Otevření osobní dopravy konkurenci Jaká nařízení, jaké diskuse a o co jde? Pierre-Lois Roy V tomto článku je popsána podrobně problematika otevírání osobní dopravy v Evropě konkurenci, spolu s postojem přijatým SNCF a Evropským společenstvím železnic v železničním sektoru, stejně jako aktuální obsah dosud připravované legislativy a problémy projednávané v těchto dokumentech v Evropské radě a v Evropském parlamentu. V oblasti železnic dosud sledovala evropská legislativní stavba, ve které „železniční balíčky“ tvoří nosný pilíř1, dva hlavní cíle. Na jedné straně reorganizaci národních železničních systémů tak, aby zaručovaly na celém území Unie a s perspektivou postupného otevírání trhů nediskriminační přístup na síť, respektování transparentních pravidel a postupnou harmonizaci v oblasti bezpečnosti, jakož i urychlení nezbytných opatření pro realizaci skutečné interoperability. Na druhé straně otevření se hospodářské soutěži: trh nákladní železniční dopravy je otevírán po etapách, hospodářská soutěž byla uvolněna v souhrnu mezinárodní a domácí dopravy od 31. března 2006 ve Francii a od 1. ledna 2007 v dalších státech2. Poslední etapa tohoto procesu se týká osobní dopravy: je předmětem dvou projednávaných legislativních dokumentů – revize směrnice 91/440 na jedné straně, návrhu nařízení o veřejné dopravě na druhé straně – mohla by vyvolat ve střednědobém výhledu možnost „4. železničního balíčku“. Celkem dvě desetiletí legislativních debat a pravděpodobně desetiletí zavádění byly a jsou nezbytné, což činí „revitalizaci železnic“, takto zahájenou Evropskou komisí procesem vytvoření nových předpisů, nejdelší z těch, které byly realizovány v dalších síťových průmyslech. Otevření osobní dopravy se tak jeví jako epilog rozsáhlého postupného sledu opatření podnikaných institucemi Společenství v oblasti železnic, i když jeho kořeny sahají do prvních rozpracování posledně jmenovaného. Není dokončeno posuzování dvou legislativních dokumentů týkajících se osobní dopravy, protože v Evropském parlamentu probíhá 2. čtení ze tří možných, tzn. ještě další rok legislativních debat. Takto mohou být problémy tohoto 2. čtení, které začíná, zhodnoceny v souvislosti se strategickými otázkami, které vyvstávají u operátorů pro zajištění jejich budoucnosti a jejich rozvoje na evropském trhu, jehož pravidla hry se ještě vyvíjejí.
⏐Otevírá se diskuse, která se však nedatuje od včerejška Otevírání trhu: dvojité institucionální zakotvení, jak pro nákladní, tak pro osobní dopravu I když se diskuse kolem hospodářské soutěže v osobní železniční dopravě otevřela do hloubky až počátkem r. 2000, navzdory prvním pokusům v r. 1988, kdy je politický kontext nedovolil 1
Předpisy Společenství, které se týkají železnice, se neomezují pouze na „železniční balíčky“. Pilíř předpisů zahrnuje další dokumenty sektoru, jako směrnice o interoperabilitě nebo například nařízení týkající se veřejné dopravy. Druhý pilíř je tvořen transevropskou dopravní sítí (TEN-T) (a rozšířením harmonizovaného systému řízení a zabezpečení ERTMS), je financován napříč rozpočtu Společenství, který se opírá o financování států. Konečně třetí pilíř je tvořen specifickými programy, jako je například výzkum a vývoj a Marco Polo pro nákladní dopravu. Tyto tři pilíře tvoří komunitární politiku v oblasti železniční dopravy, popsanou v Bílé knize z r. 2001 (revidované v r. 2006). Avšak Generální ředitelství Doprava a energie Komise není osamoceno v zasahování v oblasti železnic: Generální ředitelství Životní prostředí a Generální ředitelství Hospodářská soutěž také navrhují průřezové vymezení podmínek, které ovlivňují sektor (pomoc státu, boj proti klimatickým změnám apod.) 2 Viz „Zavádění „1. železničního balíčku“ a reorganizace evropských železnic v Revue Générale des Chemins de Fer z listopadu 2004.
1
dokončit – zakotvila se zatím v padesátiletých dokumentech a základních principech Evropské unie, stejně jako předchozí diskuse o nákladní dopravě. Vždyť zakládající dokumenty Unie předpokládají volný oběh zboží a osob. Smlouva ohlašuje ve svém čl. 3 odst.1. písm.c „vnitřní trh charakterizovaný odstraněním překážek volného oběhu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy“. Evropská komise jako navrhující síla, Evropský parlament a velká část Rady ministrů dopravy jako legislativní moc považují tudíž otevření trhu za nástroj rozvoje „skutečného vnitřního trhu železniční dopravy“. Na druhé straně tento princip prochází souborem ekonomických aktivit Unie, další základní osy vedoucí komunitární činnost v železničním sektoru: „společná politika v oblasti dopravy“, zapsaná v čl. 3 odst.1 písm. f Smlouvy. Je předmětem celé kapitoly (hlava V – články 71 až 79) a posláním Evropské komise je navrhnout pro ní legislativní předpisové směry a poté, kdy už jsou projednané a přijaté parlamentem a Radou, kontrolovat správné provádění. Tato kapitola Smlouvy se netýká otevírání, ale tvoří základy činnosti Komise v dopravě; tedy zvažuje a navrhuje v legislativní pravomoci liberalizaci sektoru jako základní nástroj umožňující dosažení cílů. Obecně jako pro nákladní dopravu se otevírání osobní dopravy hospodářské soutěži neopírá pouze o politické pravomoci většiny aktivizované dobou trvání mandátu, ale také o dvě vrstvy základních principů Evropy, které sahají k Římské smlouvě z r. 1957. Proto již v r. 1985, když zkoumal stížnost na neplnění povinností parlamentu, Evropský soudní dvůr odsoudil Radu (tedy jediného zákonodárce v oblasti dopravy) za nedostatek zavádění dopravní politiky. V důsledku tohoto odsouzení a rozhodnutí hrát svou roli v budování společného trhu dopravy se Evropská komise dala do práce v případě železničního sektoru a spustila koncem 80. let „revitalizace železnic“. Hned od začátku zde byla projednávána otázka osobní dopravy.
Otevírání osobní dopravy: diskuse znovu zahájena v r. 2004… ale sahala do r. 1991!
S několikerým přepracováním a od začátku bude Komise integrovat do svých legislativních návrhů ustanovení týkající se otevírání osobní dopravy. Směrnice 91/440, zakladatelka železničního sektoru, se totiž neomezovala na mezinárodní nákladní a kombinovanou dopravu: mezinárodní seskupení železničních podniků (historických nebo nově vstupujících, které se sdružovaly pro využití jednoho nebo více spojení mezi členskými státy, ve kterých sídlily) mohla těžit z práva přístupu a tranzitu pro všechny typy mezinárodní osobní dopravy3. První krok směrem k otevírání trhu je tak učiněn. Tato ustanovení jsou dnes stále platná, i když se ukazuje, že jsou málo následována činy: např.Evropa vysokých rychlostí se zformovala v alianci, ne v konkurenci nebo evropské předpisy! Sama německá společnost Georg GVG se na jedné straně připojila k historickému švédskému provozovateli SJ pro využití dopravního spojení mezi Berlínem a Malmö, na druhé straně se pokusila donutit FS k mezinárodnímu sdružení pro spojení mezi Milánem a některými německými městy přes Basilej. Tyto dvě koncepce ostatně byly pokaždé předmětem stížností u Komise proti DB v jednom případě, proti FS ve druhém. Konstatujíc, že tato neregulační položka směrnice 91/440 zůstala málo následována činy – mnohé členské státy, mezi nimi Francie, ostatně nedokončily v termínu transpozici do národní legislativy, což bylo stanoveno k 1. lednu 1993 – Komise učinila nový návrh: 19. července 1995 totiž vyvolala možnost modifikovat směrnici, aby se otevřel komplex mezinárodní nákladní, ale i osobní dopravy, neodvažujíc se nicméně uvažovat o kabotáži pro posledně
3
Ve skutečnosti aliance mezi SNCF a jejími partnery pro služby na dálkových mezinárodních tratích jsou kompatibilní s tímto schématem, přestože jsou založeny na spolupráci a ne na konkurenci. Neboť cílem Komise bylo především umožnit nově vstupujícím přístup k mezinárodnímu trhu za stejných podmínek jako historickým operátorům.
2
jmenovanou vzhledem k předpokládanému váhání Rady. Tento projekt nebude nikdy Radou prodiskutován a upadne v zapomnění. Tato legislativní epizoda bude nicméně krystalizovat v rozštěpení, které trvá dodnes: Rada ministrů je neochotnější k otevření trhů než parlament, náchylná naopak urychlit proces, a Komise, která podle toho upravuje své návrhy, aby vybudovala postupně a s odhodláním homogenní a vrstevnatou legislativní stavbu. Vyčkává tedy do 29. září 1998 s prezentací svého návrhu „1. železničního balíčku“, který navrhuje znovu upravit národní železniční systémy (oddělení hlavních funkcí, jako peáž, přidělování kapacity a vydávání licencí, které nebudou moci být nadále řízeny historickým provozovatelem). Ale z opatrnosti po předchozí epizodě se střežila navrhnout otevření nákladní dopravy, natož osobní dopravy. Tehdy vstupuje na scénu německý europoslanec Georg Jarzembowski. Zpravodaj už v r. 1993 u návrhů železničních dokumentů a od té doby prosazující otevření trhu, důkladně oponované Radou, navrhl parlamentu – který se stal v r. 19994 zákonodárným orgánem spolu s Radou – pozměňující návrh otevírající mezinárodní nákladní dopravu. Stále pod tlakem G. Jarzembowskiho parlament souhlasil s tím, že zvýší sázku tím, že přihodí k otevření mezinárodní nákladní dopravy i dopravu osobní. S tímto dodatečným rozměrem, který tvoří postupné otevírání trhu, se balíček „infrastruktura“ stal „železničním balíčkem“. Úmysl otevřít osobní dopravu bude Radou oponován během závěrečných jednání (dohodovací řízení a 3. čtení), které vedly 15. března 2001 k přijetí „1. železničního balíčku“. Ale kulisy byly postaveny předem: jestliže bude otevření konečně omezeno na mezinárodní dopravu, přijaté dokumenty předpokládají v seznamu jiným provozovatelům povinně „poskytovaných služeb“ správci infrastruktury (GI) nebo historickými železničními podniky (EF) – když je odpovídající trh otevřen konkurenci – „osobní nádraží, jejich budovy a ostatní zařízení“, stejně jako doplňkové plnění, ale nepovinně přidružené (přepážky, informace pro cestující atd.)5. O tři roky později, v r. 2004 během debat kolem návrhu „2. železničního balíčku“ parlament tentokrát udržoval velkou většinou svůj kurs: připojuje znovu, jak v 1., tak i ve2. čtení6 otevírání mezinárodní – a národní – osobní dopravy nejpozději od 1. ledna 2008. Parlament se nejprve vzdává tohoto opatření pod tlakem Rady; pak prohlášení na okraj směrnice (právně nevymahatelné) výslovně přikazuje institucím Společenství přijmout co nejrychleji návrh předpokládající otevření mezinárodní osobní dopravy v r. 2010; a nakonec slib Komise představit s tímto záměrem návrh „3. železničního balíčku“. Komise, rozhodnutá nenechat ztroskotat jednání o „2. balíčku“, v rychlosti představuje 3. března 2004 svůj návrh „3. balíčku“, několik týdnů před dohodovacím jednáním Rada-parlament a závěrečným hlasováním o schválení „2. železničního balíčku“, nakonec vydaného v Úředním věstníku 30. dubna 2004, v předvečer vstupu 10 nových členských států do Unie. Když se Komise tedy cítila tlačena parlamentem, bránila se navzdory všemu proti těmto přílišným slibům, nejen aby se vyhnula špatně řízenému urychlení procesu otevírání, ale hlavně proto, že podmínky otevírání se konkurenci v oblasti osobní dopravy jsou relativně složitější než v nákladní.
Precedens nařízení 1191/69 pro železniční dopravu podléhající závazkům veřejné služby Opravdu paralelně se směrnicí 91/440, která definuje typy dopravy s možností svobodně vstupovat na síť, jiný text předpisu, přijatý v r. 1969 a vícekrát revidovaný do r. 1991, pojednává o podmínkách, za kterých mohou být odsouhlaseny finanční náhrady 4
Stanoven Maastrichtskou smlouvou v r. 1992, postup „spolurozhodování“ je uplatňován v dopravě Amsterdamskou smlouvou, podepsanou dne 2. října 1997, která vstoupila v platnost dne 1. května 1999. 5 Příloha II směrnice 2001/14 převedená v e Francii nařízením 2003/194 ze dne 7. března 2003 (článek 3). 6 1. čtení: 370 hlasů pro, 143 proti, 6 se zdrželo. 2. čtení: 337 hlasů pro, 136 hlasů proti a 5 se zdrželo.
3
organizačními úřady (AO, státem nebo regionálními radami ve Francii) pro železniční provozovatele, jako náhrada za závazky veřejné služby pro všechny typy dopravy – nákladní i osobní, v regionální dopravě. Cílem je, aby podmínky udělení subvencí AO, které tvoří státní pomoc, byly v rámci tohoto nařízení, jež respektuje ustanovení garantující kompatibilitu s pravidly Smlouvy a s právem soutěže. Ale jestliže toto nařízení platící dnes nechává na výběr mezi jednostranným závazkem stanoveným AO („závazek veřejné služby“) a uzavřením smlouvy mezi AO a provozovatelem, podobně jako v procesu přijatém ve Francii od r. 2000, neupřesňuje, jak má být veřejná zakázka zadána. Omezuje se na popis obsahu a principy výpočtu finanční náhrady. Implicitně prohlašuje za platnou proceduru oboustranné dohody nebo „přímého zadání“. Ale také potenciálně stanovuje zlepšitelný legislativní základ pro zavedení povinnosti nabídkového řízení, posuzované jako kompatibilnější i se soutěžním právem a garantující v očích Komise zároveň lepší transparentnost, nedostatek diskriminace mezi provozovateli a lepší kvalitu služeb. Komisi ovládl tedy princip nabídkového řízení 26. července 2000, kdy představila návrh nařízení, zasvěceného tomu, aby nahradilo 1191/69 a ukládajícímu systematickým způsobem procedury nabídkového řízení před uzavřením veřejné zakázky s AO pro souhrn osobní železniční dopravy, těžící z finančních náhrad, ale také „výlučného práva“ (monopol v daném obvodu) náhradou za závazek veřejné služby. Tento přístup byl nazván „regulovaná hospodářská soutěž“. Parlament podpořil tento návrh v 1. čtení s dosti velkými změnami 14. listopadu 2001, Komise se rozhodla předložit pozměněný návrh 21. února 2002, kdy ho postoupila Radě k přezkoumání. Ta ho nikdy neprojedná a je opuštěn. V r. 20004 , místo aby to vzdala a dokončujíc svůj projekt „3. železničního balíčku“, Komise se zapojuje do redakce nové verze nařízení o veřejné dopravě, která je zveřejněna 20. července 2005. Zatímco otevření nákladní dopravy se opíralo o jedinou podmínku – volný přístup na síť – osobní železniční doprava je podřízena dvěma možným režimům otevírání a dvěma paralelním legislativním dokumentům. Komise měla určitým způsobem dvě želízka v ohni a zdvojnásobila tak legislativní tlak na Radu, na rozdíl od jednoznačného přístupu u nákladní dopravy. V téže době se objevila otázka skloubení těchto dvou způsobů otevírání a stala se předmětem návrhů Komise. Nicméně bude zaměstnávat první debaty o zavedení jednotného trhu osobní dopravy.
⏐Od teorie k praxi: jak skloubit dva způsoby otevírání osobní dopravy? „Volný přístup na síť“: klasický způsob otevírání sítě
Volný přístup na síť, který odpovídá hospodářské soutěži na trhu, se vrací k ponechání možnosti pro všechny železniční podniky, které si to přejí, aby mohly využívat buď nová spojení nebo spojení už využívaná provozovatelem (historickým nebo jiným). Provádí liberální přístup „ponechání volného průběhu trhu“, každý usiluje o rentabilitu odpovídající úrovni rizika a iniciativě, kterou vyvíjí. Tento způsob otevírání tvoří základ ducha směrnice 91/440 a obnovuje přístup deregulace sítí, a to síť a pravidla přístupu, kde nemá historický podnik už žádnou rozhodovací pravomoc7, aby se zaručil pro všechny provozovatele nediskriminační a transparentní přístup na trh a na síť. Povšimněme si, že tato ustanovení, založená směrnicí 91/440 a dokončená „1. a 2. železničním balíčkem“ nezabránila ve Francii ochraně integrace železničního systému v operativním plánu SNCF, s dvojnásobnou starostí o globální bezpečnost systému a účinností v každodenním řízení provozu. Ve své bilanci „1. železničního balíčku“ Komise 7
Oddělení, přinejmenším účetní, GI/EF, dodávané služby, rozhodnutí ve věci udělování licencí, certifikáty bezpečnosti, homologace železničních vozidel, přidělování kapacity a stanovení úrovně peáže.
4
ostatně nezpochybnila tento model, tedy projevila se obezřetněji tváří v tvář modelu holdingu (vytvoření dceřiné společnosti pro řízení infrastruktury s „čínskou zdí“ pro oddělení jiných dceřiných dopravců). Následující revize směrnice 91/440 umožnily rozšířit postupně oblast volného přístupu na síť: mezinárodní nákladní doprava („1. balíček“), vnitrostátní doprava („2. balíček“) a probíhající diskuse o mezinárodní a vnitrostátní osobní dopravě („3. balíček“). Je to také stejný princip volného přístupu na síť, který určité členské státy už přijaly ve svém národním právu, jako v Německu od r. 1994 nebo v Itálii od r. 2003, kde zákon nezaručuje ani pro DB ani pro Trenitalia monopol v osobní dálkové dopravě.
„Regulovaná hospodářská soutěž“: historicky zděděná a v některých případech přizpůsobená alternativa Národní železnice se nejčastěji vytvořily na modelu koncesí (s pozdějším pojmem „delegování veřejné služby“, kde provozovatel mohl vytvořit nebo využívat komplex tratí, potom zajišťovat dopravní službu na „vlastní zodpovědnost“ (srovnej francouzský systém před r. 1937). Organizační úřad – povolující – mohl určit zadávací podmínky pro provozovatele, který náhradou za to a za přijetí rizika těží z výlučnosti využívání ve své oblasti, dokonce i z dotací. Komise se chopila toho druhého systému využívání osobní dopravy, sdružujíc ho s procedurou nabídkového řízení, ze tří důvodů: 1) Především protože pokračuje ve své existenci v určitých členských státech: je to např. systém franšíz, platící ve Velké Británii pro osobní dopravu, nebo v mnoha členských státech klasický způsob fungování v regionální a místní dopravě; 2) Pak protože Komise je pověřena bdít nad tím, zda se pomoci státu, schválené pro provozovatele, shodují s principy Smlouvy a se soutěžním právem: transparentnost, proporcionalita, oddělení účtů (žádné křížové dotování) a žádná diskriminace; 3) Nakonec rostoucí nutnost, s níž pravidelně Komise mává, posílit právní bezpečnost prostřednictvím textu předpisu, stanovícího přesná a harmonizovaná ustanovení na evropské úrovni, kde nabídkové řízení bude tvořit hlavní osu. Je třeba se takto vyhnout rostoucím stížnostem na nespravedlnost: námitka provozovatele proti zadání zakázky někomu jinému a/nebo proti podmínkám tohoto zadání. „Regulovaná hospodářská soutěž“ spočívá v podrobení udělování těchto koncesí na využívání nebo delegování veřejné služby postupu nabídkového řízení, jehož cílem je zajistit zároveň soutěžení umožňující vybrat nejlepšího poskytovatele (přístup v bodě 1), přijatý pro osobní dopravu ve Velké Británii), transparentní a nediskriminační přístup k dotacím a/nebo výlučné právo v geografické oblasti (bod 2) a vyhnout se námitkám a stížnostem na nespravedlnost, v kontextu „rozsudku Altmark“8, který podnítil právně institucionální debaty v r. 2004 (bod 3). Mluví se také o konkurenci pro trh. Tento rámec tvoří v očích Komise jedinou možnost zavedení úkolu veřejné služby v odvětví dopravy, tak řečeno v evropském jazyce, služeb obecného hospodářského zájmu, kompatibilních s obecnými pravidly soutěžního práva a jednotného trhu. Nařízení 1191/69 odpovídalo přesně druhému cíli citovanému výše, kompatibilitě finančních náhrad s režimem pomoci státu; Komise si ho přesto v r. 2000 přála revidovat s třemi osami modifikace:
8
Rozhodnutí Soudního dvora v případu „Altmark“ rozhoduje o právním statutu (způsobilost státní pomoci či ne) státních opatření určených pro kompenzaci nákladů závazku veřejné služby (OSP) s ohledem na obecný režim stanovený Smlouvou a soutěžním právem. V odvětví dopravy je jeho přímý dosah považován za téměř nulový, protože převládá odvětvový dokument: nařízení 1191/69. Cílem nařízení OSP je právě vyhnout se tomuto typu právního postihu, stanovením právního rámce sektoru.
5
-
vynětí nákladní železniční dopravy z oblasti aplikace tohoto nařízení, považované jako přirozenější, aby nákladní železniční doprava nebyla předmětem výběrového řízení doprovázeného finančními náhradami a byla zcela pojednána obecným způsobem volného přístupu (i když je možno později přidat výběrové řízení na podnět klienta při několika provozovatelích); - vůle zavést výběrové řízení do veřejné osobní dopravy; - vůle pojednat případ výlučných práv (a nejen finančních náhrad) a považovat výlučnost udělenou provozovateli na trati (nebo v dané oblasti) za pomoc a ochranu srovnatelnou s finanční náhradou (i když zde nejde o finanční tok). To tedy byly tři body, které působily na Komisi při navrhování zcela nového nařízení jako náhrady současného nařízení 1191/69 a které vysvětlovaly dopad již popsaný výše: návrh nařízení v r. 2000, opuštěný v r. 2002, pak nový návrh v červenci 2005. Tyto návrhy obvykle považované za omezené na regionální a místní osobní dopravu jsou ve skutečnosti oblastí aplikace, která se věnuje souboru osobní železniční dopravy a určitým způsobem se provázala s probíhajícími diskusemi o aplikaci směrnice 91/440 v téže dopravě. 2005: dva paralelní texty předpisů otevírají trh dvěma různými způsoby Celkově byla v červenci 2005 situace v reglementárním plánu na základě návrhů Komise a se zřetelem k prvním diskusím parlamentu o vnitrostátní dopravě následující: - návrh „3. železničního balíčku“, představený Komisí 3. března 2004, navrhuje otevření mezinárodní dopravy a kabotáže9 volným přístupem na síť počínaje 1. lednem 2010. Parlament navrhuje v 1. čtení urychlit tento proces na 1. leden 2008 a rozšířit ho na celou oblast vnitrostátní dopravy počínaje 1. lednem 2012; - nový návrh nařízení týkajícího se „veřejných služeb v osobní dopravě po železnici a silnici“, nazývaný také „nařízení OSP“ (podle Obligation de Service Public - závazku veřejné služby), které se „vztahuje na vnitrostátní a mezinárodní provozování služeb veřejné přepravy cestujících po železnici […]“. Oblasti působnosti dvou textů tedy mohou pokrýt kompletně osobní dopravu. Nicméně nařízení OSP se uplatňuje pouze tehdy, když „příslušné orgány nahrazují provozovatelům dopravy náklady vynaložené na dodržování závazků veřejné služby a udělují výlučná práva pro provozování služeb veřejné přepravy cestujících“. Celkově teoretická situace ve Francii před diskusemi a interpretacemi textů legislativní mocí je následující, shrnutá ve schématu na další stránce: - pro regionální dopravu koexistence „regulované hospodářské soutěže“ pro TER s „volným přístupem“ na síť pro kabotáž dálkových spojů; - pro vnitrostátní dopravu na dálkových spojích možné celkové překrývání mezi „volným přístupem“ a „regulovanou hospodářskou soutěží“, jestliže monopol, ze kterého v dopravě ve Francii těží SNCF, je považován za srovnatelný s „výlučným právem“, citovaným nařízením OSP v jeho oblasti uplatnění; - zvláštní případ ztrátových konvenčních vlaků jako Corail Intercités: jejich financování může buď být vzato na sebe rovnoměrným rozdělením jako dnes10 nebo záviset na regulované hospodářské soutěži a předchozí „veřejné zakázce na službu“ mezi státem nebo společenstvím regionálních AO; - v mezinárodní dopravě koexistence volného přístupu na síť, ale potenciálně také regulované hospodářské soutěže pro regionální přeshraniční dopravu jako veřejnou službu. 9
Právo nástupu a výstupu cestujících v železničních zastávkách po celé mezinárodní trase, včetně obou zastávek ve stejném členském státě. 10 Rovnoměrné rozdělení, na nějž někteří pohlížejí jako na základ, v případě otevření trhu dálkových spojů by mohlo být rozšířeno na souhrn provozovatelů přítomných na trhu formou daně (srov. infrastrukturu).
6
Jak je rozeznat? „Volný přístup na síť“ Hospodářská soutěž na trhu
Návrh nařízení OSP Kritérium: veřejná intervence
mezinárodní
vnitrostátní
regionální
E*, Thales, atd. + klasické závisí především na „mezinárodní přepravě“ (91/440) Ale přeshraniční regionální závisí na OSP, ať už výlučná práva a/nebo finanční náhrady
TGV + Corail-Téoz + Corail Intercités závisí zároveň na: • „vnitrostátní přepravě“ (91/440) • výlučných právech (OSP)
TER + Transilien + RER Závisí především na výlučných právech + finančních náhradách (OSP) Ale potenciální konkurence koncových dopravních spojení dálkových spojů prostřednictvím volného přístupu
Dopad dnes ve Francii
Dopad dnes ve Francii
Revize směrnice 91/440 – 3. žel. bal. Geografické kritérium / typ služeb
„Regulovaná hospodářská soutěž“ Hospodářská soutěž pro trh
Povšimněme si však, že: - „volný přístup“ nemá smysl pro regionální dopravu, často svou podstatou ztrátovou (před finanční náhradou) a tam, kde čelní konkurence je zbytečná a kontraproduktivní; - naopak, regulovaná hospodářská soutěž pro mezinárodní dopravu, které by byly zadány závazky veřejné služby, je méně častá a seskupení AO pro ten účel na obou stranách hranice jsou velmi vzácná. Na tomto základě a před diskusemi v Radě a parlamentu trvalý postoj SNCF nejprve spočíval ve zdůraznění nezbytnosti chránit globální a koordinovanou vizi během práce na oněch dvou legislativních projektech. Potom se SNCF nevyjádřila ani o zásadách ani o příležitosti otevření osobní dopravy, které závisí na politických možnostech, ale chtěla se vyjádřit jakožto podnik, a od té doby, co se otevírání stalo její povinností, k provedení přizpůsobenému technickým, ekonomickým a sociálním plánům.
Jaké skloubení mezi výběrovým řízením (regulovanou hospodářskou soutěží) a volným přístupem na síť ve Francii? Rozdílná aplikace textů podle typu služeb Od chvíle, kdy dva návrhy textů – nařízení na jedné straně a směrnice 91/440 na straně druhé – byly zkoumány parlamentem a Radou, SNCF sledovala ve Francii možné vhodné skloubení dvou možností zamýšleného otevírání vzhledem ke každému typu služeb. Cíl, logicky
7
skloubený s obecným principem volného přístupu, stanoveným Komisí v jejím návrhu revize směrnice 91/440, je ve Francii aplikován jako: - model „volného přístupu“ ke službám TGV a Corail/Téoz, neboť mohou být zajišťovány trhem; - model „regulované hospodářské soutěže“ u služeb, které vyžadují zakázkový rámec s veřejným orgánem – „veřejná zakázka na službu“ (dnes ve Francii dohoda mezi SNCF a regionem) – doprovázená finanční náhradou pro zaručení kvantity a kvality nabídky stanovené jako žádoucí tímto orgánem: TER (včetně přeshraničních), Transilien, RER a eventuálně Corail Intercités s předpokladem veřejné zakázky na službu se společenstvím regionálních AO, dokonce se státem. Možné omezení volného přístupu, když předchází veřejná zakázka na službu Od počátku Komise předpokládala ve svém návrhu revize směrnice 91/440, že přístup může být omezen na počátek-místo určení, když toto tvoří již předmět veřejného závazku na službu, čímž by byla ohrožena ekonomická rovnováha. Kontrolní orgán nebo „regulátor“, autonomní instance dohledu nad trhem, musí poskytnout dobrozdání. Tato nezbytnost a užitečné skloubení mezinárodní kabotáže a vnitrostátního spojení, které se vyhýbá zbytečné hospodářské soutěži mezi provozovateli, odporující volné správě AO a optimalizaci jejich dopravních rozpočtů, budou mimoto potvrzeny parlamentem a Radou, posledně jmenovaná požaduje po regulátorovi objektivní ekonomickou analýzu do 2 měsíců, na vyžádání AO, GI (správce infrastruktury – pozn. překl.) nebo EF (historický podnik – pozn. překl.) uzavírajícího smlouvu. Toto dvojí skloubení je shrnuto ve schématu níže.
Ucelené a upravitelné schéma ve Francii „Volný přístup na síť“ Hospodářská soutěž na trhu Revize směrnice 91/440 – 3. žel. bal. Geografické kritérium / typ služeb
Služba může být zajišťována trhem
Mezinárodní, pak národní
Evropské TGV (E*, Thalys, Lyria, Artesia, Rhealys a další nastupující + klasické vlaky Elipsos, Artesia atd.) VFE
TGV
„Regulovaná hospodářská soutěž“ Hospodářská soutěž pro trh Návrh nařízení OSP Kritérium: veřejná intervence a OSP
Služby, jejichž ekonomická rovnováha staví na výlučném
právu(+náhradě) regionální Corail Intercités je-li smluvní
+ Corail-Téoz
Regionální přeshraniční je-li smluvní
TER + Transilien + RER
STP
8
Je třeba zdůraznit, že skloubení popsané výše – zajisté logicky skloubené s obecnými principy vyjádřenými Komisí – nemá proto ještě sklony být systematicky prosazováno ve všech členských státech. Určité státy, jako například Velká Británie, si vybraly otevření svého trhu osobní dopravy podle způsobu „regulované hospodářské soutěže“11: geografické členění a podle typu služby, pak uzavření zakázky na každou z těchto franšíz po nabídkovém řízení, s provozovatelem, který může disponovat výlučným právem, dokonce finanční náhradou během celé doby trvání zakázky. Povšimněme si, že tyto franšízy jsou často uspořádány podle OSP (omezení tarifikace a spojení). Je to v tomto kontextu přesné představy, v technickém plánu, provedení otevírání ve Francii, o čem se otevřely debaty v Radě a v parlamentu. Tuto představu si SNCF absolutně nepřeje, ale navrhuje ji za předpokladu, že bude odvětví uloženo postupné otevírání trhů, aby se ochránila budoucnost podniku a umožnila spravedlivá hospodářská soutěž. │Od praxe k realitě: debata o způsobech zavádění v 1. čtení Volný přístup na síť:přehnané sliby parlamentu Ve svém návrhu revize směrnice 91/440 Komise navrhuje otevření souhrnu mezinárodní dopravy, s možností kabotáže (včetně domácí) od 1. ledna 2010. Je to kalendář a oblast otevírání, co zabralo velkou část politických debat kolem projektu „3. balíčku“ v parlamentu a Radě, SNCF a CER podnikaly kroky aktivního a doplňkového lobování. Postoj SNCF, velmi široce převzatý CER SNCF nejprve připomněla, že mezinárodní osobní doprava představovala v r. 2005 více než 20 % obratu a dopravy na dálkových tratích, které realizuje, což je čtyřikrát víc než evropský průměr 5 %, připomínaný Komisí (8 % u DB). Potom zdůraznila význam – jak je připomenuto již výše – při získávání podpory CER v tomto bodě, ochrany globální a koordinované představy o otevírání osobní dopravy, ve spojení s publikováním, oznámeným Komisí, jejího návrhu nařízení o veřejné dopravě. Ještě bez toho, aby se vyjádřila či nikoliv k základu nebo k vhodnosti, pokud jde o otevírání trhu, SNCF vzala na vědomí dvě základní vymoženosti návrhu revize směrnice 91/440 Komise: - způsob „volného přístupu na síť“ (hospodářská soutěž na trhu) tvoří obecný princip otevírání osobní dopravy (v mezinárodní konkurenci s možností vnitrostátní kabotáže); - skloubení s dopravami tvořícími předmět veřejné zakázky na službu je správně bráno v úvahu, protože volný přístup může být omezen na počátek-místo určení, které tvoří předmět zakázky. Konečně SNCF oznámila, že musely být upraveny tři opačné názory, synergické a legitimní, na otevírání mezinárodní osobní dopravy: n Záruka návratnosti investic přes posílení rámcových smluv pro TGV (dokonce i určené nákladní dopravy) Směrnice 2001/14 bere na vědomí, ve své aktuální úpravě a již transponované do národní legislativy, existenci zvláštních investic (důležitých a dlouhodobých) nebo rizikových a počítá s uzavřením rámcových smluv s delší dobou trvání na 5 let, ba i 10 let (čl. 17 odst. 5). Obecný princip stanovený „1. železničním balíčkem“ tvoří formu záruky a viditelnosti v době zcela prospěšné pro EF a GI. Ale v kontextu postupného otevírání osobní dopravy, zejména vysokorychlostní, se stal nedostatečným a musí být doplněn ustanoveními umožňujícími zaručit všem provozovatelům
11
I když britský zákon je považován za základní princip volného přístupu na síť.
9
prokazujícím zvláštní investiční úsilí, efektivní zavedení kvalitního spojení ve střednědobém a dlouhodobém výhledu, zaručujícího jim návratnost legitimních investic12 Návrh SNCF spočívá v: modifikování jen některých ustanovení směrnice 2001/14 týkajících se rámcových smluv pro jejich přeměnu, v určitých přesných a omezených případech (využití „specifické infrastruktury“, velké investice), v závazky uzavřené na podrobných charakteristikách kapacit odpovídajících trasám používaným provozovateleminvestorem a signatářem smlouvy – v okamžiku otevírání trhu nebo těm, které jsou třeba ve střednědobém/dlouhodobém výhledu během zavádění nové služby, která předčí ostatní požadavky v okamžiku každoročního vracení tras do hry během přidělování kapacity GI, na dobu odpovídající významu realizovaných investic, eventuálně zvýšenou na 10 let. SNCF se hájila tím, že toto řešení musí být přijatelné pro evropské úřady v měřítku, kdy: - není diskriminační, protože všichni provozovatelé, kteří realizovali nebo budou realizovat důležité investice pro služby používající „specifickou infrastrukturu“, budou mít přístup k těmto posíleným rámcovým smlouvám ; - „zděděná práva“ v letecké dopravě – větší než požadavek návratnosti investic13 nezabránila příchodu nově vstupujících14. o Nenasycenost infrastruktury: klíčový předpoklad otevírání trhu Otevírání konkurenci je zbytečné, když nesleduje cíl zvyšování podílu železnice na trhu. Ovšem s RFF práce a investice do nenasycené infrastruktury mohly být ve Francii uvedeny do provozu. Ovšem významná dopravně přetížená místa přetrvávají a musí být naprosto vstřebány, pokud nechceme, aby se příchod nových vstupujících omezil na nahrazení těchto u existujících provozovatelů v určité dopravě a aby záruky návratnosti investic definované v předešlém bodě nevedly k nasycení disponibilní kapacity. Jde tedy o posílení ustanovení „1. železničního balíčku“15, aby plán posilování kapacity, představený GI, byl povinně zaveden, když je ekonomicky životaschopný. p Harmonizace peážní infrastruktury: nezbytný předpoklad rozvoje spojení na velké vzdálenosti Otázka úrovně a způsobu výpočtu peáže nebyla jasně vyřešena v rámci „1. železničního balíčku“: ten předpokládá jako obecný princip stanovení sazby podle mezních nákladů16, ale nevylučuje stanovení sazby podle celkových nákladů. Tento rozpor ve způsobu výpočtu peáže mezi různými členskými státy tvoří dnes už formu škodlivé nevyváženosti jednání při vývoji mezinárodní dopravy. Tento problém se stane ještě ostřejším během otevírání konkurenci osobní dopravy, zejména mezinárodní17. 12
Investice do železničních vozidel, kterou podporuje EF, je desetkrát vyšší v oblasti vysokých rychlostí než pro nákladní dopravu. 13 Zděděná práva nebo „práva dědů“ byla zachována v letecké dopravě ve prospěch historických provozovatelů. Povšimněme si, že Komise sama ocenila legitimnost „zděděných práv“ v leteckém sektoru následujícím způsobem: zachování přidělování slotů na základě předchozího v jejich užívání „je ospravedlněno jak z hlediska cestujícího, tak z hlediska dopravce. Z hlediska cestujícího, protože ten těží z určité stability, kontinuity a zvýšené kvality služeb, ve skutečnosti investic realizovaných leteckými dopravci. Z hlediska podnikatele, protože ten je tak podněcován k využívání svých slotů v souladu s pravidly přidělování, aby měl záruku, že sítě, které vytvořil, nebudou neoprávněně ovlivňovány nuceným a nepředvídatelným přerozdělením slotů“. 14 Zejména příchod nízkonákladových společností. 15 Směrnice 2001/14 předpokládá, že GI přistupuje k „analýze kapacit“ (článek 25), potom po šesti měsících k vypracování „plánu posílení kapacit“ (článek 26). Když tento plán není předložen nebo když není zaveden, GI už nemůže zahrnout do poplatku za využívání infrastruktury „poplatek z titulu nedostatku kapacit oddílu“ předpokládaný v čl. 7 odst. 4. 16 Mezní sociální náklady, které zahrnují část externích nákladů, jsou také jmenovány v odkazu, jako možnost, která se může uplatnit u železnice, tudíž že tato internalizace externích nákladů je realizována za stejných podmínek pro ostatní druhy dopravy. Umožňuje brát v úvahu trumfy železnice v oblasti udržitelného rozvoje se zřetelem na ostatní druhy dopravy. 17 Na spojení Paříž-Barcelona např.: tarifikace RFF (stanovení sazby za vlak/náklady na zastavení vlaku ve stanici) + stanovení sazby mezinárodní koncese Perpignan-Figueras (stanovení sazby podle kategorie vlaku) +
10
Pro nedostatek harmonizace úrovně peáže v absolutní hodnotě je významné, minimálně, zavedení omezené harmonizace nejprve na mezinárodních koridorech: - pro dosažení pravidla jednotného a stabilního výpočtu (bez újmy na úrovni peáže) založeného na omezeném počtu parametrů stejných ve všech projížděných zemích (výpočet peáže může být dneska založen na 46 parametrech, velmi rozdílných mezi členskými státy; je navrhováno ponechat jen 5 až 6, např. stanovení sazby podle vlaku); - která by odrážela prostředky zavedené železničními podniky (například velké nebo malé vlaky) a vyvolané náklady pro správce infrastruktury. Tento technický a ekonomický postoj, znovuoživení CER, byl obhajován přímo ve srovnání se členy parlamentu na jedné straně, ministerstvem dopravy a zástupci Francie v Bruselu na straně druhé při přípravě zasedání Rady. Bod n týkající se rámcových smluv, delikátní, našel příznivou odezvu zejména u Rady. Naopak body o a p, které příliš zavazují členské státy (a jejich finance) zůstaly jen ve stádiu úvodní zprávy bez toho, aby se dostaly v tomto stádiu do formy pozměňovacích návrhů. Harmonizace peáže zůstává nicméně předmětem debaty: pozměňovací návrh usilující o změnu směrnice 2001/14 ve smyslu vysvětleném výše byl odložen v parlamentu ve 2. čtení. Výsledky 1. čtení v parlamentu a v Radě Váhání v parlamentu, sjednocení v Radě Evropský parlament se 28. září 2005vyslovil v 1. čtení ke čtyřem návrhům textů návrhu „3. železničního balíčku“. Ale německý zpravodaj Georg Jarzembowski nicméně narazil na více potíží při dávání parlamentu dohromady kolem urychleného otevírání souhrnu osobní dopravy: nové členské státy s rozšířením váhají, třebaže se už musely rychle přizpůsobit dvěma prvním „balíčkům“ a zároveň se obávají ovládnutí svých trhů západními provozovateli. Pokud jde o Radu, ta zkoumala každý ze tří textů roztříštěně tak, že se předpokládalo rozbití „3. železničního balíčku“, k velké škodě parlamentu. Politická dohoda ohledně revize směrnice 91/440 byla dosažena až 5. prosince 2005 se změnou postoje Francie, která tentokrát přestala s oponováním18, aby dostala, s částečnou podporou Německa, významné kompenzace. Rozsah a harmonogram otevírání dopravy Třebaže Komise navrhla otevření k 1. lednu 2010 pouze u mezinárodní dopravy a kabotáže, parlament tedy volil jednoduchou většinou19 rozšíření pole působnosti otevírání na celou osobní dopravu: - uspíšil datum otevření mezinárodních služeb a kabotáže na 1. ledna 2008; - zavedl otevření národních služeb k 1. lednu 2012. Pokud jde o ministry dopravy, ti dosáhli politické dohody, spočívající ve schválení návrhu Komise v oblasti otevírání, omezeného na mezinárodní dopravu a kabotáž od 1. ledna 2010. Jedna část domácí dopravy je tedy fakticky otevřena kabotáží hospodářské soutěži. Tak například u spojení Paříž-Lyon by mohla být hospodářská soutěž vyvolaná nově vstupujícím,
stanovení sazby GIF (stanovení sazby podle kategorie vlaku + stanovení sazby za cestujícího) na španělských LGV. 18 Francie hlasovala proti urychlení otevírání nákladní dopravy se „2. železničním balíčkem“ a ocitla se v menšině. 19 401 hlasů pro, 211 proti a 51 se zdrželo. Všichni francouzští poslanci, zastupující všechny politické směry (kromě A. Lamassourea (Evropská lidová strana/UMP) a J-M. Cavady (Liberálové/UDF) hlasovali proti těmto návrhům podle příkazu vlády.
11
provozujícím dopravu Paříž-Lyon-Turín nebo Barcelona, nebo u spojení Paříž-Lille provozovatelem provozujícím Paříž-Lille-Londýn. Ve shodě s přáním několika delegací, mezi nimi Francie, Rada stejně chtěla vsadit kabotáž do rámce, aby zůstala doplňkem mezinárodní dopravy a ne předčasným a „zastíraným“ otevřením vnitrostátní dopravy, které by mohlo spadat pod budoucí „4. železniční balíček“. Přesná definice mezinárodních služeb stejně jako „určující předmět“ této dopravy je doprava mezinárodních cestujících a kabotáž musí zůstat „doplňkem“. Konečně ve spojení s nadcházejícími diskusemi o návrhu nařízení OSP (srovnej infra) se Francii podařilo přijmout společnou deklaraci Rady a Komise, která potvrzuje, že návrh revize směrnice 91/440 se nesmí týkat domácí dopravy. Skloubení otevřené dopravy s volným přístupem na síť s dopravou těžící z výlučného práva (zejména veřejných zakázek na službu) V tomto bodě, již připomenutém v předchozí části, Rada vyjasnila skloubení směrnice 91/440 s dopravou, která je předmětem výlučného práva a která může předčít volný přístup: - buď když jde o veřejnou zakázku na službu ve smyslu nařízení 1191/69, pak nového nařízení o veřejné dopravě (OSP): jako parlament, Rada posílila roli a pravomoci kontrolního orgánu, postaveného ne jako prostý poradce, jak to navrhovala Komise, ale jako skutečný rozhodující orgán; - ale také když jde o koncesi na výstavbu nové infrastruktury s vysokou rychlostí, podle modelu HSL-Zuid20. Právo přístupu může být omezené, když výlučné právo bylo schváleno zakázkou před vstupem revidované směrnice 91/440 v platnost, jestliže koncese byla přidělena procedurou výběrového řízení. Posílení rámcových dohod Parlament se rozhodl nepřevzít celistvost francouzského pozměňovacího návrhu k této záležitosti a spokojil se s rozšířením jejich normálního trvání (a jen výjimečně) na 10 let. Ale proti názoru Komise Francie dosáhla přijetí pozměňujícího návrhu Radou, který byl velmi podobný tomu ze strany SNCF: - trvání rámcových dohod pro dopravu využívající „specializovanou infrastruktur“ je 15 let; - rámcové smlouvy by měly být řízeny podrobnými charakteristikami kapacity: kvalita, kvantita, frekvence. Nebyla zachována myšlenka priority před dalšími požadavky na trasy, ale základní cíl je dosažen: bez zachování (nebo získání) nezbytné trasy téměř na minutu, hlavní investor dosáhne skutečné záruky ve střednědobém/dlouhodobém výhledu, pokud jde o soubor parametrů, které hrají roli, pokud jde o kvalitu a kvantitu jeho nabídky. Mimoto od data otevření první rámcová smlouva trvající 5 let by mohla zaručit zachování použitých charakteristik kapacity k tomuto datu (po schválení kontrolního orgánu). Zavedení klauzule reciprocity Na základě iniciativy italských zástupců21 parlament odhlasoval pozměňující návrh předpokládající, že členské státy, které jsou již otevřené hospodářské soutěži prostřednictvím volného přístupu, mohou odmítnout, mezi dneškem a datem otevření, zachovaným ve směrnici 91/440 (1. ledna 2008 v parlamentu) právo přístupu na svém území pro EF – stejně jako pro dceřiné společnosti, které kontrolují přímo či nepřímo – které těží z výlučných práv ve své zemi původu. 20
Vysokorychlostní trať mezi Bruselem a Amsterodamem. Poznamenáno zkušeností EDF: zpětné odkoupení italských dceřiných společností EDF, zatímco elektřina zůstala ve Francii monopolním odvětvím. 21
12
Rada, stále pod tlakem italské delegace, taky přijala formu reciprocity do 1. ledna 2010 (datum přijaté Radou pro směrnici 91/440). SNCF projevila nesouhlas s tímto principem, i když ve skutečnosti toto uspořádání zůstalo pro ní a její dceřiné společnosti neutrální, dokud strategie podniku zůstane založená na alianci, přinejmenším do otevření. Systém vyrovnání V Radě francouzský ministr dopravy podmínil svou podporu návrhu dokumentu, proti názoru Komise a některých delegací, přijetím systému vyrovnání: „rozvoj hospodářské soutěže nesmí ohrozit vyrovnání, který dnes existuje ve Francii. Členské státy musí mít možnost zavést poplatek pro všechny železniční podniky operující na jejich území, aby přispěly k financování náhrad veřejné dopravy“. Tento systém by mohl tvořit alternativu k nařízení OSP pro financování deficitu dálkových vlaků, spadajících pod „obecné služby“. Komise trvala na skutečnosti, že tento systém bude muset být transparentní, proporcionální a nediskriminační a že bude provádět ostražitou kontrolu u členských států, které se k němu uchýlí. Tak, jakmile bude trh skutečně otevřen, „obecné služby“ nebo pověření veřejnou službou zejména na dálkových spojích, by měly být financovány z fondu, do kterého bude přispívat SNCF i nově vstupující.
Regulovaná hospodářská soutěž pro železnici: umírněnost Komise a Rady
Považujíc výsledek tohoto dokumentu za nevyhnutelný, Komise během r. 2004 vypracovala nový návrh nařízení o veřejné dopravě, s cílem dojít tentokrát rychle ke konsensu. Oficiální předběžný návrh z ledna 2005 přihlížel k diskusím v parlamentu v r. 2001 a předjímal předvídatelnou zdrženlivost Rady, která vedla k opuštění revidovaného návrhu Komise 21. února 2002: jeví se jako jednodušší text, kratší, více respektující rozmanitost situací a nechává větší prostor volné správě organizačních úřadů (AO) v definování jejich nabídky dopravy. Ale systematická povinnost provádět nabídková řízení pro zadání veřejných zakázek na službu jakéhokoliv typu dotčené osobní dopravy, včetně železniční, v tomto předběžném návrhu figuruje. V kontextu odmítnutí „Liberální Evropy“ občany, ilustrovaného zamítnutím v referendu o evropské ústavě ve Francii 29. května 2005 a diskusí o směrnici týkající se služeb a nazývané „Bolkenstein“, která dává podnět k řečem, Jacques Barrot, nový místopředseda Komise zodpovědný za dopravu, chce uklidnit situaci. Prohlašuje v několika pokračováních v tisku, že se železničního odvětví návrh nařízení o veřejné dopravě netýká. V r. 2001 Francie mimoto požadovala čisté a jednoduché vynětí souboru železniční dopravy z oblasti uplatnění tehdejšího návrhu nařízení. Podobná alternativa – ale méně radikální a ucelenější – bude nakonec ponechána v definitivním návrhu představeném Komisí dne 20. července 200522: služby regionální a dálkové osobní železniční dopravy zůstávají v oblasti působnosti návrhu nařízení; ale zůstává na AO, výjimečně pro tuto dopravu, aby si volně vybral mezi procedurou nabídkového řízení nebo přímým zadáním zakázky provozovateli podle jeho výběru. Ve Francii by tedy přímé zadávání zakázek mezi SNCF a každou Regionální radou (nebo Syndikátem dopravy v Ile-de-France (STIF)) pro regionální dopravu mohlo pokračovat pokaždé, když AO bude souhlasit. Tato výjimečná pružnost, schválená pro železnice, bude tvořit jeden z hlavních politických bodů v diskusi v Radě, která dosáhne nicméně, po 6 měsících (1. pololetí 2006) pod rakouským předsednictvím rozuzlení, v počátku považovaného za velmi nepravděpodobné. A
22
KOM (2005)319 v konečném znění: Návrh nařízení Rady a Evropského parlamentu o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici
13
to tím spíš, že dost početné body, týkající se technického uspořádání, musely být rozhodnuty předem. Povšimněme si, že parlament, který by musel zkoumat tento návrh v 1. čtení, upřednostnil udržování tlaku na Radu, aby „přeskočila své kolo“ a získala čas, s argumentem, že 1. čtení provedené v r. 2001 u předešlé verze je platné. Obsah návrhu nařízení, navrženého Komisí 20. července 2005 Návrh nařízení OSP, „týkající se veřejných služeb v přepravě cestujících po železnici a silnici“ se vztahuje na: - veškerou pozemní přepravu cestujících(s výjimkou říční); - od té doby, co je jim stanoven závazek veřejné služby a co těží náhradou za to z výlučného práva (monopol na trati nebo skupině tratí), dokonce i z finanční náhrady (subvence). Závazek veřejné služby (OSP) se chápe jako: „požadavek, který vymezí nebo stanoví příslušný orgán ve snaze zajistit služby obecného zájmu v přepravě cestujících, které by hospodářský subjekt na základě svých vlastních obchodních zájmů nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek“ (čl. 2 písm. e). Jde o to, aby “zajistily poskytování služeb obecného zájmu, které by tak byly četnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohl nabídnout volný trh“ (čl. 1 odst. 1). Obecným cílem nařízení zůstává ohraničit způsobem harmonizovaným na evropské úrovni zásah organizačních úřadů (AO) v oblasti veřejné dopravy, způsobem podřizujícím se právu hospodářské soutěže (transparentnost a nediskriminace v zadávání zakázek, poskytování výlučného práva vyplácení eventuálních finančních náhrad). Důležité principy nařízení jsou následující: - všechny závazky veřejné služby doprovázené výlučným právem, ba i finanční náhradou, musí být předmětem „veřejné zakázky na službu“23 mezi AO a provozovatelem; - obecnou podmínkou zadávání zakázek je nabídkové řízení, se dvěma výjimkami, pro které zůstává možným přímé zadání (podle výběru AO): o „interní hospodářské subjekty“ nebo režijní, tzn. provozovatelé zcela kontrolovaní svými AO, jak ve finančním plánu, tak po správní stránce (navzdory názvu se to netýká RATP, protože je to dnes EPIC (établissement public à caractère industriel et commercial – veřejné zařízení obchodního a průmyslového charakteru), neřízené STIF); o železniční přeprava regionální nebo na dlouhé vzdálenosti. Dnes ve Francii to znamená, že by se nařízení aplikovalo minimálně: o na souhrn TER (AO je Regionální rada); o na RER a na Transilien (AO je STIF), stejně jako na současnou a budoucí vlakovou tramvaj. - trvání zakázek pro železnici nemůže přesahovat 15 let (8 let pro autobusy); - zakázky musí: o jasně definovat OSP, který musí provozovatel plnit, a dotčená území; o předem stanovit objektivním a transparentním způsobem ukazatele, na základě kterých se vypočítají všechny náhrady. V případě přímého zadání zakázky AO provozovateli příloha nařízení ukládá porovnat dopad na náklady a příjmy situace s OSP s teoretickou situací za tržních podmínek;
23
Zatímco současné nařízení 1191/69 nechávalo alternativu „závazku veřejné služby“, uloženého AO bez nezbytné formalizace formou zakázky. Srovnej supra.
14
-
o definovat podmínky rozdělování nákladů spojených s poskytováním služeb (zejména zaměstnance, energii, údržbu a opravy provozního materiálu a případně i fixní náklady a přiměřený výnos z vlastního jmění); o definovat podmínky rozdělení příjmů (prodej jízdenek), které si může provozovatel ponechat, které mohou být vráceny příslušnému orgánu nebo rozděleny mezi nimi. nařízení vstoupí v platnost 20 dní po jeho vyhlášení v Úředním věstníku; pro železnici se předpokládá přechodné období v délce 10 let. Na konci prvních 5 let se předpokládá „setkání v polovině období“, kdy každý AO musí přidělit více než polovinu svých zakázek, pokud jde o hodnotu, v souladu s nařízením; během posledních 5 let tohoto přechodného období provozovatelé, kteří těží ještě ze zakázek neodpovídajících nařízení, mohou být vyloučeni, budou-li si to AO přát, z nabídkových řízení, které jsou vyhlašovány („klauzule reciprocity“).
Postoj SNCF k „techničtějším“ bodům Princip zadávání zakázek a možnost přímého zadání SNCF podporovala cíl připomenutý Komisí v její důvodové zprávě, posílit principy spravedlivosti, transparentnosti a veřejného charakteru, aby se zajistilo právní zabezpečení chránící specifičnost veřejných služeb (SIG), „tvořících to nejdůležitější v evropském modelu“. Proto zjistila užitečnost legislativního dokumentu, který předpokládá: - nezbytnost zadávání zakázek mezi každým AO a provozovatelem, podobně jako proces zavedený ve Francii mezi SNCF a regiony od r. 2000; - aby se lépe definovaly a zavedly závazky veřejné služby v oblasti železniční osobní dopravy; - a ohraničení poskytování výlučných práv a upravených finančních náhrad provozovatelům ze strany AO. Obsah a doba trvání zakázky SNCF poznamenala, že obsah „zakázek veřejné služby“ je přijatelný (a mimoto blízký tomu v aktuálních dohodách, cíl v rámci jejich probíhající obnovy byl předjímat přibližování se duchu nařízení, když ještě nejde o skutečný stav). Zatímco ve svém prvním návrhu z července 2000 Komise navrhovala trvání zakázky v délce 5 let, příliš krátce, pro železnici bylo přijato trvání v délce 15 let. SNCF nicméně navrhuje, že v případě amortizace dlouhodobého kapitálu doba trvání bude moci výjimečně překročit dobu trvání 22,5 roku, aktuálně předpokládanou pro tyto přesně stanovené případy. Výpočet finanční náhrady SNCF požadovala, aby redakce přílohy o finanční náhradě v případě přímého zadání byla pozměněna použitelnějším a jednodušším způsobem: svou povahou teoretická situace trhu nemůže být posouzena, ba častěji ani neexistuje, když OSP byly správně uloženy provozovateli, aby provozoval spojení „mimo trh“: finanční náhrada se tedy musí přiblížit, jako dnes ve Francii a jako upřesňuje nařízení v obecném případě, následujícímu modelu: - součet nákladů generovaných jedním nebo více OSP uloženými AO prostřednictvím zakázek; - méně pozitivních finančních dopadů generovaných na síti využívané s OSP; - méně příjmů a dalších výnosů generovaných zavedením daného OSP; - plus rozumný zisk.
15
„Sociální klauzule“, převod zaměstnanců Je třeba odlišit, co podléhá návrhu nařízení a co podléhá národní legislativě. Nařízení nechává AO na výběr, zda bude požadovat po provozovateli převod zaměstnanců a s tím spojeným práv či nikoliv. SNCF a Francie se staraly o doplnění textu, aby byl brán v úvahu zvláštní případ statutu a pružnost směrnice 2001/23 lépe vyložena (na druhé straně jednoduchý pracovní poměr, záruka převodu práv vycházejících ze sociálních dohod nebo předpisů). Ale bude to na národní úrovni, kde musí být přijata nezbytná ustanovení o celkovém převodu práv v případě převodu zaměstnanců, projednána kolektivní smlouva a vzat do ruky případ statutu – předpisový a legislativní řád. Dva poslední body u zakázek tvořily předmět společné obranné pozice SNCF a RATP, druhá jmenovaná protože ji přímo ovlivňují v měřítku, v jakém jim podléhá, když není realizováno nabídkové řízení, prvně jmenovaná z principu, protože v tomto stádiu diskusí přímé zadávání je ve shodě s návrhem nařízení a protože se tedy může vymykat24. Přechodné období „Setkání v polovině období“ (na konci 5 let pro železnici) navrhované Komisí ukládá každému AO, aby přidělil 50 % hodnoty zakázek v souladu s ustanoveními nařízení (nabídkové řízení nebo přímé zadání). Toto nařízení ukládá AO buď rozdělit, i když si to nutně nepřejí, nebo udělit jedinou zakázku na konci 5 let a ne 10 let. SNCF a RATP tedy podporovaly alternativu vycházející z Výboru regionů, která předpokládala: - jednoduché dosažení shody obsahu zakázek během setkání v polovině období (5 let); - dosažení shody jejich podmínek zadávání na konci 10 let. Tento mechanismus nechává větší manévrovací prostor pro AO pro plné a pružné využití celkového přechodného období, což je přesně důvod existence. Klauzule reciprocity a zeměpisné rozdělení na úseky Během posledních 5 let přechodného období AO může vyloučit z nabídkového řízení provozovatele, jemuž více než polovina hodnoty zakázky nebyla zadána ve shodě s nařízením. Tato „klauzule reciprocity“ je: - nekoherentní se samotnou existencí přechodného období (během přechodu je otevírání trhu ještě asymetrické); - nekoherentní s cílem vyvozeným z nařízení: umožnit přístup k trhu co nejvíce možným provozovatelům (třebaže určití provozovatelé mohou být AO vyloučeni); - a hlavně nespravedlivá: jsou to provozovatelé, kdo upekl tuto klauzuli, třebaže to jsou AO, kdo dělá výběr způsobu zadávání zakázek a řídí přechodné období. Je nespravedlivá tím spíš, že dceřiné společnosti a menšinoví vlastníci provozovatele jsou vyloučeni z nabídkového řízení nepřímo, skutečností přímého zadání, z něhož těží jejich mateřská společnost. Stejně tak omezovat provozovatele v zeměpisném rozdělení úseků pod záminkou, že těží z přímého zadávání, je: - odporující legitimitě přímého zadávání, znovu potvrzené ve společné deklaraci Rady a Komise loni 5. prosince; - nevhodné, ve srovnání s „interními hospodářskými subjekty“, podléhajícími zeměpisnému rozdělení úseků. Posledně jmenovaní jsou svou podstatou a definováním řízeni AO a určeni k provozování služeb na svém jediném území, 24
I když nezasažena skutečností aktuální redakce nařízení, SNCF chce zdůraznit svůj postoj: v hypotéze, kde parlament pozmění nařízení ve 2. čtení a uloží nová výběrová řízení bez možnosti přímého zadávání, klauzule reciprocity a uspořádání přechodného období se pak stanou problematickými.
16
zatímco provozovatelé nemají žádné spojení s AO a mají sklony vyvíjet se na celém národním a evropském území. Dopady nařízení na dálkovou železniční dopravu Oblast působnosti Stát bere v úvahu, že se to netýká ve Francii dálkových spojení. SNCF bere v úvahu, že jestliže vnitrostátní dálkové spoje musí být jednoho dne otevřeny hospodářské soutěži, je to způsob volného přístupu na síť (jako pro nákladní dopravu), který by byl relevantní ve Francii a nikoliv regulovaná hospodářská soutěž. Ale jestliže z důvodů legislativního kalendáře a procedur by nařízení OSP vstoupilo v platnost první, uplatňovalo by se u dálkových spojení do jejich eventuálního otevření „3. železničním balíčkem“ nebo pravděpodobněji „4. železničním balíčkem“. Obavou SNCF byly zároveň: - zadávací podmínky SNCF a vyrovnání ve smyslu dálkových spojení mohou být stavěny na roveň závazku veřejné služby, podléhající nařízení; - monopol, z něhož těží SNCF-VFE (mezinárodní doprava), je považován za ekvivalent výlučného práva, schváleného jako náhrada závazků popsaných výše a potvrzuje nezbytnost uplatnit nařízení na dálkových spojích. Konkrétní následky byly minimálně, že stát jakožto organizační úřad formalizuje a navazuje zakázku s SNCF u dálkových spojení, maximálně, že nabídkové řízení může být organizováno po rozdrobení sítě ve Francii. Ale stát a Komise, konzultované ústně, potvrdily, že je to představa OSP a ne výlučné právo, co má přednost, aby se nařízení uplatnilo. SNCF tedy poznamenala, že francouzské ministerstvo dopravy považuje dopravu na dálkových spojeních SNCF za vyloučenou z oblasti aplikace nařízení, tudíž zvažuje, že žádný OSP ve smyslu nařízení jim neuloží. Monopol, z něhož těží SNCF ve Francii dnes pro dopravu na dálkových spojích, není tedy srovnatelný s „výlučným právem“, o které usiluje nařízení ani není znovu ohrožován posledně jmenovaným. Neukládá také formalizovat zakázku mezi státem (jakožto AO) a SNCF mimo existující současné zadávací podmínky, protože povinnosti stanovené v posledně jmenovaném nepodléhají závazku veřejné služby ve smyslu nařízení o OSP. Sociální stanovení sazby Nařízení OSP totiž předpokládá, že sociální stanovení sazby je předmětem „obecného pravidla“, transparentního a nediskriminačního, uplatňovaného bez rozdílu na všechny provozovatele na území. Na regionální úrovni sociální stanovení sazby je nejčastěji už započítáno v úmluvách a budoucích veřejných zakázkách na službu. Ale na národní úrovni obecné pravidlo musí být stanoveno státem, ve formě legislativní nebo předpisové (a také ne pouze v zadávacích podmínkách SNCF), protože takové pravidlo se musí týkat všech provozovatelů. Pravidla výpočtu finančních náhrad musí respektovat kritéria fixního výpočtu stanovená v nařízeních OSP. Sociální stanovení sazby tedy vytvořilo jediný praktický dopad nařízení pro dálková spojení a VFE uvnitř SNCF. Hlavní problém diskusí pro železnici v Radě: možnost výjimek v nabídkovém řízení Tato otázka vyvstala ze dvou úhlů rostoucí důležitosti: - zvláštní případ příměstské dopravy, ve spojení s nejasnou definicí navrženou Komisí pro regionální železniční dopravu: nemusí železniční příměstská doprava přinejmenším podléhat povinnému nabídkovému řízení? - obecný princip: proč železnice může udělat výjimku z nabídkového řízení?
17
Problémy definice železnice: červ v jablku s otázkou příměstské železnice Komise definovala takto železniční dopravu s výjimkou z povinného nabídkového řízení: „Regionální doprava nebo doprava:na dlouho vzdálenost: dopravní služba, která není určena k uspokojení dopravních potřeb městského centra či aglomerace nebo ke spojení aglomerace a jejích předměstí.“ Kromě právní nejistoty spočívající v nejasné interpretaci termínů „aglomerace“, „městské centrum“ a „předměstí“, která skrývá rozdílné reality v každém členském státě, je třeba zdůraznit problém ekonomické a technické ztráty optimálnosti. Odkazujíc na městskou dopravu (zápornou větou), tato definice regionální a dálkové dopravy vede k posunutí hranice služeb systematicky ukládajících nabídkové řízení dovnitř oblasti regionálních služeb, dnes provozovaných SNCF. Při aplikaci by tato definice vedla: - v regionech k rozpadu vzájemného překrývání služeb TER izolací úkolu s příměstským charakterem odkazem na úkoly přísně regionální, jedny by se staly službou zcela stranou tak povinně ukládaného nabídkového řízení , druhé by se staly neuspořádanou a neoptimální regionální službou, která může být podřízena přímému zadávání; - v Ile-de-France k přiklonění se Transilien a RER provozovaných SNCF směrem k povinnému nabídkovému řízení. O co jde v objemu a hodnotě v tabulce (základ r. 2004) Transilien Zasažená část: téměř vše
TER
TER Odhad zasažené části
2 mld. € obratu (včetně náhrad) 10 mld. oskm 620 mil. cestujících
2 mld. € (včetně náhrad) 10 mld. oskm 160 mil. cestujících
20 až 25 % obratu 30 % cest, ale 40 až 50 % pro velmi urbanizované regiony (jako PACA, RhoneAlps, Nord-Pas-deCalais, které mají váhu 30 % obratu TER)
pobočka TP (veřejná doprava) Zasažená část (bez TIR- Trans Interrégionaux) 55 až 60 % obratu 2,5 až 2,7 mld. € 85 % cest
Když toto zjištění, zde ilustrované na francouzském případě, bylo sdíleno souhrnem členů CER, alternativy definice regionální a dálkové železniční dopravy byly početné a často nesrovnatelné25. Navzdory nesouhlasu Velké Británie, Švédska a Itálie – které nedosáhly sjednocení většiny kolem postoje – Rada 9. června 2006 konečně rozhodla ve prospěch možné výjimky z nabídkového řízení pro souhrn železniční dopravy, služeb (nebo úkolů) včetně příměstských. Rada jednoduše zrušila definici regionální dopravy a dopravy na dlouhé vzdálenosti a doplnila čl. 5 odst. 6 o železniční oblasti, kde přímé zadání podle výběru AO je možné.
25
Např. S-Bahn (ekvivalent RER) DB je v provozu na autonomní infrastruktuře vnitrostátní železniční sítě, což není případ Francie a není tak kompatibilní se řešením navrhovaným SNCF.
18
Závěrečná jednání Rady 9. června: možnost přímého zadání pro železnici je potvrzena Společné prohlášení Rady a Komise 5. prosince 2005: Francie zahajuje vytyčování Během Rady 5. prosince 2005 (pod britským předsednictvím), zatímco musela být dosažena politická dohoda o návrhu „3. železničního balíčku“ (a zejména revize směrnice 91/440 o volném přístupu na síť), Francie podmínila svůj souhlas přijetím několika principů a závazků uzavřených u návrhu nařízení o OSP, který ještě nebyl projednán Radou. Podařilo se jí dosáhnout přijetí společného prohlášení Rady a Komise, stanovícího, že: - otevření trhů se musí omezit na mezinárodní s kabotáží, takových, jaké předpokládá návrh „3. železničního balíčku“, a neuplatňovat se u domácí dopravy; - cílem návrhu nařízení o OSP je právní zabezpečení (kompatibilita poskytování výlučného práva a/nebo finanční náhrady s režimem státní pomoci), spíše než otevírání trhů („regulovanou hospodářskou soutěží“); - možnost přímého zadání pro železnici je tedy zcela legitimní. Toto prohlášení mění významně rozdané karty, stejně jako počátečního ducha nařízení, který si přála Komise a nejliberálnější státy Rady: vrací se k podmínění zavedení regulované hospodářské soutěže do otevírání vnitrostátní dopravy volným přístupem a k uvážení, že nařízení nemá v oblasti železniční dopravy za cíl otevření trhu dálkové dopravy, tím spíše regionální. Aby se vyhnulo zablokování, toto prohlášení bylo přijato jednomyslně a zdá se, že vyřídilo definitivně otázku železnice. Možnost přímého zadání je tedy znovu potvrzena, je-li ve shodě s: - principem volného výběru a volné správy AO při respektování jejich suverenity; - vůlí projevovaného zpružnění Evropskou komisí; - limity otevření se hospodářské soutěži formulovanými výše. Přesto po Radě 27. března 2006 (pod rakouským předsednictvím), která poprvé zkoumá návrh nařízení v 1. čtení, „nucení“ signatáři znovu naléhají s odvoláním na to, že přísná opatření ohraničení možnosti přímého zadání musí být přijata, aby si posledně jmenovaná mohla hlídat svou legitimitu. Geografické rozdělení z toho těžících provozovatelů je znovu v popředí, stejně jako přísnější redakce klauzule reciprocity. Komise také potvrdila, že je připravená udělat návrhy v tomto směru. Konečný kompromis: opatření ohraničení možnosti přímého zadání přijatelných v celé železnici (včetně příměstské) Po obtížných jednáních je zachován následný kompromis, bez skutečného omezujícího dopadu pro SNCF: - pozměněný čl. 5 odst. 6, který povoluje přímé zadání ze strany AO železničnímu provozovateli, se stává jasným a jednoznačným: „Kromě zákazu na základě národního práva mohou AO rozhodnout o přímém zadání veřejných zakázek na službu přepravy po železnici, vyjma další druhy vedené dopravy, jako je metro nebo tramvaj.“ - maximální doba trvání přímo zadaných zakázek se snižuje na 10 let (což je kompatibilní s aktuální dobou trvání úmluv ve Francii) proti 15 letům v případě nabídkového řízení; - jeden rok po zadání zakázky AO musí zveřejnit podrobnější informace než během nabídkového řízení26 , přesto už dnes z velké části publikované nebo formalizované ve většině současných úmluv nebo během obnovování;
26
A) strana kontrahenta a struktura jeho kapitálu; b) doba trvání zakázky; c) popis vykonávaných služeb osobní dopravy; d) popis parametrů výpočtu finanční náhrady; e) kvalitativní cíle; f) podmínky týkající se základních aktiv; naopak v případě procedury nabídkového řízení, závazek AO publikovat 1 rok předem: a) název a adresa AO; b) typ zadání; c) služby a území dotčené zadáním.
19
-
opatření dodatečné transparentnosti (ve skutečnosti redundantní s předchozím): „Na požádání všech zainteresovaných stran odpovědný úřad předá své odůvodněné rozhodnutí týkající se přímého zadání veřejné zakázky na službu.“
Politická dohoda Rady: zavedení odloženého nařízení Nařízení vstoupí v platnost 3 roky po svém vyhlášení v Úředním věstníku EU (a ne o 20 dní později). „Přechodné období“ se prodlužuje na 12 let (nejen 10 ) a zmírňuje (zrušení „setkání v polovině období“, připomínaného výše): na konci těchto 12 let musí AO zadat všechny veřejné zakázky na službu podléhající nařízení. Nařízení tak v případě přijetí do konce r. 2007 nevstoupí v platnost dříve než v r. 2010 a přechodné období skončí v r. 2022. Povšimněme si, že tedy, pokud nařízení nebude pozměněno v těchto bodech ve 2. čtení a pokud se regionální AO nebudou chtít uchýlit k nabídkovému řízení na všech nebo na části tratí ve své oblasti, francouzský systém pro železnici je už ve shodě s nařízením, jehož dopad tedy bude téměř nulový. Nakonec, aby se vyhnulo svodům spočívajícím v navázání zakázek s velmi dlouhou dobou trvání, bez nabídkového řízení před vstupem nařízení v platnost, což by vedlo ke zmrazení trhu, rakouské předsednictví upřesnilo, že: - smlouvy navázané po nabídkovém řízení před červencem 2000 mohou pokračovat do svého vypršení; - stejně tak zakázky přímo zadané před červencem 2000 nebo po nabídkovém řízení mezi červencem 2000 a vstupem nařízení v platnost, ale s dolní hranicí trvání 30 let; - stejně tak zakázky přímo zadané mezi červencem 2000 a vstupem nařízení v platnost, když je jejich doba trvání srovnatelná s tou uvedenou v článku 4 nařízení (což je případ Francie). Tato ustanovení potvrzují skutečnost, že přechodné období je pro SNCF neutrální, tak jak je zde popsána možnost přímého zadání, tím spíše, pokud jsou dohody s AO uzavřeny ve smyslu nařízení (obsah zakázky, ocenění náhrady atd.). Francouzská interpretace dohody, tak jak vyplývá z politické dohody Celkově obecná interpretace Rady u možné výjimky železnice se může shrnout takto: členské státy se budou moci opřít o nařízení při vymáhání toho, aby služby železnice byly zadávány buď nabídkovým řízením nebo přímým zadáváním, podle výběru AO. Pokud jde o francouzského ministra dopravy Dominique Perbena, ten oznámil, že nařízení „potvrdilo výjimku těžké železnice, která zůstává [ve Francii] zadávaná přímo [historickému provozovateli] při aplikaci LOTI.“ To by znamenalo, že TER, Transilien a RER (SNCF) by zůstaly zadávány přímo každým AO samotné SNCF. SNCF zůstává opatrná ohledně této interpretace, která vyžaduje důkladnou právní analýzu. Ve skutečnosti obecný přístup do dneška spočíval v úvaze, že návrh nařízení OSP otevírá trh podle „regulované hospodářské soutěže“, paralelně a skloubeným způsobem s „volným přístupem na síť“, stanoveným směrnicí 91/440. AO si tedy mohl vybrat, výjimečně v případě železnice, mezi nabídkovým řízením a přímým zadáním. Ve skutečnosti by nařízení ukládalo modifikovat LOTI najednou pro: - zapsání možnosti nabídkového řízení na železnici na jedné straně; - popřípadě upřesnění, že přímé zadávání může být realizováno ve prospěch jiného provozovatele než SNCF.
20
│Závěr: o co jde pro SNCF a železniční odvětví? Rovnováha sil ve 2. čtení Pokud jde o návrh nařízení OSP nebo revizi směrnice 91/440, postoj Rady je opatrný a potvrzuje situaci Komise u dvou návrhů dokumentů, ustupující vzhledem k převaze liberálů v parlamentu. Parlament nicméně, jak jsme viděli, se stává od rozšíření obezřetnější tváří v tvář otevírání. Značná část 2. čtení v parlamentu u revize směrnice 91/440 tedy závisí na zpravodaji Georgu Jarzembowskim: pilíř Dopravní komise parlamentu pro železnici už více než 15 let, zakrátko na konci svého pravděpodobně posledního probíhajícího mandátu, by to mohl chtít dokončit a: - dospět k uložení otevírání vnitrostátních doprav volným přístupem, i kdyby se ukázalo, že je pružnější ve vypršení lhůty. První hlasování Dopravní komise parlamentu ve 2. čtení loni 19. prosince ve skutečnosti udrželo otevírání vnitrostátních doprav, ale k 1. lednu 2017 (místo 2012 v 1. čtení). Otevírání mezinárodních doprav a kabotáže se řídilo výběrem Rady a původním návrhem Komise k 1. lednu 2010. Když by toto hlasování bylo potvrzeno na plenárním zasedání parlamentu ve 2. čtení, mohla by opadnout nutnost „4. železničního balíčku“ a dovršit se otevírání železničního odvětví v legislativním plánu; - vrátit tak dodatečnou páku návrhu nařízení OSP. Jsou tedy zamýšleny dva scénáře: o parlament potvrdí společný postoj Rady, s udržením možnosti přímého zadání pro železnici. Ale tento velký ústupek části pravice v parlamentu – pouhý kompromis umožňující neblokovat text v Radě ve 2. čtení, ba i dosažení nového opuštění – může být tedy doprovázený protihodnotou zaměřenou na urychlení zavedení nařízení (vstup v platnost hned od vyhlášení – a ne o 3 roky později – zkrácené přechodné období např.); o pravice v parlamentu pozměňuje společný postoj Rady, aby znovu zavedla systematičtější otevření hospodářské soutěži nabídkovým řízením, tato drastická odchylka vzhledem k postoji Rady by tedy nemohla být eventuálně zdolána jinak než dohodovacím řízením (3. čtení), když Rada rozhodne neopustit diskuse ani samotný návrh nařízení. Je to výzva pro budoucí debaty. Komise, smířlivá u mnoha bodů, aby její návrh dokumentu nebyl odmítnut, nezůstává méně obezřetná. Peter Faross, odpovědný v Komisi za nařízení OSP, mohl oznámit, že práce na návrhu „4. železničního balíčku“ o otevírání vnitrostátní osobní dopravy musely být spuštěny rychleji, alternativa odpovídající té ze strany Georga Jarzemmbowskiho pro dokončení procesu otevírání. 2. čtení návrhu „železničního balíčku“ probíhá v parlamentu a to týkající se návrhu nařízení OSP muselo začít koncem r. 2006, s pravděpodobným 3. čtením a možným přijetím během 2. pololetí 2007. Celkově tyto debaty tlačí na následující výzvy pro SNCF a železniční dopravu: - Pro mezinárodní dopravu: hospodářská soutěž nechce být nazývána zastavením možnosti spolupracovat. Jde tedy pro SNCF o to, zároveň se připravovat na to, jak čelit hospodářské soutěži, ale také moci konsolidovat svou strategii aliancí, která se osvědčila pro budování vysokorychlostní Evropy od r. 1993. Jde o posílení společných společností typu Thalys a Eurostar, na jedné straně ještě větší integraci marketingu a definice služeb, na druhé straně vypracováním způsobu rozdělování marže a způsobu vládnutí, který ochrání souhrn obchodu – a nikoliv jeden směr více než jiný – stejně jako společný zájem partnerů. Tváří v tvář intermodální hospodářské soutěži s leteckou dopravou, ostré a každodenní více než 20 let, je to také projekt Railteam, který je důležitý: přizpůsobitelný a vrstevnatý program s proměnlivou úrovní zahrnutí
21
podle členů provozovatelů, po vzoru jejich ekvivalentu v letecké dopravě a ve prospěch konečného spotřebitele27. - Pro vnitrostátní dopravu: o Domácí kabotáž: zbývá nalézt rovnováhu v ohraničení, aby se vyhnuli odchylkám typu „zastíraných“ vnitrostátních služeb v mezinárodních službách (Kehl-Štrasburk-Paříž jako příklad), aby se umožnila dodatečná rentabilita na mezinárodním trhu; o Vnitrostátní dopravy ve svém souhrnu: velká otázka budoucnosti zůstává realitou a závazek jejich otevření hospodářské soutěži, zejména v oblasti vysokých rychlostí. - Pro regionální dopravu: hlavní výzvou je udržet či nikoliv možnost přímého zadávání zakázek příslušným orgánem, s volností jednání o zpoždění vstupu v platnost nařízení OSP a o délce přechodného období. Ve všech případech ovládnutí nákladů, kvalita a spolehlivost, evropský rozměr, ale také spojení s AO v regionu zmobilizují SNCF zevnitř. „Průmyslový projekt“ SNCF, který odůvodňuje a formalizuje strategické cíle podniku, integruje už několik let, a v období 20062008 stále více, evropský trh a komunitární dimenzi. Otevření nákladní dopravy je dnes konkrétní realitou a vývoj oblasti osobní dopravy s uvedením podniku do srovnatelného, ba i konkurenčního postavení tvoří další výzvu budoucnosti. 3. března 2004 během tiskové konference určené k přestavení „3. železničního balíčku“ Loyola de Palacio zdůraznila, že „politika krok za krokem je nejlepší“, pokud jde o transformaci „více než stoletého železničního systému“ a umožnění „některým členským státům vzít na sebe významné politické problémy, které to zahrnuje“. Ale třebaže se chystala koncem r. 2004opustit své funkce komisařky pro dopravu a energii, brala v úvahu také, že tři úspěšné „železniční balíčky“, formulované v průběhu šesti let, značily „začátek revoluce“. A závěrem: „Osoba, která mě nahradí v rámci mé zodpovědnosti nebo další, která pak nahradí ji, bude muset uvažovat o úplném otevření a hospodářské soutěži.“ Je to otázka, kterou dnes projednává Jacques Barrot, která tvoří předmět debat při spolurozhodování a která zakládá strategie rozvoje historických i nově vstupujících železničních provozovatelů přinejmenším v příštím desetiletí.
Název originálu:Ouverture à la concurrence des trafics de voyageurs. Quelle réglementation, quels débats et quels enjeux? Zdroj: Revue Générale des Chemins de Fer, únor 2007, s. 7-26 Překlad: Květuše Vostrovská Jazyková korektura a grafická úprava: ODIS
27
Aliance, kde provozovatelé koordinují, ba i integrují s ostatními své nabídky: uspořádání dopravních spojení, popřípadě logiku logistického centra, spolupráci v otázce distribuce, vzájemné uznávání věrnostních programů atd.
22
Stupeň otevření, v národní legislativě a/nebo fakticky, v Evropě 15, pro dálková spojení na jedné straně a pro regionální služby na straně druhé Pro dálková spojení lze konstatovat: - četnost regulované hospodářské soutěže (franšízy nebo koncese) v severozápadní Evropě (Velká Británie a Nizozemsko); - udržení monopolu před uskutečněním evropských směrnic na ose Benelux, Francie, Španělsko; - četnost volného přístupu na síť, nicméně s málo nově vstupujícími, stejně v Německu, severní Evropě a v Itálii. Pro regionální služby: - nabídkové řízení je povinné jen ve Velké Británii a ve Švédsku (s udivující zvláštností ve Švédsku, kde deficitní služby, které dosáhnou rovnováhy pod novým provozovatelem, se znovu vrátí do lůna historického provozovatele SJ!); - přímé zadávání je povinné na stejné ose Benelux-Francie-Španělsko + Portugalsko; - nabídkové řízení je možné na ose sever-jih, Dánsko-Německo-Itálie, ale nevede ve všech případech k příchodu nově vstupujících, kteří disponují dnes maximálně 15% podílem na trhu. Povšimněme si, že v Německu, když si spolkové země vybraly nabídkové řízení (méně častý případ) DB ztrácí zakázku v téměř polovině případů (45 % nabídkových řízení prohraných mezi roky 1996 a 2003). To nutí DB přijmout více ochranářský postoj, než u otevírání prostřednictvím volného přístupu (zde již realizovaného), ve snaze ochránit veřejné zakázky na službu, které provozuje. 1. Stav otevírání dálkových spojení v každém členském státě v Evropě 15
Přístup na síť uzavřen, monopol historického provozovatele Volný přístup zanesený v národní legislativě, ale žádní aktivní nově vstupující Volný přístup zanesený v národní legislativě a aktivní přítomnost nově vstupujících v hospodářské soutěži (ale méně než 5% podíl na trhu) Volný přístup zanesený v národní legislativě, ale dominuje systém franšíz/koncesí
23
2. Stav otevírání regionálních železničních služeb v každém členském státě v Evropě 15
Uzavírání zakázek s AO bez nabídkového řízení, legálně předpokládaného, nebo realizované ve skutečnosti AO Nabídkové řízení legálně předpokládané, ale ne vždy ve skutečnosti prováděné Závazek nabídkového řízení AO před zadáním zakázky nebo masové odvolání k nabídkovému řízení AO Efektivní přítomnost nově vstupujících nebo podniků konkurujících historickému provozovateli
24
