Spill-over effecten mainportprojecten Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur

Spill-over effecten mainportprojecten Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur

abcdefgh

Spill-over effecten mainportprojecten Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur (cluster A, deelstudie A3)

Auteurs Drs. P.H.M. Bleumink Drs. M. van Beveren

Colofon

Op initiatief van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en het Ministerie van Economische Zaken is een grootschalig onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur (OEEI) uitgevoerd. De resultaten van OEEI komen samen in een leidraad en een achttal deelrapporten. Een leidraad voor de evaluatie van infrastructuur projecten. OEEI biedt een leidraad voor de evaluatie van voorgenomen infrastructuurprojecten. Daarbij wordt een breed scala aan soorten effecten beschreven, inclusief methoden om deze te bepalen. Met de leidraad kunnen de effecten van infrastructuurprojecten meer gestructureerd en transparanter worden gepresenteerd ten behoeve van de besluitvorming. Deze leidraad, voluit getiteld ‘evaluatie van infrastructuurprojecten: een leidraad voor kosten-baten analyse’, vormt het hoofdrapport van OEEI en is voor een belangrijk deel gebaseerd op de resultaten van een achttal deelstudies. De leidraad bestaat uit deel 1, hoofdrapport en een deel 2, capita selecta waarin dieper wordt ingegaan op een aantal specifieke onderwerpen zoals de waardering van indirecte en externe effecten. De acht deelstudies bevatten informatie, deels aanvullend op de leidraad, die nuttig te gebruiken is bij de uitvoering van de kosten-baten analyse. Overzicht deelstudies binnen OEEI A1: Economische beoordeling van grote infrastructuurprojecten: inventariseert internationaal voorgeschreven evaluatiemethoden en trekt hieruit lessen voor de Nederlandse praktijk. A2-1: Internationale benchmarks voor prestatievergelijking van Infrastructuur: brengt prestatie indicatoren in beeld voor de infrastructuur in verschillende West-Europese regio’s. A2-2: Markten voor infrastructuur: verschaft inzicht in de verbanden tussen institutionele factoren, als privatisering en decentralisatie, en de prestaties van infrastructuur. A3: Spill-over effecten van mainportprojecten: verschaft inzicht in de economische spill-over effecten van majeure investeringsprojecten in Europese zee- en luchthavens. A4: Een regionaal databestand voor de analyse van de economische effecten van infrastructuur: biedt een overzicht van een regionale (panel) dataset en een eerste toets op de beperkingen daarvan. B1: Welvaartsaspecten bij de evaluatie van grote infrastructuurprojecten: verschaft een basis voor de waardering van externe effecten en oplossingsrichtingen voor compensatiemaatregelen. B2: Verdelingsaspecten van grote infrastructuurprojecten: verschaft inzicht in de problematiek rond verdelingseffecten en doet aanbevelingen hoe hiermee om te gaan. C: Fundamenteel voorwaarts: doet praktische aanbevelingen voor het zorgvuldiger schatten van voorwaartse effecten en de ontwikkeling van een ruimtelijk algemeen evenwichtsmodel. Opdrachtgevers Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Directie Strategie en Coördinatie Adviesdienst Verkeer en Vervoer Ministerie van Economische Zaken, Directie Ruimtelijk Economisch Beleid

Spill-over effecten van mainportprojecten

Contactpersonen namens de opdrachtgevers: Drs. P.W.L. Gerbrands (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, directie Strategie & Coördinatie) Drs. A.L. ‘t Hoen (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, directie Strategie & Coördinatie) Drs. J. Prij (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, Adviesdienst Verkeer & Vervoer) Drs. F.A. Rosenberg (Ministerie van Verkeer & Waterstaat, Adviesdienst Verkeer & Vervoer) Ing. A. Westerhuis (Ministerie van Economische Zaken, directie Ruimtelijk Economisch Beleid) OEEI-onderzoeksgroep: Drs. ing. P.M. Blok (KPMG Bureau voor Economische Argumentatie, voorzitter) Drs. M. van Beveren (Buck Consultants International) Ir. A.N. Bleijenberg (Centrum voor energiebesparing en schone technologie) Drs. P.H.M. Bleumink (Buck Consultants International) Drs. L. de Boer (KPMG Bureau voor Economische Argumentatie) Prof. dr. E.J. Bomhoff (NYFER) Drs. M.A. van den Bossche (NEI) Dr. F.R. Bruinsma (Vrije Universiteit Amsterdam) Drs. R. Buck (Buck Consultants International) Ir. J.M.W Dings (Centrum voor energiebesparing en schone technologie) Drs. C.J.J Eijgenraam (Centraal Planbureau) Prof. Dr. C. van Ewijk (Centraal Planbureau) Drs. L. van der Geest (NYFER) Drs. W. de Haart (IOO bv) Drs. A.R. Hoen (IOO bv) Drs. T. H. van Hoek (Centraal Planbureau) Drs. B.A. Leurs (Centrum voor energiebesparing en schone technologie) Drs. M.L.G. Lijesen (IOO bv) Dr. C. C. Koopmans (Centraal Planbureau) Dr. H.J. Meurs (MuConsult) Prof. dr. J. Oosterhaven (Rijksuniversiteit Groningen) Dr. A. H. Perrels (TNO Inro) Drs. J.P. Poort (NYFER) Prof. dr. P. Rietveld (Vrije Universiteit Amsterdam) Dr. J. Rouwendal (MuConsult) Dr. J. E. Sturm (Rijksuniversiteit Groningen) Drs. P. J. G. Tang (Centraal Planbureau) Drs. O. Teule (NEI) Dr. E. Verhoef (Vrije Universiteit Amsterdam) Dr. A.C.P. Verster (NEI) Dr. P. Zwaneveld (TNO Inro) Interdepartementaal overleg tussen de ministeries van Verkeer & Waterstaat, Economische Zaken, Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, Financiën, en Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft voor een brug met de beleids- en uitvoeringspraktijk gezorgd. De Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES) is nauw betrokken geweest bij het project. februari 2000


Inhoudsopgave

..........................................................................................

Samenvatting 7 1

Inleiding 29

2 2.1 2.2

Effecten 31 Begrippenkader 31 Projectbeoordeling 33

3 3.1 3.2 3.3

Case-selectie 39 Uitgangspunten 39 Luchthavenprojecten 39 Zeehavenprojecten 45

4 4.1 4.2

Analyse Cases 49 Opzet 49 Economische projectbeoordeling 50

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Luchthavens 53 Strategische doelen/projectdefinitie 53 Positionering en diepgang studie 56 Effecten en relaties 59 Methodiek 64 Institutionele aspecten 65 Conclusies 67

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

Zeehavens 69 Projectdefinitie/strategische doelen 69 Positionering en diepgang studie 71 Effecten en relaties 74 Methodiek 76 Institutionele aspecten 78 Conclusies 80

7 7.1 7.2

Conclusies/aanbevelingen 81 Conclusie 81 Aanbevelingen 83 Literatuurlijst 87 Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3


Luchthaventypologie ACI- Europe 89 Itemlist diepte interviews 91 Geïnterviewde deskundigen 97

Samenvatting

..........................................................................................

In 1998 is door de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Economische Zaken een interdepartementaal onderzoeksprogramma gestart naar de Economische Effecten van Infrastructuur (OEEI). Dit programma heeft ten doel om de bestaande kennis ten aanzien van economische effecten van grote infrastructuurprojecten te inventariseren, de samenwerking tussen instituten te bevorderen en te komen tot gezamenlijke uitgangspunten, definities en methodieken om grote infrastructuurprojecten (ex ante) te beoordelen. Het uiteindelijke doel van het project is om meer inzicht te krijgen hoe in het buitenland bij grote infrastructuurprojecten wordt omgegaan met de evaluatie van economische effecten. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft Buck Consultants International gevraagd om in het kader van dit OEEI-project vanuit een ruimtelijk-economische invalshoek inzicht te verschaffen in de economische spill-over effecten van majeure investeringen in Europese zee- en luchthaveninfrastructuur, zowel van internationale mainports als van belangrijke nationale (lucht)havens. Het doel is om tot een vergelijking te komen van hoe deze effecten bij projectevaluaties in het buitenland tot uitdrukking zijn gebracht en op welke wijze ze een rol spelen in de besluitvorming rond grote infrastructuurprojecten. Een centrale vraag hierbij is: In welke mate leidt de wisselwerking tussen enerzijds de omvang en kwaliteit van het vervoersknooppunt en anderzijds het vestigingsmilieu tot (ruimtelijk) economische spill-over effecten (met name voorwaartse effecten). De samenvatting van het onderzoek naar de spill-over effecten van mainportprojecten bestaat uit de volgende elementen: A B C D E F


Begrippenkader Typologie en selectie cases Analyse luchthavens Analyse zeehavens Conclusies Aanbevelingen

7

A

Begrippenkader

Aan de hand van een, in het kader van het OEEI project gedefinieerd begrippenkader zijn de typen effecten onderscheiden die in het onderzoek zijn geanalyseerd. In figuur 1 is weergegeven welke typen projecteffecten kunnen worden onderscheiden, en hoe ze zijn gedefinieerd. De donker gemarkeerde velden in dit schema geven aan op welke effecten dit onderzoek zich richt. Figuur 1 Typologie van projecteffecten

Welvaartsbenadering Nederland

Niet NL

Geprijsde effecten

Bron: CPB/NEI

Niet efficiënt Causale benadering

3b 4 5a

5b

6a 6b

Gebruikers

Anderen

1

x

2 3a

6a

6b

(3b) (6a)

x

(4) 5a

4 5a

x

6b

(5b) (6b)

Indirect (voor- en achterwaarts)

3a

Efficiënt

Project Niet project

Direct

1 2

Niet geprijsde effecten (extern)

Eigenaar of exploitant. Binnenlandse marktpartijen; gebruikers van een (lucht)haven, zoals bijvoorbeeld luchtvaartmaatschappijen, rederijen, overslagbedrijven en transportondernemingen. Netto-immigratie van buitenlandse gebruikers (additionele toegevoegde waarde c.q. werkgelegenheid als gevolg van het project, bijvoorbeeld door immigratie van buitenlandse rederijen, carriers en logistieke dienstverleners). Overige buitenlandse gebruikers (bijvoorbeeld: carriers, rederijen en vrachtafhandelingsbedrijven die geen directe bijdrage leveren aan de nationale economie). Overige nationale marktpartijen (binnenlandse toeleveranciers en rond de (lucht)haven gevestigde ‘gebonden’ en ‘verbonden’ binnenlandse bedrijven). Netto-immigratie overige bedrijven (additionele toegevoegde waarde c.q. werkgelegenheid als gevolg van het project, bijvoorbeeld door immigratie van buitenlandse ‘gebonden’ en ‘verbonden’ bedrijven, bijvoorbeeld Europese hoofdkantoren, Europese distributiecentra en Call Centers). Overige buitenlandse bedrijven: bedrijven die door bestedingseffecten indirect profiteren van het project, maar niet bijdragen aan de nationale welvaart c.q. werkgelegenheid (bijvoorbeeld buitenlandse verzekeringsmaatschappijen). Niet-marktpartijen gebruikers: consumenten die gebruik maken van de (lucht)haven. Niet-marktpartijen overigen: bijvoorbeeld omwonenden van de (lucht)haven die hinder ondervinden van het project.

Dit onderzoek richt zich met name op de vraag in welke mate de wisselwerking tussen enerzijds de omvang en kwaliteit van het vervoersknooppunt en anderzijds het vestigingsmilieu leidt tot (ruimtelijk) economische spill-over effecten, die als volgt kunnen worden gedefinieerd: ‘Verandering die ten gevolge van het project optreedt in feitelijke productie- en/of consumptiemogelijkheden, waarvan de voordelen (toename regionale en nationale werkgelegenheid en toegevoegde waarde) en/of nadelen (verdringingseffecten) niet toevallen aan de eigenaar of exploitant, maar aan gebruikers van de (lucht)haven of aan derde partijen (vestigingsfactor voor (inter)nationale ondernemingen) ongeacht of die partijen daarvoor een compensatie betalen of ontvangen’. Met een algemeen raamwerk van spill-over effecten is getracht aan te geven hoe de in figuur 1 gemarkeerde directe en indirecte effecten hierin kunnen worden gepositioneerd.


8

Samenvatting

Figuur 2 Raamwerk Spill-over effecten

Direct effect Kwantitatief en kwalitatief weer te geven voor- en nadelen van een project voor de eigenaar en/of exploitant en gebruikers, die rechtstreeks voortvloeien uit de aanleg, exploitatie, of opheffing ervan.

Spill-over effecten

Indirect achterwaarts

Indirect voorwaarts

De invloed (voor- en/of nadelen) van de aanleg of exploitatie van een project op directe of indirecte toeleveranciers. Deze effecten vloeien voort uit toeleveranties van derden.

De invloed (positief en/of negatief) van de aanleg of exploitatie van een project op (nieuwe) economische activiteiten (zee- en luchtvaartgebruikers) die gebonden zijn aan - of sterk verbonden zijn met - een (lucht)haven.

Bestedingseffect Inkomenseffecten door bestedingen van werknemers van luchthavengebonden -en verbonden bedrijvigheid.

Spill-over effecten hebben dus betrekking op indirecte effecten. Dit onderzoek heeft zich met name toegespitst op de vraag in hoeverre bij projectstudies in het buitenland is gekeken naar voorwaartse effecten. Projectbeoordeling In dit onderzoek is getracht inzicht te verschaffen in hoeverre spill-over effecten in projectstudies in het buitenland zijn gemeten en in hoeverre deze studies verschillen van de in Nederland gehanteerde methodiek van economische projectbeoordeling. In het OEEI raamwerk van economische projectbeoordeling (zie figuur 2) kunnen deze effecten op twee manieren worden gemeten, volgens de methodieken van: – Inventarisatie economische effecten (IEE), waarin met name wordt gekeken naar relaties tussen (knooppunt)infrastructuur en de uitstralingseffecten ervan op de verschillende economische sectoren in een economie. – Kosten-Baten Analyse (KBA); een samengestelde opstelling van de geldwaarde van alle voor- en nadelen die alle partijen in de regio en/of in de nationale samenleving ondervinden van de uitvoering van een project. Aan de hand van thema’s die in deze methodieken aan de orde komen is een aantal specifieke onderzoeksvragen opgesteld die door middel van desk research en diepte-interviews in een aantal geselecteerde buitenlandse lucht- en zeehavens zijn beantwoord. De volgende vier thema’s en vragen zijn onderscheiden: 1 Definitie van projecten, het onderscheiden van spill-over effecten en de omvang van deze effecten. 2 Heeft er een internationale vergelijking (benchmark) plaatsgevonden bij het inschatten van de concurrentiepositie van het vervoersknooppunt.


9

3 Economische effecten: – welke typen zijn er gemeten en met welke methodes? – welke effecten en typen economische activiteiten zijn additioneel (extra voor de regio of het land)? – is aandacht besteed aan verdringingseffecten? – hoe is omgegaan met schaalniveaus? – zijn er KBA’s uitgevoerd en zijn effecten geprijsd? 4 Inzicht in institutioneel kader op projectniveau.

B

Typologie (lucht)havens en selectie cases

Typologie In dit onderzoek gaat het om het analyseren van spill-over effecten bij majeure (mainport)projecten in twee typen van knooppuntinfrastructuur, te weten Europese luchthavens en zeehavens. De analyse is beperkt tot een aantal nader te selecteren cases van enkele ‘grote’ Europese lucht- en zeehavens. Een selectie van cases heeft plaatsgevonden op basis van een op te stellen typologie van lucht- en zeehavens. In tabel 2 (op de volgende pagina) is schematisch weergegeven hoe een dergelijke typologie op basis van indicatieve kenmerken van lucht- en zeehavens is samengesteld. De rankschikking binnen deze typologie wordt bepaald door de ‘kracht’ (grootte en kwaliteit) van een vervoersknooppunt, welke kan worden vastgesteld aan de hand van de samenstelling en aantrekkelijkheid van vier (bouwstenen) producten. Bij knooppuntinfrastructuur kan met betrekking tot lucht -en zeehavens onderscheid gemaakt worden in de volgende vier deelproducten (zie tabel 1). .................................. Tabel 1 Onderscheid in vier producten bij lucht- en zeehavens

Luchthavenproducten

Zeehavenproducten

........................................................................................................

Vervoersproduct :

Bron: Buck Consultants International

Aantal bestemmingen en frequenties waarmee die bestemmingen worden aangevlogen e.d.

Aantal afvaarten en bestemmingen, serviceniveau van rederijen, capaciteit vaarwater zeezijde e.d.

........................................................................................................

Terminalproduct :

Capaciteit en kwaliteit van afhandeling Keuzemogelijkheden stuwadoor, van passagiers en vracht en faciliteiten productiviteit (snelheid), prijs voor reizigers, bezoekers en expediteurs. terminalhandeling, capaciteit overslagterminals e.d.

........................................................................................................

Ontsluitingsproduct : Landzijdige bereikbaarheid met thuismarkt via weg en spoor.

Ontsluiting met Europees achterland (weg, spoor, kustvaart, binnenvaart en pijpleidingen e.d.)

........................................................................................................

Omgevingsproduct : Nabijheid van bedrijfslocaties op en nabij de luchthaven en de ligging van die locaties ten opzichte van huidige of toekomstige economische kerngebieden.

Ligging van de haven in (inter)nationaal perspectief, kracht van de regionale economie en geschiktheid vestigingsklimaat voor met name productie en distributieactiviteiten.

........................................................................................................


10

Samenvatting

.................................. Tabel 2 Typologie luchthavens en zeehavens op basis van indicatieve kenmerken Bron: Buck Consultants International Luchthavens

Zeehavens

....................................................................................................................................................

Tweede ICA1)-hubs in Continentale luchthavens grote hubs met in grote thuismarkten2) ICA-functie3) thuismarkten4)

Europese mainports5)

Secundaire General-cargo Euroports6) Bulkhavens7) havens8)

....................................................................................................................................................

Vervoersvolumes – Passagiers (miljoen) – Vracht (miljoen ton)

> 35 > 1,5

25 - 40 1 - 1,5

25 - 35 0,5 - 1

n.v.t.. > 75

n.v.t. 43 - 60

n.v.t. 30 - 36

n.v.t. 30 - 36

....................................................................................................................................................

Bestemmingen/ frequenties lijndienst – Continentaal +++ – Intercontinentaal +++ Hubfunctie/transshipmentfunctie +++

+++ ++ ++

++ + +

+++ +++ ++(+)

++ ++ +(+)

+ + ++

+ ++ ++(+)

....................................................................................................................................................

1) ICA= intercontinentaal verkeer 2) ICA-hubs in grote thuismarkten (Heathrow, Frankfurt, Charles de Gaulle). 3) Continentale hubs met ICA-functie (bijvoorbeeld Schiphol, Zürich, Brussel, Kopenhagen). 4) Tweede luchthaven in grote thuismarkten (bijvoorbeeld Gatwick, Orly). 5) Europese mainports met grote overslagvolumes (Rotterdam, Antwerpen, Marseille en Hamburg) 6) Secundaire Euroports (Amsterdam, Le Havre, Genua en Londen) 7) Bulkhavens: %bulkoverslag >75 (Bijvoorbeeld Wilhelmshafen en Duinkerken) 8) General Cargo havens: % general cargo volume >75 (bijvoorbeeld Bremen en Zeebrugge)

Een centrale vraag in dit onderzoek is in welke mate de wisselwerking c.q. relatie tussen enerzijds de omvang en kwaliteit van het vervoersknooppunt (vervoers- en terminalproduct) en anderzijds het vestigingsmilieu (ontsluitings- en omgevingsproduct) leidt tot (ruimtelijk) economische spill-over effecten (m.n. voorwaartse effecten). In figuur 3 is deze relatie tussen de kwaliteit van de luchthaven(producten) en de omvang en samenstelling van de te verwachten economische effecten weergegeven. (Lucht)haven Figuur 3 Relatie totale (lucht)havenproduct en economische effecten

Economische betekenis

– Vervoersproduct – Terminalproduct

– Omvang Type luchthaven

– Ontsluitingsproduct – Omgevingsproduct

Causale relatie

Type economische effecten

– Kwaliteit – Schaal (locaal, regionaal, nationaal)

Elk van de vier deelproducten is van invloed op de kwaliteit van het ‘gehele’ (lucht)havenproduct. De kwaliteit van dit totale product bepaalt in welke mate een (lucht)haven in staat is om economische activiteiten te genereren. Hierbij is sprake van een causale relatie tussen enerzijds de groei van een luchthaven (vervoersvolumes) en de groei van directe en indirecte achterwaartse effecten. De relatie tussen de groei van de luchthaven en de voorwaartse effecten is echter gecompliceerder, omdat het ontstaan van voorwaartse effecten afhankelijk is van meerdere factoren in het vestigingsklimaat. Rond alle grote (lucht)havens is er sprake van een causale relatie tussen investeringen in de vier producten en gegenereerde voorwaartse effecten. De mate waarin deze effecten zijn gegenereerd is per luchthaven echter afhankelijk van de invulling van met name het ontsluitings- en het omgevingsproduct.


11

Majeure investeringsprojecten ter vergroting van de ‘gebruikskwaliteit’ (bijv. uitbreiding van terminalcapaciteit of het aanleggen van nieuwe runways of havenbekkens) kunnen mogelijk leiden tot ‘promotie’ van een (lucht)haven naar een ‘hogere klasse’ of tot meer voorwaartse effecten. Voor een dergelijke ‘promotie’ geldt dat voor de vier deelproducten van een (lucht)haven bepaalde drempelwaarden (moeten) worden overschreden. In figuur 4 is voor luchthavens indicatief weergegeven welke drempelwaarden per ‘type luchthaven’ kunnen worden onderscheiden. Figuur 4 Relatie groei luchthaven en groei directe en indirecte effecten Bron: bewerking Kramer (1990)

Groei activiteitenniveau

M A Opslag en distributie I N V IV Grote Mega Luchthaven P Luchthaven Productie- O factor R Economische Motor T

Assemblage en productie

II Kleine Regionale Luchthaven

I Vliegveld 0 0

0,1 1

III Middelgrote Luchthaven Vervoersknooppunt 0,5 50

25 1000

50 2000

Buiten de Luchthaven

Op de Luchthaven

Miljoen passagiers 1000 ton vracht Tijd

Figuur 4 geeft aan dat er een causale relatie bestaat tussen de groei van de vervoersvolumes op een luchthaven en de groei van de economische activiteiten op en rond een luchthaven (directe effecten en deels indirect achterwaartse (‘backward’) effecten) en voor een deel buiten de luchthaven (backward effecten). Het betreft de onderste curve in figuur 4. De groei van de vervoervolumes (en de directe en backward effecten) worden grotendeels bepaald door de concurrentiepositie (marktaandelen continentaal en/of intercontinentaal) van de luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven als thuishaven hebben gekozen. Substantiële veranderingen in die concurrentiepositie vormen de drempelwaarden. Extra indirecte effecten (m.n. voorwaartse effecten) kunnen mogelijk ontstaan als er een goede wisselwerking bestaat tussen het vervoersknooppunt en het vestigingsklimaat. Belangrijke drempelwaarden voor het wel of niet realiseren van extra indirecte effecten worden bepaald door de internationale concurrentiekracht van het vestigingsklimaat waarin naast internationale bereikbaarheid ook kwaliteit en kosten van arbeidskrachten en de nabijheid van dienstverleners een belangrijke rol spelen. Hoewel dit uit figuur 4 niet duidelijk is op te maken, worden voorwaartse effecten ook gerealiseerd door internationale kantoren en toerisme. Selectie cases Het doel is om uiteindelijk keuzes te maken van met Schiphol en Rotterdam vergelijkbare cases in Europa. Aan de hand van het framework is eerst een inventarisatie gemaakt van economische effectstudies van majeure infrastructuurprojecten in een aantal Europese luchthavens en zeehavens. Op basis van deze inventarisatie is voor de case-study een beperkt aantal majeure projecten (vier luchthavens en drie zeehavens) geselecteerd. In tabel 3 is deze selectie weergegeven.


12

Samenvatting

.................................. Tabel 3 Case selectie luchthavens en zeehavens Bron: Buck Consultants International

Project

Status

......................

Cases

................................................

..................

Luchthavens London Heathrow Zürich Milaan Malpensa München

5th Terminal 5th Expansion Project Aanleg luchthaven Meting effecten enkele jaren na planrealisatie

Plan Plan Opstart Gerealiseerd

......................

................................................

..................

Hafenweiterung Altenwerder Expansie Containerhavens Aanleg dedicated containerhaven

Plan Uitvoering In gebruik

................................................

..................

Zeehavens Hamburg Antwerpen Zeebrugge ......................

Luchthavens – De keuze voor Heathrow is ingegeven door de beschikbaarheid van veel informatie als gevolg van de public inquiry en het feit dat geprobeerd is de effecten van Terminal 5 (binnen het totale luchthavensysteem) te analyseren. In de nabijheid en in een ruimere regio rond de luchthaven zijn aanzienlijke spill-over effecten aan te treffen. – De keuze voor Malpensa is ingegeven door de nieuwsgierigheid in hoeverre vooraf (ex-ante) de effecten van deze nieuwe hub-luchthaven zijn ingeschat en in hoeverre de nieuwe luchthaven kan worden benut om het internationaal vestigingsklimaat van Lombardije te versterken. Het ontsluitingsproduct en het omgevingsproduct van deze luchthaven lijken hiertoe vooralsnog ontoereikend. – De luchthaven in Zürich is interessant omdat elke substantiële uitbreiding (investering) moet worden onderbouwd (beargumenteerd) in het kader van regionale referenda. Nagegaan is in hoeverre economische argumenten daarbij een rol spelen. De luchthaven wil uitgroeien tot een belangrijke centraal-Europese hub-luchthaven. In het verzorgingsgebied van de luchthaven is de concurrentie groot (München, Genève, Milaan en Basel/Mulhouse). Bovendien is door de hoge kostenstructuur (bedrijfslocaties, arbeidsmarkt en woon/leefmilieu) de concurrentiepositie relatief ongunstig om internationale kantoren en distributiecentra aan te trekken en te behouden. – Tenslotte is de keuze voor München ingegeven door recent uitgevoerde economische effectstudies. Nagegaan is of het een nieuwe momentopname (systeembeschrijving) betreft of dat het om een ex-post evaluatie gaat van de economische ontwikkeling van de luchthaven (heeft de nieuwe luchthaven voldaan aan de verwachtingen sinds de opening eind jaren tachtig). Ook kan nagegaan worden of er in de afgelopen jaren sprake is geweest van groeiversnellingen in de economische effecten doordat mogelijk drempelwaarden zijn overschreden.


13

Zeehavens – De meest in het oog springende voorbeelden van majeure investeringsprojecten die in de afgelopen jaren zijn voltooid, zijn die van enkele containerhavens. De haven van Zeebrugge lijkt een goede case om na te gaan of de verwachte effecten bij de start van een nieuwe ‘uitgelegde’ containerhaven ook daadwerkelijk gerealiseerd zijn (mede met het oog op de concurrentie van verschillende havens in een ruimere regio). – Aan de andere kant zijn er ook havens die investeren in vernieuwing van het havengebied vanwege ruimtegebrek. In Hamburg hebben de (voorgenomen) investeringsprojecten tot doel in onbruik geraakte gedeelten van de havens te herstructureren tot (container)haven. – In enkele gevallen zijn havens door gebrek aan ruimte genoodzaakt om op nieuwe locaties te investeren in nieuwe haveninfrastructuur. Buiten de huidige haven van Antwerpen vindt, door middel van het aanleggen van ‘getijdendokken’ die expansie plaats. – Voor alle drie de zeehavens is nagegaan of er enig inzicht bestaat in de voorwaartse effecten die aan een zeehavenproject mogen worden toegerekend.

C

Analyse luchthavens

Door middel van analyses is eerst inzicht verkregen in de spill-over effecten van de geselecteerde cases. Het betreft allereerst een desk research analyse van beschikbaar onderzoeksmateriaal van de betreffende luchthavens. Vervolgens is getracht door middel van diepte-interviews met enkele organisaties in de desbetreffende regio’s, zoals (lucht) havenautoriteiten, regionale bestuurders en onderzoeksinstituten, meer inzicht te krijgen in de gehanteerde methodieken en het belang van economische effectstudies in de besluitvorming. Aan de hand van een uitvoerige itemlist (bijlage 2) is bij de gesprekken per case ingegaan op de volgende vijf thema’s: 1 2 3 4 5


Projectdefinitie en strategische doelen Positionering en diepgang effectstudie Evaluatie van effecten en relaties Methodieken Institutionele factoren

14

Samenvatting

ad 1 Projectdefinitie en strategische doelen Voor de algemene beeldvorming is het nuttig om eerst inzicht te verschaffen in de projectdefinities en de strategische doelen die aan deze projecten ten grondslag liggen. In tabel 4 is dit globaal weergegeven. .................................. Tabel 4 Weergave projectdefinitie en strategische doelstellingen

Luchthaven

Project

Projectdefinitie

Strategische doelen

....................................................................................................................................................

Londen Heathrow Terminal 5

Aanleg van een vijfde passagiersterminal

– Uitbreiding terminalcapaciteit Heathrow – Anticiperen op stijgende vervoersvraag – Veiligstellen ‘mega-hub’ functie Heathrow – Nationaal belang Heathrow voor positie van UK in Intercontinentaal hub netwerk – ‘Banenmotor’ voor de regio

....................................................................................................................................................

München

Airport 2000

Aanleg van een nieuwe luchthaven ter vervanging van oude luchthaven

– Vervangen van oude luchthaven – Uitgroeien tot 2e luchthaven van Duitsland – Uitgroeien tot belangrijke ‘Euro-hub’ – Groot strategisch belang voor Lufthansa (2e nationale hub) – Inspelen op nieuwe catchment area: Centraal-Europa – Concurrentie voordeel behalen t.o.v. luchthavens Milaan en Zürich

....................................................................................................................................................

Zürich

5th expansion project 5e Masterplan ter verbetering en ter uitbreiding van terminal en ontsluitingsfaciliteiten

– Faciliteren groei van export- en importstromen – Grootschalige modernisering luchthaven (terminal en ontsluiting) – Accommoderen hub Swissair – Concurrentie voordeel behalen t.o.v. luchthavens München en Milaan

....................................................................................................................................................

Milaan Malpensa

Malpensa 2000

Plaatsing van nieuw – Ontlasting van capaciteitsdruk op luchthaven Milaan Linate luchthavencomplex op – Accommoderen 2e hub Alitalia en eventuele ‘mega-alliantie’ bestaande regionale luchthaven, – Concurrentievoordeel behalen t.o.v. luchthavens München en ter (gedeeltelijke) vervanging van Zürich huidige luchthaven Milaan Linate

....................................................................................................................................................

– Een primair doel dat voor alle projecten geldt, is de intentie van nationale carriers om, met het oog op de vorming c.q. uitbreiding van wereldwijde allianties van luchtvaartmaatschappijen, hun hub-activiteiten op desbetreffende luchthaven uit te breiden. – Daarnaast binden de luchthavens van München, Zürich en Milaan met elkaar de strijd aan om een (nieuwe) centraal-Europese hub functie te gaan vervullen voor de Midden-Europese vervoersmarkt (Noord-Italië, Zwitserland, Zuid-Duitsland en de voormalige Oostblok landen). – Bij alle projecten gaat minder aandacht uit naar versterking van het vestigingsklimaat. Dit is geen expliciet doel.


15

ad 2 Positionering en diepgang effectstudie Een belangrijke vraag in dit onderzoek is wat de positie is van de economische projectbeoordeling binnen het project. Tabel 5 verschaft hierin inzicht. .................................. Tabel 5 Weergave positie en diepgang economische projectbeoordeling

Luchthaven

Positionering binnen project

Functie

Diepgang van de studie

......................................................................................................................................................

Londen Heathrow Essentiële onderbouwing: ‘Proof of evidence’ van economische relaties, voor public inquiry, naar nut en noodzaak (+effecten) Terminal 5

Overtuiging locale bestuurders

– Qua veldwerk (literatuuranalyse) zeer grondig – Diepgaande (kwalitatieve) systeembeschrijving van indirecte strategische relaties met toerisme en buitenlandse investeringen – Enquête naar Heathrow als vestigingsplaatsfactor voor buitenlandse ondernemingen, niet gekwantificeerd in totale voorwaartse effecten

......................................................................................................................................................

München

Geen directe relatie met project: beschrijving van relaties met de luchthavenregio

Heeft een informatieve functie voor Beiers bestuur en locale bestuurders

– Standaard systeembeschrijving van directe en indirect achterwaartse werkgelegenheidsrelaties van de luchthaven in een nader afgebakende luchthavenregio – Enquête naar voorwaartse relatie tussen luchthaven en vestiging van buitenlandse ondernemingen, niet gekwantificeerd in totale voorwaartse effecten

......................................................................................................................................................

Zürich

Indicatieve functie: globale beschrijving van de relaties tussen het project en de regionale economie

Ter overtuiging van de regionale bevolking van de belangrijke economische betekenis

– Zeer globale systeembeschrijving van directe en achterwaartse relaties tussen luchthaven en Kanton Zürich

......................................................................................................................................................

Milaan Malpensa

Onderdeel van de besluitvorming rond de aanleg van de nieuwe luchthaven en de inrichting van het gebied

Onderbouwing en overtuiging van locale bestuurders van de regionale uitstraling van de luchthaven en toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden

– Zeer gedegen onderbouwing op basis van literatuuronderzoek naar economische relaties – Onderzoeksresultaten zijn minder diepgaand: systeembeschrijving van relaties tussen project en directe, indirect achterwaartse relaties en bestedingseffecten op regionaal niveau

......................................................................................................................................................

– Voor de case München geldt dat het hier geen (ex-post) evaluatie van een project betreft, maar een systeembeschrijving van economische relaties van de luchthaven met de omliggende regio. – In Zürich is voor het project een eenvoudige ‘rekensom’ gemaakt om de huidige en toekomstige relatie van de luchthaven met de regionale economie te benadrukken. Deze analyse heeft hierdoor slechts een indicatieve functie. – Voor Heathrow en in mindere mate voor Milaan Malpensa geldt dat de onderzochte effectstudies meespelen als regionaal economische argumentatie in de richting van lokale en regionale bestuurders. – Over het algemeen wordt door beleidsmakers en onderzoeksinstituten bij luchthavenprojecten een eenduidige toolkit gebruikt ter inschatting van directe werkgelegenheidsrelaties c.q. toegevoegde waarde. – Ten aanzien van het beschrijven van indirecte relaties vertonen de studies weinig diepgang omdat opdrachtgevers en bestuurders met name zijn geïnteresseerd in (direct meetbare) directe effecten. – Indirect achterwaartse effecten worden vaak wel bepaald door multipliërs die gebaseerd zijn op input/output analyses. – Voorwaartse effecten worden onderkend en belangrijk gevonden. Men vindt het vaak vanzelfsprekend dat de luchthaven een belangrijk onderdeel is van het internationaal vestigingsklimaat van de regio.


16

Samenvatting

ad 3 Evaluatie van effecten en relaties Belangrijk is om vast te stellen of in projectbeoordelingen systeembeschrijvingen zijn gegeven voor de hele luchthaven of dat effecten van het investeringsproject ‘an sich’ zijn gemeten. .................................. Tabel 6 Meting effecten en relaties

Luchthaven

Invalshoek

Typen effecten/relaties

Kwantificering/meeteenheid

Geografisch schaalniveau

....................................................................................................................................................

Londen Heathrow

Systeembeschrijving

– Direct

Op en buiten luchthaven (lokaal)

– Indirect achterwaarts

Werkgelegenheid en toegevoegde waarde

– Bestedingseffect

Lokaal/regionaal Nationaal

– Voorwaarts effect

Kwalitatief

Nationaal

....................................................................................................................................................

München

Systeembeschrijving

– Direct – Indirect achterwaarts – Bestedingseffect



Kwalitatief

Regionaal (München en ‘Flughafenumland’)

....................................................................................................................................................

Zürich

Systeembeschrijving



Regionaal (Kanton Zürich)

....................................................................................................................................................

Milaan Malpensa

Systeembeschrijving




Kwalitatief

Regionaal (Milaan + omliggende provincies)

....................................................................................................................................................

– Met betrekking tot het ‘type effectstudie’ zijn bij luchthavenstudies (voor zo ver bekend) alleen systeembeschrijvingen voorhanden. Alleen in de Heathrow-studie wordt onderscheid gemaakt in een situatie met en zonder vijfde terminal in 2016. – In de systeembeschrijvingen van de buitenlandse cases wordt over het algemeen geen onderscheid gemaakt in additionele werkgelegenheid van een project bovenop de bestaande werkgelegenheid. Het gaat dus meestal om een inventarisatie of inschatting van de totale omvang van economische effecten en relaties, gemeten op een bepaald moment, ongeacht of deze effecten voortvloeien uit een mainportproject of niet. – Uitvoerige projectstudies en KBA’s ontbreken omdat (volgens sommige gesprekspartners) aan het hanteren van een KBA praktische bezwaren kleven (welke kosten of baten worden toegerekend aan een project). Voor een meer integrale KBA zijn veel data en aannames nodig, waardoor de uiteindelijke resultaten slechts indicaties geven. Daarnaast geeft een KBA weinig tot geen inzicht in de ruimtelijke verdeling van de effecten.


17

ad 4 Methodieken Na desk research is gebleken dat in de rapportage van economische effectstudies vaak weinig aandacht is besteed aan het beschrijven van de gehanteerde methodieken. Tijdens de diepte-interviews is geprobeerd hierin meer inzicht te verkrijgen (zie tabel 7). .................................. Tabel 7 Methodiek en typering effecten

Luchthaven

Methodiek


......................................................................................................................................................

Londen Heathrow

– Input-Output modellen

– Enquête onderzoek

– Directe/indirecte additionele toegevoegde waarde Terminal 5 aan BNP in enkele economische sectoren – Directe/indirecte additionele werkgelegenheid + bestedingseffecten bij aanleg T5 – Strategisch effect: aantrekkingskracht Heathrow op buitenlandse investeringen

......................................................................................................................................................

München



– Directe/indirecte bijdrage van het luchthavencomplex aan de luchthavenregio en de regio München in toegevoegde waarde naar economische sector en werkgelegenheid – Inschatting van werkgelegenheidsmultiplier op basis van de resultaten van de input-output analyse – Strategisch betekenis Standortfaktor luchthaven München op vestiging van bedrijvigheid

......................................................................................................................................................

Zürich

– Statistische analyse

– Inschatting directe/indirecte additionele werkgelegenheid en toegevoegde waarde (en bestedingseffecten) van het project voor het Kanton Zürich op basis van een veronderstelde multipliër (vuistregel)

......................................................................................................................................................

Milaan Malpensa


– Directe/indirecte werkgelegenheid en toegevoegde waarde en bestedingseffecten met regionale distributie hiervan in gemeentes rond de luchthaven (onder andere Milaan) – Berekening werkgelegenheidsmultiplier op basis van de resultaten van de input-output analyse

......................................................................................................................................................

– Wat betreft de luchthavenstudies zijn de verschillen tussen de studies qua methodiek beperkt. In weinig studies is uitvoerig ingaan op het berekenen en inschatten van de additioneel te verwachten werkgelegenheidseffecten. – Over het algemeen zijn directe werkgelegenheidseffecten en toegevoegde waarde berekend op basis van een inventarisatie op en rondom het platform aanwezige bedrijven. Vervolgens zijn meestal door middel van input-output relaties de directe achterwaartse werkgelegenheid en toegevoegde waarde berekend. Het blijft onduidelijk of in die multipliërs zowel achterwaartse als voorwaartse effecten zijn meegenomen. – Aan de hand van de cijfers voor directe effecten is vervolgens een multipliër berekend, die vaak wordt gehanteerd als middel om het belang van de luchthaven voor andere economische activiteiten te demonstreren (Milaan, München). – In enkele daarnaast ook nog door middel van enquêteonderzoek bekeken welke bedrijven gebruik maken van de luchthaven (indirect voorwaartse relaties). Wat in die onderzoeken echter ontbreekt is dat niet is nagegaan wat de mate van binding van die bedrijven is aan de luchthaven, zodat ook niet kan worden vastgesteld of (onderdelen van) die bedrijven als voorwaarts effect aan de luchthaven toegerekend mogen worden.


18

Samenvatting

ad 5 Institutionele aspecten Door middel van diepte interviews met enkele organisaties in de bezochte (lucht)havenregio’s is een beeld verkregen van de betrokken partijen bij de inventarisatie van de economische effecten van het project en de functie die de IEE heeft in het besluitvormingsproces (zie tabel 8). .................................. Tabel 8 Institutionele factoren

Luchthaven

Betrokken partijen

Functie IEE in besluitvorming

......................................................................................................................................................

Londen Heathrow

– Locale en regionale overheden

Onderbouwing van economische impact is essentieel voor de besluitvorming

......................................................................................................................................................

München

– Flughafen München – Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Technologie

Verkrijgen van inzicht in de kwantitatieve regionale en economische betekenis van de luchthaven om op basis daarvan de functie van de luchthaven beter te kunnen beoordelen

......................................................................................................................................................

Zürich

– Flughafen Zürich (Kanton Zürich)

Onderdeel van informatievoorziening over plannen voor uitbreiding van de luchthaven

......................................................................................................................................................

Milaan Malpensa

– Kamers van Koophandel Milaan en Varese – Industriekringen – Provincie Varese – Regio Lombardije – Luchthaven Milaan

Input voor de besluitvorming over de nieuwe luchthaven en met name voor de planologische invulling (bestemmingsplan)

......................................................................................................................................................

– Uit de diepte interviews is gebleken dat bij luchthavens in het buitenland het belang van een IEE voor de besluitvorming beperkter is dan in Nederland. Zolang die vraag er niet is vanuit de maatschappij worden dergelijke studies ook niet ontwikkeld. – In Zwitserland vindt de regio het belangrijker dat de milieugevolgen goed worden opgelost dan dat het belang van de luchthaven moet worden verantwoord. De luchthaven is een publiek bedrijf dat zelf moet bepalen of een investering zinvol is, maar mag daarbij de omgeving zo min mogelijk belasten. – In Italië is de druk vanuit de regio en met name van de gemeenten groter. Hierbij gaat het niet om het feit óf de luchthaven er wel moet komen, maar of de luchthaven wel op díe locatie moet komen en welke luchthavengerelateerde activiteiten daarbij gevestigd mogen worden (bijvoorbeeld een Cargo Centrum). – Tijdens de gesprekken is veel interesse getoond in de wijze van meting van economische effecten in Nederland.


19

D

Analyse zeehavens

Door middel van diepte-interviews met enkele organisaties in de geselecteerde zeehavenregio’s, onder andere met havenautoriteiten, regionale bestuurders en onderzoeksinstituten, is getracht het inzicht in de economische beoordeling van zeehavenprojecten te vergroten. Hierbij zijn dezelfde vijf thema’s aan de orde gesteld als bij de luchthaven.

ad 1 Projectdefinitie en strategische doelen Tabel 9 geeft inzicht in de projectdefinities en de strategische doelen die aan deze projecten ten grondslag liggen. – Alle projecten hebben primair ten doel om, op basis van vervoervraagprognoses van het containervervoer, de capaciteit van de haven uit te breiden zodat op de voorspelde sterke toename in de vraag naar containervervoer kan worden bediend. – Een belangrijk secundair doel dat met name voor Hamburg en Antwerpen van toepassing is, ligt op het terrein van functionele verbreding van logistieke zeevracht gerelateerde activiteiten. Dit houdt in dat deze havens de toegevoegde waarde in de havenregio van relatief arbeidsextensieve op- en overslag en distributie van zeevracht willen vergroten, onder andere via het concept logistics service port, waarbij men inspeelt op het aantrekken van nieuwe logistieke activiteiten in de breedste zin van het woord. – Met name in Antwerpen wil men inspelen op de toenemende vraag naar dedicated containerterminals waardoor rederijen niet langer afhankelijk van overslagcapaciteit en flexibiliteit van openbare overslagterminals. .................................. Tabel 9 Weergave projectdefinitie/strategische doelen

Zeehaven

Project

Projectdefinitie

Strategische doelen

......................................................................................................................................................

Hamburg

Hafen Entwicklungsplan

Uitdiepen vaarwegen, herinrichting havengebied en aanleg nieuwe containerterminal

– Herstructurering havengebied en versterking regionaal economische uitstraling in de havenregio – Inspelen op toenemende vervoersvraag en grotere schepen – Ontwikkelen van haven als multimodale logistics service port, om nieuwe (typen) logistieke activiteiten aan te trekken – Concurrentiepositie in Hamburg- Le Havre range benutten voor marktgebied Oost-Europa – Vergroten van marktpositie containervervoer

......................................................................................................................................................

Antwerpen Containerdok Linkeroever Schelde

Aanleg van nieuwe containerterminals

– – – – –

Expansie havengebied Expansie havengebied Inspelen op toenemende vervoersvraag en grotere schepen Vergroten van marktpositie containervervoer Concurrentiepositie benutten in Hamburg- Le Havre range

......................................................................................................................................................

Zeebrugge Containerdok buitenhaven

Aanleg van haveninfrastructuur t.b.v. containertransshipment en RoRo

– Nieuwe infrastructuur om goede ligging van Zeebrugge t.o.v. Europese vaarroutes te benutten – Ontwikkelen dedicated haven voor RoRo verkeer en containerverkeer

......................................................................................................................................................


20

Samenvatting

ad 2 Positionering en diepgang effectstudie Een belangrijke vraag in dit onderzoek is wat de positie van de economische projectbeoordeling is binnen het project. In tabel 10 is dit globaal weergegeven .................................. Tabel 10 Positionering en diepgang economische projectbeoordelingen

Zeehaven



......................................................................................................................................................

Hamburg

– Financieel-economische evaluatie (KBA) van publiek investeringsproject – KBA-exercitie is niet verplicht bij publieke investeringsprojecten

– Gebruik van ‘geëigende methodiek’ van nationale en regionale economische KBA met een beperkt aantal elementen

......................................................................................................................................................

Antwerpen

– Economische argumentatie met financieel-economische evaluatie (KBA) – Economische argumentatie met vier deelanalyses: Verplichte economische projectevaluatie voor Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) wanneer publiek investeringsbedrag groter is dan BEF 300 miljoen (16 miljoen).

– Economische argumentatie met vier deelanalyses: – Marktanalyse (kwalitatieve benchmark) – KBA – IEE m.b.t. werkgelegenheid en toegevoegde waarde (I/O tabellen) – Mobiliteitseffecten

......................................................................................................................................................

Zeebrugge

– Idem Antwerpen

– Beperkte (kwalitatieve) benchmark – KBA

......................................................................................................................................................

In tegenstelling tot de luchthavenstudies valt op dat de economische beoordeling van zeehavenprojecten vooral plaatsvindt aan de hand van KBA’s, en nauwelijks aan de hand van projecteffecten in de vorm van een IEE. Door ervaringen van havenbedrijven met verschillende uitbreidingsplannen is er in de loop der jaren meer informatie beschikbaar om kosten en baten van projecten te kunnen beoordelen. Tussen de drie cases bestaan er echter enkele verschillen in de manier waarop een KBA is ‘opgehangen’ binnen de economische projectbeoordeling: – Hoewel in Duitsland er geen wettelijke verplichting is voor het gebruik van een KBA is deze methodiek in Hamburg gebruikt voor de financieeleconomische onderbouwing van het project. – In Antwerpen is de laatste jaren veel geïnvesteerd in nieuwe (container)haven-infrastructuur. De overheidsbijdrage aan dergelijke projecten is substantieel geweest. Hierbij is een economische projectevaluatie door middel van een KBA vanuit de Vlaamse overheid verplicht. Dergelijke KBA’s zitten in een raamwerk van economische projectevaluatie die moet worden beoordeeld door de Vlaamse havencommissie, alvorens die toestemt in de (mede)financiering van het project.


21

ad 3 Evaluatie van effecten en relaties Er is een globaal onderscheid (zie tabel 11) te maken in de manier waarop projecteffecten c.q. relaties in een economische projectbeoordeling zijn geïnventariseerd en berekend. .................................. Tabel 11 Typen economische effectstudies in de bestudeerde zeehavens

Zeehaven

Invalshoek



Geografische context

......................................................................................................................................................

Hamburg

– Systeembeschrijving

– Direct – Indirect achterwaarts


In en buiten de haven

– Projectevaluatie

– Kosten – Baten

In DM + opbrengstenratio

Regionale en Nationale KBA

......................................................................................................................................................

Antwerpen – Marktanalyse – Inventarisatie Economische effecten (IEE) – Projectevaluatie (KBA)

– Vervoersaantallen

Metrische tonnen/TEU

– – – –


Direct Indirect achterwaarts Kosten Baten

In BEF + opbrengstenratio

Nationaal/havenspecifiek

Nationaal en internationaal

......................................................................................................................................................

Zeebrugge – Marktanalyse – Systeembeschrijving

– Projectevaluatie (KBA)

– Vervoersaantallen – Direct· – Indirect achterwaarts

Metrische tonnen/TEU. Werkgelegenheid en toegevoegde waarde



In BEF + opbrengstenratio


......................................................................................................................................................

– Ten aanzien van de bestudeerde studies is meestal niet duidelijk vast te stellen of het bij de beschrijving van economische effecten daadwerkelijk gaat om additionele werkgelegenheid (bovenop de bestaande werkgelegenheid, als gevolg van een project) of om een inschatting van de totale omvang van economische effecten en relaties, gemeten op een bepaald moment, ongeacht of deze effecten voortvloeien uit een mainportproject of niet. – Hoewel in vrijwel alle economische effectstudies uitgegaan van de directe havengerelateerde en indirect achterwaartse activiteiten in de havenregio, is niet expliciet ingegaan op voorwaartse relaties omdat deze volgens onderzoekers zeer moeilijk te kwantificeren zijn. Het vermoeden bestaat dat in de berekening van de achterwaartse effecten (door input/output technieken) ook voorwaartse effecten ‘verscholen’ zijn. – Er bestaat in België en Duitsland (grote) belangstelling om meer inzicht te krijgen in voorwaartse effecten. Dat de haven belangrijk is als locatiefactor voor productie -en distributie activiteiten is duidelijk. Kadegebonden activiteiten worden wel meegenomen in de effectmetingen. De ‘doorwerking’ van het belang van de haven in de ontwikkeling van havengerelateerde bedrijvigheid in de nabijheid van de haven en/of in achterlandregio’s is niet expliciet onderzocht.


22

Samenvatting

ad 4 Methodieken Aan de hand van desk research is gebleken dat in de rapportage van economische effectstudies vaak weinig aandacht is besteed aan het beschrijven van de gehanteerde methodieken. Tijdens de diepte-interviews is getracht dit wel te achterhalen. .................................. Tabel 12 Methodieken economische projectbeoordeling zeehavens

Havenregio

Methodieken

(Project)effecten

......................................................................................................................................................

Hamburg

IEE – Statistische inventarisatie

Systeembeschrijving (niet-projecteffecten) van directe/indirecte werkgelegenheid + toegevoegde waarde van havenactiviteiten in regio Hamburg

KBA

Geprijsde kosten en baten

......................................................................................................................................................

Antwerpen

IEE Systeembeschrijving – Input-Output analyse Directe/indirecte werkgelegenheid + toegevoegde waarde van Antwerpse – Enquête onderzoek + statistische inventarisatie havenactiviteiten aan economie van Vlaanderen KBA

Geprijsde kosten en baten (nationaal perspectief)

.....................................................................................................................................................

Zeebrugge

– Idem Antwerpen

Idem Antwerpen

......................................................................................................................................................

– Ten aanzien van het ‘type effect’ zijn bij zeehavenstudies (voor zo ver achterhaald) alleen enkele systeembeschrijvingen van de totale havengerelateerde economische effecten en KBA’s van projecten voorhanden. – De wijze waarop, en de diepgang waarmee, de economische beoordeling geoperationaliseerd is, hangt af van de (investerings)grootte van het project. – In België is het een vrije keuze voor de onderzoekers, welke elementen een KBA kan bevatten. Wel is zichtbaar dat door een toenemende (politieke) behoefte er in de komende jaren meer aandacht wordt besteed aan verdringingseffecten en welvaartverdelingseffecten. – Om de regionale en locale impact van een project te kunnen meten, wordt in België tevens gebruik gemaakt van een IEE van projecten, waarin het effect op de locale en regionale werkgelegenheid en toegevoegde waarde door middel van regionale I/O tabellen wordt ingeschat.


23

ad 5 Institutionele aspecten Door middel van diepte interviews met enkele organisaties in de bezochte havenregio’s is een beeld verkregen van de betrokken partijen bij de inventarisatie van de economische effecten van het project en de functie die de IEE heeft in het besluitvormingsproces. .................................. Tabel 13 Institutionele aspecten

Zeehaven

Betrokken partijen

Functie IEE/KBA in besluitvorming

.....................................................................................................................................................

Hamburg

– Freie und Hanzestadt Hamburg – Bundesregierung

– Financieel-economische onderbouwing van het project (geen noodzaak tot IEE)

.....................................................................................................................................................

Antwerpen – Regering van de Vlaamse Gemeenschap – IEE is indicatief voor prognoses werkgelegenheid (jaarlijkse systeembeschrijving (IEE) – Sociaal economische raad van Vlaanderen vormt hiervoor de basis) – Havenbedrijf van Antwerpen – Indien de resultaten van de IEE de resultaten van de KBA tegenspreekt, kan dit gevolgen hebben voor de besluitvorming – KBA is belangrijk toetsingskader voor financieringsgedeelte Vlaamse overheid .....................................................................................................................................................

Zeebrugge

– Regering van de Vlaamse Gemeenschap – IEE is indicatief voor prognoses werkgelegenheid (jaarlijkse systeembeschrijving (IEE) – Sociaal economische raad van Vlaanderen vormt hiervoor de basis) – Havenautoriteiten Zeebrugge (MBZ) – KBA is belangrijk toetsingskader voor financieringsgedeelte Vlaamse overheid – IEE pas ná KBA uitgevoerd: negatief oordeel IEE kwam hierdoor te laat (na de besluitvorming)

.....................................................................................................................................................

– Wat betreft de institutionele aspecten bij zeehavenprojecten blijkt dat in het buitenland het belang van een IEE voor de besluitvorming veel beperkter is dan in Nederland. – In Hamburg wordt een KBA beschouwd als een standaard exercitie bij een investeringsproject. – In België heeft een KBA meer ‘gewicht’ in de besluitvorming omdat een investeringsbijdrage van de Vlaamse overheid afhangt van de uitkomst van een verplichte KBA.

E

Conclusies

Naar aanleiding van de literatuuranalyses en de interviews in buitenlandse zee- en luchthavenregio’s kunnen de volgende conclusies worden getrokken over de meting van economische effecten van projecten in mainports. – De belangrijkste doelstelling van de projecten in zee- en luchthavens is vergroting van de capaciteit om aan de toekomstige vervoersvraag te kunnen voldoen. Daarnaast wordt in sommige zeehavens ook een functionele verbreding van zeehavengerelateerde activiteiten nagestreefd. Versterking van het vestigingsklimaat is geen doel op zich in buitenlandse mainportprojecten maar wordt (door de groei van de vervoersvolumes) wel impliciet verondersteld. – De impact van deze projecten wordt bij luchthavens gemeten door middel van inventarisatie economische effectmetingen (IEE) in werkgelegenheid en toegevoegde waarde. Bij zeehavens worden vooral Kosten Baten Analyses (KBA) opgesteld. Deze zijn echter vooral partieel (financieel-economisch) en niet integraal (inclusief milieukosten en verdringingseffecten).


24

Samenvatting

– IEE’s zijn in het buitenland meestal niet belangrijk in de besluitvorming, hooguit ter overtuiging van de regionale bevolking van het nut van het project. KBA’s worden wel op nationaal niveau gehanteerd als middel in de besluitvorming, maar daarbij gaat de behoefte vooral uit naar een financieel-economische onderbouwing van een project. – IEE’s worden pas de laatste jaren in toenemende mate opgesteld. Vooralsnog gaat het dan echter om studies waarin vooral (op traditionele wijze) de directe en eventueel de indirecte achterwaartse werkgelegenheid door middel van multipliërs wordt berekend. In sommige studies wordt naast werkgelegenheid ook toegevoegde waarde als economisch effectparameter berekend. – Daarnaast vindt er in enkele regio’s nog een analyse plaats van de gebonden of sterk aan de luchthaven verbonden activiteiten (indirect voorwaartse werkgelegenheid), maar deze is dan meestal globaal en kwalitatief beschrijvend en niet kwantitatief. De voorwaartse effecten worden wel gezien als onderdeel van de uitstraling van de mainport, maar worden vanwege de ‘lastige’ kwantificeerbaarheid niet gemeten. – Deze wisselwerking van de voorwaartse effecten tussen vervoersknooppunt en vestigingsklimaat wordt in het buitenland wel als zeer interessant gezien. Men is zeer geïnteresseerd in de studies uit Nederland naar de economische uitstraling van mainports en strategieën voor de ontwikkeling van bedrijfslocaties en het vestigingsklimaat in het algemeen. – Doordat de voorwaartse effecten geen expliciet onderdeel uitmaken van de IEE’s, zijn in de buitenlandse regio’s geen nieuwe typen activiteiten benoemd die in de Nederlandse studies niet worden meegenomen. Wel wordt in de enquêtes naar het belang van de (lucht)haven voor bedrijven aandacht besteed aan alle internationaal georiënteerde bedrijven en niet alleen aan nieuwvestigingen van buitenlandse bedrijven, die zich dankzij de (lucht)haven in een regio of land hebben gevestigd (zoals Europese distributiecentra en Europese hoofdkantoren). Hierbij wordt echter alleen het belang van het gebruik van de (lucht)haven voor het bedrijf (bedrijfseconomische en/of als locatiefactor) gemeten. De ‘mate van binding’ aan de (lucht)haven van (lucht)havengebruiken wordt niet zichtbaar gemaakt. – In de economische effectmetingen vindt meestal geen specifieke meting van de projecteffecten plaats. Het betreft over het algemeen een systeembeschrijving van de totale effecten (meestal werkgelegenheid) na realisering van het project. Alleen in de studie voor Heathrow worden twee situaties berekend, namelijk zonder en met realisering van het project (Terminal 5). – Er wordt in de studies geen onderscheid gemaakt tussen additionele of distributieve effecten. In principe kan worden gesteld dat directe en indirecte achterwaartse effecten van een (lucht)haven grotendeels nationaal en regionaal additioneel zijn, dat wil zeggen dat een (substantiële) uitbreiding van een lucht- of zeehaven voor de regio en voor het betreffende land als geheel extra werkgelegenheid met zich meebrengt. De voorwaartse economische effecten van dergelijke investeringen zijn soms additioneel (bijvoorbeeld vestiging van buitenlandse ondernemingen als gevolg van verbetering van (lucht)havenproducten), maar vaak ook distributief, (bedrijven uit de regio die vanwege de kwaliteit van de vestigingsomgeving op of nabij de luchthaven gevestigd willen zijn).


25

– In de meeste studies wordt weinig aandacht besteed aan de selectie van het ruimtelijk schaalniveau waarop de effecten worden gemeten. Dit wordt meestal bepaald door het schaalniveau waarop de besluitvorming plaatsvindt. Alleen in de KBA voor Antwerpen wordt aandacht besteed aan de nationale en internationale baten van het project. – Zowel in de IEE’s als in de KBA’s wordt vrijwel geen aandacht besteed aan de verdringingseffecten van het project. Er wordt hooguit gekeken naar de ruimtelijke verdringing, bijvoorbeeld de bedrijfsbeperking van boeren waar compensatiegelden voor moeten worden betaald. Aan verdringing op de arbeidsmarkt (tekorten aan werkgelegenheid in andere sectoren) en economische effecten van andere aanwendingen van het investeringsbedrag. – Er wordt ook geen aandacht besteed aan de zogeheten schaalnadelen, dat wil zeggen de negatieve gevolgen van een capaciteitsuitbreiding voor de toegankelijkheid en de overzichtelijkheid van de mainport. – Opvallend is ook dat bij de luchthavens er vrijwel geen aandacht wordt besteed aan de betekenis van vracht voor het luchthavenproduct en voor het vestigingsklimaat. De projecten zijn vooral gericht op het voorzien in meer capaciteit voor de afhandeling van passagiers. – Internationale benchmarks vormen meestal geen onderdeel van de inventarisatie van economische effecten. Men is van mening dat de mainport moet uitbreiden om te voldoen aan de vervoersvraag. Elke mainport denkt zijn hubpositie te behouden en/of te versterken.

F

Aanbevelingen

– In Nederland zijn de economische effectstudies van mainports belangrijker voor de besluitvorming dan in het buitenland. Dit is de belangrijkste reden voor het feit dat er in het buitenland ook minder ver uitgewerkte methodieken voor meting van economische effecten van een project bestaan. In het buitenland bestaat waardering voor de methodes zoals die in Nederland worden gehanteerd. De ontwikkelde methodieken voor de Inventarisatie Economische Effecten (en dan met name het meten van voorwaartse effecten) worden interessant en waardevol gevonden. – Rond zeehavenprojecten worden in het buitenland KBA-analyses gehanteerd als basis voor de economische projectbeoordeling. Die KBA verschillen echter wat betreft het aantal meegenomen elementen en het ruimtelijk schaalniveau (regionaal of nationaal) dat is gehanteerd. Voor de poging om in het kader van het OEEI-project tot een integrale KBA te komen bestaat (wetenschappelijke) waardering in het buitenland. Respondenten, met uit de beleidshoek, vragen zich daarbij overigens af of verschillende welvaartseffecten wel goed meetbaar zijn. – Daarnaast is het vooral voor een integrale KBA noodzakelijk om meer inzicht te hebben in de eventuele verdringingseffecten van (een uitbreiding van) een mainport. Hierbij moet niet alleen worden gedacht aan de fysieke, ruimtelijke verdringing van activiteiten op de betreffende locatie, maar ook aan verdringing op de arbeidsmarkt (tekorten aan werkgelegenheid in andere sectoren) en eventuele alternatieve aanwendingen van (overheids)investeringen voor andere projecten. In het buitenland wordt hier overigens rond zeehavens en luchthavens niet naar gekeken.


26

Samenvatting

– Het is nodig meer zicht te krijgen op de mate waarin de mainportgerelateerde werkgelegenheid additioneel is ten opzichte van de reeds aanwezige werkgelegenheid. In het buitenland is met ervan overtuigd dat die additionele (kwalitatieve of strategische) betekenis van (lucht)havenprojecten aanwezig is. De vervoersknooppunten zijn namelijk van essentieel belang voor de internationale bereikbaarheid voor de vele typen bedrijven. Men wijst er op dat het daarbij niet alleen om de directe en indirecte werkgelegenheid, maar ook om de strategische betekenis van de mainports voor de versterking van de positie van een land of regio in internationale ketens en clusters. Met andere woorden: leidt de mainportontwikkeling tot het ontstaan van bepaalde typen economische activiteiten die anders niet zouden zijn ontstaan in een land (of regio) en ten tweede leiden die nieuwe activiteiten tot een impuls (vernieuwing, meer toegevoegde waarde) in andere bedrijven. Dergelijke studies worden in het buitenland nog niet noodzakelijk gevonden om de nut en noodzaak van investeringsprojecten te onderbouwen. Men heeft het gevoel dat de noodzaak ervan wel toeneemt vanwege de vaak substantiële bijdragen van overheden in de investeringsprojecten. Gezien de ruimtedruk in Nederland en de omvang van de investeringsprojecten rond Schiphol en Rotterdam vindt men de ‘koploperspositie’ van Nederland om die strategische effecten te analyseren en te kwantificeren logisch. – Reagerend op de tot nu toe bij de buitenlandse partners bekende studies over Schiphol en Rotterdam wordt opgemerkt dat in Nederland meer gekeken zou kunnen worden naar de betekenis van de mainports voor al aanwezige internationaal georiënteerde bedrijven. Tot nu toe worden met name bij Schiphol voornamelijk nieuwvestigingen van buitenlandse bedrijven (als voorwaarts effect) aan de (lucht)haven toegerekend. De argumentatie is dat zij een internationale locatiekeuze hebben, waarin de (lucht)haven een belangrijke rol speelt of kan spelen. Daarentegen kan een (lucht)haven ook een belangrijke rol spelen in het behoud en de uitbreiding van bestaande internationaal georiënteerde bedrijven in een land. Bekeken zou moeten worden wat het belang van de (lucht)haven is voor deze bedrijven aan de hand van bijvoorbeeld de frequentie van gebruik, de belangrijkste bestemmingen die worden bezocht en het anticiperen van ondernemingen door bepaalde typen vestigingen (kantoren, distributieactiviteiten) bewust te vestigen in de relatieve nabijheid van een mainport. – Er moet meer aandacht komen voor internationale benchmarks van mainports, dat wil zeggen dat de catchment areas van de verschillende mainports moeten worden afgebakend door middel van een SWOT-analyse van de mainports. De analyses die recent zijn opgesteld (door het Centraal Planbureau en het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam) over de concurrentiepositie van meerdere havens in het Duitse achterland en de SWOT-analyse van de Vlaamse havens geven hiertoe goede aanzetten. Om tot goede afbakening te komen van de concurrentiepositie van (lucht)havens in verschillende achterland regio’s zouden deze studies met name in Europees verband moeten plaatsvinden, bijvoorbeeld in het kader van het Vijfde Kaderprogramma van de Europese Unie of onder de vlag van de OESO.


27

– Vanwege de expansieve groei van met name de (lucht)havens is het noodzakelijk meer aandacht te besteden aan de schaalnadelen van mainports. Hierbij gaat het om problemen die kunnen gaan optreden als congestie in het luchtruim, problemen ten aanzien van de bereikbaarheid via de grond (met name via de weginfrastructuur) en het verliezen van de ‘menselijke maat’ in het terminalontwerp. Het is noodzakelijk om meer inzicht te verkrijgen in deze nadelen en om een beeld te krijgen bij welke omvang een luchthaven (of zeehaven) optimaal kan functioneren en wanneer aantoonbare schaalnadelen zullen optreden. – Op basis van de ervaringen in Nederland en in het buitenland zouden de volgende aanbevelingen kunnen worden geformuleerd ten aanzien van de projectopzet en fasering van projectbeoordelingen door middel van een Inventarisatie Economische Effecten (IEE). – Allereerst blijkt dat economische projectbeoordelingen in binnen- en buitenland vaak starten vanuit ‘gegeven’ vervoersvolumes. Verschillen in aannames omtrent de verwachte economische ontwikkeling en de internationale concurrentiepositie van (lucht) havenregio’s worden in de parameters van (vervoer)modellen onvoldoende doorgerekend. Variaties bijvoorbeeld in de omvang en samenstelling van vervoersvolumes of in de verwachte ontwikkelingen van de arbeidsproductiviteit kunnen tot grote variaties (bandbreedtes) leiden in de verschillende economische effecten. – Ten tweede blijkt in binnen- en buitenland dat in studies rond een bepaalde (lucht)haven in de loop der tijden steeds weer dezelfde methodieken worden gehanteerd. Het ontbreken van bijvoorbeeld Kosten-Baten Analyses in de economische projectbeoordeling van (lucht)havenprojecten in Nederland zou aanleiding kunnen vormen om tot een ander procesontwerp en invulling te komen voor de opzet van economische projectbeoordelingen. De KBA-methodiek zou bijvoorbeeld aan het begin van het proces als quick-scan gehanteerd kunnen worden om een eerste inzicht te krijgen in de ‘orde van grootte’ van kosten en baten, maar ook om te bepalen aan welke typen effecten (zowel aan de kosten- als aan de batenkant) in het onderzoekstraject meer aandacht besteed zou moeten worden. Voor belangrijk gevonden effecten zou vervolgens meer empirisch datamateriaal beschikbaar moeten komen. Hierbij kan bijvoorbeeld bij het afbakenen van de voorwaartse effecten meer aandacht worden besteed aan empirisch onderzoek naar de (mate van) (lucht)havenbinding van bedrijven (om bedrijven wel of niet toe te rekenen tot de (lucht)haven-complexen).


28

1 Inleiding ..........................................................................................

In 1998 is door de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Economische Zaken een interdepartementaal onderzoeksprogramma gestart naar de Economische Effecten van Infrastructuur (OEEI). Dit programma heeft ten doel om de bestaande kennis ten aanzien van economische effecten van grote infrastructuurprojecten te inventariseren, de samenwerking tussen instituten te bevorderen en te komen tot gezamenlijke uitgangspunten, definities en methodieken om grote infrastructuurprojecten (ex ante) te beoordelen. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft Buck Consultants International gevraagd om in het kader van dit OEEI-project vanuit een ruimtelijk-economische invalshoek inzicht te verschaffen in de economische spill-over effecten van majeure investeringen in Europese zee- en luchthaveninfrastructuur, zowel van internationale mainports als van belangrijke nationale (lucht)havens. Het doel is om tot een vergelijking te komen van hoe deze effecten bij projectevaluaties in het buitenland tot uitdrukking zijn gebracht en op welke wijze ze een rol spelen in de besluitvorming rond grote infrastructuurprojecten. Een centrale vraag hierbij is: In welke mate leidt de wisselwerking tussen enerzijds de omvang en kwaliteit van het vervoersknooppunt en anderzijds het vestigingsmilieu tot (ruimtelijk) economische spill-over effecten (met name voorwaartse effecten). Het onderzoek is verdeeld in vier fasen: Fase A Fase B Fase C Fase D

Framework Selectie cases Analyse cases Rapportage/aanbevelingen

Fase A van het onderzoek is in eerste instantie gericht op het beschrijven van het framework van dit onderzoek. In dit framework staan drie elementen centraal: – Ten eerste moeten de typen effecten worden onderscheiden. Hierbij is het van belang om een begrippenkader af te bakenen aan de hand waarvan de te onderscheiden typen economische effecten in dit onderzoek zullen worden geanalyseerd. – Ten tweede zal onderscheid moeten worden gemaakt in typen knooppunten. Dit onderzoek gaat het om het analyseren uitstralingseffecten van mainportprojecten in twee typen van knooppuntinfrastructuur, te weten Europese luchthavens en zeehavens. De analyse zal zich beperken tot een aantal nader te selecteren cases van enkele ‘grote’ Europese lucht- en zeehavens. De selectie van cases vindt plaats op basis van een op te stellen typologie van lucht- en zeehavens. De rankschikking binnen deze typologie wordt bepaald door de ‘kracht’ van een vervoersknooppunt die wordt vastgesteld aan de hand van de samenstelling en aantrekkelijkheid van vier (bouwstenen) producten. Op deze lucht- en zeehavenproducten zal bij de selectie van cases nader worden ingegaan.


29

– Ten derde zijn de spill-over effecten van mainportprojecten in buitenlandse lucht- en zeehavens bestudeerd. Hiervoor zijn specifieke onderzoeksvragen opgesteld (zie bijlage 2) aan de hand waarvan is getracht meer inzicht te verkrijgen in dit onderwerp. Fase B richt zich op de voor dit onderzoek te maken keuzes van met Schiphol en Rotterdam vergelijkbare cases in Europa. Aan de hand van het framework uit fase A is eerst een inventarisatie gemaakt van economische effectstudies van majeure infrastructuurprojecten in een aantal Europese luchthavens en zeehavens. Op basis van deze inventarisatie is een beperkt aantal lucht- en zeehavenprojecten geselecteerd. In fase C is door analyses inzicht gegeven in de spill-over effecten van de in fase B geselecteerde cases. Het betreft allereerst een desk research-analyse van beschikbaar materiaal van de betreffende zee- en luchthavens. Vervolgens is de analyse uitgediept door middel van diepte-interviews met enkele belangrijke spelers in de geselecteerde zee- en luchthavenregio’s. In dit rapport is verslag gedaan van de bevindingen van dit onderzoek. In Hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het gehanteerde begrippenkader van de te onderscheiden typen effecten en de methodieken die daarbij gehanteerd kunnen worden. In hoofdstuk 3 is aan de hand van het onderzoeksframework (met betrekking tot de typologie van lucht- en zeehavens) ingegaan op de te selecteren (typen) lucht- en zeehavens. Vervolgens is in dit hoofdstuk, op basis van geïnventariseerde studies, een selectie gemaakt van cases. In hoofdstuk 4 zal worden weergegeven welke onderzoeksthema’s en welke specifieke onderzoeksvragen zijn ‘meegenomen’ in de analyse van cases en op welke manier is getracht deze te achterhalen. In hoofdstuk 5 volgt een nadere analyse van de geselecteerde luchthavenprojecten. Hierbij zijn zowel de resultaten van de literatuurstudie (fase B en C) als de diepte-interviews (fase C) verwerkt. In hoofdstuk 6 volgt een analyse van de geselecteerde zeehavenprojecten. Tot slot zijn in hoofdstuk 7 conclusies getrokken ten aanzien van de analyse van uitstralingseffecten van majeure investeringsprojecten in Europese lucht- en zeehavens. Tevens zijn enkele aanbevelingen geformuleerd voor de opzet van economische effectstudies (in Nederland) van majeure investeringen in (knooppunt)infrastructuur.


30

2 Effecten ..........................................................................................

2.1

Begrippenkader

In de projectnotitie ‘Investeren in infrastructuur: leren van internationale ervaringen’ (Nijfer/NEI, 1998) wordt het belang van een internationaal perspectief van studies naar economische effecten van infrastructuur benadrukt. Daarbij gaat het om methoden om nut en noodzaak van projecten te onderbouwen, uitstralingseffecten van mainports te meten, internationale cross-sectie studies uit te voeren en institutionele aspecten mee te nemen. In dit onderzoek gaat het primair om spill-over effecten van mainports. In deze paragraaf zal worden ingegaan op de begripsafbakening waarbinnen dergelijke effecten kunnen worden geplaatst. Aan de hand van drie stappen is getracht dit uit te werken. De volgende stappen kunnen hierbij worden onderscheiden: 1 Invalshoek 2 Typologie effecten 3 Accenten binnen het onderzoek

ad 1 Invalshoek Als invalshoek voor dit onderzoek is gekozen voor een (ruimtelijk) economische analyse van projecteffecten die direct en/of indirect causaal voortkomen uit een project, en (positieve- en negatieve) invloed hebben op economische activiteiten van enkele groepen die met het project in verband kunnen worden gebracht (bijvoorbeeld de eigenaar, exploitant, gebruikers en toeleveranciers). Voor een dergelijke benadering is gekozen omdat het onderzoek zich richt op het inzichtelijk maken van hoe -en in hoeverrespill-over effecten bij buitenlandse lucht- en zeehavenprojecten zijn onderscheiden. Hoewel bij deze benadering wordt uitgegaan van causaliteiten tussen project en effecten moet worden opgemerkt dat dit onderzoek vooral zal ingaan op relaties: (verband tussen project en effect). Bij relaties kan dat verband nog verschillende inhouden hebben (direct of indirect). Hierbij is het belangrijk om rekening te houden met effecten rond een project die niet (direct) causaal toe te schrijven zijn aan het project. Zo kan een project in een infrastructuurknooppunt (bijvoorbeeld een zeehaven) een positief effect hebben op het vestigingsgedrag van bedrijven, alleen hangt het van individuele beslissingen af óf een bedrijf zich ook daadwerkelijk zal vestigen in de nabijheid van die zeehaven.

ad 2 Typologie effecten In het kader van OEEI is bij de verschillende studies vanuit verscheidene invalshoeken gekeken naar projecteffecten. In figuur 2.2 is een algemene typologie van projecteffecten weergegeven, zoals door NEI / CPB is opgesteld ten behoeve van de OEEI deelonderzoeken. In dit figuur zijn de typen effecten waarop ons onderzoek betrekking heeft grijs ingekleurd.


31

Figuur 2.1 Typologie van projecteffecten

Welvaartsbenadering Nederland

Niet NL

Geprijsde effecten

Bron: CPB/NEI

Niet efficiënt Causale benadering

3b 4 5a

5b

6a 6b

Gebruikers

Anderen

1

x

2 3a

6a

6b

(3b) (6a)

x

(4) 5a

4 5a

x

6b

(5b) (6b)

Indirect (voor- en achterwaarts)

3a

Efficiënt

Project Niet project

Direct

1 2

Niet geprijsde effecten (extern)

Eigenaar of exploitant. Binnenlandse marktpartijen; gebruikers van een (lucht)haven, zoals bijvoorbeeld luchtvaartmaatschappijen, rederijen, overslagbedrijven en transportondernemingen. Netto-immigratie van buitenlandse gebruikers (additionele toegevoegde waarde c.q. werkgelegenheid als gevolg van het project, bijvoorbeeld door immigratie van buitenlandse rederijen, carriers en logistieke dienstverleners). Overige buitenlandse gebruikers (bijvoorbeeld: carriers, rederijen en vrachtafhandelingsbedrijven die geen directe bijdrage leveren aan de nationale economie). Overige nationale marktpartijen (binnenlandse toeleveranciers en rond de (lucht)haven gevestigde ‘gebonden’ en ‘verbonden’ binnenlandse bedrijven). Netto-immigratie overige bedrijven (additionele toegevoegde waarde c.q. werkgelegenheid als gevolg van het project, bijvoorbeeld door immigratie van buitenlandse ‘gebonden’ en ‘verbonden’ bedrijven, bijvoorbeeld Europese hoofdkantoren, Europese distributiecentra en Call Centers). Overige buitenlandse bedrijven: bedrijven die door bestedingseffecten indirect profiteren van het project, maar niet bijdragen aan de nationale welvaart c.q. werkgelegenheid (bijvoorbeeld buitenlandse verzekeringsmaatschappijen). Niet-marktpartijen gebruikers: consumenten die gebruik maken van de (lucht)haven. Niet-marktpartijen overigen: bijvoorbeeld omwonenden van de (lucht)haven die hinder ondervinden van het project.

Met betrekking tot de in dit onderzoek te analyseren typen effecten (het ‘grijze vlak’ uit tabel 2.2), vertalen de directe effecten (2 en 3a) zich op luchthavens in voordelen voor ‘platformgebonden’ activiteiten (luchthavenbedrijf, inclusief luchtvaartmaatschappijen, vrachtafhandeling, etc). In een zeehaven omvatten directe effecten de aan havenactiviteiten gebonden werkgelegenheid (havenbedrijf, stuwadoors, vrachtafhandeling, rederijen, etc). De indirecte effecten hebben betrekking op de toeleveranciers aan de platformgebonden of havengebonden bedrijven en op de gebruikers van de (verbeterde diensten) van het vervoersknooppunt. Het gaat bij de ‘gebruikers’ met name om internationale bedrijven die besloten hebben zich te vestigen in Nederland als gevolg van de verbetering van het vestigingsklimaat in een land of regio als gevolg van de investeringen in het vervoersknooppunt.

ad 3 Accenten binnen het onderzoek Met betrekking tot het begrip spill-over effecten bestaat nogal wat verwarring over de exacte betekenis. In het kader van OEEI is voor wat betreft het te hanteren begrippenkader van economische projectbeoordeling getracht zo veel mogelijk aan te sluiten bij het begrippenkader van CPB/NEI, zoals ook is gehanteerd in andere deelstudies (C1 en D1) van OEEI. In figuur 2.2 is door middel van een raamwerk van effecten schematisch weergegeven wat in het kader van ons onderzoek wordt verstaan met spill-over effecten.


32

Effecten

Figuur 2.2 Positionering spill-over effecten in raamwerk van effecten

Direct effect Kwantitatief en kwalitatief weer te geven voor- en nadelen van een project voor de eigenaar en/of exploitant en gebruikers, die rechtstreeks voortvloeien uit de aanleg, exploitatie, of opheffing ervan.

Spill-over effecten

Indirect achterwaarts

Indirect voorwaarts

De invloed (voor- en/of nadelen) van de aanleg of exploitatie van een project op directe of indirecte toeleveranciers. Deze effecten vloeien voort uit toeleveranties van derden.

De invloed (positief en/of negatief) van de aanleg of exploitatie van een project op (nieuwe) economische activiteiten (zee- en luchtvaartgebruikers) die gebonden zijn aan - of sterk verbonden zijn met - een (lucht)haven.

Bestedingseffect Inkomenseffecten door bestedingen van werknemers van luchthavengebonden -en verbonden bedrijvigheid.

Zoals weergegeven in figuur 2.2 hebben spill-over effecten betrekking op indirecte effecten, als afgeleide van directe effecten. Dit onderzoek zal zich met name richten op de (indirecte) spill-over effecten die als volgt kunnen worden gedefinieerd: ‘Verandering die ten gevolge van het project optreedt in feitelijke productie- en/of consumptiemogelijkheden, waarvan de voordelen (toename regionale en nationale werkgelegenheid en toegevoegde waarde BNP) en/of nadelen (verdringingseffecten) niet toevallen aan de eigenaar of exploitant, maar aan gebruikers van de (lucht)haven of aan derde partijen (vestigingsfactor voor (inter)nationale ondernemingen) ongeacht of die partijen daarvoor een compensatie betalen of ontvangen’. Zoals beschreven in hoofdstuk 1 richt dit onderzoek zich met name op de vraag in welke mate de wisselwerking tussen enerzijds de omvang en kwaliteit van het vervoersknooppunt en anderzijds het vestigingsmilieu leidt tot ruimtelijk economische spill-over effecten. Bij majeure investeringen kunnen internationale knooppunten (zee- en luchthavens) bijvoorbeeld in een ‘hogere orde’ terecht komen (versterkte internationale concurrentiepositie als direct effect). Door die sterkere positie zijn mogelijk ook meer spill-over effecten te verwachten. Ten aanzien van deze wisselwerking zal het onderzoek zich met name toespitsen op de vraag in hoeverre bij projectstudies in het buitenland is gekeken naar voorwaartse effecten.

2.2

Projectbeoordeling

De in paragraaf 2.1 beschreven typen effecten zijn belangrijke elementen van een economische projectbeoordeling. Binnen een afwegingskader van positieve en negatieve economische (project)effecten nemen desbetreffende elementen wel een belangrijke plaats in, maar kunnen niet los worden


33

gezien van een meer omvattende beoordelingsstructuur waarin, naast economische effecten c.q. relaties, ook externe (welvaart)effecten een belangrijke plaats hebben. Deze structuur van economische projectbeoordeling is in figuur 2.3 schematisch weergegeven. Dit onderzoek zal expliciet inzicht geven in de manier waarop spill-over effecten in buitenlandse lucht- en zeehavenprojecten worden gemeten. In het vereenvoudigd weergegeven OEEI raamwerk van economische projectbeoordeling (figuur 2.3) kunnen deze effecten op diverse momenten in een projectbeoordeling zijn gemeten. Op de grijs ingekleurde ‘momenten’, te weten de Inventarisatie van Economische (project)Effecten (IEE) en (partiële) Kosten-Baten Analyse (KBA), vinden ruimtelijk economische analyses en evaluaties plaats op basis waarvan de economische effecten van een project kunnen worden beoordeeld. Op deze twee elementen is in dit onderzoek het accent gelegd. Figuur 2.3 Structuur economische projectbeoordeling

Bedrijfseconomische analyse – definitie project – nul-alternatieven – trendanalyse

Inventarisatie Economische Effecten (IEE) – Directe effecten – Indirecte spill-over effecten

Elementen voor KBA

Externe effecten met name milieu en veiligheid

Partiële Kosten-Baten Analyse (KBA) – Elementen uit IEE – Geprijsde project interne en externe effecten

Integrale KBA – Partiële KBA – Macro-economische terugkoppelingseffecten

........................................................................................................


34

Effecten

Beoordelingsstructuur Inventarisatie economische effecten (IEE) In inventariserende (IEE) studies, waarin met name wordt gekeken naar relaties tussen (knooppunt)infrastructuur en de uitstralingseffecten ervan op de verschillende economische sectoren in een economie, wordt vaak gebruik gemaakt van twee onderzoeksmethoden. De methoden worden toegepast bij het onderbouwen van de directe en indirecte economische (relatie)effecten van investeringen in de luchthaven of zeehaveninfrastructuur op de regionale en nationale economie. Het gaat daarbij vaak om ‘systeembeschrijvingen’ waarin een inschatting is gemaakt van werkgelegenheidseffecten van de totale (lucht)haven en het aandeel van de totale (lucht)haven in het BNP. Het gaat om de volgende twee onderzoeksmethoden: – Enquête-onderzoeken onder bedrijven die op- en rond de luchthaven gevestigd zijn, teneinde directe en indirecte werkgelegenheidsrelaties van de zee- of luchthaven te bepalen (bijv. Heathrow, Antwerpen/Zeebrugge). Dergelijke methode wordt binnen een onderzoek met name gebruikt als instrument ter inschatting van directe en indirecte werkgelegenheidsrelaties. – Modellen-onderzoeken, waarbij de onderlinge relaties -in werkgelegenheden toegevoegde waarde- tussen economische sectoren en de (lucht)haven in de regionale of de nationale economie via een input/output-model wordt berekend, zodat een volledig beeld kan worden geschetst van de totale impact van een (lucht)haven op het BNP, het nationale vestigingsklimaat en de regionale en/of nationale werkgelegenheid. Kosten-Baten Analyse (KBA) Kosten-batenanalyse (KBA): een samengestelde opstelling van de geldwaarde van alle voor- en nadelen die alle partijen in de regio en/of in de nationale samenleving ondervinden van de uitvoering van een project. Ten aanzien van de methodiek van de kosten baten analyse wordt hier uitgegaan van een partiële KBA, dat wil zeggen dat in dergelijke KBA wel met de directe effecten maar niet expliciet met (alle) indirecte effecten rekening wordt gehouden. Voor een verdere uitleg van deze methodiek verwijzen wij naar onderdeel D van het OEEI- project. De KBA’s die bekend zijn rond (lucht)havens hebben een soortgelijke structuur. De investeringen in het voorgenomen project (kosten) worden afgezet tegen baten die voortvloeien uit de opgestelde vervoervraagprognoses. De baten, die als directe effecten kunnen worden aangeduid, zijn vaak wel helder afgebakend. De indirecte achterwaartse en/of voorwaartse effecten zijn vaak niet expliciet uitgesplitst en/of zijn niet gekwantificeerd (met name indirecte voorwaartse effecten). Aan welke methodiek de voorkeur wordt gegeven verschilt per project en per land maar ook tussen zeehavens en luchthavens. Gehanteerde werkwijze In deze studie is getracht tot een vergelijking te komen in hoeverre projectstudies in het buitenland verschillen van de in Nederland gehanteerde methodiek van economische projectbeoordeling volgens de methodieken, die onder andere door het NEI en BCI de laatste jaren zijn gebruikt om grootschalige infrastructuurprojecten in de Nederland op hun economische effecten te beoordelen. Hierbij kan worden gedacht aan de economische effectstudies voor Schiphol, de HSL-Zuid en de Rotterdamse haven.


35

Voor deze benadering is gekozen omdat in deze methodiek alle typen economische ‘uitstralings’ effecten worden meegenomen. Het gaat in die studies om ‘systeembeschrijvingen, van de totale (lucht)haven en minder om de effecten van een bepaald investeringsproject (bijv. de aanleg van de vijfde baan op Schiphol of de ‘tweede maasvlakte’ bij de Rotterdamse haven). Aan de hand van thema’s die in deze methodiek aan de orde komen, is een aantal specifieke onderzoeksvragen opgesteld, waarop in dit onderzoek getracht is antwoord te geven door middel van desk research en diepte-interviews in een aantal geselecteerde buitenlandse lucht- en zeehavens (zie hoofdstuk 3). De volgende vier thema’s en vragen zijn hierbij te onderscheiden: 1 Definitie van projecten, het onderscheiden van spill-over effecten en de omvang van deze effecten. 2 Heeft er een internationale vergelijking (benchmark) plaatsgevonden bij het inschatten van de concurrentiepositie van het vervoersknooppunt. 3 Economische effecten: – welke typen zijn er gemeten en met welke methodes? – welke effecten en typen economische activiteiten zijn additioneel (extra voor de regio of het land)? – is aandacht besteed aan verdringingseffecten? – hoe is omgegaan met schaalniveaus? – zijn er KBA’s uitgevoerd en zijn effecten geprijsd? 4 Inzicht in het institutioneel kader op projectniveau. Omdat dit onderzoek zich met name richt op spill-over effecten, is het voor de analyse van te selecteren cases van belang om verder te kijken dan de resultaten van voorhanden zijnde economische effectrapportages. In gesprekken is geprobeerd te achterhalen wat de uitgangspunten en methodieken zijn geweest.

ad 1 Definitieve projecten, analyse effecten In het onderzoek heeft een belangrijk accent gelegen op het afbakenen van het te bestuderen project, de daarmee te bereiken strategische doelstellingen en de verwachte (ex-ante) effecten (direct en indirect).

ad 2 Internationale benchmark Nagegaan is of bij buitenlandse (lucht)havenstudies nadrukkelijk is gekeken naar de internationale concurrentiepositie ervan. Een belangrijke vraag is of door het voorgenomen project de (lucht)haven in een ‘hogere’ orde (sterkere internationale concurrentiepositie) terecht zal komen. Vaak wordt er bij substantiële investeringen impliciet vanuit gegaan dat marktaandelen van de desbetreffende (lucht)haven op de internationale vervoersmarkt worden vergroot, zonder dat dit goed geanalyseerd is.


36

Effecten

ad 3 Effecten Naast de vragen die hiervoor al bij dit thema zijn genoemd, is vooral nagegaan welke typen economische activiteiten als voorwaartse effecten zijn onderscheiden bij (lucht)havens en of die effecten ook gekwantificeerd zijn. Gezien de verschillen in omvang van landen en regio’s, is ook aandacht besteed aan het schaalniveau (internationaal, nationaal of regionaal) waarop de effecten zijn gemeten. Directe en indirect achterwaartse effecten van majeure investeringen in (lucht)-haveninfrastructuur zijn grotendeels nationaal en regionaal additioneel. Met andere woorden: deze economische activiteiten zullen zeker ontstaan als gevolg van de toegenomen vervoersvolumes en daaraan gerelateerde diensten en investeringen. Voorwaartse effecten van dergelijke mainportprojecten kunnen daarnaast ook distributief zijn. Dit laatste wil zeggen dat de zee- of luchthaven activiteiten aantrekt naar de regio, die anders in een andere regio (in hetzelfde land) gebleven zouden zijn. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar in Manchester dat vooral bedrijven aantrekt, die voorheen in de Londense regio gevestigd waren. Dit betekent dat Manchester vooral invloed heeft op de distributie van bedrijven binnen het Verenigd Koninkrijk en niet zozeer fungeert als internationale vestigingsplaatsfactor voor bedrijven. Voorwaartse effecten die (nationaal) als additioneel beschouwd kunnen worden zijn economische activiteiten die zich, voor een belangrijk deel dankzij de kwaliteit van de (lucht)haven, in een bepaald land hebben gevestigd. Naast het schaalniveau is ook nagegaan of er in het buitenland aandacht is voor verdringingseffecten van het voorgenomen project. Hierbij kan worden gedacht aan het beslag op ruimte, arbeidsmarkt, overheidsinvesteringen, etc. door het voorgenomen project die niet ten goede komen aan andere economische activiteiten. Belangrijk is dus of in buitenlandse studies is nagegaan of de verwachte directe en indirecte effecten iets toevoegen aan de (nationale of regionale) economie. Uiteraard is ook nagegaan of de geïnventariseerde effecten geprijsd zijn en zijn opgenomen in een kosten-baten analyse.

ad 4 Institutionele omgeving In het buitenland is nagegaan welke partijen betrokken zijn bij het opzetten van masterplannen rond projecten en welke rol economische studies spelen in de besluitvorming rond projecten.


37

3 Case-selectie ..........................................................................................

3.1

Uitgangspunten

In dit hoofdstuk volgt een uiteenzetting van de in fase B voor dit onderzoek te selecteren cases van een beperkt aantal luchthavenprojecten en zeehavenprojecten in Europa. Hiervoor is een typologie van knooppunten ontwikkeld voor zowel luchthavens als zeehavens. Aan de hand hiervan is beschreven in hoeverre beschikbare kwantitatieve en kwalitatieve gegevens over economische uitstralingseffecten van majeure mainportprojecten in een aantal Europese lucht- en zeehavens zijn achterhaald, en welke cases hieruit zijn te selecteren.

3.2

Luchthavenprojecten

Typologie De kracht van (de economische effecten van) een vervoersknooppunt, zoals een luchthaven, kan worden bepaald op basis van de samenstelling en de kwaliteit van de vier bouwsteenproducten van vervoersknooppunten. Die kwaliteit uit zich in vier deelproducten van het product ‘luchthaven’: Vervoersproduct

: het aantal bestemmingen en de frequenties waarmee die bestemmingen worden aangevlogen.

Terminalproduct

: capaciteit en kwaliteit van afhandeling van passagiers en vracht en faciliteiten voor reizigers, bezoekers en expediteurs.

Ontsluitingsproduct : de landzijde bereikbaarheid via weg en spoor. Omgevingsproduct : de nabijheid van bedrijfslocaties op en nabij de luchthaven en de ligging van die locaties ten opzichte van huidige of toekomstige economische kerngebieden. Elk van deze factoren is van invloed op de kwaliteit van het luchthavenproduct. De kwaliteit van dit totale luchthavenproduct bepaalt in welke mate een luchthaven in staat is om economische activiteiten te genereren. Zo is een luchthaven met veel Europese en intercontinentale bestemmingen en veel vluchten op die bestemmingen, met een overzichtelijke terminal, met vervoersmogelijkheden naar belangrijkste steden in Europa en met voldoende bedrijfslocaties in de omgeving, interessant voor een internationaal hoofdkantoor. Een luchthaven die dergelijke faciliteiten goed heeft ontwikkeld, zal dan ook meer economische effecten genereren. Aan de hand van een globale kwantitatieve en kwalitatieve analyse van de vier luchthavenproducten is een typologie van luchthavens opgesteld op basis waarvan een aantal luchthavens kan worden geselecteerd die qua omvang en/of functie onderling vergelijkbaar zijn. De typologie die in dit onderzoek wordt gehanteerd wijkt enigszins af van een luchthaventypologie


39

die in een recent internationaal onderzoek naar de economische effecten van luchthavens1 is gehanteerd door de Airports Council International Europe (ACI-Europe). In de ACI-Europe typologie van luchthavens worden circa 12 Europese luchthavens ingedeeld in een viertal categorieën die zich van elkaar onderscheiden in de zogenaamde ‘dichtheid’ van directe werkgelegenheid, gemeten in aantallen werknemers per miljoen passagiers (zie bijlage 1). Voor het OEEI-onderzoek is echter een typologie van luchthavens gehanteerd die is gebaseerd op de omvang en samenstelling van met name het vervoersproduct (zie tabel 3.1). .................................. Tabel 3.1 Luchthaventypologie op basis van het vervoersproduct (indicatieve kenmerken) Bron: Buck Consultants International ICA1) -hubs in grote Tweede luchthavens thuismarkten3) in grote thuismarkten3)

Continentale hubs met ICA-functie4)

Continentale hubs met Grote Europese beperkte ICA-functie5) regionale luchthavens6)

....................................................................................................................................................

Passagiers Vervoersvolumes in miljoenen

> 35

25 - 35

25 - 40

20 - 30

20 - 30

– Continentaal

+++

++

+++

(+)++

++

– Intercontinentaal

+++

+

++

+

+

Omvang charter

0/+

++

+(+)

++

++

Bestemmingen/ frequenties lijndienst

....................................................................................................................................................

Vracht Vrachtvolumes in miljoen ton (gevlogen vracht)

> 1,5

0,5 - 1

1 - 1,5

0,3 - 1,0

0,3 - 1,0

Lijndienst

+++

(+)+

(+)++

+

+

Charter/full-freight

++

+(+)

++

(+)+

(+)+

....................................................................................................................................................

1) ICA= intercontinaal verkeer 2) ICA-hubs in grote thuismarkten (Heathrow, Frankfurt, Charles de Gaulle). 3) Tweede luchthaven in grote thuismarkten (bijv. Gatwick, Orly). 4) Continentale hubs met ICA-functie (bijv. Schiphol, Zürich, Brussel, Kopenhagen). 5) Continentale hubs met beperkte ICA-functie (bijv. München, Milaan, Stockholm). 6) Grote Europese regionale luchthavens (bijv. Manchester, Düsseldorf, Birmingham, Lyon

Ten aanzien van de in tabel 3.1. weergegeven luchthaventypologie kunnen vijf typen grote luchthavens worden onderscheiden. Los van hun rangschikking in de ‘top-10’ van grootste Europese luchthavens fungeren deze typen vrijwel allemaal als nationale luchthaven. De (potentiële) uitstralingseffecten van deze typen luchthavens zijn verschillend omdat ze verschillende vervoersproducten hebben. Causale relaties De vier luchthavenproducten hebben onderling een min of meer causale wisselwerking. Ze kunnen elkaar versterken maar ook verzwakken. Zo kan een investering ter vergroting van de terminalcapaciteit een gunstig effect hebben op de frequentie en het aantal bestemmingen (vervoersproduct). Aan de andere kant kunnen investeringen ook leiden tot minder positieve (verdringings)effecten. Expansie van bijvoorbeeld het aantal vluchten (vervoersproduct) kan de druk op de afhandelingcapaciteit van het ................................................................................................................... Noten


1) Zie ACI-Europe/York Consulting (1998)

40

Case-selectie

terminalproduct vergroten. Ook kan de economische groei in de luchthavenregio leiden tot congestie of tot verdringingseffecten, waardoor bestaande (op-en rond de luchthaven gevestigde) en mogelijk ook nieuwe bedrijvigheid de luchthavenregio mogelijk zullen mijden. Deze wisselwerking bij een investering in meerdere van de vier deelproducten kan worden weergegeven door middel van een relatietabel, waarbij investeringen ter expansie en/of verbetering van het ene product kunnen leiden tot verbetering van het andere product (zie tabel 3.2). .................................. Tabel 3.2 Schematische weergave onderlinge wisselwerking luchthavenproducten Bron: Buck Consultants International Effect op: Vervoersproduct

Terminalproduct

Ontsluitingsproduct

Omgevingsproduct

......................................................................................................................................................

Investering in: Vervoersproduct

n.v.t.

- (-)

- (-)

++(+)

Terminalproduct

++(+)

n.v.t.

-/+

++

Ontsluitingsproduct

+

++

n.v.t.

+++

Omgevingsproduct

+

+

++

n.v.t.

......................................................................................................................................................

+++ ++ + 0 --

Zeer positief positief zwak positief Geringe mate Zwak negatief Negatief

In tabel 3.2 is per luchthavenproduct aangegeven in welke mate de kwaliteit hiervan verbetert (zie kolommen) bij investeringen in één van de andere luchthavenproducten. Hieruit is af te lezen dat investeringen in de ontsluitende infrastructuur (ontsluitingsproduct) en het vervoersproduct vooral een sterk positieve impact kunnen hebben op het omgevingsproduct (bijv. ligging van de luchthaven, vestigingsklimaat en imago). Om de in tabel 3.2 weergegeven negatieve effecten op de luchthavenproducten te elimineren, omvatten luchthaveninvesteringen vaak een pakket aan investeringen in meerdere luchthavenproducten tegelijk. Bij veel van deze investeringspakketten gaat het dan ook om majeure investeringen. Een dergelijk pakket van investeringen zal de wisselwerking tussen de luchthavenproducten onderling in veel gevallen positief kunnen beïnvloeden. Een centrale vraag in dit onderzoek is in welke mate de wisselwerking c.q. relatie tussen enerzijds de omvang en kwaliteit van het vervoersknooppunt (vervoer- en terminalproduct) en anderzijds het vestigingsmilieu (ontsluitingsFiguur 3.1 Relatie totale (lucht)havenproduct en economische effecten

(Lucht)haven

Economische betekenis

– Vervoersproduct – Terminalproduct – Ontsluitingsproduct

– Omvang Type (lucht) haven

– Omgevingsproduct


41

Causale relatie

Type economische effecten

– Kwaliteit – Schaal (locaal, regionaal, nationaal

en omgevingsproduct) leidt tot (m.n. voorwaartse) spill-over effecten. In figuur 3.1 is de causale relatie tussen de kwaliteit van het totale luchthavenproduct (alle vier deelprojecten) en de omvang en samenstelling van de (te verwachten) economische effecten weergegeven. Kwaliteit en omvang van de vier luchthavenproducten zijn voor een belangrijk deel bepalend voor de omvang van te realiseren vervoersvolumes en de economische effecten van de luchthaven. Op basis van geraadpleegde literatuur kan worden gesteld dat er sprake is van een causale relatie tussen de groei van vervoersvolumes en de groei van de directe en indirecte achterwaartse effecten. Hiervoor bestaat redelijke eenduidigheid (zie bijvoorbeeld de ‘job density index’ in de luchthaventypologie van de Airport Council International (ACI) in bijlage 1). De relatie tussen de groei van de luchthaven en de voorwaartse effecten is echter gecompliceerder, omdat het ontstaan van voorwaartse effecten afhankelijk is van meerdere factoren in het vestigingsklimaat. Rond alle grote luchthavens is er sprake van een causale relatie tussen investeringen in de vier producten en gegenereerde voorwaartse effecten. De mate waarin deze effecten zijn gegenereerd is per luchthaven echter afhankelijk van de invulling van met name het ontsluitings- en het omgevingsproduct. Zo hebben majeure investeringen op de luchthaven van Frankfurt tot beduidend minder voorwaartse effecten in de omliggende regio geleid dan in Nederland het geval is bij vergelijkbare investeringen op de luchthaven Schiphol. Majeure investeringsprojecten ter vergroting van de ‘gebruikskwaliteit’ (bijv. uitbreiding van terminalcapaciteit of het aanleggen van nieuwe runways of havenbekkens) kunnen mogelijk leiden tot ‘promotie’ van een (lucht)haven naar een ‘hogere klasse’ of tot meer voorwaartse effecten. Voor een dergelijke promotie geldt dat voor de vier deelproducten van een (lucht)haven bepaalde drempelwaarden (moeten) worden overschreden. In figuur 3.2 is voor luchthavens indicatief weergegeven welke drempelwaarden per ‘type luchthaven’ kunnen worden onderscheiden. Figuur 3.2 Groei Relatie groei luchthaven en groei directe en activiteitenindirecte effecten niveau Bron: bewerking Kramer (1990)

II Kleine Regionale Luchthaven

I Vliegveld 0 0

0,1 1

III Middelgrote Luchthaven Vervoersknooppunt 0,5 50

M Assemblage en productie A Opslag en distributie I N V IV Grote Mega Luchthaven P Luchthaven Productie- O factor R Economische Motor T 25 1000

50 2000

Buiten de Luchthaven

Op de Luchthaven

Miljoen passagiers 1000 ton vracht Tijd

Figuur 3.2 geeft aan dat er een causale relatie bestaat tussen de groei van de vervoersvolumes op een luchthaven en de groei van de economische activiteiten op en rond een luchthaven (directe effecten en deels indirect achterwaartse (‘backward’) effecten) en voor een deel buiten de luchthaven (backward effecten). Het betreft de onderste curve deze figuur. De groei van de vervoervolumes (en de directe en backward effecten) worden grotendeels bepaald door de concurrentiepositie (marktaandelen continentaal en/of intercontinentaal) van de luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven als thuishaven hebben gekozen. Substantiële veranderingen in die concurrentiepositie vormen de drempelwaarden.


42

Case-selectie

Extra indirecte effecten (m.n. voorwaartse effecten) kunnen mogelijk ontstaan als er een goede wisselwerking bestaat tussen het vervoersknooppunt en het vestigingsklimaat. Belangrijke drempelwaarden voor het wel of niet realiseren van extra indirecte effecten worden bepaald door de internationale concurrentiekracht van het vestigingsklimaat waarin naast internationale bereikbaarheid ook kwaliteit en kosten van arbeidskrachten en de nabijheid van dienstverleners een belangrijke rol spelen. Hoewel dit uit figuur 4 niet duidelijk is op te maken, hebben de voorwaartse effecten ook betrekking op internationale kantoren en toerisme. Selectie Voor het onderzoek is in de eerste plaats gezocht naar 3 á 4 cases van enkele luchthavens waar omvangrijke investeringen in de infrastructuur reeds hebben plaatsgevonden. Hiervoor zijn twee interessante cases (Heathrow/Terminal 5 en Frankfurt) te noemen waarvoor de wisselwerking tussen enerzijds investeringen in de omvang en kwaliteit van het vervoersknooppunt en anderzijds het vestigingsmilieu -al dan niet- heeft geleid tot (voorwaartse) spill-over effecten. Interessant daarbij is dat de luchthaven London Heathrow de grootste Europese luchthaven is. Daarnaast is Heathrow interessant vanwege de effecten van de nieuwe terminal 5. Frankfurt laat vooral interessante cargo-ontwikkelingen (Cargo-Süd) zien met mogelijk te analyseren uitstralingseffecten. Van deze luchthaven is echter nauwelijks relevant studiemateriaal over economische effecten beschikbaar. In tabel 3.3 is voor een aantal luchthavens weergegeven welke ‘grotere’ investeringsprojecten in de luchthaveninfrastructuur in de afgelopen jaren zijn uitgevoerd, dan wel in de opstartfase zitten of gepland zijn. .................................. Tabel 3.3 Voorbeelden majeure investeringen van luchthaveninfrastructuur in Europa. Bron: Buck Consultants International

Luchthaven

Project

Status

........................................................................................................

London Heathrow Zürich Manchester Paris Charles De Gaulle Milaan Malpensa London Heathrow Frankfurt

Expansion Scheme (incl. 5th Terminal) 5th Expansion Project Capaciteitsuitbreiding Aanleg runway Aanleg luchthaven Aanleg terminal 4 Airport 2000

Plan Plan Uitvoering Uitvoering Opstart In gebruik In gebruik

........................................................................................................

Voor de in tabel 3.3 weergegeven projecten die zich nog in de planfase of uitvoeringsfase bevinden geldt dat de spill-over effecten zijn gebaseerd op schattingen (ex-ante). Omdat deze projecten nog niet zijn afgerond is nog weinig bekend over de werkelijke economische impact van deze investeringen in de luchthaveninfrastructuur. Voor dit onderzoek kunnen ex-ante onderzoeken echter waardevolle informatie bevatten over de te verwachte spill-over effecten. In dit verband zijn verschillende interessante cases te noemen waarvoor geldt dat elk van deze cases een specifieke wisselwerking laat zien tussen majeure investeringen in de luchthaveninfrastructuur en de uitstralingseffecten hiervan op het vestigingsmilieu in de luchthavenregio.


43

In overleg met de opdrachtgevers zijn de volgende cases geselecteerd: – De keuze voor Heathrow is ingegeven door de beschikbaarheid van veel informatie als gevolg van de public inquiry en het feit dat geprobeerd is de effecten van Terminal 5 (binnen het totale luchthavensysteem) te analyseren. Bovendien brengt de luchthaven dit project direct in verband met substantiële werkgelegenheidseffecten. In de nabijheid en in een ruimere regio rond de luchthaven zijn aanzienlijke voorwaartse effecten aan te treffen. – De keuze voor Malpensa is ingegeven door de nieuwsgierigheid in hoeverre vooraf (ex-ante) de effecten van deze nieuwe hub-luchthaven zijn ingeschat en in hoeverre de nieuwe luchthaven kan worden benut om het internationaal vestigingsklimaat van Lombardije te versterken. Met name het ontsluitingsproduct en het omgevingsproduct van deze luchthaven lijken vooralsnog ontoereikend. – De luchthaven in Zürich is interessant omdat elke substantiële uitbreidingsinvestering moet worden onderbouwd c.q. beargumenteerd in het kader van regionale referenda. Nagegaan is in hoeverre economische argumenten daarbij een rol spelen. De luchthaven wil uitgroeien tot een belangrijke Centraal-Europese hub-luchthaven. In het verzorgingsgebied van de luchthaven is de concurrentie groot (München, Genève, Milaan en Basel/Mulhouse). Bovendien is door de hoge kostenstructuur (bedrijfslocaties, arbeidsmarkt en woon/leefmilieu) de concurrentiepositie relatief ongunstig om internationale kantoren en distributiecentra aan te trekken en te behouden. – Tenslotte is de keuze voor München ingegeven door recent uitgevoerde economische effectstudies. Nagegaan is of het een nieuwe momentopname (systeembeschrijving) betreft of dat het om een ex-post evaluatie gaat van de economische ontwikkeling van de luchthaven (heeft de nieuwe luchthaven voldaan aan de verwachtingen sinds de opening eind jaren tachtig). Ook is nagegaan of er in de afgelopen jaren sprake is geweest van groeiversnellingen in de economische effecten doordat drempelwaarden zijn overschreden. In tabel 3.4 is bovenstaande selectie kort weergegeven. Hiermee worden vier van de vijf luchthaventypen gedekt. (Heathrow: ICA-hub in grote thuismarkt; Zürich: ICA-hub in kleine thuismarkt; München: Tweede luchthaven; Milaan: continentale hub met ICA-functie). .................................. Tabel 3.4 Selectie luchthavens Bron: Buck Consultants International

Luchthaven

Project

Status

........................................................................................................

London Heathrow Zürich Milaan Malpensa München

Expansion Scheme (o.a. 5th Terminal) 5th Expansion Project Aanleg luchthaven Meting effecten enkele jaren na planrealisatie

Plan Plan Opstart Gerealiseerd

........................................................................................................


44

Case-selectie

3.3

Zeehavenprojecten

Typologie Zoals beschreven in paragraaf 3.2 kan de kracht van een vervoersknooppunt, in dit geval een zeehaven, worden bepaald op basis van de samenstelling en de kwaliteit van de vier (bouwsteen)producten van vervoersknooppunten. Voor het vervoersknooppunt ‘zeehaven’ kunnen de volgende vier producten worden onderscheiden: – Vervoersproduct

: Aantal afvaarten en bestemmingen, serviceniveau van betreffende haven door grote rederijen, capaciteit vaarwater zeezijde, e.d. – Terminalproduct : Keuzemogelijkheden stuwadoor, productiviteit (snelheid), prijs terminal handling, capaciteitterminals, e.d. – Ontsluitingsproduct : Bereikbaarheid van de zeehaven over de weg, spoor, binnenvaart, short sea, pijpleiding – Omgevingsproduct : Ligging van de haven in (inter)nationaal perspectief, kracht regionale economie, geschikt vestigingsklimaat (fysieke en niet-fysieke factoren) Elk van deze vier factoren is van invloed op de kwaliteit van het zeehavenproduct. De kwaliteit van het totaalproduct bepaalt in welke mate een zeehaven in staat is om economische activiteiten aan te trekken. Zo is een zeehaven met veel intercontinentaal containervervoer en een kwalitatief goede ontsluiting (weg -en railverbindingen) van de haven met het achterland en voldoende grond voor de ontwikkeling of uitbreiding van bedrijventerrein in de naaste omgeving van de haven, interessant voor zowel terminaloperators en rederijen als voor internationale distributiecentra van vervoerders en verladers. Een zeehaven die dergelijke faciliteiten goed heeft ontwikkeld, zal dan ook meer economische effecten genereren. Lucht- en zeehavens verschillen fundamenteel. Hoewel op basis van dezelfde vier producten onderscheid te maken is in typen zeehavens, verschilt de aard van lucht- en zeehavenproducten sterk. Het opstellen van een zeehaventypologie is complexer dan voor luchthavens, omdat het vervoersproduct gevarieerder is vanwege de vele verschillende verschijningsvormen van goederenstromen. Daarnaast danken de grotere Europese overslaghavens hun huidige mainportstatus voor een groot deel aan hun strategische ligging. Daarbij geldt ook dat, in vergelijking met de Europese luchthavens uit de ‘top-5’, de verschillen in vervoersvolumes tussen zeehavens aanmerkelijk groter zijn. Aan de hand van een globale kwantitatieve- en kwalitatieve analyse van de vier zeehavenproducten is een typologie van zeehavens opgesteld op basis waarvan een aantal zeehavens is te geselecteerd, die qua omvang en functie onderling vergelijkbaar zijn (zie tabel 3.5).


45

.................................. Tabel 3.5 Zeehaventypologie (indicatieve kenmerken) Bron: Buck Consultants International Europese mainports1) Secundaire Euroports2)

Bulkhavens3)

General-cargo havens4)

Containerhubs5)

....................................................................................................................................................

Overslagvolumes in miljoen ton

> 75

43 - 60

30 - 36

30 - 36

<20

+++

+(+)

0/+

++(+)

+++

++(+)

++

+

++

0/+

– Bulk

+++

++

++

0/+

0

Aantal bestemmingen

+++

+

+

++

++

Transshipmentfunctie

++(+)

+(+)

++

++(+)

+++

Multimodaal vervoer

+++

++

+(+)

++(+)

++

Overslag naar vervoersproduct – Containers – Stukgoed/Ro-Ro

....................................................................................................................................................

1) Europese mainports met grote overslagvolumes (bijv. Rotterdam, Antwerpen, Marseille en Hamburg). 2) Secundaire Euroports (bijv. Amsterdam, Le Havre, Genua en Londen). 3) Bulkhavens: % bulk>75 (bijv. Wilhelmshafen en Duinkerken). 4) General cargo-havens: %general cargo >75 (bijv. Bremen en Zeebrugge). 5) Containerhubs (bijv. Felixstowe, Gioia Tauro en Algeciras).

Uit de in tabel 3.5 gehanteerde typologie van zeehavens is af te lezen dat vier van de vijf onderscheidde typen zeehavens in Europa qua vervoersvolumes aanmerkelijk van elkaar verschillen. Afgezien van de overslagvolumes verschillen zeehavens sterk van vervoersfunctie. Deze functieverschillen zijn in de loop der tijd beïnvloed door de handelsfunctie, de geografische ligging en/of de aanwezigheid van industrie. Door ontwikkelingen in de ‘general cargo’ (sterke groei van containervolumes) zijn op geografisch strategische locaties nieuwe containerhavens ontstaan die vaak fungeren als container-hub, waarbij containers direct op de kade worden overgeslagen op andere schepen (transshipmentfunctie). Containerhubs met een dergelijke transshipmentfunctie zijn qua locatie minder afhankelijk van de ligging ten opzichte van het Europese achterland, maar liggen wel langs belangrijke Europese hoofdvaarroutes. Deze havens zijn vooral gesitueerd in het Middenlands Zeegebied. Causale relaties Voor zeehavens gelden dezelfde causale relaties tussen de ontwikkeling van de zeehaven (groei vervoersvolumes) en de toename van directe en achterwaartse effecten als bij luchthavens (zie ook figuur 3.1). Ook hier geldt dat de mate waarin voorwaartse effecten kunnen worden onderscheiden (bij de groei van de haven) afhankelijk is van meer factoren dan alleen de zeehavenproducten. Kwaliteit en omvang van de vier deelproducten zijn echter sterker afhankelijk van de functie van een zeehaven dan bij luchthavens het geval is. Bij luchthavens is slechts onderscheid te maken in twee vervoersproducten (passagiers en vracht). Bij de zeehavens is het onderscheid in vervoersproducten (o.a. bulk, stukgoed, containers en Ro-Ro trailers) groter dan bij luchthavens. Net als bij luchthavens hebben de vier zeehavenproducten onderling een min of meer causale wisselwerking (zie tabel 3.6). Zo kan een investering ter


46

Case-selectie

vergroting van de terminalcapaciteit een gunstig effect hebben op de frequentie en het aantal bestemmingen (vervoersproduct). Aan de andere kant kunnen investeringen ook leiden tot minder positieve (verdringings) effecten. Expansie van bijvoorbeeld de containeroverslag (vervoersproduct) kan de druk op de afhandelingcapaciteit van het terminalproduct vergroten. Bij zeehavenregio’s speelt het ontsluitingsproduct een belangrijke rol omdat er substantiële fysieke goederenstromen van- en naar het achterland lopen. Bij het inland vervoer van containers zijn rederijen en verladers bovendien nog altijd sterk afhankelijk van het wegennet. Economische groei in een zeehavenregio kan leiden tot (meer) congestie. Dit kan in zeehavenregio’s al snel leiden tot verdringingseffecten, waarbij bestaande en nieuwe bedrijven de zeehavenregio mogelijk zullen mijden. .................................. Tabel 3.6 Schematische weergave onderlinge wisselwerking zeehavenproducten Bron: Buck Consultants International

Vervoersproduct

Effect op: Terminalproduct

Ontsluitingsproduct

Omgevingsproduct

......................................................................................................................................................

Investering in: Vervoersproduct

n.v.t.

- (-)

- (-)

++(+)

Terminalproduct

++(+)

n.v.t.

-/+

++

Ontsluitingsproduct

+(+)

+(+)

n.v.t.

+++

Omgevingsproduct

+)

+

-/+

n.v.t.

......................................................................................................................................................

+++ ++ + 0 --

Zeer positief positief zwak positief Geringe mate Zwak negatief Negatief

In tabel 3.6 is per luchthavenproduct aangegeven in welke mate de kwaliteit hiervan verbetert c.q. verslechtert (zie kolommen) bij investeringen in één van de andere luchthavenproducten. Hieruit is af te lezen dat investeringen in de ontsluitende infrastructuur (ontsluitingsproduct) en het vervoersproduct vooral een sterk positieve impact kunnen hebben op het omgevingsproduct (bijv. ligging van de luchthaven, vestigingsklimaat en imago). Om de in tabel 3.6 weergegeven negatieve effecten op de luchthavenproducten te elimineren, omvatten luchthaveninvesteringen vaak een pakket aan investeringen in meerdere havenproducten tegelijk. Bij veel van deze investeringspakketten gaat het dan ook om majeure investeringen. Een dergelijk pakket van investeringen zal de wisselwerking tussen de havenproducten onderling in veel gevallen positief kunnen beïnvloeden. Ten aanzien van de wisselwerking tussen de vier zeehavenproducten en drempelwaarden speelt het al dan niet overschrijden van deze waarden bij zeehavens een geheel andere rol dan bij de luchthavens. Investeringen ter vergroting van de kwaliteit en capaciteit (bijv. uitbreiding van terminalcapaciteit of het aanleggen van nieuwe havens en/of kades) kunnen wel leiden tot ‘promotie’ van een zeehaven naar een hogere ‘grootteklasse’. Promotie naar een ander type haven is hierbij echter minder relevant, omdat veel havens gespecialiseerd zijn in bepaalde typen goederenvervoer (bijvoorbeeld containeroverslag) en andere typen goederenvervoer vaak ontbreken of minder ontwikkeld zijn.


47

Selectie In tabel 3.7 is voor een aantal havens weergeven welke ‘majeure’ investeringsprojecten in de zeehaveninfrastructuur in de afgelopen jaren zijn uitgevoerd, dan wel in de opstartfase zitten of gepland zijn. .................................. Tabel 3.7 Voorbeelden majeure investeringen in zeehaveninfrastructuur in Europa. Bron: Buck Consultants International

Zeehaven

Project

Fase

........................................................................................................

1 Hamburg

Hafenweiterung Altenwerder

Plan

2 Antwerpen

Expansie Containerhavens

Uitvoering

3 Zeebrugge

Aanleg dedicated containerhaven

In gebruik

4 Marseille

Herinrichting havengebied

In gebruik

5 Genua

Expansie containerhaven

In gebruik

6 Le Havre

Port Du Havre 2000

Plan

7 Gioia Tauro

Aanleg container-hub

Opstart

........................................................................................................

De meest in het oog springende voorbeelden van majeure investeringsprojecten die in de afgelopen jaren zijn voltooid, zijn die van enkele containerhavens. Als gevolg van de enorme groei in de containervaart is een aantal nieuwe zeehavens aangelegd die functioneren ten behoeve van de (inter)continentale doorvoer van containers. Aan de andere kant zijn er ook havens die investeren in vernieuwing van het havengebied vanwege ruimtegebrek, zoals bijvoorbeeld in de haven van Hamburg. De (voorgenomen) investeringsprojecten in Hamburg hebben ten doel in onbruik geraakte gedeelten van de havens te herstructureren tot (container)haven. In enkele gevallen zijn havens door gebrek aan ruimte genoodzaakt om op nieuwe locaties te investeren in nieuwe haveninfrastructuur. Buiten de huidige haven van Antwerpen vindt, door middel van het aanleggen van ‘getijdendokken’ expansie plaats. Reeds één dok is operationeel. In de monding van de Schelde wordt aan de zeezijde van de sluizen momenteel gewerkt aan een tweede getijdenhaven voor containeroverslag. Nu de eerste getijdenhaven operationeel is kan een goed beeld worden verkregen van de uitstralingseffecten ervan. De haven van Zeebrugge lijkt een goede case om na te gaan of de verwachte effecten bij de start van een nieuwe ‘uitgelegde’ containerhaven ook daadwerkelijk gerealiseerd zijn (mede met het oog op de concurrentie van verschillende havens in een ruimere regio). In tabel 3.8 is de keuze voor drie cases kort weergegeven. In overleg met de opdrachtgever is hierbij het accent gelegd op ‘ deepsea’ containerhavens. .................................. Tabel 3.8 Voorstel selectie zeehavens

Zeehaven

Project

Status

........................................................................................................

Hamburg

Hafenweiterung Altenwerder

Plan

Antwerpen

Expansie Containerhavens

Uitvoering

Zeebrugge

Aanleg dedicated containerhaven

In gebruik

Bron: Buck Consultants International

........................................................................................................


48

4 Analyse Cases ..........................................................................................

4.1

Opzet

Op basis van fase A van het onderzoek (inventarisatie studies) en fase B (selectie cases) is door middel van desk research van beschikbaar materiaal van desbetreffende investeringsprojecten reeds een globaal beeld verkregen van de manier waarop in het buitenland majeure lucht- en zeehavenprojecten op hun economische uitstraling worden beoordeeld. Op basis van eerdere ervaringen met buitenlandse studies is al voor de start van dit onderzoek de verwachting uitgesproken dat door middel van desk research slechts een beperkt beeld kan worden geschetst van buitenlandse studies naar economische effecten en relaties: – Bij de inventarisatie van economische effectonderzoeken van substantiële mainportprojecten is gebleken dat slechts een beperkt aantal zee- en luchthavenstudies een gedetailleerd beeld geeft van de geschatte (ex-ante) economische effecten die voortvloeien uit deze projecten. Voor zover bekend bestaan er geen ex-post onderzoeken van dergelijke projecten. – Vaak is er wel cijfer- en studiemateriaal beschikbaar van economische effectbeoordelingen, maar wordt in die studies niet expliciet ingegaan op het uitvoeren van onderbouwde inschattingen van te verwachten voorwaartse effecten die zijn toe te schrijven aan Investeringen in de zee- of luchthaveninfrastructuur. Voor een nadere analyse van dergelijke studies is door BCI voorgesteld om interviews af te nemen in de regio’s waarin de geselecteerde lucht- en zeehaven zich bevinden. (zie 3.2). Voor dit onderzoek zijn vier buitenlandse luchthavenregio’s (München, Zürich, Milaan en Londen) en drie zeehavenregio’s (Hamburg, Antwerpen en Zeebrugge) bezocht. Hierbij zijn gesprekken gevoerd met een aantal belangrijke spelers (zie bijlage 3) in de desbetreffende (lucht)havens, onder andere met: – (mainport) beheerders, exploitanten en luchtvaartautoriteiten over verwachte en gerealiseerde economische uitstralingseffecten van majeure (lucht)haven infrastructuurprojecten; – regionale overheden (‘provincies’) over het besluitvormingsproces en de rol van institutionele motieven voor het huidige (recente) project en de verwachte economische uitstraling hiervan op de regio; – onderzoeksinstellingen, over de gevolgde structuur van de economische projectbeoordeling en de gehanteerde methodiek en typen effecten.


49

4.2

Economische projectbeoordeling

Tijdens de gesprekken in de buitenlandse regio’s is het accent gelegd op het achterhalen van de aldaar gehanteerde structuur, inhoud en ‘status’ van economische projectbeoordeling. Aan de hand van een uitvoerige itemlist (zie bijlage 2) is bij de gesprekken per case ingegaan op de voor die case relevante vragen en onderwerpen. Doel van deze gesprekken is om diverse onderzoeksvragen uit het OEEI project te kunnen beantwoorden. Er is ingegaan op de volgende vijf thema’s: A B C D E

Projectdefinitie en strategische doelen Positionering en diepgang effectstudie Evaluatie van effecten en relaties Methodieken Institutionele factoren

ad A Projectdefinitie en strategische doelen Alvorens te beginnen met een nadere analyse van de wijze waarop economische projectbeoordelingen in het buitenland worden uitgevoerd is het voor de algemene beeldvorming gewenst om eerst inzicht te verschaffen in de projectdefinities en de strategische doelen die aan deze projecten ten grondslag liggen.

ad B Positionering en diepgang effectstudie Een andere belangrijke vraag is wat de positie en de functie is van een economische projectbeoordeling binnen het project. In Nederland speelt een Inventarisatie Economische Effecten (IEE) een belangrijke rol bij de economische en maatschappelijke beargumentering van een substantieel infrastructuurproject, zoals bijvoorbeeld bij de recente mainportprojecten (Schiphol en de Rotterdamse haven) en bij het HSL-Zuid project. Op voorhand kan niet worden verondersteld dat dit in het buitenland ook het geval is. Op basis van literatuuranalyse van de te analyseren cases is de positie en de functie die deze thematische studies binnen het project hebben vaak niet te achterhalen. Aan de hand van diepte-interviews in de geselecteerde lucht- en zeehavenregio’s cases is dit wel achterhaald. Ook is aangegeven wat de diepgang van de economische studies is geweest. Bij de casebeschrijvingen zullen positionering en diepgang schematisch worden weergegeven.

ad C Evaluatie effecten en relaties Zoals beschreven in paragraaf 2.1 is er een globaal onderscheid te maken in de manier waarop projecteffecten c.q. relaties in een economische projectbeoordeling kunnen worden geïnventariseerd en berekend. Door middel van een schematisch overzicht zal per case eerst worden weergegeven: – met welke invalshoek de projectbeoordeling is gemaakt (projectevaluatie versus systeembeschrijving); – welke typen effecten en/of relaties zijn onderzocht; – wat de meeteenheid is (bijvoorbeeld werkgelegenheid of toegevoegde waarde); – op welk schaalniveau de effecten zijn berekend.


50

Analyse Cases

ad D Methodieken Op basis van desk research van de cases is gebleken dat in de rapportage van economische effectstudies vaak weinig aandacht is besteed aan het beschrijven van de gehanteerde methodieken. Aan de hand van diepte-interviews is geprobeerd dit wel te achterhalen. Bij de analyse van de zee- en luchthavenstudies (hoofdstuk 4 en 5) zal een globale schematische beschrijving volgen van de gebruikte methodieken.

ad E Institutionele factoren Door middel van diepte-interviews met enkele organisaties in de bezochte lucht- en zeehavenregio’s is een beeld verkregen van de institutionele aspecten van een project. Per case zal globaal worden ingegaan op de bij de planvorming en uitvoering van het project betrokken partijen en welke rol economische effectrapportages hebben gespeeld in de besluitvorming.


51

5 Luchthavens ..........................................................................................

5.1

Strategische doelen/projectdefinitie

In tabel 5.1 is schematisch weergegeven hoe de in hoofdstuk 3 geselecteerde luchthavenprojecten kunnen worden gedefinieerd, en welke strategische argumenten c.q. doelen ten grondslag liggen aan deze projecten. .................................. Tabel 5.1 Weergave projectdefinitie en strategische doelstellingen Luchthaven

Project

Projectdefinitie

Strategische doelen

....................................................................................................................................................

Londen Heathrow Terminal 5

Aanleg van een vijfde passagiersterminal

– Uitbreiding terminalcapaciteit Heathrow – Anticiperen op stijgende vervoersvraag – Veiligstellen ‘mega-hub’ functie Heathrow – Nationaal belang Heathrow voor positie van UK in Intercontinentaal hub netwerk – ‘Banenmotor’ voor de regio

....................................................................................................................................................

München

Airport 2000

Aanleg van een nieuwe luchthaven ter vervanging van oude luchthaven

– Vervangen van oude luchthaven – Uitgroeien tot 2e luchthaven van Duitsland – Uitgroeien tot belangrijke ‘Euro-hub’ – Groot strategisch belang voor Lufthansa (2e nationale hub) – Inspelen op nieuwe catchment area: Centraal-Europa – Concurrentie voordeel behalen t.o.v. luchthavens Milaan en Zürich

....................................................................................................................................................

Zürich

5th expansion project 5e Masterplan ter verbetering en ter uitbreiding van terminal en ontsluitingsfaciliteiten

– Faciliteren groei van export- en importstromen – Grootschalige modernisering luchthaven (terminal en ontsluiting) – Accommoderen hub Swissair – Concurrentie voordeel behalen t.o.v. luchthavens München en Milaan

....................................................................................................................................................

Milaan Malpensa Malpensa 2000

Plaatsing van nieuw luchthavencomplex op bestaande regionale luchthaven, ter (gedeeltelijke) vervanging van huidige luchthaven Milaan Linate

– Ontlasting van capaciteitsdruk op luchthaven Milaan Linate – Accommoderen 2e hub Alitalia en eventuele ‘mega-alliantie’ – Concurrentievoordeel behalen t.o.v. luchthavens München en Zürich

....................................................................................................................................................

Ten aanzien van de in tabel 5.1 beschreven doelstellingen valt op dat alle luchthavens op diverse aspecten een onderling vergelijkbare strategie volgen. Hoewel Heathrow een andere hub-status heeft binnen Europa (grootste Europese luchthaven) dan de overige onderzochte luchthavens (die qua vervoersvolumes c.q. capaciteit redelijk vergelijkbaar zijn) gaat het op projectniveau echter om dezelfde strategische doelstellingen. Op basis van nadere analyse van deze projecten kan met betrekking tot projectdefinitie en doelstellingen het volgende worden geconcludeerd: – Qua definitie gaat het - zoals beoogd bij de selectie van cases in hoofdstuk 3 - om verschillende typen investeringsprojecten in de (infrastructuur)producten van een luchthaven, zoals bijvoorbeeld het terminalproduct en het ontsluitingsproduct (zie 3.2). – Alle projecten hebben tot doel de groei in vervoersvolumes te accommoderen en niet zozeer het vestigingsklimaat te versterken. Door groei van vervoersvolumes wordt uiteraard het vestigingklimaat wel versterkt. Dit is geen expliciet doel.


53

– De projecten zijn vooral gericht op het vergroten van de terminalcapaciteit van de luchthaven c.q. het luchthavensysteem, zodat deze de voorspelde toename in de vraag naar luchtvervoer optimaal kan bedienen. – Een ander primair doel dat voor alle projecten geldt, is de intentie van nationale carriers om, met het oog op de vorming c.q. uitbreiding van wereldwijde allianties van luchtvaartmaatschappijen, hun hub-activiteiten op desbetreffende luchthaven uit te breiden. Hiervoor is in sommige gevallen additionele terminalcapaciteit nodig om aan de specifieke vraag naar een dedicated terminal (geheel ten dienste van de carrier) te kunnen voldoen. – De luchthavens van München, Zürich en Milaan liggen geografisch gezien dicht bij elkaar en vertonen enige overlap in het bediende c.q. te bedienen marktgebied. Een belangrijke projectdoelstelling die deze luchthavens pogen na te streven is het naar zich toetrekken van de in omvang toenemende Midden-Europese vervoersmarkt (Noord-Italië, Zwitserland, Zuid-Duitsland). In de eerste plaats gaat het hierbij om het versterken van de marktpositie van de homecarriers met als uiteindelijke doelstelling een midden -Europese hub-functie te vervullen, waarbij de nadruk ligt op het creëren van een wijdvertakt (feeder)routenetwerk in deze ‘catchment area’. – München, Zürich en Milaan Malpensa gaan hiermee onderling een concurrentiestrijd aan om de Midden-Europese markt aan zich te binden. Hoewel de beschreven projecten ten eerste zijn bedoeld om de huidige capaciteitsdruk weg te nemen, scheppen de projecten tevens ruimte voor dergelijke ontwikkelingen. Bij een tegenvallende vervoersvraag zou hierdoor mogelijk overcapaciteit kunnen ontstaan. De buitenlandse gesprekspartners hebben tijdens de interviews te kennen gegeven specifieke concurrentievoordelen (taalvoordeel, marktbinding en huidige positie in midden -Europees vervoersnetwerk) te zien, ten opzichte van de twee andere concurrenten. In paragraaf 3.1 is gekeken naar de manier waarop majeure investeringsprojecten ter vergroting van de ‘gebruikskwaliteit’ (bijv. uitbreiding van terminalcapaciteit of het aanleggen van nieuwe runways en/of weg- en spoorverbindingen met het verzorgingsgebied) mogelijk kunnen leiden tot ‘promotie’ van een luchthaven naar een ‘hogere klasse’ of tot meer voorwaartse effecten. Voor een dergelijke promotie geldt dat voor de vier deelproducten van een luchthaven bepaalde drempelwaarden (moeten) worden overschreden. De groei van bijvoorbeeld de vervoervolumes (en de directe en backward effecten) worden grotendeels bepaald door de concurrentiepositie (marktaandelen continentaal en/of intercontinentaal) van de luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven als thuishaven hebben gekozen. Voor elk luchthavenproduct geldt dat drempelwaarden worden gevormd door substantiële veranderingen in de ‘kracht’ c.q. de concurrentiepositie ervan. In tabel 5.2 Is per case globaal weergegeven in hoeverre ten aanzien van de doelstellingen van het project kan worden verondersteld dat er drempelwaarden (kunnen) worden overschreden en bij welke luchthavenproducten dit zichtbaar is.


54

Luchthavens

.................................. Tabel 5.2 Effect van investeringspakket luchthavenproducten op drempelwaarde

Luchthaven

Belangrijkste projectdoelen

Overschrijding drempelwaarde (per product) beoogd/behaald bij project?

....................................................................................................................................................

Londen Heathrow Versterken huidige nr. 1 positie binnen Europa – Vervoer – Terminal – Ontsluiting – Omgeving

N.v.t. , , , , , ,

Luchthaven is in elk opzicht al een ‘ mega hub’

....................................................................................................................................................

München

– Uitgroeien tot 2e luchthaven van Duitsland – Uitgroeien tot belangrijke ‘Euro-hub’ voor Lufthansa-alliantie

– Vervoer – Terminal – Ontsluiting – Omgeving

Ja Ja Nee Ja

: : : :

tweede luchthaven Duitsland en Euro-hub dedicated terminal voor hub-activiteiten (na 2003) nog geen directe aansluiting op Europees railnetwerk sterk groeiende relatie tussen luchthavenregio en buitenlandse investeringen

....................................................................................................................................................

Zürich

– Grootschalige modernisering luchthaven – Secundaire hub voor Swissair-alliantie

– Vervoer – Terminal – Ontsluiting – Ontsluiting

Ja : Ja : Ja : Mogelijk:

secundaire hubfunctie Swissair dedicated terminal voor hub-functie (na 2003) directe aansluiting Europees railnetwerk bij actieve verwerving buitenlandse investeringen (meer toenadering tot EU)

....................................................................................................................................................

Milaan Malpensa

Accommoderen 2e hub Alitalia en eventuele ‘mega-alliantie’

– Vervoer – Terminal – Ontsluiting – Omgeving

Ja Ja Nee

: mits (‘Wings’) alliantie doorgaat : echter pas na tweede fase uitbreiding (2005) : zeer matige ontsluiting met (inter)nationale rail- en wegverbindingen Mogelijk: luchthavenregio zelf heeft (nog) weinig aantrekkingskracht op buitenlandse investeerders

....................................................................................................................................................

Ten aanzien van de typologie van luchthavens (zie figuur 3.1) is Heathrow al een ‘mega-hub’ luchthaven. Zoals weergegeven in tabel 5.2 is overschrijding van drempelwaarden dan ook niet van toepassing. Het terminal 5 project is bedoeld om deze Europese toppositie door middel van strategische investeringen in het terminalproduct te behouden. Bovendien brengt de luchthaven dit project direct in verband met substantiële (m.n. directe) werkgelegenheidseffecten. In de nabijheid en in een ruimere regio rond de luchthaven zijn tevens aanzienlijke voorwaartse effecten aan te treffen. Door de verwachte groei van deze effecten zal ook het (regionale) ontsluitingsproduct door middel van een regionaal verkeer -en vervoerplan moeten worden afgestemd (o.a. toename in het woon-werk verkeer). De groei van de luchthaven van München gaat volgens de gesprekspartners boven verwachting. Vanaf midden jaren negentig is er een groeiversnelling ingezet waardoor drempelwaarden reeds zijn overschreden (bijvoorbeeld ‘2e luchthaven van Duitsland’). In dezelfde periode is ook de relatie tussen de luchthaven(regio) en buitenlandse investeringen aanzienlijk versterkt (meer voorwaartse effecten), hoewel het vestigingsklimaat van de stad München hierop volgens de gesprekspartners meer invloed uitoefent dan de luchthaven zelf. Bij de huidige ontwikkeling is te verwachten dat op korte termijn meer drempelwaarden (met name in het vervoersproduct en het terminalproduct) zullen worden overschreden en de luchthaven hierdoor zal ‘promoveren’ naar de klasse van secundaire hub luchthaven. Deze ontwikkelingen zullen naar verwachting vooral zorgen voor een substantiële stijging in de directe en indirecte (‘spill-over’) werkgelegenheid. Net als München en Milaan wil ook de luchthaven van Zürich uitgroeien tot een belangrijke centraal-Europese hub-luchthaven. In het verzorgingsgebied van de luchthaven is de concurrentie (van München, Genève, Milaan en Basel/Mulhouse) echter groot. Bovendien is door de hoge kostenstructuur (bedrijfslocaties, arbeidsmarkt en woon/leefmilieu) de concurrentiepositie


55

relatief ongunstig om internationale kantoren en distributiecentra aan te trekken en te behouden. Door de gesprekspartners in Zürich is dan ook verondersteld dat het huidige ‘totaalpakket’ van investeringen in alle producten op korte termijn vooral zal resulteren in een ‘vervoertechnische’ overschrijding van drempelwaarden (vooral directe effecten). Privatisering van de luchthaven zal op de langere termijn meer ‘ruimte’ kunnen bieden voor concurrentie bij het aantrekken van buitenlandse investeringen in de luchthavenregio. Aan de hand van enkele gesprekken met diverse organisaties in de luchthavenregio Milaan (zie bijlage 3) is een duidelijk beeld verkregen van de verschillen die bij het Malpensa 2000 project bestaan tussen de doelstellingen ervan en de werkelijke potenties om uit te groeien tot een Zuid-Europese hubluchthaven. – Het project is in eerste instantie bedoeld om een secundaire hubfunctie te vervullen voor de nationale carrier (Alitalia). Volgens sommige gesprekspartners is dit zelfs de enige overweging geweest die tevens ten doel had om Alitalia beter in de markt te zetten voor deelname in een Global Alliance. – Pas in een later stadium is door middel van een ruimtelijk economische projectbeoordeling (IEE) nagegaan in hoeverre de nieuwe luchthaven kan worden benut om het internationale vestigingsklimaat van Lombardije te versterken. – Vooralsnog lijkt alleen het terminalproduct, met een jaarlijkse capaciteit van 24 miljoen passagiers, op korte termijn toereikend te zijn om de ten doel gestelde overschrijding in drempelwaarden te kunnen bewerkstelligen. – Ten aanzien van het ontsluitingsproduct kan worden verondersteld dat de capaciteit en de kwaliteit van de regionale (spoor)wegenontsluiting achterblijft bij de groeiende vervoersaantallen van reizigers en woon-werk verkeer. – Versterking van het omgevingsproduct krijgt binnen het project een lage prioriteit omdat deze drempelwaarde volgens de projectdirectie reeds is overschreden vóór aanvang van het project. Hierbij is echter uitgegaan van het internationale investeringsklimaat van de regio Milaan en niet van de regio rond de luchthaven, die op enige afstand van deze stad ligt. De luchthaven zelf speelt een beperkte rol speelt in het aantrekken van bedrijven in de regio Lombardije. Nieuwe vestigingen komen vooral terecht in traditionele economische kerngebieden rond Milaan, vanwege de agglomeratievoordelen.

5.2

Positionering en diepgang studie

Een belangrijke vraag bij dit onderzoek is wat de positie van een economische projectbeoordeling is binnen het project. Zoals vermeld in paragraaf 4.2 is reeds voor de case selectie (zie hoofstuk 3) van zee- en luchthavenprojecten een literatuuranalyse uitgevoerd van diverse economische projectevaluaties en systeembeschrijvingen van majeure investeringsprojecten in een aantal grote (lucht)havens. Tijdens de interviews in de buitenlandse luchthavenregio’s is vervolgens getracht te achterhalen welke functie dergelijke studies hebben binnen een project en wat de diepgang van een economische projectbeoordeling is in het buitenland. Tabel 5.3 (volgende pagina) laat zien dat er verschillen zijn in de functie die een economische projectbeoordeling c.q. beschrijving kan hebben binnen het project:


56

Luchthavens

– Voor de case van München geldt dat het hier geen evaluatie van een project betreft, maar een systeembeschrijving van economische relaties van de luchthaven met de omliggende regio. – In Zürich is voor het project een eenvoudige ‘rekensom’ gemaakt om de huidige en toekomstige relatie van de luchthaven met de regionale economie te benadrukken. Deze ‘Wirtschaftsfactor’ werd tot voor kort van ondergeschikt belang geacht bij de besluitvorming in de regio (Kanton Zürich) omdat de regio het belangrijker vindt dat de milieugevolgen goed worden opgelost dan dat het (economische) belang van de luchthaven moet worden verantwoord. De luchthaven is een publiek bedrijf dat zelf moet bepalen of een investering zinvol is, maar dat daarbij de omgeving zo min mogelijk mag belasten. Daardoor heeft de economische analyse slechts een indicatieve functie. Opgemerkt is dat het realiseren van uitbreidingsinvesteringen de laatste jaren tot steeds meer weerstand in de regio heeft geleid. Vandaar dat in de komende jaren meer aandacht zal worden besteed aan de spill-over effecten (en met name de voorwaartse effecten) van de luchthaven. – Voor Heathrow -en in mindere mate voor Milaan Malpensa- geldt dat de onderzochte effectstudies meespelen als regionaal economische argumentatie in de richting van locale en regionale bestuurders en afgevaardigden van het Britse Parlement. – De ontwikkeling van de nieuwe Milanese luchthaven is qua besluitvorming een nationale en regionale aangelegenheid. Gemeenten kunnen hierop echter veel invloed uitoefenen. Hierbij gaat het niet om het feit óf de luchthaven er wel moet komen, maar of de luchthaven wel op díe locatie moet komen en welke luchthavengerelateerde activiteiten daarbij gevestigd mogen worden. De luchthavendirectie van Malpensa lobbyt dan ook in de richting van de omliggende gemeenten om de toekomstige mogelijkheden voor het ontwikkelen van een groot Cargo centrum en andere vastgoedprojecten veilig te stellen. .................................. Tabel 5.3 Globale beschrijving projectstudies

Luchthaven

Project

Projectdefinitie

Strategische doelen

....................................................................................................................................................

Heathrow

Berkeley Hanover Consulting (1995)

Essentiële onderbouwing: ‘Proof of evidence’ van economische relaties, voor public inquiry, naar nut en noodzaak (+effecten) Terminal 5

Overtuiging locale en regionale bestuurders

....................................................................................................................................................

München

Münchener Institut Bulwien (1997)

Geen directe relatie met project: beschrijving van relaties met de luchthavenregio.

Heeft een informatieve functie voor Beierse bestuur en locale bestuurders

....................................................................................................................................................

Zürich

Flughafendirection Zürich (1993)


Ter overtuiging van de regionale bevolking van de belangrijke economische betekenis

....................................................................................................................................................

Malpensa

Università Carlo Cattoneo Milano/Cattedra di Economia Regionale/Gruppo Clas (1996)


Onderbouwing en overtuiging van locale bestuurders van de regionale uitstraling van de luchthaven en toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden

....................................................................................................................................................

Aan de hand van de in tabel 5.3 weergegeven economische effectstudies zal in deze paragraaf nader worden ingegaan op welke wijze (type studie) de economische effecten van deze luchthaven(projecten) in het recente


57

verleden zijn bepaald en wat de diepgang van deze studies is met betrekking tot de meegenomen typen effecten. Tabel 5.4 verschaft enig inzicht in de ‘scope’ en diepgang van dergelijke studies. .................................. Tabel 5.4 Inventarisatie economische effectstudies luchthavenprojecten Bron: economische effectstudies luchthavens

Luchthaven

Specifieke projectstudie

A

Type effecten B C D E


.....................................................................................................................................................

Heathrow

Ja

x

x

x

x

– Qua veldwerk (literatuuranalyse) zeer grondig – Diepgaande (kwalitatieve) systeembeschrijving van indirecte relaties met toerisme en buitenlandse investeringen – Enquête naar Heathrow als vestigingsplaatsfactor voor buitenlandse ondernemingen, niet gekwantificeerd in totale voorwaartse effecten

.....................................................................................................................................................

München

Nee

x

x

x

x

– Standaard systeembeschrijving van directe en indirect achterwaartse werkgelegenheidsrelaties van de luchthaven met een nader afgebakende luchthavenregio – Enquête naar voorwaartse relaties tussen luchthaven en vestiging van buitenlandse ondernemingen, niet gekwantificeerd in totale voorwaartse effecten

.....................................................................................................................................................

Zürich

Nee

x

x

x

– Zeer globale systeembeschrijving van directe en achterwaartse relaties tussen luchthaven en Kanton Zürich

.....................................................................................................................................................

Malpensa

Ja

x

x

x

– Gedegen onderbouwing op basis van literatuuronderzoek naar economische effectstudies – Weinig diepgang: systeembeschrijving van relaties tussen project en directe, indirect achterwaartse relaties en bestedingseffecten op regionaal niveau

.....................................................................................................................................................

Typen effecten (werkgelegenheid en/of toegevoegde waarde): A Direct B Indirect achterwaarts C Indirect voorwaarts D Bestedingseffecten E (Kwalitatieve) analyse van relatie luchthaven en vestigingsklimaat

Tabel 5.4 laat zien dat de case studies een beperkte scope hebben, namelijk kwantitatieve beschrijving van directe effecten en in sommige gevallen een globale (kwalitatieve) beschrijving van de uitstraling van de luchthaven op het regionale vestigingsklimaat. Ten aanzien van de diepgang van luchthavenstudies zijn ook enkele verschillen zichtbaar: – Over het algemeen wordt door beleidsmakers en onderzoeksinstituten een eenduidige (globale) ‘toolkit’ op basis van de ‘ACI-methodiek2’ (zie bijlage) gebruikt ter inschatting van directe werkgelegenheidsrelaties c.q. toegevoegde waarde. – Wanneer het gaat om het beschrijven van indirecte effecten vertonen de studies echter weinig diepgang. Op de vraag waarom deze diepgang ontbreekt, antwoordden de betreffende gesprekspartners dat opdrachtgevers en bestuurders met name zijn geïnteresseerd in (direct meetbare) directe en indirect achterwaartse effecten en dat deze voldoende overtuigend zijn voor de economische argumentatie. ................................................................................................................... Noten


2) Handleiding voor economische effectstudies, uitgebracht door Airports Council Europe (ACI), en later geoperationaliseerd door York Consulting (1997)

58

Luchthavens

– Voorwaartse effecten worden onderkend en belangrijk gevonden. Men vindt het vaak vanzelfsprekend dat de luchthaven een belangrijk onderdeel is van het internationaal vestigingsklimaat van de regio. In de volgende paragraaf wordt op de berekening van deze voorwaartse effecten verder ingegaan. – In de studie van Milaan Malpensa is er sprake van een zeer gedegen onderzoek naar meting van economische effecten, onderbouwd vanuit een uitgebreide literatuuranalyse. Uiteindelijk wordt in de studie echter gebruik gemaakt van de bestaande ACI-methodiek zonder innovaties. De literatuuranalyse diende vooral om de studie een wetenschappelijke karakter te geven ter versterking van de overredingskracht. Met betrekking tot het ‘type onderzoek’ (zie paragraaf 2.1) zijn bij luchthavenstudies (voor zo ver bekend) alleen systeembeschrijvingen (aan de hand van een Inventarisatie van Economische Effecten (IEE)). Uitvoerige projectstudies en KBA’s ontbreken. Een algemene reden voor deze aanpak is niet te geven. In de projectstudie van Heathrow (Berkely Hanover Consulting, 1995) is echter wel beredeneerd waarom is gekozen voor een systeembeschrijving inclusief het inventariseren van projecteffecten en niet voor een uitgebreide kosten-baten analyse. – Ten eerste kleven aan het hanteren van een KBA (volgens sommige gesprekspartners) praktische bezwaren omdat voor een meer integrale KBA veel dataverzameling en aannames nodig zijn, waardoor de uiteindelijke resultaten slechts indicaties geven. – Ten tweede gaat een KBA uit van een netto nationaal effect, zonder dat rekening kan worden gehouden met de regionale uitstraling (distributieve en/of generatieve effecten) van toegevoegde waarde en werkgelegenheid. Een belangrijke onderzoeksdoelstelling bij de projectbeoordeling (bijvoorbeeld bij Heathrow terminal 5) is juist om te onderzoeken wat de regionale impact van directe en indirecte projecteffecten zal zijn.

5.3

Effecten en relaties

Belangrijk is om vast te stellen of in projectbeoordelingen systeembeschrijvingen zijn gegeven voor de hele luchthaven of dat effecten van het investeringsproject ‘an sich’ zijn gemeten. Op grond van de beschrijving van de geïnventariseerde (project)studies in paragraaf 5.2 en de interviews met regionale bestuurders en onderzoekers is in tabel 5.5 per case schematisch weergegeven welke typen effecten zijn meegenomen in het desbetreffende onderzoek, en hoe ze zijn berekend c.q. weergegeven.


59

.................................. Tabel 5.5 Meting effecten en relaties

Luchthaven

Invalshoek



Geografisch schaalniveau

....................................................................................................................................................

Londen Heathrow

Projecteffecten terminal 5


Op en buiten luchthaven (lokaal) Werkgelegenheid en toegevoegde waarde

– Bestedingseffect – Voorwaarts effect

Lokaal/regionaal Nationaal

Kwalitatief

Nationaal

....................................................................................................................................................

München

Systeembeschrijving




Kwalitatief

Regionaal (München en ‘Flughafenumland’)

....................................................................................................................................................

Zürich

Systeembeschrijving



Regionaal (Kanton Zürich)

....................................................................................................................................................

Milaan Malpensa

Systeembeschrijving + Projecteffecten Malpensa 2000



Regionaal (Milaan + omliggende provincies)

....................................................................................................................................................

Tabel 5.5 bevestigt de reeds genoemde ‘beperkte’ scope van luchthavenstudies bij het analyseren en berekenen van directe en indirecte werkgelegenheidsrelaties en bruto of netto effecten in toegevoegde waarde aan het regionale of nationale bruto product. Ter illustratie van de verschillen tussen de geanalyseerde studies is in tabel 5.6 een overzicht gegeven van directe en indirecte werkgelegenheidsrelaties die in de systeembeschrijvingen zijn te onderscheiden. Voor enkele investeringsprojecten zijn de projecteffecten bepaald (en in tabel 5.6 vermeld). In de studie voor Heathrow Terminal 5 is de situatie in 2016 met en zonder vijfde terminal berekend. Het verschil hiertussen is als projecteffect weergegeven. In Zürich heeft men alleen aangegeven wat de extra werkgelegenheid in 2000 is na realisering van het fifth expansion project.


60

Luchthavens

.................................. Tabel 5.6 Werkgelegenheidseffecten luchthavenprojecten Bron: economische effectstudies luchthavens Werkgelegenheid (aantal werkzame personen) Heathrow München Zürich Malpensa

Economische effecten

Toegevoegde waarde (in miljarden guldens) Heathrow München Zürich Malpensa

.....................................................................................................................................................

Systeemeffecten Jaar Passagiers (miljoenen) – Directe effecten (platformgebonden activiteiten) – Indirecte achterwaartse effecten (toeleveranciers) – Indirecte voorwaartse effecten (gebonden en verbonden activiteiten) – Bestedingseffecten (induced)

2016 99,7 112.700 8.100

1997 15,7 17.000 22.000

36.200

12.000

1995 16 20.000 29.000

2000 16,7

1997 15,7 2,24 3,88

1995 16 2,48 2,18

2,35

4,14

.....................................................................................................................................................

Totaal systeemeffecten

157.000

Projecteffecten Jaar Passagiersgroei (miljoenen) – Directe effecten (platformgebonden activiteiten) – Indirecte achterwaartse effecten (toeleveranciers) – Indirecte voorwaartse effecten (gebonden en verbonden activiteiten) – Bestedingseffecten (induced)

51.000

2016 59,5 28.300 3.200

49.000

77.000

8,47

8,80

2000 5,5 4.500 6.800

13.500

.....................................................................................................................................................

Totaal projecteffecten

45.000

11.300

.....................................................................................................................................................

Uit tabel 5.6 blijkt dat de omvang van de berekende effecten voor de verschillende luchthavens niet veel verschilt (uiteraard met in achtneming van de verschillen in vervoersvolumes). Opvallend is wel dat de indirecte achterwaartse werkgelegenheid van Heathrow relatief laag is. Onduidelijk is waarom. Bij nadere analyse van de tabellen 5.4 t/m 5.6 is ten aanzien van de operationalisatie van systeembeschrijvingen van (investeringsprojecten in) buitenlandse luchthavens het volgende op te merken: – In de systeembeschrijvingen van de buitenlandse cases wordt over het algemeen geen onderscheid gemaakt in additionele werkgelegenheid van een project bovenop de bestaande werkgelegenheid. Het gaat dus meestal om een inventarisatie of inschatting van de totale omvang van economische effecten en relaties, gemeten op een bepaald moment, ongeacht of deze effecten voortvloeien uit een mainportproject of niet. Er wordt meestal voor één van beide methodes gekozen en er wordt geen melding gemaakt van de andere mogelijkheid. Alleen in de Heathrow-studie wordt onderscheid gemaakt in een situatie met en zonder vijfde terminal in 2016. – Over het algemeen wordt in vrijwel alle economische effectstudies uitgegaan van de directe luchthavenactiviteiten op het luchthavenareaal (‘on-airport’), lokaal buiten het luchthaventerrein (‘off-airport’) en de daarbij behorende indirecte achterwaartse relaties (toeleveranciers). – Aan het totale effect van beide relaties wordt vaak ook nog een bestedingseffect toegekend. – Indirect voorwaartse effecten, zoals deze in Nederland via een analyse van gebonden en verbonden bedrijvigheid wordt toegepast, zijn in het buitenland buiten beschouwing gelaten. In enkele gevallen is wel


61

beschreven dat het om belangrijke strategische effecten voor het vestigingsklimaat in een luchthavenregio gaat, maar dit wordt niet kwantitatief berekend. Hiervoor worden de volgende redenen aangevoerd: – In de meeste onderzochte regio’s zijn bestuurders en onderzoekers van mening dat voorwaartse relaties niet te kwantificeren zijn omdat het moeilijk aan te geven is of een luchthaven nieuwe bedrijvigheid aantrekt en of die bedrijvigheid mag worden toegerekend aan de luchthaven. De in Nederland gehanteerde methodiek van gebonden en sterk verbonden (voorwaartse) activiteiten wordt zeer interessant gevonden. – In vrijwel alle regio’s bestaan wel enquêteonderzoeken over de relaties van bedrijven met de luchthaven. De expliciete koppeling met andere locatiefactoren ontbreekt. Daardoor kunnen in economische effectstudies niet die bedrijven worden afgebakend, die in het kader van een internationaal locatiekeuzeproces vanwege de kwaliteit van de luchthaven voor de regio hebben gekozen. – De gesprekspartners zijn van mening dat een luchthaven als vestigingsplaatsfactor één van vele factoren is in de locatiekeuze van internationale bedrijven. In de grotere Europese economische regio’s (Londen, München en Milaan) kiezen de meeste internationale bedrijven voor desbetreffende luchthavenregio ook vanwege andere vestigingsplaatsfactoren en de aanwezigheid van andere bedrijven (agglomeratie effect). Toch geven de gesprekspartners aan dat een deel van die bedrijven voor de regio heeft gekozen vanwege de luchthaven. Dat is ook zichtbaar op en rond de luchthavens, maar het is niet inzichtelijk gemaakt. Voor het verkennende onderzoek naar de aanleg van Terminal 5 op Heathrow is door middel van een enquête onderzoek onder een aantal internationale ondernemingen, verspreid over de UK, nagegaan wat hun binding is met Heathrow, en welke de rol deze luchthaven heeft gespeeld bij de vestigingsplaatskeuze van deze ondernemingen. Uit dit onderzoek is gebleken dat de binding, wat betreft luchtvracht en personenvervoer, over het algemeen beperkt is. Dit is mede ingegeven door de opzet van de studie: – Voor de meeste geënquêteerde bedrijven geldt dat ze op relatief grote afstand van Heathrow zijn gevestigd. Voor intercontinentale vluchten is het voor bedrijven die bijvoorbeeld in Wales of in de Midlands zitten vaak niet noodzakelijk om vanaf Heathrow te vliegen. In een aantal gevallen is men met een overstap op een andere Europese hub (bijvoorbeeld Schiphol) net zo snel op de plaats van bestemming als wanneer men van Heathrow zou vliegen. – Voor intra-Europese bestemmingen bieden kleinere luchthavens in de regio vaak voldoende bestemmingen aan. – De meeste respondenten gaven bij dit onderzoek aan dat hun bedrijf andere overwegingen (vooral taal en arbeidskosten) hadden om zich in de UK te vestigen en dat Heathrow als vestigingsplaatsfactor nauwelijks een rol van betekenis heeft gespeeld. In de case van Zürich is door middel van een zeer beperkte IEE alleen een globale indicatie gegeven van directe effecten en bestedingseffecten. Hierbij is geen aandacht besteed aan het inschatten van voorwaartse effecten:


62

Luchthavens

– Ten eerste heeft het Kanton Zürich momenteel geen concurrerend internationaal vestigingsklimaat voor bijvoorbeeld Europese hoofdkantoren (EHQ’s) en Europese distributiecentra (EDC’s) van niet-Europese internationale ondernemingen omdat Zwitserland vaak te duur is voor dergelijke internationale vestigingen; – Ten tweede wordt in deze regio nog te weinig actief ingespeeld op het aantrekken van internationale bedrijven. Hoewel steeds meer samenwerking wordt gezocht met de regionale ontwikkelingsmaatschappij (Wirtschaftsförderung) is de luchthaven tot het jaar 2000 nog een publieke autoriteit die zelf niet actief mag inspelen op de vastgoedmarkt, ook al beheert ze zelf al enkele substantiële kantorenprojecten. In een proces van groeiende internationale oriëntatie is in Zwitserland steeds meer belangstelling voor een actievere werving van buitenlandse investeerders. Daarnaast zoekt het land in toenemende mate toenadering tot de EU. In het licht van deze processen is men in Zwitserland dan ook zeer geïnteresseerd in de manier waarop in Nederland in een IEE wordt omgegaan met het berekenen van voorwaartse effecten. Ten aanzien van de IEE studie bij het ambitieuze Malpensa 2000 project in Milaan is ook hier de voorwaartse spin-off niet gekwantificeerd: – Ten eerste door de zwakte van Italië m.b.t. het aantrekken van buitenlandse investeringen (lange procedures en gefragmenteerd landbezit). – Ten tweede omdat de luchthaven en beperkte rol speelt in het aantrekken van bedrijven in de regio Lombardije. Nieuwvestigingen komen vooral terecht in traditionele economische kerngebieden rond Milaan, vanwege de agglomeratievoordelen. Bij de geanalyseerde cases is geen algemeen ruimtelijk referentiekader gehanteerd waarbinnen de effecten en relaties zijn geanalyseerd en berekend: – Voor alle onderzochte cases geldt dat de geografische begrenzing van het studiegebied (de ‘luchthavenregio’) door de betrokken onderzoekers en/of bestuurders vaak is geplaatst in een bestuurlijke context (bijvoorbeeld gemeenten, Kreisen, en regionale bestuurlijke eenheden) omdat dergelijke studies vaak specifiek voor desbetreffende lokale of regionale besturen zijn uitgevoerd (zie tabel 5.4) Bij dergelijke ‘regiostudies’ is nagegaan welke (in)directe economische relaties de regio heeft met de luchthaven en wat de omvang van directe en indirecte effecten (werkgelegenheid en toegevoegde waarde) is voor deze regio. – Bij de ruimtelijke neerslag van niet-regionaal specifieke indirecte uitstralingseffecten is vaak geen onderscheid gemaakt in de omvang van het uitstralingsgebied van de effecten. Zo kunnen de effecten regionaal of nationaal zijn. In de case van Milaan Malpensa is wel getracht om de ruimtelijke spreiding van deze effecten in enkele omliggende provincies te benaderen, maar hierbij is niet nagegaan in hoeverre deze effecten distributief of generatief zijn. In de cases van München en Heathrow is alleen een systeembeschrijving gegeven van de (extra) bruto effecten (groei in inkomen en werkgelegenheid) van enkele omliggende lokale gemeenten, waarbij is verondersteld dat deze groei voor een belangrijk deel is veroorzaakt door de luchthaven(projecten).


63

5.4

Methodiek

In hoofdstuk 4 is reeds beschreven dat in de rapportage van economische effectstudies vaak weinig aandacht is besteed aan het beschrijven van de gehanteerde methodieken. Aan de hand van diepte interviews is getracht hierover meer te weten te komen. In deze paragraaf zal in het kort worden beschreven welke methodieken zijn gehanteerd bij de systeembeschrijvingen van de geselecteerde Europese (mainportprojecten op) luchthavens. Zoals weergegeven in hoofdstuk 2 is voor het inschatten van indirecte achterwaartse effecten en voorwaartse relaties in een IEE een globaal onderscheid te maken van twee typen van onderzoeksmethodieken, te weten: – enquête onderzoeken; – modellen onderzoeken. In tabel 5.7 volgt een globale (schematische) beschrijving van de gebruikte methodieken. .................................. Tabel 5.7 Methodiek en typering effecten

Luchthaven

Methodiek


.....................................................................................................................................................

Londen Heathrow


– Directe/indirecte additionele toegevoegde waarde Terminal 5 aan BNP in enkele economische sectoren – Directe/indirecte additionele werkgelegenheid + bestedingseffecten bij aanleg T5


– Strategische ligging/aantrekkingskracht Heathrow op buitenlandse investeringen

.....................................................................................................................................................

München


– Directe/indirecte bijdrage van het luchthavencomplex aan de luchthavenregio en de regio München in toegevoegde waarde naar economische sector en werkgelegenheid – Inschatting van werkgelegenheidsmultiplier op basis van de resultaten van de input-output analyse


– Strategisch betekenis Standortfaktor luchthaven München op vestiging van bedrijvigheid

.....................................................................................................................................................

Zürich

– Statistische analyse

– Inschatting directe/indirecte additionele werkgelegenheid en toegevoegde waarde (en bestedingseffecten) van het project voor het Kanton Zürich op basis van een veronderstelde multiplier (vuistregel)

Milaan Malpensa


– Directe/indirecte werkgelegenheid en toegevoegde waarde en bestedingseffecten met regionale distributie hiervan in gemeentes rond de luchthaven (onder andere Milaan) – Berekening werkgelegenheidsmultiplier op basis van de resultaten van de input-output analyse

.....................................................................................................................................................

Ten aanzien van de gehanteerde methodieken kunnen de volgende conclusies worden getrokken: – Over het algemeen zijn de directe werkgelegenheid en toegevoegde waarde berekend op basis van een inventarisatie op en rondom het platform aanwezige bedrijven. Vervolgens zijn meestal door middel van input-output analyses de achterwaartse werkgelegenheid en toegevoegde waarde berekend. – Aan de hand van de cijfers voor directe en indirect achterwaarts is vervolgens een multiplier berekend, die vaak wordt gehanteerd als middel om het belang van de luchthaven voor andere economische activiteiten te demonstreren (Milaan, München). In de case van Zürich is echter alleen gebruik gemaakt van een inventarisatie van directe werkgelegenheid op het luchthaventerrein. De indirect achterwaartse


64

Luchthavens

werkgelegenheid (1e en 2e orde effecten) is daarna gebaseerd op een - uit eerder onderzoek verkregen - veronderstelde multiplier. – In Londen en München is daarnaast ook nog door middel van enquêtes bekeken welke bedrijven gebruik maken van de luchthaven (indirect voorwaartse relaties). Wat in die onderzoeken echter ontbreekt, is dat niet is nagegaan wat de mate van binding van die bedrijven is aan de luchthaven, zodat ook niet kan worden vastgesteld of (onderdelen van) die bedrijven als voorwaarts effect aan de luchthaven toegerekend mogen worden.

5.5

Institutionele aspecten

In deze paragraaf zal per case globaal worden ingegaan op de invloed die institutionele aspecten hebben op de uitvoering van het project en op de positionering van economische effectstudies binnen het project. Door middel van diepte interviews met enkele organisaties in de bezochte luchthavenregio’s is een beeld verkregen van de betrokken partijen bij het project. In tabel 5.8 (op de volgende pagina) is indicatief weergegeven welke publieke en private organisaties zijn betrokken bij het project, welke rol ze spelen in de financiering en wat hun relatie is tot het project. Daarnaast is inzicht verkregen in de rol die de economische projectbeoordeling speelt in het besluitvormingsproces. Reeds voor de selectie van de in dit onderzoek te analyseren cases (zie hoofdstuk 3) is een literatuuranalyse uitgevoerd van diverse economische projectevaluaties en systeembeschrijvingen van majeure investeringsprojecten op een aantal grote luchthavens. In tabel 5.9 is voor de uiteindelijk geselecteerde cases globaal weergegeven welke studies het hier betreft, welke publieke en private organisaties bij de studie zijn betrokken en welke functie deze studies hebben binnen (de besluitvorming rond) het project.


65

Tabel 5.8 Institutionele factoren bij het project

Luchthaven

Eigendomsverhouding luchthaven (in%)

Betrokken partijen

Financieringverhouding project Rol bij project

.....................................................................................................................................................

London Heathrow – British Airport Authority – Federale Ministeries

100% –

100% –

–

–

– Locale en regionale overheden

Formele opdrachtgever Terminal 5 project Adviesfunctie voor besluitvorming m.b.t. verkeer, ruimtelijke planning en milieu Onderzoek en toetsing van effecten door middel van ‘Public inquiry’, voorgezeten door onafhankelijke ‘Inquiry inspector’ Politieke lobby (zowel voor- en tegenstanders) vanuit consortia van bestuurlijke ‘councils’ naar lokale parlementsleden

.....................................................................................................................................................

München

– Flughafen München – Gemeente München – Deelstaat Beieren (Ministerie voor Economie en Verkeer) – Federale overheid

– 23% 51%

Breakdown onbekend

26%

Publieke luchthavenautoriteit Aandeelhouder en mede ‘opdrachtgever’ van het project Primaire ‘opdrachtgever’ van het project en hoofdrol in besluitvorming Weinig bemoeienis bij het project

.....................................................................................................................................................

Zürich

– Swissair – Kanton Zürich

– 100%

10% 45%

–

40%

– Flughafen Zürich

Home carrier Zürich; medefinancier terminaluitbreidingen Formele eigenaar van de luchthaven: gedeeltelijke voorfinanciering van het project Publieke luchtvaartautoriteit, waarbij een recentelijk opgerichte luchthaven vastgoedmaatschappij (FIG) uit eigen middelen een substantiële bijdrage levert aan de investeringskosten

.....................................................................................................................................................

Milaan Malpensa

– S.E.A. Milano

–

Publieke luchthavenbeheerder van Milanese luchthavens Linate en Malpensa en uitvoerder van het Malpensa 2000 project

– Gemeente Milaan – Provincie Milaan – Regio Lombardije

85% 14% –

28%

– Federale overheid

–

47%

– EU

–

25%

Regionale ‘tussenlaag’ in besluitvorming; belangrijk voor EU lobby, maar weinig gewicht in territoriale bestemmingsplannen (macht ligt bij gemeenten). Groot aandeel in financiering, m.n. ter facilitering van een hub voor nationale carrier Alitalia (Malpensa is ‘nationaal strategisch project’) Malpensa 2000 is aangemerkt als ‘regionaal strategisch’ : voorfinanciering Europese Investeringsbank

.....................................................................................................................................................

Tabel 5.9 Positionering (project)studies luchthavens

Luchthaven Bron (zie literatuurlijst) Betrokken partijen

Functie binnen project

Positionering bij besluitvorming

.....................................................................................................................................................

Heathrow

Berkeley Hanover Consulting (1995)

Locale en regionale overheden (councils)

Onderbouwing van economische relaties; ‘Proof of evidence’ voor public inquiry, naar nut en noodzaak en effecten Terminal 5

Onderbouwing van economische impact is een belangrijk element in de besluitvorming

.....................................................................................................................................................

Zürich

Flughafendirection Zürich (1993)

Flughafen Zürich (Kanton Zürich)

Indicatieve functie: globale beschrijving Geen functie: onderdeel van van de relaties tussen het project informatievoorziening over plannen en de regionale economie voor uitbreiding van de luchthaven Ter overtuiging van de regionale bevolking van de economische betekenis

.....................................................................................................................................................

Malpensa

Università Carlo Cattoneo Milano/ Cattedra di Economia Regionale/Gruppo Clas (1996)

– Kamers van Koophandel Milaan en Varese – Provincie Varese – Regio Lombardije – Luchthaven Milaan

Onderdeel van de besluitvorming rond de aanleg van de nieuwe luchthaven en de inrichting van het gebied

Input voor de besluitvorming over de nieuwe luchthaven en met name voor de planologische invulling (bestemmingsplannen e.d.)

.....................................................................................................................................................

München

Münchener Institut Bulwien (1997)

– Flughafen München Geen directe relatie met project: – Bayerischen beschrijving van relaties met de Staatsministeriums luchthavenregio. für Wirtschaft, Verkehr und Technologie

Verkrijgen van inzicht in de kwantitatieve regionale en economische betekenis van de luchthaven om op basis daarvan de functie van de luchthaven beter te kunnen beoordelen bij toekomstige uitbreidingsprojecten

.....................................................................................................................................................


66

Luchthavens

Tabel 5.9 laat zien dat de functie en het gewicht van dergelijke studies bij de besluitvorming rond majeure investeringsprojecten in Europese luchthavens per case verschilt: – Ten aanzien van het belang van een economische onderbouwing bij de besluitvorming rond het 5th expansion project in Zürich werd de luchthaven als ‘Wirtschaftsfactor’ tot voor kort van ondergeschikt belang geacht bij de besluitvorming in de regio (Kanton Zürich) omdat de regio het belangrijker vindt dat de milieugevolgen goed worden opgelost dan dat het belang van de luchthaven moet worden verantwoord. De luchthaven is een publiek bedrijf dat zelf moet bepalen of een investering zinvol is, maar mag daarbij de omgeving zo min mogelijk belasten. Daardoor heeft de economische analyse slechts een indicatieve functie. – Voor Heathrow en in mindere mate voor Milaan Malpensa geldt dat de onderzochte effectstudies meespelen als regionaal economische argumentatie in de richting van locale en regionale bestuurders en (bij Heathrow) afgevaardigden van het Britse Parlement (Local MP’s). – De ontwikkeling van de nieuwe Milanese luchthaven is qua besluitvorming een nationale en regionale aangelegenheid. Gemeenten kunnen hierop echter veel invloed uitoefenen. Hierbij gaat het niet om het feit óf de luchthaven er wel moet komen, maar of de luchthaven wel op díe locatie moet komen en welke luchthavengerelateerde activiteiten daarbij gevestigd mogen worden. De luchthavendirectie van Malpensa lobbyt dan ook in de richting van de omliggende gemeenten om de toekomstige mogelijkheden voor het ontwikkelen van een groot Cargo centrum en andere vastgoedprojecten veilig te stellen. – Uit de diepte interviews is gebleken dat bij luchthavens in het buitenland het belang van een IEE voor de besluitvorming beperkter is dan in Nederland. Zolang die vraag er niet is vanuit de maatschappij worden uitvoerige studies ook niet ontwikkeld. Tijdens de gesprekken is vooral door regionale bestuurders veel interesse getoond in de wijze van meting van economische effecten in Nederland.

5.6

Conclusies

Op basis van de literatuuranalyse en diepte-interviews kan over de meting van economische effecten van luchthavens in het buitenland het volgende worden geconcludeerd: – Luchthavenprojecten in het buitenland hebben in de meeste gevallen een ‘beperkte’ doelstelling. De projecten hebben tot doel de groei in vervoersvolumes te accommoderen en niet zozeer het vestigingsklimaat te versterken. Door groei van vervoersvolumes wordt uiteraard het vestigingklimaat wel versterkt, maar dit is geen doel van de projecten op zich. – De effecten van het project op zich worden niet gemeten. De meeste studies zijn een systeembeschrijving van de totale effecten na voltooiing van het project. Aan de hand van de huidige effecten is vervolgens wel af te leiden wat de projecteffecten zijn, maar deze worden niet als zodanig beschreven.


67

– De meting van de economische effecten vindt vrij traditioneel en met een standaardmethode plaats. Alleen de directe en de indirecte achterwaartse relaties worden becijferd op basis van enquêteonderzoeken en input-output analyses. Over de berekeningsmethodiek van deze relaties bestaat wel internationale overeenstemming: de ACI-methodiek wordt als standaard gezien. Hierdoor is onderlinge vergelijking van de directe en indirect achterwaartse effecten van de verschillende luchthavens in principe mogelijk. De invulling van de methodiek (en met name wat wel of niet als economische activiteit wordt toegerekend aan de luchthaven) verschilt behoorlijk. Voornaamste reden hiervoor is dat er geen categorisering wordt gemaakt in type luchthavens: bijvoorbeeld gecombineerde business/toeristenluchthavens op het vasteland en toeristenluchthavens op eilanden. Op deze vakantie-eilanden kan in principe een belangrijk deel van de toeristenstroom aan de luchthaven worden toegerekend, omdat deze toeristen zonder de luchthaven er waarschijnlijk niet waren gekomen. De ACI-methodiek is dus wel geschikt voor het meten van economische effecten van luchthavens, maar moet wel correct worden toegepast. – De indirecte voorwaartse relaties worden in het buitenland niet gekwantificeerd. Soms is wel door middel van enquêtes bekeken welke bedrijven gebruik maken van de luchthaven. Er is echter geen methodiek ontwikkeld welke bedrijven tot de luchthaven mogen worden toegerekend, welk deel van de werkgelegenheid bij die bedrijven tot de luchthaven mag worden toegerekend en wat aan de hand daarvan de omvang van de indirecte voorwaartse relaties is. Redenen hiervoor zijn het ontbreken van behoefte aan inzicht in deze gegevens en het niet betwiste uitgangspunt dat de luchthavens van groot belang zijn voor het internationaal vestigingsklimaat. – In het buitenland worden voor luchthavens geen KBA’s uitgevoerd, zelfs geen partiële. Er wordt alleen financieel bekeken is de investering financieel en bedrijfskundig zinvol is. Dit wordt echter niet opgenomen in de inventarisatie van de economische effecten. – Internationale benchmarks vormen ook geen onderdeel van de inventarisatie van economische effecten. Men is van mening dat de luchthaven moet uitbreiden om te voldoen aan de vervoersvraag (en dus het veiligstellen van de positie van de homecarrier). In deze vervoersprognoses wordt wel rekening gehouden met concurrerende luchthavens in de regio, maar hierbij rekent men (onder andere in München, Zürich en Milaan) op het aantrekken van passagiers uit elkaars vervoersmarkt. Elke luchthaven denkt zijn hubpositie te kunnen behouden en/of te versterken. – In het buitenland is het belang van een economische projectbeoordeling voor de besluitvorming beperkter dan in Nederland. Dit verklaart ook waarom men in het buitenland minder verder is met het ontwikkelen van methodieken voor meting van economische effecten. Deze studies worden gestuurd door de behoefte aan economische en maatschappelijke argumentatie. Zolang die vraag er niet is vanuit de maatschappij, worden uitvoerige studies ook niet ontwikkeld. Wel is tijdens de gesprekken veel interesse getoond in de wijze van meting van economische effecten in Nederland.


68

6 Zeehavens ..........................................................................................

Net als bij de analyse van luchthavenprojecten zal in deze paragraaf worden ingegaan op de in hoofdstuk 4 beschreven vijf onderzoeksthema’s

6.1

Projectdefinitie/strategische doelen

In tabel 6.1 is schematisch weergegeven hoe de in hoofdstuk 3 geselecteerde luchthavenprojecten kunnen worden gedefinieerd, en welke strategische argumenten c.q. doelen ten grondslag liggen aan deze projecten. .................................. Tabel 6.1 Weergave projectdefinitie /strategische doelen

Zeehaven

Project

Projectdefinitie

Strategische doelen

.....................................................................................................................................................

Hamburg

Hafen Entwicklungsplan

Uitdiepen vaarwegen, herinrichting havengebied en aanleg nieuwe containerterminal

– Herstructurering havengebied en versterking regionaal economische uitstraling in de havenregio – Inspelen op toenemende vervoersvraag en grotere schepen – Ontwikkelen van haven als multimodale logistics service port, om nieuwe (typen) logistieke activiteiten aan te trekken – Concurrentiepositie in Hamburg- Le Havre range versterken voor marktgebied Oost-Europa – Vergroten van marktpositie containervervoer

.....................................................................................................................................................

Antwerpen Containerdok Linkeroever Schelde

Aanleg van nieuwe containerterminals

– – – –

Expansie havengebied Inspelen op toenemende vervoersvraag en grotere schepen Vergroten van marktpositie containervervoer Concurrentiepositie versterken in Hamburg- Le Havre range

.....................................................................................................................................................

Zeebrugge Containerdok buitenhaven

Aanleg van haveninfrastructuur t.b.v. containertransshipment

– Nieuwe infrastructuur om goede ligging van Zeebrugge t.o.v. Europese vaarroutes te benutten – Ontwikkelen dedicated haven voor RoRo verkeer en containerverkeer

.....................................................................................................................................................

Ten aanzien van de in hoofdstuk 3 beschreven zeehavenproducten is uit tabel 6.1 af te leiden dat het hier met name gaat om investeringsprojecten in de wereldwijde ‘groeitak’ van het containervervoer. Hoewel de havens onderling van elkaar verschillen in grootte en vervoersfunctie (zie paragraaf 3.3) zijn de investeringsprojecten onderling goed vergelijkbaar omdat de strategische doelen van de geanalyseerde projecten overeenkomen. Op basis van een nadere analyse door middel van diepte interviews kan met betrekking tot de definitie en strategische doelen van deze projecten het volgende worden opgemerkt: – De zeehavens van Hamburg, Antwerpen en Zeebrugge liggen binnen de geografische ‘Hamburg - LeHavre range’ dicht bij elkaar. Vooral de mainports Antwerpen en Hamburg en vertonen, voor wat betreft het segment van het containervervoer (zie tabel 3.5), enige overlap in de bediende marktgebieden (Zuidwest -en Noordwest-Europa en Scandinavië. Vooral Hamburg heeft de laatste jaren haar marktgebied ‘Oostwaarts’ kunnen vergroten door de toenadering van economieën in


69

Oost-Europa tot het ‘Westen’. Met de huidige investeringsprojecten hoopt de haven een groot deel van de groeiende Oost-Europese vervoersmarkt te kunnen bedienen. – Ten aanzien van de projectdefinitie hebben de cases vooral betrekking op investeringen in het terminalproduct (containerterminals en havenbekkens) en het ontsluitingsproduct (vaarwegen) van de vier zeehavenproducten (zie paragraaf 3.3). – Alle projecten hebben primair ten doel om, op basis van vervoervraagprognoses van het containervervoer, de capaciteit van de haven uit te breiden zodat in de voorspelde sterke toename in de vraag naar containervervoer kan worden bediend. – Een belangrijk secundair doel dat met name voor Hamburg en Antwerpen van toepassing is, ligt op het terrein van functionele verbreding van logistieke zeevrachtgerelateerde activiteiten. Dit houdt in dat deze havens de toegevoegde waarde in de havenregio van relatief arbeidsextensieve op- en overslag en distributie van zeevracht wil vergroten. Met het concept logistics service port wordt getracht de beschikbare ruimte en het voorzieningenniveau van met name het ontsluitingsproduct (bijvoorbeeld multimodale achterlandverbindingen) in de havenregio te ‘upgraden’ om in te kunnen spelen op de vestiging in de regio van (nieuwe) Europese Distributie Centra (EDC’s) van logistieke dienstverleners en van grote buitenlandse verladers waarin, naast fysieke distributie, ook waarde toevoegende logistieke activiteiten (VAL) plaatsvinden. – Het Hafenentwicklungsplan in Hamburg heeft ten doel de ‘Europort’ vervoersfunctie van deze haven te versterken (vergroting van capaciteit en vervoersvolumes) en de regionaal economische uitstraling van de haven ‘functioneel’ te verbreden ter versterking van de werkgelegenheid en toegevoegde waarde in de havenregio – In Antwerpen gaat het bij het linkeroever project primair om het vergroten van de terminalcapaciteit voor op- en overslag van containers. Dit project past echter ook in een meer omvattende havenstrategie van functionele verbreding tot logistics service port. – Een andere ontwikkeling die de laatste jaren steeds vaker zichtbaar is, is de vraag van rederijen naar dedicated containerterminals. Vergelijkbaar met ontwikkelingen in de luchtvaart, waar luchtvaartmaatschappijen in toenemende mate gebruik maken van ‘eigen’ terminals, willen steeds meer rederijen hun containeroverslagactiviteiten in eigen beheer uitvoeren. Hierdoor zijn ze niet langer afhankelijk van overslagcapaciteit en flexibiliteit van ‘openbare’ overslagterminals. Niet iedere haven speelt daar actief op in: – Hamburg heeft een eigen semi-publieke organisatie (Hamburger Hafen und Lager Gesellschaft) die alle op- en overslag van maritieme goederen in eigen beheer uitvoert. Een dedicated containerterminal past vooralsnog niet in de strategie van deze haven. – Het havenbedrijf van Antwerpen gaat wel in op deze verzoeken van rederijen. Voor het nog aan te leggen ‘containerdok’ op de linker Schelde-oever hebben zich al potentiële klanten gemeld. Het havenbedrijf wil dan ook sneller dan voorzien beginnen met de aanleg van deze nieuwe containerhaven om deze potentiële klanten binnen te halen.


70

Zeehavens

– In Zeebrugge wordt gevreesd dat deze ontwikkelingen een negatieve invloed zullen hebben op de voorgenomen herstructurering van de zeehaven omdat er te weinig ruimte kan worden gecreëerd voor ‘nieuwe generatie’ containeractiviteiten (onder andere grotere schepen). In hoofdstuk 3 is nagegaan of (bijv. uitbreiding van terminalcapaciteit of het aanleggen van nieuwe havenbekkens en/of weg- en spoorverbindingen met het achterland) mogelijk kunnen leiden tot ‘promotie’ van een zeehaven naar een ‘hogere klasse’ en tot meer economische effecten. In tegenstelling tot de mogelijkheden voor ‘promotie’ bij luchthavens, geldt dit niet voor zeehavens omdat de hiërarchische positie van zeehavens meestal al min of meer vastligt en de aard van de zeehavenproducten, vanwege de vele verschillende verschijningsvormen van goederen, onderling sterk verschillen. De grotere Europese havens danken hun huidige mainportstatus voor een groot deel aan hun strategische ligging. Daarbij geldt ook dat, in vergelijking met de Europese luchthavens uit de ‘top-5’, de verschillen in vervoersvolumes tussen zeehavens aanmerkelijk groter zijn. De groei van bijvoorbeeld de vervoervolumes (en de directe en backward effecten) worden grotendeels bepaald door de concurrentiepositie (marktaandelen continentaal en/of intercontinentaal) van rederijen die de betreffende zeehaven als continentale ‘thuishaven’ hebben gekozen. Voor elk zeehavenproduct geldt dat drempelwaarden worden gevormd door substantiële veranderingen in de concurrentiekracht om nieuwe rederijen aan te trekken of bestaande vast te houden.

6.2

Positionering en diepgang studie

Zoals vermeld in paragraaf 4.2, is voor de case selectie (zie hoofstuk 3) van zee- en luchthavenproject een literatuuranalyse uitgevoerd van diverse economische projectevaluaties en systeembeschrijvingen van majeure investeringsprojecten in een aantal grote (lucht)havens. Tijdens de interviews met de buitenlandse zeehavens is getracht te achterhalen wat de positie (binnen het besluitvormingsproces) en de diepgang van een economische projectbeoordeling (IEE en/of KBA) is. Tabel 6.2 geeft een overzicht van de positionering en de functie van de geanalyseerde buitenlandse projectstudies. .................................. Tabel 6.2 Geselecteerde cases, naar positie binnen project en functie binnen besluitvormingsproces. Zeehaven

Bron (zie literatuurlijst)


Functie

....................................................................................................................................................

Hamburg

PLANCO (1989)

– Financieel-economische onderbouwing van het project (d.m.v. KBA)

Instrumentarium voor doorrekenen vervoersprognoses (KBA is niet verplicht bij publieke investeringsprojecten)

....................................................................................................................................................

Antwerpen Havenbedrijf Antwerpen (1997) – Projectevaluatie (KBA) als toetsingskader voor financiering – IEE (a.h.v. periodieke systeembeschrijving Vlaamse zeehavens) is indicatief voor prognoses werkgelegenheid

Toetsingsinstrumenten voor Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) wanneer publiek investeringsbedrag groter is dan BEF 300 miljoen (NLG16 miljoen).

....................................................................................................................................................

Zeebrugge

Vlaamse havencommissie

– Idem Antwerpen,

Idem Antwerpen; echter IEE pas na goedkeuring KBA uitgevoerd. Negatief oordeel IEE over project kwam echter ‘te laat’ voor herziening van het project (na de besluitvorming)

....................................................................................................................................................


71

In tegenstelling tot de luchthavenstudies valt op dat de economische beoordeling van zeehavenprojecten vooral plaatsvindt aan de hand van KBA’s, en nauwelijks aan de hand van projecteffecten in de vorm van een IEE. Door ervaringen van havenbedrijven met verschillende uitbreidingsplannen is er in de loop der jaren meer informatie beschikbaar om kosten en baten van projecten te kunnen beoordelen. Tussen de drie cases bestaan er echter enkele verschillen in de manier waarop een KBA is ‘opgehangen’ binnen de economische projectbeoordeling. Daarnaast is gebleken dat in het buitenland het belang van een economische projectbeoordeling voor bestuurders c.q. ‘decision makers’ veel beperkter is dan in Nederland. De volgende conclusies kunnen worden getrokken: – In Duitsland is het uitvoeren van een KBA een ‘geëigende exercitie’ bij een investeringsproject in (zeehaven) infrastructuur. In Hamburg zijn ten behoeve van het Hafenentwicklungsplan twee economische Kosten Baten Analyses uitgevoerd, één voor de uitdieping van de Elbe en één voor de nieuwe containerterminal in het Altenwerder gebied. Hoewel er geen wettelijke verplichting is voor het gebruik van een KBA is deze methodiek gebruikt voor de financieel-economische onderbouwing van beide projecten – In Antwerpen is de laatste jaren veel geïnvesteerd in nieuwe (container)haveninfrastructuur. Hoewel deze investeringen voor een groot gedeelte gedragen worden door het havenbedrijf van Antwerpen is de overheidsbijdrage hierin substantieel geweest. Vanuit de Vlaamse Gemeenschap geldt voor overheidsfinanciering een verplichte toetsing van de economische kosten en baten. De toetsing van KBA vindt plaats door middel van een globale IEE. Indien de resultaten van deze IEE de kosten-baten overwegingen in twijfel trekt, kan dit invloed hebben op de uiteindelijke besluitvorming. – In Zeebrugge is de projectbeoordeling via een andere procedure uitgevoerd. Op basis van ambitieuze veronderstellingen omtrent het marktpotentieel heeft de uitgevoerde KBA geresulteerd in een positief investeringsadvies van de Vlaamse havencommissie. Pas in een later stadium is door het havenbedrijf van Zeebrugge een IEE uitgevoerd. Uit deze IEE is gebleken dat de economische effecten substantieel lager zouden uitvallen. Het besluit tot aanleg van nieuwe containerfaciliteiten was toen echter al genomen. Er is een globaal onderscheid (zie tabel 6.3) te maken in de manier waarop projecteffecten c.q. relaties in een economische projectbeoordeling zijn geïnventariseerd en berekend. In hoofdstuk 2 is een algemeen onderscheid gemaakt in de manier waarop projecteffecten en relaties in een economische projectbeoordeling zijn geïnventariseerd en berekend. Tabel 6.3 laat zien dat de case studies een beperkte diepgang hebben, namelijk een kwantitatieve projectevaluatie (KBA) van directe effecten en in sommige gevallen een globale systeembeschrijving van (nationale) relaties met werkgelegenheid en toegevoegde waarde. Tussen de drie cases bestaan er echter enkele verschillen in de manier waarop een KBA is ‘opgehangen’ binnen de economische projectbeoordeling. – Daarbij geldt dat er alleen een inschatting is gemaakt van de indirecte (regionaal-economische) baten van het project, omdat het hier gaat om geheel publieke investeringen, waarbij de directe baten ten goede komen aan de private exploitant en de gebruikers van de faciliteiten.


72

Zeehavens

– Vanaf begin jaren negentig is in Vlaanderen de KBA methodiek geëvolueerd van een eenvoudig ‘kosten-baten’ plaatje naar een meer integrale KBA, zoals die nu wordt toegepast bij investeringsprojecten in Vlaamse zeehavens. Dergelijke KBA’s zitten in een raamwerk van economische projectevaluatie (zie tabel 6.2) die moet worden beoordeeld door de Vlaamse havencommissie, alvorens die toestemt met de financiering van het project. In tegenstelling tot de ‘Hamburgse’ projectbeoordeling is in dit raamwerk uitvoeriger ingegaan op de directe en indirecte kosten en baten. Momenteel loopt er in opdracht van het Vlaams Gewest een studie naar een meer integrale invulling van KBA’s (onder leiding van Prof. Winkelmans). – Het project in Zeebrugge dateert van eind jaren tachtig. Eerst is een bescheiden benchmark uitgevoerd, waaruit een vervoersprognose is opgesteld. Aan de hand van deze prognose is een KBA uitgevoerd, die in die tijd nog zeer globaal van opzet was. .................................. Tabel 6.3 Inventarisatie economische effectstudies zeehavenprojecten Bron: economische effectstudies zeehavens

Zeehaven

Specifieke projectstudie

A

Type studie B C D E

Diepgang studie

....................................................................................................................................................

Hamburg

Ja

x

x

– Gebruik van ‘geëigende methodiek’ van nationale en regionale economische KBA met een beperkt aantal kosten en baten elementen

....................................................................................................................................................

Antwerpen

Ja

x

x

Economische argumentatie met vier deelanalyses: Marktanalyse (kwalitatieve benchmark) KBA IEE m.b.t. werkgelegenheid en toegevoegde waarde (I/O tabellen) Mobiliteitseffecten

....................................................................................................................................................

Zeebrugge

Ja

x

x

Beperkte (kwalitatieve) benchmark KBA

....................................................................................................................................................

A Directe effecten B Indirect achterwaartse effecten C Voorwaartse effecten D Bestedingseffecten E (Kwalitatieve) analyse van effecten op vestigingsklimaat

In paragraaf 6.4 zal nader worden ingegaan op de te onderscheiden kosten en baten elementen die bij de projectevaluatie van de geselecteerde cases zijn meegenomen. Ten aanzien van de ‘type studie’ valt op dat, in tegenstelling tot de in hoofdstuk 5 onderzochte luchthavens, de economische beoordeling van zeehavenprojecten vooral plaatsvindt aan de hand van KBA’s, en minder aan de hand van projecteffecten in de vorm van een IEE. Bij zeehavenstudies (voor zo ver achterhaald) zijn alleen enkele systeembeschrijvingen van de totale haven (IEE) en KBA’s van projecten voorhanden. Tijdens de diepte interviews in de geselecteerde buitenlandse zeehavens is weliswaar meer studiemateriaal verzameld, maar dit materiaal voegt weinig toe aan de vooraf geïnventariseerde systeembeschrijvingen en projectevaluaties. Uit deze diepte interviews is tevens gebleken dat de manier waarop de gehele economische beoordeling geoperationaliseerd is, afhangt van de investeringsgrootte van het project.


73

– In België is het een vrije keuze voor de onderzoekers, welke elementen een KBA kan bevatten. Vanaf de jaren negentig is een evolutie zichtbaar in de berekening van externe effecten als kostenelement. Door een toenemende (politieke) behoefte bij beleidsmakers om deze effecten in beeld te brengen wordt in toenemende mate aandacht besteed aan verdringingseffecten en welvaartverdelingseffecten. – Om de regionale en locale impact van een project te kunnen meten, wordt in België tevens gebruik gemaakt van een IEE van projecten, waarin het effect op de locale en regionale werkgelegenheid en toegevoegde waarde door middel van regionale I/O tabellen wordt ingeschat.

6.3

Effecten en relaties

Op grond van bovenstaande beschrijving van de geïnventariseerde (project)studies en de interviews met regionale bestuurders en onderzoekers is per case weergegeven (zie tabel 6.4) welke effecten zijn meegenomen in het desbetreffende onderzoek en hoe ze zijn berekend en weergegeven. .................................. Tabel 6.4 Typen economische effectstudies in de bestudeerde zeehavens

Zeehaven

Invalshoek



Geografisch context

....................................................................................................................................................

Hamburg

Systeembeschrijving



In en buiten de haven

Projectevaluatie


DM opbrengstenratio

Regionale en Nationale KBA

....................................................................................................................................................

Antwerpen

Marktanalyse


Metrische tonnen/TEU

Inventarisatie Economische effecten (IEE)



Projectevaluatie (KBA)


in BEF + opbrengstenratio



....................................................................................................................................................

Zeebrugge

Marktanalyse


Metrische tonnen/TEU.

Systeembeschrijving



Projectevaluatie (KBA)


In BEF + opbrengst-en ratio



....................................................................................................................................................

Tabel 6.4 geeft de onderlinge verschillen weer tussen de projectstudies met betrekking tot het analyseren en berekenen van projecteffecten (uitgedrukt in werkgelegenheidseffecten en ook in een bruto of netto bijdrage van de toegevoegde waarde aan het regionale of nationale bruto product). Ook bij de zeehavens kan in principe een onderscheid worden gemaakt in projecteffecten (additionele werkgelegenheid als gevolg van een project) en totale effecten. Aan de hand van literatuuranalyse is echter niet duidelijk vast te stellen of het hierbij daadwerkelijk gaat om additionele werkgelegenheid (bovenop de bestaande werkgelegenheid, als gevolg van een project) of om een inschatting van de totale omvang van economische effecten en relaties, gemeten op een bepaald moment, ongeacht of deze


74

Zeehavens

effecten voortvloeien uit een mainportproject of niet. Ten aanzien van de in tabel 6.4 weergegeven opzet van de verschillende systeembeschrijvingen van zeehavenprojecten kunnen de werkgelegenheidseffecten als volgt kwantitatief worden weergegeven in tabel 6.5. .................................. Tabel 6.5 Analyseschema economische effecten zeehavenprojecten (in aantallen werkzame personen) Bron: economische effectstudies zeehavens

Economische effecten

Hamburg

Antwerpen

Zeebrugge

....................................................................................................................................................

– – – –

Directe effecten (havengebonden activiteiten) Indirecte achterwaartse effecten (toeleveranciers) Indirecte voorwaartse effecten (gebonden en verbonden activiteiten) Bestedingseffecten

46.500 48.5001

27.000 30.0001

3.500 1.6001

47.500

....................................................................................................................................................

Totaal .................................................................................................................................................... 1)

deels achterwaartse en deels voorwaartse werkgelegenheid

Bij nadere analyse van tabel 6.4 en tabel 6.5 is ten aanzien van de operationalisering van systeembeschrijvingen en projectevaluaties van (substantiële investeringsprojecten in) buitenlandse luchthavens het volgende op te merken: – Ten eerste wordt in vrijwel alle economische effectstudies uitgegaan van de directe havengerelateerde activiteiten in de haven zelf. Voorts is vaak een schatting gegeven van de daarbij behorende indirecte achterwaartse relaties (toeleveranciers). – Ten tweede is niet expliciet ingegaan op voorwaartse relaties omdat deze volgens onderzoekers zeer moeilijk te kwantificeren zijn. Het vermoeden bestaat dat in de berekening van de achterwaartse effecten (door input/output technieken) ook voorwaartse effecten ‘verscholen’ zijn. – Ten derde kan worden geconcludeerd dat aan de vervoersramingen, die aan de basis liggen van de economische effectstudies, geen internationale benchmarks ten grondslag liggen. Er wordt vanuit gegaan dat de havens hun concurrentieposities (marktaandelen) in de verschillende vervoerssegmenten (m.n. containers) kunnen versterken. Alleen in de Vlaamse studies wordt in beperkte mate ingegaan op de effecten van investeringen in de ene haven (Antwerpen) op de andere (Zeebrugge). In dit opzicht is de onlangs verschenen studie van het CPB en het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam redelijk uniek. In die studie is namelijk nagegaan wat de concurrentiepositie van verschillende zeehavens (Nederlandse, Belgische en Duitse) is op de belangrijkste achterlandgebieden van die havens in Duitsland. – Ten vierde is door enkele gesprekspartners aangegeven dat het meten van voorwaartse effecten in zeehavens lastig is. De groei van de vervoersvolumes hebben ongetwijfeld positieve effecten op de logistieke sector en de industrie. Voor een belangrijk deel worden die effecten meegenomen in de achterwaartse effecten (transport en distributie). Voorwaartse effecten bestaan ook, maar het operationaliseren daarvan vereist inzicht in het belang van de kwaliteit van de zeehaven in internationale locatiekeuzes van verschillende typen vestigingen (in logistiek ketens) van internationale ondernemingen.


75

De vestiging van EDC’s in met name Nederland en België vormen volgens de gesprekspartners hiervan een duidelijk voorbeeld. De gesprekspartners zouden daarom graag inzicht hebben in het belang van de kwaliteit van het totale havenproduct in die afwegingen. De aanzet hiertoe in Nederlandse studies (ondermeer in opdracht van ondermeer Nederland Distributieland) vindt men zeer interessant en krijgt ook in België en Duitsland mogelijk een soortgelijk vervolg. – Ten vijfde is er bij de geanalyseerde systeembeschrijvingen geen algemeen ruimtelijk referentieniveau gehanteerd waarbinnen de effecten en relaties zijn geanalyseerd en berekend: – Per case is de geografische context door de betrokken onderzoekers en/of bestuurders vaak zelf bepaald omdat dergelijke studies vaak specifiek voor een lokaal of regionaal bestuur zijn uitgevoerd (zie tabel 4.4) om in sommige gevallen de besluitvorming omtrent een project economisch te beargumenteren (zie tabel 4.2). – Bij de beschrijving van indirecte uitstralingseffecten is vaak geen onderscheid gemaakt in de omvang van het uitstralingsgebied van de effecten. Zo kunnen de effecten regionaal of nationaal zijn. Er bestaat in België en Duitsland (grote) belangstelling om meer inzicht te krijgen in voorwaartse effecten. Dat de haven belangrijk is als locatiefactor voor productie -en distributie activiteiten is duidelijk. Kadegebonden activiteiten worden wel meegenomen in de effectmetingen. De ‘doorwerking’ van het belang van de haven in de ontwikkeling van havengerelateerde bedrijvigheid in de nabijheid van de haven en/of in achterlandregio’s is niet expliciet onderzocht.

6.4

Methodiek

In deze paragraaf zal eerst per case worden weergegeven welke methodieken zijn gebruikt bij de economische projectbeoordeling. Vervolgens zal per case nadere invulling worden gegeven aan de kosten en batenelementen die in de KBA’s zijn opgenomen. Aan de hand van desk research is gebleken dat in de rapportage van economische effectstudies vaak weinig aandacht is besteed aan het beschrijven van de gehanteerde methodieken. Tijdens de diepte-interviews is getracht dit wel te achterhalen. Zoals is gebleken in de vorige paragraaf zijn economische projectbeoordelingen van zeehavenprojecten hoofdzakelijk onderbouwd met KBA’s en minder door middel van een IEE (zie tabel 6.6). .................................. Tabel 6.6 Methodieken economische projectbeoordeling zeehavens Havenregio

Methodieken

(Project)effecten

....................................................................................................................................................

Hamburg

IEE Systeembeschrijving (niet-projecteffecten) van directe/indirecte werkgelegenheid + – Statistische inventarisatie toegevoegde waarde van havenactiviteiten in regio Hamburg KBA Geprijsde kosten en baten

....................................................................................................................................................

Antwerpen

IEE – Input-Output analyse – Enquête onderzoek + statistische inventarisatie KBA

Systeembeschrijving Directe/indirecte werkgelegenheid + toegevoegde waarde van Antwerpse havenactiviteiten aan economie van Vlaanderen Geprijsde kosten en baten (nationaal perspectief)

....................................................................................................................................................

Zeebrugge

– Idem Antwerpen

Idem Antwerpen

....................................................................................................................................................


76

Zeehavens

– Anders dan de in hoofdstuk 5 geanalyseerde IEE methodieken van luchthavenstudies is voor de economische projectbeoordeling van zeehavenprojecten overwegend gebruik gemaakt van een economische KBA. Ten aanzien van IEE’s zijn bij zeehavenstudies (voor zo ver achterhaald) alleen enkele systeembeschrijvingen van de totale havengerelateerde economische effecten voorhanden. – De wijze waarop, en de diepgang waarmee, de economische beoordeling geoperationaliseerd is, hangt af van de investeringsgrootte van het project. – Om de regionale en locale impact van een project te kunnen meten, wordt in België tevens gebruik gemaakt van een IEE van projecten, waarin het effect op de locale en regionale werkgelegenheid en toegevoegde waarde door middel van regionale I/O tabellen wordt ingeschat. – In België is het een vrije keuze voor de onderzoekers, welke elementen een KBA kan bevatten. Wel is zichtbaar dat door een toenemende (politieke) behoefte meer aandacht besteed gaat worden aan verdringingseffecten en welvaartverdelingseffecten. – De verschillen in kosten- en batenelementen per project zijn in tabel 6.7 (Hamburg) en 6.8 (Antwerpen) schematisch weergegeven. .................................. Tabel 6.7 Kosten- en baten elementen projectevaluatie Hamburg

Kosten/baten

Voorbeelden

....................................................................................................................................................

Kosten – Investeringskosten – Onderhoudskosten – Milieu compenserende investeringen – Planningsprocedures – Bouwkosten

Aanleg vaarwegen en havenkades Baggerwerkzaamheden Grondwaterafscheiding, inrichting groengebieden Onteigeningskosten, procedurekosten + kosten door vertraging van het project Kosten van bouwproces (arbeidskosten e.d.)

....................................................................................................................................................

Baten – Reducering transportkosten – Reductie van congestie – Directe werkgelegenheid – Indirecte werkgelegenheid

O.a. door inzet grotere schepen Snellere overslag Berekend op basis van vervoerscijfers van containeroverslag1)

.................................................................................................................................................... 1)

aantal werkzame personen per containereenheid (208 per 10.000 TEU) in 1990

.................................. Tabel 6.8 Kosten- en baten elementen containerterminal linkeroever Antwerpen

Kosten/baten

Voorbeelden

....................................................................................................................................................

Kosten – Investeringskosten – Onderhoudskosten – Milieu compenserende investeringen – Veroorzaakte onderbenutting in andere havens (Zeebrugge)

Aanleg vaarwegen en havenkades Baggerwerkzaamheden Grondwaterafscheiding, inrichting groengebieden Kosten van bouwproces (arbeidskosten e.d.)

....................................................................................................................................................

Baten – Additionele haveninkomsten – Kostenbesparingen voor havengebruikers – Werkgelegenheid bij constructie en onderhoud – Toeleveringen aan andere havenprojecten

Projectbaten door gegenereerd vervoer Besparing vaartijd en snellere overslag

....................................................................................................................................................


77

Voor de kosten-baten analyse van het linkeroever-project in Antwerpen zijn twee invalshoeken gehanteerd, namelijk een internationaal en een Belgisch standpunt. De KBA uit internationaal standpunt integreert alle maatschappelijke kosten en baten verbonden aan een project die toekomen aan de internationale gemeenschap. Binnen het Belgische standpunt worden de baten opgenomen welke uitsluitend te goede komen aan de Belgische gemeenschap. De kosten voor aanleg en onderhoud komen ten laste van de Belgische maatschappij. Door het ontbreken van gedetailleerd studiemateriaal is voor Zeebrugge de exacte inhoud van de project KBA niet achterhaald. Door de geïnterviewden echter is wel aangegeven dat deze KBA ongeveer dezelfde elementen bevat als de weergegeven KBA in Antwerpen.

6.5

Institutionele aspecten

In deze paragraaf zal per case globaal worden ingegaan op de positionering van de geanalyseerde economische effectstudies binnen het project en op de invloed die deze institutionele aspecten hebben op de uitvoering van het project . Door middel van desk research en diepte interviews met enkele organisaties in de bezochte zeehavenregio’s is een beeld verkregen in de rol die de economische projectbeoordeling speelt in het besluitvormingsproces. In tabel 6.10 is voor de uiteindelijk geselecteerde cases globaal weergegeven welke studies het hier betreft, welke publieke en private organisaties bij de studie zijn betrokken en welke functie deze studies hebben binnen (de besluitvorming rond) het project. .................................. Tabel 6.9 Positionering (project)studies zeehavens

Zeehaven

Bron (zie literatuurlijst)

Betrokken partijen

Functie projectbeoordeling in besluitvorming

....................................................................................................................................................

Hamburg

PLANCO (1989)

– Freie und Hanzestadt Hamburg (stadstaat) – Financieel-economische onderbouwing van het – Bundesregierung project (d.m.v. KBA) – Economische beoordeling is niet verplicht bij publieke investeringsprojecten

....................................................................................................................................................

Antwerpen Havenbedrijf Antwerpen (1997) – Regering van de Vlaamse Gemeenschap – Verplichte projectevaluatie voor Sociaal– Sociaal economische raad van Vlaanderen Economische Raad van Vlaanderen (SERV) wanneer – Havenbedrijf van Antwerpen publiek investeringsbedrag groter is dan BEF 300 miljoen (16 miljoen) – IEE (a.h.v. periodieke systeembeschrijving Vlaamse zeehavens) is indicatief voor prognoses werkgelegenheid – Indien de resultaten van de IEE de resultaten van de KBA tegenspreekt, kan dit gevolgen hebben voor de besluitvorming ....................................................................................................................................................

Zeebrugge

Vlaamse havencommissie

– Regering van de Vlaamse Gemeenschap – Idem Antwerpen, echter IEE pas na goedkeuring – Sociaal economische raad van Vlaanderen KBA uitgevoerd. Negatief oordeel IEE op project: – Havenautoriteiten Zeebrugge (MBZ) kwam ‘te laat’ voor herziening van het project (na de besluitvorming)

....................................................................................................................................................

Daarnaast is inzicht verkregen in de betrokken partijen bij het project. In tabel 6.10 is weergegeven welke publieke en private organisaties zijn betrokken bij het project, welke rol ze spelen in de financiering en wat hun relatie is tot het project.


78

Zeehavens

Tabel 6.10 Institutionele factoren bij het project

Zeehaven

Eigendoms- Aandeel in verhouding financiering haven (in%) project Rol bij project

Betrokken partijen

....................................................................................................................................................

Hamburg

– Freie und Hansestadt Hamburg

100%

– Federale Ministeries

70% à 80%

10%

– Hafen und Lager Gesellschaft 10% à 20% – Private ondernemingen

Ontwikkelaar van Hafenentwicklungsplan (Masterplan voor haven van Hamburg). Legt in eigen beheer de basisinfrastructuur (zoals havenbekkens- en kades en wegenontsluiting) aan ten behoeve van havengebonden bedrijvigheid (rederijen, verladers e.d.) O.a. Ministeries van Economische zaken en Verkeer: gedeeltelijke financiering voor uitdiepen van de Elbe (alleen voor het gedeelte buiten de ‘Freistadt’ Hamburg verzelfstandigd (semi-publiek) havenbedrijf; beheerder van terminals en warehouses Private ondernemingen dragen de kosten voor de superstructuur (terminals, warehouses, etc.)

....................................................................................................................................................

Antwerpen – Havenbedrijf Antwerpen – Gemeente Antwerpen

>50%

Verzelfstandigd (publiek) havenbedrijf dat zelf verantwoordelijk is voor beheer en ontwikkeling van de haven(infrastructuur)

100%

– Vlaamse havencommissie

– Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap – Private partijen

30% à 40% 10% à 20%

Adviesraad van de Vlaamse overheid die met betrekking tot majeure zeehavenprojecten in Vlaanderen o.a. belast is met het toetsen van de (financieel) economische projectbeoordeling (bij substantiële overheidsbijdragen aan dergelijke projecten) De Vlaamse overheid is verantwoordelijk voor ontsluitende infrastructuur (m.n. vaarwegen) en is medefinancierder bij zeehavenprojecten Klein gedeelte aandelen in bezit van private partijen die o.a. gedeeltelijk de kosten dragen voor aanleg van de superstructuur (terminals e.d.) bij een zeehavenproject

....................................................................................................................................................

Zeebrugge – Maatschappij voor de Brugse Zeevaartinrichting (MBZ)

>50%

– Gemeente Brugge – Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

31% 67%

30% à 40%

– Vlaamse havencommissie

2%

10% à 20%

– Private partijen

Publiek havenbedrijf, verantwoordelijk voor het aanbesteden en onderhouden van grote infrastructuurwerken (o.a. havenbekkens) en van superstructuurwerken (o.a. loodsen, kranen enz.) en het controleren en regelen van het verkeer in de haven Formeel aandeelhouder (wordt spoedig voor 98% aandeelhouder) Huidige grootaandeelhouder in de haveninfrastructuur, verantwoordelijk voor ontsluitende infrastructuur (m.n. vaarwegen) en is medefinancierder bij zeehavenprojecten Huidige grootaandeelhouder in de haveninfrastructuur, verantwoordelijk voor ontsluitende infrastructuur (m.n. vaarwegen) en is medefinancierder bij zeehavenprojecten Klein gedeelte aandelen in bezit van private partijen die o.a. gedeeltelijk de kosten dragen voor aanleg van de superstructuur (terminals e.d.) bij een zeehavenproject

....................................................................................................................................................

Zoals tabel 6.10 laat zien bestaan tussen de drie cases enkele verschillen in de positie van de economische projectbeoordeling binnen het besluitvormingsproces. Daarnaast is gebleken dat in het buitenland het belang van een economische projectbeoordeling voor bestuurders c.q. ‘decision makers’ veel beperkter is dan in Nederland: – In Duitsland is het uitvoeren van een KBA een ‘normale’ exercitie bij een investeringsproject in (zeehaven) infrastructuur, hoewel er geen wettelijke verplichting is voor het gebruik van een KBA. Deze methodiek is alleen gebruikt voor de financieel-economische onderbouwing van beide projecten – Hoewel majeure investeringen in de haveninfrastructuur voor een groot gedeelte gedragen worden door het havenbedrijf van Antwerpen is de overheidsbijdrage aan dergelijke projecten vaak substantieel te noemen. Vanuit de Vlaamse Gemeenschap geldt voor overheidsfinanciering een verplichte toetsing van de economische kosten en baten. De toetsing van KBA vindt plaats door middel van een globale IEE. Indien de resultaten van deze IEE de kosten-baten overwegingen in twijfel trekt, kan dit invloed hebben op de uiteindelijke besluitvorming rond een investeringsproject.


79

– In Zeebrugge is de projectbeoordeling via een andere procedure uitgevoerd. Op basis van ambitieuze veronderstellingen in marktpotentieel heeft de uitgevoerde KBA geresulteerd in een positief investeringsadvies van de Vlaamse havencommissie. Pas in een later stadium is door het havenbedrijf van Zeebrugge een IEE uitgevoerd. Uit deze IEE is gebleken dat de economische effecten substantieel lager zouden uitvallen. Het besluit tot aanleg van nieuwe containerfaciliteiten was toen echter al genomen.

6.6

Conclusies

Op basis van de literatuuranalyse en interviews kunnen, ten aanzien van de meting van economische effecten bij zeehavenprojecten, de volgende conclusies worden getrokken: – Alle projecten hebben ten doel de capaciteit van de haven uit te breiden om aan de toekomstige vervoersvraag te kunnen voldoen. Er vindt echter een onvoldoende afweging plaats (internationale benchmark) plaats om beargumenteerd te kunnen bepalen of de desbetreffende zeehaven het verwachte marktaandeel kan realiseren. Daarnaast wordt in sommige gevallen ook een functionele verbreding van zeehavengerelateerde activiteiten (Logistics Service Port) nagestreefd. – In tegenstelling tot de in hoofdstuk 5 onderzochte luchthavens valt op dat de economische beoordeling van zeehavenprojecten vooral plaatsvindt aan de hand van kosten-baten analyses, en minder aan de hand van projecteffecten volgens een IEE. Daarbij gaat het om een financieel-economische onderbouwing (Hamburg) of een (iets) meer integrale KBA, waarin ook milieucompenserende maatregelen en compensatie voor onderbenutting in andere havens zijn meegenomen (Antwerpen). De integrale economische effectmetingen betreffen alleen systeembeschrijvingen, uitgedrukt in werkgelegenheid en toegevoegde waarde. – Alhoewel de verschillende studies wel de gevolgen van een specifiek project bestuderen, wordt uit de systeembeschrijvingen niet duidelijk of het de projecteffecten betreft of dat de totale effecten worden beschreven. – In vrijwel alle studies wordt uitgegaan van de directe havengerelateerde activiteiten in de haven zelf. Vaak is daarnaast ook een schatting gegeven van de daarbij behorende indirect achterwaartse effecten (door toeleveranciers). Op voorwaartse relaties is niet ingegaan omdat deze volgens de onderzoekers zeer moeilijk te kwantificeren zijn. – Daarnaast wordt ook niet aangegeven of het additionele of distributieve effecten betreft. Er is sowieso in de meeste studies weinig aandacht voor de selectie van de geografische context. Het ruimtelijk referentieniveau wordt meestal bepaald door het regionale niveau waarop de besluitvorming plaatsheeft. – In het buitenland is het belang van een IEE voor de besluitvorming veel beperkter dan in Nederland. In Hamburg wordt een KBA beschouwd als standaard exercitie bij een investeringsproject. In België (Vlaams gewest) heeft een KBA in de afgelopen jaren meer ‘gewicht’ gekregen in de besluitvorming.


80

7 Conclusies/aanbevelingen ..........................................................................................

7.1

Conclusies

Naar aanleiding van de literatuuranalyses en de interviews in buitenlandse zee- en luchthavenregio’s kunnen de volgende conclusies worden getrokken over de meting van economische effecten van projecten in mainports. – De belangrijkste doelstelling van de projecten in zee- en luchthavens is vergroting van de capaciteit om aan de toekomstige vervoersvraag te kunnen voldoen. Daarnaast wordt in sommige zeehavens ook een functionele verbreding van zeehavengerelateerde activiteiten nagestreefd. Versterking van het vestigingsklimaat is geen doel op zich in buitenlandse mainportprojecten maar wordt (door de groei van de vervoersvolumes) wel impliciet verondersteld. – De impact van deze projecten wordt bij luchthavens gemeten door middel van inventarisatie economische effectmetingen (IEE) in werkgelegenheid en toegevoegde waarde. Bij zeehavens worden vooral Kosten Baten Analyses (KBA) opgesteld. Deze zijn echter vooral partieel (financieel-economisch) en niet integraal (inclusief milieukosten en verdringingseffecten). – IEE’s zijn in het buitenland meestal niet belangrijk in de besluitvorming, hooguit ter overtuiging van de regionale bevolking van het nut van het project. KBA’s worden wel op nationaal niveau gehanteerd als middel in de besluitvorming, maar daarbij gaat de behoefte vooral uit naar een financieel-economische onderbouwing van een project. – IEE’s worden pas de laatste jaren in toenemende mate opgesteld. Vooralsnog gaat het dan echter om studies waarin vooral (op traditionele wijze) de directe en eventueel de indirecte achterwaartse werkgelegenheid door middel van multipliers wordt berekend. In sommige studies wordt naast werkgelegenheid ook toegevoegde waarde als economisch effectparameter berekend. – Daarnaast vindt er in enkele regio’s nog een analyse plaats van de gebonden of sterk aan de luchthaven verbonden activiteiten (indirect voorwaartse werkgelegenheid), maar deze is dan meestal globaal en kwalitatief beschrijvend en niet kwantitatief. De voorwaartse effecten worden wel gezien als onderdeel van de uitstraling van de mainport, maar worden vanwege de ‘lastige’ kwantificeerbaarheid niet gemeten. – Deze wisselwerking van de voorwaartse effecten tussen vervoersknooppunt en vestigingsklimaat wordt in het buitenland wel als zeer interessant gezien. Men is zeer geïnteresseerd in de studies uit Nederland naar de economische uitstraling van mainports en strategieën voor de ontwikkeling van bedrijfslocaties en het vestigingsklimaat in het algemeen.


81

– Doordat de voorwaartse effecten geen expliciet onderdeel uitmaken van de IEE’s, zijn in de buitenlandse regio’s geen nieuwe typen activiteiten benoemd die in de Nederlandse studies niet worden meegenomen. Wel wordt in de enquêtes naar het belang van de (lucht)haven voor bedrijven aandacht besteed aan alle internationaal georiënteerde bedrijven en niet alleen aan nieuwvestigingen van buitenlandse bedrijven, die zich dankzij de (lucht)haven in een regio of land hebben gevestigd (zoals Europese distributiecentra en Europese hoofdkantoren). Hierbij wordt echter alleen het belang van het gebruik van de (lucht)haven voor het bedrijf (bedrijfseconomische en/of als locatiefactor) gemeten. De ‘mate van binding’ aan de (lucht)haven van (lucht)havengebruiken wordt niet zichtbaar gemaakt. – In de economische effectmetingen vindt meestal geen specifieke meting van de projecteffecten plaats. Het betreft over het algemeen een systeembeschrijving van de totale effecten (meestal werkgelegenheid) na realisering van het project. Alleen in de studie voor Heathrow worden twee situaties berekend, namelijk zonder en met realisering van het project (Terminal 5). – Er wordt in de studies geen onderscheid gemaakt tussen additionele of distributieve effecten. In principe kan worden gesteld dat directe en indirecte achterwaartse effecten van een (lucht)haven grotendeels nationaal en regionaal additioneel zijn, dat wil zeggen dat een (substantiële) uitbreiding van een lucht- of zeehaven voor de regio en voor het betreffende land als geheel extra werkgelegenheid met zich meebrengt. De voorwaartse economische effecten van dergelijke investeringen zijn soms additioneel (bijvoorbeeld vestiging van buitenlandse ondernemingen als gevolg van verbetering van (lucht)havenproducten), maar vaak ook distributief, (bedrijven uit de regio die vanwege de kwaliteit van de vestigingsomgeving op of nabij de luchthaven gevestigd willen zijn). – In de meeste studies wordt weinig aandacht besteed aan de selectie van het ruimtelijk schaalniveau waarop de effecten worden gemeten. Dit wordt meestal bepaald door het schaalniveau waarop de besluitvorming plaatsvindt. Alleen in de KBA voor Antwerpen wordt aandacht besteed aan de nationale en internationale baten van het project. – Zowel in de IEE’s als in de KBA’s wordt vrijwel geen aandacht besteed aan de verdringingseffecten van het project. Er wordt hooguit gekeken naar de ruimtelijke verdringing, bijvoorbeeld de bedrijfsbeperking van boeren waar compensatiegelden voor moeten worden betaald. Aan verdringing op de arbeidsmarkt (tekorten aan werkgelegenheid in andere sectoren) en economische effecten van andere aanwendingen van het investeringsbedrag. – Er wordt ook geen aandacht besteed aan de zogeheten schaalnadelen, dat wil zeggende de negatieve gevolgen van een capaciteitsuitbreiding voor de toegankelijkheid en de overzichtelijkheid van de mainport. – Opvallend is ook dat bij de luchthavens er vrijwel geen aandacht wordt besteed aan de betekenis van vracht voor het luchthavenproduct en voor het vestigingsklimaat. De projecten zijn vooral gericht op het voorzien in meer capaciteit voor de afhandeling van passagiers.


82

Conclusies/aanbevelingen

– Internationale benchmarks vormen meestal geen onderdeel van de inventarisatie van economische effecten. Men is van mening dat de mainport moet uitbreiden om te voldoen aan de vervoersvraag. Elke mainport denkt zijn hubpositie te behouden en/of te versterken.

7.2

Aanbevelingen

– In Nederland zijn de economische effectstudies van mainports belangrijker voor de besluitvorming dan in het buitenland. Dit is de belangrijkste reden voor het feit dat er in het buitenland ook minder ver uitgewerkte methodieken voor meting van economische effecten van een project bestaan. In het buitenland bestaat waardering voor de methodes zoals die in Nederland worden gehanteerd. De ontwikkelde methodieken voor de Inventarisatie Economische Effecten (en dan met name het meten van voorwaartse effecten) worden interessant en waardevol gevonden. – Rond zeehavenprojecten worden in het buitenland KBA-analyses gehanteerd als basis voor de economische projectbeoordeling. Die KBA verschillen echter wat betreft het aantal meegenomen elementen en het ruimtelijk schaalniveau (regionaal of nationaal) dat is gehanteerd. Voor de poging om in het kader van het OEEI-project tot een integrale KBA te komen bestaat (wetenschappelijke) waardering in het buitenland. Respondenten, met uit de beleidshoek, vragen zich daarbij overigens af of verschillende welvaartseffecten wel goed meetbaar zijn. – Daarnaast is het vooral voor een integrale KBA noodzakelijk om meer inzicht te hebben in de eventuele verdringingseffecten van (een uitbreiding van) een mainport. Hierbij moet niet alleen worden gedacht aan de fysieke, ruimtelijke verdringing van activiteiten op de betreffende locatie, maar ook aan verdringing op de arbeidsmarkt (tekorten aan werkgelegenheid in andere sectoren) en eventuele alternatieve aanwendingen van (overheids)investeringen voor andere projecten. In het buitenland wordt hier overigens rond zeehavens en luchthavens niet naar gekeken. – Het is nodig meer zicht te krijgen op de mate waarin de mainportgerelateerde werkgelegenheid additioneel is ten opzichte van de reeds aanwezige werkgelegenheid. In het buitenland is met ervan overtuigd dat die additionele (kwalitatieve of strategische) betekenis van (lucht)havenprojecten aanwezig is. De vervoersknooppunten zijn namelijk van essentieel belang voor de internationale bereikbaarheid voor de vele typen bedrijven. Men wijst er op dat het daarbij niet alleen om de directe en indirecte werkgelegenheid, maar ook om de strategische betekenis van de mainports voor de versterking van de positie van een land of regio in internationale ketens en clusters. Met andere woorden: leidt de mainportontwikkeling tot het ontstaan van bepaalde typen economische activiteiten die anders niet zouden zijn ontstaan in een land (of regio) en ten tweede leiden die nieuwe activiteiten tot een impuls (vernieuwing, meer toegevoegde waarde) in andere bedrijven. Dergelijke studies worden in het buitenland nog niet noodzakelijk gevonden om de nut en noodzaak van investeringsprojecten te onderbouwen. Men heeft het gevoel dat de noodzaak ervan wel toeneemt vanwege de vaak substantiële bijdragen van overheden in de investeringsprojecten. Gezien de ruimtedruk in Nederland en de omvang van de investeringsprojecten rond Schiphol en Rotterdam vindt men de ‘koploperspositie’ van Nederland om die strategische effecten te analyseren en te kwantificeren logisch.


83

– Reagerend op de tot nu toe bij de buitenlandse partners bekende studies over Schiphol en Rotterdam wordt opgemerkt dat in Nederland meer gekeken zou kunnen worden naar de betekenis van de mainports voor al aanwezige internationaal georiënteerde bedrijven. Tot nu toe worden met name bij Schiphol voornamelijk nieuwvestigingen van buitenlandse bedrijven (als voorwaarts effect) aan de (lucht)haven toegerekend. De argumentatie is dat zij een internationale locatiekeuze hebben, waarin de (lucht)haven een belangrijke rol speelt of kan spelen. Daarentegen kan een (lucht)haven ook een belangrijke rol spelen in het behoud en de uitbreiding van bestaande internationaal georiënteerde bedrijven in een land. Bekeken zou moeten worden wat het belang van de (lucht)haven is voor deze bedrijven aan de hand van bijvoorbeeld de frequentie van gebruik, de belangrijkste bestemmingen die worden bezocht en het anticiperen van ondernemingen door bepaalde typen vestigingen (kantoren, distributieactiviteiten) bewust te vestigen in de relatieve nabijheid van een mainport. – Er moet meer aandacht komen voor internationale benchmarks van mainports, dat wil zeggen dat de catchment areas van de verschillende mainports moeten worden afgebakend door middel van een SWOT-analyse van de mainports. De analyses die recent zijn opgesteld (door het Centraal Planbureau en het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam) over de concurrentiepositie van meerdere havens in het Duitse achterland en de SWOT-analyse van de Vlaamse havens geven hiertoe goede aanzetten. Om tot goede afbakening te komen van de concurrentiepositie van (lucht)havens in verschillende achterland regio’s zouden deze studies met name in Europees verband moeten plaatsvinden, bijvoorbeeld in het kader van het Vijfde Kaderprogramma van de Europese Unie of onder de vlag van de OESO. – Vanwege de expansieve groei van met name de (lucht)havens is het noodzakelijk meer aandacht te besteden aan de schaalnadelen van mainports. Hierbij gaat het om problemen die kunnen gaan optreden als congestie in het luchtruim, problemen ten aanzien van de bereikbaarheid via de grond (met name via de weginfrastructuur) en het verliezen van de ‘menselijke maat’ in het terminalontwerp. Het is noodzakelijk om meer inzicht te verkrijgen in deze nadelen en om een beeld te krijgen bij welke omvang een luchthaven (of zeehaven) optimaal kan functioneren en wanneer aantoonbare schaalnadelen zullen optreden. – Op basis van de ervaringen in Nederland en in het buitenland zouden de volgende aanbevelingen kunnen worden geformuleerd ten aanzien van de projectopzet en fasering van projectbeoordelingen door middel van een Inventarisatie Economische Effecten (IEE). – Allereerst blijkt dat economische projectbeoordelingen in binnen- en buitenland vaak starten vanuit ‘gegeven’ vervoersvolumes. Verschillen in aannames omtrent de verwachte economische ontwikkeling en de internationale concurrentiepositie van (lucht) havenregio’s worden in de parameters van (vervoer)modellen onvoldoende doorgerekend. Variaties bijvoorbeeld in de omvang en samenstelling van vervoersvolumes of in de verwachte ontwikkelingen van de arbeidsproductiviteit kunnen tot grote variaties (bandbreedtes) leiden in de verschillende economische effecten.


84

Conclusies/aanbevelingen

– Ten tweede blijkt in binnen- en buitenland dat in studies rond een bepaalde (lucht)haven in de loop der tijden steeds weer dezelfde methodieken worden gehanteerd. Het ontbreken van bijvoorbeeld Kosten-Baten Analyses in de economische projectbeoordeling van (lucht)havenprojecten in Nederland zou aanleiding kunnen vormen om tot een ander procesontwerp en invulling te komen voor de opzet van economische projectbeoordelingen. De KBA-methodiek zou bijvoorbeeld aan het begin van het proces als quick-scan gehanteerd kunnen worden om een eerste inzicht te krijgen in de ‘orde van grootte’ van kosten en baten, maar ook om te bepalen aan welke typen effecten (zowel aan de kosten- als aan de batenkant) in het onderzoekstraject meer aandacht besteed zou moeten worden. Voor belangrijk gevonden effecten zou vervolgens meer empirisch datamateriaal beschikbaar moeten komen. Hierbij kan bijvoorbeeld bij het afbakenen van de voorwaartse effecten meer aandacht worden besteed aan empirisch onderzoek naar de (mate van) (lucht)havenbinding van bedrijven (om bedrijven wel of niet toe te rekenen tot de (lucht)haven-complexen).


85

Literatuurlijst

..........................................................................................

BAA Heathrow (1997). Development scheme Terminal 5, London. Batten, D.F. & C. Karlsson (eds.) (1996). Infrastructure and the complexity of economic Development, Heidelberg. Berkeley Hanover Consulting (1995). LAHT5, topic 2: Economic impact: proof of evidence. Public enquiry Heathrow terminal 5, London. Blauwens, Prof. Dr. G. (1992). Kosten-Baten analyse van een tweede containerkade aan de Schelde, Antwerpen British Airport Authority (1998). Annual Report 1997/98, London. British Airport Authority (1998), Time to back T5 (the case for Terminal 5), London. Buck Consultants International (1992). Schiphol in internationaal perspectief, Nijmegen. Buck Consultants International (1994). Economische effecten van hubs, Nijmegen. Buck Consultants International (1996). Economische betekenis van de luchtvaart in Nederland, Nijmegen. Flughafen Zürich (1995). 5th Expansion Project, Zürich. Institute of Air Transport (1997). Air traffic forecasts 2010 for Zürich airport, Parijs. Kramer, J.H.T. (1990). Luchthavens en hun uitstraling: een onderzoek naar economische en ruimtelijke uitstralingseffecten van luchthavens, Utrecht. Kreukels, T en E. Wever et al. (1998). North sea ports in transition: changing tides, Assen. Münchener Institut Bulwien (1998). Wirtschaftsfaktor Flughafen München, Unterföhring. Nationale Bank van België (1997). Het economisch belang van de havenzone Brugge-Zeebrugge, Brussel. NEI (1991). Majeure ruimtelijke en infrastructurele operaties in noordwestEuropa, Rotterdam. NEI (1993). Mainport definitie: beschouwing en uitwerking in kwantiteiten en kwaliteiten, Rotterdam. Pieda Consulting (1998). UK airports economic impacts. DTZ Pieda/BAA, Edinburgh.


87

Planungsverband Wirtschaftsraum München (1989). Wirtschaftliche und Verkehrliche Auswirkungen des neuen Flughafens München auf sein Umland, München. Präsidialabteilung der Stadt Zürich (1995). Wirtschaftsraum Zürich, Zürich. Regione Lombardia (1999). Piano territoriale d’area Malpensa, Bozza. SEA Milan airports SpA (1997). Malpensa: the new airport, Milaan. SEA Milan airports SpA (1998). Jaarverslag 1997, Milaan. The Department of Environment (1979). Fourth Terminal Heathrow: Public inquiry, Londen. Universitá Luigi Bocconi di Milano (1996). Gli effetti economico dello sviluppo dell’aeroporto di Malpensa, Milaan. Vlaamse Havencommissie (1998). Het Sociaal-economische belang van de Vlaamse zeehavens, Antwerpen. Vlaamse Havencommissie (1997). De sterkten en zwakten van de Vlaamse havens en het Vlaamse havenbeleid, Antwerpen. Vlaamse Havencommissie (1997). Jaarlijks rapport over de perspectieven inzake de Havenontwikkeling, Antwerpen. Vlaamse Havencommissie (1998). Jaarverslag 1997. Wirtschaftsbehörde Hamburg (1997). Hafenentwicklungsplan: Logistisches Dienstleistungszentrum Hafen Hamburg; Chancen einer neuen Ära, Hamburg. Wirtschaftsbehörde Hamburg (1992). Hafenweiterung Altenwerder: zukunft für Hafen und Stadt, Hamburg. Wirtschaftsbehörde Hamburg (1996). Fahrrinnenanpassung von Unter- und Aussenelbe, Hamburg. York Consulting (1998).The economic impact of airports in Europe, Londen.


88

Bijlage 1: Luchthaventypologie ACI-Europa

.......................................................................................... Tabel 1 Luchthaventypologie naar dichtheid van directe werkgelegenheid (indicatieve kenmerken) Bron: ACI-EUROPE /York Consulting, 1998 Low density2)

Medium density3)

High density4)

Very high density5)

(350-750 jobs per mppa/unit1)

(750-1,100 jobs per mppa/unit)

(1,100-1,500 jobs per mppa/unit)

(1,500+ jobs per mppa/unit)

....................................................................................................................................................

Capaciteitsbenutting luchthaven

+++

Passagiersvolumes

+/++

++/+++

+++

+/++

Vracht

+/++

++

+++

+/++

0

+

+++

++

Bestemmingen – Continentaal – Intercontinentaal

+++ ++

++ +++

++ +++

+ +

Omvang charter

+++

++

+

++

(Home)carriers

+

....................................................................................................................................................

1) Aantal op de luchthaven werkende personen per miljoen passagiers/workload Units per jaar 2) Low density (bijv. Barcelona, Gran Canaria en Milaan). 3) Medium density (bijv. München, Oslo en Zürich). 4) High density (bijv. Heathrow, Paris Charles De Gaulle en Schiphol). 5) Very high density met beperkte ICA-functie (bijv. Brussel, Cardiff en Hamburg).


89

Bijlage 2: Itemlist diepte intervieuws

..........................................................................................

1

Strategy

1.1

Objectives of the project

– Development strategy of public (air)port authorities with regards to – transport product (frequency, destinations, etc.) – terminal product – accessibility product – investment climate – Objective to stimulate the (regional) economy – (regional/national) Economic development strategy – Objective to change the role played in current league – expansion of marketshares – development of new services/new products – Objective to play in another league? (‘promotion’ to higher league) – what is the minimum threshold required for promotion – improvements in facilities – improvement in number of passengers / cargo – linkages with new regions – what is the volume of the desired service level and classification of the project – Expected improvement of marketshares and/or service levels – transport product – terminal product – accessibility product – investment climate profile – new types of clients? – new types of services

1.2

Institutional framework

Actors – Government Departments/Ministries, responsible for implementation of the project – land Use Planning – transport and infrastructure – economic affairs – other.... – (Air)port authority, responsible for implementation of the project – public or private authority


91

– ‘Third party’ contribution to the project; major clients, such as: – (home)carriers – shipping lines – freight forwarders – terminal operators – global (air)line networks – Interaction between government levels and/or departments – government/public authorities – geographical scale – Interaction between public and private parties – government and private authorities – public or private authorities and third parties – Intensity of co-operation with government authorities (all levels) – municipalities – (air)port authorities – civil aviation and maritime authorities – ministries (planning, environment and economic affairs) – Intensity of co-operation with other (port) authorities – vertical co-operation (seaports/airports) – horizontal co-operation (ports/ ports) Positioning of the implementation process – Interaction with regional/national transport and infrastructure (planning)policy – mainport strategy? – regional development scheme? – national infrastrucure ‘programmes’? – Interaction with regional development strategies – development of Business Parks (offices and warehouses) – attraction of (foreign) investment

1.3

Costs/benefits

– Cost-benefit analysis performed? – social CBA – macro economic CBA – Methodology used – survey? – economic modelling? – Typology of effects measured – direct effects – indirect effects – priced and/or efficiency effects – other – Geographic scale – local – regional – national


92


– Differences in impact with regards to geographic scale – differences in measurement/methodology – differences in impact visible

1.4

Forecasted (national) economic impact on other economic activities

– Priced effects – beneficents – national parties (public / private parties) – foreign parties (foreign companies (investors and non-investors)) – Non-priced effects (catalytic impact) – efficiency effect – on user – on non-user – user on non-user

2

Economic impact assessment

2.1

Methodology

Type of study used – Survey analysis – criteria used – geographical scale of survey – Multiplier analysis – assessed or calculated multipliers – calculation based on own survey or other studies (surveys or I-O analysis) – Input-output analysis – criteria and variables used – time scope of input variable Typology of impact – Types of impact studied – direct impact (on- and off airport) – backward impact – induced impact – catalytic impact – other... – Use of key variables – number of jobs – added value – other.... – Geographical scale of the impacts used – local – regional – national


93

2.2

Ex-ante studies

Forecasted economic impacts – What are the strategic objectives? – possible success and failure factors – why? – major players/clients – role of private and public partners – Assessed impact of the project on off-site (indirect and catalytic) added value or employment – geographic scale – newly generated added value/ employment or total effects measured (including lineair development of on- and off-site impacts) – national/regional distributive or additional generated added value/employment – Key factors with regards to foreseen impact on regional economy (employment/gross regional product) – direct and indirect (air)port related activities – catalytic impact (forward linkages) – attaction of (foreign) investment (EHQs, EDCs, other) – boost of tourism – increase in number of trade shows and conventions – Linear growth within current league or threshold development to a ‘higher’ league forecasted – visible in – service levels? – (new) markets? – new economic activities? – Foreseen negative economic impact – in other economic sectors – in other regions (distribution or re-location of activities from other regions) – why? – foreseen (policy) measures to minimize negative impact – Foreseen causal effects on four products – transport product – terminal product – accesibility product – investment climate profile

2.3

Ex-post study

Surveyed economic impacts – Has the project met economic impact objectives? – why (not)? – calculations / methodology – types of economic impacts – geographical scale – examples


94


– Which mechanismes have (not) worked? – negative economic impact? – Calculated/surveyed impact of the project on off-site (indirect and catalytic) added value or employment – geographic scale – newly generated added value/ employment – national / regional re-distribution or additional generation of added value/employment – Key factors with regards to present impact on regional economy (employment/gross regional product) – direct and indirect (air)port related activities – catalytic impact (forward linkages) – attaction of (foreign) investment (EHQs, EDCs, other) – boost of tourism – increase in number of trade shows and conventions – Linear growth within current league or threshold development to a ‘higher’ league visible? – with regards to: – service levels? – (new) markets? – new economic activities? – Are causal effects on four products generated and/or visible – transport product – terminal product – accesibility product – investment climate profile


95

Bijlage 3: Geïnterviewde deskundigen

..........................................................................................

Regio

Project

Organisatie

Gesprekspartner

....................................................................................................................................................

München

Neue Flughafen München

– Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie

Dhr. M. Beger

– Flughafen München GmbH

Dhr. H. Jahnke Dhr. G. Wagner

....................................................................................................................................................

Zürich

5th expansion project

– Flughafen Zürich

Dhr. P. Erni

....................................................................................................................................................

Milaan

Malpensa 2000

– Gruppo Clas – Universitá Castellanza Varese

Dhr. Dr. G. Zucchetti Mw. L. Tomberg

– Regione Lombardia

Mw. L. Ratti Dhr. M. Rossetti Mw. N. Lanese

– S.E.A. Milan airports SpA

Dhr. P. Senaldi

....................................................................................................................................................

Hamburg

Hafenentwicklungsplan

– HHVW Port of Hamburg

Dhr. H. Lübcke

– Freie und Hanzestadt Hamburg Wirtschaftsbehörde

Dhr. M. Heinrich Dhr. J. Nerling Dhr. S. Bartke

....................................................................................................................................................

Zeebrugge

Aanleg general cargo haven

– Maatschappij van de Brugse Zeevaartinrichtingen (MBZ)

Dhr. D. Maly

....................................................................................................................................................

Brussel

Vlaamse havenprojecten

– Vlaamse Havencommissie

Dhr. Merckx Dhr. E. Poelvoorde

....................................................................................................................................................

Antwerpen

Nieuwe containerhavens Antwerpen-Noord en linkeroever

– Havenbedrijf Antwerpen

Dhr. D. Teurelincx

....................................................................................................................................................

Londen

Heathrow Terminal 5

– British Airport Authority (BAA) Research Department Heathrow T5

Mw. S. Harding

– Thames Valley European Forum

Dhr. C. Kenneford

....................................................................................................................................................


97

Op initiatief van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en het Ministerie van Economische Zaken is een grootschalig Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur (OEEI) uitgevoerd. De resultaten van OEEI komen samen in een leidraad en een achttal deelrapporten. Een leidraad voor de evaluatie van infrastructuur projecten... De leidraad biedt een kader voor de evaluatie van voorgenomen infrastructuurprojecten en geeft een beschrijving van de sooren effecten die infrastructuurprojecten teweeg kunnen brengen. Voorts beschrijft de leidraad methoden ter bepaling van die effecten. Hierbij wordt aangegeven wat de geschiktheid van deze methoden is voor verschillende typen projecten en welke voor- en nadelen deze methoden hebben. met een brede scope... De leidraad beschrijft alle mogellijke effecten, variërend van directe effecten (zoals de winsten van exploitanten en reistijdvoordelen) tot indirecte effecten (zoals voordelen voor andere bedrijven of relocatie van activiteiten tussen Nederland en het buitenland). Methoden worden aangereikt om deze effecten te kwantificeren en in geld uit te drukken. Sommige effecten zullen vrij nauwkeurig kunnen worden bepaald, voor andere zullen grote onzekerheidsmarges gelden en is een aanvullende kwalitatieve omschrijving zinvol. Al deze effecten kunnen uiteindelijk gepresenteerd worden in een overzicht van kosten en baten van een project. voor een gestructureerde en meer transparante presentatie van effecten... Met de leidraad kunnen de effecten van infrastructuurprojecten meer gestructureerd en transparant worden gepresenteerd ten behoeve van de besluitvorming. De uiteindelijke besluitvorming is uiteraard een zaak van de politiek. breed gedragen... De samenwerking van OEEI door een groot aantal onderzoekinstituten en consultants heeft geresulteerd in overeenstemming over te hanteren begrippen en typen effecten en meer helderheid over nut en beperkingen van methoden om effecten te bepalen. en algemeen toepasbaar op infrastructuurprojecten. De in de leidraad beschreven systematiek van kosten baten-analyse is op alle soorten infrastructuurprojecten toepasbaar. Zo is de leidraad geschikt voor de evaluatie van grote projecten. Juist daarom wordt het hele scala van effecten en methoden beschreven. De systematiek is echter ook toepasbaar op kleinere projecten. Dan hoeft echter op sommige effecten niet of minder diepgaand worden ingegaan.

Spill-over effecten mainportprojecten Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur

Recommend Documents