Toezicht door de VROM-Inspectie op het aanbrengen van CE-markering op bouwproducten in 2003. 1. Inleiding en doel De komende jaren zullen vrijwel alle bouwproducten van het CE-markeringsteken moeten worden voorzien. De eerste normen zijn in 2002 van kracht geworden en daarmee moeten de eerste bouwproductgroepen binnen 1 jaar van een CEmarkering voorzien zijn. In 2003 is de VROM-Inspectie (VI) gestart met het toezicht op het aanbrengen van CE-markering op deze bouwproducten. Naast het opdoen van kennis en ervaring met dit voor de VI nieuwe onderwerp is het doel tevens na te gaan of door de verantwoordelijke (rechts)personen uitvoering wordt gegeven aan de Europese verplichtingen met betrekking tot het aanbrengen van de CE-markering. In deze rapportage worden de opgedane ervaringen met de uitvoering van de weten regelgeving van CE-markering en de resultaten van de bedrijfsbezoeken uit 2003 beschreven. Tevens worden aanbevelingen gegeven naar aanleiding van de bevindingen uit dit onderzoek. 2. Wat houdt CE-markering in? CE-markering op bouwproducten betekent dat die bouwproducten volgens Europese normen en goedkeuringen zijn getest. Deze harmonisatie van testmethoden voorkomt het dubbel of aanvullend testen van bouwproducten bij export naar andere lidstaten. Hierdoor wordt het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten gestimuleerd. De CE-markering is een belangrijke stap in het opbouwen van een Europese interne markt. Voor nadere uitleg van CE-markering wordt verwezen naar bijlage 1 “Europese nomen en Technische goedkeuringen”. 3. De Nederlandse situatie De Nederlandse bouwregelgeving is gebaseerd op eisen aan het bouwwerk en niet op eisen aan de samenstellende bouwproducten van dat bouwwerk. De aanvrager van een bouwvergunning moet bij de gemeente aantonen dat het ingediende bouwwerk aan de van toepassing zijnde eisen voldoet. Er worden dus in beginsel geen specifieke eisen aan bouwproducten in de handel opgelegd. In de praktijk is natuurlijk wel iets te zeggen over de waarschijnlijke prestaties die een product moet leveren om te kunnen voldoen aan de regelgeving. Zo zou het vreemd zijn als op een isolatieproduct geen warmteweerstandtest (Rwaarde) zou zijn uitgevoerd of bijvoorbeeld indien op de thermische beglazing geen prestatie inzake de warmtedoorgang (U- waarde) zou zijn opgegeven. Ook zal praktisch ieder bouwproduct zijn voorzien van een brandklasse. Op de VROM website, www.VROM.nl, dossier CE-markering, is in een relatiematrix op hoofdlijnen de relatie beschreven van de voorschriften Bouwbesluit 2003 en de producteigenschappen CE-markering. In deze matrix wordt verwezen naar de Nederlandse eisen die gesteld worden aan bouwwerken. 4. Toezicht op de CE-markering door overheden De rijksoverheid, de VI en de gemeenten hebben in het kader van de regelgeving rond CE-markering elk een verschillende taak. De VI controleert bij de fabrikanten en bij de importeurs op het juist en volledig aanbrengen van de CE-markering. De taak van de gemeenten is om toe te zien op de juiste toepassing van de bouwmaterialen tijdens de bouw, zoals dat door de fabrikant op het CE merk is aangebracht. De
betreffende bevoegdheden zijn hen gegeven via de Woningwet en het Bouwbesluit. Niet is onderzocht in hoeverre de gemeenten deze taak uitvoeren. 5. Toezicht door de VI In 2003 is de VI gestart met het toezicht op het juist aanbrengen van CE-markering. Hiervoor is bij 17 bedrijven getoetst of de CE-markering -op een vijftal vooraf geselecteerde bouwproductgroepen- is aangebracht en, indien aanwezig, of deze op een juiste wijze en met de juiste informatie is aangebracht. Naast het actief opsporen van tekortkomingen handelt de VI ook signalen van derden over het onjuist aanbrengen van CE-markering af. 5.1 Werkwijze Voorafgaand aan de selectie van de bedrijven is een keuze gemaakt van de te onderzoeken bouwproductgroepen. Deze bouwproductgroepen zijn in tabel 1 weergegeven. De selectie heeft plaatsgevonden op basis van een lijst van de Europese normen waarvan de coëxistentietijd is verstreken. In het eerste jaar van toezicht door de VI is een keuze gemaakt op basis van enigszins bekende bouwproducten of van bouwproducten waarvan de verwachting was dat de omvang niet te klein is. Voor de komende toezichtjaren zullen andere toetscriteria worden gehanteerd, te weten: veiligheid, milieu, duurzaamheid en beschikbaarheid van gegevens met betrekking tot CE-markeringen. Tabel 1: Geselecteerde bouwproducten voor het project CE-markering 2003. Bouwproducten Producten voor thermische isolatie van gebouwen.
Bijbehorende NEN-EN EN 13162:2001; EN 13163:2001; EN 13164:2001; EN 13165:2001; EN 13166:2001.
Cement.
EN 197-1:2000.
Opleggingen van bouwkundige en civieltechnische toepassingen .
EN 1337-7:2000.
Vaste brandblusinstallaties .
EN 671-1:2001; EN 671-2:2001.
Lijmen op basis van gips voor gipsblokken.
EN 12860:2001.
De betreffende branches zijn vooraf telefonisch op de hoogte gebracht van dit project. Zij zijn gevraagd de adressen van de hun bekende producenten en importeurs met betrekking tot de gekozen bouwproducten aan de VI toe te zenden. Vrijwel alle branches hebben hieraan gehoor gegeven. Tezamen met de gegevens uit de “bouwindex” is een selectie gemaakt van de te bezoeken bedrijven. Nagenoeg bij alle bedrijven is vooraf aan het bezoek een afspraak gemaakt die schriftelijk is bevestigd. Naast de uitleg van het doel van het bezoek is tevens voorlichting met betrekking tot CE-markering gegeven. 5.2 Resultaten van het onderzoek De resultaten van het onderzoek zijn onder te verdelen in twee groepen: 1. Bedrijf is fabrikant of importeur van een bouwproduct waarvoor een Europese norm of Technische goedkeuring van kracht is, waardoor deze
verantwoordelijk is voor het aanbrengen van CE-markering. Deze groep betreft in totaal 9 van de 17 bedrijven. 2. Bedrijf is fabrikant of importeur van een bouwproduct waarvoor op het moment van onderzoek nog geen Europese norm of Technische goedkeuring van kracht was (5 bedrijven) of het onderzochte bedrijf bleek niet verantwoordelijk te zijn voor het aanbrengen van CE-markering (3 bedrijven). Het bovenstaande betekent dat iets meer dan 50% van de geselecteerde bedrijven door de VI zijn onderzocht op de verplichting tot het aanbrengen van CE-markering op hun bouwproducten. Het naleefgedrag van bedrijven die verplicht zijn om CE-markering op een (aantal) bouwproduct(en) aan te brengen is hieronder in tabel 2 weergegeven. Het totaal aantal tekortkomingen is groter dan 9 aangezien bij enkele bedrijven meer dan één tekortkoming is geconstateerd. Tabel 2: Naleefgedrag van bedrijven die CE-markering verplicht op hun bouwproducten aan moeten brengen. Constatering Aantal bedrijven CE-markering was op alle producten aanwezig en volledig juist 0 Niet alle (soorten) producten waren van CE-markering voorzien 2 Het CE-merk was niet volledig, of was onjuist. 7 Conformiteitverklaring niet aanwezig 5 Conformiteitverklaring niet volledig 2 Conformiteitcertificaat niet aanwezig 0 Conformiteitcertificaat niet juist 2 Uit het bovenstaande volgt dat geen van de onderzochte 9 bedrijven de CE wet- en regelgeving volledig naleeft. In de bovenbeschreven tekortkomingen is een duidelijke gradatie aan te brengen. Bij bepaalde bedrijven was slechts een conformiteitsverklaring of certificaat niet in de juiste taal beschikbaar1. In andere situaties betrof het meer ernstige overtredingen zoals producten op de markt brengen zonder de verplichte CE-markering. Aangezien dit de start van het toezicht op het aanbrengen van de CE-markering was, is niet overgegaan tot strafrechtelijk optreden. In de komende projecten wordt bij ernstige overtredingen, zoals het niet aanbrengen van CE-markering op bouwproducten waarvoor een norm van kracht is, wel een strafrechtelijke procedure gestart zoals dat in de (concept) VIP CE-markering is voorgesteld. 5.3 Meldingen De CE-markering moet de handelsbelemmeringen tussen lidstaten opheffen. Het bedrijfsleven heeft er daarom belang bij dat CE-markering volledig en op juiste wijze wordt aangebracht, teneinde concurrentievervalsing en financieel gewin tegen te gaan. Het zelfreinigend vermogen van het bedrijfsleven is hierbij van evident belang, bijvoorbeeld door zelf actief op zoek te gaan naar vermeende freeriders binnen de branche. Daarom is er de wettelijke mogelijkheid om tekortkomingen zoals signalen 1
Het certificaat wordt opgesteld en afgegeven door een notified- of approval body, en een verklaring wordt door de fabrikant of handelaar opgesteld.
van onjuiste CE-markeringen, waaronder het onjuist declareren van producteigenschappen, bij de VI bekend te maken. In het kader van het onderzoek van de VI is één melding binnengekomen. Het betrof een melding dat op een isolatieproduct ten onrechte CE-markering zou zijn aangebracht. Na onderzoek van meetresultaten en certificaten bleek echter dat de klacht onterecht was. 5.4 Ervaringen met de wet- en regelgeving Op grond van de eerste handhavingsresultaten in 2003 kan de volgende analyse worden gemaakt. Tijdens het onderzoek bleek dat het voor de VI niet mogelijk was om bestuursrechtelijk sancties, zoals bestuursdwang of dwangsom, op te leggen. Het DirectoraatGeneraal Wonen van het Ministerie van VROM is gevraagd de juridische tekortkomingen op zo’n kort mogelijke termijn weg te nemen, teneinde een adequate handhaving van de wet- en regelgeving mogelijk te maken. De eisen waaraan bouwproducten moeten voldoen worden bepaald door de fabrikant zelf. De fabrikant geeft daarbij aan welke onderdelen kritisch zijn voor de kwaliteit van het product. Aangezien de Nederlandse wetgeving alleen eisen stelt aan bouwwerken en niet direct aan de bouwproducten die daarvoor worden gebruikt, is dit geen punt van toetsing door de VI. 6. Conclusies en aanbevelingen Uit bovengenoemde resultaten is gebleken dat wet- en regelgeving wel bekend is bij de gecontroleerde fabrikanten en importeurs, maar dat de kennis daarover te kort schiet. Zo is men veelal wel op de hoogte dat het product CE-markering moet dragen maar de wijze waarop dat tot stand gebracht moet worden is vaak (op onderdelen) niet duidelijk. Aanbevolen wordt de voorlichting aan het bedrijfsleven te verbeteren door onder meer in samenwerking tussen overheid en branche-organisaties een communicatieplan te ontwikkelen en uit te voeren. Geconstateerd is dat de handhavingsmogelijkheden van CE-markering voor de VI beperkt zijn. Enerzijds door een omissie in de bouwregelgeving waardoor de VI niet bestuursrechtelijk kan optreden, zoals het uitoefenen van bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom; anderzijds omdat een aantal overtredingen op grond van de Woningwet niet strafbaar is gesteld in de Wet op de economische delicten. Inmiddels is actie ondernomen om dienaangaande reparatiewetgeving uit te voeren. Er zijn weinig signalen binnengekomen over onjuiste CE-markering. Voorgesteld wordt om voorlichting te geven aan gemeenten en aan de branche over de mogelijkheid om signalen bij de VI in te dienen zodat vermeende freeriders effectief kunnen worden aangepakt. De gemeente zal als bevoegd gezag op de bouwplaats toezicht moeten houden op het juiste gebruik van de CE-gemarkeerde bouwproducten. Ook op dit punt zal de voorlichting zich moeten richten.
Bijlage 1: Europese normen en Technische goedkeuringen Normen De uitwerking van de testmethoden ten behoeve van de CE-markering op bouwproducten zijn uitgewerkt in twee soorten documenten die op geheel eigen wijze tot stand komen, te weten: de Europese geharmoniseerde productnormen (h’EN’s) en de Europese technisch goedkeuringen (ETA’s). De uitwerking van de Europese geharmoniseerde normen en goedkeuringen vindt plaats op basis van mandaten die de Europese Commissie in overleg met de lidstaten heeft opgesteld. Deze mandaten worden per productgroep, op basis van de zes essentiële eisen ‘Mechanische sterkte en stabiliteit; Brandveiligheid; Hygiëne; Gezondheid en milieu; Gebruiksveiligheid; Geluidshinder en Energiebesparing en warmtebehoud’, uitgewerkt. De technische specificaties voor de productgroepen worden in de komende vijf jaar door de Europese Commissie in fases vastgesteld. De daaruit voortvloeiende normen en goedkeuringen worden zowel in het Official Journal van de Europese Commissie (OJEC) als in de Nederlandse Staatscourant gepubliceerd. In de normen en goedkeuringen wordt beschreven welke testmethoden in het kader van de CE-markering voor de betreffende bouwproducten gelden. Omdat de bouwregelgeving van de lidstaten onderling sterk kan verschillen, ligt het aantal testen die een fabrikant moet uitvoeren niet vast. Europese normen De geharmoniseerde Europese normen worden opgesteld door de Europese normalisatiekoepel (CEN), waarvan alle nationale normalisatie-instituten lid zijn. De grootste bulk van de bouwproducten valt onder de geharmoniseerde Europese normen. Voor de CE-markering worden er door CEN circa 500 productnormen opgesteld inclusief circa 1500 ondersteunende normen (supporting standards). Zodra een Europese norm gereed is, dient de fabrikant de CE-markering -ongeveer een jaar na de publicatie van een Europese norm- verplicht aan te brengen op de bouwproducten, waarvoor die Europese norm geldt. In de overgangsperiode mag overigens al wel de CE-markering aangebracht zijn. Europese goedkeuringen De Europese goedkeuringen worden door de Europese organisatie voor technische goedkeuringen (EOTA) uitgewerkt. Deze goedkeuringen kunnen ofwel zijn afgegeven op basis van een goedkeuringsrichtlijn, ofwel rechtstreeks zijn uitgewerkt (CUAP). De Europese goedkeuringen betreffen doorgaans innovatieve producten of producten waarvoor geen Europees geharmoniseerde normen zijn opgesteld. Voor de bouwproducten waarvoor een Europese goedkeuring van kracht is heeft de fabrikant de mogelijkheid (op basis van vrijwilligheid) om CE-markering aan te brengen. Om vast te stellen welke Europese normen en -goedkeuringen voor welke bouwproducten inmiddels van toepassing zijn, kan gebruik worden gemaakt van de module CE-markering, die is geplaatst op de VROM website, dossier CE-markering. Daarnaast kan informatie worden ingewonnen bij het NEN (Nederlands Normalisatie Instituut) voor de Europese normen. Dit instituut is via http://www.nen.nl. te bereiken. Voor informatie over Europese goedkeuringen kan men terecht bij de SBK (Stichting Bouwkwaliteit) via het internetadres http://www.bouwkwaliteit.nl.
