Příloha č. 2, bod 50-8/2014
Podklad pro vypořádání připomínky EK č. 99 k IROP 50. zasedání Výboru Regionální rady regionu soudržnosti Severovýchod
Další podklady pro vypořádání připomínky EK č. 99 k IROP 1. Obecné zdůvodnění: IROP je jeden ze dvou největších programů v České republice spravující takřka čtvrtinu celkové alokace ESIF pro ČR - viz schválená Dohoda o partnerství (DoP). IROP jako nástupce ROP a IOP má mimořádně široký rozsah vysoce specializovaných typů a oblastí podpory a zároveň je stále regionálním, tedy územně zaměřeným, programem. Na základě připravené novely zákona č. 248/2000 Sb., bude vliv politické nestability (DoP, str. 107 a 184) na chod regionálních rad (RR) jako zprostředkujícího subjektu (ZS) minimalizován. Nové formy implementace integrovaných nástrojů i komplexnější průběžné podmínky EK spolu se souvisejícím reportingem vyžadují dodatečnou administrativní kapacitu. Objektivně je vhodné u počtu zprostředkujících subjektů (ZS) IROP hovořit spíše de facto o 2 zprostředkujících subjektech – Centru pro regionální rozvoj a „unifikovaných“ regionálních radách s územními pracovišti – zahrnovat ITI mezi ZS IROP není korektní (jde o průřezový nástroj mezi operačními programy a na funkci ZS u něj trvá sama EK). 2. Argumentace k personálním požadavkům na 482 FTE1
Navržená administrativní kapacita je podmínkou řádného fungování2 IROP.
Prostředky na technickou pomoc IROP plně respektuji limity vnímané EK jako efektivní dle čl. 119 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 a naplňuje základní evropský princip subsidiarity a byly schváleny v DoP (str. 136).
Návrh personální kapacity IROP vychází z detailní analýzy mj. i programů (ROP a IOP), které IROP v programovacím období 2014-2020 nahrazuje, zejména pak z predikční analýzy finanční a analýzy pracnosti (počet pracovníků/průměrný projekt). Konkrétně: o
Podíl administrované alokace na jeden FTE činí v IROP 9,6 mil. EUR, tedy obdobné hodnoty jako v ROP, v IOP i v rámci EU v období 2007–20133.
o
Průměrná velikost podpořeného projektu v rámci ROP je cca 850 tis. EUR, v rámci IOP cca 190 tis. EUR.
o
Při využití analogie s ROP (přibližně 63 FTE na RR, ekvivalentní počet projektů 5 500) by na zajištění kompletní administrace a kontroly projektů IROP bez integrovaných nástrojů, ale včetně zajištění tzv. obslužných pozic, bylo potřeba 440 FTE.
Zdroj: Analýza administrativní kapacity pro potřebu implementace Integrovaného regionálního operačního programu v programovém období 2014-2020, ŘO IROP, 31. 10. 2014. 2 Stabilní a funkční systém, využívající existující vysoce odborný a zkušený personál s minimální fluktuací a výbornými výsledky, s nízkým rizikem výsledné chybovosti a neefektivního čerpání. 3 Radzyner, A., Frangenheim, A., Tödtling-Schönhofer, H. (2014), Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period, Final Report. Metis GmbH on behalf of the European Commission, DG for Regional and Urban Policy. 1
1
o
Při využití analogie s IOP (přibližně 166 FTE, ekvivalentní počet projektů 24 000) by na zajištění kompletní administrace a kontroly projektů IROP bez integrovaných nástrojů, ale včetně zajištění tzv. obslužných pozic, bylo potřeba 470 FTE.
o
Predikovaný vývoj objemu finančních prostředků IROP v jednotlivých fázích procesu ukazuje obdobný průběh administrace a nároků na administrativní kapacitu, jako u ROP a IOP:
o
Kumulované finanční prostředky v administraci IROP – graf ilustruje dlouhodobé významné zatížení ZS administrací projektů v rámci celého projektového cyklu: 3 000 000 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000 500 000 0
Kumulované finanční prostředky v administraci
2014
2015
2016
2017 2018 2019 2020 2021 celkem v roce administrováno (EUR)
2022
2023
Porovnání a další zahraniční zkušenosti o
Počet pracovních míst financovaných z IROP je vzhledem k alokaci programu srovnatelný např. s OPŽP, který plánuje 310 FTE při poloviční alokaci (2,6 mld. €).
o
Slovenský IROP počítá dle dostupné verze programu pro období 2014–2020 v rámci osy Technická pomoc s 350 lidmi (indikátor výstupu osy). Slovenský IROP je objemově mírně více než třetinový ve srovnání s českým IROP (1,8 mld. € vs. 4,6 mld. €). Z toho vyplývá takřka dvakrát vyšší podíl administrované alokace na 1 pracovníka v IROP ČR oproti IROP SR.
o
ŘO ROP Silesia a ZS pro ESF implementuje 439 zaměstnanců, z toho v odborech Regionálního rozvoje (97), ERDF (149) a Maršalkovského úřadu a ESF (193). Tito lidé budou administrovat i nový multifondový program s alokací 3,5 mld. EUR (ERDF 2,5 mld. EUR a ESF 1 mld. EUR).
o
Efektivitu implementace přehledně ukazuje následující tabulka: 2
Operační program 2014-2020 IROP Slovensko ROP Slezsko OP ŽP IROP ČR
Počet FTE 350 439 310 482
Alokace programu (mld. €) 1,8 3,5 2,6 4,6
FTE/Alokace (mil. €/FTE) 5,1 8,0 8,4 9,6
Administrativní kapacita ve studiích Evropského parlamentu a Evropské komise4 o Snižování počtu programů v období 2014–2020 v členských státech povede spíše ke komplexnějším nikoliv k jednodušším implementačním strukturám a spolu s většími požadavky EK povede i k vyšším nárokům na administrativní kapacitu (str. 12/S1). o
Tento aspekt reflektují i některé členské státy, kdy při redukci, resp. centralizaci programů došlo přidáním nové úrovně řízení k nárůstu administrativní kapacity (str. 77/S1).
o
Jako klíčové problémy administrativní kapacity v období 2007–2013 byly Evropskou komisí i národními orgány identifikovány:
o
časté organizační, legislativní a procesní změny v institucích,
vysoká fluktuace zaměstnanců
nedostatky v plánech vzdělávání a profesního růstu subjektů implementace. (str. 12, 84 a 85/S1, DoP str. 107).
Průměrná alokace administrovaná jedním FTE 2007–2013 (S2) – ČR je průměrná i z hlediska budoucí alokace. Podíl 9,6 mil. EUR na FTE je zcela srovnatelný s průměrem EU. Průměr EU, výrazně ovlivněný dvěma extrémními hodnotami, je 11 mil. € na FTE
4
Implementation of Cohesion Policy 2014–2020: Preparations and Administrative Capacity of Member States - Studie pro Evropský parlament – září 2014 (Studie S1) a Radzyner, A., Frangenheim, A., Tödtling-Schönhofer, H. (2014), Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period, Final Report. Metis GmbH on behalf of the European Commission, DG for Regional and Urban Policy (Studie S2).
3
o
Administrativní kapacitu v EU v období 2007-2013 shrnuje následující infografika (S2) – ČR je v rámci implementace v kontextu EU průměrná – obdobný poměr zachovává i pro období 2014–2020. Konkrétně: Je zřejmé, že jeden implementační model nevyhovuje všem! IOP a ROP s 20% podílem na alokaci ČR administrovalo přibližně 600 FTE, IROP s více než 20% podílem na alokaci bude administrovat 482 FTE.
3. Je vysoký počet ZS překážkou řádné implementace? a. Zkušenosti s IOP 2007–2013 o Překážkou efektivní implementace IOP nebyl nadměrný počet ZS, ale jejich nízká kvalita (obecný závěr i v rámci EU5), vysoká fluktuace zaměstnanců a umístění ZS na ministerstvech s odlišnými vnitřními postupy, nízkou motivací kvalitně implementovat IOP a vysokou samostatností v rozhodování (od výzev, přes hodnocení až po implementaci). o
To lze doložit na úspěšnosti využití SF v IOP, kde dle stavu k 31. 3. 2014 v oblastech podpory 2.1, 4.1, 5.2 a 5.3, které byly přímo řízené ŘO, bylo proplaceno v průměru 75% alokace, zatímco v oblastech podpory 1.1, 3.1, 3.2, 3.3 a 5.1 řízených převážně ZS, spolu s oblastí podpory 3.4 (sice řízené ŘO, ale plně závislé na MV), bylo ke stejnému datu příjemcům proplaceno 44 % alokace.
o
U ZS je vnímán jako problém nikoliv jejich nadměrný počet, ale jejich nízká kvalita, zaměřená často na pouhé kontrolování projektů, nikoliv na komplexní podporu pro příjemce i ŘO (str. 77 a 86).
o
Například Finsko v průběhu období 2007–2013 přidalo nový regionální ZS nahrazující 4 regionální státní instituce – vznikla tzv. Centra pro ekonomický rozvoj, dopravu a životní prostředí (str. 78).
o
Obdobně Sasko v období 2014–2020 posiluje rozpočet technické pomoci ve prospěch ZS (str. 79/vše S1).
5
Srovnej: Implementation of Cohesion Policy 2014–2020: Preparations and Administrative Capacity of Member States - Studie pro Evropský parlament – září 2014.
4
o
Struktura národních/tematických a regionálních OP v EU 2014–2020 (S1) – ČR je průměrná v počtu OP i podílu ROP.
o
Zaměstnanci v jednotlivých složkách implementační struktury 2007–2013 (S2) – ČR průměrná i z hlediska budoucího zapojení zaměstnanců do nového ZS. V období 2007-2013 byla z hlediska zapojení ZS výrazně podprůměrná.
4. Zajištění řádného řízení Strategie realizace IROP, zakotvená v Operačním manuálu IROP, spolu s veřejnoprávní smlouvou s RR zajistí řádnou implementaci programu (viz DoP, str. 184).
V implementační struktuře IROP si ŘO ponechá všechny zásadní pravomoci, nutné pro strategické řízení programu – strategické plánování, nastavení jednotného metodického prostředí, řízení výzev, schvalování hodnotících kritérií, vydávání rozhodnutí o poskytnutí dotace, proplácení žádostí o platbu.
ZS budou ŘO podporovat v zajištění územní administrativní kapacity pro konzultace, příjem a hodnocení, administraci a kontrolu realizace projektů.
V případě ZS, které mají v odpovědnosti ITI, je role ZS omezena pouze na hodnocení souladu projektů se strategií ITI.
RR jako ZS budou, na rozdíl od ministerstev, vysoce motivovány odvádět kvalitní práci pod hrozbou zrušení veřejnoprávní smlouvy, citelných finančních postihů a ztrátou zaměstnání.
Díky zapojení RR bude přenesena klíčová zkušenost s implementací do IROP a minimalizuje se potřeba outsourcovat zásadní činnosti (viz DoP, str. 186). 5
