dr. Székely László Alapvető Jogok Biztosa Alapvető Jogok Biztosának Hivatala 1051 Budapest, Nádor utca 22. Tárgy: Eljárásjogi anomáliák a cselekvőképesség gyakorlása során Tisztelt Biztos Úr! A Társaság a Szabadságjogokért (továbbiakban: TASZ) jogvédő szervet 2008 óta foglakozik fogyatékos emberek jogainak védelmével. Álláspontunk szerint a fogyatékos személyek Alaptörvénybe foglalt alapvető emberi jogai súlyos sérelmet szenvednek azért, mert cselekvőképességüket sok esetben annak ellenére is korlátozzák, hogy annak szükségessége a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényben (továbbiakban: Polgári Törvénykönyv) foglaltak szerint igazolható lenne. A cselekvőképesség teljes vagy részleges korlátozásához a kódex két szükséges feltételt szab meg: először szükséges a belátási képesség csökkenése vagy hiánya, másfelől pedig az érintett személy egyéni körülményeinek, valamint családi és társadalmi kapcsolatainak nem kielégítő állapota. Tapasztalataink szerint nagyon sok esetben azért kerül sor fogyatékos személyek gondnokság alá helyezésére, mert a felnőtt személy mindennapi ügyeinek intézése során az egyes hivatalok és irodák nem fogadják el a fogyatékos személy aláírását, és a felmerülő ügyek intézését csak a gondnok-rendelést követően engedélyezik akkor is, ha családi és társadalmi körülményeik nem indokolják a gondnokság alá helyezést. Ebből adódik az, hogy fogyatékos személyeket sok esetben azért helyeznek gondnokság alá, hogy mindennapi, akár kisebb jelentőségű ügyeiket intézni lehessen: ezek közé tartozik például az igazolványok elkészíttetése, juttatások vagy segélyek igénylése, szociális szolgáltatásokkal létrejövő szerződések aláírása, hagyatéki eljárások megindítása. A hatályos kódex ezekre az esetekre nem kínál megfelelő választ: a cselekvőképesség részleges korlátozása együttes döntéshozatalt vár el (a gondnoknak és a gondnokoltnak is el kell látnia aláírásával a szerződéseket), és ugyancsak a cselekvőképesség sérülésével jár, ami abban az esetben, ha a támogató családi és társadalmi környezet adott, szükségtelen. Véleményünk szerint a hatályos polgári törvénykönyv alapján az ilyen indokkal megindított gondnokság alá helyezési eljárások nem megalapozhatók, és végső soron az érintett személyek törvény előtti egyenlőséghez való jogát sértik, valamint sértik az Alaptörvénybe foglalt szükségesség és arányosság követelményét. A hatályos Polgári Törvénykönyv jelenleg erre az élethelyzetre nem kínál megoldást: a cselekvőképesség korlátozása ezekben az esetekben szükségtelen és aránytalan korlátozás, a támogatott döntéshozatal pedig csak a belátási képesség kisebb mértékű csökkenése esetében használható. Álláspontunk szerint szükség van egy olyan jogintézmény bevezetésére, amely lehetővé teszi azt, hogy az erős családi háttérrel és támogató környezettel rendelkező személyek helyében és nevében legközelebbi hozzátartozói eljárhassanak annak érdekében, hogy kis jelentőségű hétköznapi ügyeiket intézni tudják anélkül, hogy őket gondnokság alá kellene helyezni. A TASZ ezért arra kéri a T. Biztos urat, hogy egyrészről hivatalból indítson vizsgálatot az Alapvető Jogok Biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 18. § (4) bekezdése alapján, tekintettel arra, hogy álláspontunk szerint természetes személyek nagyobb csoportját érintő alapjogi visszásság esete áll
1
fenn, továbbá, amennyiben a vizsgálat megalapozottnak találja beadványunkat, kérjük, hogy a 2011. évi CXI. törvény 2. § (2) bekezdése alapján forduljon az Országgyűléshez, és kezdeményezze a vonatkozó jogszabályok módosítását és – a javaslatunkban előterjesztett, a gondnokságot és a támogatott döntéshozatalt kiegészítő jogi intézményt megalapozó szabályok – megalkotását. 1. A törvény előtti egyenlőséghez való jog sérülése 1.1. A gondnokság alá helyezés nem feltétlenül szükséges, ha támogató környezet vagy család van jelen A Polgári Törvénykönyv 2:19. §-a szerint a cselekvőképességet részlegesen korlátozó gondnokság elrendelése akkor lehetséges, ha két feltétel áll fenn egymás mellett. Egyfelől szükséges a belátási képesség tartós vagy időszakonként visszatérően nagymértékben tapasztalható csökkenése, másfelől pedig az egyéni életkörülmények, a családi és a társadalmi kapcsolatrendszer szegényessége, a meglévő támogatói hálózat hiánya. A törvény 2:21. §-a szerint a cselekvőképességet teljesen korlátozó gondnokság elrendelése – hasonlóan a cselekvőképesség részleges korlátozásának esetéhez – akkor lehetséges, ha egyfelől a belátási képesség tartósan, teljes körűen hiányzik, és, ezzel együtt, másfelől az egyéni életkörülmények, a családi és a társadalmi kapcsolatrendszer szegényessége, a meglévő támogatói hálózat hiánya szükségessé teszi azt. Mindez azt jelenti, hogy a cselekvőképesség korlátozása bármely formája vonatkozásában szükséges, de nem elégséges feltétel az, hogy az érintett személy körül támogató környezet ne legyen jelen. A Polgári Törvénykönyv kommentárja szerint a cselekvőképességet részlegesen korlátozó gondnokság elrendelésének együttes feltételei az alábbiak: a) „a mentális zavart okozó egészségügyi ok, b) a fennálló egészségügyi ok miatt nagymértékben csökkent a személy ügyei viteléhez szükséges belátási képessége, c) a belátási képesség csökkenése tartós vagy időszakonként visszatérő, d) az egyén körülményeire, valamint családi és társadalmi kapcsolataira tekintettel, e) kizárólag csak meghatározott ügycsoportokban indokolt, és f) a cselekvőképességet nem érintő más módon nem biztosítható jogainak védelme.”1 A cselekvőképességet teljesen korlátozó gondnokság elrendelésének együttes feltételei a kommentár szerint az alábbiak: a) „[A] mentális zavarnak fenn kell állnia, b) a mentális zavar miatt a nagykorú személy ügyei viteléhez szükséges belátási képessége tartósan és teljes körűen hiányzik és c) egyéni körülményeire, valamint családi és társadalmi kapcsolataira tekintettel gondnokság alá helyezése indokolt.”2
1 Osztovits András (2014): A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. Évi törvény és a kapcsolódó jogszabályok nagykommentárja. I. kötet. Budapest, Opten Informatikai Kft. 172. oldal. 2 Uo., 187. oldal.
2
A kommentár életszerű példát is idéz, eszerint „amennyiben például egy idős nagyszülőt gondoskodó család vesz körül, amelynek tagjai a mindennapi ügyintézésben állandó segítséget nyújtanak, az okiratok aláírása előtt segítenek azok tartalmát értelmezni, a felmerülő kérdéseket tisztázni, áthidalják a belátási képesség hiányosságait, így a nagyszülő érdekeinek védelme és a jogbiztonság sem sérül, nem indokolt a gondnokság alá helyezés.”3 Ezzel összhangban új Polgári Törvénykönyv indoklásának V. cím, 2. szakasza az alábbiakat állapítja meg: „A gondnokság alá helyezésnél új feltétel az érintett „egyéni körülményeinek, családi, társadalmi kapcsolatainak” vizsgálata; önmagában a belátási képesség csökkenése nem elegendő ok tehát a cselekvőképesség korlátozására. A bíróságnak nemcsak azt kell tehát vizsgálnia, hogy a személy önállóan képes-e saját ügyei megfelelő vitelére, hanem azt is, hogy belátási képessége csökkenése esetén a környezete, családja elegendő segítségnyújtási lehetőséget kínál-e arra, hogy ténylegesen el tudjon járni.” A hatályos szabályozás szerint tehát a támogató környezet megléte szükségtelenné teheti a gondnokság alá helyezést abban az esetben is, ha az érintett személy belátási képessége csökkent. A jogalkotó nem határozza meg a belátási képesség abszolút mértékét, hanem a joggyakorlatra bízza annak mérlegelését, hogy a belátási képesség foka és a környezeti feltételek adottságának együttese szükségessé teszi-e a cselekvőképesség részleges vagy teljes korlátozását. 1.2. A támogató környezetnek, családnak nincs felhatalmazása arra, hogy megfelelően segítsen, eljárjon Megállapítottuk, hogy a Polgári Törvénykönyv szerint a belátási képesség hiánya nem elégséges feltétele a cselekvőképesség korlátozásának, ha megfelelő családi és társadalmi környezet áll rendelkezésre ahhoz, hogy támogassa a fogyatékos személyt döntéshozatalában. Ugyanakkor rá kell mutatni arra hogy a polgári törvénykönyv nem hatalmazza fel a támogató környezetet és a családot arra, hogy megfelelő eljárási jogokat gyakoroljon a fogyatékos személy támogatása során. A felhatalmazás hiányossága miatt a családtagok nem tudnak eljárni a fogyatékos személy érdekében. Álláspontunk szerint ez az oka annak, hogy fogyatékos embereket akkor is gondnokság alá helyeznek, ha a megfelelő támogató családi háttér adott. Példák a TASZ jogeseteiből4 (1) Eszter 26 éves, Down-szindrómás, középsúlyos értelmi fogyatékos nő, édesanyjával és két testvérével él Budapesten, stabil anyagi és biztonságos érzelmi körülmények között. Egy budapesti fogyatékos személyekkel foglalkozó alapítványnál helyezkedett el, a hét minden napján kertészeti munkát végez. Ügyei intézésében édesanyja és testvérei minden segítséget megadnak számára, gondnokság alá helyezése egészen 24 éves koráig nem 3 Uo. 173. oldal. 4 A keresztneveket és az azonosításhoz szükséges adatokat az érintettek anonimitásának megőrzése érdekében megváltoztattuk.
3
merült fel. Ekkor az édesapa halálát követően hagyatéki eljárás indult. A közjegyzői irodának az eljárás során tudomására jutott az, hogy Eszter mint örökös értelmi fogyatékossággal él. Ekkor az eljárást felfüggesztették, és jelezték az édesanyának, hogy addig, amíg Eszter gondnokság alá helyezéséről nem kapják kézhez a bírósági ítéletet és a gyámhatósági végzést a gondnok személyének kijelöléséről, nem folytatják le az eljárást. A család a nyomásnak engedve gondnokság alá helyezte Esztert. (2) Zoltán 19 éves izomsorvadásos, enyhe értelmi fogyatékossággal élő férfi. Édesapjával él egy Budapest vonzáskörzetében található, kedvező társadalmi-gazdasági feltételekkel jellemezhető településen. Az apa munkát kapott, majd hétköznap reggel 8:00 és délután 16:00 között a szomszédos településen kezdett dolgozni, ezért nem tudott gyermekére felügyelni. Zoltán ezért a helyi önkormányzathoz fordult annak érdekében, hogy biztosítsanak számára a szociális törvényben előírt házi ápolási szolgáltatást. Az önkormányzat azzal utasította el a kérést, hogy azt csak és kizárólag a fogyatékos személy törvényes képviselője, vagyis gondnoka terjesztheti elő. Az önkormányzat csak abban az esetben hajlandó folytatni az eljárást, ha a gondnokság alá helyezésről szóló iratokat megküldik számára. (3) Kata 20 éves, középsúlyos értelmi fogyatékos, súlyosan mozgáskorlátozott nő. Budapesten él családjával és testvéreivel. Kata édesanyjával közösen rokkantsági ellátást kívánt igényelni magának, azonban a kormányhivatal munkatársa arról tájékoztatta, hogy tekintettel arra, hogy Kata értelmi fogyatékos, nem fogadhatja el az aláírását akkor sem, ha jogi státusa szerint cselekvőképes. Továbbá, arról tájékoztatta a családot, hogy az igényjogosultság elbírálására csak akkor van lehetőség, ha az igénylő lapot Kata törvényes képviselője, vagyis gondnoka írja alá. Tekintettel arra, hogy Kata értelmi fogyatékossággal él, egyetlen dokumentumot sem írhat alá. Végül álljon itt egy szülőnek a TASZ-hoz írott levele, amelyben gyermeke gondnokság alá helyezésének történetét meséli el: Az én fiam, Gergő sosem járt iskolába, a képesség vizsgáló bizottság olyan kategóriába rakta, hogy gyógypedagógus járt ki hozzá heti pár órában. Azt, hogy el kell mennem a gyámhatóságra egy ismerősöm hívta fel a figyelmemet, akinek szintén értelmi sérült fia volt. Azt mondta, hogy a hivatalokban nem fogom tudni intézni a Gergő ügyeit 18 éves kora után, mivel nagykorú lesz és nem fogják elfogadni az én aláírásom,úgy, mint kiskorában. Én azzal a tudattal mentem, hogy kapok valamiféle papírt, ami feljogosít arra, hogy továbbra is tudjam intézni a dolgainkat. A gyámhivatalos hölgy nagyon segítőkészen felvilágosított, hogy mennyünk (sic!) el egy hitgyülekezetbe, ahol imádkoznak a fiam gyógyulásáért. Mivel erre nem mutattunk hajlandóságot szóvá tette, hogy mi nem teszünk meg mindent a Gergő gyógyulásáért. Aztán kijött hozzánk környezettanulmányra, ahol szintén nagyon segítőkészen felajánlotta, hogy nem indítja el a gondnokságot, mivel Ő nem tud róla, hogy a hivatalokban akadály lenne, ha nem vagyok gondnok. Azonban, amikor a rokkant járadékát szerettük volna intézni szóltak, hogy szükség lesz a gondnoki papírra. Ezért aztán beindították a folyamatot. 1.Az önkormányzaton összeírták, hogy Gergőnek
4
milyen tárgyai, ruhái, értékei van .2. Az első bírósági tárgyalást nálunk tartották, mivel ez volt a kérésünk. 3.Elmeorvosi szakértő jött ki Gergőhöz, meglepetésszerűen előzetes időpont egyeztetés nélkül. /Természetesen Gergővel ő sem tudott kommunikálni, helyette engem kérdezett ki./ 4. Második bírósági tárgyalás. Erre be volt idézve sablon szöveggel, mint egy bűnöző. /Amennyiben nem jelenik meg rendőrséggel állítják elő./Előzetesen a bíró mondta, hogy nem kell bemennie. 5. Megjött az ítélet: Gergő cselekvőképtelen és a gyámhatóságnak kell végleges gondnokot kijelölni. Előzőleg a gyámhatóság engem ideiglenes gondnoknak rendelt. A gyámhatóságnak beszámolási kötelezettségem van. Nem anyagi, mivel a fiamnak kevés a jövedelme / kiemelt családi pótlék és rokkant járadék/és nincs vagyona. Ha valami vagyona lenne, akkor az a gyámhatóságtól függ. / Most ezért nem tudjuk, hogy meg merjük- e kérni a gépkocsi szerzési támogatást./ Eltelt az ügy elindításától kezdve 3 év, de még mindig nem vagyok végleges gondnok. Az én véleményem szerint ez egy nagyon rosszul működő bürokráciai (sic!) rendszer, ami egyáltalán nem védi az értelmi sérültek érdekeit, fölösleges procedúrákon kell átesni az egész családnak és csak gondot okoznak. Viszont rá vagyunk kényszerítve, ha továbbra is szeretnénk képviselni a gyerekeink érdekét. Én egy nem elárvult ugyanúgy családjában maradó súlyos értelmi sérültnél egy egyszerű aláírási jogot adó igazolást tudnék elképzelni, hogy minden úgy működjön, mint kiskorában. A megfelelő családi és társadalmi háttérrel rendelkező fogyatékos személyek esetében tehát nem érvényesül az a jogalkotói szándék, hogy a cselekvőképesség korlátozására csak kivételes és feltétlen szükség esetén kerüljön sor. 2. Alapjogi visszásságok A megfelelő támogatói háttérrel rendelkező fogyatékos személyek kis ügyei intézése vonatkozásában foganatosított gondnokság alá helyezésének gyakorlata és lehetősége véleményünk szerint sérti a polgári törvénykönyv gondnoksági szabályainak alapjául szolgáló szükségesség/arányosság követelményét, valamint sérti a fogyatékos személyek törvény előtti egyenlőséghez való jogát. Továbbá, a gondnokság alá helyezés a család életébe való beavatkozást jelent, ha nem kellően indokolt az alkalmazása, akkor ez indokolatlan beavatkozást jelent a magánszférába. 2. 1. Szükségesség és arányosság a cselekvőképesség korlátozása során Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés: “Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” Az állampolgárok cselekvőképessége olyan alapvető jog, amely más jogok gyakorlásának feltétele. A cselekvőképesség nélkül a Polgári Törvénykönyvben részletezett jogok sokaságának gyakorlása válik lehetetlenné az érintett személy számára. Ezért az új Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvénynek a nagykorú személy cselekvőképességének korlátozásáról szóló szakasza, amely a
5
korlátozás szükségességének és arányosságának kikötését tartalmazza, sarkalatos jelentőséggel bír. Tekintettel a cselekvőképesség alapvető jellegére, korlátozásához különösen súlyos indoknak kell szolgálnia, és feltétlenül szükségesnek kell lennie. „A bíróságnak a cselekvőképességet korlátozó határozatában az egyéni körülményeket mérlegelve kell meghatároznia azt az ügycsoportot vagy ügycsoportokat, amelyre nézve a korlátozás feltétlenül szükséges (kiemelés tőlünk – TASZ).” (Indoklás a Polgári Törvénykönyvhöz, V. cím, 2. szakasz) A cselekvőképesség korlátozása vonatkozásában a szükségesség feltétlen jellegét az Alkotmánybíróság 11/2014. (VII. 15.) határozatában is kiemelte, amikor kijelentette, hogy “[a]z alapjog korlátozásának alkotmányosságához (…) önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan”. A 30/1992. (V. 26.) AB határozat az alábbiakat tartalmazza: “Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. Az Alkotmánybíróság a terhességmegszakítás alkotmányossági kérdéseivel foglalkozó határozatában kifejtette azt is, hogy az állam kötelessége az alapvető jogok "tiszteletben tartására és védelmére" az egyéni alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Az emberek egyéni szabadságuk és személyes igényeik szempontjából gyakorolják alapjogaikat. Az államnak viszont arra van szüksége garanciális feladata ellátásához, hogy az egyes alanyi jogok biztosítása mellett az azokkal kapcsolatos értékeket és élethelyzeteket önmagukban is, azaz ne csupán egyes egyedi igényekhez kapcsolódóan védje, s a többi alapjoggal összefüggésben kezelje. Az állam számára az alapjogok védelme csupán része az egész alkotmányos rend fenntartásának és működtetésének.”
6
A 30/1992. (V. 26.) AB határozatban kidolgozott szükségesség és arányosság mércét alapul véve tehát azt kell megvizsgálnunk, hogy kisebb jelentőségű ügyekben a támogató és biztonságot adó családi háttérrel rendelkező, de belátási képességük tartós és végleges hiányával élő személyek vonatkozásában (1) elkerülhetetlenül szükséges-e a cselekvőképesség korlátozása, illetve, amennyiben az előbbi kérdésre igennel felelünk, akkor a korlátozás megfelel-e az (2) arányosság követelményének, vagyis az elérni kívánt célhoz szabott, megfelelő és arányos eszköznek bizonyul-e. 2. 1. 1. A szükségesség kritériuma Ad 1. Elkerülhetetlenül szükséges-e a megfelelő családi-társadalmi közegben élő, belátási képességük tartós és végleges csökkenésével élő fogyatékos személyek cselekvőképességének korlátozása kisebb jelentőségű ügyek intézése során? Álláspontunk szerint kis jelentőségű ügyekben nincsen szükség sem a cselekvőképesség részleges, sem pedig teljes korlátozására. A megfelelő családi háttérrel és támogató környezettel rendelkező fogyatékos személyek életében számtalan kisebb jelentőségű ügy adódik: okmányok igénylése, hivatalos levelek megválaszolása, ajánlott küldemények átvétele, szociális juttatások igénylése, kis összegű bankszámlaműveletek stb. Ezeknek az ügyeknek lényeges közös tulajdonsága az, hogy kis jelentőségűek, az egyén életében visszafordíthatatlan előnyt vagy kárt nem okoznak, ugyanakkor gyakoriak, a mindennapi élet szerves tartozékai. A fogyatékossággal élő személyek jelentős része azonban – részben mozgáskorlátozottsága, részben értelmi fogyatékossága miatt – nem képes ezekben az ügyekben eljárni, családja azonban ezt minden további nélkül megteszi helyette és javára. Álláspontunk szerint ezekben az esetekben nincsen szükség a cselekvőképesség korlátozására. Ugyanakkor a joggyakorlat jelenleg csak és kizárólag a cselekvőképesség korlátozásával képes felelni ezekre a mindennapos helyzetekre, ugyanis a polgári törvénykönyv más megoldást nem tesz lehetővé. 2. 1. 2. Az arányosság kritériuma Ad 2. Arányos intézkedésnek tekinthető-e, ha azért helyeznek gondnokság alá erős családi támogatói háttérrel rendelkező személyeket, hogy kisebb jelentőségű adminisztratív ügyeiket intézni lehessen? Álláspontunk szerint a gondnokság alá helyezés rendkívül túlzó és aránytalan intézkedés, ha annak érdekében döntenek róla, hogy mindennapi ügyintézési jogosítványokat delegáljanak vele egy közvetlen hozzátartozóhoz. Az érintett személynek voltaképpen a Polgári Törvénykönyv 6:15 §-a szerinti, ügycsoportok meghatározott körére vonatkozó ügyleti képviseletre meghatalmazó jognyilatkozat megtételére van szüksége. Mivel belátási képességének csökkent mivolta megakadályozza abban, hogy ilyen jognyilatkozatot tegyen, a hatályos szabályozás szerint az egyetlen megoldás az, ha cselekvőképességet részlegesen vagy teljesen korlátozó gondnokság alá helyezik. Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy ekkor a cselekvőképesség korlátozásához szükséges indokok nem állnak fenn: sem a fogyatékos személy, sem pedig a polgárjogi forgalom védelmének szükségessége nem merül fel. Csak és kizárólag azért kerül sor a cselekvőképesség korlátozására, mert a mindennapi ügyintézés kényszere – például ha a szegényebb családok esetében a
7
jóléti juttatásokhoz való hozzáférés nem tűr halasztást – ezt előírja. Az intézkedés ugyanakkor aránytalan. 2. 2. Törvény előtti egyenlőség Alaptörvény: XV. cikk, (1) bekezdés: “A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.” A törvény előtti egyenlőség egyik legfontosabb záloga az állampolgárok cselekvőképessége. A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ egyezmény 12. cikke (Törvény előtti egyenlőség) szerint a részes államoknak mindent meg kell tenniük annak érdekében, hogy elkerüljék a fogyatékos személyek cselekvőképességének korlátozását. Az egyezmény (2) – (4) bekezdése szerint: “(2) A részes államok elismerik, hogy a fogyatékossággal élő személyeket az élet minden területén másokkal azonos alapon megilleti a jog-, illetőleg cselekvőképesség.5 (3) A részes államok meghozzák a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a fogyatékossággal élő személyek cselekvőképességének gyakorlásához esetlegesen szükséges segítség hozzáférhetővé váljon. (4) A részes államok biztosítják, hogy a cselekvőképesség gyakorlására vonatkozó valamennyi intézkedés, a nemzetközi emberi joggal összhangban, megfelelő és hatékony biztosítékokat tartalmaz a visszaélések megelőzésére. Az ilyen biztosítékok garantálják, hogy a cselekvőképesség gyakorlására vonatkozó intézkedések tiszteletben tartják a személy jogait, akaratát és választásait, összeférhetetlenségtől és indokolatlan befolyástól mentesek, arányosak és a személy körülményeire szabottak, a lehető legrövidebb időre vonatkoznak, továbbá hogy a hatáskörrel rendelkező, független és pártatlan hatóság vagy igazságügyi szerv rendszeresen felülvizsgálja azokat. A biztosítékok azzal arányosak, amilyen mértékben az adott intézkedések érintik a személy jogait és érdekeit.” A 12. cikket értelmező, a Fogyatékossággal élő személyek jogiról szóló ENSZ bizottság általános kommentárja szerint a gondnokság alá helyezés minden formája ellentétes az egyezménnyel, mivel helyettes döntéshozatali mechanizmusnak tekinthető.6 5 A (2) bekezdés hivatalos magyar fordítása hibás. Az eredeti szöveg egyértelműen és kizárólagosan a cselekvőképesség (legal capacity) kifejezést használja („States Parties shall recognize that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life.”). A cselekvőképesség a felnőtt személyeknek a polgárjogi forgalomban és a szerződéses viszonyokban elfoglalt teljes értékű és egyenlő státuszát fejezi ki. A jogképesség ennél általánosabb és alapvetőbb, azt fejezi ki, hogy valakit ember mivoltában személyként ismerünk el. Az egyezmény 12. cikke nem azt mondja ki, hogy a fogyatékos állampolgárokat emberi lényeknek és jogokkal rendelkező személyeknek kell tekintenünk, hanem azt, hogy a szerződések világában és a polgárjogi forgalomban egyenrangú partnerként kell kezelnünk őket. Ez ad magyarázatot arra, hogy az ENSZ Fogyatékossággal élő személyek jogai bizottsága szerint az, hogy az új Polgári törvénykönyv fenntartotta a cselekvőképesség teljes korlátozásának lehetőségét, ellentétes az egyezménnyel. Lásd ehhez: Committee on the Rights of Persons with Disabilities (2012): Concluding observations on the initial periodic report of Hungary, adopted by the Committee at its eighth session (17-28 September 2012). United Nations, Geneva. 25-26. bekezdések. 6 Committee on the Rights of Persons with Disabilities (2014): General comment No. 1 (2014) Article 12: Equal recognition before the law. United Nations, Geneva.
8
A belátási képességében tartósan akadályozott személyek esetében a mindennapi, kisebb jelentőségű ügyek intézésének kényszere gyakorta vezet a gondnokság alá helyezés elrendeléséhez. Álláspontunk szerint ez szükségtelen és aránytalan, illetve sérti az érintett személyek törvény előtti egyenlőséghez való jogát. Ugyanakkor a hatályos polgárjogi kódex nem teszi lehetővé ezeknek a helyzeteknek a kezelését a gondnokság elrendelése nélkül, ezzel pedig alapjogi visszásságot okoz természetes személyek nagyobb csoportja alapjogai vonatkozásában. Álláspontunk szerint az alapjogi visszásság feloldására van szükség. Ennek érdekében az alábbiakban egy lehetséges további jogintézményt ajánlunk a T. Biztos úr figyelmébe. 3. Javaslat: Legközelebbi hozzátartozói képviselet Véleményünk szerint az imént részletezett alapjogi visszásság egy új jogintézmény bevezetésével lenne orvosolható. A legközelebbi hozzátartozói képviselet a gondnokság alá helyezés alternatív formájaként került kidolgozásra, és jelenleg több országban, köztük Csehországban (2014-ben) és Ausztriában (2007-ben) is bevezetésre került. A jogintézmény lényege, hogy a legközelebbi hozzátartozó számára korlátozott képviseleti jogot biztosít a jogalkotó. Legközelebbi hozzátartozó alatt elsősorban a gyermek, a szülő és a házastárs értendő. A legközelebbi hozzátartozó az ápolással-gondozással és a mindennapi ügyintézéssel kapcsolatban szerez képviseleti jogot: mindennapi adminisztratív ügyek intézése, iratok beszerzése és okmányok igénylése, jóléti juttatások igénylése, átvételük igazolása, postai ügyintézés, illetve terápiás szolgáltatások igénylése, fizetése, az érintett személy havonkénti jövedelmének kezelése. Ugyanakkor nem tartozik ebbe a körbe az olyan, a fogyatékos személy életére vonatkozó nagy jelentőségű és visszafordíthatatlan következményekkel járó döntések meghozatala, mint a fogyatékos személy vagyonáról vagy tulajdonáról való rendelkezés, bentlakásos intézményben való elhelyezése vagy olyan orvosi beavatkozáshoz való helyettes hozzájárulás megadása, amely veszteséget okoz az érintett személy számára (például művi meddővé tétel). Csehországban és Ausztriában is s polgári törvénykönyvbe illesztették a szabályozást. 3. 1. Csehország Csehországban 2014-ben fogadták el az új polgári törvénykönyvet. Eltörölték a kizáró gondnokságot, és a támogatott döntéshozatal mellett bevezették a legközelebbi rokoni képviseletet. Ennek alapján azok a személyek, akik nem képesek saját ügyeik vitelére, jogosultak rá, hogy ügyvitelük során képviseletet kapjanak felmenőik vagy leszármazottaik, házastársuk vagy olyan partnerük révén, akivel több, mint három éve élnek egy háztartásban. A képviseletet ellátó hozzátartozónak el kell magyaráznia a fogyatékos személynek, hogy mit jelent a képviselet, amit kap tőle. A képviseletre a bíróság ad felhatalmazást, és a bíróságnak mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy megtudja, hogy a fogyatékos személy kívánja-e, hogy közeli hozzátartozója képviselje. Ennek során a bíróságnak a fogyatékos személy által választott vagy számára leginkább megfelelő kommunikációs eszközt és utat kell követnie és használnia. A bíróságnak elsősorban a fogyatékos személy akarata szerint kell eljárnia. Ha ez nem lehetséges, mert az érintett személy nem tudja kifejezni akaratát, akkor a fogyatékos személy érdekében kell eljárnia. A képviseletet ellátó hozzátartozónak a fogyatékos személy akaratát kell követnie. A képviselet a mindennapi ügyek vitelére terjed ki. A képviselő nem adhat beleegyezést olyan beavatkozásra vagy intézkedésre, amelynek visszafordíthatatlan következményei
9
lehetnek. A képviselő jogosult a fogyatékos személy jövedelmének kezelésére abban a mértékben, amennyire ez a mindennapi szükségletek kielégítéséhez szükséges. Egy fogyatékos személynek több képviselője is lehet. A képviselet addig tart, amíg az egyik fél véget nem vet neki. A fogyatékos személy bármikor véget vethet a képviseletnek. 3. 2. Ausztria Az osztrák szabályozás bevezetésének indoka elsősorban az volt, hogy meg akarták állítani a gondnokság alá helyezett személyek számának folyamatos emelkedését, és úgy vélték, nem szükséges az államnak beavatkoznia olyan családok ügyeibe a gondnokság alá helyezés révén, ahol erre nincsen feltétlenül szükség. További cél volt a családok belső integritásának erősítése és az, hogy redukálni akarták a gondnokság alá helyezéssel önrendelkezési jogaiktól megfosztott személyek számát. Ausztriában ugyanis Európa-szerte kiemelkedően magas a gondnokság alá helyezett személyek aránya. 7 A jogalkotó szándéka szerint elsősorban súlyosan fogyatékos, értelmi fogyatékossággal élő, illetve idős demens személyek számára kínál megfelelő alternatívát ez a jogintézmény a gondnokság alá helyezéshez képest.8 A legközelebbi hozzátartozói képviselet intézményét (Vertretungsbefugnis nächster Angehöriger) az osztrák polgári törvénykönyv szabályozza 9 Ha egy fogyatékos személynek nincsen gondnoka, és nem korlátozták a cselekvőképességét, lehetősége van arra, hogy közeli hozzátartozója lássa el képviseletét. E képviselet célja, hogy hozzátartozója intézni tudja az ápolásával-gondozásával és mindennapi életvitelével kapcsolatos összes adminisztratív ügyet: terápiás szolgáltatások vásárlása, igénylése, kifizetése, jóléti ellátások igénylése, a mindennapi élet körébe tartozó adminisztratív ügyek (igazolványok igénylése, számlák fizetése stb.). A mindennapi életvitel erejéig a képviselő rendelkezési jogot nyer a képviselt személy bevételei felett. A képviselőnek joga van döntéseket hozni a képviselt személy egészségügyi ellátásáról; kivételt képeznek azok a beavatkozások, amelyek a képviselt személy számára visszafordíthatatlan károsodást vagy veszteséget okoznának (pl. sterilizáció). Képviseletet ellátó legközelebbi hozzátartozó lehet a gyermek, a szülő, a házastárs vagy olyan más, jelentős személy, akivel az érintet legalább három éve egy háztartásban lakik. Képviseletet csak olyan személy láthat el, aki ellen a képviselt személy nem tiltakozik. A képviselőnek a képviselt személy érdekében kell eljárnia, és eljárása során a fogyatékos személy akaratát és kívánságát figyelembe kell vennie, amennyire az csak lehetséges. A képviseleti viszonyról közhiteles nyilvántartást vezetnek. 3. 3. A legközelebbi hozzátartozói képviselet az ENSZ egyezmény fényében 7 2012-ben Ausztriában közel 60 ezer személy állt gondnokság alatt. Ez a számadat az egyik legkiemelkedőbb Európában. Lásd ehhez Kozma Ágnes és Petri Gábor (2012): Mapping Exlusion. Institutional and Community-based services in the mental healht field in Europe. Budapest, Open Society Fundation – Mental Health Europe, 32. oldal. 8 Helmut Koziol - Peter Bydlinski - Raimund Bollenberger (2007): Kurzkommentar zum ABGB Allgemeines bürgerliches Gesetzbuch, Ehegesetz, Konsumentenschutzgesetz, IPR-Gesetz und Europäisches Vertragsstatutübereinkommen. Springer - Wien, NewYork, 244-250. 9 Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch (ABGB), § 284b-e szakasz.
10
A Fogyatékossággal élő személyek jogai bizottság nem foglalt állást abban a kérdésben, hogy a legközelebbi képviselő általi képviselet összeegyeztethető-e az egyezménnyel. A legközelebbi hozzátartozó általi képviselet tartalmaz helyettes döntéshozatali elemeket, amennyiben felhatalmazza a hozzátartozót arra, hogy kisebb és a mindennapi életvitelt érintő ügyekben döntéseket hozzon és eljárjon a fogyatékos személy helyett. Ugyanakkor nem jár együtt a fogyatékos személy cselekvőképességének korlátozásával, és ezzel hozzájárul ahhoz, hogy a jövőben is fenntartsa cselekvőképességét. Véleményünk szerint a legközelebbi hozzátartozó általi képviselet intézménye összeegyeztethető a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ egyezménnyel.10 Ennek három oka van: 1. A legközelebbi hozzátartozó általi képviselet során nem korlátozzák a fogyatékos személy cselekvőképességét. Fontos garanciális szabály az is, hogy a képviselő kötelezően az érintett személy jogai, akarata és választása szerint köteles eljárni. A képviselt személynek bármikor lehetősége van rá, hogy képviselőjétől megváljon, vagy az általa hozott döntésekkel ellentétes és joghatályos döntéseket hozzon meg. 2. Garanciális szabály az, hogy a legközelebbi hozzátartozó nem hozhat visszafordíthatatlan következményekkel járó döntéseket, és nem hozhat olyan döntéseket, amelyek veszteséget okoznak a fogyatékos személynek. Ez azt jelenti, hogy a gondnokság intézménye kapcsán leggyakrabban hivatkozott jogsértések elkövetését (például intézetbe utalás, családjogi aktusok korlátozása, munkavállalás megtiltása) a jogintézmény kizárja. 3. A legközelebbi hozzátartozó általi képviselet megelőzheti és helyettesítheti a gondnokság alá helyezést, ennyiben pedig a gondnokság alá helyezés tényleges alternatívája lehet még akkor is, ha a mindennapi döntéseket érintő kérdések egy körében helyettes döntéshozatalként funkcionál. 4. Megjegyezzük, hogy a bizottság 2013-ban az Ausztriáról készített országjelentésében nem kritizálta a legközelebbi hozzátartozó általi képviselet intézményét, tehát nem tekintette az egyezménnyel ellentétesnek.11 Álláspontunk szerint tehát a legközelebbi hozzátartozó általi képviselet olyan újítás lehetne, amely összeegyeztethető a Fogyatékossággal él személyek jogairól szóló ENSZ egyezmény 12. cikkével. 4. Összefoglalás A fogyatékossággal élő személyek gondnokság alá helyezésére nagyon sok esetben kerül sor akkor is, ha családi és társadalmi körülményeik ennek szükségességét nem támasztják alá. Ennek oka elsősorban az, hogy a mindennapi életvezetéshez szükséges kisebb jelentőségű ügyek intézése és ennek szokásgjoga cselekvőképességet vár el. Véleményünk szerint az így foganatosított gondnokság alá helyezések szükségtelenek, és aránytalanul súlyos korlátozást jelentenek. A családok azért választják, mert nincs más lehetőségük arra, hogy ügyeket intézzenek, juttatások igényeljenek vagy szolgáltatások rendeljenek családtagjaik számára. 10 Tudomásunk szerint a Fogyatékossággal élő személyek jogai bizottsága mindeddig nem alkotott véleményt az intézményről, és nem találtunk olyan dokumentumot, amely erre vonatkozó álláspontot fejtett volna ki. 11 Committee on the Rights of Persons with Disabilities (2012): Concluding observations on the initial report of Austria, adopted by the Committee at its tenth session (2–13 September 2013). United Nations, Geneva. 25-26. bekezdések.
11
Bejelentésünkben amellett érveltünk, hogy a legközelebbi hozzátartozói képviselet megfelelő biztosítékokkal ellátott alternatívája lehet a gondnokság alá helyezésnek azokban az esetekben, ahol megfelelő családi és társadalmi háttér áll rendelkezésre. A TASZ arra kéri a T. Biztos urat, hogy egyrészről hivatalból indítson vizsgálatot az Alapvető Jogok Biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 18. § (4) bekezdése alapján, tekintettel arra, hogy álláspontunk szerint természetes személyek nagyobb csoportját érintő alapjogi visszásság esete áll fenn, továbbá, amennyiben a vizsgálat megalapozottnak találja beadványunkat, kérjük, hogy a 2011. évi CXI. törvény 2. § (2) bekezdése alapján forduljon az Országgyűléshez, és kezdeményezze a vonatkozó jogszabályok módosítását és a legközelebbi hozzátartozói képviselet bevezetését a hazai jogrendszerbe. A TASZ munkatársai örömmel állnak a hivatal rendelkezésére, amennyiben a bejelentésünkkel kapcsolatban bármilyen kérdése van. Üdvözlettel: Kapronczay Stefánia Elnök Társaság a Szabadságjokoért
12
