COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 15.02.1996 COM(96) 46 def.
VERSLAG AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD OVER DE STAND VAN DE TOEPASSING VAN HET ALGEMEEN STELSEL VAN ERKENNING VAN HOGERONDERWIJSDIPLOMA'S
OPGESTELD OP GROND VAN ARTIKEL 13 VAN RICHTLIJN 89/48/EEG.
(Door de Commissie ingediend)
Wetstraat 200, B-1049 Brussel - België - Kantooradres: Telefoon: directe lijn (+32-2)29.........., centrale 299.11.11. Telefax: 29........... Telex: COMEU B 21877. Telegramadres: COMEUR Brussel.
1
Bij artikel 13 van Richtlijn 89/48/EEG1 van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten, wordt bepaald dat de Commissie het Europees Parlement en de Raad uiterlijk op 4 januari 1996 een verslag doet toekomen over de stand van toepassing van het algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten. Bij deze gelegenheid legt de Commissie haar conclusies voor met betrekking tot de wijzigingen die in het stelsel moeten worden aangebracht en in voorkomend geval dient zij ook voorstellen in ter verbetering van de bestaande voorschriften, ten einde het vrije verkeer, het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten van de onder deze richtlijn vallende personen te vergemakkelijken.
1
PB nr. L 19 van 24.01.1989, blz. 21.
2
INLEIDING
Richtlijn 89/48/EEG van de Raad betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten, betekende een ongekende verandering in de Gemeenschapsbenadering van de erkenning van beroepskwalificaties. Sinds de ondertekening van het Verdrag van Rome heeft de Gemeenschap op dit punt altijd voor dezelfde uitdaging gestaan: het oplossen van het conflict dat zich onvermijdelijk voordoet tussen, enerzijds, de nationale onderwijsstelsels waarvan de verscheidenheid zowel het bewijs als de reden is van het voortbestaan van een nationale identiteit - en, anderzijds, het recht van de Europese burger om zijn beroep binnen de Unie uit te oefenen. Deze problematiek doet zich vooral voor in gevallen waarin voor de uitoefening van een gereglementeerd beroep een kwalificatie vereist is, waarvoor de normen bepaald worden op basis van het nationale onderwijsstelsel van de Lid-Staat van ontvangst. Het algemeen stelsel vloeide voort uit de bewustwording dat het binnen een gemeenschappelijke markt niet meer mogelijk is dergelijke nationale criteria te hanteren teneinde de kwaliteit van opleidingen te beoordelen. Het algemeen stelsel is gebaseerd op één enkele, eenvoudige gedachte, namelijk de veronderstelling dat als een persoon in één Lid-Staat gekwalificeerd is om een bepaald beroep uit te oefenen, hij eveneens het recht zou moeten hebben om dit beroep binnen de gehele Unie uit te oefenen. Deze veronderstelling brengt met zich mee dat de Lid-Staten vertrouwen moeten hebben in elkaars opleidingen, hetgeen voor de migrant betekent dat zijn of haar diploma door iedere andere Lid-Staat erkend zou moeten worden, behalve in uitzonderlijke gevallen wanneer na grondig onderzoek mocht blijken dat er fundamentele verschillen bestaan tussen de voltooide opleiding en die welke vereist is in de Lid-Staat van ontvangst; in dat geval mag van de migrant worden verlangd dat hij deze verschillen "vereffent" op de wijzen die zijn vastgesteld bij Richtlijn 89/48/EEG. De Lid-Staat van ontvangst mag dus niet meer van een migrant eisen dat hij de nationale studiecyclus in zijn geheel of gedeeltelijk volgt of dat hij de voor de toekomstige nationale beroepsbeoefenaars verplichte examens aflegt. Zeven jaar nadat de richtlijn is aangenomen blijkt dat het algemeen stelsel aan de verwachtingen kan voldoen. De tenuitvoerleggings- en toepassingsproblemen van dit stelsel waren niet onverwacht, hoewel dit niet mag verhullen dat de erkenningsprocedure door deze problemen een frustrerende en ontmoedigende ervaring is geworden voor individuele migranten. Een aantal van deze problemen is opgelost na gesprekken met de Lid-Staten in het kader van de Coördinatorengroep, terwijl voor andere waarschijnlijk slechts door een uitspraak van het Hof van Justitie een oplossing gevonden zal kunnen worden. Het grootste gedeelte van dit verslag is gewijd aan de moeilijkheden die zich hebben voorgedaan - en die aan de hand van een commentaar bij elk afzonderlijk artikel nader worden belicht en vervolgens wodt de situatie bezien voor de belangrijkste beroepsgroepen.
3
I
VOORGESCHIEDENIS VAN DE RICHTLIJN
i)
Richtlijn 89/48/EEG vindt haar oorsprong in de Europese Raad van 25 en 26 juni 1984 in Fontainebleau, die het onontbeerlijk achtte om aan de verwachtingen van de volkeren van Europa te beantwoorden en de Raad daarom verzocht om de "totstandbrenging van een algemeen stelsel voor de gelijkwaardigheid van universiteitsdiploma's, teneinde het recht van de vrije vestiging in de Gemeenschap concreet gestalte te geven".
ii)
Ingevolge dit verzoek diende de Commissie op 9 juli 1985 bij de Raad een voorstel voor een richtlijn in, dat later Richtlijn 89/48/EEG werd. In haar toelichting2 stelde de Commissie dat de traditionele aanpak bij de erkenning van diploma's (de sectorgewijze aanpak) voorziet in de invoering van geharmoniseerde voorwaarden, met name voor kwalificaties, met het oog op de toegang tot en de uitoefening van specifieke werkzaamheden. Zolang aan deze voorwaarden niet is voldaan, is de onderlinge erkenning van diploma's tussen alle Lid-Staten onmogelijk. De bedoeling van de nieuwe "horizontale" benadering was snel, en zonder dat er voorafgaande voorwaarden werden gesteld, te voldoen aan de individuele en onmiddellijke behoeften van al degenen die in het bezit zijn van een hoger-onderwijsdiploma en hun beroep uit willen oefenen in een andere Lid-Staat dan die waarin zij hun opleiding hebben genoten. Het stelsel ging uit van het beginsel van wederzijds vertrouwen en vergelijkbaarheid van opleidingsniveau's, maar wanneer er grote structurele verschillen zouden bestaan tussen opleidingen, zou de Lid-Staat van ontvangst ter compensatie aanvullende voorwaarden mogen stellen.
iii)
Richtlijn 89/48/EEG is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Het blijft de taak van de Lid-Staten om te bepalen of een beroepsactiviteit gereglementeerd moet worden, dat wil zeggen dat hiervoor op grond van wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen een beroepskwalificatie vereist is, en zo ja, welk niveau, welke structuur en inhoud de opleiding hiertoe zou moeten hebben. Deze richtlijn betekende een kentering in het Gemeenschapsrecht op het gebied van de bevordering van het vrije verkeer van personen en de erkenning van diploma's. Terwijl de eerdere, sectoriële richtlijnen de Lid-Staten verplichtten elders in de Gemeenschap verkregen diploma's voor een beperkt aantal, duidelijk omschreven beroepen automatisch te erkennen, is iedere LidStaat door het algemeen stelsel verplicht om voor een groot scala van beroepsactiviteiten een systeem in te voeren waarbij ieder verzoek om erkenning apart behandeld kan worden met de daarbij behorende procedurele garanties, en waarbij tegelijkertijd, indien noodzakelijk, een beroep kan worden gedaan op de aanvullende voorwaarden die bij wijze van compensatiemechanisme zijn voorzien in de richtlijn, te weten de aanpassingsstage en de proeve van bekwaamheid. In de toelichting bij het voorstel van de Commissie werd gesteld dat de horizontale benadering uitgebreid zou kunnen worden tot diploma's en
iv)
2
COM (85) 359 def.
4
beroepskwalificaties waarop Richtlijn 89/48/EEG niet van toepassing is. De eis in artikel 13 om het stelsel opnieuw te bezien, werd met name opgenomen om deze kwestie aan de orde te kunnen stellen. De Commissie besloot echter, vrijwel onmiddellijk nadat Richtlijn 89/48/EEG aangenomen was, voorstellen voor een tweede richtlijn in te dienen en de horizontale benadering werd vervolgens uitgebreid tot andere gereglementeerde beroepsactiviteiten door Richtlijn 92/51/EEG3 van de Raad van 18 juni 1992 betreffende een tweede algemeen stelsel van erkenning van beroepsopleidingen, ter aanvulling van Richtlijn 89/48/EEG. v)
Na de aanneming van Richtlijn 89/48/EEG, echter vóór de datum van inwerkingtreding, deed het Hof van Justitie uitspraak in Zaak C-340/89 "Vlassopoulou"4. In zijn arrest zegt het Hof dat, onafhankelijk van de richtlijnen die op grond van artikel 57 van het Verdrag door de Raad en het Europees Parlement zijn aangenomen, artikel 52 van het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat de nationale autoriteiten van een Lid-Staat, bij wie een vergunning tot het uitoefenen van een gereglementeerd beroep wordt aangevraagd door een gemeenschapsonderdaan die in zijn land van herkomst reeds tot de uitoefening van dit beroep is toegelaten, dienen te onderzoeken in hoeverre de door de belanghebbende in zijn land van herkomst verworven kennis en bekwaamheden overeenkomen met die welke door de wettelijke regeling van het gastland worden vereist; indien die diploma's slechts gedeeltelijk overeenkomen, kunnen bedoelde nationale autoriteiten van de betrokkene het bewijs verlangen, dat hij de ontbrekende kennis en bekwaamheden heeft verworven. In het kader van het onderzoek van het diploma van de migrant kan de Lid-Staat van ontvangst rekening houden met objectieve verschillen met betrekking tot zowel het rechtskader als het werkterrein van het betrokken beroep in de Lid-Staat van herkomst. Het is eveneens aan de bevoegde autoriteiten om te beoordelen of de in het land van ontvangst door studie of praktische ervaring verworven kennis volstaat als bewijs dat de in de oorspronkelijke opleiding ontbrekende kennis is verworven. Het onderzoek naar de vraag of de uit het buitenlandse diploma blijkende kennis en bekwaamheden overeenkomen met die welke in de wettelijke regeling van het land van ontvangst zijn voorgeschreven, moet in overeenstemming zijn met de eisen van het Gemeenschapsrecht betreffende de daadwerkelijke bescherming van de fundamentele rechten. Ieder besluit moet derhalve met redenen omkleed worden en aangevochten kunnen worden in een nationaal gerechtshof of rechtbank5. De Commissie is van mening dat de richtlijn in het licht van dit arrest uitgelegd moet worden, met name bij het onderzoek van de aanvraag tot erkenning van een
3 4 5
PB nr. L 209, van 24.07.1992, blz. 25. [1991] Jurispr. 1-2357. Zie voor dit laatste punt het vroeger arrest in Zaak 222/86 UNECTEF tegen Heylens [1987] Jurispr. 4097.
5
migrant. De bevoegde autoriteiten moeten zowel rekening houden met het "diploma" van de migrant zoals bedoeld in de richtlijn, als met iedere daaropvolgende beroepsopleiding. vi)
Richtlijn 89/48/EEG werd met ingang van 1 januari 1994 van kracht voor de gehele Europese Economische Ruimte6 en werd op 1 januari 1995 van toepassing in de nieuwe Lid-Staten. In dit verslag hebben de statistische gegevens die zijn ontleend aan de halfjaarlijkse verslagen van de Lid-Staten betrekking op de Gemeenschap van de Twaalf, tenzij anders vermeld. Waar mogelijk is echter informatie over de tenuitvoerlegging en toepassing van de richtlijn in de drie nieuwe Lid-Staten opgenomen.
vii)
De Commissie heeft onlangs een nieuw voorstel7 voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad ingediend teneinde het vrije verkeer en de onderlinge erkenning van diploma's, getuigschriften en andere opleidingstitels voor beroepsactiviteiten waarop het algemeen stelsel niet van toepassing is, te bevorderen. De belangrijkste doelstelling van deze richtlijn is de bestaande "richtlijnen houdende overgangsmaatregelen" te codificeren, maar zij bevat eveneens enkele kleinere wijzigingen van de algemeen stelsel-richtlijnen. Zij zal hierna steeds "de voorgestelde richtlijn" genoemd worden.
viii)
Zoals wellicht te verwachten was, zijn de tenuitvoerlegging en toepassing van Richtlijn 89/48/EEG niet zonder problemen verlopen. De Lid-Staten en de Commissie hebben de uitdaging toch op een zeer bevredigende wijze volbracht. Zo hebben tussen 4 januari 1991 en 31 december 19948 minstens 11 000 personen de erkenning van hun diploma's in overeenstemming met Richtlijn 89/48/EEG verkregen. Hierbij moet echter benadrukt worden dat bijna 6.000 van deze diploma's erkend werden door één Lid-Staat, te weten het Verenigd Koninkrijk9. In een aantal gevallen zou ongetwijfeld ook zonder het algemeen stelsel migratie hebben plaatsgevonden, hetzij overeenkomstig reeds bestaande nationale wetgeving hetzij in het kader van bilaterale verdragen, maar in vele gevallen heeft de aanneming van de richtlijn het vrije verkeer van personen tussen Lid-Staten voor het eerst vergemakkelijkt of mogelijk gemaakt. Hier komt nog bij dat de richtlijn de situatie van migranten die reeds in een andere Lid-Staat gevestigd zijn wellicht verbeterd heeft: dankzij de erkenning van hun diploma hebben zij namelijk hun werkvooruitzichten kunnen verbeteren of een hogere inscholing van hun werkgever weten te verkrijgen.
ix)
Uit de statistieken blijkt eveneens dat de meeste aanvragers daadwerkelijk de erkenning verkrijgen. Ongeveer 5 % van het totale aantal aanvragen wordt
6
Bijlage VII van de EER-Overeenkomst. COM. (96) 22 van 8 februari 1996 Het juiste aantal zal zeker meer bedragen, aangezien de informatie die door de Lid-Staten is verschaft, onvolledig is. Opgemerkt zij vooral dat 3 Lid-Staten de gegevens van 1993 en 1994 nog moeten verstrekken. De meeste van deze diploma's waren lerarendiploma's.
7 8
9
6
afgewezen en er wordt zeer zelden bezwaar aangetekend tegen een dergelijke afwijzing. x)
In de praktijk (zoals is gebleken uit gesprekken met migranten en bevoegde autoriteiten) vinden de meeste verplaatsingen binnen de Gemeenschap plaats om persoonlijke redenen, bijvoorbeeld met het oog op een huwelijk of wanneer een echtgenoot die een gereglementeerd beroep uitoefent de partner volgt. De enige belangrijke uitzondering op deze regel is, zo lijkt het, de migratie van leerkrachten naar het Verenigd Koninkrijk, veroorzaakt door het tekort aan onderwijzend personeel in dat land en het overschot hieraan in andere Lid-Staten. Dit strookt met de ervaring die de Commissie heeft met de sectoriële richtlijnen: wanneer er geen groot overschot aan beroepsbeoefenaars is in een Lid-Staat en/of geen ernstig groeiend tekort hieraan elders, komen er geen grote migratiegolven op gang. Het voorbeeld van de migratie van onderwijzend personeel naar het Verenigd Koninkrijk bewijst echter dat het algemeen stelsel aan de sociaaleconomische behoeften van de gemeenschappelijke arbeidsmarkt kan voldoen en derhalve kan bijdragen tot een daling van de werkloosheid. Het toont overigens eveneens aan dat dergelijke behoeften invloed kunnen uitoefenen op de wijze waarop een Lid-Staat de richtlijn toepast. Opgemerkt zij dat de toepassing van Richtlijn 89/48/EEG op leerkrachten in het Verenigd Koninkrijk weinig problemen heeft opgeleverd, terwijl in Lid-Staten waar een overschot aan leerkrachten is, dit tot een flink aantal klachten heeft geleid.
xi)
De grotere mobiliteit van studenten, die mogelijk is gemaakt door het ERASMUS- en het SOCRATES-programma, zou ook een grotere beroepsmobiliteit tot gevolg kunnen hebben. Er bestaat bij de gewezen ERASMUS-studenten een zekere mobiliteit om beroepsredenen maar het doel van het programma is aan de studieprogramma's een Europese dimensie te geven en mobiele studenten keren terug naar hun land van oorsprong na een erkend studieperiode in het buitenland te hebben doorgebracht10. Zo is gebleken dat Franse studenten steeds vaker gebruik maken van hun recht om in een andere Lid-Staat te studeren (in dit geval België), in de zekerheid dat hun diploma hen, wanneer zij na hun studie terugkeren in Frankrijk, toegang zal verschaffen tot het gekozen beroep. Het feit dat er in Frankrijk wel een numerus clausus is en in België niet, is waarschijnlijk de hoofdoorzaak van deze tendens en het aantal Fransen dat terugkeert in het bezit van een diploma, meestal in een van de verzorgende beroepen, baart de Franse autoriteiten zorgen. Luxemburgse studenten gaan nu in Lid-Staten studeren waarvan de diploma's niet erkend werden bij de aan de richtlijn voorafgaande nationale wetgeving van Luxemburg.
xii)
Er zijn tenslotte aanwijzingen dat als gevolg van de invoering van Richtlijn 89/48/EEG opleidingsprogramma's meer met elkaar in overeenstemming gebracht worden. Dit vloeit soms voort uit initiatieven van individuele onderwijsinstellingen die de belangen van hun studenten trachten te behartigen door het opleidingsprogramma zó samen te stellen dat voorkomen wordt dat in
10
Er zijn eveneens aanwijzingen dat de uit de richtlijn voortvloeiende wijzigingen in de nationale wetgeving een inwerking hebben gehad op de mobiliteit van studenten.
7
andere Lid-Staten aanvullende eisen (compensatiemechanisme) gesteld worden. In andere gevallen is deze convergentie voortgekomen uit de opstelling van "gemeenschappelijke programma's" waarover Europese beroepsorganisaties het eens zijn geworden11. De Commissie verwelkomt dergelijke akkoorden, op voorwaarde dat zij geen ongunstige invloed hebben op verzoeken om erkenning van degenen die niet voldoen aan de in het gemeenschappelijke programma gestelde voorwaarden.
II
TENUITVOERLEGGING
i)
Er werden twee zeer uiteenlopende methoden van tenuitvoerlegging gevolgd. Sommige Lid-Staten kozen voor een "verticale" benadering door de richtlijn voor ieder beroep apart om te zetten (A, F, GR, L, D, S), anderen namen een algemene maatregel aan die, in enkele gevallen, werd aangevuld met gedetailleerde reglementering voor bepaalde beroepen (I, IRL, SF, UK, P, E, DK, NL, B)12. In een aantal Lid-Staten werd de omzetting bemoeilijkt door het feit dat de bevoegdheden voor de reglementering van beroepen zijn verdeeld tussen de federale regering en regionale of deelstaatregeringen (D, A, B, E).
ii)
Op 4 januari 1991 had van de destijds 12 Lid-Staten alleen Ierland de noodzakelijke maatregelen aangenomen; de drie nieuwe Lid-Staten hadden allen reeds vanaf de datum van toetreding uitvoeringsmaatregelen aangenomen. Wegens de vertraging bij de tenuitvoerlegging in de overige Lid-Staten werd een aantal inbreukprocedures ingeleid, maar slechts in twee zaken werd een arrest gewezen: Zaak C-365/93 Commissie tegen Griekenland (arrest van 23 maart 1995) en Zaak C-216/94 Commissie tegen België (arrest van 13 juli 1995). In beide gevallen was het Hof van mening dat de betrokken Lid-Staat niet aan zijn in het Verdrag vastgestelde verplichtingen had voldaan. Tegen de tijd dat het arrest werd gewezen, had Griekenland uitvoeringsmaatregelen aangenomen voor een aantal beroepen, met name in de gezondheidssector en voor advocaten, en had België een algemene wet aangenomen die de ministers de bevoegdheid gaf om de noodzakelijke uitvoeringsmaatregelen vast te stellen (hetgeen echter nog niet gebeurd was).
iii)
In een aantal andere Lid-Staten is de tenuitvoerlegging nog onvolledig, voornamelijk omdat een gedetailleerde regeling van de aanvullende voorwaarden voor bepaalde beroepen nog ontbreekt (bijvoorbeeld de reglementering inzake het beroep van jurist in Spanje). Waar nodig zijn of worden er inbreukprocedures ingeleid.
iv)
De Commissie is de mening toegedaan dat wanneer de richtlijn niet, onvolledig of gebrekkig ten uitvoer is gelegd, of wanneer de bepalingen ervan onjuist worden toegepast door de nationale autoriteiten, artikel 3, waarin de kernstelling
11
Zie voor een voorbeeld blz. 32, ingenieurs. Bijlage 1 bevat een volledig overzicht van de uitvoeringsmaatregelen.
12
8
van het erkenningssysteem is vastgelegd, duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk genoeg is om rechtstreeks van toepassing te kunnen zijn. Dit wil zeggen dat uit artikel 3 een recht op erkenning voortvloeit waarop personen zich rechtstreeks kunnen beroepen bij de nationale, administratieve en rechterlijke instanties. Artikel 4 van de richtlijn, dat bepaalt dat Lid-Staten in bepaalde omstandigheden aanvullende eisen mogen stellen, is optioneel (LidStaten zijn niet verplicht dergelijke voorwaarden op te leggen) en doet derhalve geen afbreuk aan de rechtstreekse toepassing van artikel 3. Deze rechtstreekse toepassing heeft echter niet tot gevolg dat wanneer de richtlijn onjuist is uitgevoerd of toegepast, de migrant automatisch het recht heeft om zijn beroep uit te oefenen in de Lid-Staat van ontvangst. De Commissie is van mening dat de migrant in deze omstandigheden wel het recht heeft om van de bevoegde autoriteit, of zo nodig van een nationale rechterlijke instantie, de bevestiging te verkrijgen dat hij inderdaad het recht heeft om het gereglementeerde beroep in kwestie uit te oefenen in de Lid-Staat van ontvangst. Er moet op gewezen worden dat het feit dat een aantal bepalingen van de richtlijn rechtstreeks van toepassing zijn, niet door Lid-Staten kan worden aangevoerd als een rechtvaardiging van het niet tenuitvoerleggen van de richtlijn13. v)
De Commissie is eveneens begonnen met een onderzoek van alle uitvoeringsmaatregelen waarvan zij door de Lid-Staten in kennis is gesteld. Er zijn, in de zomer van 1994 brieven gestuurd naar alle (12) Lid-Staten waarin enkele bezwaren geopperd werden en ophelderingen gevraagd werden over een aantal onderdelen van de maatregelen. In een aantal gevallen konden de antwoorden alle twijfels wegnemen over de conformiteit van de nationale uitvoeringsmaatregelen met de richtlijn, terwijl in andere het onderzoek nog gaande is met het oog op de inleiding van een aantal niet-nakomingsprocedures.
vi)
De Commissie heeft tenslotte een aantal klachten ontvangen van personen waaruit blijkt dat er onjuistheden zijn opgetreden bij de tenuitvoerlegging. Waar nodig zijn inbreukprocedures ingeleid of in overweging14.
vii)
Het is moeilijk om de totale kwaliteit van de tenuitvoerlegging in iedere Lid-Staat te beoordelen aan de hand van de analyse van de Commissie van de uitvoeringswetgeving en de ontvangen klachten. Enerzijds loopt het aantal verzoeken om erkenning dat Lid-Staten ontvangen sterk uiteen: de grotere LidStaten, met name die waarvan de taal in andere landen het meest gesproken wordt, trekken logischerwijs meer migranten aan. Anderzijds is voor de LidStaten die vergaand reglementeren, de "kans" groter om inbreuk te maken op de richtlijn; dat geldt vooral voor de Lid-Staten die de richtlijn voor ieder beroep apart hebben omgezet. Rekening houdend met deze factoren moet geconstateerd worden dat er zich minder problemen hebben voorgedaan in de noordelijke LidStaten (SW, SF, DK, UK, IRL, F, NL) dan in de zuidelijke Lid-Staten (E, G, I en in mindere mate P). In Duitsland hebben zich grote problemen voorgedaan in
13
Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof in Zaak C-433/93, Commissie tegen Duitsland, van 11.08.1995 (nog niet gepubliceerd). Details worden verderop gegeven in het overzicht van de afzonderlijke beroepen.
14
9
verband met één beroep (leerkrachten) en in België wordt de richtlijn, door het ontbreken van uitvoeringsmaatregelen, toegepast op een zeer beperkt aantal beroepen (advocaten en beroepen in de gezondheidszorg) door middel van de aanpassing van de aan de richtlijn voorafgaande nationale wetgeving.
III
EEN OVERZICHT VAN DE BEPALINGEN VAN RICHTLIJN 89/48/EEG
ARTIKEL 1 a) i)
Dit artikel bevat de definitie van het begrip "diploma" voor de doelstellingen van de Richtlijn. Er wordt gestreefd naar een definitie van het geheel van kwalificaties (bij voorbeeld universiteitsdiploma, post-universitaire beroepsopleiding en stage onder toezicht) welke in het nationaal recht zijn vastgesteld met het oog op de toegang tot een gereglementeerd beroep.
ii)
Er zijn moeilijkheden gerezen in verband met de uitlegging van het bepaalde in het tweede streepje van de eerste alinea meer bepaald met betrekking tot de definitie van "universiteit of een instelling voor hoger onderwijs of een andere instelling van hetzelfde opleidingsniveau"15. In een document dat is overhandigd aan de leden van de Coördinatiegroep hebben de diensten van de Commissie uiteengezet dat artikel 1 a), alle instellingen van hoger onderwijs op dezelfde voet plaatst. Derhalve mag een Lid-Staat bij voorbeeld geen erkenning weigeren van leraren welke uit een andere Lid-Staat komen omdat zij zijn opgeleid aan nietuniversitaire instellingen van hoger onderwijs en de ontvangende Lid-Staat een universitaire opleiding heeft ingevoerd voor zijn leraren.
iii)
In hetzelfde document is uiteengezet dat elke Lid-Staat op grond van het beginsel van het wederzijdse vertrouwen en in het licht van artikel 126 van het Verdrag kan vaststellen welke van zijn opleidingsinstellingen binnen de sector hoger onderwijs vallen16. Derhalve mag de ontvangende Lid-Staat niet op grond van criteria die hij voor nationale doeleinden heeft ontwikkeld, oordelen of de in een andere Lid-Staat gevolgde opleiding al dan niet van hoger niveau is noch erkenning weigeren aan de houders van diploma's welke hij op grond van dergelijke criteria niet van hoger niveau acht.
iv)
In de eerste alinea van artikel 1 a), is eveneens de erkenning van diploma's welke door onderdanen van de Gemeenschap in derde landen zijn behaald, geregeld onder bepaalde voorwaarden. Met deze bepaling sloeg het gemeenschapsrecht een nieuwe weg in maar, voor zover de Commissie bekend, heeft de bepaling geen aanleiding gegeven tot bijzondere problemen.
15
Alleen in de Engelse tekst worden de woorden "similar level" gebruikt. In de andere taalversies wordt de frase "van hetzelfde"... niveau" gebruikt. Zie het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-16/90 Panagiotopolou tegen Commissie, jurispr. II 1992, blz. 89.
16
10
Momenteel bevatten de sectoriële richtlijnen geen communautair mechanisme voor de erkenning van diploma's uit derde landen17. In een advies18 inzake een voorstel van de Commissie voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Richtlijn 93/16/EEG ten einde het vrije verkeer van artsen en de wederzijdse erkenning van hun diploma's, certificaten en andere opleidingstitels19 te vergemakkelijken, stelde het Parlement de invoering voor van een nieuwe overweging en maande de Commissie aan de problemen van communautaire onderdanen met medische kwalificaties uit derde landen te onderzoeken. Hoewel de Commissie van mening is dat de voorgestelde richtlijn, welke een comitologieprocedure bevat voor bepaalde wijzigingen van Richtlijn 93/16/EEG, geen bruikbaar instrument is voor een dergelijke maatregel, erkent zij dat het gebrek aan bepalingen inzake de erkenning van diploma's uit derde landen in de sectoriële richtlijnen een potentieel aanzienlijk aantal Europese burgers belemmert in de uitoefening van hun rechten inzake vrij verkeer welke bij het Verdrag zijn ingevoerd. De Commissie zal opnieuw onderzoeken of het mechanisme van artikel 1 a), niet kan worden aangepast ten einde rekening te houden met het verschillend rechtskader dat van toepassing is op de sectoriële richtlijnen20. v)
De tweede alinea van artikel 1 a) bevat de zogenaamde "alternatieven". Voor de doelstelling van de richtlijn wordt in deze alinea een beroepskwalificatie welke is afgegeven in een Lid-Staat en erkend door een bevoegde autoriteit als zijnde van hetzelfde niveau als een "diploma" in de zin van de eerste alinea, gelijkgesteld met een "diploma" indien aan de houder ervan dezelfde rechten inzake toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep worden toegekend. Deze bepaling werd ingevoerd ten einde rekening te houden met personen die geen hogere opleiding van drie jaar hebben genoten maar in het bezit zijn van kwalificaties die hen dezelfde rechten op beroepsgebied toekennen.
vi)
Dergelijke kwalificaties bestaan voornamelijk in het Verenigd Koninkrijk en Ierland (kwalificaties toegekend door bij koninklijk charter opgerichte instellingen en andere) maar zijn niet volledig onbekend in andere Lid-Staten (onder meer de kwalificaties toegekend door de centrale Examencommissie in België) en sluiten aan bij het gangbare "diploma"-curriculum. Volgens het standpunt van de Commissie dat grondig is besproken in de Coördinatiegroep, kan de tweede alinea van artikel 1 a), echter eveneens worden toegepast op een "alternatief" dat eerder bestond, en is vervangen door een opleidingsweg die leidt tot een "diploma" in de zin van de eerste alinea. Wanneer een Lid-Staat de opleiding welke noodzakelijk is voor de toegang tot een gereglementeerd beroep hervormt, neemt hij normalerwijze eveneens maatregelen om de rechten van de bestaande leden van het beroep en van degenen die reeds begonnen zijn aan de vorige opleiding (de zogenaamde bepalingen inzake "verworven rechten") te
17
Artsen, tandartsen, veeartsen, algemeen verpleegkundigen, vroedvrouwen, apothekers en architekten. EP 211.189 van 26.4.1995. COM(94)626 def. Zie het antwoord op schriftelijke vraag nr. 2866/93 - PB C 300 van 27 oktober 1994.
18 19 20
11
beschermen. Wanneer een opleiding welke buiten de werkingssfeer valt van artikel 1 a), is vervangen door een opleiding welke leidt tot een diploma in de zin van de eerste alinea van het bedoelde artikel, kunnen de houders van de "oude" kwalificatie volgens de Commissie een beroep doen op de tweede alinea op voorwaarde dat de nationale wetgeving uitdrukkelijk erkent dat hun opleiding van een gelijkwaardig niveau is als het nieuwe "diploma" en hen dezelfde rechten toekent inzake toegang tot en uitoefening van het betrokken beroep (dezelfde beroepstitel, dezelfde werkzaamheden, enz.). De toekenning van deze verworven rechten mag in het nationaal recht evenwel niet afhankelijk worden gemaakt van de vervulling van een bijkomende voorwaarde (bij voorbeeld een specifiek aantal jaren beroepservaring, bijkomende opleiding of een toetsen van de beroepskennis). vii)
Op grond van deze uitlegging van de tweede alinea van artikel 1 a), voorzag de Commissie in Richtlijn 94/38/EEG21 in de schrapping van twee Italiaanse opleidingswegen (meer bepaald de opleiding voor boekhouders ("ragionieri") en commerciële medewerkers ("periti commerciali") uit bijlage C van Richtlijn 92/51/EEG. Ingevolge wijzigingen in de Italiaanse opleiding vielen de nieuwe opleidingswegen in de werkingssfeer van de eerste alinea van artikel 1 a), van Richtlijn 89/48/EEG en dienden houders van de "oude" kwalificatie, welke voorheen in de werkingssfeer van Richtlijn 92/51/EEG viel, op grond van de tweede alinea van artikel 1 a), op dezelfde wijze te worden behandeld als nieuwkomers in het beroep.
ARTIKEL 1 b) i)
Artikel 1 b), bevat de definitie van het begrip ontvangende Lid-Staat. In de praktijk heeft dit slechts tot weinig moeilijkheden aanleiding gegeven, hoewel moet worden benadrukt dat een onderdaan van Lid-Staat A die zijn/haar diploma heeft behaald in Lid-Staat B een beroep kan doen op Richtlijn 89/48/EEG indien hij/zij vervolgens om erkenning verzoekt in Lid-Staat A22.
ii)
Een zaak die door de Commissie is onderzocht en onder de aandacht gebracht van de Coördinatiegroep, betreft een opleidingsweg voor fysiotherapie van 4 jaar in totaal waarvan de eerste 2 jaar worden gevolgd in Griekenland en de laatste 2 in het Verenigd Koninkrijk waarna een diploma van een Britse universiteit wordt uitgereikt. Indien het diploma door de bevoegde Britse autoriteiten wordt aanvaard met betrekking tot de toegang tot het gereglementeerde beroep van fysiotherapeut23, is er volgens de Commissie geen reden waarom de kwalificatie niet zou worden behandeld als een "diploma" in de zin van artikel 1 a). De houder van een dergelijk diploma kan derhalve een beroep doen op de richtlijn
21
PB nr. L 217 van 23 8 1994, blz. 8, zevende overweging. Dit is vaste rechtspraak. Zie het recentste arrest van het Hof terzake in zaak C-19/92, Kraus, jurispr. I, 1993, blz. 1663. Hetgeen volgens de gegevens waarover de Commissie beschikt, nog steeds in overweging is.
22 23
12
tegen Griekenland als "ontvangende Lid-Staat" indien hij/zij wenst terug te keren om aldaar zijn/haar beroep uit te oefenen. ARTIKEL 1 c), en d) i)
Deze bepalingen welke een definitie bevatten van de begrippen "gereglementeerd beroep" en "gereglementeerde beroepsactiviteit", hebben aanleiding gegeven tot minder moeilijkheden dan kon worden verwacht.
ii)
Er is twijfel gerezen over het eerste streepje van de eerste alinea meer bepaald de uitoefening van een beroepsactiviteit onder het voeren van een beroepstitel24. Sommige Lid-Staten hebben een algemene titel voor ingenieurs (in België en Nederland "Ing" of "Ir" naargelang de categorie en in Frankrijk (ingénieur civil diplômé de" gevolgd door de naam van de instelling die het universitaire diploma heeft uitgereikt). Deze Lid-Staten hebben erop gewezen dat zij niet van oordeel zijn dat het beroep van ingenieur gereglementeerd is in de zin van de richtlijn. Dit is een van de punten die de Commissie onderzoekt in het kader van haar onderzoek van de tenuitvoerleggingsmaatregelen.
iii)
Een ander probleem heeft betrekking op de vraag of de openbare dienst een gereglementeerde beroepsactiviteit is voor de doelstelling van de richtlijn. Dit punt is hieronder behandeld in het onderzoek van de toepassing van de richtlijn op specifieke beroepen.
iv)
De tweede alinea van artikel 1 d), is voornamelijk gericht op de toestand in het Verenigd Koninkrijk waar vele beroepen gereglementeerd zijn door particuliere verenigingen (in het Verenigd Koninkrijk door bij koninklijk charter opgerichte instellingen). Deze bepaling heeft geen aanleiding gegeven tot bijzondere moeilijkheden hoewel de niet uitputtende lijst van bijlage A niet langer volledig juist. De Britse autoriteiten hebben beloofd de lijst bij te werken zodra de noodzakelijke wijzigingen van de nationale regelingen zijn doorgevoerd.
ARTIKEL 1 f) i)
De werking van de aanpassingsstage heeft tot weinig moeilijkheden geleid. Volgens de statistieken welke door de Lid-Staten krachtens artikel 11 zijn verstrekt, is van de aanpassingsperiodes gebruik gemaakt door migranten in de gezondheidssector (physiotherapeuten, logopedisten, bezigheidstherapeuten, optometristen, psychologen25), leraren26, ingenieurs27, advocaten28, organisten29 en priesters30.
24
De uitlegging van dit onderdeel van artikel 1, d), is aan de orde gesteld in een prejudiciële vraag in zaak c-164/94, Aranitis, welke momenteel hangende is bij het Hof van Justitie. L, F, E, UK, NL. L, D, UK., IRL UK., IT UK (Noord-Ierland), DK.
25 26 27 28
13
ii)
De uitvoerige voorschriften inzake de aanpassingsstage moeten worden ingevoerd door de bevoegde autoriteit31. Zij verschillen van land tot land. In sommige gevallen kan de migrant zijn of haar stageleiders kiezen afhankelijk van de goedkeuring van de bevoegde autoriteit. In andere gevallen moet de migrant de stage doorlopen in een erkend centrum. In alle gevallen is de aanpassingsstage toegesneden op de behoeften van de individuele migrant en in sommige gevallen (bij voorbeeld voor beroepen in de gezondheidssector in Frankrijk) is door de bevoegde autoriteit zeer uitvoerig aangegeven in welke gebieden ervaring moet worden verworven. In de meeste gevallen welke door de coördinatoren zijn gemeld, betreft het aanpassingsstages van een veel kortere duur dan het toegestane maximum (3 jaar overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b)), in vele gevallen is ze beperkt tot slechts enkele weken.
iii)
In alle door de coördinatoren gemelde gevallen geschiedt de beoordeling schriftelijk door de stageleider. Zij wordt rechtstreeks door hem aan de bevoegde autoriteit bezorgd of aan de migrant verstrekt die ze aan de bevoegde autoriteit voorlegt. Alle coördinatoren maakten gewag van een bereidheid om migranten die de aanpassingsstage zonder succes beëindigen, de kans te bieden op een verlenging van de stage of op een tweede stage. Er werden echter slechts zeer weinig mislukkingen gemeld.
iv)
In een verzoekschrift32 betreffende de erkenning van een diploma van een logopedist in Frankrijk werd een bijzonder probleem te berde gebracht. In geval een compensatiemechanisme van toepassing is op migranten die om erkenning verzoeken in de gezondheidssector, eisen de Franse autoriteiten dat de aanpassingsstage wordt verricht in een erkend centrum. Op het ogenblik van de aanvraag van de gegadigde bestonden in Frankrijk slechts vier dergelijke centra waarvan geen in de onmiddellijke nabijheid van de woonplaats van de betrokkene was gelegen. De Commissie onderzocht of een dusdanige regeling discriminerend is, omdat in Frankrijk een veel groter aantal instellingen bestaat die een logopedie-opleiding verstrekken. Zij besloot echter dat de Franse regeling niet discriminerend is (omdat de situatie van de personen die een opleiding volgen met betrekking tot het beroep in hun Lid-Staat van oorsprong, objectief verschilt van die van de personen die een aanpassingsstage doorlopen noch strijdig met de richtlijn. De door de Franse autoriteiten ingezette middelen waren evenredig met de vraag naar aanpassingsstages (op dat ogenblik was slechts één ander verzoek om erkenning
29 30 31
32
DK. S. De Luxemburgse autoriteiten hebben evenwel aangegeven dat de organisatie van een aanpassingsperiode in de gezondheidssector voor hen moeilijkheden meebracht onder meer met betrekking tot de vergoeding, de beroepsaansprakelijkheid en het vinden van toezichthoudende personen. Verzoekschrift nr. 718/92.
14
binnengekomen bij de Franse autoriteiten) en onderworpen aan herziening in het licht van wijzigende omstandigheden. Voor de bedoelde zaak werd een oplossing gevonden toen de Franse autoriteiten ermee instemden een instelling welke dichter bij de woonplaats van de aanvrager gelegen was, te erkennen met het oog op de aanpassingsstage. ARTIKEL 1 g) i)
Volgens de Commissie zijn de proeve van bekwaamheid en de aanpassingsstage erop gericht de bekwaamheid van de migrant om zich aan te passen aan een nieuwe beroepsomgeving te toetsen. Zoals is aangegeven in de definitie van artikel 1 g), dient de proeve van bekwaamheid derhalve de kennis van de betrokkene te peilen33 inzake onderwerpen welke ontbreken in zijn of haar oorspronkelijke opleiding.
ii)
Proeven van bekwaamheid zijn afgelegd door migranten welke erkenning aanvragen met het oog op het uitoefenen van het beroep van advocaat34, revisor/accountant35, ingenieur36, Milieu-functionaris37, textieltechnoloog38, beroepen in de gezondheidszorg39, het beroep van priester40, leraar41 en boswachter42.
iii)
Ingevolge haar onderzoek van de tenuitvoerlegging van de richtlijn43 uitte de Commissie ten aanzien van een aantal Lid-Staten haar bezorgdheid over het feit dat de krachtens de nationale voorschriften ingevoerde proeven voor migrerende advocaten niet in overeenstemming zijn met de definitie van artikel 1 g). In sommige gevallen was dit te wijten aan het feit dat niet was voorzien in vrijstelling van bepaalde vakgebieden waardoor niet is voldaan aan de bepalingen van de tweede alinea van artikel 1 g), waarin is vastgesteld dat de proeve van bekwaamheid moet worden aangepast ten einde rekening te houden met de opleiding van elke individuele gegadigde. In andere gevallen lijkt de lengte (tot 15 uren) en de aard van de proeve sterk op universitaire eindexamens en/of beroepsbekwaamheidstests en houden er geen rekening mee dat de betrokkene in zijn Lid-Staat van oorsprong een gekwalificeerde beroepsbeoefenaar is, soms met vele jaren ervaring, zoals vereist in de derde alinea van artikel 1 g). De toepassing van de voorschriften inzake de proeve van bekwaamheid voor
33
De onderwerpen voor de proeven van bekwaamheid moeten worden gekozen van een door de bevoegde autoriteiten opgestelde lijst van onderwerpen welke buiten het diploma van de aanvrager vallen. Alle Lid-Staten met uitzondering van P, DK, E, B, NL. UK, P, LUX, D. UK. UK. UK. UK, D, F. S. UK, D. A. Zie bovenstaande paragraaf II, punt iv.
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43
15
advocaten in de Lid-Staten werd besproken op een bijzondere bijeenkomst van de Coördinatiegroep op 20 oktober 1995 in aanwezigheid van nationale deskundigen die verantwoordelijk zijn voor de organisatie en het verloop van de proeve. Hoewel de Commissie niet volledig tevreden is met de voorschriften en/of de toepassing van de proeve in bepaalde gevallen, bleek uit de bijeenkomst eveneens dat de praktijk van de proeve van bekwaamheid in sommige Lid-Staten soepeler is en bleek er in ruimere mate rekening te worden gehouden met de bijzondere situatie van de betrokken advocaten dan de desbetreffende voorschriften laten veronderstellen. Zodra de antwoorden van alle betrokken Lid-Staten op de door de Commissie toegestuurde brieven zijn binnengekomen en onderzocht, zal de Commissie besluiten of het dienstig is met betrekking tot dit punt inbreukprocedures in te leiden. iv)
Hoewel de onderstaande cijfers44 met de nodige voorzichtigheid moeten worden gehanteerd, rekening houdend met de bijzondere situatie in de onderscheiden LidStaten45, kan het slaagpercentage in de proeve van bekwaamheid voor advocaten een aanduiding geven van de mate waarin zij een belemmering is voor de gegadigden. In Frankrijk slaagden 25 van de 40 gegadigden in de proef, 22 ervan bij hun eerste examen; in Duitsland slaagden 55 van de 73 kandidaten; in Griekenland slaagden alle 7 communautaire advocaten in de proeve; in Ierland werden 6 van de 7 gegadigden tot de Bar toegelaten bij hun eerste poging, de 3 kandidaten die de solicitors-proeve aflegden, slaagden; in Italië slaagden alle 8 kandidaten; in Luxemburg slaagden 12 van de 14 aanvragers; in Engeland en Wales slaagden 65 van de 143 gegadigden uit andere Lid-Staten dan Ierland in de Qualified Lawyers Transfer Test voor solicitors, 7 aanvragen werden terug verwezen; alle 17 aanvragers die de proeve voor barrister dienden af te leggen, slaagden; in Finland zakten 4 van de 7 kandidaten. Uit de statistieken alleen valt moeilijk af te leiden hoeveel kandidaten welke erkenning aanvroegen, vervolgens niet aan de proeven van bekwaamheid deelnamen46 en hoeveel gegadigden zijn afgeschrikt door het vooruitzicht een proef te moeten afleggen.
44
45
46
In de meeste gevallen komen de cijfers uit de statistieken welke op de bijeenkomst van 20 oktober 1995 ter beschikking werden gesteld, en hebben betrekking op de periode van 1991 tot oktober 1995. In de andere gevallen komen de cijfers uit de door het CCBE In december 1994 verstrekte statistieken of uit de verslagen van de Lid-Staten krachtens artikel 11. Er is geen rekening gehouden met diegenen wier diploma's werden erkend zonder proeve van bekwaamheid. Een hoog aantal rechtstreekse erkenningen zijn toegekend bij migraties tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Er is tevens sprake van rechtstreekse erkenning (15) bij migraties van België of Luxemburg naar Frankrijk. De onderstaande cijfers hebben geen betrekking op de aanvragers die de aanvraagprocedures stopzetten door niet aan de bedoelde proeve deel te nemen. Sommige Lid-Staten (onder meer het VK en D) staan vestiging onder beroepstitel van het land van herkomst toe, terwijl in andere Lid-Staten deze mogelijkheid niet bestaat (onder meer F en LUX). In Luxemburg heeft het diploma betrekking op een erkende graad in de rechten welke in een andere Lid-Staat is behaald, in de meeste gevallen B of F, welke is aangevuld met een cursus van drie maanden in Luxemburgs recht en een stage. Terwijl er geen cijfers beschikbaar zijn voor de andere Lid-Staten blijkt uit de door de Franse delegatie op de bijeenkomst van 20 oktober 1995 voorgelegde statistieken dat op 1 oktober 1995
16
v)
Alle Lid-Staten staan de aanvragers toe de proef geheel of gedeeltelijk over te doen. In sommige gevallen is het aantal pogingen beperkt tot 2 of 3 in overeenstemming met de nationale traditie.
vi)
Sommige Lid-Staten rekenen een vergoeding aan voor deelname aan de proef en het niveau van de vergoedingen is door de Commissie onderzocht. Volgens de Commissie zijn dergelijke vergoedingen in strijd met het gemeenschapsrecht indien zij hoger zijn dan vergelijkbare vergoedingen in het nationale stelsel, indien zij meer bedragen dan de feitelijke kostprijs welke door de bevoegde autoriteit wordt gedragen voor het houden van de proeve of indien zij zo hoog zijn dat vrij verkeer virtueel onmogelijk wordt gemaakt.
ARTIKEL 2 i)
In artikel 2 is de werkingssfeer van de richtlijn vastgesteld. Zoals de sectoriële richtlijnen is zij slechts van toepassing op communautaire onderdanen. Volgens de Commissie staat niets eraan in de weg dat een onderdaan van een derde land die vervolgens de nationaliteit van één van de Lid-Staten verkrijgt, een beroep doet op de richtlijn om erkenning te bekomen van het diploma dat hij of zij heeft verworven voor de verwerving van de burgerschap van de Gemeenschap.
ii)
De tweede alinea van artikel 2 sluit beroepen welke onderworpen zijn aan een afzonderlijke richtlijn houdende invoering van regelingen van wederzijdse erkenning van diploma's, uit van de werkingssfeer van de Richtlijnen. Het betreft Richtlijn 77/452/EEG47 (verantwoordelijk algemeen ziekenverpleger), Richtlijn 78/686 (tandartsen)48, Richtlijn 78/1026/EEG (dierenartsen)49, Richtlijn 80/154/EEG50 (verloskundigen), Richtlijn 85/384/EEG51, (architecten), Richtlijn 85/433/EEG52 (apothekers) en Richtlijn 93/16/EEG53 (artsen). Volgens de Commissie is het algemene stelsel niet van toepassing wanneer de activiteit die de migrant wenst uit te oefenen in de ontvangende Lid-Staat, is voorbehouden aan een van de genoemde beroepen. Aldus kan een osteopaat die is opgeleid in het Verenigd Koninkrijk, waar osteopatie is erkend als een afzonderlijk beroep, bij voorbeeld geen beroep doen op Richtlijn 89/48/EEG om erkenning te verkrijgen van zijn of haar diploma in een Lid-Staat zoals Frankrijk waar de uitoefening van deze werkzaamheid is voorbehouden aan artsen.
47 48 49 50 51 52 53
slechts 40 van de 78 aanvragers welke tot de proef waren toegelaten, de proef uiteindelijk aflegden. PB nr. L 176 van 15.7.1977, blz. 1 PB nr. L 233 van 24.8.1978, blz. 1 PB nr.L 362 van 23.12.1978, blz. 1 PB nr. L 33 van 11.2.1980, blz. 1 PB nr. L 223 van 21.8.1985, blz. 1 PB nr. L 253 van 24.9.1985, blz. 1 PB nr. L 165 van 7.7.1993, blz. 1.
17
Een Britse osteopaat kan volgens de Commissie echter wel een beroep doen op artikel 52 van het Verdrag, zoals het is geïnterpreteerd door het Hof in het Vlassopoulou-arrest. Het Hof oordeelde dat de Lid-Staten de opleiding waarvan het bewijs is geleverd door de diploma's van de migrant, moeten vergelijken met de krachtens de nationale wetgeving vereiste opleiding. In geval de diploma's van de migrant slechts gedeeltelijk gelijkwaardig zijn aan de in de ontvangende staat vereiste diploma's, moet hij of zij de gelegenheid krijgen aan te tonen dat hij de ontbrekende kwalificaties of bekwaamheid heeft verworven. iii)
Alinea 2 van artikel 2 heeft aanleiding gegeven tot bijzondere problemen met betrekking tot specialistische ziekenverplegers. In sommige Lid-Staten (onder meer het Verenigd Koninkrijk en Nederland) bestaan afzonderlijke opleidingen voor algemene en bepaalde gespecialiseerde verpleegkundigen (onder meer psychiatrisch verpleegkundige, kinderverpleegkundige). In andere Lid-Staten (onder meer Duitsland, Luxemburg) kunnen algemeen verantwoordelijk ziekenverplegers na afstuderen een specialistische opleiding volgen. De werkzaamheid van gespecialiseerd verpleegkundige is een gereglementeerde werkzaamheid die verschilt van de werkzaamheden van een algemeen verantwoordelijk ziekenverpleger). Ten slotte is in sommige Lid-Staten (zoals Denemarken) slechts één activiteit gereglementeerd meer bepaald die van algemeen verantwoordelijk ziekenverpleger. Het vrije verkeer tussen de LidStaten (bij voorbeeld van het Verenigd Koninkrijk naar Duitsland) is in de eerste twee categorieën geregeld via het algemene stelsel en gaf aanleiding tot weinig problemen. Er rijzen moeilijkheden wanneer een verpleegkundige van de eerste categorie Lid-Staten (bij voorbeeld uit het Verenigd Koninkrijk) wenst te verhuizen naar een Lid-Staat van de laatste categorie (bij voorbeeld Denemarken). Zij kunnen geen beroep doen op de sectoriële richtlijn, met name Richtlijn 77/452/EEG, omdat het betrokken specialistische diploma niet is genoemd in artikel 3 en zij kunnen evenmin een beroep doen op Richtlijn 89/48/EEG ingevolge de tweede alinea van artikel 2. Een persoon die zich in deze positie bevindt kan natuurlijk een beroep doen op de artikelen 48 en 52 van het Verdrag zoals ze zijn uitgelegd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie inzonderheid in het Vlassopoulouarrest,waarin de Lid-Staten wordt verzocht de gespecialiseerde kennis en bekwaamheid welke wordt aangetoond via beroepskwalificaties die elders in de Gemeenschap zijn verworven, te vergelijken met die welke krachtens het nationale recht worden vereist met het oog op toegang tot het betrokken beroep. Volgens de Commissie biedt het algemene stelsel echter bepaalde voordelen in vergelijking met de toepassing van de artikelen 48 en 52 voornamelijk met betrekking tot de rechtszekerheid maar ook wegens de specifieke compensatiemechanismen welke in Richtlijn 89/48/EEG zijn ingevoerd.
18
Om die reden heeft de Commissie voorgesteld dat de tweede alinea van artikel 2 van haar voorstel voor een richtlijn zou worden gewijzigd54. De wijziging biedt een gespecialiseerde verpleegkundige de mogelijkheid erkenning te verkrijgen overeenkomstig Richtlijn 89/48/EEG of Richtlijn 92/51/EEG als algemeen verantwoordelijk ziekenverpleger in Lid-Staten waar specialistische verpleegkundigenopleidingen niet wettelijk zijn gereglementeerd. ARTIKEL 3 i)
Artikel 3 is de kern van de richtlijn, waarin de algemene regel is vastgelegd dat iemand die gerechtigd is een beroep uit te oefenen in de Lid-Staat van oorsprong, aanspraak kan maken op erkenning van zijn of haar diploma met het oog op de toegang tot datzelfde beroep in de ontvangende Lid-Staat.
ii)
Zo geformuleerd, lijkt deze stelregel duidelijk en gemakkelijk te begrijpen: hiermee wordt onderstreept dat de erkenningsprocedure die met het algemeen stelsel is ingevoerd, gebaseerd is op het beginsel dat de beroepsactiviteit die de migrant in de Lid-Staat van oorsprong gerechtigd was uit te oefenen, wordt gelijkgesteld met die in de ontvangende Lid-Staat. De Commissie heeft evenwel in sommige gevallen een verontrustende tendens waargenomen om het algemeen stelsel vanuit dezelfde gedachtengang te benaderen als bij de academische erkenning het geval is. De verschillen, overeenkomsten en complementariteit tussen academische erkenning en beroepserkenning worden uiteengezet in de "Mededeling van de Commissie betreffende de erkenning van diploma's voor academische en beroepsdoeleinden"55 en een synthesis verslag zal worden aangeboden aan de Europese instellingen en aan de Lid-Staten in de loop van de lente 1996. Dit mondt soms uit in een al te gedetailleerde vergelijking van de structuur, inhoud en lengte van de opleiding, met als gevolg dat niet artikel 3 (erkenning als zodanig van de kwalificaties van de migrant) maar artikel 4 (het compensatiemechanisme) centraal komt te staan bij de erkenningsprocedure. De diensten van de Commissie hebben daarom gepoogd in hun contacten met de bevoegde nationale autoriteiten en met beroepsorganisaties, alsmede op conferenties en studiebijeenkomsten, duidelijk te maken dat het algemene stelsel een nieuwe benadering van de erkenning van beroepen behelst en dat artikel 3 wellicht een nieuwe manier van denken vereist. Wanneer een Lid-Staat erkenning van een diploma weigert met het argument dat het beroep waarvoor de migrant gekwalificeerd is niet "hetzelfde" is als het beroep dat zij/hij wenst uit te oefenen, dan is dit hoofdzakelijk een feitenkwestie die alleen naar behoren kan worden opgelost door een nationale rechtbank, met de medewerking van deskundigen56.
54
In behandeling
55
COM (94) 596 def. Dit probleem is het nijpendst wanneer de beroepstitel in beide Lid-Staten hetzelfde is (bij voorbeeld "psychologue clinique"/clinical psychologist) maar de autoriteiten in de ontvangende
56
19
iii)
De aard van de beroepsactiviteit (zowel in de Lid-Staat van oorsprong als in de ontvangende Lid-Staat) staat ook centraal bij een ander probleem in verband met de interpretatie van artikel 3. In sommige Lid-Staten bestaan twee beroepskwalificaties57 op hetzelfde werkterrein - dat is in veel Lid-Staten het geval voor ingenieurs58 en in sommige Lid-Staten voor accountants59. Aangezien de reglementering in dergelijke gevallen gewoonlijk berust op beschermde beroepstitels (ieder diploma komt overeen met een andere titel), stelt zich de vraag of de werkzaamheden die onder deze titels worden uitgeoefend, hetzelfde zijn. Indien dit het geval is, zouden migranten uit andere Lid-Staten erkenning moeten kunnen aanvragen onder hetzij de ene hetzij de andere beroepstitel en zouden degenen die dit land verlaten, aanspraak moeten kunnen maken op erkenning van hun diploma, ongeacht welk zij bezitten, ten einde het onderhavige beroep (dat elders onder één beroepstitel valt) in een andere Lid-Staat te kunnen uitoefenen60. In deze gevallen is de wijze van toepassing van de richtlijn bijzonder beïnvloed door de aanpak bij academische erkenningsprocedures: in plaats van na te gaan welke beroepswerkzaamheden de migrant in de Lid-Staat van oorsprong mocht uitoefenen, waren de bevoegde autoriteiten eerder geneigd af te gaan op het niveau en de kwaliteit van de ontvangen opleiding, gemeten naar de duur ervan of de aard van de onderwijsinstelling (universiteit/niet-universitaire hoger-onderwijsinstelling) waaraan deze werd gegeven.
iv)
In artikel 3b) wordt het begrip "één of meer opleidingstitels", dat gebruikt wordt om een kwalificatie aan te duiden die in een Lid-Staat is verkregen waar het beroep niet gereglementeerd is, nader uitgewerkt; het komt derhalve overeen met diploma in de zin van artikel 1a).
v)
Het begrip "één of meer opleidingstitels" wordt gedefinieerd in de drie streepjes van artikel 3b); deze streepjes komen overeen met de drie streepjes van artikel 1a) waarin wordt aangegeven wat onder diploma wordt verstaan. .
57
58 59 60
In het tweede streepje wordt bepaald dat uit de opleidingstitels moet blijken dat de houder met succes een postsecundaire studiecyclus van ten minste drie jaar heeft gevolgd en, in voorkomend geval, dat hij met succes de beroepsopleiding heeft gevolgd die in aanvulling op de postsecundaire studiecyclus wordt vereist. In de context van artikel 3b) moet het woord
Lid-Staat aanvoeren dat de, onder deze twee beroepsbenamingen uitgeoefende, werkzaamheden zozeer van elkaar verschillen dat er sprake is van twee verschillende beroepen. Hetzij twee diploma's in de zin van artikel 1a), hetzij twee gehelen van opleidingstitels, die allebei de afsluiting vormen van een opleiding van ten minste drie jaar op universitair of hogeronderwijsniveau. Bij voorbeeld "burgerlijk ingenieur" en "industrieel ingenieur" in België Bij voorbeeld voor "Chartered Accountant" en "Certified Accountant" in het Verenigd Koninkrijk Uiteraard onder toepassing van artikel 4
20
"vereist" worden uitgelegd als "vereist ingevolge de regels voor de afgifte van opleidingstitels". Dit zou het geval zijn indien de opleidingstitel wordt afgegeven na met goed gevolg een opleiding, aangevuld met beroepsopleiding of beroepservaring, te hebben afgesloten, waarvan de structuur en het niveau worden bepaald overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van een Lid-Staat of onderworpen zijn aan het toezicht of de goedkeuring van een ter zake bevoegde autoriteit. .
Het derde streepje wijkt het duidelijkst af van de tekst van artikel 1a), waarin wordt bepaald dat uit het diploma moet blijken dat de houder de vereiste beroepskwalificaties bezit om tot een gereglementeerd beroep te worden toegelaten of om dat uit te oefenen. Deze formulering geeft aan dat er enig objectief verband moet bestaan tussen de bestudeerde vakken en de beroepswerkzaamheden die door de migrant in de Lid-Staat van oorsprong zijn uitgeoefend. Aangezien in de Lid-Staat van oorsprong de toegang tot en de uitoefening van de beroepswerkzaamheden evenwel niet gereglementeerd zijn, kan het verband tussen de opleidingstitel en de beroepsactiviteit vager zijn dan wanneer een diploma toegang geeft tot een gereglementeerd beroep.
vi)
Er dienen nog twee opmerkingen te worden gemaakt met betrekking tot de definitie van "opleidingstitels". In de eerste plaats moet de opleiding die wordt afgesloten met de afgifte van de opleidingstitels, volledig in de Gemeenschap zijn gevolgd; artikel 3b) bevat geen equivalent met de bepaling aan het einde van de eerste alinea van artikel 1a), waarbij de definitie van diploma wordt uitgebreid tot opleidingen die overwegend in de Gemeenschap (maar ook gedeeltelijk in een derde land) zijn genoten en tot diploma's van derde landen die in de Lid-Staat van oorsprong zijn erkend en aangevuld met drie jaar beroepservaring. De houders van opleidingstitels uit derde landen of van opleidingstitels die in de Gemeenschap zijn verleend ter afsluiting evenwel van een opleiding die overwegend buiten de Gemeenschap is genoten, vallen niet onder de toepassing van de richtlijn (vergelijk evenwel de aanbeveling van de Raad betreffende de onderdanen van de Lid-Staten die in het bezit zijn van een in een derde Staat verleend diploma, die meteen na de tekst van de richtlijn in het Publikatieblad is opgenomen).
vii)
In de tweede plaats zij opgemerkt dat, hoewel zowel in artikel 1a) als in artikel 3b) "alternatieven" zijn voorzien, de voorwaarden voor erkenning verschillend zijn. Een kwalificatie die langs een "alternatieve weg" is behaald, dient als een diploma te worden behandeld indien deze als hieraan gelijkwaardig is erkend door een bevoegde autoriteit in de Lid-Staat die deze heeft afgegeven, en indien daaraan dezelfde rechten inzake toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep in die Lid-Staat zijn verbonden (artikel 1a)). Een kwalificatie die langs een "alternatieve weg" is behaald, dient als een "opleidingstitel" te worden behandeld indien deze als hieraan gelijkwaardig is
21
erkend door de Lid-Staat die deze heeft afgegeven en indien de andere Lid-Staten en de Commissie in kennis zijn gesteld van de erkenning61. viii)
Artikel 3b) verwijst naar Lid-Staten waar het beroep niet gereglementeerd is "in de zin van artikel 1, onder c), en van de eerste alinea van artikel 1, onder d)". In artikel 1c) wordt de definitie van gereglementeerd beroep en in artikel 1d) die van gereglementeerde beroepsactiviteit gegeven. Dit is zo geformuleerd om een potentieel probleem in het Verenigd Koninkrijk te ondervangen, waar in sommige gevallen een beroepsactiviteit (bij voorbeeld die van onroerend-goedmakelaars) onder de bevoegdheid van twee beroepsorganisaties valt. Een daarvan is een bij koninklijk charter opgericht genootschap (chartered body), die is opgenomen in de bijlage bij Richtlijn 89/48/EEG (Royal Institution of Chartered Surveyors), en overeenkomstig artikel 1d), tweede alinea, wordt de beroepsactiviteit in deze richtlijn als een gereglementeerde beroepsactiviteit beschouwd. Er moest evenwel voor gezorgd worden dat leden van de andere organisatie (the Institute of Valuers) zouden worden behandeld als afkomstig van een Lid-Staat waar het beroep niet gereglementeerd is en dat zij, mits hun kwalificatie onder de definitie van "opleidingstitel" valt, aanspraak kunnen maken op de toepassing van artikel 3b). Het resultaat is dat degenen die lid zijn van een "chartered body" en een door haar afgegeven diploma bezitten, onder de toepassing van artikel 3a) vallen, en dat degenen die dezelfde beroepsactiviteit uitoefenen en een opleidingstitel bezitten maar lid zijn van een organisatie die geen "chartered body" is, onder de toepassing van artikel 3b) vallen.
ix)
Wanneer een migrant verhuist van een Lid-Staat waar zijn beroep niet gereglementeerd is naar een ander waar dit wel het geval is, moet hij, met het oog op erkenning, niet alleen over de nodige "opleidingstitels" beschikken maar ook aantonen dat hij "dit beroep gedurende twee jaar tijdens de voorafgaande tien jaar voltijds heeft uitgeoefend". De beroepservaring dient aldus ter definitie van het beroep dat de migrant in de Lid-Staat van oorsprong heeft uitgeoefend, wanneer een juridische definitie ontbreekt.
x)
Om erkenning te verkrijgen moet de migrant, evenals bij de toepassing van artikel 3a), aantonen dat hij of zij hetzelfde beroep heeft uitgeoefend in de Lid-Staat van oorsprong als dat welke hij of zij thans wenst uit te oefenen in de ontvangende Lid-Staat. Het probleem is om te bepalen om welk beroep het gaat, aangezien in dit geval het beroep niet gereglementeerd is in de zin van de richtlijn in de Lid-Staat van oorsprong62. Het gaat hier in wezen om een feitenkwestie (welke werkzaamheden heeft de migrant werkelijk uitgeoefend tijdens de bewuste twee jaar?) en daarbij zij erop gewezen dat het geheel van
61
De Commissie heeft kennisgevingen ontvangen van de Franse autoriteiten van wet nr. 92-672 van 20.7.1992 en van Decreet nr. 93/538 van 27.3.1993 betreffende alternatieve opleidingen voor de verkrijging van Franse hoger-onderwijsdiploma's. Een soortgelijk probleem kan zich voordoen bij de toepassing van artikel 3a), indien het beroep in de Lid-Staat van oorsprong alleen in zoverre gereglementeerd is dat de beroepstitel beschermd is; in zo'n geval moet worden nagegaan of de werkzaamheden die onder die beroepstitel worden verricht, overeenkomen met die welke in de ontvangende Lid-Staat gereglementeerd zijn.
62
22
werkzaamheden die onder een beroepsactiviteit vallen, onvermijdelijk per Lid-Staat zullen verschillen (zelfs wanneer het beroep gereglementeerd is). De Commissie heeft gemeend dat het nuttig kan zijn de volgende factoren in aanmerking te nemen bij de bepaling van het beroep dat in de Lid-Staat van oorsprong is uitgeoefend:
xi)
.
Voor de toegang tot of de uitoefening van het beroep in de Lid-Staat van oorsprong kunnen andere regels bestaan dan het bezit van een diploma, zoals bewijzen van financiële draagkracht, goed gedrag en betrouwbaarheid enz. In een dergelijk geval zou het beroep niet "gereglementeerd" zijn in de zin van de richtlijn, maar de betreffende nationale regels kunnen niettemin een definitie van de aard van de beroepswerkzaamheden omvatten (zie bij voorbeeld: effectenmakelaars, financiële adviseurs).
.
Het lidmaatschap van een beroepsorganisatie, in wier statuut wordt verwezen naar de werkzaamheden die door de leden worden uitgeoefend.
.
Het bestaan van een gereglementeerde opleiding die speciaal is opgezet om te voorzien in de behoeften van een specifiek beroep.
Sommige Lid-Staten, met name die waar heel weinig beroepen gereglementeerd zijn, voeren aan dat de eis van twee jaar beroepservaring in hun nadeel werkt. Artikel 3b) weerhoudt jonge beoefenaren van ongereglementeerde beroepen ervan naar een Lid-Staat te verhuizen waar het beroep gereglementeerd is, totdat zij de nodige beroepservaring hebben verkregen. Dit heeft weer tot gevolg dat er druk wordt uitgeoefend op de nationale autoriteiten om beroepen te reglementeren die thans voor iedereen toegankelijk zijn. Indien de Lid-Staten aan deze druk zouden toegeven, zou de richtlijn paradoxaal genoeg resulteren in nieuwe belemmeringen voor het vrije verkeer. Een mogelijke oplossing voor dit probleem zou zijn om het begrip "gereglementeerde opleiding" dat bij artikel 1g) van Richtlijn 92/51/EEG is ingevoerd, in Richtlijn 89/48/EEG op te nemen. Gereglementeerde opleiding wordt omschreven als "alle opleidingen - die specifiek gericht zijn op de uitoefening van een bepaald beroep en - die bestaan uit een studiecyclus, in voorkomend geval aangevuld met een beroepsopleiding, beroepsstage of praktijkervaring, waarvan structuur en niveau zijn vastgesteld bij de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van deze Lid-Staat of door de hiertoe aangewezen instantie worden gecontroleerd of erkend". Indien een migrant die onder de toepassing van Richtlijn 92/51/EEG valt, afkomstig is uit een Lid-Staat waar de beroepsactiviteit niet gereglementeerd is maar in het bezit is van een diploma tot afsluiting van een gereglementeerde opleiding, wordt hij of zij vrijgesteld van de eisen inzake beroepservaring.
ARTIKEL 4
23
i)
Artikel 4, lid 1, bevat regels voor de toepassing van de zogenaamde "compensatiemechanismen". Beroepservaring, aanpassingsstage en proeve van bekwaamheid.
ii)
Artikel 4, lid 1, onder a), heeft betrekking op verschillen in opleidingsduur. Hoewel de Lid-Staten deze mogelijkheid hebben opgenomen in hun uitvoeringswetgeving, blijkt deze bepaling heel zelden te worden toegepast, behalve in Luxemburg. Dit komt waarschijnlijk omdat het de Lid-Staten bij artikel 4, lid 2, verboden is om de bepalingen van lid 1, onder a) en b), cumulatief toe te passen, dat wil zeggen zij mogen niet tegelijkertijd beroepservaring en een aanpassingsstage of een proeve van bekwaamheid verlangen.
iii)63
Uit de statistieken van de Lid-Staten blijkt dat, behalve voor de zogenaamde "juridische" beroepen (advokaten, octrooigemachtigden, accountants), terecht in slechts uitzonderlijke gevallen compensatie wordt verlangd. Uit de statistieken blijkt ook dat migranten, wanneer zij de keus hebben, aanpassingsstages veruit prefereren boven een proeve van bekwaamheid.
iv)
Het recht van de migrant om te kiezen tussen een proeve van bekwaamheid en een aanpassingsstage vervalt: .
voor beroepen waarbij voor de uitoefening een precieze kennis van het nationale recht vereist is en waarvoor het verstrekken van adviezen en/of verlenen van bijstand op het gebied van het nationale recht een wezenlijk en vast onderdeel van de beroepsactiviteit is;
.
voor beroepen waarvoor de Lid-Staat, op grond van artikel 10, is toegestaan een afwijkende regeling te heffen (er is geen toestemming verleend voor dergelijke afwijkende regelingen64).
v)
Volgens de interpretatie van de Lid-Staten vallen onder de eerste uitzondering advokaten, rechters en andere ambten van de rechterlijke orde, juridisch geschoolde ambtenaren, octrooigemachtigden, belastingconsulenten, bedrijfsrevisoren en accountants (in bijna alle gevallen hebben de Lid-Staten voor de proeve van bekwaamheid gekozen65). Bij het onderzoek naar de uitvoeringsmaatregelen is bij de diensten van de Commissie twijfel ontstaan over de vraag of sommige nationale accountantsberoepen voldoen aan de criteria die in de laatste alinea van artikel 4, lid 1, onder b) zijn vastgelegd. Indien de antwoorden van de Lid-Staten deze twijfel niet kunnen wegnemen, kan in voorkomende gevallen worden besloten de procedure van artikel 169 in te leiden.
63
Voor verdere opmerkingen over de proeve van bekwaamheid en de aanpassingsstage, zie hierboven de toelichting bij artikel 1f) en 1g). Zie hierna bij de opmerkingen betreffende artikel 10. De enige uitzondering hierop is Denemarken, waar momenteel een aanpassingsstage wordt verlangd van uit andere Lid-Staten afkomstige advocaten.
64 65
24
vi)
vii)
Hoewel de Lid-Staten op grond van artikel 4, lid 1, een beroep kunnen doen op het compensatiemechanisme indien de door de migrant ontvangen "opleiding" betrekking heeft op vakgebieden die wezenlijk verschillen van die welke worden bestreken door het in de ontvangende Lid-Staat voorgeschreven diploma, is de Commissie van mening dat deze bepaling moet worden bezien in het licht van de jurisprudentie van het Hof inzake de uitleg van de artikelen 48 en 52 van het Verdrag, in het bijzonder het arrest Vlassopoulou. Hierin wordt bepaald dat de Lid-Staten moeten nagaan of de in het gastland door studie of praktische ervaring verworven kennis volstaat voor het bewijs dat de ontbrekende kennis is verworven. De Commissie is van oordeel66 dat dergelijke studie of praktijkervaring na het behalen van het diploma, of die nu in de ontvangende LidStaat, de Lid-Staat van oorsprong of in een derde land is gevolgd of verworven, de behoefte aan een compenserende maatregel kunnen verminderen of wegnemen. In artikel 8 van de richtlijn wordt bepaald dat ieder besluit inzake een aanvraag om een gereglementeerd beroep te mogen uitoefenen, met redenen omkleed dient te zijn. De Commissie maakt zich enigszins zorgen over de praktijk van sommige bevoegde autoriteiten om compensatie te verlangen met het argument van "wezenlijke verschillen" zonder dit nader toe te lichten.
ARTIKEL 5 Deze bepaling is enigszins merkwaardig: de Lid-Staten worden hierbij verzocht om aanvragers die nog niet in het bezit zijn van een "diploma" in de zin van artikel 1a), de mogelijkheid te bieden om een deel van hun beroepsopleiding - praktijkervaring verkregen met de bijstand van een geschoolde beroepsbeoefenaar - in de ontvangende Lid-Staat te volgen, maar er wordt geen juridische verplichting opgelegd. Maar weinig Lid-Staten hebben artikel 5 in nationale wetgeving omgezet; het wordt evenwel in Finland toegepast voor het leraarsberoep. De verdienste ervan lijkt echter daarin te bestaan dat het de aandacht van de Lid-Staten vestigt op de mogelijkheid om in dit bijzondere geval verder te gaan dan de precieze bepalingen van de richtlijn. ARTIKEL 6 Artikel 6 bevat standaardbepalingen inzake bewijzen van goed gedrag en betrouwbaarheid, financiële draagkracht en geestelijke en lichamelijke gezondheid. De toepassing ervan heeft geen aanleiding gegeven tot enige bijzondere problemen. In de "voorgestelde richtlijn" van de Commissie wordt evenwel voorgesteld om artikel 6 aan te vullen met twee nieuwe alinea's. De eerste zou de bepaling bevatten dat verklaringen die door banken in het land van oorsprong van de migranten zijn afgegeven inzake hun financiële draagkracht, als gelijkwaardig dienen te worden beschouwd aan die welke op het grondgebied van de ontvangende Lid-Staat worden afgegeven67. De tweede, die gebaseerd is op een soortgelijke bepaling in de architectenrichtlijn68 houdt in dat 66 67 68
Zie antwoord op schriftelijke vraag 2790/93, PB nr. C 268 van 6.9.1994, blz. 19. Deze bepaling komt overeen met die in een aantal liberaliseringsrichtlijnen, bij voorbeeld Richtlijn 77/92/EEG (verzekeringsagenten en -makelaars). PB nr. L 26 van 21.1.1977. Richtlijn 85/384/EEG, PB nr. L 223 van 21.8.1985, blz. 15.
25
verzekeringsattesten die zijn afgegeven door een verzekeringsmaatschappij in de Lid-Staat waaruit de migrant afkomstig is, worden aanvaard in de ontvangende Lid-Staat. ARTIKEL 7 In dit artikel wordt het gebruik van de beroeps- en opleidingstitel door de migrant geregeld. De migrant heeft het recht de beroepstitel van de ontvangende Lid-Staat te gebruiken (artikel 7, lid 1) en daar zijn opleidingstitel te blijven gebruiken (artikel 7, lid 2). Er zij op gewezen dat artikel 7, lid 2, alleen van toepassing is op migranten wier beroep overeenkomstig de richtlijn is erkend en dat het op zich niet het recht verleent om een opleidingstitel te voeren69. Artikel 7, lid 3, heeft betrekking op een specifieke toepassing van deze regels op "chartered bodies" en soortgelijke verenigingen in het Verenigd Koninkrijk en Ierland. ARTIKEL 8 i)
In artikel 8, lid 1, wordt bepaald dat de ontvangende Lid-Staat de attesten en documenten die door de Lid-Staat van oorsprong worden verstrekt, aanvaard als bewijsmiddel dat aan de in de artikelen 3 en 4 gestelde voorwaarden is voldaan. In de praktijk blijken de ontvangende Lid-Staten, zoals zij gerechtigd zijn te doen, behalve het diploma van de migrant en de in artikel 6 bedoelde verklaringen, ook een bewijs van de nationaliteit van de migrant te verlangen. Daarnaast wordt aan migranten vaak gevraagd om informatie over hun opleiding te verschaffen: hoewel een dergelijk verzoek gewettigd kan zijn ten einde de bevoegde autoriteit in staat te stellen te bepalen of een compenserende maatregel gerechtvaardigd is, dient dit niet uit te monden in een uitgebreide vergelijking van studieprogramma's, zoals soms het geval is bij de procedures voor academische erkenning. Bovendien hebben oudere migranten soms problemen bij het verstrekken van informatie over opleidingen die zij 10, 20 of zelfs 30 jaar geleden hebben gevolgd. De Commissie is thans bezig na te gaan welke bescheiden door de Lid-Staten worden verlangd voor een aanvraag tot erkenning en zoekt samen met hen naar mogelijke oplossingen voor gevallen waarin de migrant niet de gevraagde informatie kan verstrekken.
ii)
In de Italiaanse uitvoeringswetgeving wordt bepaald dat de Italiaanse autoriteiten aan emigranten een attest afgeven waarin wordt verklaard dat de beroepskwalificaties een "diploma" of "een of meer opleidingstitels" in de zin van de richtlijn zijn. Hoewel de Commissie het nut van een dergelijke verklaring niet ontkent, heeft zij in de Coördinatiegroep te kennen gegeven dat de Lid-Staten noch verplicht zijn een dergelijke verklaring af te geven noch gerechtigd zijn deze te verlangen. Wanneer er twijfel bestaat over de vraag of de kwalificaties van een migrant al dan niet een diploma zijn, kan dit probleem volgens de Commissie het best worden opgelost door bilaterale contacten, hetzij rechtstreeks tussen de bevoegde autoriteiten hetzij via de nationale coördinatoren.
69
Zie hiervoor het arrest van het Hof in de zaak Kraus.
26
iii)
De Commissie zet ook haar onderzoek voort naar de formaliteiten inzake de indiening van bescheiden voor een aanvraag tot erkenning. In veel gevallen wordt een vertaling van diploma's verlangd en sommige Lid-Staten verlangen dat de vertaling wordt gedaan door een beëdigd vertaler. De Commissie zal zich verder met deze zaak bezighouden aangezien zij van mening is dat het wellicht niet gerechtvaardigd is om systematisch een vertaling te verlangen wanneer de bevoegde autoriteiten bekend zijn met de documenten die elders in de Gemeenschap zijn afgegeven.
iv)
De Commissie is van mening dat een Lid-Staat niet van een migrant mag verlangen dat hij of zij het origineel van zijn of haar diploma overlegt. Wel kan een afschrift worden verlangd die op de in dat land gebruikelijke wijze voor eensluidend is gewaarmerkt. Naar aanleiding van een klacht hebben de diensten van de Commissie een onderzoek ingesteld naar de eis van Spanje dat diploma's en andere bescheiden voor eensluidend worden gewaarmerkt overeenkomstig het Verdrag van Den Haag van 5 oktober 1961 door de toevoeging van een "apostille". De Commissie is van mening dat een dergelijke eis niet gerechtvaardigd is in het kader van de interne markt en meer in het bijzonder van Richtlijn 89/48/EEG, aangezien deze niet in verhouding staat tot het beoogde doel namelijk de waarborging van de echtheid van het document. Indien er twijfel bestaat over de echtheid van een diploma, zouden de bevoegde autoriteiten dit via bilaterale contacten moeten controleren. De Spaanse autoriteiten konden zich in dit standpunt vinden en stemden erin toe de eis in te trekken.
v)
In artikel 8, lid 2, wordt bepaald dat de Lid-Staten binnen vier maanden na de indiening van alle noodzakelijke bescheiden moeten antwoorden op aanvragen tot erkenning door middel van een met redenen omkleed besluit. Tegen dit besluit, of tegen het uitblijven ervan, moet bij een nationale rechterlijke instantie beroep kunnen worden aangetekend. Bij erkenningsgeschillen is de rol van de nationale rechterlijke instantie uiterst belangrijk. Alleen een nationale rechter kan uitspraak doen over de feiten (zoals de vraag of er wezenlijke verschillen zijn die een compenserende maatregel rechtvaardigen), een beslissing nemen in individuele gevallen en waar nodig schadevergoeding toekennen. De diensten van de Commissie zijn van mening dat de termijn van vier maanden voor de aanvankelijke beslissing geldt: indien bij dit besluit compensatie wordt verlangd overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b), kan de erkenningsprocedure veel langer duren.
vi)
Hoewel tegen het uitblijven van een besluit na de termijn van vier maanden beroep kan worden aangetekend bij een nationale rechterlijke instantie, baart het de diensten van de Commissie zorgen dat in een aantal gevallen de behandeling van het verzoek van de migrant veelal langer duurt (in klachten wordt gesproken van termijnen tot 18 maanden). Wanneer blijkt dat de termijnen regelmatig worden overschreden, zal de Commissie overwegen de procedure van artikel 169 van het Verdrag in te leiden.
27
ARTIKEL 9 i)
Artikel 9, lid 1, is een standaardbepaling, op grond waarvan de Lid-Staten de autoriteiten aanwijzen die gemachtigd zijn besluiten inzake erkenning te nemen. In veel gevallen worden deze autoriteiten genoemd in de nationale uitvoeringswetgeving.
ii)
Artikel 9, lid 2, heeft betrekking op de benoeming van nationale coördinatoren en de taken van de Coördinatiegroep. De nationale coördinatoren hebben een belangrijke rol te vervullen: hun officiële taak is de eenvormige toepassing van de richtlijn op alle betrokken beroepen te verzekeren maar in de praktijk fungeren zij ook als een informatiekanaal tussen de Commissie en de bevoegde nationale autoriteiten. In veel gevallen konden problemen met de toepassing van de richtlijn worden opgelost dank zij contacten tussen een nationale coördinator en de Commissie of tussen twee nationale coördinatoren. Dit netwerk van administratieve samenwerking wordt geschraagd door regelmatige vergaderingen van de Coördinatiegroep. De persoonlijke contacten op deze vergaderingen zijn volgens de Commissie essentieel voor de totstandbrenging van een klimaat van wederzijds vertrouwen dat nodig is voor de goede werking van het stelsel.
iii)
De Coördinatiegroep kwam voor het eerst bijeen in maart 1989 en heeft sedertdient 29 keer vergaderd. Sedert 1993 nemen de coördinatoren die verantwoordelijk zijn voor de toepassing van de richtlijn betreffende het tweede algemene stelsel, 92/51/EEG, eveneens deel aan de groep70. De groep bespreekt problemen die voortvloeien uit de toepassing van de richtlijn, soms aan de hand van nota's ("position papers") van de diensten van de Commissie, en wisselt informatie uit over de afzonderlijke beroepen die onder de richtlijn vallen (of het nu wel of niet gereglementeerde beroepen betreft en ongeacht de aard van de reglementering, alsmede de aard en de duur van de opleiding). De punten worden op de agenda geplaatst hetzij op initiatief van de Commissie of op verzoek van een nationale coördinator. De groep heeft ook voordrachten beluisterd van andere diensten van de Commissie die op aanverwante terreinen werkzaam zijn (bij voorbeeld het EURES-project). De nationale coördinatoren hadden ook zitting in het raadgevend comité ad hoc dat de Commissie bijstond bij de opstelling van haar "Mededeling betreffende de erkenning van diploma's voor academische en beroepsdoeleinden"71.
iv)
Om de rol van de Coördinatiegroep te versterken is de Commissie voornemens mogelijkheden te overwegen om de werkzaamheden van de groep een officiëler
70
In sommige Lid-Staten (B, DK, D, IRL, I, SF, F) is één enkele coördinator verantwoordelijk voor de toepassing van beide richtlijnen, in sommige gevallen bijgestaan door een plaatsvervanger. In de overige Lid-Staten zijn afzonderlijke coördinatoren aangewezen voor de beide richtlijnen. Overeenkomstig Besluit 5/94 van het Gemengd Comité van de EER wonen de coördinatoren van de EER-landen (thans Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) eveneens de vergaderingen bij van de Coördinatiegroep. Tevens worden vertegenwoordigers van het EVA-secretariaat en van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA uitgenodigd. COM(94)596 def.
71
28
karakter te geven. Een mogelijkheid zou zijn dat de Coördinatiegroep adviezen uitbrengt over de interpretatie van de richtlijn of richtsnoeren vaststelt voor de toepassing ervan. v)
Alle Lid-Staten hebben een contactpunt aangewezen dat verantwoordelijk is voor de verstrekking van informatie aan migranten over de toepassing van de richtlijn. In sommige gevallen (B, D, GR, F, IRL, L, SF, S) hebben de Lid-Staten hun vertegenwoordiger bij het communautaire netwerk van nationale informatiecentra voor academische erkenning (NARIC-netwerk), als bedoeld in artikel 9, lid 3, hiermee belast; in andere Lid-Staten is de coördinator of een derde persoon als contactpunt aangewezen. Er zijn verschillende gezamenlijke vergaderingen van de coördinatoren en het NARIC-netwerk gehouden om te spreken over de verstrekking van informatie over de richtlijn, en een medewerker van de dienst bij de Commissie die verantwoordelijk is voor het algemeen stelsel, woont andere vergaderingen van NARIC bij om verslag uit te brengen over de toepassing van de richtlijn.
vi)
Veel Lid-Staten hebben brochures uitgegeven over de toepassing van het algemeen stelsel. De Commissie heeft consultants opgedragen een vademecum op te stellen ten behoeve van de bevoegde nationale autoriteiten en andere deskundigen die zich bezighouden met de toepassing van de twee richtlijnen betreffende het algemeen stelsel. Er is al een ontwerp van de Franse versie aan de coördinatoren toegezonden en het wordt thans in het Engels en het Duits vertaald. Zodra deze vertalingen voltooid zijn, zal de Commissie de nodige stappen nemen om ervoor te zorgen dat het vademecum voor alle belanghebbenden verkrijgbaar wordt.
vii)
Naast het vademecum hebben de consultants een twaalf bladzijden tellende praktische handleiding opgesteld waarin door middel van vragen en antwoorden wordt uitgelegd hoe het algemeen stelsel werkt. Er is al een voorlopige versie van deze handleiding beschikbaar voor iedereen die contact opneemt met de diensten van de Commissie voor inlichtingen over het algemeen stelsel. Binnenkort zal een gedrukte versie beschikbaar zijn die zal worden toegezonden aan de voorlichtingsbureaus van de Commissie in de Lid-Staten, de contactpunten, beroepsorganisaties en andere organisaties waarop een beroep wordt gedaan voor inlichtingen over de richtlijn.
ARTIKEL 10 i)
In artikel 10 is aangegeven volgens welke procedure Lid-Staten een afwijking kan worden toegestaan, op grond waarvan zij migranten het recht kunnen ontnemen om te kiezen tussen de proeve van bekwaamheid en de aanpassingsstage (zie artikel 4, lid 1, onder b), laatste alinea).
ii)
Tot dusverre is de Commissie nog niet verzocht een besluit te nemen op grond van artikel 10, lid 2. Het enige verzoek dat volgens de regels door een Lid-Staat, te weten Nederland, is ingediend, werd na een eerste discussie in de
29
Coördinatiegroep ingetrokken72. De toezichthoudende autoriteit van de EVA nam evenwel een afwijzend besluit naar aanleiding van een verzoek van de Oostenrijkse autoriteiten om de compenserende maatregelen voor burgerlijk ingenieurs te beperken tot de proeve van bekwaamheid73. Dit besluit werd genomen na raadpleging van de Commissie en van de Coördinatiegroep en wordt door de Commissie onderschreven.
ARTIKEL 11 i)
Aangezien 4 januari 1991 de uiterste termijn was voor de omzetting van de richtlijn heeft de Commissie de Lid-Staten verzocht om de in artikel 11 bedoelde verslagen in te dienen voor twee kalenderjaren tegelijk. Tot dusverre is om de verslagen verzocht over de jaren 1991/1992 en 1993/1994. Tien Lid-Staten74 hebben een verslag ingediend over de eerste periode. Er zijn nog geen volledige verslagen ontvangen van Luxemburg, Griekenland en België over de periode 1993/199475.
IV
OVERZICHT VAN DE VOORNAAMSTE BEROEPEN DIE ONDER RICHTLIJN 89/48/EEG VALLEN
BEROEPEN IN DE GEZONDHEIDSZORG i)
De richtlijn heeft in deze sector bevredigende resultaten opgeleverd. Hoewel zich in een aantal gevallen problemen voordeden, waren deze vaak het gevolg van individuele omstandigheden en was geen sprake van algemene problemen bij de interpretatie of de toepassing. Vanwege de verschillen tussen de opleidingen werd vaak compensatie geëist (meestal de aanpassingsstage), maar dit blijkt steeds minder te gebeuren, omdat opleidingen uit eigen beweging worden aangepast of omdat de bevoegde diensten steeds meer inzicht krijgen in diploma's uit andere landen van de Gemeenschap en hiertoe dus minder noodzaak zien.
72
Het had betrekking op i) leden van de rechterlijke macht en andere beroepen die verband houden met de rechtsbedeling, ii) maritieme beroepen, iii) deskundigen op het gebied van veiligheid en gezondheid, iv) paramedische beroepen. Voor de eerste drie beroepsgroepen werd in de voorgestelde regelingen een "proeve van bekwaamheid" verplicht gesteld indien een compenserende maatregel gerechtvaardigd was, en voor de vierde beroepsgroep werd een aanpassingsstage opgelegd. Er werd overeengekomen dat de eerste beroepsgroep onder de uitzondering van artikel 4, lid 1, onder b) inzake de "juridische beroepen" zou vallen, terwijl voor de andere beroepen de migrant het recht zou behouden om zelf de wijze van compensatie te kiezen. Doc. 163/94/COL Met uitzondering van Portugal en Luxemburg De toenmalige EER-landen (A, S, SF, NL, IS) verstrekten een verslag over 1994.
73 74 75
30
ii)
Het aantal personen dat gebruik maakt van de richtlijn is vergelijkbaar met het aantal dat erkenning verkrijgt uit hoofde van de sectorale richtlijnen voor andere beroepen in de gezondheidszorg. Tussen 4 januari 1991 en 31 december 1994 verkregen ten minste 1450 fysioterapeuten een erkenning van hun diploma76, hetgeen neerkomt op een gemiddelde van ongeveer 310 per jaar77 of ongeveer 1,5 per duizend werkzame fysiotherapeuten78. Dit cijfer kan worden vergeleken met de statistieken van 1991 met betrekking tot de sectorale richtlijnen, die voor de erkenning van diploma's in de medische beroepen de volgende cijfers laten zien: 205 apothekers, 1969 artsen (ongeveer 1,7 per 1000 artsen), 230 dierenartsen, 2588 verpleegkundigen, 253 tandartsen (ongeveer 1,2 per 1000 tandartsen) en 87 verloskundigen.
INGENIEURS i)
Aangezien de meeste ingenieurs in dienstverband werken en het beroep in de meeste Lid-Staten niet gereglementeerd is79 of slechts in zoverre dat een beschermd beroepstitel bestaat80, is de erkenning van een ingenieursdiploma geen conditio sine qua non voor het vrij verkeer en geeft het aantal migranten dat van de richtlijn gebruik maakt, slechts gedeeltelijk aan hoe groot de mobiliteit in deze beroepsgroep is. In de periode tot eind 1994 hebben ten minste 1050 ingenieurs van Richtlijn 89/48/EEG gebruik gemaakt om hun diploma te laten erkennen.
ii)
Bij de moeilijkheden die zich voordeden, ging het voornamelijk om ingenieurs die naar de zuidelijke Lid-Staten trokken. In Griekenland werd de wetgeving niet toegepast, hetgeen vooral een probleem vormde voor Griekse onderdanen die elders in de Gemeenschap gestudeerd hadden. In Spanje en Italië ontstond vertraging, omdat de noodzakelijke compensatiemechanismes niet in werking werden gesteld. Ten slotte leidden situaties als beschreven in het commentaar op artikel 3 tot problemen, wanneer ingenieurs uit een Lid-Staat die twee verschillende ingenieursdiploma's afgeeft (bijv. België en Duitsland), wilden vertrekken naar een Lid-Staat die maar één ingenieursdiploma (bijv. Griekenland of Italië) kent.
iii)
In een schriftelijke vraag81 werd de Commissie verzocht mee te delen of de wederzijdse erkenning van ingenieursdiploma's door de Lid-Staten vergemakkelijkt wordt door het register van ingenieursopleidingen en de titel
76
Hierbij zijn ook de erkenning van fysiotherapeuten in Duitsland en van Duitse fysiotherapeuten elders in de Gemeenschap, waarvoor de op 19 juni 1994 in werking getreden richtlijn 95/51/EEG geldt, meegerekend, evenals de de erkenning van fysiotherapeuten in Zweden, Oostenrijk en Finland in 1994 en van hun onderdanen in de Gemeenschap onder de EER-overeenkomst. Aangezien de richtlijn in de meeste Lid-Staten pas laat in werking is getreden, zal dit aantal in de toekomst nog toenemen. Berekening op basis van de door het permanent verbindingscomité voor fysiotherapeuten in de EG opgegeven cijfers voor praktizerende fysiotherapeuten. DK, NL, B, F (zie commentaar betreffende artiekl1, onder a), S, SF. UK, IRL, D Nr.3429/93 - PB nr. C 268 van 26-9-1994, blz. 38
77 78 79 80 81
31
"Eur Ing" die zijn ingevoerd door FEANI, het EuropeesVerbond van Nationale Ingenieursverenigingen. De minimumeisen voor toelating tot het register zijn een vwo-diploma en een opleiding van zeven jaar, waarbij ten minste drie jaar theoretisch onderwijs op hoger niveau moet zijn gevolgd en twee jaar beroepservaring moet worden aangetoond. Het antwoord van de Commissie luidde als volgt: "Hoewel de titel Eur Ing als zodanig niet als een "diploma" in de zin van artikel 1a) van Richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 inzake een algemeen stelsel voor de erkenning van hoger-onderwijsdiploma's kan worden beschouwd82, kan zij niettemin van nut zijn voor de bevoegde nationale autoriteiten bij behandeling van verzoeken om erkenning ingevolge artikel 3 van de richtlijn. Registratie in het FEANI-register toont aan dat de ingenieur, wat de duur of de inhoud van zijn of haar oorspronkelijke opleiding ook moge zijn, een zeker niveau van beroepsbekwaamheid heeft bereikt, dat door zijn of haar collega's zowel op nationaal als Europees op niveau wordt geattesteerd. Ermee rekening houdend dat de Lid-Staten ingevolge de Jurisprudentie van het Hof na het behalen van het diploma verkregen beroepservaring in aanmerking dienen te nemen wanneer zij hun erkenningsbesluit nemen, is de Commissie van oordeel dat een ingenieur die de titel van Eur Ing heeft verkregen, normalerwijze geen aanpassingsstage zou moeten volgen of een bekwaamheidstest zou moeten afleggen als voorzien in artikel 4 van Richtlijn 89/48/EEG."
LERAREN i)
Bij leraren heeft de toepassing van de richtlijn tot opmerkelijke resultaten geleid. In absolute cijfers vormen leraren de grootste beroepsgroep die van de richtlijn geprofiteerd heeft. Meer dan 5000 leraren83 hebben toegang tot hun beroep gekregen in een andere Lid-Staat, maar 380084 hiervan werden in het Verenigd Koninkrijk erkend85. Elders verliep de toepassing van de richtlijn zeer moeizaam.
ii)
Sommige Lid-Saten maken een onderscheid tussen de erkenning van de onderwijsbevoegdheid en de aanwerving van leraren in het openbaar onderwijs. In deze landen krijgt de aspirant-leraar eerst een diploma en gaat hij daarna een baan zoeken. In een aantal Lid-Staten ( bijv. het Verenigd Koninkrijk en Ierland) zijn de aanwervingsprocedures vergelijkbaar met die in het bedrijfsleven; er wordt een vacature gepubliceerd en vervolgens wordt een kandidaat geselecteerd, meestal na een sollicitatiegesprek. In andere Lid-Staten, zoals Spanje, wordt aangeworven op basis van een vergelijkend onderzoek dat openstaat voor allen
82
PB nr.L 19 van 24.1.1989, blz. 16 Op basis van door de Lid-Staten tot eind 1994 verstrekte cijfers voor alle categoriëen, ook hoger onderwijs In het Verenigd Koninkrijk werden geen compenserende maatregelen toegepast. De britse aanwervingsprocedures maken het niet mogelijk vast te stellen hoeveel van deze mensen vervolgens een baan bij de overheid vonden.
83 84 85
32
die een onderwijsdiploma hebben; de geslaagden worden vervolgens op een lijst geplaatst en krijgen een aanstelling naarmate plaatsen vrijkomen. De Commissie staat op het standpunt dat de Lid-Staten vrij mogen kiezen welke aanwervingsprocedure zij volgen: erkenning van een lerarendiploma uit een andere Lid-staat geeft de migrerende leraar het recht om aan de aanwervingsprocedure in het gastland deel te nemen. Dit betekent dat, wanneer aanwerving in het openbaar onderwijs op basis van een vergelijkend onderzoek geschiedt, de migrant met een erkend diploma aan een dergelijk onderzoek mag deelnemen maar er niet van vezekerd is dat hij hiervoor ook slaagt. iii)
In andere Lid-Staten ( bijv. Frankrijk en Luxemburg) zijn opleiding en aanstelling aan elkaar gekoppeld. Na het verwerven van een eerste academische graad moeten de kandidaten aan een open examen deelnemen. Het aantal geslaagden wordt vastgesteld aan de hand van het aantal vacatures in het onderwijs. De geslaagden worden toegelaten tot de lerarenopleiding en wanneer zij deze met succes voltooïen86, zijn zij verzekerd van een plaats in het openbaar onderwijs. De aanstelling vindt dus eigenlijk al plaats voordat het "diploma" als bedoeld in de richtlijn wordt verstrekt. Dit heeft tot moeilijkheden geleid bij de toepassing van het algemeen stelsel op leraren die naar een dergelijke Lid-Staat vertrekken. De Commissie is van mening, dat de migrerende leraren de normale aanwervingsprocedure moeten volgen, dat wil zeggen, dat zij aan het vergelijkend onderzoek moeten deelnemen; aangezien het echter om volledig opgeleide leraren gaat, zou het gastland hen moeten vrijstellen van het deel van de opleiding dat op het vergelijkend onderzoek volgt87. Naar aanleiding hiervan zijn inbreukprocedures tegen Frankrijk ingeleid.
iv)
De Commissie heeft ook een aantal klachten ontvangen van leraren die hun diploma in Duitsland wilden laten erkennen. Reden hiervoor was in een aantal gevallen dat sommige Duitse deelstaten lerarendiploma's van instellingen voor hogere beroepsopleiding (uit het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Nederland en Oostenrijk) niet wilden erkennen. De Commissie heeft duidelijk gemaakt, dat een dergelijke houding in strijd is met de richtlijn en overweegt momenteel inbreukprocedures in te leiden.
v)
Een verdere moeilijkheid die migrerende leraren in Duitsland ondervinden, is de eis dat alle leraren twee vakken moeten kunnen onderwijzen88. Leraren die elders in de Gemeenschap zijn opgeleid om één vak te onderwijzen, werden om deze reden geweigerd. De eis dat twee vakken moeten worden onderwezen, is op zich niet strijdig met het Verdrag of met de richtlijn, maar volgens de diensten van de Commissie bestaat er geen wezenlijk verschil tussen het onderwijzen in één vak en het onderwijzen in twee vakken en mogen leraren met één vak die naar Duitsland komen, op grond hiervan niet van toepassing van de richtlijn worden uitgesloten.Wel is duidelijk dat hier de compensatieregeling van artikel 4, lid 1,
86
Hetgeen vrijwel altijd het geval is. Onder toepassing van de in artikel 4 voorziene compensatieregeling. Een dergelijke eis bestaat ook in Oostenrijk.
87 88
33
onder b moet worden toegepast. De Commissie is nog bezig deze kwestie nader te bestudren. vi)
Een laatste kwestie is de taalkennis die van de leraren gevraagd wordt. Krachtens artikel 3, lid 1, van verordening 1612/6889mogen de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen dan wel de administratieve handelswijzen van een Lid-Staat voorwaarden bevatten betreffende de wegens de aard van de te verichten arbeid vereiste taalkennis. Voor dergelijke eisen geldt, evenals voor alle andere nationale wettlelijke bepalingen het algemene beginsel van nondiscriminatie als neergelegd in artikel 6 van het EG-Verdrag.
vii)
Bovendien is de Commissie van mening dat het testen van de taalkennis geen voorafgaande voorwaarde mag zijn voor de behandeling door een Lid-Staat van een verzoek om erkenning van een diploma krachtens de richtlijn. Een Lid-Staat mag dus niet bepalen dat een bewijs van de kennis van de taal van het gastland deel uitmaakt van de documenten die moeten worden voorgelegd bij het indienen van een verzoek om erkenning of dat het dossier onvolledig is zonder een dergelijk bewijs.
viii)
Wanneer de eisen die aan de taalkennis gesteld worden, niet discriminerend zijn en beantwoorden aan de daadwerkelijke behoefte aan kennis van de taal van het gastland90, kunnen zij als verenigbaar met het Gemeenschapsrecht worden beschouwd. Indien het diploma van de migrant in de zin van artikel 1a) geen uitsluitsel geeft over deze taalkennis, wordt het gastland verzocht, in de zin van het arrest in de zaak Vlassopoulou, na te gaan of de migrant de vereiste taalkennis inmiddels heeft verworven door het volgen van onderwijs of door beroepservaring. Indien een dergelijk bewijs niet kan worden voorgelegd, mag het ontbreken van de noodzakelijke taalvaardigheid beschouwd worden als een "wezenlijk verschil,", dat een bekwaamheidstest of een aanpassingsstage rechtvaardigd.
ADVOCATEN In het najaar van 1995 hadden ongeveer 620 advocaten een erkenning verkregen uit hoofde van de richtlijn91: meer dan 400 van hen in het Verenigd Koninkrijk, ten minste 76 in Ierland, 55 in Duitsland en 40 in Frankrijk. Bijna 400 advocaten, merendeels 89
90
91
Verordening (EEG) nr.1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werkenden binnen de Gemeenschap, als gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2434/92 van 27 juli 1992. PB nr.L 245 van 26.8. 1992, blz.1 Zie zaak 379/87 Groener (1989)Juris. 3967. In dit verband moet worden opgemerkt, dat in de Lid-Saten waarin de leraren door middel van een vergelijkend onderzoek worden aangeworven, migranten de facto hun taalkennis moeten aantonen. Daarbij komen nog een vaardigheidstest of een aanpassingsperiode in de nationale taal. Zie voetnoot 44
34
migranten tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland92 kregen een onmiddelijke erkenning zonder dat een proeve van bekwaamheid behoefde te worden afgelegd. Hierdoor en omdat vele Lid-Staten de uitvoeringsbepalingen betreffende de proeve van bekwaamheid met vertraging hebben aangenomen, hebben slechts 340 advocaten in de bedoelde periode deze test afgelegd, waarvan alleen al 180 in het VK. Van dit aantal slaagden er 214 voor de test, maar zoals op bladzijde 11 wordt toegelicht, verschilt het percentage geslaagden sterk van land tot land. Het feit dat advocaten in sommige Lid-Staten op grond van de nationale wetgeving onder de titel uit het land van oorsprong mogen werken93 en dat de richtlijn voor advocaten in vele Lid-Staten bovendien pas laat of , met name in het geval van Spanje, nog helemaal niet is omgezet, verklaart waarschijnlijk waarom naar verhouding maar weinig advocaten een erkenning kregen. De verplichting voor migrerende werknemers om een proeve van bekwaamheid af te leggen94heeft waarschijnlijk ook ontmoedigend gewerkt. Aangezien het vrije verkeer van advocaten binnen de interne markt verder geliberaliseerd moet worden, heeft de Commissie een nieuw richtlijnvoorstel 95 ingediend, dat gebaseerd is op het beginsel van wederzijdse erkenning van het recht op beroepsuitoefening. Volgens dit voorstel mag een advocaat gedurende 5 jaar onder zijn oorspronkelijke titel in een andere Lid-Staat werkzaam zijn. Krachtens het voorstel worden advocaten die onder hun oorspronkelijke titel werkzaam zijn, aan de hand van hun beroepservaring in het land van ontvangst geheel of gedeeltelijk vrijgesteld van de proeve van bekwaamheid. ACCOUNTANTS Slechts een miniem aantal accountants heeft gebruik gemaakt van de richtlijn (volgens de beschikbare statistieken 50). Hoewel de proeve van bekwaamheid hier ongetwijfeld een rol speelt, wordt ook aangenomendat internationale accountantsbureaus hun personeel steeds vaker ter plaatse aanwerven en dat overplaatsing binnen de onderneming vaak slechts voor korte periodes geschiedt. Dit verklaart echter niet waarom zelfstandigen en het midden- en kleinbedrijf geen gebruik van de richtlijn hebben gemaakt. Het Europees verbond van accountants (F.E.E.) houdt momenteel een enquête onder zijn leden over de vorm die een specifieke richtlijn voor accountants zou moeten krijgen. OVERHEIDSDIENST (i)
In de twaalfde overweging van Richtlijn 89/48/EEG wordt gesteld dat "met het algemene stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's geenszins vooruitgelopen wordt op de toepassing van artikel 48, lid 4, en artikel 55 van het
92
Ten minste 311 in het Verenigd Koninkrijk en 67 in Ierland, 15 aanvragers uit België en Luxemburg werden rechtstreeks in Frankrijk toegelaten. Zij het in sommige gevallen met een beperkt werkterrein (advisering over de wetgeving van het land vanoorsprong, internationale wetgeving en Gemeenschapswetgeving). Zie commentaar naar aanleiding van artikel 1, g). COM 94 (572), PB nr. C 128 van 24.05.1995blz.6.Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en van de Raad ter vergemakkelijking van de permanente uitoefening van het beroep van advocaat in een andere Lid-Staat dan in die waar de beroepskwalificatie is verworven.
93 94 95
35
Verdrag". Aangezien arbeidsplaatsen bij de overheid buiten deze artikelen vallen, hebben zich bij de toepassing van het algemeen stelsel een aantal problemen voorgedaan. ii)
De diensten van de Commissie hebben getracht deze problemen samen met de groep coördinatoren op te lossen en zijn tot de conclusie gekomen dat er drie situaties mogelijk zijn. In het eerste en eenvoudigste geval zijn de nationale voorschriften zonder onderscheid van toepassing op de openbare en de particuliere sector, hetgeen betekent dat dezelfde beroepskwalificaties vereist worden, ongeacht de vraag of de beroepsbezigheid in de openbare dan wel in de particuliere sector wordt uitgeoefend. Deze situatie is typerend voor beroepen in de gezondheidssector. De voorschriften betreffende het recht op beroepsuitoefening zijn niet dezelfde als die voor de toegang tot banen bij de overheid. Er bestaan regels voor het recht op beroepsuitoefening en de enkeling moet vervolgens zelf beslissen of hij in de particuliere dan wel in de openbare sector wil werken. In dergelijke gevellen is de toepassing van het algemeen stelsel relatief eenvoudig (door de erkenning wordt de migrant in dezelfde situatie geplaatst als de nationale onderdanen die hun beroepsopleidung hebben voltooid maar nog geen werk hebben gevonden).
iii)
In het tweede geval zijn de regels voor de overheidssector en die voor de particuliere sector verschillend. Soms zijn zowel de overheidssector als de particuliere sector gereglementeerd, maar zijn de regels niet dezelfde, waarbij die in de particuliere sector meestal soepeler zijn. In andere gevallen is beroepsuitoefening alleen in de openbare sector gereglementeerd. Voorbeelden hiervan zijn het onderwijs (beide varianten) en bepaalde beroepen in de gezondheidszorg waar de beroepsuitoefening in de openbare sector bijvoorbeeld voorbehouden is aan personen met bepaalde specifieke beroepskwalificaties (vaak bevestigd via de sociale verzekeringen), terwijl in de particuliere sector slechts de titel beschermd is of helemaal geen reglementering bestaat. Deze situatie komt voor bij duidelijk herkenbare "beroepen", d.w.z. een aantal beroepsactiviteiten die in de particuliere sector duidelijk als zodanig bestaan, ook wanneer zij niet gereglementeerd zijn.
iv)
Voor de toepassing van het algemeen stelsel is ook deze vorm van reglementering natuurlijk weinig problematisch. Uit hoofde van artikel 3 heeft een migrant recht op erkenning van zijn diploma ten einde het beroep te kunnen uitoefenen of blijven uitoefenen waartoe hij in de Lid-Staat van oorsprong gemachtigd was. Een migrant die in het land van oorsprong voldoet aan de eisen om in de particuliere sector maar niet in de openbare sector werkzaam te zijn, heeft daarom niet het recht om door middel van het algemeen stelsel toegang te krijgen tot de 36
openbare sector in het gastland. (Uiteraard weerhoudt niets de autoriteiten in het gastland ervan zich ruimer op te stellen en op grond van het arrest in de zaak Vlassopoulou zou ervan kunnen worden uitgegaan dat dit zelfs verwacht wordt.) Wanneer een migrant in eigen land in de particuliere sector werkzaam is geweest, maar alle vereiste kwalificaties bezit om in de openbare sector werkzaam te zijn, mag hij een beroep doen op artikel 3 om zijn diploma te laten erkennen ten einde toegang te krijgen tot de openbare sector. v)
Het derde geval doet zich voor bij activiteiten die uitsluitend in de openbare sector worden uitgeoefend. Het gaat hier voornamelijk om functies in het openbaar bestuur (beleidsambtenaren, commiezen,secretaresses, klerken, bodes enz.) waarvoor geen equivalent in de particuliere sector bestaat.
vi)
In sommige Lid-Staten zijn de aanwervingsprocedures voor dergelijke posten vergelijkbaar met hetgeen in de particuliere sector gebeurt: publikatie in de pers met vermelding van het gezochte profiel. In deze gevallen worden geen specifieke opleidingseisen gesteld. Aangenomen kan worden dat deze procedure soepel genoeg is om ook kandidaten uit andere Lid-Staten in aanmerking te nemen. Alleen wanneer in de praktijk zou worden vastgesteld, dat kandidaten met buitenlandse diploma's systematisch uitgesloten worden van banen bij de overheid, zou kunnen worden gesproken van inbreuk op artikel 48.
vii)
Anderzijds stellen sommige Lid-Staten (met name maar niet uitsluitend de landen die via vergelijkende examens aanwerven) specifiekere eisen, die soms zijn neergelegd in de wetgeving maar meestal in bestuursrechtelijke bepalingen. Soms gaat het om een lijst van specifieke diploma's, in andere gevallen wordt een bepaald opleidingsniveau vereist (bijv. een academische graad, een v.w.o.diploma). Volgens de Commissie is dan sprake van een "gereglementeerd beroep" in de zin van Richtlijn 89/48/EEG en is de erkenningsprocedure van de richtlijn van toepassing.
viii)
Het is inderdaad moeilijk, artikel 3 toe te passen op deze gereglementeerde beroepen bij de overheid. Volgens artikel 3 heeft een migrant het recht op toegang tot en uitoefening van een beroep, wanneer hij in het land van oorsprong aan de eisen voldoet om dat beroep uit te oefenen. Het is echter niet eenvoudig vast te stellen of het om dezelfde beroepsbezigheid gaat als in het land van oorsprong, aangezien de functies bij de overheid niet in alle Lid-Staten exact dezelfde zijn. Dit probleem kan niet geheel worden opgelost, maar is niet beperkt tot de overheid: in talrijke andere gevallen is het moeilijk in het kader van artikel 3 vast te stellen welk beroep precies bedoeld wordt. De migranten moeten, eventueel met behulp van de autoriteiten uit het land van herkomst, vaststellen of hun diploma hen recht geeft op toegang tot een analoge functie in de overheidsdienst van het gastland. Ook is het in deze situatie moeilijk, compensatieprocedures toe te passen, omdat die gebaseerd zijn op wezenlijke verschillen in de duur en/of de inhoud van de
37
opleidingen. Dit geldt met name wanneer het gaat om open vergelijkende onderzoeken, waarbij de tijd belangrijk kan zijn. Wanneer een algemene eis gesteld wordt ten aanzien van het opleidingsniveau, valt volgens de Commissie moeilijk vast te stellen of sprake is van wezenlijke verschillen en/of het ontbreken van bekwaamheden die essentieel zijn voor het uitoefenen van het beroep in kwestie. In ieder geval komen compensatiemechanismes te vervallen, wanneer een vergelijkend onderzoek wordt gehouden.
V
CONCLUSIES
Richtlijn 89/48/EEG is een voorbeeld van toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, maar toont tegelijkertijd aan dat Gemeenschapsmaatregelen hierdoor vergaande veranderingen teweeg kunnen brengen in de wetgeving en de administratieve structuren en gebruiken van de Lid-Staten. Bij de tenuitvoerlegging van de Richtlijn zijn nieuwe regels ingevoerd in de nationale wetgevingen die blijk geven van een geheel nieuwe benadering van de erkenning van diploma's. De richtlijn heeft de Lid-Staten ertoe verplicht nieuwe administratieve structuren te scheppen om aanvragen om erkenning te kunnen behandelen, en de noodzakelijke samenweking tussen de bevoegde nationale overheidsdiensten tot stand te brengen. De richtlijn was ook bedoeld om de administratieve praktijken te vernieuwen en tot een andere aanpak van de erkenning voor beroepsdoeleinden te komen. Helaas blijven in sommige Lid-Staten op het gebied van de erkenning voor academische doeleinden, zoals hierboven al vermeld is, soms nog gevestigde opvattingen bestaan. De richtlijn heeft ook de situatie van aspirant-migranten veranderd: zij hebben nieuwe rechten en nieuwe beroepsmogelijkheden. Uit de brieven die de Commissie ontvangen heeft, blijkt dat vele migranten weten dat het recht op erkenning bestaat, maar dat zij niet voldoende op de hoogte zijn van de werkwijze van het algemeen stelstel. Uit de verhouding tussen het aantal klachten dat de Commissie heeft ontvangen en het aantal gevallen van beroep dat door de Lid-Staten gemeld is, blijkt dat migranten ofwel niet weten dat zij beroep kunnen aantekenen ofwel aarzelen om van dit recht gebruik te maken. Tot besluit heeft de richtlijn een impuls gegeven aan de samenwerking tusen de nationale beroepsorganisaties op Europees niveau en zijn talrijke initiatieven genomen om vrijwillig meer convergentie tot stand te brengen op het vlak van onderwijs en opleiding. Veranderingen van een dergelijke aard en omvang vergen tijd en daarom kunnen nog geen definitieve conclusies worden geformuleerd over het functioneren van het algemeen stelsel. Dit is de reden waarom de Commissie op dit moment geen belangrijke wijzigingen op Richtlijn 89/48/EEG voorstelt. Bij de herziening van Richtlijn 92/51/EEG, de tweede richtlijn betreffende het algemeen stelsel, die voor 1999 op het programma staat, bestaat 38
de gelegenheid tot een algehele herziening van het stelsel. De Commissie overweegt echter wel, vóór deze datum eventueel een aantal kleinere wijzigingen in de richtlijn aan te brengen.Naast de voorstellen die in de consolideringsrichtlijn vervat zijn , zal de Commissie onderzoeken: -
of in Richtlijn 89/48/EEG de bepaling kan worden ingevoegd, dat bij de behandeling van een aanvraag om erkenning rekening wordt gehouden met de na het verwerven van het diploma verkregen beroepservaring;
-
of in Richtlijn 89/48/EEG het begrip "gereglementeerd onderwijs- en opleidingsstelsel" kan worden opgenomen, zodat een migrant uit een Lid-Staat waarin een bepaald beroep niet gereglementeerd is, niet meer eerst twee jaar beroepservaring hoeft aan te tonen;
-
hoe de rol van de coördinatiegroep kan worden versterkt om meer uniformiteit te waarborgen bij de interpretatie en de toepassing van de richtlijn.
Daarnaast zal de Commissie haar best blijven doen om te waarborgen dat het grondbeginsel van de richtlijn, als neergelegd in artikel 3 (namelijk erkenning van het diploma van de migrant als zodanig) gerespecteerd wordt en dat geen misbruik wordt gemaakt van het in artikel 4 vervatte recht om een compensatieregeling toe te passen. Bovendien zal zij ervoor zorgen dat de migranten goed op de hoogte zijn van de rechten die de richtlijn hen geeft. De Commissie blijft ervan overtuigd, dat de eenvoudige maar kernachtige gedachte die ten grondslag ligt aan de richtlijn, in 1996 nog net zoveel waarde heeft als in 1988 en dat door de werking van de interne markt en het toenemende gebruik van het algemeen stelsel een verbetering in de situatie zal optreden nog voordat in 1999 het verslag aan de Raad en het Europees Parlement wordt voorgelegd.
39
