Dr. Kovács Róbert Pénzügyi elemzés, pénzügyi mutatók

A TELJESÍTMÉNYELVŰ ÖNKORMÁNYZATI PÉNZÜGYI MENEDZSMENT

5. kötet

Dr. Kovács Róbert Pénzügyi elemzés, pénzügyi mutatók Tréning kézikönyv

. Budapest, 2014.

1

A sorozat szerkesztői: Benedek István Dr. Kovács Róbert

A sorozat szerzői (zárójelben a vonatkozó kötet sorszámok) Dr. Barati Izabella

(9.)

Dr. Bánhegyi Gabriella

(10.)

Dr. Kovács Róbert

(5., 6., 7., 8.)

Ongjerth Richárd

(8.)

Dr. Szegvári Péter

(1., 2., 3., 4.)

Dr. Szuper József

(7., 8.)

Dr. Szuchy Róbert

(7., 8.)

Kiadói információ:

HELYI OBSZERVATÓRIUM

készült a

projekt keretében

2

5.

PÉNZÜGYI ELEMZÉS, PÉNZÜGYI

MUTATÓK

3

TARTALOMJEGYZÉK

5.1

Bevezetés ..................................................................................................................... 5

5.1.1

Alapfogalmak és meghatározások ........................................................................ 9

5.1.2

A pénzügyi állapot értékelésének kerete ............................................................ 10

Tanulási segédlet .............................................................................................................. 13 5.2

Indikátorok kidolgozása ............................................................................................ 14

5.2.1

Első lépés: A projekt megszervezése ................................................................. 15

5.2.2

Második lépés: Az indikátor-rendszer kidolgozása............................................ 25

5.2.3

Harmadik lépés: Indikátorok és adatok .............................................................. 42

5.2.4

Negyedik lépés: A mutatószámok értékelése ..................................................... 47

5.2.5

Ötödik lépés: Eredmények értékelése ................................................................ 59

5.3

A pénzügyi állapot értékelése és a „jó kormányzás” követelményei ........................ 64

5.3.1

A pénzügyi mutatók előnyei .............................................................................. 65

Tanulási segédlet .............................................................................................................. 66 5.3.2

Az esetleges akadályok ...................................................................................... 67

Tanulási segédlet .............................................................................................................. 70 5.3.3

A pénzügyi állapot környezeti és szervezeti aspektusai ..................................... 72

5.3.4

Olyan gyakorlatok, amelyek veszélyeztetik az egészséges pénzügyi állapotot . 77

4

5.1 BEVEZETÉS

A jelen kézikönyv a helyi önkormányzati választott és megbízott tisztviselőknek biztosít módszereket arra, hogy a helyi önkormányzatuk pénzügyi feltételeit ellenőrizze. Az információkat használhatjuk arra, hogy

 jobban megértsük a helyi önkormányzat pénzügyi feltételeit  meghatározzuk a fennálló és esetlegesen / várhatóan felmerülő pénzügyi problémákat  olyan intézkedéseket dolgozzunk ki, amelyekkel orvosolni lehet a felmerülő pénzügyi problémákat.

Ez a pénzügyi ellenőrzés olyan folyamat keretében kerül végrehajtásra, amely segít meghatározni a legfontosabb tényezőket, azokat, amelyek tényleges hatással vannak a konkrét esetben a pénzügyi állapotra. Így lehetőség van felmérni és elemezni az adott önkormányzat pénzügyi helyzetét. Az adatokat, amelyek az elemzéshez szükségesek, a helyi önkormányzat pénzügyi könyveiből és a nemzeti (központi kormányzat) adatbázisokból lehet beszerezni. Ez utóbbira lehetnek példák a Magyar Államkincstár összesítő adatai az önkormányzatok költségvetéséről, a Központi Statisztikai Hivatal országos, illetve különböző térségi településtípusok szerinti bontásban fellelhető adatai vagy más minisztériumi, illetve különböző egyéb intézmények által gyűjtött adatok. A pénzügyi mutatók kidolgozása, és a folyamatos (kritikus esetben napi, normális esetben havi, félévenkénti frissítéssel) pénzügyi monitoring segítheti a helyi önkormányzatot abban, amikor például a következő helyzetek valamelyikébe kerül:

-

Érzékelhető pénzügyi gond van, ennek nyomása alá került, ezért ezekre a problémákra szélesebb rálátás szükséges

-

Esetlegesen felmerülő pénzügyi problémák korai érzékelésére, a nehézségek oksági feltárására vagy a problémák megoldására vonatkozó stratégia kidolgozására szorul.

5

-

Bár az önkormányzat megfelelő pénzügyi állapotban van, de egy szisztematikus elemzés segít megőrizni a stabilitást, illetve a belső és külső környezetben történő változások folyamatos megfigyelésére van szüksége.

Jól látható, hogy a pénzügyi állapot elemzése minden helyzetben jelentős haszonnal jár, ezért az önkormányzatoknak folyamatosan számolni kell ezzel a feladattal. Az elemzéseket közérthetően közzé kell tenni egy írott jelentésben, és ezt elérhetővé kell tenni a helyi önkormányzat politikai tényezői számára, továbbá az állampolgároknak, a bizottságoknak, a hivatal alkalmazottainak és mindenki másnak, akit érdekel a helyi önkormányzat pénzügyi egészsége. A fő indikátorok számítását minden évben frissíteni kell, így az ellenőrzés folyamatossá tehető. Mielőtt tovább mennénk, vessünk még egy pillantást a következő ábrára, amelyet már a Bevezetésben láthattunk egyszer. Elsőre talán bonyolultnak tűnik, valójában azonban jól értelmezhető keretbe helyezi a teljesítményelvű önkormányzati pénzügyi menedzsment egyes elemeit, beleértve a szakmai, önkormányzati és civil kontrollt, illetve a szükségletekből kiinduló célokat és az azok nyomán kialakított és felvállalt önkormányzati feladatokat a teljesítményméréssel és a pénzügyi mutatókkal együtt.

6

MŰKÖDTETÉS

PÉNZÜGYI MUTATÓK TELJESÍTMÉNYELLÁTOTT ÖNKORMÁNYZATI FELADATOK

FORRÁSOK

FORRÁSOK

YZ AT KO R

M

ÁN

Program költségvetés, teljesítényelvű menedzsement

K Ő ET T Y K B FE OB BE L

CÉLOK

SZÜKSÉGLET

BERUHÁZÁSOK

LA K C O IV SS IL Á EK G ,

FORRÁSOK

PRIORITÁSOK

HELYI VÁLLALKOZÁSOK

TERÜLETI ÖNKORMÁNYZAT

Felvállalt közösségi feladatok

KONTROLL

PROGRAM, FELADATOK,

Politikai, szakmai, pénzügyi, jogi […] civil

HELYI POLITIKA

ÖNKORMÁNYZATI TISZTSÉGVISELŐK

FEJLESZTÉSEK

JOGI KERETEK

SZAKMA, SZAKÉRTŐK

AZ ÖNKORMÁNYZAT, GAZDASÁGI PROGRAMJA

MÉRÉS

FORRÁSOK

TŐKEKÖLSÉGVETÉS PÉNZÜGYI MUTATÓK EURÓPAI UNIÓ

1. ábra: A teljesítményelvű önkormányzati menedzsment Jól látszik, hogy a helyi önkormányzat a szükségletek felmérése után fogalmazza meg a céljait, ezeket tematizálja és sorrendbe helyezi, végül konkrét feladatokat társít melléjük, figyelembe véve a saját környezetének minden egyes elemét, és a hatékonyság növelése érdekében az

7

elvégzett feladatokat folyamatos teljesítménymérésnek veti alá. A pénzügyi mutatók a források, beruházások és az ellátott önkormányzati feladatok tekintetében szolgáltatnak hasznos információkat az önkormányzatoknak, illetve segítenek a reális célok megfogalmazásában, és az ezekhez kiválasztott eszközök tökéletesítésében. Ennek az anyagnak a használói között lesznek olyanok, akik a pénzügyi állapot értékelésének alapelveit vagy fogalmait egyáltalán nem ismerik, illetve olyanok is, akik a téma szakértői. Ez a tény a továbbiakban meghatározza az anyag nyelvezetét és részletességét. A következőkben ismertetjük a pénzügyi elemzéssel kapcsolatos alapvető fogalmakat és definíciókat. Fontos azt is leszögezni, hogy a fejezetben megadott indikátorok csupán „szemléltető” jellegűek, mivel a szükséges indikátorok térben és időben változhatnak. Magyarországon a 2011-es önkormányzati reform előtt más pénzügyi indikátorokra volt szükség, mint amelyek a reformot követően segíthetnek a pénzügyi elemzésben. A szükséges mutatószámok ugyanakkor egy-egy önkormányzat esetében azonos időpontban is eltérhetnek az önkormányzatok mérete, képességei forrás- és kiadásszerkezete stb. alapján. Tekintettel arra, hogy a mutatószámok a politikai ellenőrzés eszközéül is szolgálhatnak, akár széles helyi szintű konszenzusra is szükség lehet az alkalmazott pénzügyi mutatószámok vonatkozásában. Egy konkrét önkormányzat pénzügyi helyzetének bemutatását, elemzését szolgáló mutatószámok így eltérhetnek aszerint is, hogy egy szélesebb nyilvánosságot, vagy menedzsment-döntéseket szolgálnak. Ösztönzünk mindenkit arra, hogy vonjanak be szakértőket, könyvelőket az indikátorok kidolgozásakor, mivel néhány mutató létrehozása olyan kérdéseket és területeket is érinthet, amelyek korántsem magától értetődőek, megértésük mélyebb szakmai ismeretet tesz szükségessé. Nem mindegy az sem, hogy egy-egy ország eredményszemléletű vagy készpénz (cash-flow) alapú könyvvitelt alkalmaz. Magyarország e tekintetben átmeneti helyzetben van, így a mutatószámok kidolgozása különös figyelmet igényel. A fogalmak használatával kapcsolatos elővigyázatosság a szakemberekre, politikusokra és a trénerekre is vonatkozik.

8

5.1.1

Alapfogalmak és meghatározások

A pénzügyi állapot kifejezésnek számos jelentése van. Eléggé szűk, „könyvviteli” értelmezésben, a helyi önkormányzat azon képességére utal, hogy mennyire képes elég készpénzt generálni 30 vagy 60 napon túl, hogy kifizesse alkalmazottait és a számlákat. Arra is utalhat, hogy a helyi önkormányzat mennyire képes elegendő állami bevételt generálni a normál költségvetési perióduson túl ahhoz, hogy eleget tegyen a tervezett kiadásoknak, és ne hozzon létre deficitet. Szélesebb értelemben, a pénzügyi állapot a helyi önkormányzat azon képességére utal hosszú távon, hogy képes legyen kifizetni a transzferek valamennyi költségét, beleértve azokat a kiadásokat is, amelyek minden költségvetési évben felmerülnek, és amelyeket folyamatosan fizetni kell. Ha ezeket a pénzeket nem teszik félre jövőbeni kifizetésekre, akkor a tárgyévi költségvetésben jelentkeznek kiadásként. Ezeket függő jövőbeni költségeknek nevezzük. Ilyen jövőbeni költségek például a nyugdíjak és kifizetések, melyek az alkalmazottak kilépéséből származnak. Habár ezek a költségek végül is megjelennek a költségvetésben, egy rövid távú pénzügyi értékelés (egytől öt évig terjedő) nem fogja ezeket kimutatni. Végül, a pénzügyi állapot a helyi önkormányzat azon képességére is utalhat, hogy mennyire képes az adott szintű szolgáltatásokat és feladatokat biztosítani, ellátni. A helyi önkormányzat szolgáltatási

és

feladatellátási,

illetve

fizetőképességének

minősége

komoly

következményekkel járhat: adott esetben nem lesz képes támogatni az oktatást, az egészségügyet, a rendőrséget vagy a tűzoltóságot, vagy egyéb, fizetőképességgel kapcsolatos problémákkal fog küzdeni. Összefoglalva, a pénzügyi állapot szélesen értelmezve lehet a helyi önkormányzat azon képessége, hogy tudja-e finanszírozni folyamatosan a kötelező és önként vállalt feladatait, szolgáltatásait, illetve ezek milyen színvonalon működnek. Ennél pontosabban, a pénzügyi állapot a helyi önkormányzat azon képességére utal, hogy (1) fenn tudja-e tartani a meglévő szolgáltatások színvonalát, (2) képes-e ellenállni helyi és regionális gazdasági széteséseknek / kataklizmáknak / válságoknak, és (3) képes-e megfelelni a természetes fejlődés, a csökkenés és a változás követelményeinek / kihívásainak. 9

5.1.2

A pénzügyi állapot értékelésének kerete

Az önkormányzatok pénzügyi helyzetének elsődleges dokumentuma a költségvetés, illetve a költségvetés teljesülésének monitoringja. Az önkormányzatok önálló költségvetés készítésének a joga az önkormányzati autonómia része, ez tükrözi a kiadások várható mértékét, és ezek fedezettségét, a bevételeket. A költségvetés tartalmát törvényi (államháztartási, könyvelési) és politikai (gazdaságfilozófiai, politikai kompromisszumok stb.) határozzák meg. A költségvetés tartalmazza a kiadások és a bevételek szerkezetét, egyenlegét, a hitelfelvétel és visszafizetés adatait. Meglehet ismerni a személyi, dologi és egyéb kiadásokat, illetve a saját folyó, a megosztott adókat, és állami támogatásokat, illetve a felhalmozási bevételeket. Szerencsés esetben megismerhető a kiadások feladatok szerinti (funkcionális) szerkezete is, amely mutatja az önkormányzat prioritásait, illetve látható a működés és a fejlesztések egyenlege, felismerhető a vagyonfelélés ténye, mértéke, vagy a működési egyenleg természete (megtakarítás, illetve deficit). Olyan önkormányzatok esetében tehát, amelyek számára fontos a saját pénzügyi helyzetük beható ismerete, már a költségvetési dokumentum is túlmegy a legszigorúbb értelemben vett törvényi-könyvelési előírásokon és betekintést ad az önkormányzat pénzügyi helyzetébe: pénzügyi mutatókat is tartalmaz. Egy ilyen költségvetés már önmagában is rálátást biztosít az önkormányzat pénzügyi helyzetére, és jövőbeni kilátásaira. Egy-egy önkormányzat pénzügyi helyzetének pontosabb megismerése ugyanakkor mélyebb ismereteket igényel, mint amelyek a költségvetési rendeletben vagy annak háttértábláiban megismerhetőek. A kiadások bemutatásakor leggyakrabban alkalmazott személyi-, dologi és egyéb kiadások szerkezete keveset árul el az önkormányzati politikákról, prioritásokról. Sokat segít ugyanakkor egyszerű előrejelzési technikák alkalmazása ebben a tekintetben, hiszen a jövőbeni értékek és ezek változása tekintetében jól elkülönülő információkról, adatokról lehet információkat szerezni. A legtöbbet a két kiadási szemlélet kombinációból lehet megismerni, amikor a feladatok szerinti kiadások vannak az említett módon bontva. A bevételek esetében is hasonló részletességű adatokra van szükség, ahol a bevételi tételek nem a könyvelési előírások, hanem az egyes tételeket befolyásoló tényezők, mint a jövedelem és az állami támogatások dinamikája stb. külön válnak. A jövőbeni költségvetési helyzetének előrejelzése így lehet a legpontosabb. A jó mutatószámoknak ezen kívül rálátást kell biztosítaniuk: 10

 A fenntartási és az elhalasztott fenntartási költségekre.  A felhalmozott kötelezettségvállalásokra (hivatali, intézmény és önkormányzati cégekére egyaránt).  Be kell mutatniuk az értékcsökkenés hatásait, még akkor is, ha csak részlegesen leírható költséget jelentenek, ahogy az ebből adódó vagyonpótlás költségeit is (utak, a vonalas közművek, épületek és egyéb állótőke) számba kell venni.  A központi támogatások szűkülését célzottá, sőt kötött felhasználásúvá válását determináló összes olyan folyamatot, amelyek az önkormányzat pénzügyi rugalmasságának csökkenését eredményezhetik.  A várható és folyamatban lévő gazdasági, demográfiai és egyéb változások hatásait is ki kell mutatni, ezek ugyanis jelentős változásokat okozhatnak az állami, önkormányzati bevételekben és a kiadásokban, a szolgáltatások kapacitásainak kihasználtságában, hatékonyságában.

A mutatószámok alkalmazásának, az önkormányzat pénzügyi monitoringjának a jelentősége abban rejlik, hogy a legtöbb pénzügyi probléma nem hirtelen alakul ki, hanem idővel, sokszor kifejezetten lassan. Vagyis a pénzügy monitoring által feltárt jelenségek megelőzhetővé teszik a súlyosabb pénzügyi problémák, kataklizmák kialakulását. Ilyen formán kimutatható például:  Az állami bevételek csökkenése, illetve annak mérteke.  Kiadási nyomás fokozódása.  Készpénz állomány és költségvetési többlet csökkenése.  Függő kötelezettségek felhalmozódása.  A tőke alap eróziója, csökkenése.  Csökkenés az adóalapban, illetve növekedés a közszolgáltatások iránti keresletben.

Összegyűjtöttük az alapvető kérdéseket, amelyeket a tisztségviselőknek fel kell tenniük: -

A helyi önkormányzat fenn tudja tartani kiadásai jelenlegi szintjét, képes megfelelni kiadási kötelezettségeinek?

-

Vannak tartalékok vagy egyéb módszerek a vészhelyzetek finanszírozására? 11

-

Van elég pénzügyi rugalmasság, ami lehetővé teszi a helyi önkormányzatnak, hogy alkalmazkodjon a környezeti változásokhoz?

Amennyiben a helyi önkormányzat meg tud felelni ezeknek a kihívásoknak, úgy pénzügyi helyzete is megfelelőnek tekinthető. Ha viszont nem, akkor valószínűleg kisebb-nagyobb pénzügyi nehézségekkel kell valamikor szembenéznie. A pénzügyi monitoring biztosítja problémák korai felismerésének lehetőségét és a súlyosabb helyzetek idejében történő elkerülését. Sok helyi vezető gondolja úgy, hogy az önkormányzat pénzügyeit tapasztalatai alapján, esetleg ösztönösen átlátja, ezért teljesen feleslegesek a szakmai „hókuszpókuszok”. Ez a megközelítés ellentétes szakmai anyagunk szellemiségével, folyamatosan igyekszünk cáfolni ezt a hozzáállást és meggyőzni a kétkedőket, hogy a biztos, megalapozott tudás jelenti az alacsonyabb kockázatú, kiegyensúlyozottabb gazdálkodás és működés egyetlen valódi alapját. A helyi önkormányzatnak, ahogy bármely gazdálkodó szervezetnek, lehetnek olyan problémái, amelyek sokáig rejtve maradnak, és csak akkor kerülnek napfényre, amikor akuttá válnak és már kifejezetten válságkezelésre van szükség. Éppen ezért az önkormányzat pénzügyi monitoringja elsődleges érdekei az önkormányzat felelős vezetőinek.

Az olvasó figyelmébe Pénzügyi mutatószámok rendszerében leggyakrabban az önkormányzatok pénzügyi könyveiből kinyert adatokat szokás érteni. A legújabb szakmai trendek és gyakorlatok szerint a pénzügyi helyzet bemutatása akkor lehet teljes, ha a számszerűsített információk („hard” vagy „kemény” adatok) mellett begyűjtésre kerülnek nem számszerűsíthető információk („soft” vagy „puha” adatok) is. Az önkormányzat pénzügyi jellemzése is csupán így lehet teljes. A pénzügyi mutatószámok rendszerét időről időre felül kell vizsgálni. Ez a hazai politikai-jogi- gazdasági környezetben különösen indokolt, hiszen folyamatos, radikális változásokkal terhelt.

12

Tanulási segédlet

Választott tisztségviselők

Hivatalvezető

Pénzügyi vezető

Szakterületi vezető

Kérjük, hogy a saját önkormányzati szerepéből tekintsen a felsorolt pénzügyi nehézségekre. Tapasztalta valamelyiket a jelzett pénzügyi problémák közül a saját önkormányzatánál? Jegyezze le ezeket, és írja le, hogy mik lehetnek a legkárosabb következményei ezeknek a saját önkormányzatára nézve.

___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

13

5.2 INDIKÁTOROK KIDOLGOZÁSA

A szükséges bevezetés után ismertethetjük a pénzügyi indikátorok kidolgozásának általunk javasolt folyamatát, amely a következő módon tagolódik öt nagyobb lépésre:

1. LÉPÉS: A pénzügyi monitoring rendszer megszervezése: i. TEENDŐ: Célok, célközönség, nyilvánosság meghatározása, ii. TEENDŐ: A rendszer szervezetének felállítása, iii. TEENDŐ: Erőforrások, időszükséglet, ütemezés meghatározása. 2. LÉPÉS: Az indikátorok rendszerének kidolgozása: i. TEENDŐ: Probléma-térkép kidolgozása, ii. TEENDŐ: Mutatószámok kiválasztása, a mérési rendszer felállítása, iii. TEENDŐ: Technikai tervezés (mutatók finomhangolása, leírása, mértékegységek), iv. TEENDŐ: Mutatószámok kidolgozása (felbontás, képletezés, nyilvántartás). 3. LÉPÉS: Adatok begyűjtése: i. TEENDŐ: Belső, önkormányzati adatok begyűjtése, ii. TEENDŐ: Külső, egyéb adatok beszerzése, iii. TEENDŐ: Adatforrások végleges állapotának pontos rögzítése. 4. LÉPÉS: Mutatószámok értékelése: i. TEENDŐ: Adatok feltöltése, ii. TEENDŐ: Képletek bevitele, véglegesítése, iii. TEENDŐ: Rendszer finomhangolása, iv. TEENDŐ: Analitikai eszközök kialakítása (idősor, összehasonlító ár, ábrák, táblák), v. TEENDŐ: Mutatószámok képzésének nyilvántartása. 5. LÉPÉS: Pénzügyi elemzés (monitoring) elkészítése, (pénzügy) politikai intézkedések, javaslatok i. TEENDŐ: A szöveges értékelés elkészítése, ii. TEENDŐ: Szakpolitikai következtetések, javaslatok, iii. TEENDŐ: Értékelő táblák, ábrák lezárása.

14

5.2.1

Első lépés: A projekt megszervezése

A pénzügyi indikátorok önkormányzati alkalmazása esetében először a következőkérdésekben kell döntéseket hozni:

-

Mi a bevezetésre kerülő rendszer célja?

-

Milyen típusú nyilvánosságot szánunk a mutatószámoknak?

-

Milyen formában lesznek kidolgozva, ki hagyja jóvá, illetve ki frissíti és tartja karban a mutatószámok rendszerét?

TEENDŐ I.: CÉLOK, CÉLKÖZÖNSÉG, NYILVÁNOSSÁG MEGHATÁROZÁSA A pénzügyi indikátorok rendszerének kialakítása során a célok meghatározása azért kell, hogy megelőzzön minden más kérdést, mert ez a kialakítás végső módjáról döntő vezető kompetenciája, illetve minden más, személyi, szervezeti és nyilvánosságra vonatkozó, illetve kommunikációs kérdés és döntés ennek rendelődik alá a későbbiekben. A pénzügyi mutatószám-rendszer kialakításának célja egyaránt lehet a pénzügyi menedzsment támogatása, a befektetők meggyőzése, a lakosság, illetve választók informálása stb. Ezek a célok egymással nem feltétlenül összeegyeztethetőek, illetve elképzelhető olyan többszintű rendszer kialakítása is, amely egyszerre több célnak is megfelel. Az önkormányzati pénzügyi menedzsment döntéseit támogató mutatószámrendszernek meglehetősen részletesnek, a problémák legmélyebb gyökeréig hatónak kell lennie, amely képes előre jelezni a problémákat, bármely területen is jelentkezzenek azok. Egy banki információs rendszer az önkormányzat pénzügyi egészsége, mint általános cél bemutatása mellett, azokra a speciális területekre kell, hogy fókuszáljon, amelyek az önkormányzat 15

bármely pénzügyi vonatkozásában felmerülhetnek, sokáig ide tartozott hazánkban az eladósodottság kérdése is. Azokban az esetekben, amikor az önkormányzat politikai vagy a lakossággal szembeni információs kötelezettségéből adódóan állít össze mutatószámokat a teljeskörűséggel és a mélységgel szemben sokkal inkább a közérthetőség lesz a szempont. A fenti célok meghatározására vonatkozó részben már többször kitértünk a nyilvánosság kérdésére. Szemforgatás lenne, ha nem vennénk tudomásul, hogy nem lehet elvárni egyik önkormányzattól sem, hogy gazdálkodásának minden részletét teljes mértékben a nyilvánosság elé tárja. A demokratikus elvek ezt sugallják, de a legjobb esetben is lehetnek azonban olyan üzleti típusú megfontolások, amelyek ezzel ellentétesek. E tekintetben előfordulhat, hogy egyegy információ nyilvánosságában nem a mérték, hanem az időbeliség a valódi kérdés. Ez pedig, bizonyos ésszerű keretek között nem feltétlenül sérti a demokratikus elveket. A legfontosabb megfontolás talán mégiscsak az, hogy ahhoz, hogy megfelelően megalapozott pénzügyi döntéseket tudjon hozni egy önkormányzat vezetése, biztonságban kell éreznie magát, hogy az általuk kezelt információk meghatározott mértékben, meghatározott ideig nem lesznek nyilvánosak, mivel sok esetben a nyilvánosság fontos és hosszútávon ésszerű döntéseket akadályozhat meg. Amennyiben ezek a korlátok megfelelő keretek közé vannak szorítva és ténylegesen a közösség és nem magánszemélyek érdekét szolgálja, úgy bele kell, hogy férjen még a közszektor működésének elveibe, gyakorlatába is. A pénzügyi mutatószámok rendszere működtetésének – ahogy bármilyen más rendszer fenntartásának – és sikerességének kulcsa azok az intézményesült keretek, felelősségi rendszerek, amelyek fenntartják. Éppen ezért, ha egy önkormányzat komolyan gondolja, hogy pénzügyeit saját maga, bizonyos partnere, illetve lakossága számára átláthatóvá teszi, úgy világosan meg kell határozni, hogy ki miért lesz felelős ebben a folyamatban. Láthattuk, hogy a pénzügyi mutatószámok rendszerének önkormányzati alkalmazása nagyon sokféle lehet. Lehet egy egyszerű rutinfeladat egy hitelkérelem kitöltésekor, de egy átfogó ellenőrzési és monitoring rendszer alapját is képezheti. Az előbbi esetben nincs szükség különösebben komoly körültekintésre. Ez gyakorlatilag a napi munka része: a pénzügyi asszisztens és a pénzügyi vezető, illetve az önkormányzat egyéb vezetőinek (polgármester és a jegyző) bevonásával történik. Ezzel azokban az önkormányzatokban, ahol a közpénzekkel való elővigyázatos gazdálkodás elvének megfelelően a teljes működésük pénzügyeit folyamatosan

16

ellenőrzés alatt kívánják tartani, ott igen átfogó jellegű rendszer kialakítására és üzemeltetésére lesz szükség.

TEENDŐ II.: A RENDSZER SZERVEZETÉNEK FELÁLLÍTÁSA Az ilyen célú indikátorok esetében

-

a rendszer megtervezése, mutatószámok kiválasztása, kidolgozása

-

az adatok begyűjtése, karbantartása,

-

az adatok feldolgozása, értelmezése

-

a különböző nyilvánossági körök számára elérhetővé tétele

lesznek a legfontosabb felelősségi körök. Ebbe beletartozik az állampolgároknak, kormányzati testületi tagoknak és az önkormányzati vezetőknek és egyéb munkatársak szerepének, jogosítványainak tisztázása. A pénzügyi mutatószámok rendszerének kiépítése, karbantartása tehát részint vezetői, szakmai, politikai, és civil kontrollal kapcsolatos felelősségeket takar. Az pénzügyi mutatószámok kidolgozásával és karbantartásával kapcsolatos vezetői felelősségek a következők:

Politikai felelősség: Önkormányzati vezetők – Polgármester és jegyző. Nagyon fontos, hogy az önkormányzati vezetők kezében legyen a felkészülés, és az üzemeltetés stratégiai irányítása. Az önkormányzati vezetőnek vagy pénzügyi vezetőnek javasolt irányítania a következőket: 1.) A munkatársak (szakértő team) kiválasztása és irányítása; 2.) a pénzügypolitika azon területeinek elsődleges meghatározása, amelyek esetében mutatószámokra van szükség; 3.) széleskörű meghatalmazást adjon alkalmazottainak, hajtsanak végre felméréseket a sajátos, konkrét politikai szükségletekre és arra vonatkozóan is, hogy más helyi önkormányzatok estében, milyen megoldások születtek; 17

4.) az eredmények alapján a feltárt problémák megoldására dolgozzanak ki olyan politikai alternatívákat, amelyeket a helyi önkormányzati testület megvitathat; 5.) a politikai alternatívák mérlegelése alapján, dolgozza ki a politikai megoldás végső változatát; 6.) terjessze elő a politikai az elképzeléseket a helyi önkormányzati testületnek döntéshozatalra; 7.) valósítsa meg az elfogadott politikát.

Szakmai felelősség: Szakértői team – Mindenekelőtt egy olyan, pénzügyesekből, közgazdászokból álló szakértői csoportot kell kialakítani, amely képes a hazai és nemzetközi tapasztalatok alapján a leginkább a helyi viszonyokra szabott rendszert kialakítani a megfelelő politikai felhatalmazás birtokában és kontroll mellett: 1.) egy széleskörű mutatószám-kínálat kidolgozása, javaslat arra, hogy mely indikátorok kerüljenek kidolgozásra; 2.) a véglegesített indikátor-rendszer részletes kidolgozása (adatforrások, kiszámítás módja, benchmark vagy határértékek, értelmezési útmutató) abból a célból, hogy átláthatóvá tegye az önkormányzat pénzügyeit a helyi közösség és önkormányzat számára, annak egyedisége figyelembe vételével; és 3.) jelentést készítsen az indikátorok alapján a különböző célcsoportok számára.

A szakmai team természetes vezetője az önkormányzat pénzügyi vezetője vagy a polgármester pénzügyi tanácsadója. Ő felel a helyi vezetők irányában a team eredményeiért, eredményességéért, a szakmai munkacsoport eredményeit is ő közvetíti.

18

A civil kontroll felelőssége: Állampolgárok – Annak a mértékét, hogy az állampolgárokat mennyire vonják be a folyamatba, a helyi politikusoknak és vezetőknek a tiszte eldönteni. Hasznos lehet, ha értesítik azokat az állampolgárokat és szervezeteket, akik a leginkább érdeklődnek a pénzügyi értékelés eredményei iránt, például olyan vállalkozások, közösségi csoportok, akik a közösség kisebbségét képviselik, pénzintézetek stb. A lakossági, illetve civil vállalkozói csoportok elsődlegesen „fogyasztói” a pénzügyi mutatóknak, amelyek világosabb, közérthetőbb formában mutatják be az önkormányzat pénzügyi helyzetét, annak változását. Ugyanakkor bevonásra is kerülhetnek akár esetleges szakértőként, akár saját különös szempontjaiknak, mint adózók, támogatottak stb. a megfelelő mutatók kiválasztásban.

Politikai felelősség: Képviselő-testületi tagok – A pénzügyi értékelés befejezésekor, a választott tisztségviselőknek lesz kiemelt szerepük a folyamatban, rájuk hárul  azoknak a területeknek a megvitatása és jóváhagyása, amelyekre a pénzügyi mutatószámrendszer kiterjed; illetve  a pénzügyi politikai javaslatok több olvasatban történő megvitatása, és a végső intézkedési terv jóváhagyása. A képviselő testület választhat magából egy 3-5 fős boardot, amely a szakértői munkát közvetlenebb módon fogja figyelemmel kísérni, ellenőrizni. Ennek tagja lehet a polgármester és a jegyző is, akik gyakorolhatják jogköreiket e testületen keresztül is. E board átvehet jogköröket a képviselő-testülettől, amennyiben ez összhangban az önkormányzat szervezeti és működési

szabályzatával,

illetve

megfelel

a

vonatkozó

törvényeknek

és

egyéb

jogszabályoknak.

19

TEENDŐ III.: ERŐFORRÁSOK, IDŐSZÜKSÉGLET, ÜTEMEZÉS MEGHATÁROZÁSA A pénzügyi értékelés elkészítésében részt vevő személyeknek meg kell érteniük a kapcsolatot az egyedi, eseti jelenségek és az általános trendek között, és meg kell tudniuk állapítani az általános összefüggéseket, összhangban a helyi önkormányzat szervezeti és működési sajátosságaival – beleértve a jelenlegi politikai, adminisztratív és pénzügyi jellemzőket, hagyományokat. Három dolgot kell elsődlegesen szem előtt tartani:

1) Önmagában egyetlen indikátor sem perdöntő. A kiválasztott indikátortorok együttesen jellemzik a helyi önkormányzat. 2) A mutatószámok nem örökre szólnak, éppen ezért megváltoztathatóak. Amennyiben a helyi önkormányzat megváltoztatja a könyvvitele alapját vagy olyan intézkedéseket hoz az év közben, melyek összefüggnek a pénzügyi mutatók alapján készülő monitoring jelentéssel, akkor az indikátorokat eszerint javasolt beállítani. 3) A hitelminősítő intézetek által használt referenciaértékek nem egyetemes normák, de iránymutatóak lehetnek, amelyeket minden egyes ország, minden egyes helyi önkormányzat sajátos helyzetének fényében figyelembe kell vennie. Megjegyzés: a 2008-2010-es gazdasági válság komoly tanulságokkal szolgál e tekintetben. Mind jelentések figyelembe vétele, mind a kritikai megközelítésük tekintetében. A szakértői team az, amely a mutatókat kidolgozza, és a pénzügyi monitoring jelentést elkészíti. Ez a csoport állhat a pénzügyi osztály/csoport munkatársaiból vagy külső szakértőkből. Létszáma, felszereltsége csupán abban az esetben érdekes, ha az önkormányzat belső munkatársairól van szó. Ebben az esetben mérete nem kell, hogy 1-3 főnél nagyobb legyen (a csoportvezető – pénzügyi vezető, polgármesteri pénzügyi tanácsadó nélkül -, aki az operatív munkában nem vesz részt, csak irányítja a csoport munkáját, képviseli azt és közvetíti felé a külső elvárásokat, és kifelé az eredményeit.

20

Amennyiben több személyből áll érdemes kiemelten kezelni, hogy a csoport tagjai együttesen a lehető legszélesebb képességeket vonultassák fel, amennyiben egyetlen személyből áll úgy mindenképpen rendelkeznie kell:

-

A konkrét önkormányzat sajátos viszonyainak ismerete;

-

Könyvelési ismeretekkel;

-

Közgazdasági-pénzügyi elemzői képességekkel;

-

Magas szintű táblázatkezelői tapasztalatokkal;

-

Ismernie kell a szükséges adatok fellelhetőségét;

-

Meg kell tudnia írni a mutatószámok kiértékelését jelentő pénzügyi monitoring jelentést szakmai nyelven, valamint a helyi vezetők, politikusok és a lakosság tájékoztatására is.

Táblázatkezelő software használata személyi számítógépen nagyban le tudja csökkenteni azt az időt, amit számítások végrehajtásával, grafikák kidolgozásával, elemzések legépelésével és egyéb beszámolók készítésével töltenénk. A mutatószámok meghatározást követően, azok részletes kidolgozásának keretében érdemes ADATBEVITELI űrlapokat (űrlap munkalapokat) kifejleszteni,

amelyekbe

a

nyers

adatokat

beillesztve

egy EREDMÉNY

oldalon

(munkalapokon) megjelenhetnek a kiszámított mutató-értékek. Azok az oldalak, amelyeken a tényleges számítások történnek, elkülönülnek. Ez egyfajta rendbe helyezi, rendezi a munkát. Az ADATABEVITELI űrlapok és EREDMÉNY oldal mellett mindenképpen szükség lesz egy ADATFORRÁS oldalra is, amely egyértelmű beazonosítást biztosít a mutatószámok képzéséhez szükséges adatok tekintetében. Vagyis tartalmazzák minden egyes év esetében, amelyre mutatószámok készülnek, hogy az eredeti, nyers adatok, mely főkönyvi sorokban találhatóak, illetve azokban az esetekben, amelyekben a forrás más, akkor olyan információkat kell rögzíteni, amelyek egyértelmű, összetéveszthetetlen és kizárólagos beazonosítást

21

jelentenek. Azért kell ezt minden egyes évre elvégezni, mert évek között ezek az információk változhatnak. Ez a rend egyrészről áttekinthetővé teszi az elvégzett munkát, másfelől könnyebb áthidalni a munkatársak szükségszerű cserélődéséből adódó nehézségeket, töréseket. Továbbá az ismétlődő vizsgálatok esetében megkönnyíti a munkát, lényegesen lerövidíti a szükséges vizsgálati időt. A kiinduló vizsgálat esetében háromtól öt évig terjedő idősort érdemes feldolgozni. A szükséges adatok kinyeréséhez, a tanulmány elkészítéséhez szükséges idő mennyisége függ a helyi önkormányzat pénzügyi jelentéseinek minőségétől, a tanulmányon dolgozó munkatárs(ak) hátterétől és tudásától, valamint a fejlesztésre kiválasztott indikátorok számától, illetve a döntéshozatali, jóváhagyási rendszer felépítésétől, a szereplők számától, stb. A rendszer kiépítésének egyes fázisai véleményünk szerint a következő időket veszik igénybe:  A mutatószámok első kidolgozása, jóváhagyásokkal:

kb. hónap – 45 nap

 A szükséges adatok beszerzése (belső rendszerekből):

egy hét

 Mutatószámok, űrlapok, értékelő rendszerek kidolgozása az első felméréshez:  Jelentés elkészítése (szakértői változat):

két-három hónap két hét – egy hónap

Miután a tanulmány első változata elkészült, az évenkénti frissítés lényegesen gyorsabb lehet, hiszen már nem lesz szükség a rendszerek ismételt kidolgozására, csupán a frissítést kell elvégezni. Ez természetesen munkaszervezési kérdés is: a szükséges éves rendszer felülvizsgálatot még korábban, például a költségvetési törvények változásakor már el kell végezni. A pénzügyi mutatószámok elkészítését a költségvetési ciklushoz kell igazítani, mert ennek keretében keletkezik a szükséges adatok meghatározó része.

Figyelembe kell venni:

22

 A pénzügyi osztály/csoport munkatársainak leterheltségét – a költségvetés elkészítése, annak jogi státuszából adódóan fontosabb, elsőbbséget élvez.  A zárszámadás során keletkeznek a végleges számok a lezárt költségvetési évről, és az új költségvetés elkészültét megelőzően nem állnak rendelkezésre hivatalos számok a következő évre. Fontos adatokkal szolgálhat a pénzügyi audit, könyvvizsgálat is.  A pénzügyi monitoring jelentése támogathatja a hatékony költségvetés-készítést, amelyet intézkedési tervvel is meg tud támogatni.

Megjegyzés:

A hazai önkormányzati környezet legalább két éve (2010-11 óta) radikális átalakuláson megy keresztül, és nehéz megmondani mikor konszolidálódik az új rendszer. Ebben a helyzetben a hagyományos trendek nem működnek, hiszen megszakadt a folyamatosság. Előtte 2008-10 között a gazdasági válság teremtett kivételes helyzetet. Egyes mutatók (gazdálkodás kiegyensúlyozott volta, működési és fejlesztési egyenleg) így is jelentős információkat biztosíthatnak az adott önkormányzat részére. Ilyen helyzetben azonban felértékelődnek a puha adatok, a nem számszerűsített információk. A felelős gazdálkodás hosszabb távon mindenképpen szükségesség teszi a leírt monitoring rendszert, vagy ahhoz hasonló rendszer kiépítését, üzemeltetését.

Miután az önkormányzat felső vezetése eldöntötte, hogy kidolgoztat és üzemeltet egy pénzügyi monitoring rendszer, és kialakította azokat a szervezeti kereteket, amelyek között ez működni fog, vagyis ha:

-

meghatározta az önkormányzat felső vezetésének, illetve az önkormányzati testületnek a vonatkozó jogköreit, másrészről

-

felállította / megbízta a szakértői teamet,

23

-

világos, egyértelmű mandátumot adott a szakértői team vezetőjének

akkor megkezdődhet a rendszer kidolgozása. Ennek, mint ahogy azt korábban jeleztük lesznek szakmai, vezetői döntési, és politikai döntési elemei. 1. táblázat: Az indikátorok kidolgozásának lépései LÉPÉSEK, TEENDŐK

FELELŐSSÉGEK előkészítés

ellenőrzés, döntés

1. SZERVEZÉS - Mutatószámokkal kapcsolatos célok lefektetése

önkorm. vezetői szakértői team

board /képviselő testület

2. INDIKÁTOROK - Problématérkép elkészítése -

Mutatószámok fő területei

-

Mutatószámok részletes listája

-

Adatok forrása Mutatók képletezése, részletes leírás 3. ADATOK BESZERZÉSE

szakértői team szakértői team szakértői team

team vezetője önkorm. vezetői team vezetője önkorm. vezetői

szakértői team

-

szakértői team

team vezetője

4. MUTATÓSZÁMOK KISZÁMÍTÁSA, szakértői team ÉRTÉKELÉSE 5. PÉNZÜGYI ELEMZÉS, MONITORING-JELENTÉS szakértői team - Szakmai vita a nyers eredményekről

team vezetője

-

Pénzügyi elkészítése, szükséges pénzügy-politikai és szakágazati intézkedések meghatározása

szakértői team team vezetője

team vezetője önkorm. vezetői önkorm. vezetői board /képviselő testület

24

5.2.2

Második lépés: Az indikátor-rendszer kidolgozása

Az önkormányzatok pénzügyi mutatószám-rendszerét a költségvetés felépítése és az egyéb információk szükségletei fogják elsődlegesen meghatározni. A második lépés során a tervektől a kiválasztott mutatókig, mutatószámrendszerig kell eljutni. Mindenekelőtt felsorakoztatjuk azokat a szempontokat, amelyeket érdemes figyelembe venni a mutatószámok létrehozásakor. Ezt követően, példaképpen először felvázolunk egy sémát, amelybe akár az összes elképzelhető indikátor belefér, majd bemutatunk egy lehetséges rendszert. Ezt egy-egy konkrét önkormányzat esetében lehet tovább mélyíteni, bizonyos hangsúlyokat át lehet helyezni. Végezetül eljutunk olyan adminisztratív megoldásokhoz, amelyek a rendszer kezelhetőség, átláthatóságát, fenntarthatóságát szolgálják. Azt, hogy egy önkormányzat esetében mely mutatók az igazán relevánsak, és melyek lehetnek feleslegesek, szakmai megérzések, tapasztalatok, korábbi elemzések alapján lehet eldönteni. Egyes esetekben csak a munka legvégén, a jelentés, vagy a szükséges politikai intézkedések megfogalmazásakor derül ki, hogy mutatókra egyáltalán szükség lehet. Az ilyen helyzetetek leginkább az első vizsgálat esetében fenyegetnek, és természetesen akkor is elkerülendőek. Ahogy szeretnénk azt is javasolni, hogy az ösztönös megérzések helyét minél szélesebb körben a tudatos tervezés, szisztematikus végiggondolás, széles körű vita vegye át. Vagyis a mutatószámok első kidolgozását követően, a legfontosabb döntéshozók bevonásával szervezett szűk szakmai vita tanácsos, amely már felszínre hozhat rejtett problémákat, segíthet a további vizsgálat irányának meghatározásában.

25

TEENDŐ I.: PROBLÉMA-TÉRKÉP

A probléma-térkép egy olyan eszköz, amelyet a konkrét rendszer tervezői, a szakértői-team hipotézisszerűen, felvetésszerűen dolgoz ki azért, hogy a mutatószámrendszert és a pénzügyi elemzést felhasználva később az önkormányzat pénzügy-politikai javaslatait kialakíthassa. A probléma-térkép a rendszer tervezői által érzékelt problémákat rendezi egységes rendszerbe, hogy így megalapozza az ezt követően, sőt ez alapján készítendő mutatószám-rendszert, meghatározza a későbbi munka irányait és fókuszait. Nagyon fontos, hogy ez a munkafázis szakmai és ne politikai hangvételű legyen, így lehet az anyag szakmai értelemben őszinte és feltáró, ami nélkül elképzelhetetlen a következő lépések kívánt alaposságú végrehajtása. Ellenkező esetben fenn áll annak a veszélye, hogy a teljes index-rendszer legfeljebb kommunikációs célokat szolgál, és nem a pénzügyi helyzet átláthatóbbá tételét, a helyi vezetés egyáltalán nem, esetleg kifejezetten torz információkhoz jut az önkormányzat pénzügyeiről és a szükséges feladatokról.

SZEMPONT I.: SOK MUTATÓBÓL ÁLLÓ VS. TELJES KÖRŰ RENDSZER A legtöbb szakértő hajlamos arra, hogy a mutatók minél szélesebb körét készítse el, ráadásul ez a laikusok számára is meggyőzőnek tűnhet. Sok érv szól ugyanakkor amellett, hogy kevés, de jól kiválasztott mutató sokkal többet ér. Ilyen esetben ugyanis átláthatóbb rendszert kapunk. Ha laposan ki van dolgozva a mutatószámok értékelésének, értelmezésének kerete, akkor sokkal jobban használható a kisebb mutatószám-rendszer. Meg kell tehát fontolni, hogy a szűkebb alaprendszert, mint valódi jelzőszámokat használjuk, és további eseti mélyfúrást (alkalomszerűen, részletes vizsgálat céljából kidolgozott mutatókkal) végezzünk a problémás, vagy veszélyeztetettnek ítélt területeken. Valójában a vizsgált részterület teljességre törekvő lefedése a helyes irány, nem pedig a sok mutató képzése. Ez utóbbi keltheti laikusokban az alapos rendszer benyomását, de ugyanúgy előfordulhatnak lefedetlen szegmensek sok indikátor mellett is. Ezt úgy érhetjük el, ha

26

végiggondoljuk egy-egy terület elemeit, és ezt követően alakítjuk ki a mutatóinkat. A részletesség már a fókuszálás kérdése. Ott bontsuk fel minél elemibb indikátorokra a megfigyelési egységet, ahol vizsgált kérdés a további kérdések tisztázása érdekében az elemzésünk fókuszában helyezkedik el.

SZEMPONT II.: A MUTATÓSZÁMOK TÍPUSAI A mutatószámok és indikátorok az önkormányzat pénzügyi helyzetének csupán egy-egy szegmensére fókuszálnak. Használatuk során az adott mutató értékét összehasonlítjuk valamivel, hogy meg tudjuk állapítani egy-egy értékről, hogy sok vagy kevés. Az összehasonlítás alapja lehet, például, a költségvetés…

-

egyszerű mutatója (az alapadat abszolút értéke)

Például: Az összes GFS bevétel.

-

egy másik sora (egy másik költségvetési mutatószám, ezek gyakran a költségvetés szerkezetét mutatják),

Például: A saját bevételek aránya a GFS bevételen belül (%).

-

lehet fajlagos mutató

Például: Egy lakosra eső GFS bevételek, (ezer Ft).

-

lehet egy másik település (hasonló önkormányzat, önkormányzatok egy csoportja)

Például: Az egy lakosra jutó önkormányzati bevételek a kisvárosok átlagos egy főre jutó bevételeknek %-ában.

-

lehet az összehasonlítás idő alapú (az adott önkormányzat hasonló adata, ezen mutató esetében megkülönböztethető a reál- és a nominálértéken történő összehasonlítás; az előbbi esetében kiszűrjük az inflációs hatást az utóbbi esetében nem)

Például: A GFS bevételek az előző év GFS bevételeknek %-ában (nominális változás).

27

Tipikus esetben az időbeni összehasonlítás az előző év azonos tartalmú mutatójához képest mért változást jelenti (éves változás). A mutató képezhető a két év adatának hányadosából, illetve a két év adata közötti változás és a bázis év (kiinduló év) hányadosából. Egyes esetekben ugyanakkor indokolt lehet ennél hosszabb, 3-5 éves időszakok összehasonlítása. Ilyen mutatószámok például a beruházásokkal kapcsolatos indikátorok. A beruházások változása jellegzetesen, empirikusan kimutatható módon a választási ciklusokhoz igazodik, ami eddig az önkormányzatok esetében 4 évet jelentett. A politikai dimenziótól függetlenül is könnyen belátható, hogy a beruházások lefolyása ritkán, csak kisebb volumenű fejlesztések esetében fér bele az éves keretekbe. Ott, ahol tervezés, engedélyeztetés és például építkezéssel is járó kivitelezés is megjelenik, ott minimálisan 3 év a megvalósítás tényleges lefolyása. A hosszabb periódus megjelenítése mutatók esetében azonban eltérő adatgyűjtési technikákat, sajátos megoldásokat igényel, ami sokakat visszatart. A beruházások, vagy egyéb sajátos ciklusú mutatószámok esetében a standard éves összehasonlítás azt jelenti, hogy értelmetlen, értelmezhetetlen csökkenéseket és növekedéseket tapasztalunk. Ezekben az esetekben a kumulált (több év összeadott adatából képzett) mutató jelent csak megnyugtató megoldást. Az, hogy melyik mutatótípusra van szükségünk a vizsgálat (mutatószámok elemzése, pénzügyi-monitoring jelentés elkészítésére való közvetlen felkészülés), egyes esetekben pedig a mutató jellege határozza meg.

SZEMPONT II.: A PÉNZÜGYI MUTATÓSZÁMOK FŐBB CSOPORTJAI A legtöbb mutatószám költségvetési adatokból („flow” vagy pénzforgalmi mutatószámok) készül, de meglehetősen gyakoriak a vagyonmérlegből („stock” vagy állomány típusú mutatók). Egyes szakértők éles határvonalat húznak a két információtípus közé, mert meglehetősen eltérő szemléletet tükröznek. Ugyanakkor valószínűleg nem kérdőjelezhető meg egy olyan mutató, amely azt jelezi, hogy hány évi szabad forrás szükséges a teljes adósságállomány visszafizetéséhez. A fentiek mellett egy harmadik elkülönülő csoport lehet azoknak a háttér (társadalmi, gazdasági stb.) mutatóknak a csoportja, amelyek közvetlen módon járulnak hozzá a pénzügyi információk értelmezéséhez. Ilyen mutatók a népességszám, a korszerinti összetétel vagy a GDP, infláció stb.

28

A költségvetési adatok esetében érdemes elkülönülten kezelni a bevételi, a kiadási és egyenleg mutatókat. Fontos információkkal szolgál az elemzők és az önkormányzati vezetők, stratégiakészítők számára, ha a fenti mutatók esetében megkülönböztetjük a működtetés és a fejlesztések költségevetését. Ez az 1990 előtti hazai gyakorlat is részben honos eljárás 1990 után itthon háttérbe szorult, viszont a felelősen gazdálkodó önkormányzatoknak érdemes odafigyelni rá. Röviden ez az eljárás mérhetővé teszi a működés egyenleg mérését, annak megállapítását, hogy az önkormányzatnak elegendőek a működtetési forrásai ahhoz, hogy fedezze folyó kiadásait, a működési forrásokból képes-e megtakarítani, és megtakarításait fejlesztésekre fordítani; vagy éppen ellenkezőleg működési forrásai nem fedezik ezen kiadásait, ezért további forrásokat kell bevonnia. A módszer mögött az az elv húzódik meg, hogy a működtetést folyó bevételekből vagy rendszeresen befolyó forrásokból kell megoldani. Abban az esetben, ha az önkormányzat tartósan hitelből vagy vagyona pótlásának forrásaiból költ működtetésre, akkor pénzügyi egyensúlya megbillen, fenntarthatatlan pénzügyi helyzet alakul ki, adósságspirálba kerülhet, véső soron csődveszély fenyegetheti. Ha folyó bevételeiből, például a helyi adókból működtetésen felül beruházásokra, pályázati saját erőre is futja, akkor egy olyan közösséggel állunk szemben, amelynek vagyona gyarapodik. Ez az állapot, a működési szuficit vagy deficit nyilvánvalóan nem csupán a bevételek fajlagos mértékétől (gazdagságtól, szegénységtől) függ, hanem a fajlagos terhektől, vagyis például attól, hogy az adott önkormányzat tart-e fenn intézményeket, de sokszor attól is, hogy mennyire hatékonyan szervezi egy önkormányzat a szolgáltatásait. A pénzügyi mutatók, és az ezek alapján készülő önkormányzati pénzügyi elemzés, akkor lép túl a költségvetési-könyvelési szemléleten, és szolgál alapvető analitikai-elemzési eszközként, ha megjelennek benne képzett mutatók is. Ilyen mutatók lehetnek az önkormányzati „szabad források”, amely mutató nem költségvetési tétel, hanem a szakértőknek kell meghatározni a tartalmát és kiszámításának módját, vagy a „nettó működési eredmény”, amelynek tartalma többé-kevésbé kötött, de összetett számítás áll mögötte.

29

TEENDŐ II–III.: A MUTATÓSZÁMOK KIVÁLASZTÁSA ÉS TECHNIKAI TERVEZÉS – MUTATÓK LEHETSÉGES LISTÁI (PÉLDÁK, felvetésszerűen – ötletadásra) 2. táblázat: A pénzügyi mutatószámok csoportjai, lehetséges listái A MUTATÓK FŐ CSOPORTJAI BEVÉTELEK MŰKÖDÉSI BEV. bevételek) (egyszeri bevételek) Állami támogatások Saját források

FEJLESZT. FORR.

ALAPAMUTATÓK Szerkezeti mutatók Összes bevétel

-

(folyó GFS szerk. bevétel. Állami működési támogatások Állami fejlesztési támogatások Saját működési források - Helyi adók össz. - Vagyoni típus - Iparűzési adó Fejlesztési és felhalmozási bevételek Állami fejlesztési támogatás EU-s előfinanszíroz.

MUTATÓSZÁMOK Fajlagos Dinamikus mutatók mutatók ~ / lakos ~ változ.

Egyéb ~ / kisvárosok: átl.

~ / Össz. műk. kiad.

saját források %-a Összes fejleszt. forrás %-a

KIADÁSOK

30

A MUTATÓK FŐ CSOPORTJAI

ALAPAMUTATÓK Szerkezeti mutatók Állandó költségek

Könyv.szerk: - szem./dologi/egyéb

Funk.szerk: szolgáltat.

ADÓSSÁG

EGYENLEGEK

Személyi kiadások Dologi kiadások Támogatások Egyéb Igazgatás Oktatás Szociális ellátás Kultúra Sport Kommunális/közmű Egyéb Adósságállomány - Hosszú lejáratú - Rövid lejáratú Éven belüli új adósság - Hosszú lejáratú - Rövid lejáratú Adósság szolg. - Tőketartozás, év - Kamatfizetés, év Követelések Működési veszteség

MUTATÓSZÁMOK Fajlagos Dinamikus mutatók mutatók

Egyéb Rugalmatlansági tényező

Működési kiad. %-a - működés személyi / dologi / egyéb - fejlesztés

~ / GFS bevételek, %

~ / Saját bevételek, %

31

A MUTATÓK FŐ CSOPORTJAI Működési mérleg

Függő követelések VAGYONI MUTAT. Tőkenövekedés

ALAPAMUTATÓK Szerkezeti mutatók

Egyéb

Fejlesztési egyenl. Egyenlegek Likviditás Vagyonértékének változása

Ingatlanvagyon Vagyoni értékű jog. Tőkeköltségek Értékcsökkenés

EGYÉB INFORMÁCIÓK Közösségi szükségletek erőforrások

MUTATÓSZÁMOK Fajlagos Dinamikus mutatók mutatók

Népesség és Korösszetétel Lakosság jöv./vagyona Ingatlanok értéke Települési beruház. Alkalmazottak sz.

KÖLTSÉGVETÉSEN KÍVÜLI Önkorm. cégek TÉTELEK - Cégek piaci értéke - Saját tőke - Árbevétel

Fenntartási erőfeszítés

Leírható amortizáció Nem leírható amortizáció Lakónépess.sz. Átlagos életkor SZJA / fő Ingatlanfejl. Üresedési ráta Foglalk.alap Üzleti tevék. saj.tőke változ. %

32

33

JAVASLAT MUTATÓSZÁMRENDSZERRE

3. táblázat: Javaslat mutatószámrendszerre Ssz

Azo

JAVASOLT MUTATÓK

MAGYARÁZAT

Egys.

BEVÉTELI MUTATÓK 1

B1

Összes bevétel

2

B2

GFS bevétel / fő

3

B2.1

4

B3

5

B3.1

Helyi adóbevételek / fő

6

B3.2

Iparűzési adóbevételek / helyi adók

7

B4

Állami műk. támog. / működési kia.

GFS bevétel változása (előző év %-a) Saját bevételek / GFS bevételek

e.Ft Az önkormányzat mérete Ft / fő Az önkormányzat relatív mérete %

Az

önkormányzat

bevétel-

generáló képességének változása %

Pénzügyi függetlenség

Ft / fő Helyi adóteher mértéke %

Adókitettség egy adónemnek

%

Külső

fedezet

helyi

szolgáltatásokra

KIADÁSI MUTATÓK 8

K1.1

Igazgatási kiadások / GFS kiadások

9

K1.2

Oktatási kiadások / GFS kiadások

10

K1.3

Egészségügyi kiadások / GFS kiadások

11

K1.4

Szociális kiadások / GFS kiadások

Helyi politikai prioritások

%

bemutatása

12

K1.5

Kulturális kiadások / GFS kiadások

13

K1.6

Sport kiadások / GFS kiadások

14

K1.7

Kommunális kiadások / GFS kiadások

15

K1.8

Egyéb kiadások / GFS kiadások

16

K2.1

Működési kiadások / fő

17

K2.2

Fejlesztési kiadások /fő

18

K3.1

Személyi kiadások / GFS kiadások

%

Az

19

K3.2

Dologi kiadások / GFS kiadások

%

kiadásainak

Ft/fő Az

önkormányzat

relatív

szolgáltatási kapacitása Ft/fő Az

önkormányzat

fejlesztési

képessége önkormányzat

működési

rugalmassága,

34

Ssz

Azo

JAVASOLT MUTATÓK

20

K3.3

Támogatási kiadások / GFS kiadások

Egys.

MAGYARÁZAT

%

képessége a dologi költségek megteremtésére

ADÓSSÁGMUTATÓK Adósságállomány / GFS bevételek

%

21

A1

22

A2.1

Adósságállomány / fő

23

A2.2

Éven túli adósság / adósságállomány

%

24

A3

Külföldi deviza adóss. / adósságállom.

%

25

A4

Adósságszolgálat / működési eredm.

%

26

A5

Adósságszolgálat / saját bevételek

%

Teljes adósságteher

Ft/fő Viszonylagos adósságteher Adósságszerkezet Visszafizetési képesség

EGYENLEGMUTATÓK GFS kiadások – GFS bevételek 27

E1

28

E2

Költségvetés éves egyenlege

29

E3

Működési egyenleg

30

E3.1

Nettó működési egyenleg

31

E.4

Fejlesztési költségvetési egyenlege

%

GFS bevételek

Megtakarítási

képesség

a

bevételekre vetítve e.Ft Végső megtakarítási képessége e.Ft Megtakarítási képesség a működésből e.Ft Megtakarítás működésből a hiteltörlesztés után e.Ft Potenciális fejlesztési források felhasználása

Költségvetésen kívüli mutatók 32

Önkormányzati cégek árbevétele

Ft

33

Önkormányzati cégek eredménye

Ft

Rejtett

Önkormányzati cégek kötelezettség-

Ft

számszerűsítése

Lakónépesség száma

fő

A település mérete

Lakónépesség változása

%

(1) Sikermutató (2) Önkormány-

%

zati szolgáltatási igény-indikátor

34

pénzügyi

kockázatok

vállalásai HÁTTÉRMUTATÓK

35

H1

36

H1.1

37

H2.1

3- 5 éves népesség / lakónépesség

35

Ssz

Azo

JAVASOLT MUTATÓK

MAGYARÁZAT

Egys. Az

önkormányzat

szolgáltatásai

működése,

szempontjából

kiemelt népesség csoportok 38

H2.2

6-14 éves népesség / lakónépesség

39

H2.3

15-18 éves népesség / lakónépesség

40

H3

Aktív népesség / lakónépesség

41

H4

Munkanélküliségi ráta

42

H5

SZJA /fő

43

H6

Vállalkozások száma / lakónépesség

44

H7

45

H8

Iparűzési adó / fő

46

H9

Ingatlanok átlagos értéke

47

H10.1

48

H10.2

%

Gazdasági

erő:

Lakosság

jövedelmi szintje %

Gazdasági

erő:

Vállalkozási

intenzitás %

Gazdasági

erő:

Aktivitás,

rászorultság %

Gazdasági

erő:

Vállalkozások

korrigált bevételei Ft / fő Gazdasági

erő:

Lakosság

jövedelmi szintje Ft / fő Gazdasági

erő:

Vállalkozási

intenzitás

Cégek saját tőkéje / vállalkozások db / fő Gazdasági száma

erő:

Vállalkozások

erő:

Vállalkozások

mérete Ft / fő Gazdasági

korrigált bevételei e. Ft Gazdasági erő: ingatlanok értéke (lakás+kereskedelmi+ipari)

Önkormányzati alkalmazottak száma / Ft/fő (1) Önkormányzat súlya a helyi lakónépesség Önkormányzat szakalkalmazottai

gazdaságban (2) Hatékonysági fő

mutató

AZ ÚN. „SZOFT MUTATÓK” RENDSZERE

36

Mint azt fentebb is írtuk a szoft mutatók szerves részét képezik a mutatószámrendszereknek. Céljuk tehát a nem, vagy csupán nehezen számszerűsíthető információk begyűjtése, kezelése. Korábban kisebb teret kaptak, és ma is sokan kihagyják a mutatószámrendszerekből. Környezeti indikátorok -

Helyi gazdaság helyzete

-

Helyi gazdaság lehetőségei

-

Politikai stabilitás, össze- illetve széthúzás

Önkormányzati indikátorok -

fejlesztési, kitörési pontok, jövőkép

-

tőkeköltségvetés alkalmazása, működési-, jövőbeni költségvetési kihatások tervezése

Költségvetési indikátorok -

Költségvetési tervezés folyamata, technikája (bázis-alapú v. 0 bázisú)

-

Költségvetés feltáratlan forrástartalékai

TEENDŐ IV: A MUTATÓSZÁMOK KIDOLGOZÁSA A kiválasztott indikátorok, mutatószámok sok esetben csak az első lépést jelentik a mutatószámrendszer irányba. A mutatószámok tényleges tartalmát jelentősen befolyásolja a tényleges adattartalma és az értékelés rendszere is. A konkrét indikátorokat kiválasztásukat követően fel kell bontani az indikátorokat olyan mutatószámokra, amelyek már valamilyen adatforrásból kinyerhetőek. Egészen kivételes esetekben erre nincs szükség. Ilyen eset, például: A javasolt mutatószámrendszerünk 1. (B1) indikátora, az önkormányzat összes bevétele. Ez az érték az önkormányzat költségvetésében, könyveiben fellelhető. Ennek a mutatónak az esetében tehát közvetlenül a meghatározott sor adatforrását, és azon belül az egyértelmű beazonosítást szolgáló jelzőszámot kell rögzíteni az ADATFORRÁSOK között.

37

Más mutatószámok esetében ezt a felbontás ténylegesen el kell végezni. Például: A 42. (H5) „egy lakosra eső SZJA bevételek” több aspektus is tisztázásra szorul. Mindenekelőtt azt kell tisztázni, hogy ez egy háttérváltozó, amely nem az önkormányzati bevételt vizsgálja, így bázisa (1) a teljes, helyben keletkező SZJA adóbevétel. Végső soron még ez az adat is előállítható az önkormányzat költségvetéséből, az önkormányzat rendelkezésére áll. Ez mutató számlálója. A nevezője, a népességszám pedig a helyi népesség-nyilvántartótól szerezhető be. Maga a népességszám ugyanakkor nem egyértelmű fogalom. El kell dönteni, hogy „lakó”, vagy „állandó” népességet értsünk alatta. A mutatószámok rendszere esetében elsődlegesen az lehet a legfontosabb szempont, hogy bármelyik definíciót is választja a szakértői team, járjon el egységes módon a teljes rendszer vonatkozásában. Másodsorban előnyösebb az állandó népességgel való számolás, mert ez az értéke a bázisa a legtöbb önkormányzati

támogatásnak,

így

ez

átjárhatóságot

teremt

más

rendszerekkel.

Az így kialakított egy lakosra számított SZJA bevételeket a települések közötti jövedelem különbségek mérésére kívánjuk használni. Megjegyzésként érdemes feltűntetni, hogy a befizetett személyi jövedelemadó nem azonos semmilyen tekintetben a jövedelemmel, még ha szoros kapcsolatot is mutat azzal. Ezt „torzítják” a jövedelemeltitkolások, az adósávok, és a különböző mentességek. Települési szintre aggregálva az adóbevételeket a torzító tényezőket, némileg leegyszerűsítve a problémát, azonos mértékűnek tekinthetjük, és ennek a feltételezésnek a birtokában már kijelenthető, hogy az adott adóbevételek megfelelően tükrözik a jövedelmi különbségeket. Az adatbázis- vagy táblázatkezelő, amelyben az önkormányzat a pénzügyi indikátorrendszer adatait, számításait, eredményeit, és dokumentációját ebben tartja, ki kell, hogy egészüljön egy lappal, amelyben tehát minden egyes mutató esetében részletezve vannak a nyers, mért, vagy forrásmutatók, amelyekből a tényleges indikátorok képezve lettek. (ADATFORRÁS lap) Ezen a helyen lehet felsorolni ezeknek az alapmutatóknak, amelyek az indikátoraink képzését szolgálják a pontos, egyértelmű beazonosítást szolgáló helyét. Ez egyrészről szolgálja az átláthatóságot, másrészről pedig a reprodukálhatóságot és harmadrészt pedig hozzájárul az

38

eredmények értelmezéséhez. A fenti módszert követve felbontott, és az indikációk alapján rögzített segéd információk birtokában zárul le a mutatószámok kidolgozásának második lépése.

39

SZEMPONT I.: A MUTATÓSZÁMOK FELÉPÍTÉSÉNEK RENDSZERE A TÁBLÁZATKEZELŐBEN ADATBEVITELI LAP mértékegység 1. mutató i. tényező ii. tényező iii. tényző 2. mutató i. tényező ii. tényező 3. mutató . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50. mutató i. tényező ii. tényező

1. év

2. év

3. év

Ft Ft fő

………….

x. év

MUTATÓK SZÁMÍTÁSA: 1. év MUTATÓK SZÁMÍTÁSA: 2. év

Ft Ft

MUTATÓK SZÁMÍTÁSA: x. év INPUT ADAT …… [számítások/ köztes értékek] …… EREDMÉNYEK INPUT EREDMÉNY 1. fázis 2. fázis 3. fázis 1. mutató i. tényező ii. tényező EREDMÉNY LAP: ÉRTÉKEK iii. tényző 2. mutató mértékFOLYÓÁRON ÖSSZEHASONÁRON EREDMÉNY i. tényező egység szükség szerint szükség szerint ii. tényező 3. mutató 2. év 1. év 2. év 2. év 1. év 1. év . 1. mutató Ft/fő . 2. mutató EREDMÉNY LAP: ÁBRÁK, GRAFIKONOK . 3. mutató . . . 1. ÁBRA 5. ÁBRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. ÁBRA 6. ÁBRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. ÁBRA . . 7. ÁBRA 50. mutató . i. tényező . ii. tényező . . 50. mutató

Ft Ft

HÁTTÉRADATOK 1. év

4. ÁBRA

2. év ….. x. év

8. ÁBRA

1. GDP változás 2. Infláció 3. Népességszám . . . . . . . . . . . . . .

ADATNYILVÁNTARTÁS mérték1. mutató egység i. tényező Ft ii. tényező Ft iii. tényző fő 2. mutató i. tényező Ft ii. tényező Ft 3. mutató . . . . . . . . . . . . . .

MUTATÓ MAGYARÁZATA

ADATOK FORRÁSA

MUTATÓK SZÁMÍTÁSA: képletek

40

2. ábra: Példa a mutatószámok digitális kezelésére A fentiekben bemutattuk azokat a lapokat, amelyeket feltétlenül szükségesnek tartunk meg elkülöníteni egy táblázatkezelőben, annak érdekében, hogy a mutatószámok megfelelően kerüljenek kiszámításra, és ezt több éven keresztül a munkatársak változása esetében is fenntartható módon lehessen üzemeltetni. Az ábra azt igyekszik szemléltetni, hogy hogyan szervezzük az adatokat, az adatokkal kapcsolatos folyamatokat. A szövegben többször hivatkoztunk ennek az informatikai rendszernek a különböző elemeire. Az ábrában látható, nyomon követhető a folyamat, amely az adatok bevitelétől tart az adatok alapján készülő szemléltető eszközökig: az ábrákig. E folyamattal párhuzamosan jelenik meg további két elem: a rendszer adatainak a nyilvántartása és a háttéradatok. A mutatószámok generálása esetében fontos az egyes részelemek elkülönítése önálló lapokon, mert ez garantálja egyedül az elvégzett munka minőségét természetesen a sokat emlegetett átláthatóságot a külső szemlélő, de a munkát végző személy számára is. Mindenképpen fontos, hogy elkülönüljenek az úgynevezett input és output oldalak a számításokat végző felületektől. Erre azért is szükség van, mert az input és output oldalakat a számítógépen, az Excelt nem feltétlenül ismerő személyek is használhatják, míg a számításokat végző lapokon sérülékeny részek találhatóak, amelyek kiemelt védelmet igényelnek. Az eredmény oldalak esetében lehetőség van további differenciálásra, mert a folyó- és az összehasonlító áras táblák önálló lapokon is megjelenhetnek, így javítva az átláthatóságot. Az adat-nyilvántartási lapra helyeztük a mutatószámok magyarázatát, az adatok forrásának a megnevezését, és a mutatószámok kiszámításának metodikáját, a képleteket is. A mutatószámok magyarázata nagyon fontos, mert ez adja meg a mutató készítésének a célját, azt, hogy hogyan járul hozzá egy adott mutató a pénzügyi helyzet feltárásához. Ezek a magyarázatok kellenek, hogy segítség: (1) a képlet kottázását, végső formájának kialakítását; (2) a mérőszám értékelési technikájának kialakítását; (3) egy későbbi hullámban a mutatószámok rendszerének tisztítását, finomhangolását, újjászervezését.

41

Az adatforrást minden egyes rész- vagy mért mutató esetében meg kell nevezni, míg a képletek a végleges indikátorokra érdemes kidolgozni. Értelme, ahogy többször leírtuk elsődlegesen a megismételhetőségben, illetve a megbízhatóság igazolásában érhető tetten. A képletek külön, a cellákon kívül, szöveges formában való feltüntetése is az átláthatóságot, a jobb érthetőséget szolgálja. Bonyolult, több lépcsős mutatók esetében, akár lépésenként is be lehet írni a képletet tovább segítve ezzel az átláthatóságot. Ezek az információk is kerülhetnek külön-külön oldalakra. Mindegyik mellé helyezhető további leírás, magyarázat, indoklás, amely a fenntarthatóságot szolgálja. A magyar környezetben ez kiemelten indokolt lehet, hiszen évről évre sokat változnak az adatnyilvántartások, amelyek rengeteg apró, vagy nagyobb kellemetlenséget okozhatnak. A precíz nyilvántartás sokat segíthet. A háttér-információk közé azokat a leggyakrabban használt adatokat javasoljuk beemelni, amelyek nem feltétlenül szerepelnek a mutatószámok bázisinformációi között, de mégis részei a mutatószámok készítésének.

5.2.3

Harmadik lépés: Indikátorok és adatok

Miután megtörtént a kiválasztott és ennek nyomán kifejlesztett indikátorok felbontása, olyan részmutatókra, olyan adatokra, amelyek rendelkezésre állnak az önkormányzat saját pénzügyi információs rendszereiben, illetve külső elsődlegesen hivatalos, információs rendszerekben, úgy meg kell indítani az adatok beszerzését.

TEENDŐ I-II: ADATOK GYŰJTÉSE Az adatok beszerzését javasoljuk, hogy előre megtervezetten végezzék el. Előre mérjék fel, hogy a potenciális adatforrások közül hol érhetőek el a szükséges adatok. Az adatforrások közötti választás esetére a következő megfontolások figyelembe vételét javasoljuk:

42

1. A pénzügyi mutatók képzéséhez szükséges adatok döntő része az önkormányzat könyveiből kell, hogy kikerüljön.

2. Az adatok fennmaradó részét a központi költségvetésből, a KSH-tól vagy a Magyar Államkincstártól, esetlegesen a Magyar Nemzeti Banktól kell begyűjteni. Akkor is a hivatalos forrásokat érdemes használni, ha kétségek merülnek fel ezen adatok megbízhatósága kapcsán. Súlyos esetben esetlegesen megfontolható a mutatószámok megduplázása,

alternatív

forrásból

előállított

adatok

segítségével

képzett

indikátorokkal.

3. Abban az esetben, ha olyan adat iránt merül fel igény, amely hivatalos forrásból nem szerezhető be, akkor is javasoljuk, hogy a lehető legkörültekintőbben járjanak el, és minél megbízhatóbb forrásra támaszkodjanak.

4. Egyes adatok esetében előfordulhat az, hogy szakértői becsléssel kell megállapítani. Ebben a vonatkozásban ide soroljuk a szakértői team által akár különböző matematikai eljárásokkal megállapított értékeket is. A szakértői becslés olyan eljárás, aminek kell, hogy legyen helye az adatok beszerzésében. Elsősorban akkor, amikor egy adat nem létezik, vagy csupán irracionális költségek (pénz, idő vagy energia).

További javaslatok: Az első alkalommal, amikor a mutatószám-rendszer összeállításra kerül, és az adatok első alkalommal gyűjtik be a pénzügyi elemzéshez javasoljuk, hogy ne egyetlen év adatait gyűjtsék össze, hanem legalább 5, de minimum 3 év adataival indítsák a vizsgálatot. Ez a megoldás a trendek figyelését teszi lehetővé. Tisztában vagyunk ugyanakkor, hogy az önkormányzati rendszer átalakulása folytán a hazai környezetben ma a matematikai eszközökkel számított trendek értelmetlenek, olyan fontos mutatók, mint az összes bevétel vagy a GFS bevételek egyszerűen nem összevethetőek a települési önkormányzatok vonatkozásában

43

a 2013. január 1-től, a megyei önkormányzatok vonatkozásában pedig 2012. január 1-től bevezetett reformot megelőző és azt követő évek adatai esetében. A megbízhatóság a jelen esetben elsődlegesen tehát a „hivatalos” mivoltot jelenti, másodlagosan a dokumentáltságot és az ellenőrizhetőséget. Ennek oka, hogy ezek az adatok lesznek kompatibilisek más hivatalos adatokkal, amelyeket az önkormányzat, például a költségvetés készítésénél kötelezően használ. Ezek az adatok a legtöbb esetben referenciaként, hivatkozásként működnek. A központi költségvetés, amely az önkormányzatok szempontjából kiemelkedően fontos, maga ezekből az adatokból indul ki.

Az alternatív, nem hivatalos helyről származó adatok esetében ellenőrizni kell:

-

a forrás szakmai megbízhatóságát, valamint

-

az adat előállítása során alkalmazott eljárás hitelességét.

Szakértői becslésekkel nem feltétlenül a pontosságuk a probléma, hanem az, hogy visszaélésre adnak lehetőséget. A tisztességes eljárással meghatározott szakértői becslés eredményezhet nagyon pontos, más eljárásoknál pontosabb értéket, hiszen a szakértő ilyenkor olyan információkat mozgósíthat, amelyeket más módon nem tud kifejezni. A módszerrel szembeni fenntartások elkerülésére, de mindenekelőtt az eljárás hitelességének a biztosítására javasoljuk rögzíteni az ADATFORRÁS lap megjegyzés rovatában az eljárás alapját képező információkat, és az eljárás technikáját. Például, a „fenntartási erőfeszítés” mutatója, arra fókuszál, hogy a helyi önkormányzat vajon karbantartja-e az utcákat vagy egyéb állótőkéjét. Amennyiben az ágazati jelentés nem tartalmazza az utcákra vonatkozó kiadásokat, ebben az esetben el kell döntenie, hogy a kiadásokat ésszerűen meg lehet-e becsülni és vajon a költségei ezeknek az erőfeszítéseknek megéri-e a hasznát.

Ha úgy találja, hogy néhány adat nem áll rendelkezésre a jelenlegi vagy az előző évekből,

-

javasolhatja az önkormányzat információs rendszerének javítását, illetve

44

-

megfontolhatja, hogy elkezdi gyűjteni ezeket az információkat, hogy rendelkezésre álljanak a jövőben.

45

TEENDŐ III: A MUTATÓSZÁMOK FORRÁSAINAK NYILVÁNTARTÁSA

Korábban jeleztük, hogy a mutatószámrendszer kiépítése során a mutatószámok forrásának nyilvántartására érdemes komoly figyelmet szentelni. E nélkül a pénzügyi mutatószámrendszer adatainak frissítése nehézségeket okozhat, pontatlanságok jelentkezhetnek. Az adatok körültekintő beszerzése mellett, az adatforrás pontos nyilvántartása is kiemelkedően fontos. Erről korábban az adatbeviteli és adat nyilvántartási lapok kapcsán esett szó. A mutatószámok előkészítése során meghatározott adatforrásokat az adatok beszerzését követően a tényleges, végleges adatforrások ismeretében ismételten fel kell frissíteni.

46

5.2.4

Negyedik lépés: A mutatószámok értékelése

A szükséges mutatószámok kiválasztása és az adatok begyűjtése után megkezdődhet a mutatószámok értékelése, az adatok feltöltésétől az adatelemző technikák kiválasztásáig bezárólag.

TEENDŐ I: AZ ADATOK FELTÖLTÉSE

Az adatok feltöltésére egy külön adatbeviteli lapot kell létrehozni (ADATBEVIEL), amint ezt korábban többször hangsúlyoztuk. Ez a lap kizárólag az adatbevitel célját szolgálja. Az elkülönítés oka különböző funkciók világos elkülönítése, az esetleges más felhasználók által is használt felületek, és a szakértők számára fenntartott oldalak elkülönült kezelése. Ez az adatbevitel, a számítások és az eredmények világos elválasztását szolgálja.

 Az adatbevitel során a korábban bemutatott módon a mutatók azon részelemeit rögzítjük, amelyek a feltárt adatbázisokban fellelhetőek.

 Fordítsanak kiemelt figyelmet a rögzített mutatók mértékegységére. Ez jelenti azt, hogy Ft-ban, km-ben vagy órában van-e megadva az eredeti adat és nem kell-e más mértékegységre konvertálni a mutatószám-rendszerben rögzített szabályok szerint, de mindenekelőtt azt jelenti, hogy figyelni kell, hogy például a Ft az ezer, millió vagy milliárd.  Célszerűbb ezen a ponton már nem változtatni a rendszeren, ha mégis szükséges, úgy akkor azt az összes korábbi lépésen át kell vezetni.

47

TEENDŐ II: KÉPLETEK BEVITELE, VÉGLEGESÍTÉSE -

A képleteket a mutatók számítása a című lapon kell tárolni, amelyet célszerűen csak szakértők kezelnek;

-

A képletek elkészítését a 2. lépés végén, a mutatószám-rendszer véglegesítésekor, a mutatók mért tényezőkre bontásakor érdemes elvégezni;

-

Az adatbevitelt követően, az értékelést megelőzően érdemes ellenőrizni a képleteket.

TEENDŐ III: AZ ÉRTÉKELÉS TECHNIKAI ELŐKÉSZÍTÉSE Az értékelés során a legtöbb esetben az adott önkormányzat adatait valamilyen bázisértékhez hasonlítjuk. Az értékelést optimális esetben olyan szakember(ek)nek, akik jól értenek az önkormányzati pénzügyi elemzéshez általában, és széles rálátással bír(nak) a konkrét önkormányzat

gazdálkodására,

annak

sajátosságaira.

Amennyiben

az

elemzést

az

önkormányzat dolgozóiból kiválasztott a pénzügyi szakértői team végzi, akiknek nem feltétlenül van gyakorlata a hasonló vizsgálatokban, úgy szeretnénk néhány előkészítő technikai javaslattal hozzájárulni munkájuk sikeréhez:  viszonyítási alap meghatározása

 negatív és pozitív tartomány, értéktartományok definiálása (skála beállítása)

 adatok ábrázolása

 mutató összevont értékelése.

48

Mindenképpen javasoljuk, hogy fontolja meg az összehasonlító ár, mint technika alkalmazását, különösen magas inflációs időszakokban. Az adatelemzés megtörténhet szakértő becsléssel és megtörténhet különböző matematikai statisztikai eszközök alkalmazásával. Az előbbi gyorsabb és egyszerűbb, jobban igazodik az egyedi adatokhoz, jelenségekhez, az utóbbi pedig az objektivitás benyomását kelti, ami hitelességet jelent, felértékeli az alkalmazott rendszert. Az egyik leggyakrabban alkalmazott eljárás a trendelemzés, amely elsősorban időbeni összefüggések felszínre hozását segíti elő, fontos, hogy egyes mutatókat együttesen elemezzünk, és/vagy pontrendszerek, összetettebb, automatizált értékelési eljárások segítségével analizáljuk. Végső soron tehát az önkormányzat a pénzügyi elemzést előkészítő szakembertől kaphat egy olyan rendszert, amely meghatározott ponton bekéri az adatokat, és más pontokon nem csupán a kiszámított indikátor-értékeket adja ki eredményül, hanem rendelkezik értékelő (technikai értelemben), illetve ábrázoló modullal is. Ezeknek a megoldásoknak a tárháza szinte végtelen. A következőkben igyekeztünk három javaslatba és négy szempontba összegyűjteni a lehetséges teendőket.

SZEMPONT I.: SZÁMÍTÁSOK FOLYÓÁRON ÉS/VAGY ÖSSZEHASONLÍTÓ ÁRON A legtöbb pénzben kifejezett (pl. „összes GFS bevétel”, mértékegysége: ezer, millió stb. Ft vagy „az egy főre jutó működési kiadások”, mértkegysége: Ft/fő) indikátor esetében az évek közötti összehasonlítás csak akkor mutat ki reális összefüggéseket, ha az eredményeket összehasonlító áron (reálértéken) fejezzük ki. Folyó áron (nominálértéken) különösen magas inflációs környezetben, akkor is növekedést érzékelünk, amikor például a rendelkezésre álló források valójában csökkennek. Ezt a hatást szűri ki az inflációs korrekció. Olyan mutatók esetén, ahol nem pénz a mértékegység nem pénz (például: „állami támogatások aránya az összes bevételből”, mértékegysége: %) ez a korrekció szükségtelen. Akkor is szükségtelen, ha a két eredeti mutató, amiből képeztük az indikátorunkat pénzben volt kifejezve (ilyen esetben feleslegesen bonyolítja a képletet, ha a számlálót is és a nevezőt is ugyanazzal az értékkel

49

korrigáljuk). Sajátos esetet képeznek az időbeli változást mérő mutatószámok: „összes bevétel az előző év %-ában”. Ezen mutatók esetében más korrekciós index szükséges a számlálóhoz és a nevezőhöz, mert eltérő évből származó adatokról van szó.

A számításhoz… …először adatokat kell begyűjteni (KSH, MNB kormányzati előrejelzések stb., amelyet az információs rendszerben is rögzíteni kell); … másodszor bázisévet kell választani (ez lehet bármely év leggyakrabban a kiinduló, vagy az aktuális év), ezt követően …harmadszor el kell végezni az inflációs együtthatóval való korrekciót, árdeflátorral való szorzást.

Példa: Ha 2012-ben 24 000 Ft állt rendelkezésünkre és 2013-ban is ugyanennyi, de 2012 során 2% volt a pénzromlás (2012-es fogyasztói árindex vagy inflációs ráta), akkor elmondhatjuk, hogy a 2012-es 24 000 Ft 2013-as árakon 24 000*(1+0,02)=24 480 Ft-ot ért, vagyis a 2013-as 24 000 Ft-unk reálértéken 480 Ft-tal ér kevesebbet. Amennyiben egy több évből álló idősort kell egy meghatározott év értékén kifejezni, akkor a tényező úgy módosul, hogy több év (az összes érintett év) inflációs indexéből fog összeállni. Vagyis amennyiben 2011 is lett volna már 24 000 Ft-unk és ennek is szeretnénk tudni a 2013as értékét, tudva, hogy 2011-ben az inflációs ráta 3% volt, akkor ez annyit tesz, mint 24 000 * (1+0,03)*(1+0,02) = 25 214,4 4. táblázat: Példa az inflációs tényezővel való korrekcióra egyik évről a másikra és idősor esetében Évek

PÉLDA: 2012

Év 1

Év 2

Év3

Év4

50

Eredeti adat

24 000 Ft

Adatév1

Adatév2

Adatév3

Adatév4

Inflációs ráta (IR)

2,0%*

IRév1

IRév2

IRév3

IRév4

Bázis év

2013

Árdeflátor (szorzó)** 24 480

Bázis év (1+IRév1)*(1+IRév2) (1+IRév2)

1 1

(1+IRév3)

Megjegyzés: * az inflációs ráta valójában az árak egyik évről másikra való változását (jelen esetben ** ezzel az indexszel kell megszorozni az adott évi (nominál)értéket, annak érdekében, hogy a bázis év értékén kifejezett összeget kapjunk.

JAVASLAT I.: ANALITIKAI ESZKÖZÖK: VISZONYÍTÁSI ALAP KIVÁLASZTÁSA A mutatószámok meghatározása során, de legkésőbb az elemzést közvetlenül megelőzően meg kell határozni a viszonyítási alapot. Ennek az alapnak a kiválasztása egyes esetekben egyszerűbb, evidenciaszerű esetekben nehezebb. Ugyanakkor látni kell, hogy többféle megoldás létezik. 1. PÉLDA: Viszonyítási alap kiválasztása az „Adósságállomány / GFS bevételek”- mutató esetében: „A” ESET. Az egyszerű megoldás, ha azt feltételezzük, hogy minél nagyobb az adósságállomány annál rosszabb az önkormányzat pénzügyi helyzete. Ebben az esetben a viszonyítási alap a 0% lesz. „B” ESET. Egy összetettebb megközelítésben azt gondolhatjuk, hogy az adósság, a hitelek felvétele, és kötvénykibocsátások, olyan forrásbevonást jelenthet, amelyek hozzájárulnak, lehetővé teszik az önkormányzat, a település fejlődését, kiegészítik az esetleges megtakarításokat, önrészt, előfinanszírozást biztosíthatnak az uniós támogatásokhoz. Ebben a

51

második esetben 100% is lehet a viszonyítási alap. A 100% azt jelenti, hogy az adott önkormányzat teljes éves bevétele szükséges az adósság visszafizetéséhez. Az egy lakosra eső adóbevételek esetében nehéz a fentiekhez hasonlatos, önmagából következő viszonyítási értéket találni. E mutató esetében külső viszonyítási alap szükséges. Erre az alapra talán a legegyszerűbb választás az adott mutató országos vagy település-csoportos átlaga. A település-csoportos átlag jobb, pontosabb megközelítést, az országos átlagra vonatkozó adat könnyebben elérhető. 2. PÉLDA: Viszonyítási alap kiválasztása a 8-15 mutató (k1.1-8) az „Kiadások funkcionális szerkezete” mutató esetében. „A” ESET. Ez a mutató azért különleges, mert nincs és talán nem is szerencsés viszonyítási alapot találni hozzá. Ez valójában egy „szoft” mutató, amely politikai prioritásokat hoz felszínre, de az eredmény például, az oktatás elsődlegessége pusztán annyit jelent, hogy e tekintetben részesíti előnyben az önkormányzat. Nem feltétlenül jobb hely az a település, ahol többet költenek oktatásra, mint kultúrára. „B” ESET. Összetettebb megközelítésben természetesen e mutató esetében is található viszonyítási alap. Ilyen lehet például, az országos átlagtól való eltérés mérőszáma: ez azt jelenti, hogy mennyiben érvényesül a helyi politikai prioritás, mennyiben simul bele az országos átlagba. „C” ESET. Még bonyolultabb esetben össze lehet vetni az ágazati kiadásokat a szükségletekkel, rászorultsággal.

JAVASLAT II.: ANALITIKAI

ESZKÖZÖK: POZITÍV, ILLETVE NEGATÍV VÉGLET

MEGHATÁROZÁSA (ÉRTÉKTARTOMÁNYOK)

52

Miután a mutatószámok véglegesítésre kerültek az értékelést megelőzően meg kell határozni minden egyes mutatószám értelmét. Ez részben, elméleti szinten megtörtént, amikor a mutatószámok kiválasztásra kerültek.

A mutatószámok értelmének meghatározása, ebből a technikai aspektusból, ami az értékelés közvetlen megalapozását jelenti, két módon történhet. Egyrészt meg kell határozni a „negatív” és „pozitív” pontot a felvető értékek között. Ezek jó esetben megegyeznek a mutatószám értéktartományának (a felvető értékek összességének) egyik, illetve másik végpontjával. PÉLDA 1: A „GFS bevételek egy lakosra” A mutató célja: az önkormányzat viszonylagos méretének, gazdagságának meghatározása A mutató végpontjai nehezen meghatározhatóak. Minimális értéke hipotetikus esetben lehet 0, mert ezen érték alá nem csökkenhet, a maximális értéke viszont elvileg bármilyen pozitív érték lehet. A mutató értelmezése egyszerű, minél nagyobb a mutató értéke annál nagyobb az egylakosra jutó bevételei, annál gazdagabb az önkormányzat A végpontok mellett fontos referencia érték a mutató országos és / vagy településcsoportos átlaga. Ezek az értékek segítenek a mutató települési értékének értelmezésében: meghaladja-e és ha igen hányszorosan a településünk esetében mért érték az országos / településcsoportos átlagot, vagy éppen elmarad attól.

PÉLDA 2: A javasolt mutató „az iparűzési adóból származó bevételek a helyi adóból származó bevételek arányában”. Ebben az esetben a végpontok a 0% és 100% százalék. A mutató célja: az egyetlen adónemtől való függőség bemutatása 0% - azt jelenti, hogy az adott önkormányzatnál nincs iparűzési bevétel.

53

100% - azt jelenti, hogy az adott önkormányzatnál csak iparűzési bevétel van, más helyi adóból nem szármázik bevétel. 0-tól 100% felé haladva nő az iparűzési adó aránya az összes helyi adón belül. Értékelés: a jó adórendszer az, amelyben a vállalkozóktól és a lakosságtól származó adóbevételek kiegyensúlyozottak. Ebben a kontextusban az iparűzési adóból származó bevételek „normális szintje” 50% lehet. Ezen érték felett és alatt egyaránt megbillent egyensúlyról beszélhetünk.

54

JAVASLAT III.: ANALITIKAI ESZKÖZÖK: ÁBRÁZOLÁS

Az ábrázolás láthatóvá tesz folyamatokat és így nagymértékben hozzájárul az értékelés megkönnyítéséhez. Az ábrázolás e tulajdonságából is következő járulékos haszna, hogy kommunikációs célokat is szolgálhat, politikus vagy éppen civilek irányában. Az ábrázolás veszélye, hogy laikusokat könnyen megtéveszthetnek a vonalak meredeksége és görbületének iránya, hiszen a legritkább esetben figyelnek a skála-beosztásra, a skálák kiinduló és végpontjaira.

Az adatok ábrázolását, értelmezését segíti, hogy az adatokat a pénzügyi elemzés elkészítésének első évétől legalább 5 évre gyűjtöttük, így az ábrázolás is minimálisan ezt az időintervallumot fogja át. Egyes könnyen hozzáférhető (gazdasági – demográfiai – statisztikai) adat esetében ennél hosszabb idősorokat is készíthetünk, ami segíthet abban, hogy bizonyos folyamatokat világosabban lássunk, de gyakran szempont az összehasonlíthatóság, ami a vizsgált periódusokra is vonatkozhat. E tekintetben kisegíthetnek a „szoft” mutatók, ahol szinté rá lehet kérdezni a különböző gazdasági demográfia ciklus-hatásokra. Adatokat természetesen nem csupán időbeli, hanem szerkezeti és más összefüggések mentén is lehet ábrázolni.

SZEMPONT II.: ADATELEMZÉS: TRENDEK

ÉS

MATEMATIKAI

ESZKÖZÖK

ALKALMAZÁSA

A trendszámítás összetett matematikai statisztikai elemzés, amely ugyanakkor tisztán matematikai eszközökkel mutatja be például a költségvetési folyamatokat. Tehát mindenekelőtt időbeni elemzések, összehasonlítások végzésére alkalmas. Segítségével többféle következtetés állapítható meg:

-

HOL ÁLLUNK:

55

Trend elemzés segítségével nem csak az ismerhető meg, hogy egy vagy öt év vonatkozásában jobb vagy rosszabb az aktuális helyzetünk, de az is, hogy trendszerűen várható eredménynél jobb vagy rosszabb az adott évben az adott paraméter szerinti teljesítményünk. -

MERRE TARTUNK:

A trendek alapján egy-egy mutató vonatkozásában megrajzolt egyenes vagy görbe bemutatja, hogy az adott mutató vonatkozásában a helyzet javul vagy romlik egy meghatározott mutató szerint a helyzetünk… A merre tartunk országos, térségi vagy településtípusok szerinti összehasonlításban is értelmezhető. Ilyenformán egy válságos időszakban természetes folyamat a bevételek csökkenése, egy határig az egyenlegek, romlása, a tartalékok apadása. Amennyiben eredményeinket,

folyamatainkat

össze

tudjuk

vetni

másokkal,

árnyalni

lehet

a

helyzetértékelésünket.

-

MILYEN A VÁTOZÁS SEBESSÉGE:

És a trend meredeksége, esetleges görbülete utal a változás sebességére…

-

A JÖVŐ:

Meghatározhatunk vele, pusztán matematikai alapon jövőbeni várható értékeket, amelyek a költségvetés tervezését, a jövőbeni pénzügyi helyzetre való felkészülést segítik.

-

BESZÉLJÜNK MAGUNKRÓL:

A trendek, ahogy az ábrák általában akár (pénzügyi) szakértők (bankárok, hitelminősítők), akár politikusok, vagy éppen civilek informálására is alkalmasak. A trendek alapján kapott képet lehet, érdemes tovább differenciálni. A lineáris trendek esetében is (a nem lineáris trendek görbülete eleve kimutathat eltérő szakaszokat) elkülöníthetőek eltérő irányultságú szakaszok, amely figyelembe vétele pontosíthatja a diagnózist. Hasonló célt szolgálhat a „szoft” mutatók figyelembe vétele.

SZEMPONT III.: ADATELEMZÉS: MUTATÓK ÖSSZEVONT ELEMZÉSE

56

A legtöbb összefüggés mélyebb megismeréséhez nem elegendő egyetlen mutatószám, hanem több indikátor együttes értékelése fog reális eredményt biztosítani. Ilyen például, ha az eladósodottság értékelésénél nem egyszerűen az adósság (fajlagos) mértékéből indulunk ki, hanem figyelembe vesszük a szabad források, esetleg még tekintettel vagyunk a költségvetés bevételeinek és kiadásainak rugalmasságára is.

SZEMPONT IV.: ADATELEMZÉS: BENCHMARKOK, PONTOZÁSOS TECHNIKA

Az adatelemzést igyekezhetünk függetleníteni konkrét személyektől, és kidolgoztathatunk olyan rendszert, amely éveken keresztül a bevitt adatokat „automatikusan” értékeli a költségevetési pénzügyi helyzetet. Egy ilyen esetben átlagok, szakmai határértékek és például település kategória átlagok segítségével meghatározhatóak minden egyes mutató esetében olyan értéktartományok, amelyek például pontértékek rendelhetőek együttes értékeléshez, vagy minősítések (jó vagy rossz helyzet stb.). Egy ilyen rendszer lehet egyszerűbb vagy bonyolultabb, az adatfeltöltés során igényelhet háttéradatokat. Lehetnek benne KOkritériumok, amelyek szükségtelenné teszik a további értékelést. Ezen összetett, teljes mélységében kidolgozott, automatizált értékelési rendszerek sokszor egyetlen értéket, vagy ennél is továbblépve néhány szavas értékelést nyújtanak. Ezek az értékelések hasznosak, mert nem szakértők számára is támpontot nyújtanak. Fel kell hívni azonban az olvasó figyelemét annak a veszélyeire, hogy nehogy a nélkül fogadja el egy értékelés eredményét, hogy a rövid, frappáns megfogalmazás mögé látna. A bankok hitelminősítési rendszerei is nagyon hasonlítanak egy többé-kevésbé automatikus értékelési rendszerhez, éppen a fentebb említett objektivitás, az emberi tényező kiszűrése érdekében. Sok előnnyel, és hátránnyal is járhat egy ilyen rendszer. Nagyon fontos például a probléma-érzékenységnek a jó beállítása. Időről időre azonban mindenképpen érdemes felülvizsgálni az értékelési rendszert, mert a kisebb nagyobb módosulások például a támogatási rendszerben, vagy a gazdasági stb. feltételek alapvetően befolyásolhatják az önkormányzat helyzetét, kilátásait.

57

58

TEENDŐ IV.: A MUTATÓSZÁMOK KÉPZÉSÉNEK NYILVÁNTARTÁSA A mutatószámok képzését a pontos képletek rögzítését egy külön lapon, például a mutatók magyarázatát és forrását is tartalmazó lapon is rögzíteni kell az informatikai rendszerben. Ilyen formán jobban kiszűrhetőek a képletezési hibák, pontosabb eredményt kapunk, de mindenekelőtt úgy tudjuk nyilvánossá tenni nem bennfentesek, laikusok számára az alkalmazott eljárást, hogy közben az informatikai rendszer sérülékeny részeit, a számolásokat végző részeket elkülönülten tartjuk.

5.2.5

Ötödik lépés: Eredmények értékelése

TEENDŐ I.: SZÖVEGES ÉRTÉKELÉS A 4. lépéssel lezárultak a technikai, matematikai statisztikai elemzések az 5. lépésben megfogalmazott teendőket önkormányzati, vagy külső szakértőnek kell végezni. Ezt a lépést az önkormányzat vezetése, egy a technikai elemzést is elvégző rendszer birtokában ítélheti feleslegesnek, mondhatja, hogy a legkényesebb lépéseket a szűk vezetés magához vonzza. Ennek azonban akkor is komoly kockázata van, ha ebben a szűk stábban pénzügyi szakemberek (is) vannak, mert könnyebben sokszor siklanak el problémák, megoldások felett, mint a külső szakértő, és a belső hierarchikus viszonyok is tompíthatják a megfogalmazások élességét, ami adott esetben végzetes lehet. A szöveges értékelés során „kemény” vagy „hard” (számok) és „puha” vagy „soft” (döntően szöveges, nem számszerűsíthető) mutatókat egyaránt átfogó egységes értékelési keretet alakítunk ki, amely tehát minden szempontot (mutatót) súlyának megfelelően vesz figyelembe. Abban az esetben, ha egy többé-kevésbé automatizált rendszerrel van dolgunk, amely már maga egyetlen számban vagy rövid szövegben foglalja össze a mutatók értékelését, akkor az átfogó 59

szöveges értékelés szükségtelennek tűnhet. Ezen véleménnyel ellentétben azt javasoljuk, hogy lehetőség szerint ne hagyják ki a pénzügyi helyzet részleteit is feltáró szöveges értékelést, mert igazából csak ennek birtokában lehet megismerni az önkormányzat pénzügyi helyzetét, de mindenekelőtt csak a részletes, feltáró elemzés birtokában lehet politikai stratégiát alkotni a megismert problémák kezelésére.

A szakértőnek az összes mutatószámot egyszerre, esetleg probléma-csokrokba fűzve kell elemeznie, és bemutatnia. Egyszerre kell rálátás biztosítani a folyamatokra és a kialakult helyzetekre. A különböző mutatók, és szemléletek (időbeli, illetve statikus, felvételszerű) elegyítése rálátást engedhet rossz folyamatokra, szerkezeti problémákra, és mindezek akut, elmérgesedett vagy éppen enyhe, még kezelhető szintjére.

Az értékelés minél alaposabb volta érdekében teszünk néhány megfontolásra érdemes javaslatot:

-

Határozza meg azokat a trendeket, helyzeteket (pozitív és/vagy negatív), amelyek legsúlyosabban befolyásolják az önkormányzatra vonatkozó diagnózist.

-

A kialakítandó stratégia hatékonyabb, ha előzetesen megvizsgálja, hogy ezek a legfontosabb jelenségek, folyamatok, hogyan hatnak egymásra: kioltják, vagy felerősítik egymás hatásait.

-

Mérlegelje mindegyik esetben a diagnózist súlyosbító, és az azt enyhítő körülményeket.

-

Keresse meg e legfontosabb helyzetek, folyamatok legfontosabb elemei kiváltó tényezőit.

TEENDŐ II.: SZAKPOLITIKAI JAVASLATOK A javaslatok megfogalmazásának is részben az érzékelt problémákban, részben az adott önkormányzat sajátosságaiban, speciális lehetőségeiben, korlátaiban (például erős vagy gyenge 60

vállalkozói szektor, szegény vagy gazdag lakosság, kiaknázatlan vagy kimerült erőforrások léte).

A javaslatok megfogalmazása során:

-

A feltárt legfontosabb, legjellemzőbb, legerősebb hatású jelenségekre, folyamatokra igyekszünk önkormányzati választ adni.

Fontos, hogy ne feltétlenül az összes problémát egyszerre kívánjuk kezelni, hanem prioritásokat állítsunk fel: a legsúlyosabb gondok, a törvényi előírások szerinti megfelelés, lakossági elvárás vagy vállalkozói nyomás, esetleg leggyorsabban, legegyszerűbben kezelhető kérdések.

-

A javaslatok nem szakadhatnak el a helyi realitásoktól, kivéve extrém eseteket, például súlyos törvénysértést.

Miután a diagnózis esetében eljutottunk az aktuális helyzetet előidéző legfontosabb tényezőkig: -

Meg kell határozni, hogy…  …e tényezőket kell-e, lehet-e befolyásolni,  …az önkormányzat rendelkezik-e eszközökkel, …  …ha igen melyek ezek, amelyekkel tovább javítható a pozitív állapot, vagy éppen megfordítható egy negatív folyamat, kimozdítható az önkormányzat egy hullámvölgyből.

-

a pozitív jelenségek, folyamatok esetében az lesz a feladatunk, hogy megállapítsuk, hogy tartós, vagy rövidtávú jelenséggel állunk-e szemben, míg a negatív jelenségek esetében fel kell tárni a probléma súlyát, várható időbeliségét, a megoldásával kapcsolatos erőfeszítések erőforrás szükségleteit:  TARTÓS

POZITÍV

JELENSÉGEK

megmaradhatnak

az

említés,

kommunikáció szintjén. 61

 RÖVID TÁVÚ POZITÍV JELENSÉGEK esetében meg kell keresni az okokat, melyek miatt ezek nem tartósak, és ezek elhárítására kell, hogy a fókuszba kerüljön.

 RÖVID TÁVÚ NEGATÍV JELENSÉGEK esetében fel kell tárni az okokat, és amennyiben időben elháríthatóak, vagy enyhíthetőek a következmények, akkor kezelni kell őket a helyi prioritásoknak megfelelően.

 TARTÓS NEGATÍV JELENSÉGEK jelenthetik a legfontosabb kihívásokat az önkormányzat számára, ezek azok az akut problémák, amelyek kezelése az önkormányzat stratégiájában általában a központi helyen van.

A szöveges értékelés tehát az adatok, mutatószámok, és egyéb begyűjtött információ elemzésén alapszik, ugyanakkor szükségszerűen magán viseli a készítőjének a kézlenyomatát. Amennyiben ez nem tolakodó, nem nyomja rá teljesen a bélyegét a produktumra, akkor szükségszerű elengedhetetlen eleme a pénzügyi elemzésnek.

-

A problémák megoldása

Amennyiben egyszer meghatározta, hogy hol van a probléma, és megértette ennek a természetét és nagyságát, akkor ebben az esetben ki kellene dolgoznia olyan stratégiákat, amelyek ezekkel a problémákkal foglalkoznának. A hatékony stratégia kidolgozása a problémák okának és a közöttük lévő kapcsolat megértésével kezdődik. A következő, hogy összefüggésbe kell hoznia a problémák megoldását a sajátos közösségi szükségletekkel és célokkal. Az egyik módja ennek,

hogy

meghatározza

a

helyi

önkormányzat

pénzügyi

céljait

a

politikai

megállapításokban. Pénzügyi Politika – készítés egy másik fejezet ebben a sorozatban, amelyik átfogó információt biztosít a politikák kidolgozásával kapcsolatban. A legtöbb indikátorról szóló értekezés javaslatokkal él a politikai megállapításokhoz, amelyeket felhasználunk ahhoz, hogy segítsük a helyi tisztviselőket megfogalmazni akciólépéseket annak érdekében, hogy elkerüljék vagy kijavítsák a kedvezőtlen trendeket. A pontos tartalma és

62

megfogalmazása ezeknek a javasolt politikai megállapításoknak nem biztos, hogy megfelelő valamennyi helyi önkormányzatnak; arra bátorítunk mindenkit, hogy változtassa meg ezeket a javasolt állításokat annak érdekében, hogy találkozzon a helyi szükségletekkel. A politikai megállapítások használata a pénzügyi célok lefektetésére egy eszközt kap a kezébe, amely a helyi önkormányzat pénzügyi állapotának javítására szolgáló haladásának megmérésére szolgál. Nem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy mennyire fontos az érintettek számára az indikátorok világos, szabatos és közérthető megfogalmazása, illetve azok minél szélesebb körű egységesítése. Az indikátorok automatikus átvétele más országoktól, vagy a korábbi hazai mutatószámok újbóli, de felülvizsgálat nélküli használatba vétele torzító eredményekre vezethet. A szakkifejezések időben és térben valószínűleg különbözőek, ezért néhány mutató használatával óvatosan kell bánni. Például a „nettó működési bevételeket” a különböző országokban valószínűleg másképp definiálják. Ezekből következik, hogy számos kifejezést, amit az indikátorokkal kapcsolatban használnak, szükséges kifejezetten a saját országára nézve definiálni és testre szabni. Az indikátorok standardizálása elsődleges, az összehasonlíthatóság érdekében ezért azt javasoljuk, hogy országos szinten is egységes rendszer jöjjön létre.

63

5.3 A PÉNZÜGYI ÁLLAPOT ÉRTÉKELÉSE ÉS A „JÓ KORMÁNYZÁS” KÖVETELMÉNYEI

A következőkben az önkormányzatok pénzügypolitikáját szeretnénk segíteni abban, hogy a pénzügyi stabilitás fontossága kulcsprioritássá válhasson. Fontos leszögezni, hogy a pénzügyi politikán a helyi önkormányzatok egészséges pénzügyi működését elősegítő cél- és eszközrendszert értünk. A célok lefektetése fontos az említett pénzügyi egészség megteremtéséhez és fenntartásához, mivel a helyi tisztségviselőknek távlati perspektívákat nyújt a pénzügyi vezetéshez, és segít reálisabban értékelni a jelenlegi állapotokat. Továbbá abban is segít, hogy a tisztségviselők megegyezzenek, hogy milyen pénzügyi állapotot szeretnének a helyi önkormányzatuknak a jövőben. A legtöbb közösség esetében ezek a pénzügypolitikák már léteznek valamilyen formában a költségvetésekben, a tőkebefektetési tervekben, az alapszabályokban, a támogatási kérelmekben, illetve az egyéb állásfoglalásokban és adminisztratív gyakorlatokban. Amikor a pénzügyi politikákat próbálják érvényesíteni ezekben a dokumentumokban, sokszor nincs a folyamatnak írott formája, következetesen végiggondolt menete: nagyon gyakran csupán esetről-esetre kerülnek kidolgozásra, a döntéseket gyakran a múltbeli és jelenlegi politikai irányvonalak semmibevételével, vagy az azokhoz túlzott mértékű ragaszkodással, a lehetséges alternatívák megfontolása nélkül hozzák meg. Ez a fajta „politikakészítés” a következőkhöz vezethet:  Politikák összeütközése: a testület úgy hoz döntéseket, hogy egyik a másikkal ellentmondásba kerül.  Következetlen politika: a testület bizonyos irányvonalat követ az egyik ügyben, majd nem tartja magát ehhez egy hasonló ügy esetében.  Hiányos politika: a testület részlegesen, vagy egyáltalán nem hoz létre egységes pénzügypolitikát. 64

A pénzügypolitika tudatosítása és deklarálása nagymértékben segítheti a képviselő-testületet és a főbb döntéshozókat az ellentmondások, következetlenségek és a hiányosságok feltárásában, ami nélkülözhetetlen a hatékony és felelős munkavégzéshez.

5.3.1

A pénzügyi mutatók előnyei

A pénzügyi indikátorok kidolgozása kulcsfontosságú előnyöket biztosít azon önkormányzatok számára, akik hajlandóak időt és energiát áldozni a pénzügyi stabilitásuk felmérésére, hatékony megtervezésére és fejlesztésére. Ezek a pénzügyi indikátorok olyan jelzőzászlókat biztosítanak tehát, amelyek az esetleges problémák beazonosítását, a valódi okok feltárását és a korrekciósmegelőző jellegű lépések megtételét teszik lehetővé. A korábban javasolt indikátor-rendszer kidolgozásához szükséges lépések a további előnyöket képesek biztosítani:

 Jobb tervezést és döntéshozatalt: Képesek lesznek az indikátorokat grafikusan ábrázolni, mivel több évre visszanyúló adatokat használnak.

Ezáltal

meghatározható

az

is,

hogy az

elkövetkezendő

néhány év

valószínűsíthetően hogyan fog kinézni. Ennek során gyökeret verhet a hazai önkormányzati pénzügyi tervezési folyamatban is a tudatos és távlati gondolkodásmód. Ez a módszer egyetlen év eseményeit képes egy hosszabb perspektívába elhelyezni, és lehetővé teszi a helyi tisztségviselőknek, hogy időben is nyomon követhessék a változásokat. A döntéshozók reálisabban láthatják az egyes pénzügyi döntések közvetlen és közvetett hatásait, könnyebben észrevehetik a hiányosságokat, és értelemszerűen megkönnyíti számukra annak az eldöntését is, hogy a jövőben miben szeretnének változtatni.  Rendszerezést és átláthatóságot:

65

Egy új rendszerbe illeszti a már meglévő információkat a helyi önkormányzat költségvetéséről és pénzügyi állapotáról, valamint összekapcsolja ezt a gazdasági és demográfiai és egyéb adatokkal. Végső soron olyan problémákat határozhatunk meg, amelyeknek a helyi tisztségviselők még nincsenek is a tudatában, azaz olyan lehetséges, a jövőben komolyabb veszélyforrásként megjelenhető „problémacsírákat” leszünk képesek előre jelezni, amelyeknek az elhárítása a jelenben még sokkal egyszerűbb és lényegesen olcsóbb is, mint a későbbiekben. Az önkormányzatok pénzügyi állapotára vonatkozó érvényes információk nyilvános megismerése a választóktól kezdve a hitelminősítő intézetekig mindenkinek természetes érdeke és demokratikus joga. A széles érdekeltség miatt nagyon lényeges, hogy az indikátorok ne igényeljenek bonyolult matematikai módszereket vagy számítógépes műveleteket azok számára, akik nem rendelkeznek a megfelelő szakmai ismeretekkel.

Tanulási segédlet

Választott tisztségviselők

Hivatalvezető

Pénzügyi vezető

Szakterületi vezető

Szeretnénk megkérdezni, hogy Ön szerint van-e olyan egyéb (közvetett vagy közvetlen) előny, amit mi nem említettünk?

___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

66

5.3.2

Az esetleges akadályok

Sokan úgy gondolhatják, hogy nem lesz könnyű megváltoztatni a helyi önkormányzatok hagyományos pénzügyi szemléletét. Valóban lehetnek komoly akadályok is; például szinte biztos, hogy politikai és személyzeti ellenállásra számíthatunk az érintettek egy részétől. Továbbá számolni kell azzal is, hogy a minőségi mutatószámok kidolgozása és rendszeres alkalmazását túlságosan időigényesnek gondolják, ráadásul sokszor – bár ezek pótolhatóak, illetve a feladatok kiszervezhetőek – hiányoznak a végrehajtáshoz szükséges információk is, illetve a fennálló pénzügyi-számviteli rendszer is akadályát képezheti a haladásnak. A mai világban a legtöbb menedzser egyetértene azzal az állítással, hogy „a változás az egyetlen biztos dolog.” De ez korántsem jelenti azt, hogy az érintett felek mindegyike ugyanolyan jól fogadja a változások eredményét is. Borítékolható, hogy az új elemzési módszerek kifejlesztése és a menedzsment számára a pénzügyi tényezők kiértékelése sokaknak komoly fejfájást fog okozni. Nem kevés választott tisztségviselő, aki a régi módszerekhez ragaszkodik, nem tudja, vagy nem akarja látni az új rendszer értelmét, esetleg hasznosságát, későbbi eredményeit vitatja el és kérdőjelezi meg idejekorán. Ők feltehetően amellett fognak érvelni, hogy a jelenlegi gyakorlat kielégíti az összes (jelenlegi) törvényi követelményt, és bármi más csak többletmunkát fog jelenteni anélkül, hogy jelentős hasznot hozna létre. Véleményünk szerint azonban a legtöbb esetben ők is meggyőzhetőek, „csupán” kellő információval kell őket ellátni az új rendszer hozadékáról. A kifejezetten politikai ellenállást természetesen politikai eszközökkel kell „megoldani”. Néhány önkormányzati munkatárs szintén ellenállhat, mivel az átfogó koncepciómódosítást túlzott (nem kellőképpen honorált) többletmunkának értékelhetik, azt mondhatják, hogy már így is túlságosan leterheltek. A következőkben néhány lehetséges akadályt veszünk végig röviden:  A szükséges pénzügyi és teljesítményi adatok hiánya:

67

Akadálya lehet az indikátorok kidolgozásának a megfelelő számviteli és egyéb pénzügyi, valamint teljesítményi információk hiánya. Sok helyi önkormányzatnál ezek az adatok egyszerűen nem léteznek. Ha az adatok nem állnak rendelkezésre, akkor értelemszerűen létre kell hozni egy rendszert, amelyben időszakosan össze kell gyűjteni az adatokat. Az adatok összeállítása 5-10 évre egy olyan idősoros adatbázist fog biztosítani, amiből elemezni lehet a hosszabb távú trendeket is, és akár előre lehet jelezni egy-egy jelenséget, eredményt.

 A fogalmi és gyakorlati ismeretek hiánya: További akadálya lehet a szemléletváltásnak az is, amikor a választott tisztviselők nem ismerik a megfelelő szakkifejezéseket és módszereket. A választott tisztségviselőknek ezeket a fogalmakat el kell tehát sajátítani, ezek történhetnek workshopok és képzések keretében, vagy akár rövid kivonatok használatával is. Mindenesetre az biztos, hogy időt és energiát kell szánni a folyamat ezen szakaszára is. Azonban, mint korábban már világossá válhatott, ez a befektetés sokszorosan térül meg az önkormányzatok számára, ráadásul már egészen rövidtávon is. Vissza kell utalnunk arra a követelményre, hogy egyszerű, átlátható, könnyen értelmezhető és minél szélesebb körben egységesített kifejezések használata az ajánlatos.

 A helyi önkormányzat természete: A magánszektorban lévő vállalatok jellegükből fakadóan könnyedén meg tudják határozni, hogy pénzügyileg mennyire is sikeresek valójában. Ugyanis az esetükben – az önkormányzatokkal ellentétben – nem szükséges bevonni olyan tényezőket, amiket összefoglalóan a méltányosság kategóriájába sorolhatunk: hányan és milyen minőségben, milyen áron jutnak egy-egy közszolgáltatáshoz, mennyire segíti a társadalmi békét és integrációt az önkormányzat tevékenysége, és így tovább. A profitorientált magánszektorban a sikeresség legfontosabb mutatója (és záloga) a profit. A magas profit hatékonyságot, az alacsony hatékonytalanságot jelent. A helyi önkormányzatoknál azonban a profit nem kizárólagos motiváció (sőt), és ez a fajta hatékonyság csak az egyik a sok cél közül. A helyi önkormányzat céljai magukba foglalják a „közbiztonságot”, a „közegészségügyet és jólétet”, a 68

„politikai elégedettséget”, és számos olyan területet, amelyet sokkal bonyolultabban lehet mérni.

 A helyi önkormányzat számviteli-szabályozási kötöttségei: A helyi önkormányzat számviteli rendszerének elsősorban az ellenőrizhetőségen kell alapulnia, illetve azon, hogy átláthatóvá kell tenni azokat a pénzeket, amelyek keresztülhaladnak az ebben az értelemben a közösség kasszájaként működő önkormányzati költségvetésen. Magyarán a közpénzek felhasználását kell transzparenssé tenni, ami a demokratikus közösségi élet alapkövetelménye, ez a követelmény ezért sem szorul további magyarázatra. A számviteli rendszer jellemzően a jogszabályok szigorú betartásából, illetve abból állnak, hogy követni kelljen minden egyes pénzegységnek az útját, amelyek érintik a helyi büdzsét. Ez a vágyott transzparencia, amely különben jellegéből fakadóan pozitívan befolyásolja a hatékonyságot, természetesen megkívánja a jogi-szabályozási környezet ilyen irányú átalakítását is.

 A helyi önkormányzat pénzügyi állapotának reális kiértékelése: Világszerte hiányoznak a normatív sztenderdek a helyi önkormányzatok megfelelő minőségű kiértékeléséhez. Sokszor az egyes országokon belül sem állnak rendelkezésre ezek az információk, nemhogy egy egységes nemzetközi rendszere létezne ezeknek a mutatóknak. Például mekkora és mivel mérjük az „egészséges” szintű egy főre eső kiadás arányát, a tartalék szintjét, az adósság összegét? Számos ország csak mostanában kezdte el kidolgozni ezeket a referenciaértékeket. Néhány kísérletet persze már tettek arra nézve, hogy kidolgozzák az országos átlagos normákat, felhasználva a különböző települési önkormányzatok adatait, ezáltal elősegítve az önkormányzatok működésének az összehasonlíthatóságát. Látnunk kell azt is, hogy az országok a terület, a földrajzi sajátosságok, a demográfiai meghatározottságok, az állami bevételi rendszerek és a szolgáltatásokhoz tartozó hatáskörök tekintetében nagymértékben különböznek egymástól. Az eltérő adottságok eltérő megközelítést is igényelnek, azonban ennek ellenére kellő szakmaisággal és körültekintéssel lehetséges közös nevezőket találni, esetleg egy-egy mutatót áttételesen megfeleltetni egy másik országéval. Figyelembe kell venni továbbá azt a politikai-jogi környezetet is, amiben a központi és a helyi 69

közösségi politika működik. Nem minden országban rendelkeznek az önkormányzatok jogosítvánnyal arra nézve, hogy az adósságállományukat nyilvánossá tegyék, illetve hogy a központi kormányzat nélkül döntsenek bizonyos kérdésekben.

Tanulási segédlet

Választott tisztségviselők

Hivatalvezető

Pénzügyi vezető

Szakterületi vezető

Miután áttekintettük a fenti akadályokat, Ön szerint melyek azok a mutatószámok és technikák, amelyek leginkább alkalmazhatóak az önkormányzatánál betöltött szerepe perspektívájából, és miért? Van-e egyéb olyan, általunk fel nem sorolt akadály, amelyek Ön szerint a települési önkormányzatok szemléletváltásánál, illetve a mutatószámok és indikátorok képzésénél előjöhetnek? Ön szerint hogyan fognak ezekkel megbirkózni?

___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

70

71

5.3.3

A pénzügyi állapot környezeti és szervezeti aspektusai

Az idevágó tényezőket külön is érdemes meghatározni, mivel itt nincsenek könnyedén társítható indikátorok, információk, amik segíthetnének a tervezésben, és a figyelmeztető trendek felismerésében. A helyi önkormányzat pénzügyi állapotának teljes körű értékelése esetén véleményünk szerint négy olyan tényező van, amit nem hagyhatunk figyelmen kívül, mivel ezek jelentős mértékben befolyásolják az önkormányzatok pénzügyi állapotát.

A KÜLSŐ GAZDASÁGI FELTÉTELEK A külső gazdasági feltételekhez tartoznak az inflációs trendek, a foglalkoztatottság, az általános gazdasági jólét, a kamatlábak és üzleti tevékenységek. Összességében ezek a feltételek a helyi önkormányzat hatáskörén kívül esnek, amelyekre általában csak követő jelleggel képesek reagálni. Pedig az előrelátás és az előkészítés nagymértékben növelné az önkormányzatok versenyképességét. Hosszú távon ez azt jelenti, hogy egy olyan helyi gazdasági struktúrát kell kialakítani, aminek a reakcióideje képes megvédeni a települést a hirtelen jelentkező gazdasági negatív trendektől, illetve a fellendülés ciklusait képes hatékonyan kihasználni. Ennek a rendszernek a kiépítése – bár eltérő mértékben, de – igen sok időt igényel, sokszor egy elég hosszú távú folyamat végére lesz képes az önkormányzat gyorsan és hatékonyan reagálni a tőle nagyrészt független gazdasági változásokra. Ennek a rugalmas struktúrának a kiépítéséhez elengedhetetlen, hogy az önkormányzat a saját tőke növekedésének fenntartására és fejlesztésére költsön, és olyan (köz)szolgáltatási színvonalat hozzon létre, amely ösztönzi a vállalkozásokat, hogy a településen maradjanak, és fejlődjenek ,vagy oda költözzenek máshonnan. Fontos az is, hogy legyen egy stabil, magas közösségi bevételeket termelő kereskedelmi és ipari szektor, amelynek a piacai egy nagymértékű gazdasági regresszió idején is életképesek, illetve a hozzájuk kötődő adókulcsok meghatározása a települések hatáskörébe tartozik.

72

Természetesen az önkormányzatnak a helyi föld-használatra is oda kell figyelnie, miközben szem előtt kell tartani, hogy a szűkebb környezetben is meg kell küzdeni a versenyképesség minden területén (pl. adókulcsok) amelyek jelentősen befolyásolják a vállalkozásokat és a lakóingatlan-fejlesztések mértékét. Ide sorolható az is, hogy biztosítani kell a szükséges képzettséggel ellátott munkaerőt, illetve az önkormányzatoknak szüksége van a tőkebővítéshez területre, hozzáférésre és olyan egyéb erőforrásokra, mint a megfelelő közlekedési útvonalak, amelyek az árucsere szempontjából elengedhetetlenek. Ezen kívül számba kell venni azokat a természetes erőforrásokat (pl. olaj, ásványi kincsek), és azok elérhetőségét, amelyek szintén befolyásolják a releváns gazdasági iparágak erejét. Az értékelési folyamatban ezeknek a külső gazdasági feltételeknek a számbavétele és mérése okozhat gondot, hiszen az idevágó adatok sokszor nemcsak részlegesen, hanem teljesen hiányoznak. Mivel a jelenleg használt módszerek nagy része költséges, és olyan szakértelmet kíván, amely sokszor nem áll rendelkezésre helyben, általában elmondható, hogy a folyamatnak ezt a részét nem érzik költség-hatékonynak az érintettek. A szükséges energiát azonban – ha másképp nem megy, akkor bizonyos fokú települési-társulás keretében – muszáj befektetni, ezek az információk már rövidtávon is sokszorosan megtérítik előállításuk költségét. A következő kérdések segíthetnek kiértékelni, hogy az adott önkormányzat mennyire ismeri a környezetét, milyen mértékben képes alkalmazkodni a külső feltételek megváltozásához:

-

Milyen az összetétele a helyi önkormányzat adóalapjának? Mennyire érzékeny a változásokra a nemzeti vagy regionális gazdaságban? Ezeknek a kérdéseknek a megválaszolásában segítenek a következő indikátorok: egy főre jutó állami bevételek; korlátozott állami bevételek; rugalmas adóbevételek; ingatlan adóbevétel; népesség; üzleti tevékenység.

-

Mekkora szintjét adják az állami bevételeknek a kormányközi források?

-

Milyen a kötelező és az önként vállalt önkormányzati feladatok és szolgáltatások mértéke?

73

KORMÁNYZATI KÉNYSZEREK A legtöbb országban a kormányok határozza meg, és gyakran változtatják is azt a keretet, amelyben a helyi önkormányzatoknak működnie kell. Ezek a kényszerek értelemszerűen erőteljesen befolyásolják az önkormányzatok szerkezetét, szolgáltatási felelősségét és pénzügyi erejét. Sokan úgy gondolhatják, hogy ezek a kényszerek korlátozhatják döntéshozataluk rugalmasságát. Az elmúlt években, néhány országban, kiemelten Magyarországon nagy horderejű változások történtek, a hatáskörökkel párhuzamosan centralizálták, vagy éppen decentralizálták a politikai felelősség kérdését is, elrendelhettek új szolgáltatásokat és feladatokat, vagy éppen a helyi szintről magasabb szintre emelhették azokat. Ezzel egyidejűleg, a kormányzat magasabb szintje csökkentheti a helyi önkormányzatok finanszírozásának mértékét, erősítve ezzel a saját gazdálkodásának közvetlen hatásait is. Mindenesetre az önkormányzatok sokkal inkább rá vannak kényszerítve, hogy a saját helyzetüket javítsák, a konzerválódott diszfunkciókat felszínre hozzák, és a felmerülő problémákra megoldásokat találjanak, de azt is látni kell, hogy a változások nem mindenhol a rövidtávú stabilitást segítették elő. A kormányközi kényszereket nehéz mérni, mert ezek nehezen vizsgálhatóak objektíven és gyorsan is változhatnak a viszonyrendszerek, azonban a naprakész tudás itt is nélkülözhetetlen.

A TERMÉSZETI KATASZTRÓFÁK ÉS VÉSZHELYZETEK A természeti katasztrófák alatt tűz, földrengés, hurrikán, tájfun, hófúvás, árvíz, tornádó, és hasonló események értendők, melyek jelentősen megterhelik a központi és a helyi önkormányzati költségvetéseket. Természetszerűleg az egyes településeket (lásd: Kolontár a vörösiszap-katasztrófa után) egy olyan, számukra katasztrofális hozadékokkal járó esemény is tönkretehet, amely országos szinten nem, „csupán” egy jól lokalizálható területen okoz beláthatatlan károkat. Bár a relatíve mindig súlyos negatív behatásokat kompenzálhatják egy magasabb szintről (azonnali kormányzati segítség), vagy ha magát az egész államot érte ilyen behatás, akkor az államok (és egyéb szervezetek) horizontális összefogása segíthet

74

(segélyszállítmányok, vissza nem térítendő hitelek, stb.), de ezek sokszor nem elegendőek a károkozás előtti állapot teljes rekonstrukciójához. Ráadásul vannak olyan hatások, amik ellen nincsen egyelőre megfelelő technológia, gondoljunk csak az atomkatasztrófákra (Csernobil, Fukusima), vagy kivédhetetlen erősségű földrengésekre, cunamikra és árvizekre. Mindenesetre az a közpolitika, amely gondoskodik a megfelelő tartalékról az ilyen vészhelyzetek esetére, segítheti megvédeni a helyi önkormányzatok működését.

Ezek a katasztrófák és vészhelyzetek többféleképpen okozhatnak kárt az önkormányzatok számára. Először is megrongálhatják vagy elpusztíthatják a helyi önkormányzati felszereléseket, tőkelétesítményeket, illetve a tulajdonát. Másodszor, a természeti katasztrófák és vészhelyzetek szükségessé tehetik, hogy a helyi önkormányzat biztosítson sürgősségi rendőrséget,

tűzoltóságot,

közegészségügyet

és

általános

szociális

szolgáltatásokat.

Harmadszorra, a helyi önkormányzatnak segítenie kell a pótolni vagy megjavítani az elveszett magántulajdonokat. Amennyiben az üzleti tevékenység vagy a foglalkoztatás csökken, a bevételek eshetnek, és a kiadási nyomás mindaddig növekszik, amíg a kereskedelmi szektor újra fel nem épül. És végül, amennyiben a szerencsétlenség elég nagyarányú, a lakosok és a vállalkozások tartósan elhagyhatják a területet, amely megváltoztathatja a helyi önkormányzat hosszú távú gazdasági és demográfiai alapjait. Ezek óriási költségeket jelenthetnek egy-egy önkormányzat számára, éppen ezért fontos, hogy kormányszinten legyenek forgatókönyvek az ilyen esetekre, illetve legyenek „felcímkézve” a központi költségvetésben a megfelelő tartalékok, a katasztrófa-elhárítás és utólagos támogatások funkcióira. Miközben egy helyi önkormányzat egy-egy természeti katasztrófának a legtöbbször semmilyen mértékben nem tudja megjósolni a pontos idejét és nagyságát, a tervezés és az előkészítés mégis elengedhetetlen, ha és amikor egy ilyen katasztrófa bekövetkezik. A következő kérdések segíthetnek kiértékelni egy természeti katasztrófa vagy vészhelyzet potenciális hatását egy helyi önkormányzata pénzügyi állapotára:

 A helyi önkormányzat elemezte-e a tartalékok szükségességét egy természeti katasztrófa vagy vészhelyzet esetére?

75

 Rendelkezik-e átfogó vészhelyzeti tervvel, vannak-e „vészforgatókönyvek”?

 Amennyiben már szenvedett károkat korábbi katasztrófák nyomán, megtette-e a szükséges lépéseket, hogy csökkentsék a jövőbeni károk lehetőségét (például fejlesztési korlátozás árterületen)?

 Vajon megfelelő mértékű-e az önkormányzat biztosítási fedezete? Szükséges-e biztosítását felülvizsgálni? Amennyiben csak alacsony biztosítási fedezet érhető el, ez a kérdés megvitatásra került-e már az illetékes tisztviselőkkel?

A POLITIKAI KULTÚRA A politikai kultúra a helyi önkormányzat hozzáállására utal az adók és szolgáltatások tekintetében. Az összes tényezőből, amely hatással lehet az önkormányzat pénzügyi állapotára, talán a helyi politikai kultúrát a legnehezebb elemezni és értékelni, mert ezt olyan nehezen mérhető dolgok befolyásolják, mint az egyének kölcsönhatásai és ezek változó gazdasági, etnikai, vallási és szociális hátterei. A szociális és a demográfiai jellemzőkön túl, további kérdéseket érdemes megfontolni:

-

A politikai képviselet módja.

-

Az állampolgári részvétel mértéke.

-

A helyi önkormányzati szervezet szerkezete.

-

A döntéshozatali folyamat jellege.

-

A politikai kérdések tartalma.

76

Mivel a politikai kultúra nagymértékben szubjektív, ez a fejezet nem tartalmazhat sztenderd indikátorokat vagy kiértékelő kérdéseket a terület feltárásához, de ezek egyedi és testreszabott kiértékelése nem kihagyható a folyamatból.

5.3.4

Olyan gyakorlatok, amelyek veszélyeztetik az egészséges pénzügyi állapotot

A vezetési gyakorlatokra és a közösségi pénzügyi politikára gyakran úgy tekintenek, mint a pénzügyi állapotot leginkább meghatározó tényezőkre. Egy települési önkormányzat ugyanis igazodik a környezeti változásokhoz azáltal is, hogy a költségvetés különböző oldalait, sőt, egész rendszerét a szükséges irányba módosítja. Ez előfeltételezi azt is, hogy a helyi önkormányzatnak elegendő információja legyen a rá jellemző egyedi problémákról, megérti ezek természetét és jelentőségét, tudja, hogy mit tegyen, és ezt hajlandó meg is tenni. Miközben ez a feltevés elég optimistának tűnhet, a gyakorlatban nem mindig ilyen idilli a helyzet. Amikor nemzetközi hitelminősítő intézetek értékelik az országos szinten túl az egyes önkormányzatok pénzügyi állapotát, sokszor a vezetési gyakorlatot és a helyi politikai prioritásokat is kiemelten vizsgálják. Például felmérik a vezetés „szakmaiságát”: megvizsgálják a pénzügyi jelentések minőségét és a tőkenövekedést; sokszor ellenőrzik azt is, hogy a helyi önkormányzat használt- e pénzügyi trükköket a valós helyzet torzítására. Megvizsgálják a helyi politikai akarat fogékonyságát azáltal, hogy felmérik a választott tisztségviselők „adókulcsemelési hajlandóságát”. Röviden tehát a pozitív pénzgazdálkodási gyakorlatok és politikai prioritások lehetővé teszik egy helyi önkormányzatnak, hogy egy egészséges pénzügyi állapotot tartson fenn, ezáltal elkerülje a pénzügyi vészhelyzeteket.

Pénzügyi vezetési gyakorlatok értékelése

Viszonylag könnyedén meg lehet ítélni, hogy az Ön konkrét települése esetében mennyire bízik az önkormányzat az olyan pénzügyi gyakorlatokban, amelyek miközben látszólag nem 77

különösebben veszélyesek, azonban hosszú távon mégis tönkretehetik a település pénzügyi állapotát. Ezek a „rossz gyakorlatok” három fő kategóriába sorolhatóak:

 Egyszeri bevételi források ismételt, esetleg rendszeres használata, mint pl. előző évek tartalékai vagy hozadékainak felhasználása az eszközök értékesítéséből a folyó költségvetési év kiegyensúlyozására.

 Nagy összegű költségek kifizetésének elhalasztása: elhatározva például az állótőke kezelésének az elodázását vagy a nyugdíj terhek elhalasztását.

 A kötelezettségek hosszú távú vagy teljes időszakra szóló költségeinek figyelmen kívül hagyása: elhatározva például az állótöke beszerzését anélkül, hogy a működtetés és a birtoklás teljes életre szóló, valamint a vagyon fenntartásának költségeit is előre kiszámolnák.

A legtöbb helyi önkormányzat felismeri ezeknek a gyakorlatoknak a veszélyét, és ezért általában nem is nyúlnak ezekhez az eszközökhöz. Azonban olyan időszakokban, amikor pénzügyi problémák vagy erőteljesebb politikai nyomás jelentkezik, a helyi tisztségviselők könnyebben rászánhatják magukat, esetleg úgy érezhetik, hogy rákényszerítik őket ezeknek a használatára. Mint átmeneti stratégiák, ezek a gyakorlatok időszakos problémákat el tudnak leplezni, esetleg meg tudnak oldani, illetve időt biztosíthatnak arra, hogy hosszú távú megoldásokat találjunk a pénzügyi nehézségekre. Például a fenntartási költségek elhalasztása egy évre lehetővé teheti egy hatékony költségcsökkentő program beindítását és a szükséges kiigazítások bevezetését az ezt igénylő területeken. De ezeknek a gyakorlatoknak a folyamatos, megszokottá vált és rutinszerű használata hosszú távon hatalmas károkat okoz egy önkormányzat pénzügyi állapotában:

78

-

Először is a helyi önkormányzatoknak már eleve lehetnek pénzügyi problémái, de ha ezek mellé még nem is veszi figyelembe egy új program vagy projekt teljes időszakra vonatkozó (fenntartási, üzemeltetési, amortizációs) költségeit, akkor könnyen elkötelezheti magát olyan jövőbeni kiadási kötelezettségek mellett, amelyeket a későbbiekben nem fog tudni teljesíteni.

-

Másodszor; ezek a gyakorlatok elmélyíthetik a már meglévő problémákat akkor is, amikor egy helyi önkormányzat elhalaszt egy jelenlegi kiadást oly módon, hogy elodázza a munkaeszközök karbantartását, így a működés hatékonysága és eredményessége csökkenhet, ezáltal az okozott szolgáltatás-nyújtás költsége a későbbiekben drasztikusan emelkedni fog.

-

Végül, ezek a gyakorlatok késleltetik a fennálló problémák kellő időben történő felismerését is. Végső fokon a probléma megoldása sokkal költségesebb és nehezebb lesz, mint lett volna korábban. Például ha több éven keresztül egy önkormányzat nem tőkésít elhatárolt nyugdíj kötelezettségeket, a nyugdíj kiadások végül az állandó költségek jelentős részévé válnak, ami a későbbiekben az egyéb károk mellett oda is elvezet, hogy jelentősen csökkentsék a juttatások mértékét.

Gyakorlatok melyek fenntartják a működési hiányt

Nyilvánvaló, hogy a működési deficit akkor jelentkezik, amikor az időszakos kiadások túllépik a

bevételeket.

Ez

megtörténhet

annak

ellenére

is,

hogy az

éves

költségvetés

kiegyensúlyozottnak tűnik, mert az egyszeri bevételi forrásokat (mint pl. az előző évi maradványt) használják fel arra, hogy kiegészítsék a jelenlegi bevételeket – magyarán kozmetikázzák a valós pénzügyi állapotot. Mindenképpen figyelmeztető jelzésként kell értékelni, ha rendszeresen olyan, valójában működési deficit jelentkezik a költségvetésben, amelyet egyéb, nem fenntartható eszközökkel egy ideig palástolni lehet.

79

Amennyiben a működési deficit tartós, esetleg növekszik, akkor két kérdést kell feltenni:

 Amennyiben a helyi önkormányzat folytatja bizonyos szolgáltatások meghatározott színvonalú működtetését és folyósítja a szükséges kiadásokat, előfordulhat, hogy nem lesz képes ezt hosszú távon is biztosítani?

 Amennyiben a helyi önkormányzat nem veszi figyelembe a deficit kiváltó okát, mint például a csökkenő bevételi bázist vagy a csökkenő termelékenységet, milyen irányba fog változni a jelenség, és mikor fog egy kritikus pontra eljutni?

Helyi tisztségviselőknek politikai okokból kényes a működési deficitről beszélni, másfelől az információhiánnyal is számolnia kell, mert a legtöbb helyi önkormányzat számviteli rendszere nem biztosítja a megfelelő adatokat, amelyek nyilvánvalóvá tennék ennek a deficitnek a mértékét. Ez azért van így, mert a helyi önkormányzat számviteli rendszere sokszor nem használ önálló gazdasági elszámolást, illetve mert a bevételek és a kiadások egymástól teljesen függetlenek a legtöbb országban. Elsősorban ez a két körülmény akadályozza meg az érintetteket abban, hogy hozzájussanak a pontos információkhoz az önkormányzat valódi pénzügyi állapotáról. Mindemellett a már látott árulkodó jelek rámutathatnak a működési deficit létezésére és nagyságára. Ezek a jelek a következő gyakorlatok rendszeres alkalmazása: tartalékok használata (alap-egyenlegek) az előző évekről, rövid távú kölcsönök, belső hitelfelvétel, eszközök értékesítése, számviteli trükközések – ezeket Magyarországon természetesen a szükséges jogi-politikai lehetőségekkel és korlátozásokkal együtt kell számba venni.

Tartalékok használata Működési maradvány felhalmozása olyan tartalékokat képez, amelyek pénzügyi segítséget jelenthetnek a következő esetekre: bevételi forrás elvesztése, gazdasági dekonjunktúra, természeti katasztrófák nyomán előre nem látott kiadások fedezete, biztosítási veszteség és 80

váratlan nagyméretű tőkeberuházás vagy egyéb nem ismétlődő kiadások, egyenetlen pénzforgalom stb. A legtöbb önkormányzat számára, az előző évek maradványai olyan tartalékok, amelyek lehetővé teszik, hogy megfeleljenek a jelenlegi pénzforgalmi szükségleteknek, az időszakos bevétel-elmaradásoknak vagy a váratlan kiadási igényeknek – anélkül, hogy hirtelen változtatnának az adóalapon, a használati díjakon, vagy megvágnák a kiadásokat a folyó költségvetési év során. A pozitív alap-egyenleg szintén segíthet elkerülni a rövid távú kölcsönöket, ezáltal megspórolva a járulékos kamatköltségeket (habár annak a lehetősége, hogy kamatra tegyen szert alap-egyenlegen, lehetetlen). Magyarországon, ezeken túlmenően a 2011. évi CXCV. törvény1 szabályozza részletesen a maradványelszámolási és beszámolási kötelezettségeket, értelemszerűen ez tovább árnyalja az önkormányzatok működését helyi szinten.

Rövid távú kölcsönök A következő ilyen típusú eszközzel, a rövid távú kölcsönök használatával az önkormányzatok kiteszik magukat egy olyan adósságnak, amit rövid határidőn, többnyire 12 hónapon belül vissza kell fizetni. Amikor a tartalékok és a korábbi maradékok (alap-egyenleg) nem biztosítanak elég készpénzt ahhoz, hogy fedezzék a kiadásokat egy fiskális éven belül, többnyire az alábbi lehetőségek állnak fenn:

 Sokszor a helyi önkormányzatok az adó előrejelzési jelentésével élhetnek csupán.

 Máshol lehetővé teszik a helyi önkormányzatoknak, hogy a központi kormányzati banktól kölcsönt vegyenek fel.

1

http://www.complex.hu/kzldat/t1100195.htm/t1100195_0.htm

81

 Végül van ahol a helyi önkormányzatoknak arra is jogosítványa van, hogy a helyi bankoktól kölcsönt vegyenek fel.

A hitelintézetek és helyi önkormányzatok gyakran ezeket a rövidtávú kölcsönöket elfogadható fiskális eszközként ítélik meg egészen addig, amíg ezek csupán időszakosak, és amíg az adóbeszedés vagy egyéb ismert bevételi források is rendelkezésre állnak, amelyek elég nagyok ahhoz, hogy az adósság visszafizetésre is kerüljön határidőre. Az új önkormányzati törvény az önkormányzatok által felvehető hiteleket és kölcsönöket is részletesen szabályozza, elég most csak arra kitérni, hogy mi történik, ha problémák merülnek fel a finanszírozással. Ugyanis időnként a bevétel-elmaradás vagy túlköltés esetén lehetetlenné válik az önkormányzatok számára, hogy visszafizessék a rövid távú kölcsönt a megadott határidőn belül. Ilyenkor választhat az önkormányzat az adósságspirálba való kényszerű belépés (újabb kölcsönök felvétele a korábbiak kifizetésére), vagy csupán a kamatok fizetése között. Ez az adóssággörgetés klasszikus esete, ami rövidtávú, kisebb volumenű problémákat felnagyít és tartósít. A rövid távú adósságok görgetése számos problémát okozhat a helyi önkormányzatoknak:

 Kamatlábak addig nőnek, amíg az adósság nem kerül kifizetésre, egy idő után a kamatok fizetése is túlzott terhet jelenthet.

 A helyi önkormányzat hitelminősítésére is hatással lehet; amikor egy helyi önkormányzat befektetési értékét ítélik meg, a befektetők és a nemzetközi kötvényárfolyammal foglalkozó cégek, közelebbről is megvizsgálják a rövid távú adósságokat, ami rontja a hitelképességet és a vonzóerőt.

 Végső esetben a helyi önkormányzatok rá lehetnek kényszerítve, hogy csökkentsék a szolgáltatások szintjét vagy növeljék a bevételeket a következő évben, hogy kifizethessék az adósságukat.

82

Az idevágó törvények mellett Magyarországon az adósságkonszolidáció és a hozzá kapcsolódó szabályozások

kérdése

az

önkormányzatok

napi

gyakorlatában

ezen a

téren is

megkerülhetetlen.

VAGYONTÁRGYAK ELADÁSA A legtöbb helyi önkormányzat rendelkezik saját tulajdonnal vagy eszközökkel, úgymint üres föld vagy használaton kívüli épületek, amelyek értékesítéséből szintén finanszírozhatóak bizonyos költségek. Az elmúlt évek törvénykezései nyomán az önkormányzatok vagyona a nemzeti vagyon részét képezik, és ezért sajátos jogszabályok vonatkoznak a használatukra. Általánosságban elegendő azt megemlíteni, hogy az ilyen típusú vagyontárgyak eladásai csupán egyszeri bevételt hoznak. Például ha egy helyi önkormányzat eladja a szennyvízcsatornarendszerét egy független hatóságnak, és a bevételt az általános működési kiadásokra használja, akkor a következő évben ezt értelemszerűen már nem teheti meg még egyszer. Amikor egyszeri bevételt a jelenlegi működési kiadásokra használunk ahelyett, hogy egyszeri szükségletekre fordítanánk, könnyedén működési deficitet idézhetünk elő, sőt egyéb károkat is okozhat a helyi önkormányzat hosszú távú pénzügyi állapotában:  Mivel az önkormányzat részben vagy egészben elveszíti az ellenőrzési jogkörét bizonyos (köz)szolgáltatások felett, megeshet, hogy ezek kapacitása csökken, mert a magánbefektető a profit érdekében ezt találja – különben teljesen logikusan – célszerűbbnek. Ráadásul az önkormányzat az ár és a szolgáltatáshoz való hozzáférés tekintetében is függő helyzetbe kerülhet, ami méltányossági és szociális szempontból különösen veszélyes az egész közösségre nézve.

 Ha az eladás az azonnali bevételi szükségletek nyomása miatt történik, a helyi önkormányzat valószínűleg elfogad egy alacsonyabb árat, mint amit kapott volna a tulajdonért, ha több ideje van érdeklődőket találni, és versenyeztetni az árajánlataikat.

83

Ennek a típusú pénzügypolitikának a szerepére rávilágíthat, ha megvizsgálja és időben összehasonlítja az egyszeri bevételek mértékét a bevételi oldalon, a működési deficitet stb.

SZÁMVITELI FORTÉLYOK A költségvetés látszólagos kiegyensúlyozására és kozmetikázására különféle számviteli módszereket lehet alkalmazni, de ezek természetesen ellentétben vannak azzal a céllal, hogy átláthatóvá és hatékonnyá tegyük az önkormányzatok gazdálkodását, aminek előfeltétele az őszinte hozzáállás, és a problémák feltárása. Az adatokkal való „játszadozás” tipikus példája lehet, ha a bérek kifizetésének napja a fiskális év utolsó napjára esne, de a helyi önkormányzat esetleg úgy dönt, hogy vár egy napot a kiadások lejelentésére, így a folyó évre vonatkozó kiadások kisebbnek tűnnek az elszámolásokban. A valósnál az év végi maradék így nagyobbnak, az esetleges deficit pedig kisebbnek tüntethető fel. Összességében három ilyen tipikus eszközzel szoktak él i az önkormányzatok:

(1) a jelenlegi költségek elhalasztása jövőbeni időszakra; (2) bevételek felhalmozása jövőbeni fiskális évből a jelenlegi fiskális évre (a jelenlegi bevételeket magasabbként feltűntetni); és (3) kitágítani a fiskális év hosszát – például, 12-ről 13 hónapra, így a 13. hónap bevételeit még bevételként számolhatjuk el a jelenlegi évre.

Számos helyi önkormányzat, amelynek pénzügyi problémái voltak, ilyen trükkökre hagyatkozva próbálta kiegyensúlyozni a költségvetését, de ezek a módszerek természetesen nem oldották meg az alap problémákat, csak több-kevesebb sikerrel elrejtette őket. Ráadásul az elrejtésből következőleg a legtöbb esetben tovább nőttek azok a költségek, amelyek a problémák tényleges megoldása során előbb-utóbb jelentkezni fognak.

84

GYAKORLATOK, AMELYEK KIFIZETÉSEK, KÖTELEZETTSÉGEK TELJESÍTÉSÉNEK ELHALASZTÁVAL JÁRNAK Egy helyi önkormányzat akkor késlelteti kötelezettségeinek megfizetését, amikor nem tudja kielégíteni valamennyi kötelezettségvállalását a rendelkezésére álló forrásaiból. Kétféle példa van azokra a költségekre, amelyeket el lehet halasztani: ezek az alkalmazotti hozzájárulások és a tőkenövekedés fenntartására vonatkozó kiadások. A fennálló kötelezettségek megfizetésének elhalasztásából ugyanakkor számos hátrány következik. Ezek a többi között:  A szolgáltatások és kiadások olyan szintjét tartja fenn, amelyet a helyi önkormányzat nem engedhetne meg hosszú távon;

 negatív hatással lehet az önkormányzati kötvényárfolyamra, ugyanis a hitelminősítő szervezetek a fedezetlen követeléseket kedvezőtlen jelként minősítik;

 végül mivel ezek a költségek rendszerint nem jelennek meg a helyi önkormányzat pénzügyi jelentéseiben, az általuk generált negatív hatásokat addig nem ismerik fel, amíg ez a probléma nem válik olyan súlyúvá, hogy a trükközések ellenére is feltűnjön, és sokkal komolyabb forrásokat igényeljen az orvoslása.

A helyi önkormányzat állótőkéje magába foglalja a saját tulajdonú földjeit, infrastruktúráját (pl. utcák, hidak, utcai világítás, forgalmi jelzőtáblák, járdák stb.), épületeit, közmű hálózatát, járműveit és berendezéseit. Ha ezeket a vagyontárgyakat megfelelően nem tartják karban, vagy hagyják ezeket elavulni, hatékonyságukat csökkenni, a fenntartás és a helyettesítés költségei emelkedni fognak, és a helyi önkormányzat kevésbé lesz vonzó az itt élő vagy potenciálisan betelepülő lakosság és vállalkozói réteg számára. Nehéz gazdasági időszakokban, a helyi tisztségviselők gyakran úgy látják, hogy a fenntartás elhalasztása viszonylag fájdalommentes, és hatékony megoldás a rövid távú költségek csökkentésére. A folyamatos halasztás azonban komoly problémákat tud okozni amiatt, hogy

85

hatalmas mennyiségű pénzek kerültek beruházásra a tőke létesítményekbe. Pedig ezeknek a karbantartási költségeknek a megspórolása rendkívül súlyos következményekkel járhat:

 Balesetveszélyt és egyéb felelősségi kockázatot rejt magában egy meg nem javított útszakasz.

 A lakó- és üzleti ingatlanok értéke csökkenhet, ezáltal az adóbevételek is zsugorodhatnak.

 A felszerelések és eszközök hatékonysága is csökken, (például ha egy elavult teherautó több időt tölt a garázsban, mint az utcán).

 Az állótőke javítási költségeinek drasztikus megemelkedése (például, amikor egy útszakasz felújítása olyan hosszú ideig nem történt meg, hogy a felújítás már nem elegendő, újra kell építeni).

GYAKORLATOK, AMELYEK NEM VESZIK FIGYELEMBE A TELJES IDŐSZAKRA VONATKOZÓ KÖLTSÉGEKET Az olyan önkormányzatok, amelyek nem veszik figyelembe a vállalt kötelezettségeik hosszú távú költségeit, komoly mértékben veszélyeztetik saját pénzügyi stabilitásukat, hiszen elkerülhetetlen, hogy egy komoly egyensúlyhiány alakuljon ki a jövőben a bevételek és kiadások között. Éppen ezért minden önkormányzatot ösztönzünk arra, hogy a munkahelyi megállapodásokat a fizetésen kívüli juttatásokkal, az esetleges állótőke-fejlesztéseket pedig a működési és fenntartási költségekkel együtt kalkulálja hosszú távra. Ha ezekkel már a tervezéskor számolnak a döntéshozók, és nem csak a végrehajtás közben, után szembesülnek meglepetten a „váratlan” következményekkel, akkor elkerülhetőek az önkormányzat pénzügyi stabilitását veszélyeztető helyzetek.

86

A fizetésen kívüli juttatások magukba foglalják a nyugdíjakkal, az egészségüggyel, a szabadságokkal és a betegállományokkal stb. kapcsolatos, 100%-os pontossággal előre nem tervezhető hozzájárulásokat. Ennek ellenére szükséges, hogy a lehető legnagyobb mértékben ezzel is számoljanak az önkormányzatok, érdemes inkább felültervezni a várható költségeket, ugyanis nem biztos, hogy képes lesz pontosan előteremteni a szükséges pénzt a hozzájárulási költségekre a jelenlegi költségvetésben. A helyi önkormányzat állótőkéjének fejlesztése a legtöbbször magas kezdeti költségekkel járhat. A tőke- és költségvetési folyamat alatt, a helyi tisztségviselők számára kulcsfontosságú, hogy megfontolják, hogy miképp fogják hosszú távon finanszírozni a vagyontárgyaikat. Sajnos gyakran átsiklanak a vagyontárgyak birtoklásának és fenntartásának hosszú távú költségein, amely „a teljes élettartamra” vonatkozó kiadásokat is magába kell, hogy foglalja. Ezek a költségek elkerülik a figyelmüket, ha a tőke- és működési-költségvetést külön-külön dolgozzák ki, érdemes ezért ezeket összehangoltan kezelni. Ha ezt nem teszi meg, könnyen olyan szituációba kerülhet az önkormányzat, hogy bár felépített egy intézményt, mégsem tudja működtetni azt a jövőben.

87