Veřejný ochránce práv

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Veřejná správa

Katedra právní teorie

Diplomová práce

Veřejný ochránce práv

Dagmar Martinátová

2011/2012

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Veřejný ochránce práv zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury“.

______________________________

2

Poděkování Na tomto místě bych chtěla poděkovat vedoucímu své diplomové práce prof. JUDr. PhDr. Miloši Večeřovi, CSc., za ochotnou pomoc a odborné rady, které mi poskytl při zpracovávání této práce. Navrátil mi tím elán pokračovat v úsilí. Dále bych takto chtěla poděkovat mému příteli, který období zpracovávání této práce nejen že přežil, ale dokázal se i výborně starat o naši malou dceru.

3

Obsah Úvod ........................................................................................................................................... 6 1.

2.

3.

Ombudsman....................................................................................................................... 9 1.1.

Historický exkurz vývoje ombudsmana ...................................................................................... 10

1.2.

Celosvětové rozšíření instituce ombudsmana ............................................................................. 11

1.3.

Klasifikace ombudsmanů ............................................................................................................ 11

1.4.

První instituce ombudsmanského typu v Čechách ...................................................................... 12

Veřejný ochránce práv ................................................................................................... 15 2.1.

Myšlenka instituce veřejného ochránce práv .............................................................................. 15

2.2.

Funkce veřejného ochránce práv ................................................................................................. 16

2.3.

Společenské a politické souvislosti se vznikem veřejného ochránce práv .................................. 16

2.4.

Historie počátečního návrhu a legislativní proces zákona o Veřejném ochránci práv ................ 17

2.5.

Polemika nad názvem „veřejný ochránce práv“ .......................................................................... 19

Veřejný ochránce práv z pohledu institucionálního .................................................... 21 3.1.

3.1.1.

Samostatnost........................................................................................................................ 21

3.1.2.

Nezávislost a nestrannost .................................................................................................... 21

3.1.3.

Bezplatnost a neformálnost ................................................................................................. 22

3.1.4.

Monokratičnost.................................................................................................................... 23

3.1.5.

Demokratičnost ................................................................................................................... 23

3.1.6.

Úzká vazba na Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR ..................................................... 24

3.1.7.

Volební princip .................................................................................................................... 25

3.1.8.

Princip publicity činnosti veřejného ochránce práv ............................................................ 25

3.1.9.

Princip součinnosti .............................................................................................................. 28

3.1.10.

Mediační princip ................................................................................................................. 29

3.2.

4.

Charakteristické rysy veřejného ochránce práv ........................................................................... 21

Kancelář veřejného ochránce práv .............................................................................................. 29

3.2.1.

Význam ............................................................................................................................... 29

3.2.2.

Sídlo .................................................................................................................................... 30

3.2.3.

Struktura .............................................................................................................................. 30

3.2.4.

Personální obsazení ............................................................................................................. 30

3.2.5.

Financování ......................................................................................................................... 32

Veřejný ochránce práv z pohledu personálního ........................................................... 34 4.1.

Přestavitelé veřejného ochránce práv .......................................................................................... 34

4.1.1.

JUDr. Otakar Motejl ............................................................................................................ 34 4

4.1.2. 4.2.

5.

6.

JUDr. Pavel Varvařovský .................................................................................................... 35

Představitelé zástupců veřejného ochránce práv ......................................................................... 36

4.2.1.

Mgr. Anna Šabatová ............................................................................................................ 36

4.2.2.

RNDr. Jitka Seitlová ........................................................................................................... 37

Působnost a oprávnění veřejného ochránce práv ........................................................ 38 5.1.

Obecná působnost veřejného ochránce práv ............................................................................... 38

5.2.

Obecná oprávnění veřejného ochránce práv ............................................................................... 40

5.3.

Vývoj rozšiřování působnosti a oprávnění veřejného ochránce práv .......................................... 42

5.4.

Problematika rozšiřování působnosti a oprávnění veřejného ochránce práv .............................. 45

Šetření prováděná veřejným ochráncem práv ............................................................. 48 6.1.

Přijetí podnětu k šetření............................................................................................................... 48

6.2.

Zahájení a průběh šetření ............................................................................................................ 49

6.3.

Ukončení šetření .......................................................................................................................... 51

6.4.

Příklad z praxe - šetření vystěhování Rómů ve Vsetíně .............................................................. 52

7.

Principy dobré správy..................................................................................................... 56

8.

Záruka zákonnosti zprostředkovaná kontrolou veřejné správy ................................ 58

9.

8.1.

Kontrola veřejné správy .............................................................................................................. 58

8.2.

Vývoj kontroly zákonnosti ve veřejné správě v Čechách ........................................................... 59

8.3.

Kontrola veřejné správy v současnosti se zaměřením na veřejného ochránce práv .................... 61

Zhodnocení činnosti veřejného ochránce práv, návrhy de lege ferenda .................... 63

Závěr ........................................................................................................................................ 68 Cizojazyčné resumé (Summary) ........................................................................................... 71 Seznam použitých pramenů................................................................................................... 73 Seznam příloh ......................................................................................................................... 82

5

Úvod Tématem této diplomové práce je Veřejný ochránce práv, jehož úkolem je zejména chránit občany před nevolí úřadů a orgánů veřejné správy prováděním kontrolní činnosti zákonnosti výkonů veřejné správy a dodržování principů jak demokratického právního státu, tak i dobré správy. To vše by mělo přispět k ochraně základních práv a svobod občanů. Činnost veřejného ochránce práv tak sahá do několika právních oblastí, především práva správního a ústavního. Veřejný ochránce práv (dále také jen „ochránce“) je v České republice poměrně novou institucí s porovnáním s ostatními státy Evropy, Spojených států amerických a dokonce i Afriky. Vznikl až v roce 2000. V červnu byla zřízena Kancelář veřejného ochránce práv (dále také jen „Kancelář“), která vykonává úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti ochránce, a v prosinci byl zvolen první veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl. Činnost, působnost a oprávnění ochránce vymezuje zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o VOP“ nebo „ZoVOP“). Ochránce má v současnosti v České republice postavení nekorunovaného ústavního činitele. Jeho váženost, zařazování, odměňování aj. je na úrovni ústavních činitelů, jako např. Nejvyššího kontrolního úřadu, Parlamentu České republiky (dále jen „Parlament“), soudů apod. Nicméně zakotvení ochránce do Ústavy České republiky (dále jen „Ústava ČR“) není již dlouhodobě možné prosadit z důvodu politického odporu. Důsledky absence zakotvení ochránce v Ústavě ČR mohou být rozsáhlé, od snížení autority vedoucí k nadbytečnosti existence této instituce, až po jeho zrušení pouhým zákonem. Důvodem výběru tématu „Veřejný ochránce práv“ byla má zvědavost, jakým rozsahem působnosti a pravomocemi ochránce vládne, co je základem jeho činnosti a jak jsou tyto činnosti prováděny, kdo a za jakých předpokladů může vykonávat funkci ochránce aj. Doposud jsem měla pouze obecné znalosti o této instituci, nebyla bych ovšem schopna podat bližší specifikaci. Proto jsem se tímto tématem rozhodla zabývat. Cílem práce je seznámit čtenáře s institucí ochránce v České republice, přiblížit si jeho původ, charakteristické rysy, vydefinovat si působnost a pravomoci, vymezit si jeho roli v kontrole veřejné správy a na závěr, před celkovým zhodnocením, se zabývat i „desaterem“ české veřejné správy - principy dobré správy. 6

Ve své práci abstrahuji od vymezení instituce ombudsmana, přes myšlenku instituce ochránce a její založení v České republice, vymezení charakteristik ochránce, pravomocí, působnosti a způsobu provádění své činnosti, až ke kontrole veřejné správy ochráncem, vzniku principů dobré správy a zhodnocení ochráncovy činnosti. K odstavci výše podrobněji doplňuji, že práce je členěna do osmi kapitol, obsahující podkapitoly. První kapitola se věnuje instituci ombudsmana, jeho historii a významu. Je důležité rozlišovat pojem ombudsman a veřejný ochránce práv. Druhá kapitola se zabývá již myšlenkou a zrodem instituce ochránce, počátkem návrhů zákona o VOP, následným legislativním procesem a volbou prvního ochránce. Třetí až šestá kapitola se věnují charakteristice ochránce. Třetí kapitola obsahuje jak popis základních charakteristických rysů ochránce, tak i základní informace o Kanceláři jako např. o jejím sídle, personálním obsazení, významu apod. Čtvrtá kapitola je věnována instituci ochránce po personální stránce, tzn., podává základní informace o osobách vykonávajících funkci ochránce a zástupce ochránce, jejich odborné praxi aj. Pátá kapitola stručně shrnuje oblasti a instituce, kam zasahuje ochráncova působnost a oprávnění. Šestá kapitola mapuje postupy šetření ochráncem, vymezuje, jakým způsobem může občan podat podnět k šetření, jak šetření probíhá a s jakými závěry může šetření být ukončeno. Kapitola sedmá je věnována principům dobré správy. Řeší, jaký byl důvod k jejich vytvoření, kdo jsou autoři a jaký význam mají pro českou veřejnou správu. Předposlední kapitola, osmá, se zaobírá tématem kontroly veřejné správy se zaměřením na ochránce, zmíníme se o samosprávné činnosti aj. Poslední kapitola obsahuje statistické informace, subjektivní zhodnocení a návrhy de lege ferenda. Podkladem pro mou práci nejsou jen odborné monografie, ale především sborníky z odborných konferencí pořádaných ochráncem. Mnoho informací mi poskytly i důvodové zprávy, a to nejen k zákonu o VOP, ale i k zákonům, které byly novelami zákona o VOP aj. Dále se v práci opírám o odborné články především soudců Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu a pedagogů Masarykovy univerzity. Pramenem jsou i webové stránky ochránce a dokumenty na těchto stránkách získatelné. Pro svou práci jako podklad nepoužívám mediální zprávy, jelikož nejsem přesvědčená o jejich objektivnosti a odborné erudici. Přínosem této práce by mělo být shrnutí základních informací o instituci ochránce, spíše směřované do řad odborné veřejnosti, jelikož práce obsahuje odborné právní termíny, které by laické veřejnosti mohly být nesrozumitelné. K pochopení různých návazností je nutno mít určité základní právní povědomí. Téma Veřejný ochránce práv je poměrně širokým tématem. Proto 7

práce obsahuje problematiku pouze základově, bez bližšího pojednání o vedlejších právních souvislostech, aby nedocházelo ke zbytečnému odbočování od hlavního tématu. Pokud se v práci uvádí pojem „úřad“, jedná se o pracovní zkratku, kterou používá i zákon o VOP. Představuje úřady, orgány a zařízení, která spadají do působnosti ochránce. Přesněji řečeno jedná se o státní orgány (orgány státu) a jiné veřejnoprávními subjekty (především orgány územní samosprávy), soukromé fyzické a právnické osoby vykonávající veřejnou správu. Do pojmu „úřad“ spadají i veřejné ozbrojené sbory (policie, vězeňské sbory, armáda) a další státní instituce vykonávající veřejnou správu (službu) především pečovatelského charakteru (školy, zdravotnická zařízení, ústavy pečující o nezletilé) či zařízení ochranně-represivní povahy (věznice, ústavy pro mladistvé delikventy apod.).

8

1. Ombudsman Přesně a výstižně definovat instituci ombudsmana je zřejmě věc nemožná. Důvodem je, že tato instituce, pocházející ze Skandinávie, je v současnosti již rozšířena přibližně do 100 zemí světa. Potřeba přizpůsobení se podmínkám, tradicím či zvláštnostem té které země, zapříčinila existenci mnoho modifikovaných forem této instituce. Mikule obecně instituci ombudsmana definoval: „Celkově lze ombudsmana charakterizovat jako orgán (většinou jednu osob), který je zejména i na orgánech výkonné moci nezávislý a odpovídá za svou činnost výlučně jen zákonodárnému sboru (ani jemu však jemu není podřízen). Na základě stížností a podnětů občanů, které je povinen přijímat (a to i neformálním způsobem, třeba telefonicky), provádí vlastní šetření (někdy tak může učinit i z jiného podnětu nebo z vlastní iniciativy) a zjistí-li, že práva občanů byla porušena, doporučuje správním orgánům provedení nápravy.“1 Pokud bychom chtěli znát význam názvu „ombudsman“, musíme se vrátit hodně do středověku. Původ slova ombudsman lze totiž nalézt ve středověkých výrazech „umbup“ (znamenajících moc, autoritu), případně ve švédském slově „ombud“, které označuje osobu, která vystupuje jako zmocněnec, zástupce nebo mluvčí. V současnosti se s tímto pojmem můžeme setkat často, dokonce by se dalo říct, že nastalo období ombudsmanománie. Záměrně je uvedeno „pojmem“, jelikož s institucí ombudsmana - se skandinávským modelem ombudsmana – se můžeme setkat jen zřídka. Pojem je nevhodně používán pro instituce nebo úseky organizací (společností), které sice jsou zřízeny pro vyřizování stížností zákazníků společnosti, která „ombudsmana“ zřídila, nebo označuje osobu, která se zabývá právním poradenstvím apod., ale povětšinou se jedná o záležitosti soukromoprávního charakteru. To je základním propastným rozdílem mezi pojmem ombudsman a institucí ombudsmana. Dalším rozdílem je, že putativní ombudsman nemá zákonný základ své existence a tudíž ani nemůže mít zákonem chráněné pravomoci, tak jak to instituce ombudsmana má. Začíná platit pravidlo, že je-li něco označeno jako ombudsman,

1

HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. 7. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2009. 875 s. s. 430.; též SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv: Komentář. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2000. 167 s. s. XIII – XIV.; též SLÁDEČEK, Vladimír. Ombudsman, ochránce práv ve veřejné správě. Praha: Karolinum – nakladatelství Univerzity Karlovy, 1998. 203 s. s. 12.

9

pravděpodobně nepůjde o ombudsmana v pravém slova smyslu, ale pouze o zneužití pojmu pro jeho modernost.2 Pojem ombudsman zdomácněl i v Česku. Můžeme se setkat např. s pracovním ombudsmanem, ombudsmanem důchodců, ombudsmanem v nemocnicích, dokonce i ČEZ má svého ombudsmana apod. Nicméně těmto typům „ombudsmana“ není tato práce věnována, proto přejděme k výkladům ohledně instituce ombudsmana.

1.1. Historický exkurz vývoje ombudsmana Kam sahá historie ombudsmana, se odborná právnická společnost názorově různí. Příkladem, Varvařovský se domnívá, že historie ombudsmana sahá daleko do minulosti - až do starověkého Říma, kde vidí charakteristické rysy činnosti ombudsmana u funkce tribunu lidu, kteří měli chránit plebejové před patricijskými úředníky3, Kolman zase uvádí starý Egypt4. Ovšem není asi pochyb o tom, že vznik ombudsmana, tak jak jej známe dnes, se datuje až k 18. století, kdy Karel XII., švédský král, zřídil tzv. Královského Nejvyššího Ombudsmana (1713), jehož pracovní náplní bylo dohlížet nad dodržováním zákonů a ostatních právních předpisů a plněním si svých povinností státními úředníky. Později byl označován jako kancléř justice neboli justitiekansler. Kancléř justice ovšem ještě nebyl „praotcem“ současných ombudsmanů, ale pouze jejich „prapraotcem“ – tzn. předchůdcem a vzorem pro vytvoření parlamentního ombudsmana, tzv. justitieombudsmana. Ten byl v roce 1809 zakotven do švédské ústavy, která determinovala jeho úkoly – dohled nad soudci, vládními a ostatními úředníky, zda dodržují zákony a jiné právní předpisy – a také mu propůjčovala pravomoc – možnost soudního stíhání za porušení práva nebo zanedbání povinnosti dohlíženými osobami. V roce 1810 byl přijat zákon o instrukcích pro ombudsmana a byl zvolen první ombudsman. Justitieombudsman zahajoval šetření především z vlastní iniciativy místo na základě podnětů, jak je to běžné pro dnešní ombudsmany. Do roku 1915 vykonával i dohled nad vojenskou správou, kdy byl zřízen ombudsman pro vojenské otázky, tzv. militieombudsman. Následovali ještě další dva ombudsmani (1968 a 1986). Švédsko 2

SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv: Komentář. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2000. 167 s. s. XIV. 3 VARVAŘOVSKÝ, Pavel. Veřejný ochránce práv v politickém systému České republiky. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 3 s. s. 7. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 4 KOLMAN, Petr. Veřejný ochránce práv ve vztahu k veřejné správě. Veřejná správa. Roč. 16, č. 14, od s. 10, 2225, 5 s.

10

má doposud čtyři ombudsmany, kteří vykonávají samostatně svou činnost v přesně vymezené oblasti.

1.2. Celosvětové rozšíření instituce ombudsmana Bylo jen otázkou času, kdy se s touto institucí seznámí i další země a přijmou ji za svou. První vlaštovkou bylo Finsko (1919), dále v 50. letech Norsko a Dánsko. Pro kontrolu branných sil si specializovaného ombudsmana zřídilo v roce 1959 Německo. Následně v 60. a 70. letech došlo k obrovskému rozmachu vzniku této instituce, a to jak v zemích Evropy, tak i ve Spojených státech amerických, a dokonce i v Africe5. 80. léta, zasažená ekonomickou recesí, rozmach

poměrně

zpomalila,

ale

nezastavila6.

V 90.

letech

se

přidaly

především

78

postkomunistické země , a také zásluhou vývoje globalizace, resp. europeizace, byl tzv. Maastrichtskou smlouvou neboli Smlouvou o Evropské unii, jež byla podepsána v březnu 1992 a vešla v platnost od listopadu 1993, zřízen Evropský ombudsman, dohlížející nad činností institucí a orgánů Evropské unie9. Doporučení10 Evropské unie přispělo k prosazení zřízení instituce ombudsmana i v České republice.

1.3. Klasifikace ombudsmanů Sládeček rozděluje ombudsmany na tyto typy: ombudsman moci zákonodárné – je historicky nejstarším a nejrozšířenějším typem ombudsmana, je volen nejvyšším zastupitelským sborem, tudíž má k němu i určité vazby; ombudsman moci výkonné – jmenují jej nejvyšší představitelé výkonné moci, tzn. prezident, předseda vlády; k parlamentu nemá vazby, příp. pouze velmi slabé; a posledním typem je speciální ombudsman – může být volen jak exekutivou, tak i zákonodárnou mocí, a je přímo podřízen svému zřizovateli. Sládeček ovšem preferuje jiné rozdělení typů ombudsmanů, a to na ombudsmany „nepravé“ a „pravé“. Za nepravé označuje výše uvedené ombudsmany moci výkonné a speciální ombudsmany, jelikož u nich dochází k absenci nejdůležitějšího znaku ombudsmana, a 5

Nový Zéland (1962), Guayana, Tanzánie (1966), Velká Británie (1967), Havaj (1969), Nebraska (1969), Mauricius (1970), Fidži, Izrael (1971), Iowa (1972), Francie (1973), Nigérie, Aljaška (1975), Portugalsko (1976), Austrálie, Rakousko (1977), Španělsko (1981). 6 Barbados, Pákistán (1981), Nizozemí (1982), Irsko (1984), Uganda (1986), Namibie a Polsko (1987). 7 Švýcarsko (1993), Slovinsko (1994), Jižní Korea (1994), Malta (1995), Rusko, Arizona a Gruzie (1996), Maďarsko (1996), Botswana, Rumunsko a Moldávie (1997), Thajsko (1999), Česká republika (2000). 8 SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv: Komentář. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2000. 167 s. s. XVII – XXII. 9 Evropský ombudsman. In: EUROSKOP.CZ: Věcně o Evropě [online]. Praha: Vláda České republiky, © 2005-12 [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.euroskop.cz/84/sekce/evropsky-ombudsman/. 10 Doporučení Výboru ministrů členských států Rady Evropy č. R/85/13, o instituci ombudsmana, ze dne 23.9.1985.

11

tím je nezávislost. Příkladně u ombudsmana moci výkonné by se již jednalo o jakousi formu interní kontroly veřejné správy, či speciální služební dozor. „Pravými“ Sládeček označuje ombudsmany parlamentní (moci zákonodárné), které dále dělí na všeobecné, což jsou ombudsmani vykonávající dohled nad celou veřejnou správou, ať už na úrovni ústřední (celostátní, nacionální), státní (zemské – vyskytují se ve federacích11) nebo místní (regionální, městské), a na speciální, kteří jsou specializováni na určitou oblast (vojenskou, sociální, ochranu dětí apod.). Stejně tak i tito se mohou vyskytovat na ústředních, zemských nebo místních úrovních. Další zajímavou klasifikací je rozdělení parlamentních ombudsmanů na jednotlivé modely: skandinávský model, kde se lze obrátit na ombudsmana se svým podnětem přímo; britský model, kde existuje prostředník mezi občanem a ombudsmanem, tzv. poslanecký filtr, což znamená, že občan předloží svůj podnět poslanci a ten rozhodne, zda se podnětem bude ombudsman zabývat („udělí souhlas“); a speciální model africký, který je specifický svým kolektivním složením instituce, představuje vícečlenný, kolegiální orgán. Tento model je používán např. v Rakousku.12 Dělení typů ombudsmanů je různorodé. Například Mazanec zase uvádí následující dělení: ombudsman pravý a nepravý, obecný a specializovaný, individuální a kolektivní, přímý a nepřímý, a dále dělí ombudsmany podle druhu práva, jimiž se zabývají, na ombudsmany práva veřejného a ombudsmany práva soukromého13. Ochránce, tak jako ve většině evropských států, představuje ombudsmana moci zákonodárné (parlamentní), resp. pravého, se všeobecným záběrem, s ústřední (celostátní) působností a s použitím skandinávského modelu (podávání podnětu přímo).

1.4. První instituce ombudsmanského typu v Čechách V prosinci 1990 byl schválen zákon č. 540/1990 Sb., o Generálním inspektorovi ozbrojených sil, čímž vznikla první česká instituce ombudsmanského typu. Inspirací pro název byl prvorepublikový Generální inspektor, po organizační a funkční stránce byl generální 11

Např. Rakousko, Spojené státy americké, Německo, Austrálie apod. SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv: Komentář. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2000. 167 s. s. XIV – XV.; též SLÁDEČEK, Vladimír. Ombudsman, ochránce práv ve veřejné správě. Praha: Karolinum – nakladatelství Univerzity Karlovy, 1998. 203 s. s. 15-18. 13 MAZANEC, Michal. Cesta českého ombudsmana tam (a zase zpátky?). In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 7 s. s. 59. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. 12

12

inspektor řešen podle vzoru německého generálního inspektora, i když prapůvodem se jedná o švédskou instituci14. Jeho úkolem bylo na jednu stranu působit jako kontrolní orgán nahrazující branný a bezpečnostní výbor a na druhou stranu měl chránit práva vojáků. K tomu měl rozšířenou působnost na inspekční činnost v oblasti respektování lidské důstojnosti a občanských práv. K ustanovení Generálního inspektora ovšem nikdy nedošlo, jelikož poslanci Federálního shromáždění, kteří měli inspektora zvolit, nenašli pro všechny strany přijatelnou osobu. Po dvou letech došlo k rozdělení federace. Zákon č. 540/1990 Sb., přestože je stále platným právním předpisem, je vzhledem ke svému federativnímu znění již nepoužitelný.15 V září 1998 byl na základě usnesení vlády č. 579 jmenován zmocněnec vlády pro lidská práva, který má několik rysů ombudsmana moci výkonné. Zmocněnec sice nemá za úkol vyřizovat stížnosti na veřejnou správu, ale pro vládu zpracovává koncepce vývoje ochrany lidských práv, návrhy opatření ze zlepšení stavu ochrany práv, zprávy o plnění závazků plynoucích z mezinárodních smluv v oblasti lidských práv atd. Zmocněnec předsedá Radě vlády pro lidská práva a jako 1. místopředseda se podílí na řízení Rady vlády pro záležitosti romské komunity. Od 16. února 2011 se stala zmocněncem pro lidská práva Monika Šimůnková16. Můžeme si ještě zmínit instituci, která má shodné rysy se speciálním ombudsmanem. Jedná se o Úřad pro ochranu osobních údajů, který je zřízen zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 101/2000 Sb.“). Za shodné rysy můžeme uvést tyto: jedná se o nezávislý orgán, řídí se pouze zákony a jinými právními předpisy, je financován ze státního rozpočtu pro zajištění nezávislosti na soukromém sektoru, předsedu úřadu a tzv. inspektory navrhuje Senát (jsou jmenováni prezidentem republiky), působí po dobu funkčního období (u předsedy se jedná 5 let, u inspektorů 10 let). Činností úřadu je prošetřovat porušování zákona č. 101/2000 Sb. na základě podnětů a stížností občanů.17 Mylně se může někdo domnívat, že prezident republiky, resp. Kancelář prezidenta republiky, je instituce ombudsmanského typu. Není tomu tak, jelikož prezident republiky, ani 14

Připomeňme si, že ve Švédsku působí od roku 1915 vedle všeobecného ombudsmana i speciální ombudsman pro vojenské záležitosti tzv. militieombudsman. 15 SLÁDEČEK, Vladimír. Ombudsman, ochránce práv ve veřejné správě. Praha: Karolinum – nakladatelství Univerzity Karlovy, 1998. 203 s. s. 111-112. 16 Zmocněnkyně vlády pro lidská práva. In: Vláda České republiky: Pracovní a poradní orgány. [online]. Praha: Vláda České republiky (c) 2009-2012 [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/cz/ppov/zmocnenecvlady-pro-lidska-prava/zmocnenecnenkyne-vlady-pro-lidska-prava-15656/. 17 § 29 odst. 1 písm. c) zákona č. 101/2000 Sb.

13

jeho Kancelář, nemá pravomoci k šetření stížností a je součástí moci výkonné, tudíž větve dělby moci, na kterou ombudsman zaměřuje svou kontrolní činnost. Prezidentu republiky je tato funkce přisuzována laickou veřejností vcelku pochopitelně, poněvadž z historického pohledu se vždy lid obracel na svého „panovníka“ vzhledem k jeho vysokému postavení. Pro správné pochopení dalších částí práce je nutno si připomenout a zdůraznit, že instituce ombudsmana a instituce ochránce není tou samou institucí.

14

2. Veřejný ochránce práv Mnoho zemí již mělo instituci ombudsmana zřízenou, případně měly ombudsmanů více, ale Česká republika stále vyčkávala. Cesta zrodu ochránce byla dlouhá a trnitá, ale měla zdárný konec. Nyní se přibližme, co předcházelo jeho vzniku a jakou vizi měli jeho tvůrci.

2.1. Myšlenka instituce veřejného ochránce práv Funkci a vymezení činnosti „českého ombudsmana“ můžeme vyjádřit z pohledu pozitivního a negativního. Pozitivní pohled jednoduše definoval Průcha, když uvedl: „Ombudsman by měl plnit funkci základní pomoci občanům před státní byrokracii.“18 Trochu rozvitějším způsobem je tato myšlenka popsána v Důvodové zprávě k návrhu zákona o Veřejném ochránci práv: „Ombudsman by měl sloužit průměrnému, obyčejnému občanovi, bohatstvím neoplývajícímu a právnicky "nedotčenému" individuu, ztracenému v houšti arogantní byrokracie, jako jednoduchá, nenáročná, a přitom relativně účinná forma domáhání se ochrany. Pomoc přitom může spočívat i "jen" v poskytnutí relevantní informace (právního charakteru). Vedlejším pozitivním efektem pak může být posílení důvěry ve veřejnou správu, pokud se stížnost ukáže lichou. Ombudsman by ovšem mohl napomoci v práci i poslancům, kteří dostávají různá podání a buď si s nimi nevědí rady, nebo prostě nemají dostatečné prostředky a pravomoci k šetření. Odlehčit by tato instituce mohla i soudům, zejm. pak soudu ústavnímu, jež dostává řadu podání, které není oprávněn řešit.“19 Při přípravě návrhu zákona o VOP, který byl tvořen na Právnické fakultě Univerzity Karlovy Sládečkem a Mikulem, se jeho tvůrci museli vypořádat i s problematikou negativního vymezení činnosti ochránce. Ochránce by hlavně neměl nahrazovat činnost soudů, ať už tedy správních soudů či soudu ústavního, ani jiných kontrolních orgánů, či dokonce doplňovat veřejnou správu meritorními rozhodnutími. Neměl by být ani „uložištěm“ stížností postoupených veřejnou správou20, ani plnit funkci bezplatného právního poradce či právního zástupce. Z těchto důvodů musely být stanoveny určité procesní pravidla, přestože jde o neformální instituci.

18

PRŮCHA, Petr. Ombudsman nesoudí, In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 4 s. s. 76. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. 19 Důvodová zpráva k návrhu zákona o Veřejném ochránci práv. [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 14.4.1999. tisk: 199/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. 20 Částečně je tato myšlenka v rozporu s možností postoupení podnětu k šetření senátorem, poslancem, či komorou Parlamentu, kterým byl podnět adresován (srov. § 9 ZoVOP).

15

2.2. Funkce veřejného ochránce práv I když ze zákonné definice to není úplně čitelné, ochránce plní funkci komunikačního mostu. Je určitým prostředníkem mezi veřejnou správou a občanem, ale i mezi úřady veřejné správy navzájem. Mohli bychom ochránce označovat také jako speciálního veřejnoprávního mediátora. Má pravomoci k prošetření nesprávného jednání, či naopak nejednání, úřadů vůči občanům a usiluje o jejich nápravu, a to prostřednictvím svých doporučení, neformálních návrhů, iniciace legislativních změn, nebo i prostřednictvím veřejného tlaku či podáním žaloby k ochraně veřejného zájmu. V žádném případě ochránce nezasahuje do systému dělby moci, jak argumentovali někteří odpůrci této instituce. Prakticky to ani není možné. Ochránce pouze provádí a zefektivňuje obvyklou kontrolní funkci zákonodárné moci vůči moci výkonné. Vůči moci soudní má ochránce namísto pozice konkurenční pozici doplňkovou. Nemá jako soudy pravomoci meritorně rozhodovat či měnit jiná rozhodnutí, ani jeho stanoviska nejsou vymahatelná, ale může se zabývat věcmi, které soudu nepřísluší a váhou své autority tak nepřímo ovlivňovat chování či výsledky činnosti veřejné správy. Ochránce má totiž možnost nejen pomáhat v rovině „jak řešit problém“, ale může iniciovat úřady k zamyšlení „proč ten problém je“ nebo např. ukázat na instituci, úřad či jen jeho část, který je zcela zbytečný a kontraproduktivní21, což soudům vůbec nepřísluší. V případech, kdy byl občan dotčen na svých právech veřejnou správou a již nemá možnost uplatnit některý z opravných prostředků, ochránce může být ještě poslední možností, jak docílit k nápravě.

2.3. Společenské a politické souvislosti se vznikem veřejného ochránce práv Po roce 1989 se s maximálním úsilím pracovalo na zlepšení situace v soudnictví. Postupem času vyšlo najevo, že vzrůstá poptávka po nezávislé kontrole i veřejné správy. Politická scéna byla rozdělena do dvou skupin. Instituce ombudsmana měla u nás mnoho zastánců22, stejně jako odpůrců. Odpůrci zdůvodňovali svůj negativní postoj porůznu. Zmiňovali existenci různých obav, např. zda opravdu tato instituce dokáže přinést očekávané řádné jednání 21

ŠIMÍČEK, Vojtěch. Veřejný ochránce práv jako neformální prostředek k nalézání spravedlnosti. In: Působnost ombudsmana v demokratické společnosti: Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2003. 3s. s. 11. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 22 Mezi velké zastánce ochránce patřil i Václav Havel.

16

úředníků veřejné správy, zda nedojde k přeorganizovanosti systému a duplicitě působností a pravomocí,23 zda nebude docházet ke konfliktům mezi činností ochránce a soudů nebo zda přínos pro společnost bude odpovídat nákladům, které každá instituce sebou nese. Překážkou byla i domněnka, že se zřízením ochránce bude nutno změnit Ústavu ČR. Dalšími argumenty bylo, že již existuje několik institucí, které vykonávají působnost ochránce24, tudíž je zbytečné zakládat další instituci aj. Zastánci ochránce namítali nutnost nezávislé kontroly veřejné správy, transparentnost a jednotnost při vyřizování stížností.25 Prosazování zřízení ochránce trvalo bezmála sedm let. První návrhy znění zákona o veřejném ochránci práv sahají do roku 1992, a právě zákon o VOP byl schválen až dne 8. prosince 1999 a nabyl účinnost dne 28. únoru 2000. Dnes je již jasně prokázáno, že instituce Veřejný ochránce práv zacelila určité citelné mezery v kontrole veřejné správy.26

2.4. Historie počátečního návrhu a legislativní proces zákona o Veřejném ochránci práv Zárodek zákona o VOP vznikl Návrhem zásad zákona o veřejném ochránci práv vytvořeném v roce 1993 pro seminář „Ombudsman v České republice“, který organizoval Český helsinský výbor, Československá nadace Charty 77 a Komise pro lidská práva27. Podkladem byly právní předpisy upravující instituci ombudsmana v jiných zemích28 a částečně autoři přihlédli k Návrhu zásad ústavního zákona o ochránci lidských a občanských práv České a Slovenské federativní Republiky roku 199229.30

23

PRŮCHA, Petr. Ombudsman nesoudí, In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 4 s. s. 76. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. 24 Byly tím myšleny instituce jako Parlament, Kancelář prezidenta republiky, jednotlivá ministerstva a další. 25 ŠARADÍN, Pavel. Vznik instituce veřejného ochránce práv v České republice, aktéři, politické strany. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 4 s. s. 78. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 26 PRŮCHA, Petr. Ombudsman nesoudí, In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 4 s. s. 77. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. 27 Návrh vypracoval Sládeček a Mikule za přispění J. Chalupové a Šimka z Českého helsinského výboru, kteří k tomuto návrhu poskytli své připomínky. 28 Jednalo se o právní předpisy Velké Británie, Francie, Německa, Portugalska, Dánska, Nizozemí a Polska. 29 Návrh zásad ústavního zákona o ochránci lidských a občanských práv pochází z jara 1992. „Ochránce“ měl působit jako kolegiální a paritní šestičlenná instituce, z nichž tři členové měli mít právnické vzdělání. Každý tehdejší zákonodárný sbor (tzn. Federální shromáždění, Česká národní rada a Slovenská národní rada) měl zvolit dva členy orgánu. Působnost „ochránce“ byla dosti široká, obsahovala prošetřovací činnost v oblasti porušování lidských a občanských práv státními orgány, právnickými osobami, organizacemi, občanskými sdruženími a orgány samosprávy. Funkční období bylo šestileté. Zahajování šetření by probíhalo na základě jak podnětů, tak k i z vlastní

17

Na půdě Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“ nebo „PSP“) se další rok, tj. v roce 1994, konal seminář na obdobné téma "O úloze ombudsmana v evropských zemích", který organizoval Výbor petiční, pro lidská práva a národnosti Poslanecké sněmovny (dále také jen „petiční výbor“). Za přítomnosti poslanců a významných zahraničních hostů se diskutovalo o fungování a přínosu instituce ombudsmana a byl předložen návrh právní úpravy instituce ombudsmana u nás za účelem jeho posouzení. Skupinou poslanců petičního výboru byl následně předložen přepracovaný původní návrh zákona z roku 1993, který se v roce 1995 objevil ve schránkách poslanců jako parlamentní tisk. Jednalo se o Návrh zásad zákona o veřejném ochránci práv, který byl poprvé předložen k projednání v Poslanecké sněmovně v květnu 199531. Na pořadu jednání se ocitl až v září 1995. Z důvodu změny jednacího řádu Poslanecké sněmovny se ale k projednání nedostalo. V modifikované podobě byl tedy podruhé předložen v prosinci 199532. V únoru 1996 úspěšně prošel prvním čtením. Bohužel z důvodu blížících se voleb a se souvisejícím volebním taktizováním již k druhému čtení nedošlo. Třetím pokusem bylo předložení opět modifikovaného znění v srpnu 199633. Toto znění již úspěšně prošlo jak prvním, tak i druhým čtením. Ke třetímu čtení došel návrh v dosti pozměněném („okleštěném“) znění, ale i tak opakovaně neprošel. Snaha o prosazení Návrhu zásad zákona o veřejném ochránci práv petičním výborem byla přerušena. Na podzim 1998 inicioval tehdejší místopředseda vlády a předseda Legislativní rady vlády Pavel Rychecký znovuvytvoření návrhu zákona o veřejném ochránci práv. Oslovil členy katedry správního práva a správní vědy Právnické fakulty Univerzity Karlovy34, aby se této úlohy ujali. Po řádném legislativním procesu vlády byl návrh vládou schválen a v dubnu 1999

iniciativy. „Ochránce“ měl i dané pravomoci: účastnit se soudních a správních řízení, být přítomen při vyšetřování trestních činů, vyžadovat podklady, vysvětlení, informace apod. 30 SKÁLA, Josef. Český ombudsman. Právník. 1998, roč. 1998, č. 2. s. 89.; též SLÁDEČEK, Vladimír. Ombudsman, ochránce práv ve veřejné správě. Praha: Karolinum – nakladatelství Univerzity Karlovy, 1998. 203 s. s. 116.; též Důvodová zpráva k návrhu zákona o Veřejném ochránci práv. [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 14.4.1999. tisk: 199/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. 31 Srov. Zásady zákona o veřejném ochránci práv, předložené poslanci Josefem Pavelou a dalšími: Poslanecká sněmovna, 1995, tisk 1789/0. In: Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna: PČR, PS 1993-1996 tisky [online]. Praha [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1993ps/tisky/t1789_00.htm 32 Srov. Návrh poslance J. Pavely a dalších na vydání zákona o veřejném ochránci práv.: Poslanecká sněmovna, 1995, tisk 2007/0. In: Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna: PČR, PS 1993-1996 - tisky [online]. Praha [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1993ps/tisky/t200700.htm. 33 Srov. Návrh poslankyně P. Buzkové a dalších na vydání zákona o veřejném ochránci práv: Poslanecká sněmovna, 1996, tisk 25/0. In: Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna: PČR, PS 1996-1998 - tisky [online]. Praha [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1996ps/tisky/t002500.htm. 34 Sládečka a Mikuleho a jejich kolegy.

18

předložen Poslanecké sněmovně.35 Ta hlasovala pro zřízení instituce 101 ze 178 poslanců, proti bylo 70. Zákon podpořili poslanci ČSSD, část KDU-ČSL a ODS a také někteří komunisté.36 Za podobné konstelace prošel i Senátem Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) a zákon o VOP byl schválen. Přestože byl zákon o VOP po tak dlouhé snaze přijat, Sládeček byl zklamán, že „konečná podoba návrhu úplně neodpovídala našim představám.“37 Při projednávání návrhu ve vládě totiž došlo k prvním rozsáhlým úpravám znění zákona o VOP oproti původnímu návrhu, a při schvalovacím procesu Poslaneckou sněmovnou následně taktéž. V roce 2000 následovalo schválení prováděcích právních předpisů - zákona č. 18/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 165/2000 Sb., o některých opatřeních k provedení zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv. Doposud zákon o VOP prošel 11 novelami. Některé změny byly kosmetické, některé významně pozměnily působnost a pravomoci ochránce. K tomu více v 5. kapitole.

2.5. Polemika nad názvem „veřejný ochránce práv“ Pro označení instituce ombudsmana je kromě „ombudsman“ používáno mnoho jiných názvů, jako např. mediátor (např. ve Francii a jiných frankofonních zemích – Médiateur de la République), advokát lidu (např. v Rakousku - Volksanwalt – nebo v Rumunsku – Avokatul poporului), zplnomocněnec pro lidská práva (např. v Rusku a ve státech bývalého Sovětského svazu – Upolnomočennyj po pravam čelověka), mluvčí občanských práv (např. v Polsku Rzecznik praw obywatelskich), ochránce (např. na Slovensku – Verejný ochranca práv - nebo v České republice – Veřejný ochránce práv nebo v Kanadě – Protecteur du citoyen) apod.38 V České republice nebyl tvůrci zákona pojem ombudsman pro instituci Veřejného ochránce práv akceptován, přestože laická i odborná veřejnost toto označení přijala za své. Dokonce ani nebyl pojem ombudsman přijat jako legislativní zkratka, kterou je „ochránce“. Byl

35

SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2000. 167 s. s. VI – VII. 36 ŠARADÍN, Pavel. Vznik instituce veřejného ochránce práv v České republice, aktéři, politické strany. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 4 s. s. 79. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 37 SLÁDEČEK, Vladimír. Ombudsman, ochránce práv ve veřejné správě. Praha: Karolinum – nakladatelství Univerzity Karlovy, 1998. 203 s. s. 84. 38 ŠABATOVÁ, Anna. Ombudsman a lidská práva. Brno: nakladatelství DOPLNĚK, 2008, 200 s. s. 60.

19

použit pojem český a zřejmě více charakteristický pro jeho činnost. Obzvláště přívlastek „veřejný“ má zdůraznit jeho vztah zaprvé k veřejné správě (kontrolní vztah) a zadruhé k občanům (přístupný široké veřejnosti). Sládeček se domnívá, že se může jednat i o označení výkonu veřejné funkce39. V první pracovní verzi návrhu zákona o VOP, jehož byl Sládeček spoluautorem, se instituce jmenovala Ochránce práv ve veřejné správě. Oficiální název instituce u odborné veřejnosti poměrně neshledává pochopení. Motejl poznačil ze své zkušenosti, že český název ochránce svádí k jeho nejrůznějšímu obměňování, dokonce i k „tragikomickému komolení“, takže stejně se pro zjednodušení používá pojem ombudsman.40 I Průcha hodnotí označení ochránce za nešťastné, jelikož dle něj nevystihuje poslání instituce přesně. Pokládal by za přijatelnější, kdyby přívlastek „veřejný“ byl na místě druhém, tzn. ochránce veřejných práv. Avšak i toto označení není pro Průchu dostatečně uspokojivé, jelikož veřejná práva, resp. subjektivní veřejná práva, ochraňuje správní soudnictví, a přesto nejsou správní soudy opatřeny přívlastkem „veřejné“.41 Další poměrně diskutovanou záležitostí je použití v názvu velkého písmene „V“. Jelikož podle jazykových specialistů je takové označení chybné, můžeme jen polemizovat, zda navrhovatelé zákona nebo zákonodárci tímto velkým písmenem zamýšleli zdůraznit vážnost této instituce, anebo pouze tento pravopisný fakt přešli mlčením. Podle Průchy je právě paradoxem ta skutečnost, že v praxi je upřednostňován pravopisný tvar oproti zákonnému, tudíž „právě v podmínkách úpravy, která cíleně a meritorně míří na uznávání respektu k zákonům.“42

39

SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2000. 167 s. s. 19. 40 MOTEJL, Otakar. Jedinečný pohled Otakara Motejla. In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 3 s. s. 11. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsiaktivity/publikace/. 41 PRŮCHA, Petr. Ombudsman nesoudí, In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 4 s. s. 77. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. 42 tamtéž

20

3. Veřejný ochránce práv z pohledu institucionálního V minulé kapitole jsme si přiblížili velmi trnitý proces vzniku ochránce v České republice. Představme si instituci ochránce jako lidskou bytost, kde ochránce je mozkem a Kancelář je tělem. Kancelář by bez ochránce nemohla fungovat a naopak. V této kapitole si přiblížíme deset charakteristických rysů ochránce tak, jak je shrnul Kolman43. Stručně si zmíníme i význam a způsob fungování Kanceláře.

3.1. Charakteristické rysy veřejného ochránce práv 3.1.1. Samostatnost Ochránce stojí mimo veřejnou správu, není tedy úřadem a ani nemá nadřízený orgán (úřad). Stojí mimo moc výkonnou a soudní. Vůči moci zákonodárné má určité povinnosti, ale i přesto nepodléhá jejímu rozhodování.

3.1.2. Nezávislost a nestrannost Podmínka nezávislosti a nestrannosti ochránce je jednou z nejdůležitějších. Přestože je ochránce označován za „autonomní orgán od moci zákonodárné odvozený“44 a za výkon své funkce je odpovědný Poslanecké sněmovně45, není dotčena jeho nezávislost. Nástrojů, aby ochránce zůstal nezávislým a nestranným, je hned několik. Funkce ochránce je neslučitelná s jinými veřejnými funkcemi, např. s funkcí prezidenta republiky (moc výkonná), funkcí poslance nebo senátora (moc zákonodárná) či funkcí soudce (moc soudní) a s dalšími soukromoprávními výdělečnými aktivitami (s jinou výdělečnou činností s výjimkou správy vlastního majetku, činnosti vědecké, pedagogické, publicistické, literární nebo umělecké). Zákon o VOP taktéž zakazuje, a to je důležité, aby ochránce byl členem politické strany nebo politického hnutí.46 Dalším velice důležitým nástrojem garance nezávislosti a nestrannosti ochránce je jeho imunita. Trestněprávní imunita se vztahuje pouze na dobu výkonu funkce. Ochránce může být 43

KOLMAN, Petr. Veřejný ochránce práv ve vztahu k veřejné správě. Veřejná správa. Roč. 16, č. 14, od s. 10, 2225, 5 s. s. 6. 44 SLÁDEČEK, Vladimír. Místo Veřejného ochránce práv v systému státních orgánů. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 10 s. s. 56. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 45 Srov. § 5 odst. 2 ZoVOP. 46 MARTINÁTOVÁ, Dagmar. Poslání a postavení Veřejného ochránce práv v režimu kontroly veřejné správy. 2011. 13 s. Seminární práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. s. 10.

21

trestně stíhán pouze se souhlasem Poslanecké sněmovny47. V únoru 2012 byla odsouhlasena změna v oblasti trestní imunity poslanců a ústavních soudců. Doposud měli společně se senátory trestní imunitu doživotní, nyní pouze po dobu výkonu mandátu, stejně jako ochránce. Poslanci a senátoři mají ovšem kromě trestní imunity i tzv. indemnitu48 a přestupkovou imunitu49. Nepochopitelně ochránce nikoliv. Za určitý nástroj nestrannosti a nezávislosti je považováno omezení výkonu činnosti ochránce na funkční období, které činí šest let. Ochránce může být zvolen pouze na dvě po sobě jdoucí volební období. Není vyloučeno, aby stejný kandidát, který působil jako ochránce po sobě jdoucí dvě období, byl opět zvolen po následujícím volebním období. Jeho odvolání z funkce je možné pouze na základě důvodů, které jsou taxativně vyčteny v § 6 odst. 1 ZoVOP50. Funkce ochránce je veřejnou funkcí, a náleží mu plat, odchodné, náhrada výdajů a naturální plnění stejně jako prezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu.51 Je vysoce ohodnocen vzhledem ke svému postavení státního funkcionáře, odborným znalostem a zkušenostem, významu, autoritě, odpovědnosti apod. Výkon veřejné funkce vyplývá ze zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Podmínky platu a některých dalších náležitosti spojených s výkonem funkce upravuje zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů.

3.1.3. Bezplatnost a neformálnost Tento důležitý rys výstižně shrnul Průcha: „… není vázán na lhůty, podání není zatíženo poplatkem, procedura je oproti řízení před správními soudy jednodušší, nicméně nelze vydávat závazná (a to ani zamítací, ani zrušovací) rozhodnutí ve vztahu k veřejné správě, a nevytváří se tedy ani „ombudsmanská judikatura“, byť závěry ombudsmana jistý zobecňující potenciál přináší jinak. Síla autority závěrů, které ombudsman ve vztahu ke správním orgánům v 47

Srov. § 7 odst. 1 ZoVOP: „Ochránce nelze trestně stíhat bez souhlasu Poslanecké sněmovny. Odepře-li Poslanecká sněmovna souhlas, je trestní stíhání ochránce vyloučeno po dobu výkonu působnosti ochránce.“ 48 Poslance nebo senátora nelze za hlasování jakkoliv postihnout, a za projevy v Parlamentu je nelze stíhat trestně (srov. čl. 12 odst. 1 a 2 Ústavy ČR) 49 Přestupky poslanců a senátorů jsou vyloučeny z působnosti zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, podléhá disciplinární pravomoci komor (srov. čl. 27 odst. 3 Ústavy ČR a § 9 zákona o přestupcích). 50 § 6 odst. 1 ZoVOP: „a) uplynulo jeho funkční období, b) nabyl právní moci rozsudek soudu, kterým byl ochránce odsouzen pro trestný čin, c) přestal být volitelným do Senátu, d) se ujal výkonu funkce uvedené v § 3 odst. 1 nebo vykonává činnost ve veřejné správě, anebo e) předsedovi Poslanecké sněmovny bylo doručeno písemné prohlášení ochránce, že se této funkce vzdává.“ 51 Srov. § 8 odst. 1 a 2 ZoVOP.

22

jednotlivých věcech činí, je však v řadě případů taková, že je správní orgány respektují a stěžovatelům je zpravidla touto cestou pomoženo. Lze přitom často řešit i věci, které jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny.“52 Bezplatnost je velice důležitá u osob, které nemají dostatečné finanční prostředky k tomu, aby mohly řešit zásah do svých veřejných práv soudní cestou. Náklady v podobě soudního poplatku nebo náklady za právní zastoupení jsou a mohou být poměrně vysoké, obzvláště v případech, kdy výsledek soudního řízení nelze jednoznačně dopředu určit. Ochránce má, a využívá, možnost osobního kontaktu, ať už s osobou podávající podnět nebo s dotčeným správním úřadem. Soudy, a povětšinou i správní úřady, vzhledem k administrativní mašinérii komunikují s účastníky řízení pouze písemnou formou, což je neosobní, zdlouhavé a poskytnuté informace nemusí být dostatečně správně pochopeny. Ochránce může prostřednictvím svého osobního přístupu a neformální autority předejít v řadě případů zbytečnému soudnímu řízení. Za největší přínos v rámci neformálnosti činnosti ochránce můžeme považovat nejen možnost posuzovat zákonnost jednání veřejné správy, ale i chránit občany před jednáním, které neodpovídají principům demokratického právního státu a tzv. dobré správy. Jedná se o „postup úřadu, který je nejen v souladu se zákonem, ale zároveň mu nelze vytknout svévoli, účelovost, vyhýbavost, neefektivnost, liknavost a jiné nežádoucí znaky.“53 Dobré správě a jejím principům je věnována 7. kapitola.

3.1.4. Monokratičnost „Český ombudsman“ je monokratickým orgánem. To znamená, že v jeho čele stojí pouze jedna osoba, která má plnohodnotné rozhodovací právo. Zde právě dochází u laické veřejnosti k mylnému splývání instituce ochránce a funkce ochránce v jedno. Ochránce nevykonává činnost instituce ochránce sám, má svého zástupce a Kancelář. Vzhledem k rozsahu a různorodosti veřejné správy by činnost ochránce o jednom člověku nebyla vůbec možná.

3.1.5. Demokratičnost Ochránce chrání principy demokratického právního státu: a) záruky základních práv a svobod (jsou ústavně zakotveny, představují nepřekročitelnou hranici při tvorbě ústavního i 52

PRŮCHA, Petr. Ombudsman nesoudí, In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 4 s. s. 78. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. 53 Principy dobré správy. In: Veřejný ochránce práv [online]. Brno [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/stanoviska-ochrance/principy-dobre-spravy/.

23

běžného zákonodárství, právní stát poskytuje ochranu těchto práv před nezákonnými zásahy jak jiných subjektů, tak i státem samotným); b) ústavnost a zákonnost (zajištění respektování práva všemi, zejména státem a jeho orgány); c) právní jistota (představuje ochranu práv občanů, možnost výkonu subjektivních práv a předvídat postup orgánů veřejné správy); d) suverenita lidu (představuje „svrchovanost občana a jeho prioritu před státem…státní orgány tedy nemohou vykonávat moc, která by nepocházela od lidu“54); e) dělba a kontrola moci (přispívá k dekoncentraci moci, tudíž k nemožnosti jejího zneužití. K tomu slouží uplatnění mechanismu dělby moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní); f) omezená vláda (znamená snahu, aby veškerá státní moc byla limitována ústavou a zákony); g) legitimita státní moci a demokratismus činnosti státních orgánů (představuje zákonné uznání oprávnění orgánů veřejné správy k výkonu moci a její realizace v rámci demokratických principů jako jsou svoboda, rovnost, ochrana menšin, spravedlnost, tolerance apod.).55

3.1.6. Úzká vazba na Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR Od Poslanecké sněmovny bývá existence ochránce odvozována, nicméně ochránce není vůči PSP ve vztahu podřízenosti. Jejich vztah je vymezen zákonem o VOP: ochránce je volen PSP (§ 2 odst. 1), skládá slib do rukou předsedy PSP (§ 4 odst. 1), odpovídá PSP za výkon funkce (§ 5 odst. 2), vzdání se funkce předkládá předsedovi PSP (§ 6 odst. 1 písm. e)), PSP může z důvodu uvedených v zákoně o VOP ochránce odvolat (§ 6 odst. 2 a 3), bez souhlasu PSP nemůže být ochránce v průběhu výkonu své funkce trestně stíhán (§ 7 odst. 1), předseda PSP může ochránce a zaměstnance Kanceláře zprostit povinnosti mlčenlivosti (§ 7 odst. 3), PSP může ochránci postoupit podnět k prošetření, který obdržela (§ 9 písm. c)), ochránce podává PSP každoročně souhrnnou zprávu o své činnosti za uplynulý rok (§ 23 odst. 1), dále nejméně čtvrtletně předkládá PSP informaci o své činnosti a zprávu o jednotlivých věcech, ve kterých nedošlo k nápravě, stejně jako doporučení k vydání, změně nebo zrušení právního předpisu (§ 24 odst. 1), PSP projednává zprávy a informace předložené ochráncem (§ 24 odst. 2) a ochránce je oprávněn se zúčastnit schůzí PSP a jejich orgánů, i když jsou neveřejná, pakliže se projednávána věc týká působnosti ochránce, stejně tak je mu uděleno slovo, požádá-li o něj (§ 24 odst. 3). Nesmíme ani zapomenout na skutečnost, že PSP projednává rozpočet ochránce a závěrečný účet kapitoly ochránce. Komunikačním kanálem mezi ochráncem a PSP je především petiční výbor.

54 55

HARVÁNEK, Jaromír a kol. Teorie práva. 2. oprav. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 342 s. s. 102. tamtéž, s. 100 – 104.

24

3.1.7. Volební princip Jak již bylo výše zmíněno, ochránce je volen. Senát a prezident republiky předloží návrhy dvou kandidátů, z nichž Poslanecká sněmovna volí ochránce. Shodné návrhy jsou přijatelné. Důvodem tohoto systému je předpoklad předložení kandidátů bez závislosti na politických vlivech a vůbec na vlivu moci výkonné. Toto odůvodnění je poměrně nevhodné, protože: a) prezident republiky je představitelem moci výkonné, nicméně při tvorbě systému byl prezident republiky brán jako subjekt moci výkonné s autonomním postavením. Použití prezidenta jako předkladatele dvou kandidátů bylo inspirováno principem prezidentského jmenování ústavních soudců; b) i v Senátu se uplatňují politické vlivy a souvislosti, i když v menší míře než u Poslanecké sněmovny. A také Senát působí, oproti Poslanecké sněmovně, „vyzrálejším“ dojmem. Funkční období je šestileté a ochránce může být zvolen nejvýše na dvě po sobě jdoucí funkční období. Volební období Poslanecké sněmovny je čtyřleté, takže funkční období ochránce jej přesahuje o dva roky, což deklaruje určitý znak absence politického vlivu a případných politických plánů. Ochránce, aby mohl být jmenován kandidátem, resp. zvolen, resp. vykonávat funkci ochránce, musí splňovat pouze jednu podmínku a tou je volitelnost do Senátu, tzn. mít občanství České republiky, aktivní volební právo a dovršení věku 40 let. Překvapivě i vzhledem k velké specializaci a odborné náročnosti této funkce není výkon činnosti podmíněn vysokoškolským právnickým vzděláním, ani praxí ve veřejné správě či výkonem funkce soudce. V původním návrhu zákona o VOP předloženém Sládečkem a Mikulem Legislativní radě vlády bylo právnické vzdělání uvedeno s odůvodněním, že výkon funkce ochránce se blíží výkonu funkce ústavního soudce, kde je logicky požadováno jak odpovídající vzdělání, tak i dostatečná odborná praxe56.

3.1.8. Princip publicity činnosti veřejného ochránce práv Princip publicity činnosti ochránce je jak pro odbornou, tak i pro laickou veřejnost velkým přínosem. Přináší zkušenosti získané při výkonu činnosti ochránce, které neoficiálně mohou doplňovat judikaturu správního soudnictví, mohou být vodítkem při dalším soudním 56

Srov. čl. 84 odst. 3 Ústavy ČR: „Soudcem Ústavního soudu může být jmenován bezúhonný občan, který je volitelný do Senátu, má vysokoškolské právnické vzdělání a byl nejméně deset let činný v právnickém povolání.“

25

rozhodování, informují veřejnost o možnostech řešení problémů s veřejnou správou, plní funkci metodické pomoci a sjednocování výkladu práva57 apod. Pro ochránce je tento rys jeden z nejdůležitějších, jelikož mu nebyly dány mocenské nástroje a publicitou se snaží poukázat na existenci nešvarů ve veřejné správě a apelovat na úřady, které mocenské nástroje mají, aby k odstranění nešvarů přispěli. Můžeme si rozdělit poskytování (zveřejňování) informací do dvou skupin – povinná publicita a dobrovolná publicita. Povinnou publicitou můžeme chápat informační povinnosti stanovené zákonem o VOP. Jedná se tak o: a) souhrnnou písemnou zprávu o své činnosti za uplynulý rok - tato zpráva je sněmovní publikací a zasílá se nejen PSP, ale i Senátu, prezidentu republiky, vládě a ministerstvům a jiným správním úřadům s celorepublikovou působností, a samozřejmě se zveřejňuje na webových stránkách ochránce. Zasílá se vždy do 31. března následujícího roku. Jedná se o rozsáhlou publikaci obsahující celkovou bilanci činnosti ochránce za uplynulé období. Nalezneme zde informace ohledně chodu Kanceláře (rozpočtová kázeň, personální situace, pořádání a účast na odborných konferencích, mezinárodní spolupráce apod.) a řešených případů za celý předcházející rok. Podněty jsou rozděleny podle správních oblastí. Ochránce uvádí shrnutí problematiky společně s příkladovým podnětem a svým odborným závěrem. b) čtvrtletní informace o své činnosti – předkládají se nejméně jednou za tři měsíce, slouží k orientačnímu přehledu aktuálně řešených podnětů, o organizaci činnosti Kanceláře apod. Zákonem o VOP není stanovena forma podávání těchto informací, ovšem z hlediska praktičnosti jsou informace předkládány v písemné podobě. c) zprávy o jednotlivých věcech – pokud v rámci iniciační činnosti ochránce, tzn., podněcování dotčených úřadů k řádnému jednání, nedojde k nápravě, ochránce o této

57

Činnost ochránce je velice přínosná zejména tam, kde je metodická koordinace některých ústředních orgánů státní správy nedostatečná. A právě díky této metodické činnosti se ochránce, bohužel, mylně dostal do povědomí veřejnosti jako jedna z částí státní správy. Dokonce se objevily i snahy ministerstev pověřovat ochránce úkoly nebo jej zařadit do jejich podřízených orgánů. (srov. SEITLOVÁ, Jitka. Hodnocení činnosti veřejného ochránce práv a jeho postavení. Otázky možného budoucího vývoje postavení ochránce. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 12 s. s. 15. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/.).

26

skutečnosti předkládá zprávu Poslanecké sněmovně s požadavkem na její vyřešení z mocenské pozice. Poslanecká sněmovna zprávy a informace projedná a podle svého uvážení případně přijme patřičná opatření. Ochránce touto činností vytváří most zpětné vazbě mezi praxí a zákonodárnou mocí, aby zákonodárce věděl jak, a zda, jsou vydané právní předpisy v reálném životě účinné a použitelné a případně si vzal propříště ponaučení. V návaznosti na povinnou publicitu si můžeme zmínit i oprávnění ochránce předložit návrh, resp. doporučení, na vydání, změnu nebo zrušení právního nebo vnitřního předpisu. Do povinné publicity bychom měli zařadit i zprávy o svých zjištěních v rámci kontrolní návštěvy zařízení, kde se nacházejí osoby s omezenou či zbavenou svobodou nebo po provedeném sledování vyhoštění. Zpráva obsahuje doporučení a návrhy opatření k nápravě a je zaslána příslušnému zařízení nebo jeho zřizovateli nebo příslušnému úřadu, kteří jsou povinni se ve lhůtě stanovené ochráncem ke zprávě vyjádřit a předložit návrhy na odstranění zjištěných nesrovnalostí. V případě nespolupráce úřadu, zařízení nebo zřizovatele ochránce o této skutečnosti zpraví nadřízený úřad, anebo může využít tzv. sankčního zveřejnění. Sankční zveřejnění představuje možnost ochránce zveřejnit informace zjištěné při šetření s přesným označením úřadu a osoby oprávněné jednat za tento úřad. Je použitelné v případech, kdy daný úřad nesplní povinnosti vyplývající ze zákona o VOP, zejména neumožní ochránci vstoupit do prostor úřadu, nahlížet do spisů, v ochráncem stanovené lhůtě neposkytne informace či vysvětlení, neprovede důkaz, neposkytne takovou součinnost, kterou po úřadu, v rámci jeho působnosti, ochránce požaduje, úřad do 30 dnů od doručení závěrečného stanoviska nesdělí ochránci, jaká opatření přijal, nebo přijatá opatření jsou nedostatečná aj. Mezi dobrovolnou publicitu řadíme pořádání či účast na odborných a tiskových konferencích, vydávání odborných publikací, spolupráce s Českou televizí na cyklech „Případ pro ombudsmana“ a „Ochránce“58, zveřejňování stanovisek ochránce, sborníků z jednotlivých odborných konferencí, organizování odborných seminářů pro laickou i odbornou veřejnost, zveřejňování aktuálních tiskových zpráv a další.

58

Jedná se o cykly popularizačních filmů. „Případ pro ombudsmana“ byl vysílán Českou televizí v období od roku 2005 do roku 2010. V roce 2011bylo zahájeno vysílání nového pořadu s názvem „Ochránce“.

27

Většina výsledků dobrovolné i povinné publikační činnosti ochránce jsou k dispozici na jeho webových stránkách. Ochránci, stejně jako zástupci a Kanceláři, ukládá § 7 odst. 2 ZoVOP povinnost zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které vyšly najevo při výkonu své funkce. Tato povinnost je malinko „schizoidní“. Ochránce, přestože to není jeho zákonnou povinností, vede o jednotlivých podnětech spis. Vztahuje se na něj jako na státní orgán, podle rozhodnutí Nejvyššího správního soudu59, povinnost vyřizovat žádosti o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 106/1999 Sb.). Vyřizování žádostí spadá do kompetence Kanceláře. Ochránce je ale také povinen zachovávat mlčenlivost ohledně identity stěžovatele z důvodu ochrany jeho osoby podle zákona č. 101/2000 Sb. Zveřejnit konkrétní případ lze pouze za souhlasu dotčeného stěžovatele. Ochránce je tedy nucen automaticky zamítat žádosti o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb. vzhledem k povinnosti ochrany osobních údajů stěžovatele podle zákona č. 101/2000 Sb. Seitlová uvedla, že povinnost automatického zamítání je někdy i „vítána“ a to v případech, kdy by poskytnutí informací během probíhajícího šetření mohlo mít za následek negativní ovlivnění šetření, nasměrování k neobjektivnímu závěru nebo dokonce znemožnění dokončení šetření60. Na druhou stranu by přivítala možnost zveřejňování dokumentů státních institucí získaných v rámci šetření, samozřejmě za zachování ochrany stěžovatele. Zákon o VOP stanovuje subjekty, které jsou oprávněny nahlížet do spisů, a příp. tyto spisy ochránci odejmout. Oprávněnými subjekty jsou státní orgány, včetně orgánů činných v trestním řízení. Existují také zákonné podmínky, které musí být splněny při prosazování takovéhoto oprávnění. Nahlížet do spisů nebo spis odebrat lze pouze na základě zákona a se souhlasem ochránce. Pokud by ochránce nesouhlasil, může udělit souhlas předseda Poslanecké sněmovny.

3.1.9. Princip součinnosti Ochránce je zákonem o VOP nadán oprávněním požadovat součinnost, a to nejen po úřadech, které spadají do jeho působnosti podle § 1 odst. 2 ZoVOP, ale i po všech státních orgánech a osobách vykonávajících veřejnou správu, tedy i po těch úřadech, které jsou 59

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. února 2008, sp. zn. 2 As 58/2007. SEITLOVÁ, Jitka. Hodnocení činnosti veřejného ochránce práv a jeho postavení. Otázky možného budoucího vývoje postavení ochránce. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 12 s. s. 14. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsiaktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 60

28

vyloučeny z působnosti ochránce podle § 1 odst. 7 ZoVOP. Jedná se o povinnosti vyplývající ze zákona o VOP, především z § 15, § 16 a § 20. O jejich nesplnění mohou vyrozumět nadřízený úřad nebo vládu, pokud nadřízený úřad neexistuje, nebo mít za následek sankční zveřejnění, o kterém jsme se již zmiňovali u principu publicity. U principu součinnosti má ochránce jeden velký deficit. Ochránce nemůže požadovat předložení informací nebo podání vysvětlení v šetření od jiných osob než od úřadů definovaných v zákoně o VOP. Toto oprávnění zde musí být suplováno autoritou ochránce a ochotou osoby informace a vysvětlení podat dobrovolně.

3.1.10.

Mediační princip

Vzhledem k tomu, že ochránce je nezávislou, samostatnou, neformální institucí, může vstupovat do vztahů mezi úřady a občany, a úřady navzájem, a pokoušet se najít společnou cestu. Motejl uvádí: „Paradoxem ovšem je, že dominantní role „mediace“ v mé činnosti nespočívá v tom, jak zprostředkovat vztah orgánů státní správy k občanovi, skutečně největším problémem je zprostředkovat kontakt mezi jednotlivými složkami správy, jestliže vyplývá z 35 tisíců stížností něco společného a jeví se jako závadné, tak je to zpravidla úzký resortní pohled na věc, nedostatečná koordinace, nedostatečné domýšlení dopadů, tendence k alibismu … odmítání převzít odpovědnosti, neschopnost komunikovat a hledat řešení.“61 Mediační princip výrazně odlišuje výkon činnosti ochránce a výkon moci soudní.

3.2. Kancelář veřejného ochránce práv 3.2.1. Význam Kancelář veřejného ochránce práv byla zřízena k plnění úkolů spojených s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti ochránce Statutem kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 31. ledna 2001, vydaným ochráncem na základě § 25 ZoVOP. Ochránce nemá právní subjektivitu, jelikož se jedná „pouze“ o výkon funkce. Můžeme si jej obrazně představit jako „mozek“. Proto, aby mohla instituce ochránce existovat, potřebuje „tělo“, které představuje Kancelář.

61

MOTEJL, Otakar. Jedinečný pohled Otakara Motejla. In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. s. 11. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsiaktivity/publikace/.

29

Kancelář je v hospodářských, pracovněprávních a dalších vztazích oprávněna jednat jménem státu, nabývat práv a zavazovat se.

3.2.2. Sídlo Sídlo Kanceláře je v Brně na Údolní ul. 39, paradoxně ve zrekonstruované budově bývalého Okresního výboru KSČ Brno-venkov. Před zrekonstruováním sídla byla Kancelář dočasně umístěna v prostorách na Jezuitské ulici, které nyní využívá Nejvyšší státní zastupitelství. Specifikem sídla je umístění kanceláře ochránce a zástupce ochránce v přízemí, což je nezvyklé oproti běžné praxi, kde vrcholné orgány bývají umístěny do horních pater. Demonstruje to blízký vztah ochránce a jeho zástupce k občanům. Kancelář v současnosti nemá žádná detašovaná pracoviště. Seitlová se vyjádřila, že by detašovaná pracoviště přivítala. Důvodem je zlepšení možností komunikace s klienty. Nicméně sama uvedla, že vzhledem k finančním nákladům, které by zřízení takových pracovišť provázelo, není v nejbližší době tato vize uskutečnitelná.

3.2.3. Struktura Kancelář se skládá z vedoucího kanceláře, ze sekretariátu vedoucího kanceláře, sekretariátu ochránce a zástupce ochránce, tří odborů, které jsou dále členěny na jednotlivé oddělení nebo referáty, a útvar interního auditu. Bližší organizační strukturu a vymezení činností jednotlivých organizačních útvarů bychom našli v Organizačním řádu Kanceláře veřejného ochránce práv.

3.2.4. Personální obsazení Zástupce ochránce, resp. by se mělo uvádět zástupkyně ochránce, jelikož doposud to byly vždy ženy, zastupuje ochránce v době jeho nepřítomnosti nebo nemoci v plném rozsahu. Ochránce může na zástupce delegovat některou část své působnosti. Dalo by se říci, že v případě, kdyby ochránce delegoval na zástupce část své působnosti i s patřičnými oprávněními, stali by se, v dané delegované části, téměř rovnocennými. Hlavním účelem zástupce je „odbřemenit“ ochránci od jeho pracovních povinností. Zástupce se může specializovat na určité oblasti.

30

Pravidla pro volbu, odvolání z funkce a právní postavení má zástupce obdobné jako ochránce, nestanoví-li zákon o VOP jinak. Tzn., že na zástupce ochránce platí obdobně pravidlo mlčenlivosti, inkompatibility, imunity, volebního principu atd. Vyvstává otázka, je-li vhodné, že ochránce nemůže nikterak ovlivnit určení svého zástupce. Měl by mít možnost se ke kandidátům alespoň nezávazně vyjádřit. Domnívám se, že instituce ochránce je křehkou záležitostí v tom smyslu, že je založena na důvěře občanů a autoritě uplatňované vůči úřadům. Přestože veřejná správa nebude vždy jednat korektně, tudíž stížností a podnětů bude i nadále mnoho, vnitřní personální nesrovnalosti by mohly přinést dalekosáhlé následky. V čele Kanceláře je vedoucí kanceláře. Vedoucího jmenuje a odvolává ochránce, rozhoduje o jeho pracovněprávních věcech, vedoucí vykonává svou činnost podle pokynů ochránce a jemu za ni odpovídá. Ochránce může pověřit vedením Kanceláře některého ze zaměstnanců, ale pouze na přechodné období. „Vedoucí Kanceláře jedná jménem Kanceláře a zastupuje ji navenek. Plní podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoMČR“) funkci vedoucího organizační složky státu. Ve věcech nakládání s majetkem postupuje v souladu s tímto zákonem. Vedoucí Kanceláře plní podle zvláštních předpisů vůči zaměstnancům Kanceláře funkci statutárního orgánu zaměstnavatele a je nadřízeným všech zaměstnanců Kanceláře.

Jmenuje

do funkce

a odvolává

vedoucí

organizačních

útvarů.

Všechny

pracovněprávní úkony vedoucího Kanceláře týkající se založení, změny a skončení pracovního poměru zaměstnanců Kanceláře, platových podmínek vedoucích organizačních útvarů Kanceláře a pracovního řádu Kanceláře podléhají předchozímu souhlasu ochránce.“62 Vývoj počtu zaměstnanců od jeho zrodu až po současnost je velice progresivní. K 1. lednu 2001 pracovalo v Kanceláři celkem deset zaměstnanců, z nichž jeden byl právník. Po zvolení prvního ochránce (dne 18. prosince 2000) došlo k náboru nových pracovníků, převážně s právnickým vzděláním. V březnu 2001 již Kancelář zaměstnávala celkem 33 zaměstnanců, z toho 11 právníků. V létě 2001 se Kancelář přestěhovala do nových (zrekonstruovaných) prostor v Údolní ulici, čímž vznikla možnost Kancelář dále personálně rozšiřovat. K 30. září 2001 již v Kanceláři pracovalo 74 zaměstnanců, z toho 33 právníků. Postupem času, jak se instituce ochránce dostávala do povědomí veřejnosti, s nárůstem přijatých podnětů se musel 62

Statut Kanceláře veřejného ochránce práv. Veřejný ochránce práv [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/kancelar-vop/statut/.

31

zvyšovat i počet pracovníků zabývajících se vyřizováním těchto podnětů a prováděním dozorové činnosti. K 13. říjnu 2010 již počet zaměstnanců Kanceláře činil 110 osob, z nichž se 89 osob zabývá vyřizováním podnětů a prováděním kontrolních návštěv v zařízeních (tzv. asistenti).63 Kancelář spolupracuje i s externími odborníky64 a od roku 2001 poskytuje povinnou praxi vybraným studentům Právnické fakulty Masarykovy univerzity.

3.2.5. Financování Původně při jejím zřízení byla Kancelář označena jako rozpočtová organizace. K 1. lednu 2001 vešel v platnost ZoMČR, kterým se Kancelář transformovala, společně například s ministerstvy a jinými správními úřady státu, Ústavním soudem, soudy, Akademií věd České republiky, Kanceláří Poslanecké sněmovny, Kanceláří Senátu apod.65, na organizační složku státu66. ZoMČR zároveň těmto organizačním složkám státu odebral právní subjektivitu67, jelikož bylo považováno za nevhodné, aby organizace působící jako samostatné právní subjekty měly takové majetkoprávní vazby vůči státu (hospodaření s majetkem státu, financování ze státního rozpočtu apod.). Nyní jejich jednání je jednáním státu. Kancelář, resp. organizační složky státu, nedisponují vlastním majetkem, ale hospodaří s majetkem státu. Kancelář je správcem samostatné kapitoly státního rozpočtu č. 309 – Kancelář Veřejného ochránce práv. Z toho vyplývá rozdílnost - obecně návrh zákona o státním rozpočtu zpracovává 63

Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2010. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 184 s. [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/.; též Sídlo veřejného ochránce práv a jeho tým. In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 1 s. s. 18. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. 64 Zejména z Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci, nevládních společností, zdravotnických zařízení apod. 65 Více § 3 odst. 1 a § 51 a násl. ZoMČR. 66 Organizační složky státu (dále taky jen „OSS“) fungují jako tzv. neziskové organizace, tzn., že jejich cílem není dosahování zisku, jako je to u komerčních společností, ale dosahování určitého poslání v podobě zabezpečování služeb pro občany. To ovšem neznamená, že by OSS nemohly dosahovat zisku. Neziskovost spočívá v tom, že se dosažený zisk nerozděluje mezi fyzické či právnické osoby (např. zakladatele, zaměstnance apod.), ale využívá se na financování činnosti OSS, pro které byly zřízeny. Organizační složky státu většinou poskytují své služby bezplatně, příp. za tzv. uživatelský poplatek. Ocenění těchto služeb je náročné, proto se obvykle jejich hodnota určuje podle tzv. nákladů na produkci. V případě, že ani poplatek nepokryje celkové náklady na produkci, je nutné, aby takovéto statky byly financovány z veřejných rozpočtů. Organizační složky státu obecně hospodaří s prostředky státního rozpočtu, tzn., že jejími příjmy jsou příjmy státního rozpočtu a jejími výdaji jsou výdaje státního rozpočtu. Samozřejmě jsou zde řazeny pouze příjmy a výdaje související s činností OSS, vymezené zřizovací listinou nebo právním předpisem, kterým byla OSS zřízena. Prostředky, se kterými OSS disponuje, může používat pouze na krytí nezbytných potřeb a potřeb plynoucích z právních předpisů, a to pouze do výše schválené zákonem o státním rozpočtu. Meze finančních možností OSS v rámci státního rozpočtu se nazývají závazné ukazatele a jsou stanoveny z důvodu zajištění efektivního hospodaření OSS s veřejnými prostředky. Ukazatele si např. stanovují i správci kapitol v rámci rozpočtů zřizovaných OSS. Rozpočet je vždy stanoven pro rozpočtový rok, který je totožný s rokem kalendářním. 67 Kancelář byla původně samostatnou právnickou osobou hospodařící s majetkem státu.

32

Ministerstvo financí ČR ve spolupráci se správci kapitol, územními samosprávnými celky, dobrovolnými svazky obcí, Regionálními radami regionů soudržnosti, státními fondy, fyzickými a právnickými osobami požadující prostředky ze státního rozpočtu a dalšími. V případě Kanceláře návrh zákona zpracovává sama Kancelář a předkládá jej Ministerstvu financí ČR nikoliv ke zpracování, ale již přímo k zařazení do návrhu zákona o státním rozpočtu, směřujícího ke schválení vládou. Postup při nesouhlasu vlády s návrhy správců kapitol upravuje § 8 odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů.

33

4. Veřejný ochránce práv z pohledu personálního Každá instituce jako neživý prvek by asi nemohla sama o sobě existovat. Vždy musí mít i svůj osobní prvek. Stejně je to i u ochránce. Základem je, aby občané tuto osobu přijali, potom přijmou i instituci. A právě tak to bylo u ochránce. Tato kapitola přibližuje osoby, resp. osobnosti, které „vytvořily“ instituci ochránce, a ty, které instituci představují nyní. Jedná se o exkurz do jejich předchozí praxe, abychom si mohli udělat svůj názor, jestli jsou to osoby na těchto postech ty pravé.

4.1. Přestavitelé veřejného ochránce práv 4.1.1. JUDr. Otakar Motejl Funkci ochránce vykonával od 18. prosince 200068 do 9. května 2010. Narodil se 10. září 1932 v Praze. „Po ukončení studia práv na Univerzitě Karlově v Praze (1955) vykonával advokátní praxi v Banské Bystrici, od roku 1958 byl advokátem v Kladně, později v Praze. V letech 1966 - 1968 současně pracoval jako vědecký pracovník Právnického ústavu ministerstva spravedlnosti. Od září 1968 byl zvolen soudcem Nejvyššího soudu v Praze. V dubnu 1970 z Nejvyššího soudu odešel a následně až do ledna 1990 znovu vykonával advokátní praxi. Mimo jiné obhajoval v politických trestních procesech řadu disidentů, stoupence neoficiální kultury a aktivisty nezávislých hnutí. V prosinci 1989 byl zvolen členem komise Federálního shromáždění pro dohled nad vyšetřováním událostí 17. listopadu. Od 23.1.1990 do 31.12.1992 byl předsedou Nejvyššího soudu ČSFR, od 25.2.1993 do 8.8.1998 předsedou Nejvyššího soudu České republiky. Od srpna 1998 do 16. října 2000 byl ministrem spravedlnosti vlády České republiky. Od roku 1992 byl předsedou Jednoty československých,

68

Otakar Motejl byl zvolen jako kandidát Senátu pro druhý pokus volby ochránce. Druhým kandidátem Senátu byla Marie Hošková, členka Nejvyššího kontrolního úřadu. Prezident republiky Václav Havel navrhl na pozici ochránce shodně se Senátem Otakara Motejla a Václava Trojana. Dne 12. prosince 2000 drtivá většina poslanců hlasovala pro Motejla, čímž byl zvolen historicky první český ochránce. Dne 18. prosince 2000 složil Motejl slib do rukou Václava Klause jako tehdejšího předsedy Poslanecké sněmovny a ujal se funkce ochránce. O šest let později, tzn. po uplynutí šestiletého funkčního období, dne 12. prosince 2006, zasedala Poslanecká sněmovna k volbě ochránce na další funkční období. Kandidáty byly, kromě tehdejšího ochránce Motejla, senátorka Jitka Seitlová, bývalý rektor ČVUT Jiří Witzany a předseda Spolku na podporu nezávislé justice v ČR Šalamoun John Bok. Motejl obhájil svůj mandát a stal se ochránce na další funkční období. Slib složil 19. prosince 2006.

34

resp. Jednoty českých právníků. Motejl byl členem několika odborných rad69, držitelem několika vyznamenání70. Nikdy nebyl členem jakékoli politické strany.“71 Motejl byl velice oblíben a uznáván nejen odbornou veřejností. Šimíček o něm výstižně napsal: „Dovoluji si vyslovit hluboký a upřímný obdiv, který k němu dlouhodobě chovám. Je to právě on, kdo dokázal nové instituci veřejného ochránce práv vdechnout život, neformální autoritu a uznání širokou odbornou a zejména laickou veřejností. Jen se obávám a je mi z toho trochu smutno, že až jednou odejde na zasloužený odpočinek, zjistíme, že laťka jím nastavená je tak vysoko, že jí nelze nejen přeskočit, ale ani se k ní přiblížit. A mám tím na mysli nejen laťku co do profesní zdatnosti, životních zkušeností a charakterové pevnosti, nýbrž i co do laskavosti a humoru. Právě díky Otakaru Motejlovi totiž platí, že VOP skvěle slouží veřejnosti po odborné stránce a činí tak s nadhledem, pochopením a vtipem.“72 Otakar Motejl po krátké nemoci zemřel dne 9. května 2010 v Brně.

4.1.2. JUDr. Pavel Varvařovský Nástupce Otakara Motejla působí ve funkci veřejného ochránce práv od 13. září 201073. Narodil se 16. října 1945 v Českých Budějovicích. Vystudoval Právnickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze (1968) a v roce 1973 na této fakultě získal doktorát v oboru správního práva. Pracoval jako „podnikový právník v Moravských vinařských závodech

69

Legislativní rady vlády ČR, Správní rady Masarykovy univerzity v Brně, vědeckých rad právnických fakult Univerzity Karlovy, Palackého univerzity v Olomouci atd. 70 Mezinárodní cena za obranu lidských práv, Právník roku, Stříbrná a zlatá medaile Antonína Randy, Čestný doktorát Univerzity Palackého v Olomouci a další, a byl zapsán do „právnické síně slávy“. 71 JUDr. Otakar Motejl – první český veřejný ochránce práv. Veřejný ochránce práv [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/verejny-ochranceprav/historie/judr-motejl-prvni-cesky-verejny-ochrance-prav/. 72 ŠIMÍČEK, Vojtěch. Kam nepřijde soudce, tam by měl přijít ombudsman. In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 4 s. s. 72. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. 73 Volba ochránce pro třetí funkční období byla zdlouhavá. Senát zvolil za kandidáty Annu Šabatovou a Ivu Brožovou, předsedkyni Nejvyššího soudu ČR. Prezident republiky Václav Klaus navrhl opakovaně Johna Boka a Evu Dundáčkovou, bývalou poslankyni. Ve volbách, které se konaly 9. července 2010, žádný z kandidátů nezískal nadpoloviční většinu hlasů přítomných poslanců, takže se musela konat druhá volba o 60 dnů později73. Kromě Johna Boka byli kandidáti nahrazeni novými – za Senát to byl Pavel Varvařovský a František Bányai, předseda Pražské židovské obce, a prezident doplnil Jana Zahradníka, bývalého hejtmana Jihočeského kraje. V prvním kole voleb konaných 7. září 2010 nezískal nadpoloviční většinu nikdo, nicméně do druhého kola se dostal John Bok a Pavel Varvařovský, který získal potřebný počet hlasů a stal se nástupcem a pokračovatelem Motejla. Slib složil do rukou předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslavy Němcové dne 13. září 2010.

35

v Mikulově, Státních lázních Jeseník, RD Jeseník a v Ingstavu Brno. Od října 1985 působil jako odborný asistent-právník na Institutu pro další vzdělávání zdravotnických pracovníků v Brně. V roce 1990 se na Federálním ministerstvu vnitra stal poradcem zmocněnkyně vlády ČSFR pro otázky uprchlíků“. Od září 1992 vykonával funkci soudce Nejvyššího správního soudu. Dne 29. března 1994 byl jmenován do funkce soudce Ústavního soudu. Před skončením svého desetiletého funkčního období rezignoval na mandát soudce a odešel do předčasného důchodu. Věnoval se pedagogické činnosti (přednášel pracovní právo na Stavební fakultě Vysokého učení technického v Brně, základy práva pro pracovníky územních finančních orgánů) a ediční činnosti (pro nakladatelství ASPI - dnes Wolters Kluwer - napsal knihu Základy práva, dále psal recenze a odborné články). Nikdy nebyl členem politické strany ani politického hnutí.74 Varvařovský má nelehký úkol, tak jak to „předpovídal“ Šimíček. Obzvláště proto, že instituce ochránce je založena na autoritě. Varvařovský je doposud ve své funkci něco málo přes rok, takže hodnotit fungování instituce pod jeho vedením je předčasné.

4.2. Představitelé zástupců veřejného ochránce práv 4.2.1. Mgr. Anna Šabatová Svou funkci zástupkyně ochránce vykonávala jedno funkční období od 31. ledna 200175 do 14. února 2007. Svůj mandát již v dalším funkčním období neobhajovala. Narodila se dne 23. června 1951 v Brně. Studovala filozofii a historii na Filozofické fakultě Univerzity Jana Evangelisty Purkyně v Brně, kterou nedostudovala, jelikož byla zatčena pro podvracení republiky za organizování letákové akce k volbám a podíl na šíření samizdatu. V prosinci 1976 podepsala Chartu 77 a podílela se i na dalších významných opozičních aktivitách. Ke studiu se po převratu vrátila a v roce 1996 dokončila magisterské studium českého jazyka a literatury. Působila jako redaktorka a od roku 1998 se zabývala činností v oblasti sociálních služeb. V letech 1999 – 2000 byla také externí poradkyní ministra práce a sociálních

74

JUDr. Pavel Varvařovský - veřejný ochránce práv. Veřejný ochránce práv [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [online]. Brno [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/verejny-ochrance-prav/verejnyochrance-prav-ombudsman/. 75 V červenci 2000, stejně jako u volby ochránce, nevzešel žádný vítězný zástupce ochránce. Pro druhý pokus volby zástupce ochránce byli Senátem nominováni senátoři Jan Voráček, který o rok dříve paradoxně hlasoval proti přijetí zákona o VOP, a Jiří Vyvadil, a prezidentem republiky Václavem Havlem Anna Šabatová a Simeona Zikmundová. V prvním kole voleb opět nebylo rozhodnuto, proto se konalo kolo druhé, do kterého postoupila Anna Šabatova a Jan Voráček. Zástupcem ochránce se stala Anna Šabatová, která přijetí funkce stvrdila složením slibu dne 31. ledna 2001.

36

věcí pro oblast sociálních služeb. Obdržela Cenu Organizace spojených národů za ochranu lidských práv.76

4.2.2. RNDr. Jitka Seitlová Jitka Seitlová působí jako zástupkyně ochránce od 14. února 200777 do současnosti. Narodila se 17. dubna 1954 v Přerově. „Po absolvování Přírodovědecké fakulty University Jana Evangelisty Purkyně v Brně (nyní Masarykova univerzita) zde působila jako asistentka. V letech 1980 - 1991 pracovala v n. p. Geotest Brno v oblasti ochrany životního prostředí, průzkumu, sanace a územního plánování. Od roku 1991 působila jako specialista na úseku státní správy Ministerstva životního prostředí a současně vedla na Palackého universitě v Olomouci semináře legislativy životního prostředí.“78 Následně pracovala v soukromé sféře v oblasti životního prostředí. Byla senátorkou a členkou zastupitelstva Olomouckého kraje. Po zvolení se vzdala mandátu senátorky. V období 1995 až 2002 byla členkou Občanské demokratické aliance, následně se stala nestraníkem.

76

Zástupkyně veřejného ochránce práv v 1. funkčním období: Mgr. Anna Šabatová. Veřejný ochránce práv [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/historie/zastupkyne-ochrance-v-1-funkcnim-obdobi/. 77 Na pozici zástupce ochránce byla Seitlová navržena Senátem společně s Janem Litomiským, předsedou Rady vlády pro lidská práva. Prezident republiky Václav Klaus shodně navrhl Jana Litomiského a dále Oldřicha Kužílka, poradce pro otevřenost veřejné správy. Jak se již pro volbu zástupce ochránce stalo zvyklostí, v prvním kole voleb nebylo vítěze. Do druhého kola se dostala Jitka Seitlová a Jan Litomiský. Zvolena byla Seitlová. Ihned se vzdala mandátu senátorky a slib složila do rukou tehdejšího předsedy Poslanecké sněmovny Miloslava Vlčka dne 14. února 2007. 78 RNDr. Jitka Seitlová – zástupkyně veřejného ochránce práv. Veřejný ochránce práv [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zastupce-verejneho-ochrance-prav/.

37

5. Působnost a oprávnění veřejného ochránce práv Přestože základem výkonu činnosti ochránce je používání své autority, zřejmě by pouze tento „nástroj“ nevystačil. I pro výkon činnosti ochránce je nutno stanovit pravidla, čímž je myšleno definovat jeho působnost a pravomoci. Nikdo by jinak netušil, kdo ochránce vlastně je, co představuje a co je náplní jeho činnosti. A právě vymezení hranic pro činnost ochránce nám přiblíží následující kapitola.

5.1. Obecná působnost veřejného ochránce práv Počáteční záměr působnosti ochránce byl čistě ve vztahu k základním lidským právům a svobodám. Doporučení Výboru ministrů členských států Rady Evropy č. R/85/13, o instituci ombudsmana, ze dne 23.9.1985 a č. R/97/14, o ustavení celostátních institucí pro lidská práva, ze dne 30.9.1997, která byla následně důležitými argumenty pro zřízení ochránce v České republice, doporučovala, aby členské státy zřídily celostátně působící instituci, příp. instituce, zabývající se ochranou lidských práv. Samozřejmě za podmínky, že členská země již takovou instituci nemá. Nutno zmínit, že Česká republika již tehdy měla k ochraně základních práv a svobod Ústavní soud České republiky. Proto se ochránce mohl, resp. musel, aby nedocházelo ke kompetenčním konfliktům, modifikovat na jinou působnost než jak bylo původně zamýšleno. Vždyť také původní účel ombudsmanů spočíval v kontrole dodržování zákonů a jiných právních předpisů, plnění povinností a dodržování správného jednání úředníků, nikoliv pouze v ochraně lidských práv. Současný ochránce má obecně působnost „k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí“79, které jsou definovány zákonem o VOP, a to v případech, kdy jednání úřadů „je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod.“80. Ochránce svou činností provádí kontrolu nejen výkonu činnosti správních úřadů po stránce zákonnosti, to přísluší především soudům, ale i kontrolu výkonu dobré správy. Špatná správní jednání a rozhodování neboli „špatná správa“, nemusí být pouze nezákonná. Formální náležitosti a procesní postupy mohou být v souladu se zákony a jinými právními předpisy, ale přesto úředník vystupuje „šikanózně“, neurvale, skrytě diskriminačně apod. Velkým problémem může také být správní uvážení, a to zejména v těch případech, kdy hranice dané zákonem jsou

79 80

§ 1 odst. 1 ZoVOP. Tamtéž.

38

široké a úředník má velký manévrovací prostor. Správní soudy se v těchto případech mohou „odrazit“ například od zásad správního řízení, nicméně dokazování je složitější a zdlouhavější. Ochránce je oprávněn zabývat se podněty (stížnostmi) směřujícími proti činnosti veřejné správy v nejširším smyslu, což zahrnuje nejen výkon státní správy prováděný státními orgány (orgány státu) a jinými veřejnoprávními subjekty (především orgány územní samosprávy), ale i soukromými fyzickými a právnickými osobami. Spadá sem i činnost veřejných ozbrojených sborů (policie, vězeňské sbory, armáda) i aktivity řady dalších státních institucí vykonávajících veřejnou správu (službu) především pečovatelského charakteru (školy, zdravotnická zařízení, ústavy pečující o nezletilé) či zařízení ochranně-represivní povahy (věznice, ústavy pro mladistvé delikventy apod.). Bližší výčet úřadů a institucí najdeme v § 1 odst. 2 ZoVOP81. Zákon o VOP ve svém § 1 odst. 7 obsahuje výčet konkrétních osob a státních orgánů, u nichž je vyloučen dohled ochránce. Jedná se o takové osoby či orgány, které správní činnost provádějí jen omezeně. Typicky jde o členy Parlamentu, hlavu státu, vládu jako celek (nikoliv ministři jako jednotlivci), Nejvyšší kontrolní úřad, zpravodajské služby České republiky, orgány činné v trestním řízení, soudce a státní zástupce (s výjimkou orgánů správy státního zastupitelství a státní správy soudů), ale i místní zastupitelské orgány (v rámci výkonu samosprávné činnosti).82 Pro představu rozsahu působnosti ochránce si můžeme demonstrativně uvést oblasti veřejné správy, ve kterých vykonává svou činnost a zmiňuje je ve své souhrnné zprávě83: sociální zabezpečení, práce a zaměstnanost, rodina a dítě, zdravotnictví, soudy, pozemkové právo, stavby a územní rozvoj, ochrana před hlukem, veřejné cesty, přestupky proti občanskému soužití, ochrana pokojného stavu, Policie, životní prostředí, činnost Vězeňské služby, doprava, daně, poplatky, cla, cizinecká agenda, evidence obyvatel, matriky, cestovní průkazy, datové schránky, právo na informace, ochrana spotřebitele, dozor a kontrola státu nad územní 81

§ 1 odst. 2 ZoVOP: „Působnost ochránce podle odstavce 1 se vztahuje na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podléhající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy, a není-li dále stanoveno jinak na Policii České republiky, Armádu České republiky, Hradní stráž, Vězeňskou službu České republiky, dále na zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova, ochranné léčení, zabezpečovací detence, jakož i na veřejné zdravotní pojišťovny (dále jen "úřad").“ 82 SLÁDEČEK, Vladimír. Teoretické problémy působnosti ombudsmana, jeho působení ve vztahu k jiným orgánům a institucím. In: Působnost ombudsmana v demokratické společnosti: Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2003. s. 2. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 83 Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2010. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 184 s. [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/.

39

samosprávou, ochrana osobních údajů. Všimněme si, že ochránce působí i jako speciální „ombudsman pro děti“.

5.2. Obecná oprávnění veřejného ochránce práv Zákon o VOP je nazýván jako „bezzubý“. Nicméně jeho tvůrci a předkladatelé chtěli ponechat ochránci podle historického vzoru jen tolik nezbytných oprávnění, která by potřeboval k úspěšnému plnění svých úkolů, zejména: - vstupovat do všech prostor úřadů a provádět šetření nahlížením do spisů a kladením otázek zaměstnancům úřadu, to vše pouze s vědomím vedoucích úřadů; - požadovat od zaměstnanců úřadů poskytnutí informací a vysvětlení, předložení spisů a jiných písemností, sdělení stanovisek písemně, provedení důkazů, které ochránce navrhl84 a uskutečnění dozoru, k němuž jsou podle zákonných předpisů zaměstnanci úřadu oprávněni; - účastnit se ústních jednání a provádění důkazů a klást otázky přítomným osobám; - navrhovat opatření k nápravě. K výše uvedenému se úzce váže povinnost k součinnosti, ke které jsou zavázány všechny státní orgány a osoby vykonávající veřejnou správu. V případě, že uvedené povinné subjekty neplní tyto povinnosti dané zákonem o VOP, pak následuje sankce v podobě informování nadřízených orgánů či úřadů o této skutečnosti, případně i sankční zveřejnění. Jen zdánlivě vedlejšími oprávněními, přitom neméně důležitými, jsou zvláštní pravomoci ochránce, zejména: - podat doporučení k vydání, změně nebo zrušení právního nebo vnitřních předpisů zákon o VOP ve svém § 22 odst. 1 opravňuje ochránce předložit doporučení na vydání, změnu nebo zrušení právního nebo vnitřního předpisu. Ochránce sám není kompetentní jakkoliv měnit či rušit právní předpisy subjektů veřejné správy. Návrh se předkládá u vnitřních předpisů tomu úřadu, jehož působnosti se týká85, a u nařízení a usnesení vlády se předkládá vládě, stejně tak i v případě zákona. V případě právních 84

Oprávnění požadovat provedení důkazů je možné pouze při probíhajícím správním řízení, např. v případě neopodstatněné nečinnosti správního úřadu. Ochránce tak může pomoci dané řízení „rozhýbat“. Toto oprávnění je použitelné i u jiných řízení, jako např. u přezkumného. Nicméně v případě, že žádné řízení právě v dané věci neprobíhá, ochránce tuto kompetenci nemůže nijak využívat. 85 Může se jednat jak o správní úřady, tak i orgány územních samospráv, pokud se právní předpisy týkají přenesené působnosti (nařízení obcí, nařízení krajů). Povětšinou se bude jednat o ty úřady, které předpis vydaly.

40

předpisů se o tomto postupu informuje Poslanecká sněmovna. Úřad, jemuž bylo doporučení adresováno, je povinen do 60 dnů sdělit své stanovisko k obdrženému doporučení; - připomínkovat materiály pro jednání schůze vlády – v čl. II odst. 1 jednacího řádu vlády86 je ochránce označen jako připomínkové místo, tzn., že se vyjadřuje k materiálům pro jednání schůze vlády (návrhům zákonů, novel, vládních nařízení apod.), které se týkají jeho působnosti; - účastnit se jednání orgánů Poslanecké sněmovny – ochránce se pravidelně účastní jednání petičního výboru, kde jsou projednávány jeho čtvrtletní zprávy. Případně se může ochránce účastnit pléna Poslanecké sněmovny, kde předloží své požadavky a apeluje na poslance, aby tyto požadavky byly projednány; - iniciovat řízení před Ústavním soudem a podávat vyjádření Ústavnímu soudu jako tzv. vedlejší účastník – ochránce má oprávnění podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení87. Podává se u Ústavního soudu88. Pokud tento návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho části podá někdo jiný, ochránce je dotázán, zda se chce řízení účastnit jako tzv. vedlejší účastník89. Pokud ano, předkládá soudu k celému případu své vyjádření. Ochránce není oprávněn předkládat vyjádření k návrhům na zrušení zákonů nebo jeho částí.90 - předkládat podněty Nejvyššímu státnímu zástupci k podání žaloby k ochraně veřejného zájmu – toto oprávnění bylo novelou zákona o veřejném ochránci práv – zákonem č. 303/2011, kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony - ke dni 31.12.2011 zrušeno. 86

Usnesení vlády ze dne 16. září 1998 č. 610, o Jednacím řádu vlády, ve znění pozdějších předpisů. Jiným právním předpisem jsou chápány nařízení vlády, vyhlášky ministerstev a ostatních ústředních správních úřadů s celostátní působností, obecně závazné vyhlášky a nařízení kraje, obecně závazné vyhlášky a nařízení hl. města Prahy a obecně závazné vyhlášky a nařízení obce. Při definování, u kterých jiných právních předpisů může ochránce podat návrh na jeho zrušení, je nutné přihlížet k jeho působnosti. 88 Srov. § 64 odst. 2 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. 89 Srov. § 69 odst. 2 tamtéž. 90 Existovala otázka, zda ochránce může vstupovat do řízení u Ústavního soudu, je-li projednáván právní předpis úřadu, který nepatří do působnosti ochránce (např. nařízení vlády, obecně závazná vyhláška obce apod.). V jednom z řízení ohledně návrhu na zrušení nařízení vlády se účastnil i ochránce. Ústavní soud se ve svém rozhodnutí (srov. Nález Ústavního soudu ze dne 30.10.2002, sp. zn. Pl. ÚS 39/01) explicitně aktivní legitimací ochránce nezabýval, implicitně ji připustil, z čehož lze odvodit, že aktivní legitimace ochránce je jeho pravomocí, kterou nelze vázat na rozsah jeho působnosti. Ochránce se následně účastnil i řízení ve věci zrušení obecně závazné vyhlášky obce (srov. Usnesení Ústavního soudu ze dne 12.7.2007, sp. zn. Pl ÚS 37/06), opakovaně s tichým přivolením Ústavního soudu. 87

41

Ovšem s účinností od 1.1.2012 přiznává § 66 odst. 3 zákona 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, možnost podání žaloby k ochraně veřejného zájmu příslušnému správnímu soudu. Jedná se o nástroj ke zjednání nápravy nezákonného postupu správního úřadu, pokud selhaly veškeré jiné možné opravné prostředky. Ochránce jej užívá jen ve výjimečných případech, např. jednou byla žaloba podána v roce 201091; - podat nelegislativní doporučení – doporučení se může týkat různých postupů správních úřadů, kontrolních mechanismů, administrativní práce, vybavení zařízení, apod. Tato doporučení vycházejí z poznatků získaných v rámci výkonu kontrolní činnosti ochránce.

5.3. Vývoj rozšiřování působnosti a oprávnění veřejného ochránce práv Ochránce postupným novelizováním zákona o VOP začal získávat stále více oprávnění. První tři novely měly spíše kosmetický charakter. K významnému rozšíření působnosti a oprávnění poprvé došlo až přijetím zákona č. 381/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (dále jen „zákon č. 381/2005 Sb.“). Touto novelou došlo k těmto významným změnám: - ochránce původně mohl požádat nadřízenou osobu či nadřízený orgán o zproštění mlčenlivosti zaměstnanců úřadu pro účely šetření, což mohla příslušná dotazovaná osoba, či orgán, kdykoliv odmítnout. Po novele již ochránce jen požádá o zproštění mlčenlivosti. Jde o akt slušnosti, dotazovaná osoba či orgán nemohou zproštění zamítnout. Povinnost zproštění mlčenlivosti se vztahuje i na smluvní mlčenlivost úředníků či zaměstnanců, tzn., ke které jsou zavázáni smlouvou; - publikační činnost byla rozšířena o tzv. „sankční zveřejnění“ - v případě, že úřad neplní povinnosti jemu dané zákonem o VOP, ochránce může o této skutečnosti zpravit nejen jeho nadřízený úřad, příp. vládu, ale může o těchto skutečnostech informovat veřejnost s označením úřadu a jména zodpovědné osoby (úředníka);

91

Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2010. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 184 s. [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/.

42

- ochránci byla významně rozšířena působnost o kontrolu nad správou státního zastupitelství a dále o provádění systematických92 návštěv míst, kde se nacházejí nebo mohou nacházet osoby: a) zbavené nebo omezené na svobodě veřejnou mocí. Jedná se především o věznice, vazební věznice, ochranná nebo ústavní výchova, ochranné léčení anebo zabezpečovací detence, policejní cely, zařízení pro zajištění cizinců a azylová zařízení; b) omezené na svobodě v důsledku závislosti na poskytované péči z důvodu věku, zdravotního stavu apod. Zde se jedná především o zařízení sociálních služeb a jiná zařízení poskytující obdobnou péči (např. léčebny dlouhodobě nemocných, domy pro seniory), zdravotnická zařízení a zařízení sociálně-právní ochrany dětí (např. psychiatrické léčebny, zařízení ústavní výchovy) atd.. - vzhledem k očekávanému nárůstu agendy z důvodu rozšíření působnosti ochránce o systematické návštěvy zařízení, kde se nacházejí osoby zbavené nebo omezené na svobodě a následné zřízení zabezpečovacích detencí93 bylo ochránci stanoveno oprávnění pověřit zaměstnance Kanceláře k provádění šetření a k účasti u soudních jednání, kde by vystupovali jménem ochránce. Další novelou byli zřízeni tzv. asistenti, kteří mohou provádět šetření a účastnit se soudních řízení jménem ochránce. Důvodem pro přijetí zákona č. 381/2005 Sb.94 byla očekávaná ratifikace95 Opčního protokolu k Úmluvě (OSN) proti mučení ze dne 18. prosince 2002 (dále jen „Opční protokol“). Předmětem Opčního protokolu je závazek smluvních států vytvářet prevenci proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání. Prevence má být uskutečňována prostřednictvím alespoň jednoho vnitrostátního mechanismu. Kontrola tohoto typu v České republice absentovala. Probíhaly pouze vnitřní kontroly v rámci rezortů (např. státním zastupitelstvím, orgány sociálně-právní ochrany dětí apod.),

92

Systematickými návštěvami je zamýšleno provádění kontrolních návštěv podle předem daného plánu. Srov. zákon č. 129/2008 Sb., o výkonu zabezpečovací detence a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 94 Srov. Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon o Veřejném ochránci práv. [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 30.7.2004. tisk: 751/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08].. 95 Opční protokol byl podepsán v roce 2004. Po vyslovení souhlasu Parlamentem byl Opční protokol dne 9. srpna 2006 podepsán prezidentem republiky a tím byl ratifikován. 93

43

nikterak významně ale neřešily, nebo ani nemohly řešit z důvodu svých pravomocí, podmínky pobytu těchto osob. Ochránce se stal Národním preventivním mechanismem. Byly mu dány pravomoci, které jsou v takovém rozsahu v rámci našeho právního řádu a v rámci dotčené problematiky, ojedinělé a vyhovující podmínkám stanoveným Opčním protokolem. Důvodová zpráva zákona č. 381/2005 Sb. obsahuje přesný výčet všech zařízení, které spadají pod dohled ochránce, bez ohledu na to, zda jde o zařízení státní či soukromé. Pro představu rozsahu těchto zařízení si můžeme uvést, že pod dohled ochránce spadá i veřejná zařízení pro přežití obyvatelstva za krizových situací podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů. Oblasti výkonu Národního preventivního mechanismu byly ochránci dále rozšířeny: a) zákonem č. 129/2008 Sb., o výkonu zabezpečovací detence a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, kdy vznikl další, čtvrtý typ ochranného opatření, a to zabezpečovací detence. Jedná se o ochranné opatření, které řeší letitý problém s výkonem ústavní ochranné léčby některých zvláště nebezpečných pacientů96; b) zákonem č. 427/2010 Sb. ze dne 21. prosince 201097 o sledovací činnost ochránce při zajištění, vyhoštění nebo odnětí svobody cizinců na území České republiky. Další novelou – zákonem č. 342/2006 Sb., kterým se mění některé zákony související s oblastí evidence obyvatel a některé další zákony, ve znění pozdějších předpisů, byl ochránci v nejnutnějším rozsahu zajištěn vstup do informačních systémů vedených Ministerstvem vnitra, krajskými úřady a obecními úřady obcí s rozšířenou působností za účelem získání osobních údajů. Další novelou ZoVOP - zákonem č. 227/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o základních registrech, bylo toto oprávnění dále rozšířeno o vstup do veřejných registrů.

96

Srov. Důvodová zpráva k návrhu zákona o výkonu zabezpečovací detence. [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 11.7.2007. tisk: 251/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-0308]. 97 Zákon č. 427/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

44

Další důležitou novelou byl zákon č. 314/2008 Sb., který rozšířil oprávnění ochránce o právo podat návrh na zahájení kárného řízení proti předsedovi a místopředsedovi kteréhokoliv soudu z důvodu porušování povinností spojených s výkonem jejich funkce. Ochránce se tohoto řízení může i účastnit.98 Před novelou se oprávnění ochránce vztahovalo pouze na předsedy a místopředsedy soudů jako na orgány státní správy soudů v rámci vyřizování stížností na průtahy soudních řízení, nevhodné chování soudních osob apod.99 Dne 1. září 2009 vešel v účinnost zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů. Pro ochránce tento zákon přinesl s účinností od 1. prosince 2009 další významné rozšíření působnosti, tentokrát v oblasti práv na rovné zacházení a ochrany před diskriminací. Ochránce v této oblasti poskytuje obětem diskriminace metodickou pomoc, provádí průzkum, zveřejňuje zprávy a vydává z dané oblasti doporučení a zajišťuje výměnu informací s jinými příslušnými evropskými subjekty. Došlo k průlomu do tradiční činnosti ochránce. Nyní může o pomoc požádat i osoba, která se cítí být diskriminována z pozice zaměstnance v soukromé společnosti. Tzn., že tato změna působnosti opravňuje ochránce zabývat se i soukromoprávními vztahy, ale pouze v rámci diskriminačního jednání.

5.4. Problematika rozšiřování působnosti a oprávnění veřejného ochránce práv Za dobu existence ochránce se oblasti jeho působnosti významně rozšířily, jak je patrné z výše uvedeného. Tento nárůst je odbornou veřejností přijímán nelibě. Například Varvařovský na odborné konferenci v Olomouci vyjádřil svou obavu a nelibost k tomu, že v okamžiku vzniku

98

Srov. § 8 odst. 3 písm. c) zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů. 99 Ochránce oprávnění již využil. Podal k Nejvyššímu správnímu soudu návrh na zahájení kárného řízení proti místopředsedovi Vrchního soudu v Praze JUDr. Jaroslavu Burešovi ve věci nadužívání neveřejnosti soudních jednání. Nejvyšší správní soud kárné řízení usnesením č.j.: 13 Kss 1/2010-82 ze dne 10. srpna 2010 přerušil s tím, že podává k Ústavnímu soudu návrh na zrušení ustanovení § 8 odst. 3 písm. c) zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů a § 1 odst. 7 ZoVOP, a to z důvodu vzbuzování pochybnosti o jeho souladu s Ústavou (srov. Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2010. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 184 s. [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/.). Ústavní soud se neztotožnil s názorem Nejvyššího správního soudu a dne 15. března 2011 vydal usnesení, ve kterém uvedl, že uplatnění aktivní legitimace ze strany ochránce není v rozporu s principy dělby moci a soudcovské nezávislosti. (srov. Informace o činnosti podávaná veřejným ochráncem práv – za období 1. ledna do 31. března 2011. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011 [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/.).

45

jakéhokoliv mezinárodního závazku, který přikazuje zřídit nezávislý dohlížecí orgán, je tato působnost přiznána převážně právě ochránci100. Nebezpečím při příliš širokém vymezení oblastí, kterými se ochránce má zabývat, musí této šíři odpovídat i jeho aparát. Velký aparát ale může znamenat byrokracii. Mohlo by se tedy stát, že místo toho, aby ochránce pomáhal a chránil občany, stala by se z něj anonymní továrna na byrokracii, stejná jako ty, proti kterým ochránce má bojovat. Rozšiřování pravomocí je také předmětem debat odborné veřejnosti, která je rozdělena na dva tábory. První, zastánci rozšiřování pravomocí, jsou především vykonavatelé této kontrolní činnosti. Příkladem si uveďme Kateřinu Valachovou, která působí v Kanceláři: „…více než rozšiřování působnosti, by pro efektivitu ombudsmana a jeho činnosti bylo přínosnější rozšiřování jeho pravomocí.“101 Druhým táborem jsou zastánci původního modelu ochránce. Vyjadřují obavu, že tím, že ochránce získá příliš mnoho oprávnění, nebude to již ta autoritativní instituce, ale jeden z mnoha státních orgánů bez jakékoliv originality. Někteří zastávají názor, že by ochránce měl být nadán některými mocenskými nástroji, jako např. oprávněním vydávat meritorní rozhodnutí, či „pouze“ jinak zasahovat do rozhodovací činnosti orgánů veřejné správy apod. V současnosti v tomto směru ochránce funguje pouze jako iniciační prvek. Může provádět šetření, ale již nemá oprávnění zasahovat do činnosti a rozhodování úřadů veřejné správy a zařízení a už vůbec ne jejich rozhodnutí rušit ani měnit. Pouze může po předmětném úřadu či instituci požadovat zjednání nápravy. Mazanec odmítá jak rozšiřování pravomocí, tak i vkládání mocenských nástrojů do rukou ochránce. Krásnou metaforou přirovnává činnost ochránce k vrbě z pohádky O králi Lávrovi, „do které postižení špitají hříchy mocných. Veřejné „vyvrzání“ těchto hříchů pak umožní kolíček do Červičkovy basy, zhotovený ze dřeva takové vrby.“102 Mazanec dále přirovnává rozšiřování pravomocí k tomu, jako by vrba obrůstala proutím, ze kterých se následně začnou plést rákosky. Tím by se ochránce vzdálil své původní ideální podobě. K otázce, zda by ochránce měl získat

100

VARVAŘOVSKÝ, Pavel. Veřejný ochránce práv v politickém systému České republiky. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 3 s. s. 8. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 101 VALACHOVÁ, Kateřina. Způsoby iniciování a specifika šetření veřejného ochránce práv v oblasti veřejné správy. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 5 s. s. 37. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 102 MAZANEC, Michal. Cesta českého ombudsmana tam (a zase zpátky?). In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 7 s. s. 60. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/.

46

nějaké mocenské nástroje, se vyjadřuje takto: „Jestliže zákonodárce dal najevo, že Česká republika ombudsmana potřebuje, a proto tuto instituci zřídil, neměl by jej v dalším vývoji vybavovat mocenskými nástroji, neboť by svůj záměr popřel. …. Nebylo by ale správné, kdyby se takovému správnímu úřadu říkalo ombudsman.“103 A na závěr si uveďme prosbu Varvařovského, kterou vznesl v závěrečném shrnutí Souhrnné zprávy o činnosti veřejného ochránce práv pro rok 2010. Vypovídá mnoho: „Druhá prosba se vztahuje k budoucí legislativní zdrženlivosti při záměrech svěřit veřejnému ochránci práv další kompetence k nezávislému dohlížení na oblasti, které s jeho činností, resp. s klasickým modelem ombudsmanské instituce, mají pramálo společného.“104

103

MAZANEC, Michal. Cesta českého ombudsmana tam (a zase zpátky?). In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 7 s. s. 62. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. 104 Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2010. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011 [cit. 2012-03-18]. 184 s. s. 183. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/.

47

6. Šetření prováděná veřejným ochráncem práv Již víme „kam“ až sahají ochráncovy kompetence a působnost. V této kapitole si řekneme „jak“. Jak můžeme ochránce požádat o pomoc, jakým způsobem ochránce postupuje při přijetí podnětu k šetření, jak se s naší stížností vypořádává a jak může vše skončit, na tyto otázky se pokusíme odpovědět v níže uvedené části.

6.1. Přijetí podnětu k šetření Každý má právo obrátit se na ochránce ve věci, která je v jeho působnosti a tento podnět nesmí být podroben úřední kontrole, což znamená, že u osob zbavených či omezených na svobodě je nepřípustné, aby jejich podněty byly dozorovány a příp. upravovány zaměstnanci zařízení, kde se tyto osoby nacházejí. Stěžovatelé mají mnoho způsobů, jak svůj podnět podat: a) osobně do protokolu – stěžovatel osobně sepíše s právníkem Kanceláře stížnost. Výhodou tohoto způsobu je okamžité vyjasnění si případných nejasností, právník okamžitě informuje stěžovatele o dalším postupu, příp. může stěžovateli podat právní radu jak postupovat dále, pokud daná stížnost nespadá do působnosti ochránce; b) písemně – jedná se o nejběžnější způsob podání. Stěžovatel může zaslat svou stížnost poštou ve formě vyplněného a vytištěného formuláře, který získá jak v sídle ochránce, tak i na webových stránkách ochránce. Použití formuláře není podmínkou, stížnost může mít i formu dopisu, který by měl obsahovat všechny nutné údaje týkající se osoby stěžovatele a předmětu stížnosti; c) elektronickou poštou – stěžovatel může zaslat vyplněný formulář v příloze emailu nebo pouze potřebné údaje vypsat do zprávy. Email nemusí mít elektronicky ověřený podpis; d) datovou schránkou – jedná se o stejný způsob jako elektronickou poštou s tím rozdílem, že je podnět zaslán prostřednictvím informačního systému datových schránek; e) osobním doručením – stěžovatel může svou stížnost sepsat pomocí formuláře nebo volnou formou dopisu a doručit ji osobně do sídla ochránce;

48

f) interaktivním formulářem on-line – formulář pomáhá ve vyplnění stížností vedenými kroky. Odkaz na formulář je možné získat na webových stránkách ochránce. Výhodou řízeného vyplňování je jistota zadání všech nutných informací. Stížnost musí obsahovat určité informace a přílohy. Kromě základních kontaktních údajů, jako jsou jméno, příjmení, bydliště (či sídlo) a telefonní číslo stěžovatele, je nutno, aby dále sdělil podstatné okolnosti problému s přesným označením dotčených úřadů, zda je či byla daná stížnost již řešena jiným kontrolním úřadem (orgánem), jako např. soudy, nadřízeným úřadem apod., a s jakým výsledkem. Stěžovatel musí předložit doklad o tom, že daný problém již s úřadem sám řešil, snažil se o nápravu, ale byl neúspěšný. Dále je nutné předložit i kopie dokumentů vydaných dotčenými úřady, které se vztahují k dané záležitosti. Pokud má stížnost formu odvolání či jiného prostředku k nápravě (žaloby, ústavní stížnosti apod.) a stěžovatel ještě může tento prostředek řádně podat, ochránce jej o tom neprodleně informuje a podá mu stručné doporučení, jak dále postupovat.

6.2. Zahájení a průběh šetření Ochránce nemusí zahájit šetření pouze na základě doručené stížnosti fyzické nebo právnické osoby, ale i z těchto podnětů: a) z vlastní iniciativy – ochránce může zahájit šetření u záležitostí, které ho osobně či profesně „oslovily“, nalezne-li při své činnosti systémovou chybu či zjistí absenci právního institutu, který je důležitý, příp. jej může zaujmout kauza zveřejněná v médiích nebo na základě poznatků nevládních organizací apod. Pro zahájení z vlastní iniciativy nejsou dány (krom rozsahu působnosti a oprávnění) žádné podmínky a hranice. Příkladem zahájení šetření z vlastní iniciativy bylo např. mediálně atraktivní vystěhování Rómů ve Vsetíně; b) na základě podání člena Parlamentu - poslanci a senátoři postupují ochránci podněty od svých voličů, které sami obdrželi. Tato spolupráce je velice výhodná, jelikož poslanci a senátoři mají k dispozici nutné informace a znalost problematických míst a ochránce má pravomoci k šetření, které poslanci a senátoři nemají. Je důležité zmínit, že na ochránce se mohou obracet se svými stížnostmi i obce a kraje jako územní samosprávné celky - právnické osoby. V praxi ovšem není tato možnost příliš častá. Po obdržení podnětu ochránce posoudí jeho obsah, zda oblast a úřad spadá do působnosti ochránce. Mohou nastat tyto varianty: 49

a) podnět nespadá do působnosti ochránce - o této skutečnosti je stěžovatel písemně vyrozuměn a případně je mu stručně doporučeno, jak by měl dále postupovat; b) podnět spadá do působnosti ochránce, ale bude odložen - ochránce má zákonem o VOP stanoveno, za jakých podmínek se nebude podnětu věnovat. Důvodem je minimalizovat počet takových šetření, u nichž již nelze s největší pravděpodobností zjednat nápravu. Podnět je odložen pokud: - předmět stížnosti je starší než 1 rok, - stížnost je zjevně neodůvodněná, - předmět stížnosti je projednáván soudem, případně již bylo ve věci soudem vydáno rozhodnutí, - stěžovatel na žádost ochránce nedoplnil požadované informace, - jedná se o opakovanou stížnost v té samé věci. Stížnost bude odložena i v případě, kdy byla podána osobou, které se předmět stížnosti netýká. Tím se ovšem nevylučuje možnost zplnomocnit osobu, která bude stěžovatele zastupovat. Stěžovatel je o odložení stížnosti písemně vyrozuměn s uvedením důvodu, proč se ochránce nebude danou stížností zabývat. c) podnět spadá do působnosti ochránce a bude projednán – stěžovateli je písemně oznámeno, že v jeho věci ochránce zahajuje šetření, příp. požádá o doplnění informací, předložení dokumentace, vyzve k posečkání na vydání rozhodnutí apod. Ochránce provádí šetření v rozsahu svých pravomocí. Získává informace potřebné k objektivnímu zhodnocení, zda došlo k porušení povinností a práv či nikoliv. Šetření může probíhat písemnou formou, osobním šetřením na místě údajného porušování práv nebo u dotčených úřadů aj. Přes veškeré snahy o rozšiřování pravomocí ochránce potřebných ke snadnějšímu a rychlejšímu šetření stížností, pořád má ochránce slabiny. Ochránce může zahájit svá šetření až po vyčerpání všech běžně dostupných možností směřujících k nápravě špatného stavu. Jedná se o podání řádného opravného prostředku (odvolání), podání stížnosti k nadřízenému orgánu v případě nečinnosti úřadu nebo jeho prodlení s vydáním rozhodnutí, nebo v případě nesprávného jednání úřadu nejvyššímu představiteli úřadu. 50

Tato procesní podmínka v praxi přináší nemalé problémy. Její myšlenkou je zdůraznit stěžovatelům fakt, že ochránce není jednou z odvolacích instancí, je „pouze“ prvkem pro zpětnou kontrolu činnosti úřadů. Stěžovatelé se obracejí na ochránce již po neúspěchu v odvolacím řízení, aniž by z vlastní iniciativy (buď z důvodu neznalosti práva, nebo příp. chtějí řešit celou záležitosti mimosoudní cestou) podnikli další kroky k vyřízení problému v jejich prospěch. Možnost podání ať už návrhu na přezkumné řízení, které je možné podat v případě podezření na nezákonnost rozhodnutí či procesních úkonů vedoucích k rozhodnutí, nebo žaloby proti rozhodnutí správního orgánu u správního soudu, je časově omezena105. V průběhu šetření stížnosti ochráncem povětšinou tyto lhůty uplynou a další právní kroky k nápravě jsou ve většině případů již nemožné106. Další slabinou je absence práva požadovat součinnost (podání vysvětlení a informací) od osob mimo veřejnou správu, tzn. např. od soukromých fyzických a právnických osob. Našli bychom i další, ale pro představu postačí tyto dva příklady.

6.3. Ukončení šetření Ochránce shrne své poznatky a uvede svůj právní názor ve Zprávě o výsledku šetření. Tato zpráva se zasílá jak stěžovateli, tak i napadenému úřadu. Mohou nastat dvě situace: a) ochránce zkonstatuje, že nedošlo k pochybení úřadu. Zasláním Zprávy o výsledku šetření oběma stranám se celá záležitost ukončuje; b) ochránce zkonstatuje, že úřad pochybil. V tomto případě společně se zprávou zasílá úřadu žádost o vyjádření se o přijatých krocích vedoucích k nápravě. Úřad má na vyjádření lhůtu 30 dnů. Pokud následně ochránce konstatuje, že přijatá opatření úřadem jsou dostatečná, šetření ukončí a zpraví o tom obě strany. V případě ale, že úřad buď své vyjádření nezašle, anebo jeho opatření jsou nedostatečná, ochránce vydá Závěrečné stanovisko. Závěrečné stanovisko obsahuje doporučení, jaká opatření k nápravě by úřad měl přijmout. Může se jednat o: a) „zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí, úkonu nebo postupu úřadu, lze-li je zahájit z 105

Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat nejpozději do 1 roku od právní moci napadeného rozhodnutí (srov. § 96 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů) a podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu u správního soudu lze podat do dvou měsíců po doručení napadeného rozhodnutí stěžovateli (srov. § 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů). 106 Nebereme-li v potaz možnost podání mimořádných opravných prostředků, jejichž použití v praxi je méně obvyklé.

51

úřední moci, b) provedení úkonů k odstranění nečinnosti, c) zahájení disciplinárního nebo obdobného řízení, d) zahájení stíhání pro trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, e) poskytnutí náhrady škody nebo uplatnění nároku na náhradu škody.“107 Ochránce má pouze oprávnění opatření k nápravě doporučit, nejedná se tedy o nařízení k přijetí těchto opatření. Ve lhůtě 30 dnů musí úřad oznámit ochránci svůj postoj k obsahu Závěrečného stanoviska s vyjádřením, jak dále bude pokračovat k zajištění nápravy. Pokud úřad v této lhůtě nereaguje nebo způsob zajištění nápravy je podle ochránce nedostatečné, ochránce vyrozumí o této skutečnosti nadřízený úřad, příp. vládu, a zveřejní svá zjištění s uvedením názvu úřadu a osoby odpovědné za jeho jednání.

6.4. Příklad z praxe - šetření vystěhování Rómů ve Vsetíně Nastínění problematiky V říjnu roku 2006 došlo k vystěhování rodin z pavlačového domu č.p. 1336 na ulici Smetanova ve Vsetíně. Důvodů vystěhování bylo hned několik. Zaprvé, rodiny obývaly byty nezákonně, jelikož neměly uzavřeny platné nájemní smlouvy. Nájemní smlouvy se uzavíraly vždy na dobu určitou a pravidelně se jejich platnost prodlužovala na jeden rok. Poslední doba nájmu byla sjednána do roku 2006 (v jednom případě do roku 2002). Zadruhé, pavlačový dům byl stavebním statikem označen k demolici z důvodu havarijního stavu. Zatřetí, město Vsetín mělo na vystěhování rodin z předmětných bytů rozhodnutí o vyklizení od Okresního soudu Vsetín, který nepřiznal ani v jednom případě bytovou náhradu. Většina rodin, převážně romských, byly přestěhovány do náhradního bydlení, a to buď do obytných kontejnerů na okraji města Vsetína, kde se jednalo o 36 rodin, tj. přibližně 230 osob, nebo do volných nemovitostí na Jesenicku, Prostějovsku a Uherskohradišťsku, které následně mohly rodiny odkoupit (město Vsetín poskytovalo na odkup těchto nemovitostí bezúročnou půjčku). Jednalo se o 6 rodin, celkem 68 osob. Provedení šetření ochráncem Ochránce zahájil v lednu roku 2007 šetření z vlastní iniciativy. Následně byl i osloven Senátem108, aby prošetřil okolnosti vystěhování. Důvod, proč byl ochránce angažován ve výše 107

§ 19 ZoVOP.

52

nastíněném případu, si můžeme odůvodnit z § 1 odst. 1 ZoVOP: „Veřejný ochránce práv působí k ochraně osob před jednáním úřadů ….“ a také z § 1 odst. 5 ZoVOP: „Ochránce vykonává působnost ve věcech práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminací.“ Celá záležitost měla vysokou citlivost, jelikož se jednalo o vystěhování, resp. přestěhování, převážně romských rodin. Ombudsman se při šetření zaměřil na posouzení více problematických hledisek: a) na prověření systému sociálních dávek přestěhovaných osob, způsobu přiznávání dávek a zejména způsobu jejich vyplácení – šetření mělo za cíl zjistit, zda město Vsetín nepochybilo, případně zda nemělo více možností řešit zadlužování přestěhovaných rodin, zda po přestěhování učinilo vše pro zamezení sociálního vyloučení osob a případně zda dostatečně zvážilo možnost přičinění se k poskytnutí dávky mimořádné okamžité pomoci (na opravy a údržbu domů, do kterých byly rodiny přestěhovány); b) na výkon sociálně-právní ochrany dětí – zejména u rodin přestěhovaných na Jesenicko, Prostějovsko a Uherskohradišťsko; c) na prověření procesu výstavby a užívání nových domů v lokalitě Poschla – zejména prověření postupu stavebního úřadu a orgánů ochrany veřejného zdraví, tzn., zda obytné kontejnery jsou z hygienického hlediska vůbec pro trvalý pobyt přípustné; d) na využívání nástrojů podle stavebního řádu, jako je nařízení údržby a nezbytných úprav ve vztahu ke stavebně-technickému stavu pavlačového domu č.p. 1336 – zda se nedalo předejít nutnosti demolice průběžnými opravami a údržbou pavlačového domu; e) na vyhodnocení situace obyvatel vystěhovaných na Jesenicko, Prostějovsko a Uherskohradišťsko, a stavebně-technický stav objektů, do nichž byli přestěhováni; a f) na posouzení přestěhovaných romských rodin z pohledu ochrany základních práv a svobod. Jak lze vidět z výše uvedených sledovaných hledisek celé záležitosti, rozsah šetření byl obrovský.

108

Podnět zaslal Výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice Senátu Parlamentu České republiky.

53

Zákon o VOP ve svém § 1 odst. 2 dává ochránci pravomoci prošetřovat výkon činnosti orgánů územních samosprávných celků pouze při výkonu státní správy, nikoliv při výkonu samosprávy. Ochránce proto neměl lehkou pozici, jelikož docházelo k proplétání výkonu samosprávy s výkonem státní správy. Ochránce využil nástroje dané zákonem o VOP nutné pro své šetření, tzn. pro získání dostatečných, kvalitních a kvalifikovaných informací. Jednalo se o nástroje v rámci povinnosti k součinnosti všech správních úřadů podle § 15 až § 16a ZoVOP. Ochránce při svém šetření: a) shromáždil spisovou dokumentaci územního, stavebního a kolaudačního řízení objektů v lokalitě Poschla (obytné kontejnery) a fotodokumentaci objektů na Jesenicku, Prostějovsku a Uherskohradišťsku, kde byly přestěhovány některé rodiny; b) Městský úřad Vsetín na vyžádání ochránce poskytl informace ohledně sociální situace přestěhovaných romských obyvatel a předložil doklady vztahující se k povolení k odstranění pavlačového domu a ke kontrolní prohlídce na bytových domech v lokalitě Poschla (výskyt plísní); c) ochránce požádal o součinnost Krajský úřad Zlínského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu; d) využil informací získaných od občanského sdružení Vzájemné soužití a Roma Vidnava, romských koordinátorek Krajského úřadu Zlínského kraje a Krajského úřadu Olomouckého kraje, právních zástupců vystěhovaných romských rodin a od výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice Senátu; e) uskutečnil několik jednání a místní šetření pro získání dostatečného množství informací. Ukončení šetření a vydání závěrečného stanoviska Ochránce po prošetření skutkového stavu uzavřel své šetření podle § 18 odst. 1 ZoVOP, což znamená, že ochránce nalezl pochybení a písemně vyzval starostku města Vsetína a ředitelku Krajské hygienické stanice Zlínského kraje, aby se do 30 dnů vyjádřily k dosavadním závěrům a doporučením ochránce. Zaslaná vyjádření dotčených úřadů ochránce nijak neuspokojila, tudíž své závěry a opatření k nápravě v závěrečném stanovisku.

54

Ochránce neshledal na postupu všech zúčastněných úřadů při přestěhování obyvatel pavlačového domu na ulici Smetanova ve Vsetíně žádné právní pochybení, dokonce i celý postup přestěhování byl legitimní, pouze ve svých doporučeních uvedl, jakým způsobem by měl Městský úřad Vsetín, stejně jako každý jiný úřad, postupovat v budoucnu ve věcech sociálních dávek, sociálně-právní ochrany dětí a sociální péče jako takové, jak postupovat při vymáhání nedoplatků na nájemném a další. Závěrečné stanovisko mělo rozsah 33 stran. Bylo rozděleno na čtyři části, A až D. Poslední část (D) obsahovalo závěry a doporučení opatření k nápravě. Závěrečné stanovisko bylo zasláno dotčeným úřadům, tzn. starostce města Vsetína, ředitelce Krajské hygienické stanice Zlínského kraje, starostům města Uherské Hradiště, Prostějov a Javorník, místopředsedovi vlády a ministru práce a sociálních věcí, předsedovi Senátu a dalším. Současně bylo závěrečné stanovisko zveřejněno na webových stránkách ochránce.109

109

MARTINÁTOVÁ, Dagmar a kol. Veřejný ochránce práv: Kazuistika. 2011. 19 s. Seminární práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. s. 15 – 19.

55

7. Principy dobré správy Předmětem šetření není jen zjišťování, zda nedošlo k porušování ustanovení rozličných právních předpisů, ale i zjišťování, zda nedošlo k porušení „nepsaných pravidel“, tzn. etiky. Ochránce tato nepsaná pravidla sjednotil do jednoho dokumentu, který obsahuje tzv. principy dobré správy. Pokud je jednání veřejné správy nezákonné, existují prostředky k tomu, aby se tato nezákonnost odstranila. Pokud ale veřejná správa jedná tak, že sice její výkon je v rovině zákonnosti, ale přesto pociťujeme ze strany veřejné správy křivdu kvůli chování úředníků, jejich postupu, nelogickému myšlení až hlouposti, lhostejnosti apod., stali jsme se oběťmi tzv. špatné správy. Každý jsme se již setkali s tímto jevem, někdo pocítil křivdu více, někdo méně. Podání stížnosti povětšinou vede k tomu, že je nám sděleno, že vše je v zákonné rovině. A jak postupovat v takovémto případě? Jediná cesta, jak se dovolat svých práv, vede přes ochránce. Zákon o VOP ve své definici funkce ochránce říká, že „…působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy,…“.110 Co pojem dobrá správa představuje? Zákonodárce sice tento termín použil, nicméně již jej nedefinoval. Pokud byste si chtěli nechat předložit přesnou definici dobré správy, půjde to jen stěží, jelikož neexistuje. Jedná se o neurčitý právní pojem. Lze ji pouze lehce přiblížit - dobrá správa je takové jednání veřejné správy, které odpovídá jak právním předpisům, tak, a to hlavně, i etickým a morálním hodnotám společnosti. Dobrá správa je velice „křehkou záležitostí“. Základem je, jak již bylo naznačeno, etika a morálka. Všichni se dokážeme chovat podle pravidel daných zákony a jinými právními předpisy, ale chovat se eticky a morálně, je mnohem složitější. Proto ochránce po nějaké době používání tohoto termínu, aniž by byl přesně vymezen jeho význam, se rozhodl, že je načase dát dobré správě tvář. Důvodem vzniku principů byl také Motejlův pocit zavázanosti učinit své postupy předvídatelnými. Motejl se musel zamyslet a vytvořit přesná pravidla, aby zásadu předvídatelnosti rozhodování, kterou požadoval po úřadech, sám mohl splnit. Se svými kolegy z Kanceláře se pokusili definovat a vytvořit tzv. principy dobré správy. Otakar Motejl se svými kolegy vytvořil principy dobré správy především ze svých poznatků z jednotlivých šetření, takže jsou šité přímo na míru české veřejné správě. Některé 110

Srov. § 1 odst. 1 ZoVOP.

56

principy dobré správy jsou již v českém právním řádu obsaženy, např. v základních zásadách správního řízení nebo v judikatuře Ústavního soudu. Pomocnými dokumenty pro vytvoření principů byly Evropský kodex dobré správní praxe Evropské unie, tehdy připravované doporučení Rady Evropy o dobré správě a další mezinárodní dokumenty. Principy dobré správy jsou souhrnem zásad chování při správě věcí veřejných, kterými by se měly řídit veškeré organizace vykonávající veřejnou službu. Vytvořili, jestli to tak můžeme nazvat, desatero veřejné správy. Toto desatero není etickým kodexem, ale definuje, jaká by veřejná správa měla být, respektive jaké by mělo být, a k čemu by mělo chování úředníků směřovat.111 Při definici principů dobré správy je použito termínu „veřejná služba“. Má to svůj význam. Motejl ve svém projevu v Senátu v lednu 2007 totiž prohlásil: „Podle mého názoru bychom měli veřejnou správu označovat spíše veřejnou službou, která obsluhuje každodenní život občanů, hledá řešení jednotlivých situací tak, aby stát byl moudrým služebníkem, protože jenom tehdy může být skutečnou autoritou. Není-li řízení správy funkční a moudré, autorita státu se rozmělní, ztrácí a klesá.“112 Principy dobré správy jsou souhrnem principů, které nemají být zákonem, a ani nejsou taxativním výčtem, jde o přibližný nástin požadovaného chování, které je vodítkem, nikoliv normou. Autoři hledali obecné výrazy, aby zaprvé pokryly případy vyskytující se v praxi, a zadruhé aby byly dostatečně flexibilní k případným změnám ve společnosti. Tyto obecné výrazy ale musely být dostatečně konkrétní, aby buď nebyly pouhými klišé, nebo aby nevedly naopak k svévolnému zneužívání. Pro formulaci principů autoři použili označení jednotlivých principů jednoduchými pojmy. Je jich celkem deset. Každý princip obsahuje stručný popis. Jde o pozitivní popis, tzn. je popsáno žádoucí chování. Znění principů dobré správy je přiloženo jako příloha č. 1 této práce.

111

MARTINÁTOVÁ, Dagmar. Kodexománie. 2011. 16 s. Seminární práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. s. 11. 112 MOTEJL, Otakar. Jedinečný pohled Otakara Motejla. In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 3 s. s. 10. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsiaktivity/publikace/.

57

8. Záruka zákonnosti zprostředkovaná kontrolou veřejné správy Nyní odbočme od přesného definování činnosti a působnosti, včetně pravomocí ochránce do obecné roviny vlastního důvodu existence ochránce, tzn. do roviny kontroly veřejné správy. Jednou z nejdůležitějších právních záruk ve veřejné správě je záruka zákonnosti, která spočívá v „uplatňování zákonnosti v procesu tvorby práva, aplikace práva a realizace práva, tj. dodržování norem práva hmotného i práva procesního. Požadavek dodržování zákonů a pozitivního práva vůbec se projevuje v soudobém právu odlišně ve vztahu k fyzickým a právnickým osobám a ve vztahu k orgánům veřejné moci. Vzhledem k tomu, že osobám je právně dovoleno vše, co zákon nezakazuje (zásada legální licence), je legální i jejich jednání praeter legem. Naopak orgány veřejné moci mohou jednat pouze secundum legem, tj. na základě zákona a v jeho mezích“113. Tato záruka má svůj základ v článku 2 odst. 3 Ústavy ČR a v článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.114 Zachování zákonnosti při výkonu veřejné správy je jedním ze základních kamenů právní jistoty moderního právního státu, jelikož právě prostřednictvím veřejné správy jsou vytvářeny předpoklady pro uplatnění jiných právních záruk. O zachování zákonnosti ve veřejné správě můžeme hovořit, pokud jsou plněny a dodržovány povinnosti plynoucí z obecně závazných právních norem všemi subjekty správního práva115. K zárukám zákonnosti ve veřejné správě patří kontrola veřejné správy, právo na informace ve veřejné správě, změna, zrušení a sistace vadných správních aktů, uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností a přímé donucení ke splnění právní povinnosti.116

8.1. Kontrola veřejné správy „Cílem kontroly veřejné správy je zjistit skutečnosti rozhodné pro posouzení dodržování zákonnosti při jejím výkonu, porovnat je v konkrétním případě se zákonem stanovenými 113

HENDRYCH, Dušan a kol. Právnický slovník. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2001. 1189 s. (Beckovy odborné slovníky). 114 V případě místní samosprávy, v rámci výkonu samosprávné činnosti, tuto záruku garantují speciální zákony. Např. zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, ve svém § 35 definuje rozsah samosprávné činnosti obce a také, a to je důležité, v § 35 odst. 3 podmiňuje, že při výkonu své samosprávné činnosti se může řídit pouze právními předpisy vzniklými na základě zákona. 115 Subjektem správního práva je nositel práv a povinností stanovených správním právem a má obecné správněprávní postavení oproti subjektu správněprávního vztahu, který má již konkrétní postavení a je nositelem konkrétních práv a povinností. Tyto dva typy subjektů bývají mylně směšovány. 116 PRŮCHA, Petr. Správní právo: Obecná část. 6. dopl.a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 356 s. s. 256 - 257.

58

standardy činnosti správního úřadu, vyhodnotit případné odchylky od těchto standardů a při zjištění porušení zákonnosti navrhnout či přijmout odpovídající prostředky nápravy“.117 Správní úřady by ale neměly jen provádět rozhodovací pravomoc v rámci své působnosti, a zajisté výlučně na základě zákonů a jiných závazných právních předpisů, ale měly by také respektovat a chránit práva a právem chráněné zájmy fyzických a právnických osob. Podle Průchy můžeme dělit kontrolu118 na: a) správní, která je vykonávaná orgány veřejné správy, ať už se zaměřením na činnost správních orgánů v rámci hierarchické nadřízenosti nebo podřízenosti, včetně kontroly prováděné uvnitř jednotlivých orgánů veřejné správy, anebo na plnění povinností subjektů správního práva stojících mimo hierarchický systém; a b) vnější, kdy jednotlivé orgány veřejné moci a jejich činnost je kontrolována jinými subjekty než orgány veřejné správy. Mezi tyto subjekty Průcha řadí zastupitelské orgány, soudy, Nejvyšší kontrolní úřad, správní orgány, občany (kontrola na základě jejich podání) a institut tzv. veřejného ochránce práv.119

8.2. Vývoj kontroly zákonnosti ve veřejné správě v Čechách Dohled nad dodržováním záruk zákonnosti ve veřejné správě mělo prvotně ve své působnosti správní soudnictví, resp. Nejvyšší správní soud, který byl zřízen zákonem č. 3/1918 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě. Sídlo měl v Praze a kromě působnosti rakouského správního soudu rozhodoval i o stížnostech občanů proti porušování jejich ústavou daných politických práv. Přestože následovala snaha o rozšíření správního soudnictví na tzv. okresní senáty u okresních úřadů a na župní senáty u župních úřadů, nikdy k tomu nedošlo. Nejvyšší správní soud působil i po válce. Ústavou Československé republiky120 a zákonem č. 166/1949 Sb., o sídle správního soudu, byl Nejvyšší správní soud spojen s Nejvyšším správním soudem 117

ONDRUŠ, Radek. Kapitoly ze správního práva XI. - Záruky zákonnosti a kontrola veřejné správy [CD-ROM]. Praha: Wolters Kluwer, a.s., 1.12.2002. Copyright (c) 2000 - 2011. 118 Základní členění kontroly je definováno různými způsoby, např. srov. ONDRUŠ, Radek. Kapitoly ze správního práva XI. - Záruky zákonnosti a kontrola veřejné správy [CD-ROM]. Praha: Wolters Kluwer, a.s., 1.12.2002. Copyright (c) 2000 - 2011. – kontrola veřejné správy právní (přímá - vnitřní a vnější, a nepřímá – judikatura) a mimoprávní (sdělovací prostředky, občanská sdružení a nestátní organizace, a kontrola zastupitelskými sbory); HENDRYCH, Dušan. Správní věda – Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009. 232 s. s. 174 – 177 – kontrola veřejné správy (externí - parlamentní, rozpočtová a účetní, soudní, veřejný ochránce práv a interní) a správní dozor. 119 PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 6. dopl.a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 356 s. s. 261 - 262. 120 Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky.

59

v Bratislavě, vznikl Správní soud, který měl sídlo v Bratislavě. K 1. lednu 1953 byl Správní soud zrušen, čímž zaniklo správní soudnictví u nás121. Ochrana zájmů občanů měla být zajištěna, po sovětském vzoru122, tzv. všeobecným dozorem prokuratury, vykonávaným prokuraturou založenou zákonem č. 65/1952 Sb., o prokuratuře v roce 1952. Tato varianta byla pro tehdejší mocnost výhodná, prokuratura byla dobře ovladatelná a hlavně – prokuratuře přibyla pravomoc občansko-soudního dozoru, čímž bylo státní moci umožněno zasahovat do sporů u civilněprávních soudů. Speciální prokurátoři, kteří přijímali od občanů a organizací podněty k prošetření rozhodovací činnosti (či nečinnosti) státní správy, mohli použít prostředky pro zajištění nápravy. Jednalo se o protesty proti rozhodnutí a upozornění na nezákonnost. Původně činnost všeobecného dozoru byla opravdu zaměřena na prošetřování podnětů obyčejných lidí. Následně vzhledem k politickým změnám a tlakům v 70. a 80. letech docházelo v oblasti vyřizování podnětů občanů a organizací k postupné deformaci této činnosti prokuratury, až se stala téměř zanedbatelná. Prokuratura mohla začít pozitivně fungovat až od roku 1990, kdy už nebyla pod vlivem „vedoucí úlohy“. Zanedlouho byl zákonem č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád, ve znění pozdějších předpisů, doplněn občanský soudní řád o novou část s názvem Správní soudnictví, které začaly vykonávat civilní soudy. Všeobecný dozor prokuratury byl zrušen. V roce 1993 došlo k přebudování prokuratury a vzniklo státní zastupitelství.123 Zrušením všeobecného dozoru došlo k neblahému následku, kdy určité oblasti ochrany práv občanů i veřejného zájmu, zůstaly nepokryty, a to v oblasti kontroly ochrany práv osob v místech výkonu trestu, vazby, ochranné výchovy a ochranného léčení nebo v prostorách zajištění, zadržení nebo zatčení.124 Řešení stížností občanů bylo tedy možné nadále řešit pouze např. podáním stížnosti nadřízenému orgánu nebo nadřízenému správnímu úřadu, adresováním stížnosti Kanceláři prezidenta republiky, zastupitelským sborům, předáním petice, podáním ústavní stížnosti apod.

121

HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. 7. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2009. 875 s. s. 378. Mazanec se domnívá, že vzorem byl starý úřad Generálního prokurátora z doby Petra I. 123 MAZANEC, Michal. Cesta českého ombudsmana tam (a zase zpátky?). In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 7 s. s. 61. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. 124 SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv: Komentář. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2000. 167 s. s. 7. 122

60

8.3. Kontrola veřejné správy v současnosti se zaměřením na veřejného ochránce práv „Veřejná správa je v příslušných souvislostech kontrolována především zákonodárnou mocí, od níž je odvozena, dále je kontrolována v hierarchii a spektru vztahů vyššími či specializovanými orgány veřejné správy (tj. samotnou výkonnou mocí), což umožňuje samotné veřejné správě v řadě případů zjednat nápravu, aniž by bylo třeba zásahů "zvenčí", a mimo to je veřejná správa v příslušném zaměření a rozsahu kontrolována také soudní mocí (tzv. "soudně"), což souvisí s potřebou i takové kontroly veřejné správy, která je realizována ze strany nezávislých orgánů státní moci.“125 „Návazně potom přichází v úvahu ještě kontrolní subsystémy, u nichž jako kontrolní subjekty vystupují další, zpravidla tzv. nezávislé subjekty, které jsou přitom v jistém smyslu odvozené od jednotlivých složek "dělené" státní moci, což se v našich současných podmínkách týká jednak Nejvyššího kontrolního úřadu a dále právě i Veřejného ochránce práv.“126 Ochránce je nezávislým orgánem, přestože je státním orgánem. V českém právním systému existuje vedle státní správy také samospráva, kterou dělíme na územní a zájmovou. Společně se státní správou tvoří veřejnou správu. Samospráva, vzhledem k tomu, že zabraňuje koncentraci moci v jednom mocenském centru a s tím spojenému riziku zneužít této moci, podporuje dělbu moci. Samospráva je totiž „decentralizované rozhodování veřejných záležitostí, kdy orgány samosprávy nepůsobí jako podřízené součásti hierarchického systému státní správy, ale podléhají toliko právnímu řádu (zákonům a jiným právním předpisům), a proto je státní dozor významně omezen a o jeho výkon se státní správa dělí s orgány moci soudní.“127 Výkon státní správy veřejnoprávními korporacemi na základě speciálních zákonů128 je výkonem tzv. přenesené působnosti. Působnost ochránce je vyčleněna pouze na činnost státní správy, pokud opomeneme určité „speciality“ ochránce, jako je prošetřování diskriminace aj.

125

PRŮCHA, Petr. Veřejný ochránce práv a systém kontrola veřejné správy. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2002. 4 s. s. 35. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 126 Tamtéž. 127 SLÁDEČEK, Vladimír. Teoretické problémy působnosti ombudsmana, jeho působení ve vztahu k jiným orgánům a institucím. In: Působení ombudsmana v demokratické společnosti: Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2003. 6 s. s. 2. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. 128 Např. zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 115/2001 Sb., o podoře sportu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění pozdějších předpisů, a další.

61

Činnost územní samosprávy může být vykonávána v rámci samostatné působnosti nebo přenesené působnosti, ovšem u zájmové samosprávy toto dělení v zákonech chybí, přestože ze způsobu realizace a zásahu státu lze vysledovat, o který druh působnosti asi jde. Nicméně zřejmě toto (nepřesné definování) je důvodem, proč působnost ochránce je zaměřena pouze na územní samosprávu (při výkonu státní správy, tedy výkonu přenesené působnosti129). Kontrolní a dozorová činnost ochránce se tedy nevztahuje na územní samosprávu při výkonu samostatné působnosti a zájmovou samosprávu. Kontrolu nad výkonem samostatné působnosti územně samosprávných celků a zájmových korporací by měli vykonávat sami členové prostřednictvím např. aktivního volebního práva, referend, účastí na veřejných zasedáních (jednání) orgánů samosprávy, využíváním práva na poskytování informací ze strany samosprávy a další. Zásada nezasahování do samostatné působnosti územních samosprávných celků byla porušena již zmiňovaným účastenstvím ochránce na řízení Ústavního soudu ve věci zrušení obecně závazných vyhlášek obcí a krajů, které jsou vydávány právě v rámci výkonu samostatné působnosti. Jaký bude další trend rozšiřování působnosti ochránce, ukáže čas.

129

Srov. § 1 odst. 2 ZoVOP: „…orgány územním samosprávných celků při výkonu státní správy…“

62

9. Zhodnocení činnosti veřejného ochránce práv, návrhy de lege ferenda Z výše uvedených informací jsme si již mohli o instituci ochránce udělat celkový obrázek. Nyní si zhodnotíme, jak pomocí statistických čísel, tak i stručným ohlédnutím, zda ochránce je pro české občany přínosem, nebo nikoliv. Závěrem si zmíníme několik návrhů de lege ferenda. Za rok 2011 bylo ochránci doručeno celkem 6 985 podnětů, z toho 4 308 podnětů spadalo do působnosti ochránce a v 673 případech šlo o pochybení úřadu (procentuálně vyjádřeno 15,6 %). Nejvíce podnětů bylo podáno vůči úřadům v oblasti: 1. sociálního zabezpečení - celkem 1 335 stížností a 276 pochybení (20,7 %); 2. stavby a regionální rozvoj – celkem 343 stížností a 92 pochybení (26,8 %); 3. armáda, policie a vězeňství – celkem 335 stížností a 41 pochybení (12,2 %); 4. zdravotnictví a péče o zdraví – celkem 310 stížností a 41 pochybení (13,2 %).130 Z výsledků statistik, které ochránce vede po kalendářních čtvrtletích, lze jednoduše vyčíst vliv sezónnosti, legislativních změn, změn politického a ekonomického systému (reforem) a jiných proměnných v jednotlivých oblastech veřejné správy. Nejmarkantnější je to u oblasti staveb a regionálního rozvoje, kdy v prvním čtvrtletí bylo podáno pouze 12 podnětů, ve druhém čtvrtletí, kdy začíná stavební sezóna, již 125 podnětů, ve třetím 93 podnětů a ve čtvrtém čtvrtletí, kdy dochází k ukončování staveb, příp. hrubých staveb, 113 podnětů. Pro porovnání si uveďme pár statistických čísel z předchozího roku. V roce 2010 bylo podáno celkem 6 309 podnětů, z nichž bylo 57 % podnětů v působnosti ochránce. Pochybení úřadu bylo stanoveno v 481 případech. Struktura problematických oblastí byla naprosto totožná jako v roce 2011.131 Celkově má počet podaných podnětů za poslední tři roky (2009 – 2011) klesající tendenci. Stejné je to u všech oblastí, kromě sociálního zabezpečení, zde podnětů každoročně přibývá. Pokud bychom měli zhodnotit činnost ochránce globálně, museli bychom konstatovat, že ochránce obstál i vzhledem k počáteční skepsi v jeho přínos pro český právní systém. Možná je

130

Statistické údaje o činnosti. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/statisticke-udaje-ocinnosti/. 131 Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2010. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 184 s. [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/.

63

to důsledkem vykonávání této funkce JUDr. Otakarem Motejlem, možná občané ještě stále věří ve spravedlnost a vzhledem k nezávislosti této instituce doufají v nalezení nápravy, anebo také možná proto, že se občané naučili vyslovovat problémy nahlas. Ochránce nemá oprávnění zasahovat do činnosti a rozhodování úřadů, proto je nutné, aby ochránce zaprvé měl dostatečnou přirozenou autoritu, prostřednictvím které bude na příslušné úřady působit, a zadruhé musí mít oporu v i nadřízených orgánech a nadřízených úřadech prošetřovaných úřadů, potažmo i ve vládě a Parlamentu. Praxe ukazuje, že systém funguje. Příkladem můžeme uvést, že systematické a opakované návštěvy zařízení přispěly k řadě významných změn ve vnitřních řádech zařízení (např. věznic), upřesnění pravidel pro používání omezovacích prostředků (např. v psychiatrických zařízeních), soukromí klientů (např. u zařízení pro seniory) aj. Prostřednictvím apelů na poslance v rámci účasti ochránce na jednáních plén Poslanecké sněmovny byly přednostně prosazeny některé změny právních předpisů132. A mohli bychom pokračovat i dále. Shrneme-li stručné zhodnocení ještě stručněji, lze říci, že ochránci se podařilo doplnit mezery mezi kontrolními prvky veřejné správy. Abychom ale vše neřešili pouze v superlativech, musíme zmínit i určitá negativa, která instituce ochránce má. Hlavním přínosem ochránce je lidskost, osobní přístup a nenucenost, o tom není pochyb. Respektive mělo by to tak být. Při uvědomění si, v jak široké působnosti ochránce má vykonávat svou činnost, je to až nepředstavitelné. Při porovnání kolik úřadů v jednotlivých oblastech působí a k tomu přirovnáme „pár osob“ z Kanceláře, které se jednotlivým oblastem věnují, nelze se následně podivovat nad skutečností, že šetření jednoho podnětů trvá v průměru jeden rok133. Potom se vnuká myšlenka, proč není úřad rozsáhlejší. Tato skutečnost by ale sebou přinášela zase další negativa v podobě postupného přeměňování „lidské“ instituce v „úřad“.

132

Například změna zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, kde docházelo k existenčním problémům u osob, které jsou invalidní v prvním nebo druhém stupni, jelikož podle předchozí novely začali spadat do okruhu osob, u nichž dochází po 6 měsících pobírání příspěvku na živobytí k jeho snížení na úroveň existenčního minima. Novela u těchto invalidních osob vyloučila takovéto snížení příspěvku. 133 SEITLOVÁ, Jitka. Hodnocení činnosti veřejného ochránce práv a jeho postavení. Otázky možného budoucího vývoje postavení ochránce. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 12 s. s. 16. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsiaktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/.

64

Musíme si položit otázku, zda již instituce ochránce pomalu ale jistě neztrácí svou původní tvář. Vždyť po studiu podkladů o instituci ochránce v člověku zůstává pocit, že ochránce je svým způsobem „rebelem“, jelikož je to právě ta instituce, která může ukazovat prstem, může být ta pravdomluvná a vyhlašovat problémy do světa. Při četbě závěrečného stanoviska ochránce k záležitosti vystěhování Rómů ve Vsetíně, o němž jsme se zmiňovali v kapitole 6., si nelze ale nevšimnout určitých náznaků opatrnosti. Ochránce např. uvedl: „Pokud bych jako veřejný ochránce práv v případě vystěhování romských rodin na Jesenicko, Prostějovsko a Uherskohradišťsko přijal řešení zvolené městem Vsetín jako standardní, posvětil bych tak „export sociálně vyloučených rodin nebo rodin ohrožených sociálním vyloučením“ z obcí a měst, v nichž dlouhodobě žijí.“134 Celé závěrečné stanovisko dost působí dojmem nutné potřeby nalézt pochybení úřadů. Problematika již není řešena s tím lidským selským rozumem, tak jak by se asi od ochránce očekávalo. Tak se vnucuje další otázka, jestli instituce ochránce již nezačala svou „transformaci“ na „úřad vydávající stanoviska ve velkém“. Pro potvrzení předchozího tvrzení svědčí i skutečnost, že ochránce ve svém stanovisku řeší např. způsob číslování spisů, což není zřejmě základem výkonu jeho činnosti, navrhuje taková systémová řešení, která nejsou v praxi reálná aj. Působí to vzhledem k postavení ochránce dosti nadbytečně. Zmiňme si ještě pár „horkých témat“ vztahující se k ochránci. Prvním velmi horkým tématem je zakotvení ochránce do Ústavy ČR. Tato problematika vznikla již v době vzniku ochránce, respektive pochází již z období „boje“ o vznik zákona o VOP. Navrhovatelé a předkladatelé zákona o VOP navrhovali zakotvení tohoto institutu do Ústavy ČR na roveň Nejvyššímu kontrolnímu úřadu, ke kterému je ochránce přirovnáván po stránce funkcionální. Od července 2011 do března 2012 byly projednávány změny Ústavy ČR. Opakovaně bylo vynaloženo úsilí k dosažení zakotvení instituce ochránce do Ústavu ČR. Nutno zmínit, že většina odborné veřejnosti jsou zastánci tohoto úkonu. Ministerstvo spravedlnosti opakovaně takovou změnu Ústavy ČR odmítá s tím, že není součástí koaliční smlouvy. Uveďme si heslovitě hlavní přínosy zakotvení ochránce do Ústavy ČR: - získání větší legitimity a autority; - napravení nesouladu mezi faktickou a právní Ústavou ČR; - oficiální označení ochránce jako nezávislé instituce mimo dělbu moci; - eliminování možnosti zrušení ochránce pouze formou běžného zákona, aj. 134

Stanovisko k vystěhování romských obyvatel ve Vsetíně. In: Veřejný ochránce práv: Zásadní stanoviska [online]. Brno [cit. 2012-03-25]. s. 51. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/stanoviska-ochrance/.

65

Dalším horkým tématem je rozšíření pravomoci ochránce podat návrh na zrušení zákona nebo jeho ustanovení u Ústavního soudu. V současnosti má ochránce pravomoc podat návrh na zrušení pouze jiných právních předpisů. Již výše jsme se zabývali nevolí odborné veřejnosti k dalšímu rozšiřování pravomocí. Nicméně je nutno, abychom na celou záležitost pohlédli z toho směru, že ochránce by podával pouze návrh, rozhodovací pravomoc má Ústavní soud, tudíž se nelze domnívat, že by šlo o nemístné rozšiřování oprávnění. Můžeme se na danou problematiku také podívat z hlediska toho, že málokterý jiný kontrolní orgán se setkává při své praxi s větší, resp. rozmanitější, strukturou oblastí než ochránce. Proto právě ochránce by měl být legitimní k podání takového návrhu, jelikož s nevhodností právních předpisů se setkává obrazně denně. Poslední téma, které si zde uvedeme, je další rozšíření pravomoci ochránce ve formě možnosti iniciovat řízení o ústavní stížnosti před Ústavním soudem. Proti tomuto kroku svědčí skutečnost, že by muselo dojít k prolomení zásady, že ústavní stížnost může podat pouze osoba, která byla protiústavním jednáním poškozena, nikoliv actio popularis, tedy ve veřejném zájmu. Ochránce by podával ústavní stížnosti za tyto poškozené osoby. V současnosti může ochránce podat žalobu k ochraně veřejného zájmu u Nejvyššího správního soudu. Předmětem žaloby jsou nezákonné zásahy veřejné správy do základních práv a svobod občanů. Zmiňme si, že je nutno k takovému oprávnění přistupovat skeptičtěji. Každá poškozená osoba má možnost ústavní stížnost podat, ledaže by se jednalo o osobu ve finanční tísni, kde by ochránce suploval zájem této poškozené osoby právě z důvodu finančního (náklady na právní zastoupení, náklady řízení aj.). V tomto směru by snad bylo prosazení takového oprávnění schůdné. Nyní si nastiňme pár oblastí, ve kterých bychom přivítali určité změny de lege ferenda: - stanovit profesní podmínky pro výkon funkce ochránce i jeho zástupce – je žádoucí, aby ochránce měl vysokoškolské právnické vzdělání a minimální dobu soudní praxe ve správním nebo ústavním soudnictví po dobu cca 10 let; - rozšíření imunity ochránce o imunitu přestupkovou – přestupky by byly projednávány např. petičním výborem (pro jejich blízkou spolupráci). Důvodem by bylo předejití možné „šikany“ ze strany veřejné správy; - ochránce by měl mít právo veta ke zvolenému zástupci ochránce – v předchozí kapitole jsme se již o tomto zmiňovali. Základní důvodem pro takový návrh je nutnost v instituci takového zaměření, kde autorita je hlavní devizou, aby spolupráce a stejné, nejen právní, myšlení bylo samozřejmostí; 66

- stavění lhůt při podání podnětu ochránci – vztahuje se k problematice uplynutí lhůt pro zahájení přezkumného řízení a podání žaloby během probíhajícího šetření ochráncem. Jelikož průměrná doba vyřízení jedné stížnosti činí přibližně jeden rok, v případě přezkumného řízení se jedná o naprosto neřešitelný problém; - vytvoření detašovaných pracovišť – taky jsme se již o této záležitosti zmínili výše. Detašovaná pracoviště by měla charakter spíše kanceláří např. v každých krajských městech, aby byl vylepšen nejen přístup občanů k ochránci, ale především, aby šetření mohlo probíhat operativněji a efektivněji. Pokud přihlédneme k tomu, že osobní přístup je jednou ze základních charakteristik instituce ochránce, došlo by k výrazné časové úspoře stráveného času na přejezdu z Kanceláře k subjektům šetření. Nehledě na skutečnost, že pokud by asistenti vykonávající činnost na těchto detašovaných pracovištích pocházeli z dané lokality, znalost prostředí a mentality daného okolí by byl velkým přínosem.

67

Závěr Předložená diplomová práce nám představila instituci působící v České republice necelých dvanáct let - Veřejného ochránce práv. Jedná se o instituci, která je vnějším nezávislým kontrolním státním orgánem se zaměřením na činnost veřejné správy. Jeho základním nástrojem je působit na úřady svou autoritou, jelikož ochránce není nadán mocenskými nástroji. Práce nám podala informace o původu instituce ochránce, o její myšlence, a o pomalém a pracném způsobu jejího prosazení do právního systému České republiky. Byli jsme seznámeni se základními charakteristickými rysy ochránce. Práce nás také provedla širokým rozsahem ochráncovy působnosti a malým rozsahem pravomocí, které ochránce využívá k provádění šetření. Ochránce provádí kontrolu nejen zákonnosti, ale i dodržování principů moderního právního státu a dobré správy. Zmíněny byly i některé obavy z dalšího rozšiřování působnosti ochránce pocházející z řad odborné veřejnosti. Práce nás zavedla i do základní roviny výkonu činnosti, tzn. do oblasti provádění kontroly veřejné správy a ukázala nám, kde má ochránce jaké slabiny aj. Po prostudování práce získal každý čtenář základní znalosti o instituci ochránce. Nyní jsme již schopni odpovědět na otázky, které byly předloženy v úvodu této práce z neznalosti daného tématu. Byli jsme poučeni, že rozsah působnosti ochránce se pomalu začíná zvětšovat a zasahuje i do soukromoprávních záležitostí, přestože se jedná o instituci striktně provádějící kontrolu pouze veřejné správy, i když ne absolutně. Tento zásah je ochránce oprávněn provést v případech prošetřování diskriminačního jednání. Pomalým narušováním tenké hranice působnosti ochránce se tak může dostat i do oblastí, kde již jeho působnost nesahá. Příkladně se může jednat o samostatnou činnost územně samosprávných celků, kde při výkonu přenesené působnosti může docházet k balancování na tenké hranici s působností samostatnou. I tato hranice již byla ochráncem překročena, když byl s tichým souhlasem Ústavního soudu přijat k podávání svých stanovisek v řízeních týkajících se rušení obecně závazných vyhlášek obcí a krajů. Ohledně základu činnosti ochránce jsme se dozvěděli, že ochránce vykonává kontrolu činnosti veřejné správy, působí jako poradní a dozorový orgán, jeho ediční činnost je velkým přínosem nejen pro odbornou veřejnost, napomáhá správním úřadům s metodologií jejich činnosti, účastní se tvorby legislativy českého právního řádu a v neposlední řadě přinesl do veřejné správy principy dobré správy. 68

Nyní jsme již prací obeznámeni i s postupy ochránce, zástupce ochránce a jeho asistentů, kteří vykonávají kontrolní činnost vedle ochránce, jeho jménem. Pokud bychom se zaměřili na kontrolní činnost, ta je prováděna formou šetření, ať už na základě podnětů nebo z vlastní iniciativy ochránce. U dozorové činnosti se můžeme setkat s tzv. systematickými návštěvami zařízení, které spadají do působnosti ochránce. Pro provádění činnosti ochránce jsou důležitá oprávnění, o kterých práce pojednávala v kapitole páté. Mohli jsme se dozvědět, že původní záměr předkladatelů právní úpravy instituce ochránce byl vytvořit instituci, která bude obdařena pouze takovým množstvím oprávnění, která budou stačit pouze pro výkon kontrolní činnosti. Měla sem patřit oprávnění jako možnost požadovat vyjádření od úřadů, nahlížet do spisů, účastnit se ústních jednání apod. Postupem času, kdy se „bezzubost“ činnosti ochránce začala jevit jako nevhodná, a také vzhledem k rozšiřování působnosti ochránce, vznikala potřeba ochránci vkládat do rukou další oprávnění. Současný rozsah oprávnění ochránce zřejmě není konečným. Stále se ochránce setkává s překážkami, které omezují výkon jeho činnosti v takovém rozsahu, jak by bylo asi záhodno. Tyto překážky a návrhy na jejich odstranění práce definovala v kapitole deváté. Poslední zodpovězenou otázkou bylo, kdo může být ochráncem. Kapitola třetí nám globálně představila jak instituci ochránce, tak i funkci ochránce. Odpověděla na zmíněnou otázkou tak, že ochránce může být kdokoliv, kdo je volitelný do Senátu. Zde se práce také pozastavuje nad správností takového postupu. Autorka a odborná společnost se shodly, že minimálním dalším předpokladem by mělo být splnění vysokoškolského právnického vzdělání. Dalším předpokladem by měla být i určitou dobu prováděná praxe v oblasti správního či ústavního práva. Dostatečným důvodem pro obhajobu takového tvrzení by měla být skutečnost, že výkon činnosti ochránce je vysoce odbornou a náročnou prací, nehledě na to, že občan potřebuje pomoct od erudované osoby z dané problematické oblasti. V případě ochránce se jedná o oblast právní, resp. oblast správního a ústavního práva. V práci nám byl předložen souhrn poznatků o ochránci získaných studiem zejména právních předpisů, komentářů a příspěvků vysoce odborných osob v oblasti správního a ústavního práva. Práce byla sepsána převážně jako odborný text, pouze kapitola devátá, která obsahovala zhodnocení činnosti ochránce a návrhy de lege ferenda, byla vytvořena převážně ze subjektivních pocitů a názorů autorky. Práce nám hlavně podala povědomí pro vytvoření si představy o přínosnosti existence instituce ochránce v České republice. Výsledek zjištění, zda ano či ne, se odráží i od 69

subjektivních pocitů čtenářů. Autorka práce se postupně přiklonila k těm, kteří mají spíše smíšené pocity. Na jednu stranu nám byla předložena krásná myšlenka funkce této instituce, ale na druhou stranu dále získané poznatky nás přinutili k zamyšlení, zda instituce ochránce již dávno nekráčí jinou cestou, než která byla zamýšlena v jejich počátcích. Zda pesimistický pohled byl správný, to ukáže až čas.

70

Cizojazyčné resumé (Summary) The submitted diploma thesis introduces an institution which has been functioning in the Czech Republic for nearly twelve years – the Ombudsman. The main objective of the Ombudsman is to protect the citizens from the animosity of authorities and public administration by exercising control over the legitimacy of the public administration as well as to inspect the observance of principles of a democratic and legally consistent state and sound administration. All that should contribute to the protection of fundamental rights and freedoms of citizens. Therefore, the activities of the Ombudsman reach in several legal areas, especially the areas of the administrative law and the constitutional law. Presently, the Ombudsman takes the position of an uncrowned constitutional official in the Czech Republic. His honorability, classification, remuneration, etc., is at the level of constitutional bodies, such as the Supreme Audit Office, the Parliament of the Czech Republic, the courts, etc. However, incorporation of the Ombudsman into the Constitution of the Czech Republic has not been possible due to a long term political resistance. The objective of the thesis is to acquaint the readers with the institution of the Ombudsman in the Czech Republic, to outline his origin, his characteristic features, define his scope and powers, delimitate his role concerning the control of public administration and, at the conclusion, before the overall evaluation, to deal with “the Decalogue” of the Czech public administration – the principles of good administration. The work is divided in eight chapters with subchapters. The first chapter deals with the institution of an Ombudsman, its history and function. It is important to differentiate between the term of the Ombudsman and the Ombudsman. The second chapter is concerned with the idea and the birth of the Ombudsman’s institution, the origin of the Ombudsman draft bill, the subsequent legislative process and the election of the first Ombudsman. The subsequent four chapters provide the Ombudsman’s characterisation. The third chapter includes both the description of the basic features of a Ombudsman and the basic information on the Office, such as the seat, its personal constitution, significance, etc. The fourth chapter engages in the institution of the Ombudsman from the personnel point of view, i.e. it provides basic information on the persons performing the function of the Ombudsman, their professional experience, etc. The fifth chapter gives a brief summarization of the areas and the institution as for the scope and authorization. The sixth chapter maps the investigation procedures performed by the Ombudsman and it defines the methods a citizen may use to originate investigation and describes the processes and possible 71

conclusions of such investigation. The seventh chapter is devoted to the principles of good administration. It deals with the ground of their creation, gives explanation on who the authors are and what significance they have for the Czech public administration. The eighth chapter deals with the topic of the Ombudsman and the controlling mechanisms of the public administrative. The last chapter includes statistical information, subjective evaluation and de lege ferenda suggestions. The groundwork for my thesis was not based only on the expert monographs, but mainly on the collections from expert conferences organised by the Ombudsman. A great deal of information was acquired from the explanatory reports concerning the Ombudsman law as well as the amendments to the above mentioned law. Further, I drew from the papers of judges of the Constitutional Court and the Supreme Administrative Court and the educationalists of the Masaryk University. Another source was the Ombudsman’s website and the documents here available. I have not used any media news or statements as I am not convinced of their objectiveness and professional erudition. The contribution of this thesis can be found in the summarization of the basic information on the institution of the Ombudsman directed more likely to the professional public as the work includes special legal terms which the lay public might find a bit inapprehensible. It is necessary to have some basic legal awareness in order to comprehend with various sequences. The topic of the Ombudsman is quite broad. Therefore, the work deals with the issues only in their basic aspects, without a more detailed exposition of the associated legal relations in order to prevent unnecessary divagations from the main topic.

72

Seznam použitých pramenů Použitá literatura: FILIP, Jan a kol. Státověda. Učební text pro bakalářské studium na PrF MU. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 130 s. HARVÁNEK, Jaromír a kol. Teorie práva. 2. oprav. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 342 s. HENDRYCH, Dušan a kol. Právnický slovník. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2001. 1189 s. (Beckovy odborné slovníky). HENDRYCH, Dušan. Správní věda: Teorie veřejné správy. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2009. 232 s. KOUDELKA, Zdeněk. Samospráva. Praha: Linde, 2007. 399 s. MARTINÁTOVÁ, Dagmar. Kodexománie. 2011. 16 s. Seminární práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. MARTINÁTOVÁ, Dagmar. Poslání a postavení Veřejného ochránce práv v režimu kontroly veřejné správy. 2011. 13 s. Seminární práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. MARTINÁTOVÁ, Dagmar a kol. Veřejný ochránce práv: Kazuistika. 2011. 19 s. Seminární práce. Masarykova univerzita, Právnická fakulta. PRŮCHA, Petr. Správní právo: Obecná část. 6. dopl.a aktualiz. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2004. 356 s. SLÁDEČEK, Vladimír. Zákon o Veřejném ochránci práv: Komentář. Praha: Nakladatelství C. H. BECK, 2000. 167 s. SLÁDEČEK, Vladimír. Ombudsman, ochránce práv ve veřejné správě. Praha: Karolinum – nakladatelství Univerzity Karlovy, 1998. 203 s. ŠABATOVÁ, Anna. Ombudsman a lidská práva. Brno: nakladatelství DOPLNĚK, 2008, 200 s. Časopisecké články: KOLMAN, Petr. Veřejný ochránce práv ve vztahu k veřejné správě. Veřejná správa. Roč. 16, č. 14, od s. 10, 22-25, 5 s. SKÁLA, Josef. Český ombudsman. Právník. 1998, roč. 1998, č. 2. s. 89.; 73

Elektronické prameny: MAZANEC, Michal. Cesta českého ombudsmana tam (a zase zpátky?). In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 7 s. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. Co předchází stížnosti k ombudsmanovi. In: Veřejný ochránce práv: Chcete si stěžovat? [online]. Brno:

Kancelář

veřejného

ochránce

práv

[cit.

2012-03-18].

Dostupné

z:

http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/chcete-si-stezovat/co-predchazi-stiznostiombudsmanovi/. Důvodová zpráva k zákonu č. 141/2010 Sb., změna zákona o pomoci v hmotné nouzi. [CDROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 27.1.2010. tisk: 1033/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-26]. Důvodová zpráva k zákonu č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (antidiskriminační zákon). [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 11.6.2007. tisk: 253/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. Důvodová zpráva k zákonu č. 227/2009 Sb., změny v souvislosti s přijetím zákona o základních registrech. [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 12.1.2009. tisk: 714/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. Důvodová zpráva k zákonu č. 303/2011 Sb., změna soudního řádu správního. [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 30.3.2011. tisk: 319/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. Důvodová zpráva k zákonu č. 309/2002 Sb., změna zákonů souvisejících s přijetím služebního zákona. [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 1.11.2000. tisk: 794. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. Důvodová zpráva k zákonu č. 427/2010 Sb., změna zákona o pobytu cizinců na území ČR. [CDROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 18.8.2010. tisk: 70/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění některé zákony související s oblastí evidence obyvatel. [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 12.7.2005. tisk: 1041/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. 74

Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon o soudech a soudcích, soudní řád správní, zákon o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, zákon o Veřejném ochránci práv, zákon o státních zastupitelstvích, zákon o přestupcích a zákon o advokacii. [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 26.2.2008. tisk: 425/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. Důvodová zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon o Veřejném ochránci práv. [CDROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 30.7.2004. tisk: 751/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. Důvodová zpráva k návrhu zákona o Veřejném ochránci práv. [CD-ROM]. Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 14.4.1999. tisk: 199/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. Důvodová zpráva k návrhu zákona o výkonu zabezpečovací detence. [CD-ROM].

Praha:

Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, 11.7.2007. tisk: 251/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. Důvodová zpráva k návrhu zákona o změně zákonů v návaznosti na realizaci reformy veřejných financí v oblasti odměňování. [CD-ROM].

Praha: Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR,

2.6.2004. tisk: 680/0. Wolters Kluwer, a.s. Copyright (c) 2000 – 2011. [cit. 2012-03-08]. ŠIMÍČEK, Vojtěch. Důvody ústavního zakotvení Veřejného ochránce práv. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti: Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2002. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. Evropský ombudsman. In: EUROSKOP.CZ: Věcně o Evropě [online]. Praha: Vláda České republiky, © 2005-12 [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.euroskop.cz/84/sekce/evropskyombudsman/. SEITLOVÁ, Jitka. Hodnocení činnosti veřejného ochránce práv a jeho postavení. Otázky možného budoucího vývoje postavení ochránce. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 12 s. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. Informace o činnosti podávaná veřejným ochráncem práv – za období 1. ledna do 31. března 2011. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce 75

práv, 2011 [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-proposlaneckou-snemovnu/. Jak probíhá šetření. In: Veřejný ochránce práv: Chcete si stěžovat? [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stiznosti-naurady/chcete-si-stezovat/jak-probiha-setreni-dalsi/. MOTEJL, Otakar. Jedinečný pohled Otakara Motejla. In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. JUDr. Otakar Motejl – první český veřejný ochránce práv. In: Veřejný ochránce práv [online]. Brno:

Kancelář

veřejného

ochránce

práv

[cit.

2012-03-08].

Dostupné

z:

http://www.ochrance.cz/verejny-ochrance-prav/historie/judr-motejl-prvni-cesky-verejnyochrance-prav/. JUDr. Pavel Varvařovský - veřejný ochránce práv. In: Veřejný ochránce práv [online]. Brno: Kancelář

veřejného

ochránce

práv

[cit.

2012-03-08].

Dostupné

z:

http://www.ochrance.cz/verejny-ochrance-prav/verejny-ochrance-prav-ombudsman/. ŠIMÍČEK, Vojtěch. Kam nepřijde soudce, tam by měl přijít ombudsman. In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 4 s. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. ONDRUŠ, Radek. Kapitoly ze správního práva XI. - Záruky zákonnosti a kontrola veřejné správy [CD-ROM]. Praha: Wolters Kluwer, a.s., 1.12.2002. Copyright (c) 2000 - 2011. SLÁDEČEK, Vladimír. Místo Veřejného ochránce práv v systému státních orgánů. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce

práv,

2011.

10

s.

Dostupné

také

na:

http://www.ochrance.cz/dalsi-

aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. Návrh poslance J. Pavely a dalších na vydání zákona o veřejném ochránci práv.: Poslanecká sněmovna, 1995, tisk 2007/0. In: Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna: PČR,

PS

1993-1996

-

tisky

[online].

Praha

[cit.

2012-03-18].

Dostupné

z:

http://www.psp.cz/eknih/1993ps/tisky/t200700.htm. Návrh poslankyně P. Buzkové a dalších na vydání zákona o veřejném ochránci práv: Poslanecká sněmovna, 1996, tisk 25/0. In: Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna: PČR, 76

PS

1996-1998

-

tisky

[online].

Praha

[cit.

2012-03-18].

Dostupné

z:

http://www.psp.cz/eknih/1996ps/tisky/t002500.htm. PRŮCHA, Petr. Ombudsman nesoudí, In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsiaktivity/publikace/. Postup při podávání podnětu a jeho náležitosti. In: Veřejný ochránce práv: Chcete si stěžovat? [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/chcete-si-stezovat/co-predchazi-stiznostiombudsmanovi/ Principy dobré správy. In: Veřejný ochránce práv [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stiznosti-na-urady/stanoviskaochrance/principy-dobre-spravy/. ČERNÍN, Karel. Principy dobré správy definované veřejným ochráncem práv. In: Principy dobré správy: Sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci. Brno: Masarykova univerzita, 2006. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-zkonferenci/. RNDr. Jitka Seitlová – zástupkyně veřejného ochránce práv. In: Veřejný ochránce práv [online]. Brno:

Kancelář

veřejného

ochránce

práv

[cit.

2012-03-08].

Dostupné

z:

http://www.ochrance.cz/zastupce-verejneho-ochrance-prav/. Sídlo veřejného ochránce práv a jeho tým. In: Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010. 1 s. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/. Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2010. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 184 s. [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/zpravy-pro-poslaneckou-snemovnu/. Stanovisko k vystěhování romských obyvatel ve Vsetíně. In: Veřejný ochránce práv: Zásadní stanoviska [online]. Brno [cit. 2012-03-25]. s. 51. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/stiznostina-urady/stanoviska-ochrance/.

77

Statistické údaje o činnosti. In: Veřejný ochránce práv: Zprávy o činnosti [online]. Brno: Kancelář

veřejného

ochránce

práv

[cit.

2012-03-18].

Dostupné

z:

http://www.ochrance.cz/zpravy-o-cinnosti/statisticke-udaje-o-cinnosti/. Statut Kanceláře veřejného ochránce práv. In: Veřejný ochránce práv [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/kancelarvop/statut/. SLÁDEČEK, Vladimír. Teoretické problémy působnosti ombudsmana, jeho působení ve vztahu k jiným orgánům a institucím. In: Působení ombudsmana v demokratické společnosti: Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2003. 6 s. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsiaktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. PRŮCHA, Petr. Veřejný ochránce práv a systém kontrola veřejné správy. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2002. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. ŠIMÍČEK, Vojtěch. Veřejný ochránce práv jako neformální prostředek k nalézání spravedlnosti. In: Působnost ombudsmana v demokratické společnosti: Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2003. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-zkonferenci/. VARVAŘOVSKÝ, Pavel. Veřejný ochránce práv v politickém systému České republiky. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce

práv,

2011.

3

s.

Dostupné

také

na:

http://www.ochrance.cz/dalsi-

aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. ŠARADÍN, Pavel. Vznik instituce veřejného ochránce práv v České republice, aktéři, politické strany. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011. 4 s. Dostupné také na: http://www.ochrance.cz/dalsiaktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. Zásady zákona o veřejném ochránci práv, předložené poslanci Josefem Pavelou a dalšími: Poslanecká sněmovna, 1995, tisk 1789/0. In: Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna: PČR, PS 1993-1996 - tisky [online]. Praha [cit. 2012-03-18]. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/1993ps/tisky/t1789_00.htm

78

Zástupkyně veřejného ochránce práv v 1. funkčním období: Mgr. Anna Šabatová. In: Veřejný ochránce práv [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/historie/zastupkyne-ochrance-v-1-funkcnim-obdobi/. Zmocněnkyně vlády pro lidská práva. In: Vláda České republiky: Pracovní a poradní orgány. [online]. Praha: Vláda České republiky (c) 2009-2012 [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/cz/ppov/zmocnenec-vlady-pro-lidska-prava/zmocnenecnenkyne-vlady-prolidska-prava-15656/. VALACHOVÁ, Kateřina. Způsoby iniciování a specifika šetření veřejného ochránce práv v oblasti veřejné správy. In: Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky. Brno:

Kancelář

veřejného

ochránce

práv,

2011.

5

s.

Dostupné

také

na:

http://www.ochrance.cz/dalsi-aktivity/publikace/sborniky-z-konferenci/. Použité právní předpisy: Zákon č. 3/1918 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů. Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky. Zákon č. 166/1949 Sb., o sídle správního soudu. Zákon č. 65/1952 Sb., o prokuratuře. Doporučení Výboru ministrů členských států Rady Evropy č. R/85/13, o instituci ombudsmana, ze dne 23.9.1985. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 540/1990 Sb., o Generálním inspektorovi ozbrojených sil. Zákon č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součástí ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 183/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů. 79

Doporučení Výboru ministrů členských států Rady Evropy č. R/97/14, o ustavení celostátních institucí pro lidská práva, ze dne 30.9.1997. Usnesení Vlády České republiky ze dne 9. září 1998 č. 579. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 18/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů. Nařízení vlády č. 165/2000 Sb., o některých opatřeních k provedení zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů. 80

Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Opčního protokolu k Úmluvě (OSN) proti mučení ze dne 18. prosince 2002. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 381/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 342/2006 Sb., kterým se mění některé zákony související s oblastí evidence obyvatel a některé další zákony, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 129/2008 Sb., o výkonu zabezpečovací detence a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 227/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 141/2010 Sb., změna zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zákon č. 427/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 303/2011, kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Použitá soudní judikatura: Nález Ústavního soudu ze dne 30.10.2002, sp. zn. Pl. ÚS 39/01. Usnesení Ústavního soudu ze dne 12.7.2007, sp. zn. Pl ÚS 37/06. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. února 2008, sp. zn. 2 As 58/2007. Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. srpna 2010, sp. zn. 13 Kss 1/2010-82.

81

Seznam příloh Příloha č. 1. Principy dobré správy

82