EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 31.7.2015 COM(2015) 386 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie — Fraudebestrijding Jaarverslag 2014 {SWD(2015) 151 final} {SWD(2015) 152 final} {SWD(2015) 153 final} {SWD(2015) 154 final} {SWD(2015) 155 final} {SWD(2015) 156 final}
NL
NL
INHOUDSOPGAVE VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie – Fraudebestrijding Jaarverslag 2014 ........................................................................................................................... SAMENVATTING .................................................................................................................... 4 1.
INLEIDING ................................................................................................................. 7
2.
FRAUDEBESTRIJDINGSBELEID OP EU-NIVEAU ............................................... 7
2.1.
Door de Commissie in 2014 genomen beleidsmaatregelen voor fraudebestrijding .... 7
2.1.1.
Voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt ................................................................ 7
2.1.2.
Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie ..................................................................................................................... 8
2.1.3.
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie .................... 8
2.1.4.
Corruptiebestrijding in de EU ...................................................................................... 8
2.1.5.
Melden van onregelmatigheden — bepalingen in het meerjarig financieel kader (MFK) 2014-2020 op het gebied van uitgaven ............................................................ 9
2.1.6.
Fraudebestrijdingsbeleid bij de douane........................................................................ 9
2.1.7.
Bestrijding van de illegale handel in tabaksproducten ............................................... 11
2.1.8.
Bestrijding van btw-fraude ......................................................................................... 11
2.1.9.
Fraudebestrijdingsbepalingen in internationale overeenkomsten .............................. 11
2.1.10. Regels inzake overheidsopdrachten ........................................................................... 12 2.1.11. Richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de euro en andere munten tegen valsemunterij .................................................................................................... 12 2.1.12. Fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (CAFS) ............................................ 12 2.1.13. De programma's Hercules en Pericles ........................................................................ 13 2.2.
Raadgevend Comité coördinatie fraudebestrijding (COCOLAF).............................. 14
2.3.
Follow-up van resoluties van het Europees Parlement over de bescherming van de financiële belangen van de EU — Fraudebestrijding — Jaarverslagen 2012 en 2013 .................................................................................................................................... 14
2.3.1.
Resolutie van het Europees Parlement van 3 juli 2014 over de bescherming van de financiële belangen van de EU — Fraudebestrijding — Jaarverslag 2012 ............... 14
2.3.2.
Resolutie van het Europees Parlement van 11 maart 2015 over de bescherming van de financiële belangen van de EU — Fraudebestrijding — Jaarverslag 2013 ........... 15
3.
MAATREGELEN VAN DE LIDSTATEN TER BESTRIJDING VAN FRAUDE EN ANDERE ONWETTIGE ACTIVITEITEN DIE DE FINANCIELE BELANGEN VAN DE EU SCHADEN........................................................................................... 16
2
3.1.
Maatregelen ter bestrijding van fraude en andere onregelmatigheden die de financiële belangen van de EU schaden...................................................................................... 16
3.2.
Toepassing door de lidstaten van definities als vastgelegd in de bepalingen voor het melden van onregelmatigheden.................................................................................. 17
3.3.
Uitvoering van de aanbevelingen uit 2013................................................................. 18
4.
FRAUDE EN ANDERE ONREGELMATIGHEDEN .............................................. 19
4.1.
Gemelde onregelmatigheden en algemene trends, 2010-2014 .................................. 19
4.2.
Als fraude gemelde onregelmatigheden ..................................................................... 20
4.2.1.
Inkomsten ................................................................................................................... 22
4.2.2.
Uitgaven ..................................................................................................................... 23
4.2.3.
Natuurlijke hulpbronnen (landbouw, plattelandsontwikkeling en visserij) ............... 25
4.2.4.
Cohesiebeleid (in de programmeringsperioden 2007-2013 en 2000-2006) ............... 25
4.2.5.
Pretoetredingsbeleid (pretoetredingssteun (Pre-accession assistance – PAA) en het instrument voor pretoetredingssteun (Instrument for Pre-accession – IPA))............. 26
4.2.6.
Uitgaven onder direct beheer van de Commissie ....................................................... 26
4.3.
Niet als fraude gemelde onregelmatigheden .............................................................. 26
4.3.1.
Inkomsten ................................................................................................................... 27
4.3.2.
Uitgaven ..................................................................................................................... 27
4.4.
Resultaten van de activiteiten van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) ....................................................................................................................... 28
5.
TERUGVORDERING EN ANDERE PREVENTIEVE EN CORRECTIEVE MAATREGELEN ...................................................................................................... 28
5.1.
Uitgaven: preventieve mechanismen ......................................................................... 29
5.1.1.
Onderbrekingen in 2014 ............................................................................................. 29
5.1.2.
Schorsingen ................................................................................................................ 29
5.2.
Uitgaven: financiële correcties en terugvorderingen in 2014 .................................... 30
5.3.
Terugvordering met betrekking tot inkomsten uit de eigen middelen ....................... 30
6.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .................................................................. 31
6.1.
Verbeterde coördinatie en samenwerking: een nieuwe impuls in de strijd tegen fraude .................................................................................................................................... 31
6.1.1.
Versterkte wettelijke en administratieve structuren voor nauwere samenwerking .... 31
6.1.2.
Maatregelen ter bestrijding van fraude en corruptie bij overheidsopdrachten ........... 31
6.1.3.
Sectorale maatregelen: uitgaven ................................................................................ 32
6.1.4.
Sectorale maatregelen: inkomsten.............................................................................. 32
6.1.5.
Wat in het verschiet ligt ............................................................................................. 32
6.2.
Meer opsporing: resultaten en openstaande kwesties ................................................ 32
6.2.1.
Uitgaven ..................................................................................................................... 32
6.2.2.
Inkomsten: Actualiseren van controlestrategieën ...................................................... 33 3
SAMENVATTING In samenwerking met de lidstaten presenteert de Commissie het jaarverslag over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie op grond van artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het behandelt de maatregelen van de Commissie en de lidstaten ter bestrijding van fraude en de resultaten ervan. Dit is het eerste verslag dat wordt voorgelegd aan de nieuwe Commissie die op 1 november 2014 is aangetreden. In lijn met de politieke prioriteiten die voorzitter Juncker heeft vastgesteld, heeft de nieuwe Commissie een meer gerichte agenda en hecht zij bijzonder belang aan de beginselen van gezond financieel beheer. De in het verslag opgenomen conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd op een analyse van de beschikbare informatie over de afgelopen vijf jaar en de in deze periode vastgestelde problemen en risico's. Maatregelen in EU-verband ter bescherming van de financiële belangen van de EU, genomen in 2014 In 2014 heeft de Commissie met succes de prioritaire acties van haar meerjarige fraudebestrijdingsstrategie (CAFS), die zij in juni 2011 had vastgesteld, afgerond. Het resultaat hiervan is dat alle diensten en agentschappen van de Commissie nu een fraudebestrijdingsstrategie hanteren, wat een belangrijke stap voorwaarts is. Ook dit jaar bleef de Commissie de lidstaten helpen fraude te voorkomen. Omdat de lidstaten ongeveer 80 % van de EU-begroting zelf beheren, is het essentieel dat de Commissie hen blijft ondersteunen bij het ontwikkelen van hun eigen nationale strategieën om fraude te bestrijden. Hierbij kan de fraudebestrijdingscoördinatiedienst (Anti-Fraud Coordination Service –AFCOS) van elke lidstaat een belangrijke rol spelen. In 2014 continueerden het Europees Parlement en de Raad hun besprekingen over twee voorstellen om het strafrecht waar het de bescherming van de financiële belangen van de EU betreft, efficiënter te maken, namelijk:
een ontwerprichtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude, die in juli 2012 werd voorgesteld en waarmee een einde moet worden gemaakt aan de mazen in de wetgeving inzake fraudebestrijding van de lidstaten die een belemmering vormen voor de doeltreffende vervolging van fraudeurs; een ontwerpverordening betreffende de instelling van een Europees Openbaar Ministerie (European Public Prosecutor's Office – EPPO), die in juli 2013 werd voorgesteld. De instelling van het door de Commissie bepleite EPPO zou een zeer belangrijke stap voorwaarts betekenen voor de bescherming van de financiële belangen van de EU.
Bovendien werden in 2014 herziene richtlijnen voor overheidsopdrachten en nutsvoorzieningen en een nieuwe richtlijn voor concessies vastgesteld. Hierdoor wordt de transparantie aanzienlijk vergroot en krijgen de bepalingen inzake fraude- en corruptiebestrijding meer gewicht: er wordt een definitie gegeven van "belangenconflict", eaanbestedingen worden verplicht gesteld en er worden controle- en rapportageverplichtingen ingevoerd om fraude bij overheidsopdrachten en andere ernstige onregelmatigheden tegen te gaan. Op 18 juni 2014 heeft de Commissie een voorstel aangenomen om het Financieel Reglement gedeeltelijk te herzien en het met de herziene richtlijn voor overheidsopdrachten in overeenstemming te brengen. Dit houdt onder meer in dat de regels voor uitsluiting van marktdeelnemers worden versterkt en dat er een nieuwe databank voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting wordt gecreëerd. 4
Wat de uitgavenzijde van de EU-begroting betreft, werden in 2014 met de lidstaten regels overeengekomen over de wijze waarop onregelmatigheden met betrekking tot middelen die onder gedeeld beheer vallen, in de nieuwe programmeringsperiode 2014-2020 moeten worden gemeld. De goedkeuring van deze regels is gepland voor 2015. Wat de inkomstenzijde van de begroting betreft, werd in 2014 belangrijke vooruitgang geboekt om de financiële belangen van de EU nog beter te beschermen:
De herziene versie van Verordening (EG) nr. 515/97 betreffende wederzijdse administratieve bijstand op douanegebied (die in 2015 in werking moet treden) voorziet in een EU-databank voor de invoer, doorvoer en uitvoer van goederen binnen de EU. Voorts bleek in 2014 dat kennisgevingen over wederzijdse bijstand die na gezamenlijke douaneoperaties (GDO's) van OLAF werden verstuurd, een belangrijke bron van informatie vormen voor de opsporing van onregelmatigheden bij transacties inzake bepaalde soorten goederen;
De bestrijding van sigarettensmokkel en andere vormen van illegale handel in tabaksproducten blijft een belangrijke prioriteit voor zowel de EU als de lidstaten. In 2014 bleef de Commissie zich actief bezighouden met de uitvoering van het actieplan van de "Mededeling over de intensivering van de bestrijding van sigarettensmokkel en andere vormen van illegale handel in tabaksproducten", in nauwe samenwerking met de lidstaten.
Het programma Hercules III, dat in 2014 werd aangenomen, zal helpen de operaties en administratieve capaciteiten van de douane- en politiediensten in de lidstaten te versterken. Met deze maatregelen draagt de Commissie bij aan het opnieuw vorm geven van het fraudebestrijdingsbeleid op EU-niveau. Opsporing en melding van frauduleuze en niet-frauduleuze onregelmatigheden met gevolgen voor de EU-begroting In 2014 werden 1 649 onregelmatigheden door de lidstaten als fraude (zowel vermoedelijke als bewezen fraude) gemeld. Het betrof in totaal 538 miljoen EUR aan EU-middelen. Aan de inkomstenzijde is het aantal als fraude gemelde onregelmatigheden gestegen. Aan de uitgavenzijde is het aantal van deze onregelmatigheden in 2014 ten opzichte van 2013 licht gedaald, terwijl de bijbehorende bedragen zijn gestegen. Wat opsporing en melding betreft, bestaan er nog steeds verschillen tussen de lidstaten, maar wel in mindere mate dan in voorgaande jaren. In de afgelopen twee jaar zijn enkele trends sterker geworden: administratieve organen zijn betrokken gebleven bij de opsporing van frauduleuze onregelmatigheden, en de meest voorkomende werkwijze blijkt het gebruik van vervalste documenten te zijn. De niet als fraude gemelde onregelmatigheden zijn toegenomen, zowel qua bedrag als in aantal. Dit houdt in hoge mate verband met de geleidelijke implementatie van de diverse uitgavenprogramma's en met het feit dat de controlesystemen van de Europese instellingen en de nationale controlediensten zijn versterkt. Preventieve en correctieve maatregelen De Commissie nam in 2014 stappen om te verzekeren dat de EU-middelen worden besteed volgens het beginsel van goed financieel beheer en dat de financiële belangen van de EU naar behoren worden beschermd. Wat cohesiebeleid en plattelandsontwikkeling betreft, nam zij 193 besluiten om betalingen (voor meer dan 7,7 miljard EUR) te onderbreken. Daarvan waren 5
eind 2014 nog steeds 145 betalingen onderbroken (goed voor ongeveer 4,8 miljard EUR). De Commissie heeft ook zestien nieuwe besluiten tot schorsing genomen. De Commissie heeft voor meer dan 2,2 miljard EUR financiële correcties uitgevoerd en terugvorderingsopdrachten uitgevaardigd voor een bedrag van 736 miljoen EUR. De in 2014 genomen correctieve maatregelen laten zien dat de financiële belangen van de Unie goed worden beschermd. Voor de nationale begrotingen bestaat echter het risico dat bedragen die reeds ten onrechte aan begunstigden zijn uitbetaald en waarop dus financiële correcties moeten worden toegepast, niet worden teruggevorderd.
Maatregelen van de lidstaten Eind 2014 hadden alle lidstaten een AFCOS aangewezen. Gestructureerde coördinatie tussen de fraudebestrijdingsorganen en andere nationale autoriteiten is een beste praktijk gebleken. In 2014 namen de lidstaten tevens een groot aantal andere fraudebestrijdingsmaatregelen op het gebied van overheidsopdrachten, financiële misdrijven, belangenconflicten, corruptie, de definitie van fraude en klokkenluiders. Toepassing door de lidstaten van definities als vastgelegd in de bepalingen voor het melden van onregelmatigheden In het verslag van dit jaar wordt specifiek gekeken naar de wijze waarop de lidstaten de definities in verband met het melden van (frauduleuze en niet-frauduleuze) onregelmatigheden en het moment waarop de melding behoort plaats te vinden, toepassen. Ondanks inspanningen om de toepassing van de regels voor het melden van onregelmatigheden tussen de lidstaten te stroomlijnen, zijn er verschillen waargenomen. De Commissie zal de lidstaten helpen bij de interpretatie van zulke definities een geharmoniseerde aanpak te hanteren, zodat de door de lidstaten gerapporteerde gegevens beter met elkaar kunnen worden vergeleken. Dit doet zij op basis van de bepalingen over het melden van onregelmatigheden voor de nieuwe programmeringsperiode, die momenteel worden vastgesteld, en van de informatie die in het kader van dit verslag is verzameld en geanalyseerd.
6
1.
INLEIDING
Krachtens artikel 325, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) brengt de Commissie in samenwerking met de lidstaten jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de maatregelen die zijn genomen in de strijd tegen fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad. De EU en de lidstaten hebben een gedeelde verantwoordelijkheid voor de bescherming van de financiële belangen van de EU en de bestrijding van fraude. De nationale autoriteiten beheren ongeveer 80 % van de EU-uitgaven en innen de traditionele eigen middelen (TEM). De Commissie houdt toezicht op beide gebieden, stelt normen vast en controleert de naleving ervan. Het is van essentieel belang dat de Commissie en de lidstaten nauw samenwerken om ervoor te zorgen dat de financiële belangen van de EU doeltreffend worden beschermd. Een van de belangrijkste doelstellingen van dit verslag is te beoordelen hoe goed deze samenwerking in 2014 verliep en hoe deze kan worden verbeterd. In dit verslag worden de maatregelen beschreven die op EU-niveau in 2014 zijn genomen, en een overzicht en een beoordeling gegeven van de maatregelen van de lidstaten in de strijd tegen fraude. Er is een analyse opgenomen van de belangrijkste resultaten van de nationale en Europese organen bij de opsporing en melding van fraude en onregelmatigheden met betrekking tot de inkomsten en uitgaven van de EU. Het verslag laat met name zien hoe de bepalingen voor het melden van onregelmatigheden in elke lidstaat worden toegepast, aangezien het analytische deel ervan gebaseerd is op de informatie die uit dergelijke meldingen wordt verkregen. Het verslag gaat vergezeld van zes werkdocumenten van de diensten van de Commissie1. Tot deze documenten behoren: "De tenuitvoerlegging van artikel 325 door de lidstaten in 2014", "Aanbevelingen voor de follow-up van het verslag van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen van de EU — Fraudebestrijding, 2013" en "Statistische analyse van de onregelmatigheden", met daarin tabellen met een samenvatting van de resultaten van de fraudebestrijdingsmaatregelen van elke afzonderlijke lidstaat. 2.
FRAUDEBESTRIJDINGSBELEID OP EU-NIVEAU
2.1.
Door de Commissie in 2014 genomen beleidsmaatregelen voor fraudebestrijding
2.1.1.
Voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt
In juli 2012 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de EU2. Deze richtlijn beoogt het bestaande wettelijk kader te versterken door middel van gemeenschappelijke minimumvoorschriften voor de omschrijving van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden en voor de sancties en de verjaringstermijnen die in zulke gevallen gelden. De onderhandelingen tussen het Europees Parlement en de Raad begonnen in de tweede helft van 2014, nadat de Raad op 6 juni 2013 een algemene oriëntatie had 1
2
(i) Uitvoering van artikel 325 door de lidstaten in 2014; (ii) Statistische evaluatie van voor 2014 gemelde onregelmatigheden op het gebied van de eigen middelen, natuurlijke hulpbronnen, het cohesiebeleid en de pretoetredingssteun; (iii) Aanbevelingen voor de follow-up van het verslag van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen van de EU — Fraudebestrijding, 2013; (iv) Methodologie van de statistische evaluatie van de voor 2014 gemelde onregelmatigheden; (v) Jaaroverzicht met informatie over de resultaten van het Hercules III -programma in 2014; (vi) Uitvoering van de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (CAFS). COM(2012) 363 final.
7
aangenomen en er op 16 april 2014 in het Europees Parlement een eerste lezing had plaatsgevonden. 2.1.2.
Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie
Op 17 juli 2013 heeft de Commissie een voorstel aangenomen voor een verordening betreffende de instelling van een Europees Openbaar Ministerie (EPPO)3. Dit was een belangrijk initiatief in het kader van de algemene strategie van de Commissie om de financiële belangen van de EU beter te beschermen. Hoofddoel van het voorstel is een coherent en doeltreffend Europees systeem in het leven te roepen voor het onderzoeken en vervolgen van strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden, zoals omschreven in de voorgestelde richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude (punt 2.1.1). Eind 2014 waren de onderhandelingen in de Raad nog gaande. Het Europees Parlement nam in maart 2014 een eerste interim-verslag4 en in april 2015 een tweede verslag5 aan waarin steun werd uitgesproken voor de belangrijkste elementen van het EPPO. 2.1.3.
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie
Op 18 juni 2014 heeft de Commissie een voorstel aangenomen6 om het Financieel Reglement gedeeltelijk te herzien en met de herziene richtlijn voor overheidsopdrachten in overeenstemming te brengen. Het belangrijkste doel van het voorstel is de financiële belangen van de Unie effectiever te beschermen door een systeem onder beheer van de Commissie op te zetten waarmee risico's die de financiële belangen van de Unie in gevaar brengen, vroegtijdig kunnen worden opgespoord en waarmee het gemakkelijker wordt marktdeelnemers uit te sluiten zodat zij geen aanspraak meer kunnen maken op EU-middelen, en/of hun een financiële sanctie op te leggen. De wetgevende autoriteit heeft in juni 2015 met dit voorstel ingestemd, en de nieuwe regels zullen vanaf januari 2016 van kracht worden. 2.1.4.
Corruptiebestrijding in de EU
In 2014 werd het eerste EU-corruptiebestrijdingsverslag van de Commissie gepubliceerd, met daarin een hoofdstuk over corruptie bij overheidsopdrachten. In het verslag wordt beoordeeld hoe elke lidstaat corruptie aanpakt en onderzocht hoe wetgeving en beleidsmaatregelen in de praktijk werken. Ook wordt erin aangegeven hoe elk land de corruptiebestrijding zou kunnen intensiveren. Na de bekendmaking van het verslag zette de Commissie een netwerk van nationale contactpunten van de lidstaten op en integreerde zij doelstellingen op het gebied van corruptiebestrijding in het proces van economisch bestuur (Europees Semester). In 2014 ontvingen twaalf lidstaten in het kader van het Europees Semester aanbevelingen die met
3 4
5 6
COM(2013) 534 final. P7_TA(2014)0234 - Resolutie van het Europees Parlement van 12 maart 2014 over het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie (COM(2013) 0534 – 2013/0255(APP)). A8-0055/2015 (APP) 29.4.2015 (COM(2014) 358).
8
corruptie verband houden; landenbezoeken besproken.
deze
aanbevelingen
werden
tijdens
daaropvolgende
Tevens trof de Commissie voorbereidingen voor de start van een "programma voor het uitwisselen van ervaringen" in het voorjaar van 2015. 2.1.5.
Melden van onregelmatigheden — bepalingen in het meerjarig financieel kader (MFK) 2014-2020 op het gebied van uitgaven
In het kader van de nieuwe programmeringsperiode 2014-2020 moesten de bepalingen voor het melden van onregelmatigheden worden vastgelegd in gedelegeerde en uitvoeringshandelingen voor alle gebieden die onder gedeeld beheer vallen7. In 2014 heeft de Commissie onderhandeld over vier gedelegeerde handelingen en vier uitvoeringshandelingen die door deskundigen van de lidstaten werden besproken en overeengekomen. De bedoeling is dat zij in 2015 worden vastgesteld. Om maximale helderheid te verkrijgen en de lidstaten zo weinig mogelijk administratieve lasten te bezorgen, worden de bepalingen zo veel mogelijk voor alle uitgavengebieden van de EU geharmoniseerd. De door de lidstaten gerapporteerde informatie wordt op grond van artikel 325 VWEU in het jaarverslag van de Commissie opgenomen. 2.1.6.
Fraudebestrijdingsbeleid bij de douane
2.1.6.1. Wederzijdse administratieve bijstand (voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 515/97) In 2013 heeft de Commissie een voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 515/978 aangenomen. In 2014 werden het gehele jaar door onderhandelingen met het Europees Parlement en de Raad van de EU gevoerd, wat op 18 december 2014 in een politieke overeenkomst resulteerde. De instellingen verwelkomden het akkoord, waarmee bepaalde mazen in de huidige regels voor wederzijdse bijstand tussen de lidstaten en de Commissie worden gedicht. Met het voorstel wordt beoogd een EU-databank op te zetten voor de invoer, doorvoer en uitvoer van goederen binnen de EU. Daarnaast voorziet het voorstel in een systeem voor het monitoren van containers, waarmee het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) containerbewegingen kan analyseren om potentieel frauduleuze activiteiten op te sporen. De verordening zal naar verwachting halverwege 2015 in werking treden, en de bijbehorende secundaire wetgeving zal begin 2016 worden vastgesteld. 2.1.6.2. Gezamenlijke douaneoperaties (GDO's) GDO's zijn gecoördineerde, doelgerichte operationele maatregelen die de douaneautoriteiten van de lidstaten en derde landen gedurende een bepaalde periode uitvoeren om onwettige grensoverschrijdende goederenhandel te bestrijden. In 2014 heeft OLAF met de lidstaten in zeven GDO's samengewerkt door inlichtingen te verstrekken en technische en/of financiële ondersteuning te bieden, veilige toegang tot en uitwisseling van informatie via het AFIS-platform te waarborgen en zijn permanente operationele coördinatiefaciliteiten beschikbaar te stellen om de werkzaamheden in het kader van de GDO's, waarbij een groot aantal deelnemers betrokken was, te stroomlijnen:
7
8
Artikel 122 van Verordening (EU) nr. 1303/2013, PB 347 van 20.12.2013, blz. 320, artikelen 48 en 50 van Verordening (EU) nr. 10306/2013, PB 347 van 20.12.2013, blz. 549, artikel 30 van Verordening (EU) nr. 223/2014, PB 72 van 12.3.2014, blz. 1 en artikel 5 van Verordening (EU) nr. 514/2014, PB 150 van 20.5.2014, blz. 112. PB L 82 van 22.3.1997, blz. 1-16.
9
GDO REPLICA9: deze operatie had betrekking op de invoer van goederen waarbij intellectuele-eigendomsrechten werden geschonden. Het accent lag op gevaarlijke goederen die een risico voor het milieu of voor de veiligheid of gezondheid van burgers vormden. In het kader van de operatie werden 1,2 miljoen nagemaakte goederen, waaronder parfums, reserveonderdelen voor auto's en fietsen, speelgoed, modeaccessoires en elektronische apparatuur, en 130 miljoen sigaretten in beslag genomen. Alleen al door de inbeslagname van sigaretten werd een inkomstenderving van 25 miljoen EUR aan douanerechten en belastingen voorkomen. - GDO SNAKE10: deze GDO was gericht op de onderwaardering van uit China geïmporteerd textiel en schoeisel. De operatie leidde tot de opsporing van meer dan 1 500 containers waarvan de douanewaarde veel te laag was aangegeven. Daarmee werd een inkomstenderving van naar schatting ruim 80 miljoen EUR aan douanerechten voorkomen. - GDO ERMIS11: het doel van deze operatie was nagemaakte goederen die vanuit derde landen in kleine postpakketten de EU binnenkomen, op te sporen. Meer dan 70 000 artikelen van allerlei aard, waaronder mobiele telefoons, zonnebrillen, reserveonderdelen van kleine voertuigen, geneesmiddelen en farmaceutische producten, werden in beslag genomen. - GDO ATHENA IV12: deze GDO was gericht op de opsporing van niet-aangegeven contanten en op het voorkomen van witwassen binnen het grondgebied van de Europese Unie. Meer dan 1 200 000 EUR aan contanten werden in beslag genomen. - GDO WAREHOUSE II13: deze GDO had tot doel het smokkelen van tabaksproducten en alcohol te bestrijden en de accijnsfraude in verband met deze artikelen tegen te gaan. De uiteindelijke resultaten van de operatie worden nog geëvalueerd. - Regionale GDO "ICARUS"14: deze operatie betrof maritiem toezicht, gecoördineerd door de Franse douane, met als doel de smokkel over zee van gevoelige goederen in het Atlantische gebied op te sporen. - Regionale GDO "ISIS 2014"15: een door de Spaanse douane gecoördineerde maritieme operatie ter bestrijding van de smokkel van gevoelige goederen via de Middellandse Zee. Hierbij werd 39,3 kg cannabis in beslag genomen. 2.1.6.3. Het antifraude-informatiesysteem (AFIS) Het antifraude-informatiesysteem (AFIS) is een reeks door OLAF beheerde antifraudetoepassingen waarmee wordt beoogd een tijdige en veilige uitwisseling van informatie over fraude tussen de overheden van de lidstaten alsook de opslag en analyse van relevante gegevens mogelijk te maken. Het omvat twee hoofdgebieden: wederzijdse bijstand in douanezaken en beheer van onregelmatigheden. 9
10 11 12 13 14 15
Gecoördineerd door OLAF en georganiseerd in het kader van de Ontmoeting Azië-Europa (ASEM), als onderdeel van de gemeenschappelijk inspanningen in de strijd tegen nagemaakte goederen. Deelnemers waren alle EUlidstaten, Noorwegen, Zwitserland en elf andere internationale partners van buiten de EU, alsook Europol, Interpol en de Werelddouaneorganisatie. Gecoördineerd door OLAF en het anti-smokkelbureau van de algemene douanedienst in China; de douanediensten van alle EU-lidstaten en van de Volksrepubliek China waren erbij betrokken. Gecoördineerd door de Griekse douanedienst en OLAF, met medewerking van de EU-lidstaten, FYROM, Montenegro, Servië en Turkije. Gecoördineerd door de douaneautoriteiten van de belastingdienst van Letland en OLAF, met medewerking van alle EU-lidstaten en Europol. Gecoördineerd door het Italiaanse agentschap voor douane en monopolies en OLAF. Gecoördineerd door de Franse douane, met medewerking van de douanediensten van Ierland, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Italië en Nederland. Gecoördineerd door de Franse douane, met medewerking van de Italiaanse en Spaanse douanediensten.
10
In 2014 werden in totaal 6 560 zaken geregistreerd in de AFIS-databanken en -modules voor wederzijdse bijstand. In de transitinformatiedatabank (ATIS) werd informatie geregistreerd over zeven miljoen nieuwe zendingen in doorvoer, goed voor een totaal van 31,5 miljoen goederenbewegingen. In het beheersysteem voor onregelmatigheden (irregularity management system – IMS) werden 23 735 mededelingen geregistreerd. Er werden in 2014 zeven GDO's uitgevoerd met de virtuele operationele coördinatie-eenheid (Virtual Operations Coordination Unit – VOCU) van het AFIS-systeem als communicatie-instrument. De begroting van het programma voor 2014 bedroeg 6,4 miljoen EUR. 2.1.7.
Bestrijding van de illegale handel in tabaksproducten
De "Mededeling over de intensivering van de bestrijding van sigarettensmokkel en andere vormen van illegale handel in tabaksproducten"16 uit 2013 ging vergezeld van een alomvattend actieplan. Sindsdien is de Commissie actief bezig geweest met de uitvoering van het actieplan, waarbij zij nauw samenwerkt met de lidstaten. In 2014 vonden over dit onderwerp drie bijeenkomsten met deskundigen van de lidstaten plaats. 2.1.8.
Bestrijding van btw-fraude
In december 2014 kreeg de Commissie van de Raad een mandaat om onderhandelingen met Noorwegen te beginnen over een EU-overeenkomst inzake administratieve samenwerking en terugvordering op het gebied van btw. De onderhandelingen moeten in juni 2015 van start gaan. In juni 2014 werd het proefproject van de Benelux om analyse van grensoverschrijdende fraudenetwerken binnen de context van het Eurofisc-netwerk te introduceren, aan alle lidstaten gepresenteerd. Vervolgens werd door een grote meerderheid binnen de Eurofisc-groep het verzoek gedaan om deze proef tot alle lidstaten uit te breiden. Het Eurofisc-netwerk blijft operationele informatie over grensoverschrijdende fraude uitwisselen en is op zoek naar nieuwe bronnen van informatie, zoals voertuigregistratiegegevens. Voorts heeft een Fiscalis-projectgroep die de samenwerking tussen belasting- en douanediensten moet verbeteren, aanzienlijke vorderingen gemaakt. In verband met nieuwe dreigingen die uitgaan van elektronische handel, werd een projectgroep opgezet om de beste praktijken van nationale belastingdiensten op dit gebied bijeen te brengen. 2.1.9.
Fraudebestrijdingsbepalingen in internationale overeenkomsten
Veel van de internationale overeenkomsten van de EU bevatten bepalingen over wederzijdse administratieve bijstand in douanezaken en, in het geval van preferentiële overeenkomsten, tevens maatregelen voor de tenuitvoerlegging van preferentiële behandeling. In 2014 waren er 48 overeenkomsten met bepalingen over wederzijdse administratieve bijstand voor 71 derde landen van kracht en werden onderhandelingen gevoerd met 49 landen, waaronder belangrijke handelspartners als de VS en Japan. De onderhandelingen met Canada en Vietnam werden afgerond. Voorts werden de vrijhandelsovereenkomsten met Georgië en Moldavië van kracht. De inwerkingtreding van de diepe en brede vrijhandelszone met Oekraïne staat gepland voor 1 januari 2016. Al deze overeenkomsten bevatten bepalingen over wederzijdse administratieve bijstand en maatregelen inzake de tenuitvoerlegging van preferentiële behandeling. De Commissie is van plan fraudebestrijdingsbepalingen ook in andere internationale overeenkomsten van de EU, zoals associatie- en partnerschapsovereenkomsten, op te nemen. In 2014 heeft OLAF met succes over fraudebestrijdingsbepalingen in de partnerschaps- en 16
COM(2013) 324 final van 6.6.2013.
11
samenwerkingsovereenkomst (PSO) met Kazachstan onderhandeld. De onderhandelingen over soortgelijke bepalingen in de PSO met Maleisië werden voortgezet. 2.1.10. Regels inzake overheidsopdrachten In april 2014 zijn de herziene richtlijnen voor overheidsopdrachten en nutsvoorzieningen en een nieuwe richtlijn voor concessies in werking getreden17. Door de nieuwe richtlijnen wordt de transparantie vergroot en krijgen de bepalingen inzake fraude- en corruptiebestrijding meer gewicht: er wordt een definitie gegeven van "belangenconflict", e-aanbestedingen worden verplicht gesteld en er worden controle- en rapportageverplichtingen ingevoerd om fraude bij overheidsopdrachten en andere ernstige onregelmatigheden tegen te gaan. De omzetting van de nieuwe richtlijnen biedt elke lidstaat de gelegenheid de doeltreffendheid te vergroten, mazen te dichten, zijn aanbestedingsprocessen efficiënter en gestroomlijnder te maken en de noodzakelijke controle- en sanctiemechanismen te versterken, zonder afbreuk te doen aan de efficiëntie van het proces. De Commissie helpt de lidstaten bij de omzetting van het pakket regelgeving inzake overheidsopdrachten en werkt met sommige lidstaten nauw samen om te komen tot een landspecifieke aanpak. 2.1.11. Richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de euro en andere munten tegen valsemunterij Richtlijn 2014/62/EU18 betreffende de strafrechtelijke bescherming van de euro en andere munten tegen valsemunterij werd in mei 2014 vastgesteld19. De richtlijn bouwt voort op en vervangt het na de invoering van de euro vastgestelde Kaderbesluit 2000/383/JBZ van de Raad tot versterking, door middel van strafrechtelijke en andere sancties, van de bescherming tegen valsemunterij. In de richtlijn zijn bepalingen over de volgende onderwerpen opgenomen:
doeltreffende onderzoeksinstrumenten die in geval van valsemunterij ter beschikking worden gesteld; gemeenschappelijke maximumstraffen voor de zwaarste strafbare feiten in verband met valsemunterij; verzending van in beslag genomen valse eurobiljetten en -munten aan de nationale centra voor analyse en de nationale centra voor de analyse van muntstukken tijdens lopende gerechtelijke procedures ter analyse en identificatie, om de opsporing van in omloop zijnde valse euro's mogelijk te maken; en de verplichting om eens in de twee jaar het aantal gepleegde strafbare feiten in verband met valsemunterij en het aantal veroordeelde personen aan de Commissie te melden.
2.1.12. Fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (CAFS) 2014 is het tweede jaar dat de Commissie verslag uitbrengt over de CAFS20. In het verslag over 2013 lag de nadruk vooral op de drie prioritaire acties van de CAFS:
17
18 19 20
Richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de gunning van concessieopdrachten, Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 inzake overheidsopdrachten en tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG , en Richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 inzake overheidsopdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten, en tot intrekking van Richtlijn 2004/17/EG. PB L 151 van 21.5.2014, blz. 1. In 2014 werd deze bevoegdheid overgedragen van OLAF aan DG ECFIN. Zie het werkdocument van de diensten van de Commissie (vi) over de tenuitvoerlegging van de CAFS.
12
1. opneming van fraudebestrijdingsbepalingen in wetgevingsvoorstellen voor het MFK 2014-2020; 2. ontwikkeling van fraudebestrijdingsstrategieën op het niveau van de Commissie; 3. herziening van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten. In 2014 werden de fraudebestrijdingsstrategieën op Commissieniveau uitgebreid naar de EUagentschappen. Daarnaast werden twee richtsnoeren opgesteld door de deskundigen van het Raadgevend Comité coördinatie fraudebestrijding. Een van de richtsnoeren heeft tot doel de lidstaten te helpen nationale fraudebestrijdingsstrategieën te ontwikkelen. Tot op heden hebben vijf lidstaten zulke strategieën uitgewerkt. In het tweede document wordt beschreven wat de rol van auditors is ten aanzien van fraudepreventie en -opsporing. Beide documenten werden in nauwe samenwerking met deskundigen van de lidstaten opgesteld. In 2014 heeft de Commissie het gehele jaar door conferenties georganiseerd en bijdragen geleverd aan door de lidstaten of agentschappen georganiseerde studiebijeenkomsten om in het kader van hun sectorale fraudebestrijdingsstrategieën de bewustwording rondom fraude te vergroten. 2.1.13. De programma's Hercules en Pericles 2.1.13.1. Uitvoering van het Hercules-programma Het Hercules III-programma21 (2014-2020) bevordert activiteiten om fraude, corruptie en andere onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Europese Unie schaden, tegen te gaan. In 2014 was een bedrag van 13,7 miljoen EUR beschikbaar voor maatregelen ter versterking van de operationele en administratieve capaciteit van de douane- en politiediensten in de lidstaten, en voor opleidingsactiviteiten, conferenties en ITondersteuning22. Tijdens het eerste jaar dat Hercules III werd uitgevoerd, werd financiering verstrekt voor 21 technischebijstandsactiviteiten van rechtshandhavingsinstanties in de lidstaten (8,7 miljoen EUR). Er werden bijvoorbeeld röntgenscanners gekocht die aan de buitengrenzen werden gebruikt om containers, vrachtwagens en andere voertuigen te onderzoeken. Met behulp van deze scanners konden aanzienlijke hoeveelheden gesmokkelde en nagemaakte sigaretten en tabak worden opgespoord en werden tevens sterke drank, drugs en wapens ontdekt. Via Hercules III werden ook 34 subsidies en contracten gefinancierd voor de organisatie van 55 conferenties en opleidingsseminars in 2014. Hierdoor konden rechtshandhavingsmedewerkers uit verschillende lidstaten en derde landen elkaar ontmoeten en informatie uitwisselen over beste praktijken in de strijd tegen onregelmatigheden, corruptie en fraude. Het Hercules II-programma23, dat in 2013 afliep, werd in 2014 door een onafhankelijke beoordelaar geëvalueerd. Uit de evaluatie kwam naar voren dat het beoogde effect van het programma tegen redelijke kosten was bereikt, dat het programma goed door de belanghebbenden was ontvangen en dat het daadwerkelijk toegevoegde waarde had gehad. Op grond van deze evaluatie stelde de Commissie op 27 mei 2015 overeenkomstig artikel 7 van
21 22 23
Verordening (EU) nr. 250/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014. Zie het werkdocument van de diensten van de Commissie (v) over het jaaroverzicht met informatie over de resultaten van het Hercules III-programma in 2014. Besluit nr. 878/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2007, PB L 193 van 27.7.2007, blz. 18.
13
het besluit inzake het Hercules II-programma haar verslag over de verwezenlijking van de doelstellingen van dat programma vast24. 2.1.13.2. Uitvoering van het Pericles-programma In maart 2014 werd Verordening (EU) nr. 331/201425 tot vaststelling van het programma Pericles 2020 vastgesteld. Het betreft een programma inzake uitwisselingen, bijstand en opleiding voor de bescherming van de euro tegen valsemunterij. Naar verwachting zal in 2015 het voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de uitbreiding van de toepassing van Verordening (EU) nr. 331/2014 tot de niet-deelnemende lidstaten worden aangenomen. In het kader van het Pericles-programma voor de bescherming van de eurobankbiljetten en munten tegen fraude en valsemunterij heeft de Commissie zich ingezet voor tien activiteiten, waaronder conferenties, studiebijeenkomsten en uitwisselingen van personeel, die door haarzelf en/of lidstaten waren georganiseerd. Deze activiteiten waren met name gericht op het stimuleren van netwerkvorming en regionale samenwerking in kwetsbare gebieden en op een betere samenwerking tussen de verschillende professionals die zich bezighouden met de bescherming van de euro tegen valsemunterij. Eind 2014 was 94,5 % van de voor het Pericles-programma toegewezen middelen (924 200 EUR) vastgelegd.26 2.2.
Raadgevend Comité coördinatie fraudebestrijding (COCOLAF)
Tijdens de vergadering in 2014 van het Raadgevend Comité coördinatie fraudebestrijding (COCOLAF)27 met de deskundigen van de lidstaten kon onder meer worden gesproken over de belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van de bestrijding van de illegale handel in tabaksproducten en over het melden van onregelmatigheden in verband met het gebruik van EU-middelen voor het nieuwe meerjarig financieringskader 2014-2020. In 2014 kwamen vier subgroepen van COCOLAF bijeen. Zij onderhandelden over het melden van onregelmatigheden en stelden richtsnoeren op zoals vermeld in punt 2.1.11. Voorts wisselden nieuw aangewezen AFCOS's ervaringen en beste praktijken op het gebied van fraudebestrijding uit. 2.3.
Follow-up van resoluties van het Europees Parlement over de bescherming van de financiële belangen van de EU — Fraudebestrijding — Jaarverslagen 2012 en 2013
2.3.1.
Resolutie van het Europees Parlement van 3 juli 2014 over de bescherming van de financiële belangen van de EU — Fraudebestrijding — Jaarverslag 2012
In reactie op het verzoek van het Parlement om onderscheid te maken tussen fraude, fouten en onregelmatigheden, benadrukte de Commissie dat er een verschil bestaat tussen onregelmatigheden die als fraude worden gemeld (zowel vermoedens van fraude als bewezen fraude) en onregelmatigheden die niet als fraude worden gemeld. De definitie van "onregelmatigheid" omvat opzettelijke (voor gevallen van vermoedelijke en bewezen fraude) en onopzettelijke overtredingen van de EU-regels die financiële gevolgen voor de EUbegroting hebben. Het begrip "fout" wordt in de EU-wetgeving niet omschreven; het komt voort uit controlepraktijken en maakt geen deel uit van de rapportageverplichtingen op grond van artikel 325 VWEU. Sinds 2012 wordt er informatie verstrekt over het percentage als
24 25 26 27
COM(2015) 221 final van 27 mei 2015: Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de verwezenlijking van het Hercules II-programma. PB L 103 van 5.4.2014, blz. 1. Zie voetnoot 18. Ingesteld krachtens Besluit 94/140/EG van de Commissie van 23 februari 1994, als gewijzigd op 25 februari 2005.
14
fraude gemelde onregelmatigheden in gevallen waarin lidstaten hebben aangegeven dat daadwerkelijk fraude is vastgesteld. De Commissie erkent dat er verschillen bestaan wat betreft de wijze waarop de lidstaten fraude opsporen en vervolgen. De afgelopen jaren heeft zij echter tijd en middelen geïnvesteerd om alle partijen die bij de opsporing en preventie van fraude met gevolgen voor de EU-begroting betrokken zijn, meer bewust van fraude te maken. In het rechtskader inzake EU-fondsen waarvoor in de periode 2014-2020 de regeling van gedeeld beheer geldt, is voor beheersautoriteiten de verplichting geïntroduceerd om op basis van frauderisicobeoordelingen doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen te treffen. Verder zijn de nationale auditautoriteiten verplicht na te gaan of de beheersautoriteiten deze verplichtingen nakomen, dat wil zeggen of zij bij het nemen van doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen met de vastgestelde risico's rekening houden. Wat corruptie betreft, heeft de Commissie sinds 2012 in haar verslagen over de bescherming van de financiële belangen aangegeven hoeveel gevallen van corruptie met gevolgen voor de financiële belangen van de EU zijn gemeld. Daarnaast zal de Commissie eens in de twee jaar het EU-corruptiebestrijdingsverslag publiceren en nauw met de lidstaten blijven samenwerken om het beleid op dit gebied beter uit te voeren. Ook werd verduidelijkt dat het jaarverslag van OLAF een analyse zal bevatten van bij OLAF binnenkomende informatie die voor zijn onderzoekswerkzaamheden van belang is, waaronder een uitsplitsing naar publieke en particuliere middelen en een uitsplitsing per lidstaat. Sinds 2012 heeft het Parlement een integraal jaaroverzicht van de uitvoering van het Hercules II-programma ontvangen. De Commissie zal het Parlement een dergelijk overzicht blijven verstrekken. De Hercules III-verordening verschaft de Commissie een solide wettelijke basis om de lidstaten om informatie over de resultaten van de uitvoering van het programma te verzoeken. 2.3.2.
Resolutie van het Europees Parlement van 11 maart 2015 over de bescherming van de financiële belangen van de EU — Fraudebestrijding — Jaarverslag 2013
Wat de afhandelingstijd van opgespoorde onregelmatigheden betreft, gaf de Commissie aan dat zij rekening zou houden met de suggesties van het Europees Parlement inzake de minimale, maximale en gemiddelde tijd per beleidsterrein onder gedeeld beheer. De Commissie stemde erin toe in 2018 tussentijds te beoordelen of het nieuwe regelgevingskader op het gebied van het cohesiebeleid het risico van onregelmatigheden verder voorkomt en beperkt. In reactie op het verzoek van het Parlement om financiële steun voor grensoverschrijdende onderzoeksjournalistiek wees de Commissie erop dat zij middelen beschikbaar stelt voor het werk van onafhankelijke organisaties die zich met corruptiebestrijding bezighouden. Een voorbeeld hiervan is het "Europees waarnemingscentrum voor corruptie", dat binnen heel Europa het nieuws over corruptie volgt en voor meer bewustwording rondom corruptie wil zorgen. De Commissie erkende dat het nodig is meer met de lidstaten samen te werken. Zij wees er evenwel op dat er reeds een uitgebreide databank voor onregelmatigheden bestaat, namelijk het beheersysteem voor onregelmatigheden (IMS). De lidstaten melden opgespoorde onregelmatigheden, waaronder vermoedelijke fraude, via het IMS. Sinds oktober 2014 wordt het IMS gestroomlijnd en eind 2015 komt er voor de nationale autoriteiten een nieuwe versie 15
beschikbaar. Hierdoor kunnen de rapportage- en analytische processen verder worden gerationaliseerd. Wat btw betreft, sponsort de Commissie onderzoeken waarin de "btw-kloof" in de lidstaten wordt gekwantificeerd. Zo kan beleid ter verbetering van de naleving en handhaving van de btw-voorschriften worden ontwikkeld, en de cijfers kunnen als maatstaf dienen voor de vorderingen die op dit gebied worden gemaakt. 3.
MAATREGELEN VAN DE LIDSTATEN TER BESTRIJDING VAN FRAUDE EN ANDERE ONWETTIGE ACTIVITEITEN DIE DE FINANCIELE BELANGEN VAN DE EU SCHADEN
3.1.
Maatregelen ter bestrijding van fraude en andere onregelmatigheden die de financiële belangen van de EU schaden
De lidstaten hebben aangegeven dat zij in 2014, naar aanleiding van het feit dat het merendeel van de Uniewetgeving voor de nieuwe programmeringsperiode 2014-2020 is vastgesteld, een groot aantal maatregelen hebben genomen om de financiële belangen van de EU te beschermen en fraude te bestrijden. De maatregelen van de lidstaten bestreken de gehele fraudebestrijdingscyclus en hadden vooral betrekking op overheidsopdrachten, maar ook op belangenconflicten, financiële misdrijven, corruptie, de fraudebestrijdingscoördinatiedienst (AFCOS) en de definitie van fraude en klokkenluiders. Eind 2014 hadden alle lidstaten een AFCOS aangewezen. In 2014 heeft de helft van de lidstaten fraudebestrijdingsmaatregelen getroffen of procedures voor het beheer van de EU-middelen vastgesteld28. Voorts hebben zeven lidstaten maatregelen betreffende het melden van onregelmatigheden genomen29 en hebben zeven lidstaten opleidingen verzorgd om de bewustwording omtrent fraude te vergroten30. Vijf lidstaten31 hebben een nationale fraudebestrijdingsstrategie (NAFS) voor de programmeringsperiode 2014-2020 vastgesteld. Negen lidstaten32 hebben nationale fraudebestrijdingsmaatregelen met betrekking tot de cohesiebeleidsfondsen33 gemeld, terwijl zes lidstaten34 nationale fraudebestrijdingsmaatregelen op het gebied van landbouwfondsen hebben genomen35. In één lidstaat36 werd een nationale fraudepreventiestrategie voor overheidsopdrachten vastgesteld en in twee andere37 een nationaal corruptiebestrijdingsprogramma. Dertien lidstaten38 hebben maatregelen op het gebied van fraudeopsporing en zes lidstaten39 hebben onderzoeksmaatregelen gemeld. Negen lidstaten40 hebben strafrechtelijke sancties in verband met fraude ingevoerd. 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39
Duitsland, Ierland, Griekenland, Italië, Letland, Litouwen, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Polen, Slovenië, Slowakije, Finland, Zweden. Bulgarije, Frankrijk, Kroatië, Oostenrijk, Portugal, Slowakije, Zweden. Denemarken, Duitsland, Ierland, Frankrijk, Hongarije, Portugal, Zweden. Bulgarije, Griekenland, Kroatië, Malta en Slowakije (NAFS voor structurele acties: Griekenland, Kroatië en Malta, en NAFS voor alle sectoren: Bulgarije en Slowakije). Frankrijk, Kroatië, Litouwen, Hongarije, Nederland, Portugal, Roemenië, Finland, Verenigd Koninkrijk. Artikel 125, lid 4, onder c), van Verordening (EU) nr. 1303/2013, PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320. Duitsland, Ierland, Hongarije, Portugal, Slowakije, Verenigd Koninkrijk. Artikel 58 van Verordening (EU) nr. 1306/2013, PB L 347 van 20.12.2013, blz. 549. Bulgarije. Italië, Litouwen. Bulgarije, Tsjechië, Griekenland, Ierland, Italië, Letland, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Polen, Roemenië, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk. Estland, Frankrijk, Italië, Hongarije, Nederland, Polen.
16
3.2.
Toepassing door de lidstaten van definities als vastgelegd in de bepalingen voor het melden van onregelmatigheden
Dit jaar werd vooral onderzoek gedaan naar de wijze waarop de lidstaten de definities in verband met het melden van (frauduleuze en niet-frauduleuze) onregelmatigheden en het moment waarop de melding behoort plaats te vinden, toepassen. De verzamelde informatie wordt door OLAF geanalyseerd, met als doel de lidstaten te helpen bij de interpretatie van zulke definities een geharmoniseerde aanpak te hanteren en een betere vergelijking van de door de lidstaten gerapporteerde gegevens mogelijk te maken. Bijna alle lidstaten verwezen naar hun ambtenarenwet of wetboek van strafrecht als het gaat om de wettelijke verplichting voor ambtenaren om een rechtshandhavingsautoriteit of rechterlijke instantie in te schakelen wanneer zij tijdens de uitvoering van hun taken op een misdrijf stuiten. In vier lidstaten41 ontbreekt een dergelijke bepaling in de nationale wetgeving. Alle lidstaten hebben aangegeven dat zij richtsnoeren voor het melden van onregelmatigheden hebben opgesteld en gebruiken. Twintig lidstaten42 hebben bijzonderheden verstrekt over de definities die specifiek in hun interne richtsnoeren zijn opgenomen. Zeven lidstaten43 hebben verslag uitgebracht over de toepassing van de definitie van "marktdeelnemer/economisch subject" conform de toepasselijke sectorale verordeningen en richtsnoeren van de EU44, die ook strookt met de verordening van de Raad betreffende de bescherming van de financiële belangen van de EU45 en die geen betrekking heeft op lidstaten in de uitoefening van hun prerogatieven van openbaar gezag. Uit de analyse kwam naar voren dat er enige verschillen bestaan in de wijze waarop de lidstaten "eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal", afhankelijk van de sector en de onregelmatigheid, toepassen. Wat de melding van "vermoeden van fraude" betreft, gaven alle lidstaten op twee na46 aan dat zij de rechterlijke instantie niet om toestemming vragen alvorens een vermoeden van fraude te melden. Acht lidstaten47 gebruiken de definitie van "vermoeden van fraude" zoals vastgelegd in de EU-wetgeving in hun nationale richtsnoeren. Zestien lidstaten48 verwijzen in hun nationale wetgeving uitdrukkelijk naar fraude met betrekking tot de EU-begroting, terwijl twaalf lidstaten49 aangeven dat hun nationale wetgeving algemene definities van de gedraging bevat, zonder specifieke verwijzing naar het "slachtoffer". De helft van de lidstaten50 gebruikt een intern systeem voor het signaleren van vermoedelijke onregelmatigheden in plaats van het beheersysteem voor onregelmatigheden (IMS) waarmee
40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50
België, Estland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Hongarije, Malta, Portugal, Roemenië. Denemarken, Ierland, Zweden, Verenigd Koninkrijk. België, Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Estland, Griekenland, Kroatië, Italië, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Nederland, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Finland en Zweden. België, Tsjechië, Estland, Letland, Nederland, Polen, Roemenië. Verordeningen (EG) nr. 1828/2006 en (EG) nr. 1848/2006. Artikel 7 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Italië vraagt stelselmatig om toestemming en Roemenië bekijkt het per geval. België, Bulgarije, Tsjechië, Estland, Griekenland, Letland, Roemenië en Slowakije. België, Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Griekenland, Spanje, Kroatië, Italië, Cyprus, Hongarije, Malta, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Zweden. Duitsland, Estland, Frankrijk, Letland, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Ierland, Oostenrijk, Polen, Finland en het Verenigd Koninkrijk. België, Bulgarije, Tsjechië, Estland, Spanje, Kroatië, Cyprus, Letland, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Malta, Roemenië en Slowakije.
17
de lidstaten onregelmatigheden aan de Commissie melden. Tien lidstaten51 maken uitsluitend gebruik van het IMS en vier lidstaten52 kennen geen interne IT-systemen voor het signaleren van vermoedelijke onregelmatigheden. Er zijn verschillen wat betreft de melding van strafzaken: acht lidstaten53 melden de follow-up aan de Commissie na de tenlastelegging, zeven lidstaten54 melden de follow-up na de eerste uitspraak, vijftien lidstaten55 geven aan dat zij dat doen na de definitieve uitspraak (in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissing) en zeventien lidstaten56 noemen een "andere" wijze van melding van de follow-up. 3.3.
Uitvoering van de aanbevelingen uit 2013
In het verslag van 2013 over de bescherming van de financiële belangen van de Unie heeft de Commissie een aantal aanbevelingen tot de lidstaten gericht, en wel over de volgende onderwerpen: het aanwijzen van een nationale fraudebestrijdingscoördinatiedienst (AFCOS); de omzetting van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten in nationale wetgeving; de uitvoering van fraudebestrijdingsmaatregelen; de goedkeuring van wetgevingsvoorstellen voor de richtlijn betreffende fraudebestrijding, voor het EPPO en voor de wijziging van Verordening (EG) nr. 515/97; maatregelen ter versterking van de douanecontroles; de tijdige melding en bijwerking van gevallen van fraude en onregelmatigheden; en het probleem van het geringe aantal meldingen. De uitvoering van deze aanbevelingen als gepresenteerd bij de verslaglegging over 2014 was in het algemeen toereikend, hoewel enkele punten van zorg niet de nodige aandacht kregen. De vier lidstaten57 die bij de verslaglegging over 2013 expliciet werd verzocht een AFCOS in te stellen, gaven in 2014 gehoor aan dat verzoek. Alle AFCOS in kwestie kregen coördinatiebevoegdheden en aan één van deze diensten werden zowel coördinatie- als onderzoeksbevoegdheden toegekend58. Eind 2014 beschikten alle lidstaten over een AFCOS. De meeste lidstaten59 startten met de voorbereidingen voor de omzetting van het pakket richtlijnen inzake overheidsopdrachten in nationale wetgeving. Deze voorbereidingen bestonden uit het opstellen van de vereiste nationale wetgeving, het organiseren van raadplegingen en het instellen van werkgroepen. Sommige lidstaten moeten op dit punt echter nog actie ondernemen. Hoewel de meeste lidstaten in 2014 fraudebestrijdingsmaatregelen troffen, hebben slechts vijf lidstaten60 een nationale fraudebestrijdingsstrategie (NAFS) aan de Commissie voorgelegd, terwijl drie andere61 een begin maakten met de ontwikkeling van een NAFS. Over twee van de drie wetgevingsvoorstellen (EPPO en de richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude; de derde is het voorstel inzake wederzijdse administratieve bijstand op douanegebied) wordt nog steeds onderhandeld. Verscheidene
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61
Duitsland, Ierland, Frankrijk, Italië, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Finland en Zweden. Denemarken, Griekenland, Polen en het Verenigd Koninkrijk. België, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Letland, Polen, Roemenië en Finland. België, Duitsland, Griekenland, Letland, Oostenrijk, Roemenië en Finland. België, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Spanje, Letland, Luxemburg, Hongarije, Malta, Oostenrijk, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Finland. België, Bulgarije, Tsjechië, Estland, Ierland, Frankrijk, Kroatië, Italië, Cyprus, Litouwen, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slovenië, Zweden, Verenigd Koninkrijk. Ierland, Spanje, Luxemburg, Zweden. Verenigd Koninkrijk. België, Bulgarije, Denemarken, Duitsland, Estland, Ierland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Cyprus, Letland, Litouwen, Luxemburg, Hongarije, Malta, Italië, Slovenië, Zweden, Finland. Bulgarije, Griekenland, Kroatië, Malta, Slowakije. Italië, Roemenië, Slovenië.
18
lidstaten hebben gedetailleerde informatie verschaft over de acties die zij in verband met deze voorstellen in 2014 hebben ondernomen. Tien lidstaten62 hebben, om frauduleuze invoer beter te kunnen opsporen, de informatiesystemen die zij op douanegebied gebruiken, verbeterd of zijn daarmee bezig, terwijl zes lidstaten63 zich richtten op de ontwikkeling van een strategisch controleplan op dit vlak. Diverse lidstaten hebben evenwel geen wijzigingen gemeld. Zes lidstaten64 hebben nieuwe specifieke richtsnoeren, instructies of opleidingen inzake de melding in OWNRES ingevoerd of zijn daarmee bezig, en acht lidstaten65 hebben verbeterde interne voorschriften en processen ontwikkeld die ervoor zorgen dat de gegevens in het systeem nauwkeurig, betrouwbaar en actueel zijn, of zijn daarmee bezig. Voorts menen diverse lidstaten66 dat hun meldingen in OWNRES momenteel wat kwaliteit en tijdigheid betreft toereikend zijn en dat er geen nieuwe maatregelen nodig zijn. Verscheidene lidstaten gaven een beschrijving van de interacties tussen de relevante beheersautoriteiten, auditautoriteiten en fraudebestrijdingsorganen. Meer bepaald maakten acht lidstaten67 melding van de samenwerking tussen de relevante beheersautoriteiten en AFCOS. Wat betreft de IT-instrumenten die op dit moment in gebruik zijn, verwezen zeven lidstaten68,69 naar instrumenten die zij aan het ontwikkelen zijn, en sommige lidstaten70 merkten meer specifiek op dat zij de mogelijkheid verkennen om het instrument voor risicobeheersing ARACHNE te introduceren. Wat het geringe aantal meldingen van onregelmatigheden betreft, verklaarden sommige van de in de aanbeveling genoemde lidstaten71 dat dit verband houdt met het geringe aantal fraudegevallen in deze landen en met de maatregelen die zijn genomen om fraude te voorkomen. Wat het cohesiebeleid betreft, gaf zowel Frankrijk als Hongarije aan wat het doet om het aantal meldingen te verhogen, terwijl Litouwen, Portugal en Finland beschreven welke inspanningen zij zich op het gebied van de landbouw getroosten. 4.
FRAUDE EN ANDERE ONREGELMATIGHEDEN
4.1.
Gemelde onregelmatigheden en algemene trends, 2010-2014
In 2014 werden aan de Commissie 16 473 (frauduleuze en niet-frauduleuze) onregelmatigheden gemeld, goed voor een totaalbedrag van ongeveer 3,24 miljard EUR, waarvan ongeveer 2,27 miljard EUR betrekking heeft op de uitgavensector van de EUbegroting. De opgespoorde onregelmatigheden vertegenwoordigen 1,8 % van de betalingen aan de uitgavenzijde en 4,46 % van het totale brutobedrag van de geïnde TEM. Ten opzichte van 2013 is het aantal onregelmatigheden met 48 % gestegen en zijn de corresponderende bedragen met 36 % toegenomen. Tussen 2010 en 2014 nam het aantal gemelde onregelmatigheden met 9 % toe, terwijl de overeenkomstige bedragen met 80 % stegen. 62 63 64 65 66 67 68 69
70 71
België, Bulgarije, Estland, Griekenland, Spanje, Cyprus, Letland, Litouwen, Italië, Zweden. Denemarken, Duitsland, Kroatië, Roemenië, Slovenië, Verenigd Koninkrijk. Denemarken, Estland, Griekenland, Frankrijk, Cyprus, Letland. Letland, Cyprus, Tsjechië, Hongarije, Malta, België, Slowakije, Zweden. Italië, Tsjechië, Duitsland, Ierland, Litouwen, Polen. België, Denemarken, Kroatië, Italië, Cyprus, Letland, Malta, Slowakije. Bulgarije, Tsjechië, Finland, Griekenland, Italië, Hongarije, Slowakije. De Italiaanse Guardia di Finanza is bezig een specifiek IT-instrument genaamd SIAF (antifraudeinformatiesysteem) te ontwikkelen om fraude die tegen de financiële belangen van de EU ingaat, te voorkomen. De ontwikkeling wordt in het kader van het Hercules II-programma mede door OLAF gefinancierd. Bulgarije, Spanje, Kroatië, Cyprus, Nederland, Slovenië. Denemarken, Ierland, Luxemburg, Nederland.
19
Er liggen diverse factoren aan deze toename ten grondslag: ten eerste is zij gedeeltelijk gekoppeld aan de voor de EU-begroting beschikbare middelen, die in 2014 meer dan 10 % omvangrijker waren dan in 2010; ten tweede spelen cyclische omstandigheden een rol, zoals de naderende afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013; en ten derde wordt de controle op het beheer van de EU-middelen door de geëigende instellingen (Europese Commissie en Rekenkamer) en de nationale diensten steeds beter, zoals uit de gegevens over correctieve en preventieve maatregelen kan worden opgemaakt72. 4.2.
Als fraude gemelde onregelmatigheden
Het aantal als fraude gemelde onregelmatigheden (gevallen van zowel vermoedelijke als bewezen fraude) en de overeenkomstige bedragen lopen niet strikt parallel met de omvang van voor de EU-begroting nadelige fraude. Zij geven veeleer een indicatie van het aantal gevallen van mogelijke fraude die de lidstaten en de EU-organen hebben opgespoord. Of er feitelijk sprake is van fraude, moet uiteindelijk worden bepaald door de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat73. In 2014 werden 1 649 onregelmatigheden door de lidstaten als fraude gemeld (zowel aan de inkomsten- als aan de uitgavenkant), goed voor 538,2 miljoen EUR. Er zijn aanzienlijke verschillen tussen de sectoren vastgesteld, zoals geïllustreerd in tabel 1. Vergeleken met 2013 nam het aantal in 2014 als fraude gemelde onregelmatigheden74 met 2 % toe, terwijl de financiële gevolgen ervan met 68 % afnamen. In grafiek 1 zijn de algemene trends in de afgelopen vijf jaar weergegeven, waarbij een afname van het aantal gemelde gevallen en de bedragen zichtbaar is. Niettemin dient te worden opgemerkt dat zich na de sterke daling tussen 2010 en 2011 een stijgende lijn aftekent in het aantal opgespoorde en gemelde frauduleuze onregelmatigheden, terwijl de overeenkomstige bedragen grote schommelingen vertonen. De variatie in het aantal gevallen zegt meer dan de variatie in de betrokken bedragen; de bedragen verschillen namelijk sterk van jaar tot jaar omdat zij kunnen worden beïnvloed door individuele gevallen waarmee hoge waarden gemoeid zijn.
72 73 74
Zie punt 6. Dit betekent dat de zaken die in eerste instantie door de lidstaten als mogelijke fraude zijn gemeld, door de rechterlijke instanties kunnen worden afgewezen. Zie werkdocument van de diensten van de Commissie (iv).
20
Grafiek 1: Als fraude gemelde onregelmatigheden en de overeenkomstige bedragen, 2010-2014 2 000
700
1 800
600 500
1 400 1 200
400
1 000 300
800 600
200
Bedragen (in miljoen EUR)
Aantal onregelmatigheden
1 600
400 100
200 0
0 2010
2011
2012
2013
2014
Jaar Betrokken bedragen
Aantal als fraude gemelde onregelmatigheden
Er zijn ook verschillen tussen het verloop van de inkomsten (die in 2014 qua aantal een lichte daling vertonen maar qua bedrag een aanzienlijke toename) en het verloop van de uitgaven (waar schommelingen verband lijken te houden met de voortgang van de meerjarige programmacycli en waar na een stijging gedurende twee jaren nu sprake is van een geringe afname van het aantal gevallen).
21
Tabel 1: Als fraude gemelde onregelmatigheden in 201475
Begrotingssector (uitgaven)
Aantal als fraude gemelde onregelmatighede n
Natuurlijke hulpbronnen
519
Landb ouw: marktondersteuning en rechtstreekse b etalingen Plattelandsontwikkeling Beide Visserij
Cohesiebeleid ESIF 2014-20 Cohesie 2007-2013 Structuurfondsen 2000-2006 (inclusief Cohesiefonds)
Betrokken Variatie bedragen Variatie ten ten Als % van de opzichte (in opzichte betalingen miljoen EUR van 2013 van 2013 )
-12%
68,6
-10%
0,13%
166
-41%
48,5
0%
0,11%
335 7 11
82% -93% -52%
13,7 4,3 2,1
0% n.v.t. -79%
0,11% n.v.t. 0,29%
306
-5%
274,2
76%
0,51%
0 259
4%
0,0 250,4
102%
0,00% 0,48%
47
-36%
23,8
-25%
8,56%
31
-26%
14,47
-7%
1,74%
Pretoetredingssteun (2000-2006)
22
-33%
14,4
0%
19,16%
Pretoetredingsinstrument (2007-2013)
9
0%
0,1
-92%
0,01%
83 939
232% -4%
4,7 362,0
292% 46%
0,03% 0,26%
Aantal als fraude gemelde onregelmatighede n
Variatie ten opzichte van 2013
710
12%
176,2
191%
1 649
2%
538,2
74%
Pretoetreding
Directe uitgaven Totale uitgaven
Begrotingssector (inkomsten)
Inkomsten (traditionele eigen middelen) TOTAAL
Als % van Variatie ten voor 2014 Betrokken opzichte vastgesteld bedragen van 2013 bruto TEMbedrag
0,80% * /
* De berekening omvat gemelde geraamde bedragen.
Een uitsplitsing van alle in 2014 als fraude gemelde onregelmatigheden per lidstaat en per begrotingssector is opgenomen in bijlage 1. 4.2.1.
Inkomsten
Het aantal als fraude gemelde onregelmatigheden voor 2014 (710) is 2 % lager dan het gemiddelde aantal dat is gemeld voor de jaren 2010-2014 (726). Het totale vastgestelde TEMbedrag dat is gemeld voor 2014 (157 miljoen EUR) is 54 % hoger dan het gemiddelde voor de jaren 2010-2014 (102 miljoen EUR).76 In 2014 kwamen de meeste fraudegevallen (40 %) aan het licht tijdens douanecontroles die bij de inklaring van goederen werden uitgevoerd, terwijl 36 % werd ontdekt tijdens inspecties door fraudebestrijdingsdiensten. Wat de betrokken bedragen betreft, werd 43 % van alle TEM-bedragen in fraudezaken vastgesteld tijdens controles na inklaring, 27 % tijdens inspecties door fraudebestrijdingsdiensten en 15 % via belastingcontroles.
75
76
Het hoge percentage bedragen waarvoor onregelmatigheden als fraude werden gemeld ten opzichte van de totale betalingen voor pretoetredingssteun (laatste kolom van tabel 1) is volledig te wijten aan het feit dat de betalingen in 2014 voor deze sector zeer beperkt waren (75 miljoen EUR) omdat de bijstandsprogramma's bijna waren voltooid. De in 2014 opgespoorde en als fraude gemelde onregelmatigheden hebben betrekking op activiteiten die tijdens de voorgaande begrotingsjaren werden gefinancierd. Ter wille van de vergelijkbaarheid zijn de cijfers voor de periode 2010-2013 gebaseerd op de gegevens die voor de verslagen van die jaren zijn gebruikt.
22
Grafieken 2 en 3: Opsporingsmethode — per aantal gevallen en vastgesteld bedrag Aantal gevallen Bedragen
0% 6%
3% 1% 1%
15%
13%
40%
36% 27%
43%
15% Controles bij inklaring
Controles bij inklaring Controles na inklaring Inspecties door fraudebestrijdingsdiensten Belastingcontrole Vrijwillige bekentenis Overige
Controles na inklaring
Inspecties door fraudebestrijdingsdiensten Belastingcontrole Vrijwillige bekentenis
Overige
Uit de analyse blijkt dat het aantal fraudegevallen in de periode 2010-2013 is afgenomen en dat dit aantal in 2014 ten opzichte van het voorgaande jaar met 12 % is gestegen. De toename van de vastgestelde bedragen is gedeeltelijk te wijten aan één specifiek geval dat door Italië is opgespoord en waarmee 44 miljoen EUR gemoeid was. 4.2.2.
Uitgaven
Wat de EU-uitgaven betreft, werd er ten opzichte van 2013 een lichte daling van 4 % geconstateerd in het aantal gemelde onregelmatigheden. Deze daling is zichtbaar voor alle begrotingssectoren, uitgezonderd directe uitgaven. Er bestaan echter aanmerkelijke verschillen tussen de sectoren; natuurlijke hulpbronnen, marktondersteuning, rechtstreekse betalingen en visserij vertonen allemaal een sterke daling, terwijl plattelandsontwikkeling goed is voor een stijging van 82 % (zie punt 2.2.2.1). Er werd ook een daling geconstateerd voor het cohesiebeleid (-5 %) en het pretoetredingsbeleid (-26 %). De schommelingen in de betrokken bedragen leveren gewoonlijk minder bruikbare informatie op, zoals reeds uitgelegd. Vergeleken met 2013 zijn de betrokken bedragen echter toegenomen, uitgezonderd voor landbouw (-10 %) en pretoetreding (-7 %). In grafieken 4 en 5 worden de als fraude gemelde onregelmatigheden en de overeenkomstige bedragen per begrotingssector weergegeven. Voor het tweede achtereenvolgende jaar werd het grootste percentage als fraude gemelde onregelmatigheden (55 %) in de landbouwsector opgespoord. Net als in voorgaande jaren komt het leeuwendeel van de bijbehorende geldbedragen (64 %) echter uit het cohesiebeleid.
23
Grafieken 4 en 5: Als fraude gemelde onregelmatigheden per begrotingssector (uitgaven) – per aantal en bedrag
Bedragen
Aantallen
1% 4%
9%
19%
3%
55%
33%
76%
Natuurlijke hulpbronnen
Cohesiebeleid
Pretoetreding
Directe uitgaven
Natuurlijke hulpbronnen
Cohesiebeleid
Pretoetreding
Directe uitgaven
Het gebruik van valse of vervalste documenten en verklaringen was nog steeds de meest gangbare vorm van fraude. Zes van de als fraude gemelde onregelmatigheden betroffen corruptie77 op het gebied van het cohesiebeleid. Ongeveer 28 % van de in 2014 als fraude gemelde onregelmatigheden werd opgespoord door fraudebestrijdingsorganen of tijdens strafrechtelijke onderzoeken of andere externe controles; dit percentage loopt op tot 47 % als opsporingen naar aanleiding van OLAF-onderzoeken worden meegeteld. 46 % werd opgespoord door administratieve controlesystemen als vastgesteld in de sectorspecifieke verordeningen. Dit onderstreept hoe belangrijk externe controles bij fraudebestrijding zijn en dat een sterke coördinatie met de beheers- en auditautoriteiten nodig is. In strafrechtelijke en fraudebestrijdingsonderzoeken werden gevallen van mogelijke fraude opgespoord waarbij de bedragen hoog waren. Dit wijst erop dat de onderzoeken doeltreffend zijn en dat de betrokken autoriteiten over krachtige onderzoekscapaciteiten beschikken. Het aantal opgespoorde gevallen blijft per lidstaat variëren, maar de verschillen zijn kleiner geworden78. In 2014 waren er slechts twee lidstaten, Oostenrijk en Luxemburg, die geen enkele onregelmatigheid als fraude hebben geclassificeerd. Kroatië, Malta en Finland hebben zeer weinig frauduleuze onregelmatigheden (minder dan drie voor alle uitgavensectoren) gemeld, terwijl dat in 2013 nog voor negen lidstaten gold. De lidstaten met het hoogste aantal opgespoorde en gemelde frauduleuze onregelmatigheden zijn Hongarije, Polen, Roemenië, Duitsland en Italië (tussen 65 en 208). Wat de betrokken bedragen betreft, werden de hoogste cijfers gemeld door Polen, Tsjechië, Roemenië, Hongarije en Griekenland (tussen 8,5 en 210 miljoen EUR). Deze verschillen worden veroorzaakt door diverse factoren en wijzen op verschillende benaderingen van de lidstaten en de diverse overheden in een en dezelfde lidstaat. Tijdens de periode 2010-2014 werd voor 8 % van de als fraude gemelde onregelmatigheden ook daadwerkelijk fraude bewezen. Op dit gebied meldden Bulgarije en Duitsland het grootste aantal afgesloten procedures.
77 78
Vier lidstaten meldden dat zij dergelijke gevallen hebben opgespoord: Estland, Litouwen, Polen, Roemenië. Zie bijlage 1.
24
4.2.3.
Natuurlijke hulpbronnen (landbouw, plattelandsontwikkeling en visserij)
In 2014 werd het grootste aantal als fraude gemelde onregelmatigheden opgetekend voor de sector plattelandsontwikkeling, wat tevens de grootste toename ten opzichte van 2013 betekende. De andere sectoren geven een significante daling te zien. De door vier lidstaten (Hongarije, Polen, Roemenië en Italië) gemelde onregelmatigheden vertegenwoordigen ongeveer 71 % van het totale aantal als fraude gemelde onregelmatigheden, een vergelijkbaar percentage als in 2013. Voor Hongarije vloeiden de gemelde zaken voort uit een onderzoek van OLAF. Polen, Ierland, Letland, Litouwen, Portugal en het Verenigd Koninkrijk meldden een groeiend aantal gevallen van fraude. De stijging van het aantal als fraude gemelde onregelmatigheden betreft het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling79, terwijl voor het Europees 80 Landbouwgarantiefonds een aanzienlijke daling wordt geconstateerd. In 2014 had slechts 1 % van de gemelde gevallen betrekking op beide fondsen. Het desbetreffende percentage over de laatste vijf jaar bedroeg echter 12 %. Frauduleuze onregelmatigheden die het vaakst terugkeren, zijn het gebruik van onjuiste documenten, marktdeelnemers die niet over de vereiste capaciteiten beschikken en het verrichten van activiteiten die tijdens de betrokken maatregel verboden zijn (bijna 28 % van alle frauduleuze onregelmatigheden). Deze overtredingen vormen een terugkerende werkwijze die OLAF tijdens het hierboven genoemde onderzoek in Hongarije heeft ontdekt. De op een na meest frequent opgespoorde werkwijze is het gebruik van valse of vervalste documenten of verklaringen. In 2014 vormden controleactiviteiten door EU-organen (met name OLAF) het op een na meest succesvolle type controle, na administratieve controles, waarmee 39 % van alle als fraude gemelde onregelmatigheden werd opgespoord. Van alle in de voorbije vijf jaar als fraude gemelde onregelmatigheden werd 8 % als bewezen fraude beschreven. Gedurende dezelfde periode werd 4 % van de zaken afgewezen. Wat bewezen fraude betreft, meldden Bulgarije en Duitsland het grootste aantal afgesloten procedures. 4.2.4.
Cohesiebeleid (in de programmeringsperioden 2007-2013 en 2000-2006)
Voor het tweede achtereenvolgende jaar was het cohesiebeleid niet de uitgavensector van de begroting met het hoogste aantal als fraude gemelde onregelmatigheden. De betrokken bedragen maakten echter wel het hoogste percentage van het totaal uit. In lijn met de trend van de afgelopen jaren werd het grootste aantal in 2014 als fraude gemelde onregelmatigheden opgetekend voor het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO). Wat de betrokken bedragen betreft, stond het Cohesiefonds echter bovenaan (59 %). De meeste frauduleuze onregelmatigheden (64 %) werden opgespoord door het controlesysteem dat in de EU-wetgeving is vastgesteld. Dit is een voortzetting van de trend waarop reeds in 2012 werd gewezen, maar vormt een opvallende breuk met de voorgaande programmeringsperiode (2000-2006), waarin frauduleuze onregelmatigheden vrijwel uitsluitend werden opgespoord tijdens strafrechtelijke en fraudebestrijdingsonderzoeken.
79 80
Elfpo. ELGF.
25
Wat de bedragen betreft, werden de belangrijkste resultaten echter nog steeds verkregen tijdens strafrechtelijke en fraudebestrijdingsonderzoeken (66 %). Gevallen van fraude worden gemiddeld binnen twaalf maanden na opsporing gemeld. Onregelmatige praktijken worden gemiddeld zesenhalf jaar na aanvang opgespoord. In de periode 2010-2014 werd 10 % van de als fraude gemelde onregelmatigheden ook daadwerkelijk als fraude bewezen (in 2013 was dit 11 %81). 1 % van de zaken werd afgewezen. Wat bewezen fraude betreft, meldden Duitsland, Polen en Slovenië het grootste aantal afgesloten procedures. 4.2.5.
Pretoetredingsbeleid (pretoetredingssteun (Pre-accession assistance – PAA) en het instrument voor pretoetredingssteun (Instrument for Pre-accession – IPA))
Het aantal als fraude gemelde onregelmatigheden met betrekking tot de PAA en de overeenkomstige bedragen nam in 2014 af ten opzichte van het voorgaande jaar. Roemenië en Bulgarije zijn de landen die frauduleuze onregelmatigheden met betrekking tot de PAA hebben gemeld, veelal op het gebied van plattelandsontwikkeling82. Het aantal frauduleuze onregelmatigheden met betrekking tot het IPA bleef stabiel, terwijl de betrokken bedragen vergeleken met 2013 zijn gedaald. De meeste frauduleuze onregelmatigheden werden gemeld door Turkije. De hoogste frauduleuze bedragen werden gemeld met betrekking tot grensoverschrijdende samenwerking en plattelandsontwikkeling. 4.2.6.
Uitgaven onder direct beheer van de Commissie
De uitgaven onder direct beheer van de Commissie worden geanalyseerd op basis van de gegevens over de door de Commissie uitgevaardigde invorderingsopdrachten. Volgens het boekhoudsysteem op transactiebasis van de Commissie (accrual-based accounting system – ABAC) werden in 2014 83 terugvorderingen onder de rubriek "als fraude gemelde onregelmatigheden" geclassificeerd (dat wil zeggen "bij OLAF gemelde" gevallen). Deze waren goed voor 4,67 miljoen EUR – bijna viermaal meer dan in het voorgaande jaar. Dit komt door het grote aantal onderzoeken dat OLAF heeft afgesloten. 4.3.
Niet als fraude gemelde onregelmatigheden
In 2014 werd de Commissie in kennis gesteld van 14 824 niet als fraude gemelde onregelmatigheden (ongeveer 5 % meer dan in 2013). De cijfers stegen voor alle belangrijke sectoren, maar namen af voor pretoetreding en directe uitgaven. De financiële impact nam eveneens toe, tot ongeveer 2,71 miljard EUR (47 % meer dan in 2013 – zie punt 2.3.2). Dit wordt in tabel 2 weergegeven.
81 82
Deze daling heeft vooral te maken met het feit dat Griekenland de informatie over sommige zaken die oorspronkelijk als bewezen fraude waren gemeld, heeft gecorrigeerd. Sapard.
26
Tabel 2: Niet als fraude gemelde onregelmatigheden in 201483
Begrotingssector (uitgaven)
Betrokken Variatie Variatie bedragen ten ten Als % van de (in opzichte opzichte betalingen miljoen EUR van 2013 van 2013 ) 3 418 18% 237,5 14% 0,42%
Aantal niet als fraude gemelde onregelmatighede n
Natuurlijke hulpbronnen Landb ouw: marktondersteuning en rechtstreekse b etalingen Plattelandsontwikkeling Overige/n.v.t. Visserij
Cohesiebeleid ESIF 2014-20 Cohesie 2007-2013 Structuurfondsen 2000-2006 (inclusief Cohesiefonds)
1 162
13%
108,0
-2%
0,24%
2 112 53 91
21% 51% 21%
120,2 2,7 6,6
58% 35% -68%
1,03%
4 977
7%
1 561,3
33%
2,88%
0 4 687 290
11% -35%
0,0 1 463,1 98,2
45% -41%
0,00% 2,83% 35,32%
140
-25%
9,2
-80%
1,10%
54 86
-64% 121%
6,5 2,7
-86% 125%
8,67% 0,34%
1 814 10 349
-18% 4%
96,1 1 904,1
-69% 9%
0,81% 1,54%
Pretoetreding Pretoetredingssteun (2000-2006) Pretoetredingsinstrument (2007-2013)
Directe uitgaven* Totale uitgaven
Begrotingssector (inkomsten)
Aantal niet als fraude gemelde onregelmatighede n
Inkomsten (traditionele eigen middelen) TOTAAL
Variatie ten opzichte van 2013
Betrokken bedragen
4 475
8%
802,4
14 824
5%
2 706,5
1,37%
Als % van voor 2014 vastgesteld bruto TEMbedrag 146% 3,66%*
Variatie ten opzichte van 2013
47%
/
* De berekening omvat gemelde geraamde bedragen
Bijlage 2 bevat een uitsplitsing van alle niet als fraude gemelde onregelmatigheden in 2014 per lidstaat en per begrotingssector. 4.3.1.
Inkomsten
Het aantal niet als fraude gemelde onregelmatigheden voor 2014 (4 475) is momenteel 10 % hoger dan het gemiddelde aantal dat is gemeld voor 2010-2014 (4 073).84 Het totale betrokken vastgestelde TEM-bedrag (802 miljoen EUR) is 101 % hoger dan het gemiddelde van het vastgestelde bedrag voor de jaren 2010-2014 (398 miljoen EUR). In het bijzonder werden overtredingen met een specifiek patroon en een substantiële financiële impact door het Verenigd Koninkrijk opgespoord. Dit had gevolgen voor het totale vastgestelde bedrag voor alle lidstaten en kan worden beschouwd als het resultaat van het werk dat de Commissie heeft verricht met betrekking tot het bepalen van de douanewaarde. In 2014 waren de controles na inklaring de belangrijkste methode voor het opsporen van niet als fraude gemelde onregelmatigheden, zowel wat het aantal (54 % van de onregelmatigheden) als wat de vastgestelde TEM-bedragen (81 %) betreft. 4.3.2.
Uitgaven
De stijging van het aantal niet als fraude gemelde onregelmatigheden heeft betrekking op de voornaamste uitgavensectoren van de EU-begroting (landbouw en cohesiebeleid). Het aantal onregelmatigheden met betrekking tot pretoetreding en directe uitgaven is verminderd. De genoemde stijging gaat gepaard met een aanzienlijke toename van de corresponderende bedragen. De controleactiviteiten van Europese instellingen (Rekenkamer en Commissie) 83 84
Zie voetnoot 77. Ter wille van de vergelijkbaarheid zijn de cijfers voor de periode 2010-2013 gebaseerd op de gegevens die voor de verslagen van die jaren zijn gebruikt.
27
spelen hierbij een belangrijke rol, zoals blijkt uit de resultaten van de in punt 5 beschreven preventieve en correctieve maatregelen. De nationale autoriteiten hebben met betrekking tot alle opgespoorde onregelmatigheden correctieve maatregelen getroffen om de financiële belangen van de EU te beschermen. 4.4.
Resultaten van de activiteiten van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)85
In 2014 opende OLAF 234 onderzoeken en 54 coördinatiezaken. In dezelfde periode werden 307 onderzoeken en coördinatiezaken gesloten en werden 397 aanbevelingen afgegeven. Door OLAF werden 101 aanbevelingen voor gerechtelijk optreden toegezonden aan nationale autoriteiten en werd voor ongeveer 901,0 miljoen EUR terugvordering aanbevolen, waarvan 133,7 miljoen EUR met betrekking tot inkomsten en 767,3 miljoen EUR met betrekking tot uitgaven (zie tabel 3). Tabel 3: Voor terugvordering aanbevolen bedragen in 2014 naar aanleiding van OLAF-onderzoeken86 Aanbevolen bedrag
Sector
(m iljoen EUR)
Structuurfondsen Externe steun Douane en handel Landbouwfondsen Nieuwe financiële instrumenten Gecentraliseerde uitgaven Tabak en nagemaakte goederen EU-personeel TOTAAL
5.
476,5 174,0 132,2 75,9 27,4 13,0 1,5 0,5 901,0
TERUGVORDERING EN ANDERE PREVENTIEVE EN CORRECTIEVE MAATREGELEN
Het is voor de bescherming van de financiële belangen van de EU belangrijk mechanismen te gebruiken om fraude en andere onregelmatigheden te voorkomen en te corrigeren zodat de begroting wordt uitgevoerd in overeenstemming met de beginselen van goed financieel beheer87. De Commissie kan onder gedeeld beheer de volgende maatregelen aannemen:
preventieve maatregelen: onderbreking van betalingen (door de uiterste betaaltermijn met maximaal zes maanden op te schuiven)88; schorsing van alle of een deel van de tussentijdse betalingen aan een lidstaat89;
correctieve maatregelen: indien een lidstaat niet de vereiste maatregelen treft, kan de Commissie besluiten een financiële correctie op te leggen90. Uitgaven die niet
85 86 87
88 89
Zie voor een volledige beschrijving "The OLAF report 2014" . http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/reportsolaf/2014/olaf_report_2014_en.pdf Idem, figuur 24, blz. 21. 5 miljoen EUR uit de structuurfondsen betrof het Europees Sociaal Fonds. De gegevens in dit deel geven de in de voorlopige jaarrekeningen van de EU opgenomen cijfers weer, met name de gegevens in Toelichting nr. 6 van de rekeningen van de Unie, in afwachting van de audit van de Europese Rekenkamer. Gevallen in 2007-2013 waarin de beheers- en controlesystemen van een lidstaat in hoge mate ontoereikend waren, of waarin gecertificeerde uitgaven in verband werden gebracht met ernstige onregelmatigheden. Toegepast in drie gevallen: bewijs van ernstige ontoereikendheid van het beheers- en controlesysteem zonder dat correctieve maatregelen zijn genomen; gecertificeerde uitgaven in verband met ernstige onregelmatigheden; een ernstige inbreuk door een lidstaat op zijn beheers- en controleplichten.
28
volgens de geldende regels hebben plaatsgevonden, worden ofwel teruggevorderd ofwel in mindering gebracht bij het volgende verzoek om betaling. Voor het cohesiebeleid kunnen in dat geval de onregelmatige uitgaven door nieuwe uitgaven worden vervangen. De gegevens over de rechtstreekse terugvorderingen door de lidstaten van begunstigden zijn slechts gedeeltelijk beschikbaar91 en zijn opgenomen in het werkdocument van de diensten van de Commissie "Statistical evaluation of irregularities". Gegevens over andere beheersmethoden dan gedeeld beheer (met name directe uitgaven) hebben voornamelijk betrekking op terugvorderingsopdrachten van de diensten van de Commissie of inhoudingen op kostendeclaraties. 5.1.
Uitgaven: preventieve mechanismen
5.1.1.
Onderbrekingen in 2014
Op het gebied van het cohesiebeleid nam de Commissie in 2014 193 besluiten om betalingen ten belope van meer dan 7,7 miljard EUR te onderbreken. Tevens sloot zij 181 zaken voor een totaalbedrag van bijna 4,9 miljard EUR. Eind 2014 stonden 145 zaken nog steeds open (goed voor meer dan 4,8 miljard EUR). In tabel 4 zijn de onderbrekingszaken opgenomen die in 2014 werden behandeld. Hieruit blijkt dat er heel wat preventieve actie is uitgevoerd, met name voor het EFRO/Cohesiefonds, wat goed is voor meer dan 68 % van de lopende zaken en ongeveer 80 % van de totale betrokken bedragen. Tabel 4: Onderbrekingszaken die de diensten van de Commissie in 2014 hebben behandeld Elfpo Programmeringsperiode Bedrag 2007-2013 Aantal zaken
EFRO/Cohesiefonds
(m iljoen EUR)
Lopend op 31.12.2013 Nieuwe zaken in 2014 In 2014 gesloten zaken Lopende zaken op 31.12.2014
5.1.2.
Aantal zaken
ESF
Bedrag (m iljoen EUR)
Aantal zaken
EVF
Bedrag (m iljoen EUR)
Totaal
Bedrag (m iljoen EUR)
Aantal zaken
Aantal zaken
Bedrag (m iljoen EUR)
2 15 10
1 79 75
101 134 137
1 608 6 227 3 998
20 31 19
272 1 323 625
10 13 15
97 103 186
133 193 181
1 978 7 732 4 884
7
5
98
3 837
32
970
8
14
145
4 826
Schorsingen
92
Vijf besluiten tot schorsing met betrekking tot het EFRO waren eind 2013 nog steeds van kracht. Twee werden in 2014 opgeheven, terwijl de andere drie van kracht bleven. In 2014 werden vier nieuwe besluiten tot schorsing genomen, waarvan er twee aan het eind van het jaar nog van kracht waren. Wat het ESF betreft, was één in 2011 genomen besluit tot schorsing eind 2014 nog steeds van kracht. Van de elf in 2013 genomen besluiten tot schorsing waren er eind 2014 zeven nog steeds van kracht. In 2014 werden elf nieuwe besluiten tot schorsing genomen, die aan het eind van dat jaar nog altijd van kracht waren.
90
91 92
Financiële correcties verlopen volgens drie grote stappen: a) hangend: onderhevig aan verandering die niet formeel door de lidstaat is aanvaard; b) bevestigd/beslist: aanvaard door de lidstaat of vastgesteld in een besluit van de Commissie; c) ten uitvoer gelegd: de financiële correctie wordt ten uitvoer gelegd en ten onrechte gedane uitgaven worden gecorrigeerd. Latere wijzigingen van het rechtskader hebben de meldingsvoorschriften voor de huidige programmeringsperiode grondig veranderd. In één bepaalde zaak werd het besluit om de schorsing op te heffen in 2013 genomen, maar pas in 2014 officieel gemeld.
29
In 2014 is één besluit tot schorsing met betrekking tot het EVF genomen nadat een tekortkoming was vastgesteld van het beheers- en controlesysteem van een lidstaat in verband met de EU-maatregel om overcapaciteit in de visserij te beperken. In 2014 werden geen schorsingsbesluiten genomen voor het Elfpo. 5.2.
Uitgaven: financiële correcties en terugvorderingen in 2014
In 2014 nam het aantal door de Commissie tegen de lidstaten en begunstigden ingestelde correctieve maatregelen in vergelijking met het voorgaande jaar toe (met 38 %), terwijl het aantal uitgevoerde maatregelen afnam (met 11 %), hoofdzakelijk op het gebied van het cohesiebeleid (met 25 %) en met name met betrekking tot het ESF (waar het aantal met 67 % afnam, zie tabel 5). Tabel 5: Financiële correcties en terugvorderingen per begrotingssector, 2013-2014 Bevestigd/beslist (miljoen EUR) Begrotingssector Landbouw ELGF Plattelandsontwikkeling Cohesiebeleid EFRO Cohesiefonds ESF FIOV/EVF EOGFL-Oriëntatie Overige Interne beleidsterreinen Externe beleidsterreinen Administratie Totaal in 2014 Totaal in 2013 Variatie 2014/2013
5.3.
Uitgevoerd (miljoen EUR)
Financiële TerugVariatie Financiële Totaal correcties vorderingen 2014/2013 correcties 1 869 1 649 220 2 016 1 330 292 342 39 13
378 213 165 35
5
293 127 5 838 941 -11%
3 890 2 495 56%
1 29 5
2 247 1 862 385 2 051 1 330 292 343 68 18 0 298 127 5 4 728 3 436 38%
54% 74% 0% 38% 293% 33% -61% 100% 500% -100% -25% 37% -17% 38%
Terugvorderingen
882 796 86 1 357 823 191 289 41 13
317 150 167 32 1
5
274 108 5 736 862 -15%
2 244 2 472 -9%
1 25 5
Totaal 1 199 946 253 1 389 824 191 290 66 18 0 279 108 5 2 980 3 334 -11%
Variatie 2014/2013 21% 49% -30% -25% 32% -31% -67% 136% 13% -100% -30% -16% -17% -11%
Terugvordering met betrekking tot inkomsten uit de eigen middelen
Het merendeel van het totale in 2014 vastgestelde TEM-bedrag werd zonder noemenswaardige problemen geïnd. Lidstaten zijn verplicht de resterende onbetaalde TEMbedragen terug te vorderen en deze te melden in de OWNRES-databank. Voor 2014 bedraagt het terug te vorderen bedrag met betrekking tot alle (als fraude en niet als fraude gemelde) onregelmatigheden waarbij het TEM-bedrag meer dan 10 000 EUR is, 958 miljoen EUR; hiervan hebben de lidstaten al 229 miljoen EUR teruggevorderd voor in 2014 opgespoorde gevallen, waardoor het terugvorderingspercentage voor 2014 op 24 % uitkomt. Dit is een startpunt voor het terugvorderingsproces. Uit analyse blijkt dat langdurige terugvorderingsprocedures vaak nodig zijn in complexe zaken, fraudezaken of zaken met zeer grote financiële gevolgen, wat met name te wijten is aan de lopende administratieve en gerechtelijke procedures. Daarnaast hebben de lidstaten ook nog bedragen teruggevorderd voor gevallen die in voorgaande jaren zijn opgespoord en gemeld. In 2014 hebben de lidstaten samen ongeveer 204 miljoen EUR teruggevorderd voor onregelmatige zaken uit de periode 1989-2013. Het totale historische terugvorderingspercentage (1989-2011) staat op 80 % wanneer bij de berekening alleen rekening wordt gehouden met gesloten zaken waarvoor de lidstaten hun terugvorderingsactiviteiten hebben afgerond.
30
De inspanningen van de lidstaten om TEM terug te vorderen, worden gecontroleerd door middel van TEM-inspecties. 6.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
In 2014 werd het nieuwe regelgevingskader voor het uitgavenprogramma 2014-2020 van kracht, met speciale aandacht voor fraudebestrijdingsmaatregelen. Dit viel samen met het aantreden van de nieuwe Commissie, waardoor de strijd tegen fraude een nieuwe impuls kreeg. 6.1.
Verbeterde coördinatie en samenwerking: een nieuwe impuls in de strijd tegen fraude
6.1.1.
Versterkte wettelijke en administratieve structuren voor nauwere samenwerking
In 2014 werden door de Commissie en de lidstaten belangrijke stappen gezet om de financiële belangen van de EU beter te beschermen. In 2014 heeft de Commissie met succes de prioritaire acties van haar meerjarige fraudebestrijdingsstrategie (CAFS) afgerond. Terwijl de CAFS zich vooral richt op de ontwikkeling van fraudebestrijdingsstrategieën voor de diensten en agentschappen van de Commissie, houdt de Commissie zelf zich nu steeds meer bezig met de vraag hoe de lidstaten kunnen worden geholpen bij het uitwerken van hun eigen fraudebestrijdingsstrategieën. Verordening (EU) nr. 883/2013 voorziet onder andere in nauwere samenwerking met de lidstaten via de aanwijzing van een AFCOS. Eind 2014 hadden alle lidstaten een AFCOS aangewezen. De verantwoordelijkheden van elke nationale AFCOS verschillen per lidstaat. Alle lidstaten hebben hun AFCOS coördinatieverantwoordelijkheden gegeven, die echter van land tot land verschillen. Slechts enkele lidstaten geven hun AFCOS de bevoegdheid om een onderzoek in te stellen. Gestructureerde coördinatie tussen de fraudebestrijdingsorganen en de andere nationale autoriteiten is een beste praktijk gebleken en dient in alle lidstaten te worden toegepast. Aanbeveling 1: De lidstaten worden aangemoedigd om het potentieel van hun AFCOS volledig te benutten. De Commissie stelt voor om in het kader van nationale fraudebestrijdingsstrategieën samenwerking tussen relevante nationale partijen op te zetten. 6.1.2.
Maatregelen ter bestrijding van fraude en corruptie bij overheidsopdrachten
In februari 2014 werd het eerste EU-corruptiebestrijdingsverslag aangenomen93; tevens traden het herziene pakket richtlijnen voor overheidsopdrachten en een nieuwe richtlijn voor concessies in werking. De omzetting van deze richtlijnen biedt de lidstaten de mogelijkheid om de transparantie te vergroten en hun inspanningen op het gebied van fraudebestrijding te versterken: er wordt een definitie gegeven van "belangenconflict", e-aanbestedingen worden verplicht gesteld en er worden controle- en rapportageverplichtingen ingevoerd om fraude bij overheidsopdrachten en andere ernstige onregelmatigheden tegen te gaan.
93
Zie punt 4.1.4.
31
Bovendien hebben de lidstaten een aanzienlijk aantal wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen genomen ter versterking van de fraudebestrijding op het gebied van overheidsopdrachten. Aanbeveling 2: Bij overheidsopdrachten kunnen belangenconflicten de publieke begroting en de reputatie van de EU en de betrokken lidstaten ernstig schaden. De lidstaten wordt niet alleen verzocht om de definitie van "belangenconflict" als opgenomen in de richtlijn inzake overheidsopdrachten in nationale wetgeving om te zetten, maar ook om doeltreffende maatregelen voor het tegengaan van belangenconflicten te nemen. 6.1.3.
Sectorale maatregelen: uitgaven
In 2014 werden de voornaamste regelgevende bepalingen voor de uitgavenprogramma's voor 2014-2020 definitief vastgesteld. Voor het eerst bevatten deze een specifieke verplichting voor de nationale autoriteiten om doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen te treffen en daarbij rekening te houden met de vastgestelde risico's. Deze fraudebestrijdingsmaatregelen moeten idealiter worden ingebed in nationale strategieën op dit gebied. De Commissie heeft samen met de nationale autoriteiten in 2014 richtsnoeren inzake frauderisicobeoordelingen en doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen opgesteld.94 Een van de richtsnoeren heeft tot doel de lidstaten te helpen nationale fraudebestrijdingsstrategieën te ontwikkelen. 6.1.4.
Sectorale maatregelen: inkomsten
De herziene versie van Verordening (EG) nr. 515/97 betreffende wederzijdse administratieve bijstand op douanegebied maakt de weg vrij voor een EU-databank voor de invoer, doorvoer en uitvoer van goederen binnen de EU. Daarnaast kunnen door de invoering van een systeem voor het monitoren van containers de bewegingen van containers worden geanalyseerd om potentieel frauduleuze activiteiten op te sporen. 6.1.5.
Wat in het verschiet ligt
Er zijn de afgelopen jaren twee belangrijke wetgevingsvoorstellen bij de medewetgevers ingediend die nog wachten op goedkeuring: (1)
een richtlijn inzake strafrechtelijke fraudebestrijding;
(2)
een verordening voor de instelling van een Europees Openbaar Ministerie.
De goedkeuring van deze voorstellen zou een aanvulling op het wettelijke kader vormen en dit versterken. De fraudebestrijding zou hierdoor aanzienlijk worden geïntensiveerd, vooral dankzij de oprichting van een EU-orgaan met volledige onderzoeksbevoegdheden. 6.2.
Meer opsporing: resultaten en openstaande kwesties
6.2.1.
Uitgaven
Aan de uitgavenzijde is de schommeling in het aantal in de laatste vijf jaar als fraude gemelde onregelmatigheden moeilijk te duiden. Behalve in de jaren 2011 en 2012 zijn de betrokken bedragen echter relatief stabiel gebleven. Wellicht komt dat doordat de meeste
94
In 2013 en 2014.
32
uitgavenprogramma's meerdere jaren bestrijken en doordat de mate van opsporing verband houdt met het cyclische karakter ervan. De rol van beheers- en betalingsautoriteiten bij de opsporing van fraude is sinds 2012 gegroeid en moet in de komende jaren verder worden versterkt, overeenkomstig het nieuwe regelgevingskader voor de periode 2014-2020. De praktijken voor de opsporing van fraude verschillen nog steeds per lidstaat, en de Commissie is bezorgd over het geringe aantal potentieel frauduleuze onregelmatigheden dat door sommige landen wordt gemeld. Het aantal lidstaten dat geen of zeer weinig fraudegevallen meldt, is de afgelopen jaren echter gedaald. De Commissie gaat door met het verstrekken van richtsnoeren om tot een betere convergentie van nationale systemen te komen en om de bewustwording rondom fraude te vergroten, teneinde de financiële belangen van de EU efficiënter te beschermen. In 2014 waren Italië en Roemenië het effectiefst in de opsporing van mogelijke fraude in de landbouwsector95. Duitsland, Polen en Tsjechië waren het meest effectief op het gebied van het cohesiebeleid. Over het geheel bezien, was Duitsland de meest effectieve lidstaat als het gaat om het opsporen van fraude. Aanbeveling 3 Aangezien sommige lidstaten nog steeds zeer weinig frauduleuze onregelmatigheden melden, beveelt de Commissie aan dat zij hun inspanningen inzake het opsporen en/of melden van fraude intensiveren, vooral wanneer zij de laatste vijf jaar geen enkele melding hebben gedaan: -
op het gebied van landbouw: Slowakije en Finland;
-
op het gebied van het cohesiebeleid: Denemarken en Luxemburg.
De Commissie neemt nota van de vooruitgang die bepaalde lidstaten wat betreft de melding van frauduleuze onregelmatigheden hebben geboekt, zoals Frankrijk en Spanje op het gebied van het cohesiebeleid. Zij meent evenwel dat er nog steeds veel ruimte voor verbetering is. De kwaliteit van meldingen van onregelmatigheden is bevredigend, maar kan verder worden verbeterd, vooral wat betreft de classificatie van frauduleuze onregelmatigheden en het moment waarop de melding plaatsvindt, zoals blijkt uit de analyse van de antwoorden van de lidstaten op de vragenlijst. De nieuwe regels voor het melden van onregelmatigheden worden momenteel vastgesteld en de Commissie heeft na analyse van de door de lidstaten verstrekte informatie resterende verbeterpunten aangewezen. Tegen die achtergrond zal de Commissie in nauwe samenwerking met de lidstaten een werkdocument over de praktische kanten van het melden van onregelmatigheden opstellen. 6.2.2.
Inkomsten: Actualiseren van controlestrategieën
In 2014 steeg aan de inkomstenzijde het aantal opgespoorde onregelmatigheden en vooral de hoogte van de vastgestelde bedragen aanzienlijk ten opzichte van voorgaande jaren. Gezien de risico's van grensoverschrijdende fraude gelooft de Commissie dat het een goede zaak zou zijn wanneer de lidstaten met het oog op douanecontroles nauw gaan samenwerken en over de 95
Hongarije heeft het grootste aantal tijdens een OLAF-onderzoek aan het licht gekomen frauduleuze onregelmatigheden gemeld.
33
grenzen heen informatie gaan uitwisselen. Uitwisseling van informatie over douanetransacties, marktdeelnemers of schulden moet ervoor zorgen dat alle douanetransacties en marktdeelnemers in de populaties voor controles na inklaring worden opgenomen, ongeacht de plaats van de fysieke invoer van de goederen of de plaats waar de marktdeelnemer is gevestigd. De van andere lidstaten ontvangen informatie moet een wezenlijk element van risicobeheersing zijn, naast de nationale populaties die met het oog daarop worden gebruikt. Wanneer een dergelijke samenwerking ontbreekt, kan er op het gebied van TEM financiële aansprakelijkheid ontstaan. Op basis van de cijfers voor 2014 kan worden geconcludeerd dat gevallen van fraude en onregelmatigheden veel vaker na de inklaring van goederen worden opgespoord. Hierbij mag niet worden vergeten dat een combinatie van verschillende controlestrategieën vereist is. Controles na inklaring vormen echter de meest effectieve opsporingsmethode, zowel wat het aantal opgespoorde gevallen als wat de vastgestelde bedragen betreft. Controles bij de inklaring van goederen en inspecties door fraudebestrijdingsdiensten zijn van wezenlijk belang voor de opsporing van bepaalde vormen van bestaande fraude en nieuwe vormen van fraude. Voorts zijn kennisgevingen over wederzijdse bijstand die na GDO's van OLAF werden verstuurd, een belangrijke bron van informatie voor de opsporing van onregelmatigheden bij transacties inzake bepaalde soorten goederen. Aanbeveling 4 Om douanefraude te bestrijden, wordt de lidstaten verzocht de Commissie mee te delen welke maatregelen zij hebben getroffen om de samenwerking te versterken zodat alle transacties en alle marktdeelnemers in de populaties voor controles na inklaring worden opgenomen, ongeacht of de importeur al dan niet is gevestigd in de lidstaat waar fysieke invoer heeft plaatsgevonden. Gezien de afname van het aantal douanecontroles bij inklaring wordt de lidstaten verzocht ervaringen uit te wisselen over gevallen waarin de douaneautoriteiten bijzonder succesvol waren in het opsporen van fraude of onregelmatigheden bij inklaring.
34
BIJLAGE 1 — Als fraude gemelde onregelmatigheden (Het aantal als fraude gemelde onregelmatigheden is een maatstaf voor de resultaten van de inspanningen van de lidstaten om fraude en andere onwettige activiteiten die de financiële belangen van de EU schaden, te bestrijden; het mag niet worden geïnterpreteerd als de mate van fraude op het grondgebied van de lidstaten). De totalen verschillen van die in tabel 1 omdat bijlage 1 geen derde landen (pretoetreding) en directe uitgaven omvat. Lidstaten België Bulgarije Tsjechië Denemarken Duitsland Estland Ierland Griekenland Spanje Frankrijk Kroatië Italië Cyprus Letland Litouwen Luxemburg Hongarije Malta Nederland Oostenrijk Polen Portugal Roemenië Slovenië Slowakije Finland Zweden Verenigd Koninkrijk TOTAAL
N
Landbouw € 1 390 000 11 506 467 4 273 589 3 50 349 6 146 831 4 1 053 243 33 388 420 12 741 437 19 575 743 17 3 251 655
Visserij €
N 5
772 584
1
Cohesiebeleid N € 3 3 230 348 3 883 193 38 36 394 501 65 4
7 067 858 1 613 784
13 4 3
7 831 942 394 452 2 648 689
8 1 27 2
721 271 126 316 7 044 371 283 773
30
2 111 989
3
2 105 339
45 1 25 7 11 1 2 10 306
178 186 064 2 629 333 12 173 753 6 779 604 1 102 103 14 181 7 755 864 894 274 215 514
Pretoetreding N € 6
3 836 555
1 54 2 11 6
5 812 888 40 462 715 218 1 603 846
178 1
6 675 246 61 814
78 6 53 3
31 838 807 2 633 580 8 560 882 679 525
1 5 508
7 543 457 585 66 465 130
3
370 654
1 1
28 979 968 733
11
2 140 949
35
16
3 177 233
23
7 013 788
TOTALE UITGAVEN N € 4 3 620 348 25 5 998 799 42 36 668 091 3 50 349 71 7 214 690 8 2 667 026 33 388 420 25 8 573 379 23 970 195 21 5 900 344 1 0 65 6 904 813 3 166 778 38 7 759 590 8 1 887 620 0 0 208 8 787 235 1 61 814 3 2 105 339 0 0 123 210 024 871 8 5 291 891 95 24 880 600 10 7 459 129 11 1 102 103 1 14 181 3 15 297 15 1 322 478 848 349 835 381
INKOMSTEN N € 26 13 328 963 25 10 549 202 0 0 2 695 560 125 6 197 315 2 108 304 4 2 249 080 30 8 247 512 120 31 610 207 131 33 788 803 8 666 342 51 54 423 351 2 22 192 20 987 566 14 712 907 0 0 7 171 088 2 326 396 7 414 169 22 3 455 606 37 3 618 513 1 150 068 14 381 856 11 1 009 264 3 256 714 3 76 017 1 95 624 42 2 676 250 710 176 218 869
BIJLAGE 2 — Niet als fraude gemelde onregelmatigheden De totalen verschillen van die in tabel 2 omdat bijlage 2 geen derde landen (pretoetreding) en directe uitgaven omvat.
Lidstaten België Bulgarije Tsjechië Denemarken Duitsland Estland Ierland Griekenland Spanje Frankrijk Kroatië Italië Cyprus Letland Litouwen Luxemburg Hongarije Malta Nederland Oostenrijk Polen Portugal Roemenië Slovenië Slowakije Finland Zweden Verenigd Koninkrijk TOTAAL
Landbouw 10 17 48 24 62 48 100 73 417 158
€ 158 098 1 657 756 2 606 617 561 984 3 066 016 1 498 065 3 101 078 1 582 488 24 936 676 27 504 870
424 19 29 111 345 2 140 28 153 240 691 21 37 26 30 74 3 327
N
Visserij
Cohesiebeleid €
N 7 2
328 650 11 744
1 9
14 120 191 886
12 9
842 444 991 634
33 068 574 427 553 1 010 903 5 852 003
2
16 583
3
50 536
19 489 855 57 085 26 051 920 504 607 4 780 302 11 996 191 55 909 860 631 982 1 216 977 479 858 831 683 1 935 792 230 918 791
2
324 559
1
24 892
6 13 3 1 1 5 4 10 91
847 041 970 392 1 156 319 10 620 41 065 91 674 82 988 594 411 6 591 557
85 177 982 7 282 53 131 226 167 170
€ 11 621 149 28 709 867 290 890 461 377 068 19 573 297 8 288 471 53 685 650 107 242 238 381 229 728 39 310 735
272 4 92 121
71 197 937 186 877 12 741 670 36 804 056
190 14 40 56 681 98 330 37 267 12 29 454 4 977
15 924 460 981 879 5 181 199 2 038 206 121 528 992 21 202 516 40 601 669 8 952 008 239 883 978 336 607 1 114 918 41 714 072 1 561 319 707
N
36
Pretoetreding €
N
TOTALE UITGAVEN N
45
1 123 649
27
171 160
31
5 495 019
1
718
104
6 790 546
95 246 1 032 31 345 110 231 299 596 337 27 698 23 121 235 0 537 16 181 84 840 351 1 055 59 306 43 63 538 8 499
€ 11 779 247 31 819 922 293 508 822 939 051 22 653 433 9 978 422 56 786 728 108 824 726 407 008 848 67 807 239 171 160 104 283 094 614 429 13 752 573 42 706 595 0 35 738 874 1 038 964 31 258 010 2 542 812 127 156 335 34 169 099 103 162 866 9 594 610 241 142 738 908 139 2 029 589 44 244 275 1 805 620 602
INKOMSTEN N 121 4 83 68 1 338 6 24 12 288 283 2 104 9 7 35 0 78 0 389 58 176 54 61 8 32 32 68 1 135 4 475
€ 6 205 170 185 274 11 557 085 4 647 124 72 120 974 140 863 2 067 028 1 292 094 16 277 914 28 031 020 130 002 8 707 647 140 537 850 644 2 212 533 0 2 268 155 0 43 748 347 2 761 902 7 725 213 3 249 925 8 059 449 182 398 1 497 052 1 371 455 4 063 419 572 885 031 802 378 256
