BEVEZETÉS
SZÁMVEVŐI JELENTÉS a közbeszerzési rendszer működésének ellenőrzéséről Hajdúsámson Város Önkormányzatnál
BEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék a 2008. évi ellenőrzési terve alapján végzi a helyi önkormányzatoknál a közbeszerzési rendszer működésének ellenőrzését. Az ellenőrzés az Állami Számvevőszék V-0375/2008. számú (témaszám: 888) vizsgálati programjában foglaltak alapján került végrehajtásra. Az ellenőrzés jogszabályi alapja az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. § (3), (5) és a (9) bekezdései, 16. § (1) bekezdése, a 17. § (3) bekezdése és a 21.§-a, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 104. §-a és 120/A. § (1) bekezdése, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 92. § (1) bekezdése. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: • a közbeszerzési eljárások szabályozottsága, a központi intézményrendszerének és jogorvoslati rendszerének működése, az elektronizálásának fejlesztési színvonala, a közbeszerzések ellenőrzöttsége és monitoringjának kialakított rendje megfelelően szolgálják-e az európai közösségi és nemzeti közbeszerzési célkitűzések érvényesülését, hozzájárulnak-e korrupció elleni küzdelem hatékonyabbá tételéhez; • a törvényi szabályozás alanyi hatálya alá tartozó központi költségvetési szervek, helyi önkormányzatok és intézményeik, közjogi szervezetek és közszolgáltatók felügyeleti, belső, illetve tulajdonosi kontrollja mennyiben hatékony eszköze közbeszerzési előírások betartatásának, a szabálytalanságok megelőzésének, jelzésének, a célszerű és gazdaságos közpénzfelhasználás biztosításának; • a szervezetek belső kontrollrendszerük fejlesztésében hasznosították-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, ajánlásait. A vizsgált szerv megnevezése: Hajdúsámson Városi Önkormányzat Címe:
4251 Hajdúsámson, Szabadság tér 5.
PÍR törzsszáma:
373258
Adóazonosító száma:
15373254-2-09
/. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK,
JAVASLATOK
Az ellenőrzött időszak: az ellenőrzés a 2005-2007. közötti időszakra terjed ki, de szükség szerint figyelembe veszi a helyszíni ellenőrzésig terjedő időszak folyamatait is. A helyszíni vizsgálat 2008. január 21 - 2008. február 18. közötti időszakban tartott, Az ellenőrzést végezte: Fórián Erika számvevő tanácsos
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Képviselő-testület határozattal fogadta el az Önkormányzat Közbeszerzési Szabályzatát. A szabályzat részben felelt meg a Kbt-ben foglaltaknak, mivel, nem tartalmazta az egyéb, az ajánlatkérői érdekeket szolgáló alapelveket, valamint azt, hogy az Európai Unióban letelepedett ajánlattevők és a közösségi áruk számára nemzeti elbánást kell nyújtani a közbeszerzési eljárásban. Az Önkormányzatnál a közbeszerzési eljárások szabályozottsága részben felelt meg a Kbt. előírásainak, ezért részben járult hozzá a korrupció elleni küzdelem hatékonyabbá tételéhez, ugyanakkor a közbeszerzések gyakorlata segítette a közpénzek célszerű és gazdaságos felhasználását. A közbeszerzési eljárások rendjét kialakították, azonban a szabályozás hiányos, mert nem határozták meg az eljárások előkészítésével, kapcsolatos határidőket, azok felelőseit, s az eljárás lefolytatásával, valamint az eljárás lezárását követő szakasszal kapcsolatos határidőket és felelősöket. Az ajánlatkérő nevében eljáró, illetve az eljárásokba bevont személyek, szervezetek felelősségi körét a szabályzat részben tartalmazta. Meghatározták a bírálóbizottság feladatkörét, azonban a hatáskörét nem. A bíráló bizottság felelősségi körét a Kbt-ben foglaltak ellenére részben szabályozták, a közbeszerzési bizottság bíráló bizottsági feladatokat is ellát, ez utóbbi feladatok szakmai előkészítését a Polgármesteri hivatal megfelelő szakértelemmel és képzettséggel rendelkező dolgozói látták el. Az eljárásba bevonni kívánt hivatalos közbeszerzési tanácsadó felelősségi körét meghatározták, a közbeszerzés lebonyolítására bevont külső személy (szervezet) feladatkörét kijelölték. A közbeszerzési szabályozót szerint a közbeszerzési eljárás megindításától annak teljes lezárásáig tartó feladatok elvégzésére kilenc tagú Közbeszerzési Bizottságot hoztak létre, mely tagjai a polgármester, az alpolgármesterek és az Önkormányzat különböző bizottságainak az elnökei voltak. A közbeszerzések előkészítését, és az eljárás lezárásáig tartó feladatokat a Polgármesteri hivatal megfelelő szakmai végzettségű dolgozói, és egyes esetekben a külső lebonyolító látta el. Az ajánlatok elbírálását a közbeszerzési bizottság tagjai végezték, így a közbeszerzési eljárásoknak ebben a szakaszában nem teljesült a Kbt-ben előírt közbeszerzés tárgya szerinti, a közbeszerzési, és a pénzügyi szakértelem együttes biztosításának követelménye. A kialakított gyakorlat és szabályozás ellentétes a Kbt-ben foglaltakkal, mely szerint az ajánlatok értékelése során és az eljárás más szakaszában az ajánlatkérő nevében eljáró, illetőleg az eljárásba bevont
/. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK,
JAVASLATOK
személyeknek, illetve szervezeteknek megfelelő - a közbeszerzés tárgya szerinti, közbeszerzési és pénzügyi - szakértelemmel kell rendelkezniük. Az Önkormányzat közbeszerzéseinek nagyságrendje indokolta, hogy a közbeszerzési eljárásainál az érdekeit külső szakemberek (tanácsadó, bonyolító) által érvényesítse. Közbeszerzési tanácsadó alkalmazása hét esetben vált szükségessé. Három közbeszerzésnél a Kbt. előírása alapján kötelező volt, míg a többinél az eljárás bonyolultsága, a pályázati forrás elnyerésének feltétele, illetőleg a különös szakértelmet igénylő feladatok indokolták alkalmazásukat. A közbeszerzési tanácsadók szerepeltek a KT által vezetett névjegyzékben, kiválasztásuknál a más önkormányzatok ajánlása, valamint a régi kapcsolatok szolgáltak alapul, tevékenységükről nem készült értékelés. A külső lebonyolító a szerződéses kötelezettségeit szakszerűen hajtotta végre. Az Önkormányzatnál a Kbt. előírásait a közbeszerzés tárgyainak kategóriába sorolásánál betartották. A becsült érték meghatározása a közbeszerzés megkezdésének időpontjában fennálló érték alapján történt, melynek megállapításakor vizsgálták az egybeszámítás feltételeinek együttes fennállását. A becsült értéket megfelelő szakmai felkészültségű szervezet közreműködésével, kivitelezői, illetve tervezői becslés, költségvetés és a Polgármesteri hivatal szakembereinek előzetes kalkulációkkal alátámasztott javaslata alapján állapították meg. A becsült érték meghatározásakor vizsgálták a beszerzés megvalósításának időtartamát, a közbeszerzés tárgyainak azonossága, hasonlósága, illetve egymással közvetlenül összefüggő felhasználása kimutatható. Az egybeszámított közbeszerzéseknél a több eljárás lefolytatását nem alkalmazták. A becsült érték meghatározásának megalapozottságát nem minden esetben támasztotta alá a közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szerződésben foglalt vállalkozási ár. Ennek oka, hogy a beszerzés forrásának jelentős része támogatásból került megtervezésre, és a támogatás összege annak elbírálását követően változott, azonban az Önkormányzat a beruházás megvalósításához ragaszkodott, ezért a műszaki tartalmat csökkentette például 500 férőhelyes óvoda bővítése, rekonstrukciója. Az Önkormányzat a teljes körű irányítási, ellenőrzési jogkörébe tartozó gazdasági társaságával beszerzésre nem kötött megállapodást, mivel azok csak formailag léteztek. A tervezett beszerzésekhez a 2005-2007. években a pénzügyi fedezet minden esetben rendelkezésre állt az éves költségvetési rendeletekben, a saját forráson túl külső források bevonásával is számoltak. A külső források - címzett támogatás, AVOP, ROP, és BM támogatások - megelőlegezésére a 2006. évben rövid lejáratú hitel igénybevételére kényszerültek. A címzett és egyéb támogatásokról szóló törvények megteremtették a lehetőségét annak, hogy a közbeszerzési eljárások lefolytatására megfelelő idő álljon rendelkezésre, azonban a finanszírozási gondokat a támogatásokat megelőlegező hitel felvételével kellett megoldani. A becsült értékhez képest a beszerzés megvalósításának szerződéses vállalási árai összességében csökkentek. A költségvetésben tervezett építési szolgáltatási
/. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK,
KÖVETKEZTETÉSEK,
JAVASLATOK
kiadósokhoz képest a közbeszerzési eljárást követően a beszerzésekre fordított kiadások csökkentek, amelyek a becsült értékekhez viszonyítva költségmegtakarítást eredményeztek. A bírálati szempontrendszer kialakítása 2006. évben részletesebb volt, az ajánlati ár a pontozásnál arányait tekintve csökkenő tendenciát mutatott, A határidő előtti teljesítés, mint értékelendő szempont 2005. évben nagy súlyszámot jelentett, és ennek ellenére a nyertes pályázó előre nem látható körülmények miatt az eredeti határidőt is túllépte a teljesítés során. A 2006. évi szempontok között megjelent a környezetvédelmi érdekek érvényesülése, és a jótállási idő hossza. Az élelmiszer közbeszerzési eljárása során a 2005. évben az élelmiszerekre vonatkozó sajátos értékelési szempont került kialakításra, így: az ártartás időtartama, az ajánlati kötöttség lejártát követően, hónapokban, valamint az árváltozás mértéke %-ban, mely maximum a KSH-infláció 100%-a lehetett. Az értékelési és bírálati szempontrendszert célszerűen alakították ki, amely biztosította a beszerzések célszerű megvalósulását. Az összességében legelőnyösebb ajánlat szempontjainak alkalmazása esetén a részszempontokat, a súlyszámokat, a ponthatárokat és az elbírálás módszerét meghatározták. A részszempontok és az ahhoz tartozó súlyszámok meghatározásánál figyelembe vették a beszerzés tárgyának lényeges körülményeit, a megkötendő szerződés lényeges feltételeit. A bírálati szempontok biztosították az ajánlatok összehasonlíthatóságát. A pontkiosztás értékelésére választott módszer elősegítette az ajánlatok közötti sorrendnek, az ajánlattevő elvárásait kielégítő kialakítását. Az Önkormányzatnál a 2005-2007. években a nyertes ajánlattevőkkel a szerződéseket a Kbt-ben előírt határidőn belül megkötötték, a szerződés megkötése időpontjának meghatározásakor figyelembe vették a jogorvoslat kezdeményezési határidőket. A nyertes ajánlattevőkkel és a beszerzések megvalósításában közreműködőkkel megkötött szerződésekben az Önkormányzat érdekeinek védelmét szolgáló garanciális elemeket érvényesítették. A szerződésmódosítások négy esetben a beszerzés lebonyolításának határidejére, illetve egy esetben a szerződéses összeg emelésére irányultak az előre nem látható műszaki jellegű problémák miatt. A módosítások mindegyik eleme szerepelt a bírálati szempontrendszerben. A beszerzésekre kötött szerződések módosításairól a hirdetmény feladása megtörtént. Az Önkormányzat az eljárások eredményéről az előírt formában és határidőben a tájékoztatót közzétette. A szerződés teljesítésének közzétételét - figyelmen kívül hagyva a Kbt. 307. § előírásait - az élelmiszer beszerzésnél elmulasztották. Az 500 férőhelyes óvoda bővítése és rekonstrukciója elkészült, az Őszszeg pénzügyi rendezése, a végszámla hiánya miatt, a helyszíni ellenőrzés idejéig nem történt meg, ezért a szerződés teljesítéséről szóló tájékoztatót nem tudták közzé tenni. Az adott évben megvalósult közbeszerzésekről az éves statisztikai összegzést a Közbeszerzések Tanácsának megküldték, melyekben szerepeltették az egyszerű közbeszerzési eljárás értékhatárát el nem érő beszerzéseket is.
8
/. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK,
JAVASLATOK
Az Önkormányzat honlapján a beszerzésekre kötött szerződések nyilvánosnak minősülő részét közzétették. Az Önkormányzat gazdálkodási rendszerének 2006. évi átfogó ellenőrzéséről készített jelentésben, és az ahhoz kapcsolódó jegyzőkönyvben megállapításra került, hogy az építendő óvoda tervezési megbízásainál a Kbt. rendelkezéseit figyelmen kívül hagyták, nem folytatták le a közbeszerzési eljárást. Az ÁSZ jogorvoslati eljárást kezdeményezett, mely alapján a KDB 7/2006. számú határozatában 1000 ezer Ft összegű bírságot szabott ki, melyet az Önkormányzat megfizetett. A KDB elmarasztaló döntése miatt az Önkormányzat nem vizsgálta a jogorvoslatra okot adó szabálytalansággal kapcsolatban a személyi felelősség kérdését. Az Önkormányzat helytelen szemléletét tükrözi, hogy az e területen alapvető fontosságú, kiemelkedő jelentőségű belső ellenőrzés a közbeszerzési tevékenység ellenőrzésével nem foglalkozott. A FEUVE keretében nem jelölték ki a kontrollfeladatokat és a közbeszerzés ellenőrzési tevékenységének végrehajtásáért felelős személyt. A szervezeti feltételeket biztosították a közbeszerzés belső ellenőrzése érdekében, mely 2007. január l-jétől társulásos formában működött. Ellenőrzési nyomvonallal rendelkeztek, azonban az nem tartalmazta a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó feladatokat, így nem rögzítették a kontrollfeladatokat és a kontroliakat végző személyek felelősségét. A közbeszerzések belső ellenőrzésének rendjét nem szabályozták, s ehhez kapcsolódóan az ellenőrzést végző személyek felelősségét sem. Hiányosság, hogy nem alakították ki a szabálytalanságok feltárása esetén követendő szabályokat. Az ÁSZ 2006. évben átfogó ellenőrzést végzett az Önkormányzatnál, mely során egy szabályszerűségi javaslatot tett. A javaslat a jegyző részére a közbeszerzési szabályzat módosítására irányult a Kbt. 6. §-ban foglalt előírás betartása érdekében az értékhatárt elérő közbeszerzések eljárásának lefolytatására. A javaslat részben valósult meg, mivel a szabályzat a Kbt. 6. §-ában foglaltakat részben, illetve általánosságban rögzíti. Az értékhatárt elérő közbeszerzéseknél az eljárást lefolytatták. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a polgármesternek a munka színvonalának javítása érdekében 1.
készítessen értékelést a Képviselő-testület számára a közbeszerzési eljárásban résztvevő külső lebonyolító tevékenységéről;
a jegyzőnek a jogszabályi előírások maradéktalan betartása érdekében l.
gondoskodjon arról, hogy az Önkormányzat közbeszerzési szabályzatát egészítsék ki az egyéb, az ajánlatkérői érdekeket szolgáló alapelvekkel, valamint a közbeszerzési eljárásokban az Európai Unióban letelepedett ajánlattevők és a közösségi áruk szá-
9
/. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK,
KÖVETKEZTETÉSEK,
JAVASLATOK
mára történő nemzeti elbánás nyújtásával a Kbt. 6. § (1)-(2), és a Kbt. 1. § (3) bekezdéseiben foglaltak szerint; 2.
gondoskodjon arról, hogy az ajánlatok értékelése során, a közbeszerzési eljárás ezen szakaszában is, a Kbt. 8. § (1) bekezdése szerint az ajánlatkérő nevében eljáró személyek megfelelő szakértelemmel rendelkezzenek;
3.
biztosítsa, hogy az élelmiszerek közbeszerzési eljárása során a Kbt. 24. §-ának előírásait folyamatosan tartsák be;
4.
gondoskodjon a szerződések teljesítésének közzétételéről a Kbt. 307. § (1)-(2) bekezdésekben foglaltak szerint;
5.
szabályozza a bírálóbizottság felelősségi körét a Kbt. 6. § (1) bekezdésében foglaltak szerint;
6.
gondoskodjon a Kbt. 308. § (2) bekezdésében rögzített előírások betartásáról, a közbeszerzési eljárások belső ellenőrzéséről;
7.
kezdeményezze, hogy a belső ellenőrzés rendszerében vizsgálják a Polgármesteri hivatalnál a FEUVE rendszer kiépítésének és működésének központi és helyi szabályoknak való megfelelését a Bér. 8. § a) pontja alapján;
8.
egészítse ki az ellenőrzési nyomvonalat a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó feladatokkal, a kontrollfeladatokkal és a kontrollokat végző személyek felelősségéve!. Szabályozzák a közbeszerzések belső ellenőrzésének rendjét, s ehhez kapcsolódóan az ellenőrzést végző személyek felelősségét. Alakították ki a szabálytalanságok feltárása esetén követendő szabályokat; a munka színvonalának javítása érdekében
9.
kezdeményezze, hogy a jelentésben foglaltakat a Képviselő-testület tárgyalja meg és a feltárt hiányosságok megszüntetése érdekében készítessen intézkedési tervet a határidők és felelősök megjelölésével;
10. gondoskodjon arról, hogy az ÁSZ által végzett ellenőrzések javaslatai teljes körűen hasznosításra kerüljenek.
10
