Organizační složky a příspěvkové organizace

WB-31-04: Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností

Aktivita 5,8

Organizační složky a příspěvkové organizace Význam veřejnoprávních organizací při zajišťování veřejných služeb pro občany Veřejné statky (služby) pro občany stále většinou zabezpečují veřejnoprávní neziskové organizace. Jsou formálně založeny, mají institucionální strukturu a organizační formu zakotvenou ve zřizovací listině. Většinou jde o organizace s právní subjektivitou, které řídí a kontrolují svou vlastní činnost. Ve většině vyspělých zemí však tyto služby relativně ve velké míře zabezpečují i soukromoprávní neziskové organizace. Jsou rovněž formálně založeny, mají právní subjektivitu. Na rozdíl od veřejnoprávních neziskových organizací využívají ve své činnosti často práci dobrovolníků, což umožňuje na jedné straně snižovat mzdové náklady těchto organizací, zároveň však i uspokojovat specifické potřeby klientů, často menšinových skupin obyvatel. Rozsah neziskového sektoru, ať už veřejnoprávního či soukromoprávního ve světě roste. Neziskové veřejně prospěšné organizace se významně podílejí na tvorbě hrubého domácího produktu, zaměstnávají významný podíl práceschopného obyvatelstva (vedle významného podílu dobrovolných pracovníků). Zejména od 90. let 20. století rozsah soukromoprávního neziskového sektoru roste. Snižuje zároveň tlak na růst objemu finančních prostředků vynakládaných z rozpočtové soustavy, tzn. i z rozpočtů územní samosprávy, na zabezpečování veřejných statků. Zatímco veřejnoprávní neziskové organizace jsou finančními vztahy těsněji spojeny s veřejnými rozpočty, soukromoprávní neziskové organizace využívají pro financování svých nákladů ve větší míře různé zdroje financování v rámci tzv. vícezdrojového financování. Nicméně i tyto organizace mají k rozpočtové soustavě finanční vztahy, jednak dotačního charakteru, jednak prostřednictvím daňových úlev či osvobození. I neziskové organizace mohou ve své činnosti dosáhnout zisku, tento zisk však nerozdělují mezi své zaměstnance, manažery apod., ale musí ho zpětně použít na financování své hlavní neziskové činnosti. Ve většině zemí jsou pak v takovém případě daňově zvýhodněny, nebo jsou od placení daní z příjmů plně osvobozeny. Ke zvýšení alokační efektivnosti se využívají i jiné způsoby zabezpečování veřejných statků. Zejména v konkurenčním prostředí jsou to veřejné zakázky na dodání služeb, v posledních desetiletích i dynamicky se rozvíjející vztahy v rámci partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP). Využívá se i pseudokonkurenční prostředí mezi organizacemi ve veřejném sektoru. Volba konkrétního způsobu zajišťování veřejných služeb by měla respektovat požadavek maximální hospodárnosti a užitečnosti, tzn. v nejširším smyslu efektivnosti. Zajistit efektivnost této alokace je v praxi jeden z největších problémů, poněvadž je zpravidla obtížné reálně ocenit užitky (navíc jsou individuální). V konkurenčním prostředí si občan sám vybírá od které organizace využije službu. Podporuje to i tzv. voucherový systém, kdy občané obdrží poukázky na službu (voucher), resp. kredit na kreditní kartě apod. a sami se rozhodnou, kde si „nakoupí“ veřejnou službu (vzdělávací, zdravotní, sociální apod.), zda u organizace ve veřejném sektoru, či jiné neziskové organizace, u soukromého subjektu.

1


Aktivita 5,8

Veřejnoprávní organizace ve veřejném sektoru v ČR V ČR jsou veřejné služby (statky) stále zajišťovány pro obyvatelstvo převážně prostřednictvím veřejného sektoru, tzn. prostřednictvím institucí, veřejnoprávních neziskových organizací, a to zřizovaných na úrovni státu, kdy zřizovatelem jsou ústřední orgány státní správy, i na úrovni jednotlivých stupňů a článků územní samosprávy, kdy zřizovatelem jsou jednotlivé obce a kraje. V ČR jsou to především tzv. organizační složky (OS), příspěvkové organizace (PO), obecně prospěšné společnosti (OPS), které v některých případech zakládají obce, kraje1. Organizační složky (OS) se po roce 2000 transformovaly z dřívějších tzv. rozpočtových organizací. (Rozpočtové organizace podle zákona neexistují, nicméně termín rozpočtová organizace se stále používá, a to nejenom ve sdělovacích prostředcích, ale často i mluvčími některých ministerstev.) Specifické postavení má veřejná správa. Její orgány a instituce mají většinou postavení organizačních složek, nicméně samy řídí veřejný sektor, a tudíž i veřejnoprávní neziskové organizace. K zajišťování veřejných statků využívá veřejná správa, zejména na úrovni územní samosprávy stále častěji i jiné způsoby, než prostřednictvím veřejnoprávních organizací, je-li možné zajistit veřejné statky hospodárněji v požadovaném množství a kvalitě, tzn. zároveň zajistit i alokační efektivnost finančních prostředků alokovaných na zajištění veřejných služeb z příslušného veřejného rozpočtu (případně mimorozpočtového fondu). Stát i územní samospráva může zajišťovat veřejné statky i veřejnou zakázkou u organizací, resp. podniků v soukromém sektoru, většinou na základě výběrového řízení. Způsob zadávání veřejných zakázek musí být v souladu s právní úpravou. V současné době se projednává v parlamentu nový zákon o veřejných zakázkách a koncesní zákon. Podmínkou alokační efektivnosti ve střednědobém, případně dlouhodobém horizontu je specifikace podmínek, práva povinností smluvních stran v pečlivě vypracované smlouvě. Veřejné statky mohou zajišťovat i partnerstvím - společnou participací veřejného a soukromého sektoru (PPP), tzn. založením společných podniků a dalšími formami PPP. Využití tohoto způsobu zajišťování veřejných služeb je v ČR v počátcích, neboť zatím nejsou vytvořeny všechny potřebné legislativní předpoklady, byť je projednáván v parlamentu koncesní zákon. Na rozdíl od celé řady vyspělých zemí, a to i v rámci EU, v ČR není na potřebné úrovni ani spolupráce se soukromoprávními neziskovými organizacemi. I tato forma zajišťování veřejných statků musí vést k vyšší alokační efektivnosti veřejných výdajů v jednotlivých veřejných rozpočtech. I pro ČR platí, že volba konkrétního způsobu zajišťování zejména u smíšených veřejných statků se zřetelem na dosažení vyšší alokační efektivnosti použitých finančních prostředků závisí v praxi na charakteru trhu. V konkurenčním prostředí lze využít smluvního vztahu se soukromým sektorem, se soukromými ziskovými firmami nebo se soukromoprávními neziskovými organizacemi, což by mělo pozitivně ovlivnit hospodárné a efektivní využívání finančních zdrojů, snižování nákladů apod. Lze vybrat provozovatele, který zabezpečí veřejné statky s maximální hospodárností, a přitom bude respektovat požadavky na kvantitu a kvalitu veřejných statků, samozřejmě pokud je to specifikováno v příslušné smlouvě a je zajištěna kvalitní kontrola. Konkurenční prostředí zpravidla vede k vyšší hospodárnosti ve výdajích při zachování požadované kvality veřejného statku, nebo dokonce vede k vyšší kvalitě poskytovaných služeb. Předpokladem je transparentní prostředí a transparentní legislativní 1

Postavení organizačních složek a příspěvkových organizací a jejich hospodaření v současné době upravuje zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) a zákon č. 250/2000 Sb., rozpočtová pravidla územních rozpočtů. Obecně prospěšné společnosti mohou zřizovat i jiné subjekty v rámci soukromoprávního neziskového sektoru. Jejich postavení upravuje zvláštní zákon č. 248/1995, Sb., o obecně prospěšných společnostech, a doplnění některých zákonů.

2


Aktivita 5,8

úprava. (Problémem může být snaha ovlivnit výběr provozovatele, podmínky apod.) Nekonkurenční prostředí neumožňuje tuto výhodu alokační efektivnosti dosáhnout. Předpokladem zvyšování alokační efektivnosti je v zásadě rozhodování v rámci různých alternativních řešení a následně volba toho neefektivnějšího způsobu, tzn. hospodárného, ze kterého zároveň bude mít uživatel - občan prospěch. To zároveň vyžaduje, aby se občanovi jako uživateli služby jednak umožnilo rozhodnout, od jaké organizace veřejný statek (službu) bude využívat, jednak aby občan měl potřebné informace, zejména o kvalitě služeb a výši finanční spoluúčasti. V konkurenčním prostředí může být stejný veřejný statek zabezpečován různými organizacemi, jak organizacemi ve veřejném sektoru, ve většině případů příspěvkovými organizacemi, tak současně i soukromoprávními neziskovými organizacemi, případně soukromoprávními ziskovými firmami. Různorodost způsobů zajišťování veřejných statků zároveň i v ČR by měla vytvářet tlak na zvýšení alokační efektivnosti v příspěvkových organizacích. Ke zvýšení alokační efektivnosti v rámci lokálního a regionálního veřejného sektoru může vést i v ČR pseudo konkurenční prostředí v rámci veřejnoprávních neziskových organizací zejména příspěvkových organizací, zajišťující smíšené veřejné statky, a možnost volby ze strany občana - klienta. Může to přispět k tlaku na příspěvkové organizace v lokálním a regionálním veřejném sektoru, aby poskytovaly služby kvalitní, a v případě smíšených veřejných statků zároveň za uživatelský poplatek v optimální výši. O jeho výši však samy nerozhodují, neboť o jeho výši rozhoduje zřizovatel, a to volený orgán na úrovni územní samosprávy. Rozhodnutí občana o využití nabízené služby od konkrétní organizace pak ovlivní kvalita služby, tzn. u jaké organizace získá kvalitní službu, výše finanční úhrady, tzn. v jaké výši bude muset doplácet na úhradu služby, např. v rámci standardní kvality služby či na nadstandard apod. Různé způsoby zabezpečování veřejných služeb jsou doprovázeny zároveň různými způsoby jejich financování (financování nákladů na zajištění služeb z různých finančních zdrojů), což má rozdílný dopad do rozpočtu příslušného zřizovatele na úrovni státu i na úrovni obcí a krajů, zejména na výdajové straně rozpočtu, v některých případech i na příjmové straně. Nejtěsnější finanční vztahy k rozpočtu svého zřizovatele mají v ČR organizační složky, které nemají právní subjektivitu, a příspěvkové organizace s právní subjektivitou. Právě na zajištění veřejných statků plyne z rozpočtů obcí a krajů v ČR nejvíce finanční prostředků a tyto alokační výdaje tvoří rozhodující podíl v rozpočtech obcí a krajů, přičemž část z nich má i charakter obligatorních výdajů (mandatorních). Zřizování a hospodaření OS a PO včetně finančních vztahů k rozpočtu zřizovatele upravují v ČR oba zákony o rozpočtových pravidlech (velká a malá rozpočtová pravidla)2, tzn. jejich činnost a hospodaření je upravováno veřejným právem – proto veřejnoprávní organizace. Organizační složky a příspěvkové organizace jsou zřizovány v odvětví a v oblastech: •

justice,

•

policie,

•

armády,

•

školství (a tělesné kultury a sportu),

•

vědy a výzkumu,

3


•

kultury,

•

zdravotnictví,

•

sociálních služeb,

•

veřejné hromadné dopravy,

•

sociálního bydlení,

•

informačních systémech a masmédií,

•

ochrany životního prostředí,

•

vodního hospodářství (regulace vodních toků).

Aktivita 5,8

Zřizovací listina OS, PO Ve zřizovací listině každé veřejnoprávní neziskové organizace musí být přesně specifikován cíl, pro který je zřizována, musí být přesně vymezen její statut, náplň její činnosti, druhy zabezpečovaných veřejných statků. Musí být přesně specifikován majetek, který zřizovatel své neziskové organizaci poskytne pro zajištění veřejných statků, tzn. účel využití majetku. Musí být přesně specifikována i dispoziční práva k takovému majetku. Organizační forma neziskové organizace – tzn. OS nebo PO a náplň činnosti dané organizace, ale i skutečnost, kým je zřizována, ovlivňuje nejenom způsob nakládání s majetkem ale i způsob financování potřeb dané organizace, strukturu jejích finančních zdrojů.2 V ČR by organizačních složky, které nemají právní subjektivitu, měly být zřizovány pro zajišťování čistých veřejných statků. Jsou napojeny na rozpočet svého zřizovatele všemi svými příjmy a výdaji. Smíšené veřejné statky by měly být v rámci veřejného sektoru zabezpečovány především prostřednictvím zřizovaných příspěvkových organizací. Ty mají právní subjektivitu a jsou napojeny na rozpočet svého zřizovatele saldem – zpravidla příspěvkem z rozpočtu (na provoz a na investice), výjimečně odvodem do rozpočtu zřizovatele. Organizačních složky a příspěvkové organizace jako typ neziskové organizace nejsou zřizovány za účelem dosahování zisku, ale proto, aby na neziskovém principu zabezpečovaly pro občany veřejné statky, a tím uspokojovaly potřeby občanů. Organizační složky Organizační složka zřizovaná státem vzniká rozhodnutím příslušného ústředního orgánu, který sám je organizační složkou, ve formě opatření, jehož součástí je zřizovací listina. V některých případech jsou organizační složky státu zřizovány podle zvláštních zákonů a příslušný zvláštní zákon vymezuje náplň činnosti této organizace. Funkci zřizovatele pak plní ten ústřední orgán státní správy, na jehož kapitolu SR je taková OS napojena finančními vztahy. V případě organizačních složek zřizovaných obcemi nebo kraji vzniká OS na základě 2

Ve vyspělých zemích se zpravidla rozlišují dvě velké skupiny neziskových organizací – a to zejména podle kritéria, do jaké míry slouží veřejně prospěšným cílům. Jde o neziskové organizace, které především nebo výlučně zabezpečují činnosti pro všechny občany bez rozdílu (slouží celé veřejnosti) a naplňují požadavky veřejného zájmu. Jejich činnost má typicky charakter veřejně prospěšný, například služby v oblasti vzdělání, péče o zdraví, v oblasti sociálních služeb, v oblasti kultury apod. Dalším typem jsou neziskové organizace, které jsou sice založeny ve veřejnému zájmu, ale jejich posláním je sloužit zejména svým členům. Jde o typ zájmových, profesních a obchodních sdružení, odbory, družstva apod. Toto rozlišení neziskových organizací na uvedené skupiny má pak zásadní význam pro jejich financování.

4


Aktivita 5,8

rozhodnutí voleného orgánu, tzn. zastupitelstva obce nebo zastupitelstva kraje, funkci zřizovatele plní výkonný orgán. OS je zřizována rovněž na základě zřizovací listiny. Podobným způsobem může zřizovatel rozhodnout o změně zřizovací listiny, o zrušení organizační složky. Organizační složky zřizované státem a územními samosprávnými celky jsou co do náplně činnosti velmi různorodé. Jsou zřizovány pro zajišťování především takových služeb, které z ekonomická teorie označuje za tzv. čisté veřejné statky, tzn. zejména ve veřejné správě. Proto také tyto organizace nedosahují výraznějších příjmů a také se to nepředpokládá. Neziskové organizace, u nichž zřizovatel volí statut organizační složky, jsou organizace bez právní subjektivity. V ČR zákony o rozpočtových pravidlech upravují základní pravidlo, kdy by měl zřizovatel volit typ organizační složky, a to tehdy, jestliže organizace bude zabezpečovat činnosti, které nevyžadují velký počet zaměstnanců, nepotřebují složité a rozsáhlé strojní nebo technické vybavení, není potřeba a nejsou vnitřně dále odvětvově či jinak členěné, nevstupují do složitých ekonomických nebo právních vztahů. Organizační složka hospodaří jménem svého zřizovatele. Zřizovatel jmenuje vedoucího organizace, stanoví mu jeho práva a povinnosti v rámci řízení této organizace. Organizační složky nejsou samostatnou účetní jednotkou. Hospodaření organizační složky státu Organizační složkou státu jsou například ministerstva a jiné správní úřady, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář presidenta republiky, Kancelář Poslanecké sněmovny, Kancelář Senátu, Úřad vlády ČR, Akademie věd ČR, Grantová agentura ČR a další. Zákon umožňuje se souhlasem ministerstva financí ostatním ministerstvům (které jsou OS) zřizovat další vlastní organizační složky státu. Vedoucí OS státu může uvnitř OS utvořit vnitřní organizační jednotky. Organizační složka státu hospodaří s finančními prostředky, které rozpočtuje ve své kapitole státního rozpočtu její zřizovatel a určí je své organizační složce. Formálně OS státu hospodaří podle svého rozpočtu, který může obsahovat pouze příjmy a výdaje v členění podle závazné rozpočtové skladby související s činností, pro jejichž zajišťování byla tato organizace zřízena, nicméně její příjmy a výdaje jsou zároveň součástí státního rozpočtu (resp. příslušné kapitoly SR). Pokud je jí plánováno dosahování příjmů, tak jsou pro ni závazným ukazatelem hospodaření, který by měla splnit. Výše výdajů je ovlivňována závaznými ukazateli podle zákona o SR nebo podle rozhodnutí jejího zřizovatele jako správce kapitoly a měla by být v souladu s rozsahem její činnosti. Zároveň tyto finanční prostředky by měla vydávat na své činnosti co nejhospodárněji, tzn. v pojetí alokační efektivnosti. Zejména v této oblasti hospodaření je velmi důležitá úloha finančního managementu OS (proto je důležitá odbornost a další doplňování odbornosti přes pokračující vzdělávání úředníka ve finančním managementu a jeho spolupráce s úředníky v ostatních oblastech managementu – viz další text). Zřizovatel jako správce kapitoly SR určuje organizační složce státu limity na čerpání finančních prostředků, a to na platy zaměstnanců a pojistné, na konkrétní, účelově vymezené použití finančních prostředků a na ostatní běžné výdaje. Jsou stanoveny zpravidla na čtvrtletí. Limity nejsou stanoveny pro čerpání z kapitoly Všeobecná pokladní správa SR a pro čerpání dávek sociálního zabezpečení. Poněvadž organizační složka je napojena na rozpočet svého zřizovatele, resp. jeho rozpočtovou kapitolu SR, všemi svými příjmy a všemi svými výdaji – jde o tzv. brutto rozpočtový způsob hospodaření (schéma ukážeme na příkladu vazby OS na rozpočet obce 5


Aktivita 5,8

jako zřizovatele později). Tyto organizace hospodaří se svěřenými finančními prostředky od svého zřizovatele na základě schváleného rozpočtu. Bez souhlasu svého zřizovatele by neměly překračovat své výdaje. Příjmy a výdaje OS státu soustřeďuje na příslušném rozpočtovém příjmovém a výdajovém účtu. Pokladní plnění rozpočtu OS končí 31. 12. běžného roku. Organizační složka státu může hospodařit s mimorozpočtovými zdroji v rámci fondů OS. Jedná se o rezervní fond a fond kulturních a sociálních potřeb (FKSP), pro OS které zřizuje zvláštní účty. Zůstatky na těchto účtech koncem roku nepropadají. Tvorbu rezervního fondu OS státu přesně upravuje zákon o rozpočtových pravidlech v paragrafu 47. Do 2 % výdajů po provedených rozpočtových opatření snížené o vázání rozpočtových prostředků SR, nevyčerpané prostředky v běžném roce kromě nevyčerpaných mzdových prostředků a ostatních odměn za práci může OS převést do následujícího roku. OS státu je tedy motivována na úsporách. U úspor ve vymezených výdajích může do 5 % nevyčerpané částky příslušného závazného výdajového ukazatele převést do rezervního fondu a na tyto účely je použít v dalším roce – a to v rámci systémového, resp. programového financování. Nevyužité prostředky se s ukončením programu musí převést na účet SR. Ostatní směry použití rezervního fondu OS státu rovněž upravuje zákon o rozpočtových pravidlech. V dalších případech ho lze použít na krytí rozpočtem nezajištěných provozních potřeb, na reprodukci majetku, případně k jiným výdajům schváleným vládou. Tvorba FKSP a jeho použití je upravována vyhláškou. FKSP je tvořen zálohově základním přídělem z ročního plánovaného objemu mezd a platů a jejich náhrad a odměn, objemu stipendií, které se vyúčtovává v rámci roční účetní uzávěrky podle skutečného objemu. OS zřizuje účet cizích prostředků pro oddělené uložení cizích peněžních prostředků (např. nevyplacených mezd a platů na konci roku, došlé vložné na konference pořádané počátkem dalšího roku, omylem došlé platby apod.). Pokud zákon umožní OS státu vyvíjet ziskovou činnost, tak zisk z této činnosti, případně další mimorozpočtové zdroje (dary apod.) se používají prostřednictvím rozpočtu OS. Zákon o rozpočtových pravidlech stanovuje výjimky, kdy OS státu může soustřeďovat příjmy a výdaje na jiných účtech než rozpočtových, a pokud zákon nestanoví jinak, musí tyto příjmy odvést na účet SR do 3 pracovních dnů. OS státu může přijímat či poskytovat půjčky, přijímat úvěry, poskytovat dary apod. jen pokud jí to dovoluje zákon. Poskytování darů z FKSP pak upravuje platná vyhláška o FKSP. Může poskytovat svým dodavatelům zálohy v návaznosti na věcná plnění nejvýše na jedno čtvrtletí, zúčtovávají se v rozpočtu v souladu s pokladním plněním s výjimkou záloh na spotřebu elektřiny, plynu, tepla, vody apod. Pokud jsou vytvořeny v rámci OS státu vnitřní organizační jednotky, poskytuje se jim měsíčně na krytí jejich provozních nákladů záloha (lze na účet i v hotovosti), která musí být zúčtována, nejpozději pak datu koce pokladního plnění, tzn. k 31.12. Na tyto operace se vztahuje písemná dohoda o hmotné zodpovědnosti s určeným pracovníkem vnitřní organizační jednotky. Případné příjmy, které tato vnitřní organizační jednotky vybírá, musí odvádět na příjmový rozpočtový účet organizační složky státu vždy nejpozději do konce měsíce. Vybírané rozpočtové příjmy SR nesmí použít na krytí svých výdajů. Hospodaření organizační složky podléhá finanční kontrole ze strany zřizovatele. Za porušení rozpočtové kázně platí odvod ze svého rozpočtu,za porušení pravidel s nakládáním prostředků FKSP platí odvod z tohoto fondu.

6


Aktivita 5,8

Hospodařen organizačních složek státu podléhá též auditu a kontrole z Nejvyššího kontrolního úřadu. Hospodaření organizačních složek územních samosprávných celků Zřizovací listina organizační složky musí obsahovat: •

úplný název zřizovatele, tzn. název příslušné obce či kraje (podobně zřizovatele – orgánu v případě státu). Obec jako zřizovatel musí uvést i zařazení organizace do správního obvodu okresu;

•

název a sídlo organizační složky (musí být jednoznačně identifikovatelný);

•

vymezení účelu, pro který je zřízena, předmět její činnosti;

•

označení osob, které jsou oprávněny jednat za organizační složku;

•

vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, pokud se organizační složce předává do správy, se kterým bude zabezpečovat svou činnost, veřejné statky;

•

vymezení majetkových práv tak, aby organizační složka mohla majetek využívat pro účely, pro které byla zřízena a vymezení péče o tento majetek;

•

druhy příjmů a výdajů rozpočtu zřizovatele související s činností organizační složky, které zřizovatel svěřuje do působnosti organizační složky a způsob použití těchto prostředků;

•

způsob vedení odděleného účetnictví o svěřených příjmech a výdajích, případně zřízení a využívání samostatného bankovního účtu, způsob vyúčtování včetně vyúčtování záloh poskytovaných organizační složce na krytí jejích neinvestičních provozních výdajů;

•

vymezení doby, na kterou je organizace zřizována.

Rozpočet organizační složky je součástí rozpočtu zřizovatele, tzn. příjmy a výdaje OS jsou obsaženy v rozpočtu zřizovatele – příslušného územního samosprávného celku. I pro tyto organizační složky zřizovatel určuje závazné ukazatele –ve výdajích, případně v plánovaných příjmech, tzn. pokud se u OS plánují příjmy, měly by je také dosáhnout. Volený orgán dává v oblasti hospodaření OS oprávnění k dispozicím s rozpočtem OS svému úřadu, resp. i vedoucímu OS. Zřizovatel přenáší na organizační složku oprávnění disponovat s takovými peněžními prostředky, které souvisejí s její běžnou, opakující se činností. Ačkoliv organizační složky zabezpečují především čisté veřejné statky, může ji zřizovatel pověřit vybírat ze své činnosti některé rozpočtové příjmy v hotovosti nebo v bezhotovostní formě prostřednictvím běžného účtu. Zpravidla však tyto příjmy jsou velmi malé. Peněžní operace vede organizační složka v peněžním deníku v členění podle platné rozpočtové skladby. Z peněžního deníku se údaje převádějí do rozpočtu příjmů a výdajů zřizovatele v termínech stanovených zřizovatelem, avšak nejméně měsíčně a nejpozději před koncem roku (v návaznosti na pokladní plnění rozpočtu). Ve stejných termínem musí organizační složka

7


Aktivita 5,8

vrátit nevyčerpanou zálohu do rozpočtu svého zřizovatele. Zálohy3 jí poskytuje v hotovosti nebo zřízením běžného účtu u banky. I v případě organizačních složek zřizovaných územními samosprávnými celky platí brutto – rozpočtový způsob financování. Finanční vztahy můžeme znázornit na příkladu zřizovatel obce. Schéma: Rozpočtové vztahy organizační složky k rozpočtu obce

Orgán obce

Rozpočet obce P V

požadavky

záloha vratka zálohy, event. příjem od uživatelů

Org. složka zajišťující veřejné statky

Peněžní deník OS

Poskytování veřejných statků

event. uživatelský poplatek uživatel

OS = organizační složka, P = příjmy, V= výdaje.

Příspěvkové organizace Zákony o rozpočtových pravidlech rovněž upravují základní pravidlo, kdy by měl zřizovatel volit typ příspěvkové organizace. Z pohledu ekonomické teorie příspěvkové organizace by měl zřizovatel zřizovat zejména pro zabezpečování smíšených veřejných statků, které jsou poskytovány uživatelům za uživatelský poplatek (tzn.finanční spoluúčast občana – uživatele statku). Proto také příspěvkové organizace dosahují ze své činnosti výraznější vlastní příjmy, se kterými hospodaří podle svého vlastního rozpočtu. Tyto organizace mají tudíž samostatnou právní subjektivitu. Příspěvková organizace se proto zapisuje do obchodního rejstříku na návrh zřizovatele. Postavení a hospodaření příspěvkových organizací je upravováno veřejným právem (proto veřejnoprávní organizace).

3

K účtování organizačních složek podrobněji např. v: Nováková, Š. Výklad účetnictví obcí. INTES, Praha 2001; Nováková, Š. Účetnictví příspěvkových organizací (po novele zákona o účetnictví. INTES. Praha 2004.

8


Aktivita 5,8

Hospodaření příspěvkových organizací zřizované státem Příspěvkové organizace jsou na centrální úrovni zřizované státem, resp. příslušným ústředním orgánem, na jehož rozpočtovou kapitolu SR jsou pak napojeny finančními vztahy. Hlavní činnosti je pak vymezena ve zřizovací listině. V některých případech jsou příspěvkové organizace zřizovány podle zvláštních zákonů a příslušný zvláštní zákon vymezuje hlavní náplň činnosti dané PO. Funkci zřizovatele pak plní ten ústřední orgán státní správy, na jehož kapitolu SR je taková PO napojena finančními vztahy. Hlavní činnost je z ekonomického hlediska neziskového charakteru. Tyto organizace hospodaří podle vlastního rozpočtu. V rozpočtu PO se rozpočtují pouze příjmy a výdaje, resp. náklady a výnosy, související s její hlavní, tzn. poskytováním služeb neziskovou činností. Hlavními rozpočtovými příjmy jsou příjmy z hlavní činnosti (z uživatelských poplatků) a transferové příjmy ze SR, které jsou plánovány zřizovatelem, případně transferové příjmy ze státních fondů. Zákon o rozpočtových pravidlech upravuje postup, kdy zřizovatel poskytuje finanční prostředky formou otevíraného limitu – pravidla čtvrtletního, a to na čerpání příspěvku na provoz PO, pokud vlastní příjmy PO nestačí na financování potřeb, v opačném případě zřizovatel stanoví PO odvod finančních prostředků z rozpočtu PO do SR. Výši příspěvku na provoz a jeho čerpání zároveň může zřizovatel vázat na předem stanovené ukazatele, zpravidla na jednotku výkonu, je-li ji možno stanovit. Dále jsou to stanovené limity na čerpání konkrétních tzv. individuálních a systémových účelově poskytovaných dotací na financování konkrétních potřeb – programů a akcí. Dalšími druhy finančních vztahů PO ke kapitole SR svého zřizovatele je čerpání návratných finančních výpomocí a odvod z odpisů, je-li zřizovatelem stanoven. PO je povinna oznámit zřizovateli změny, které ovlivňují její hospodaření, pokud by to znamenalo sníženou potřebu příspěvku na provoz z kapitoly SR zřizovatele, zřizovatel stanoví PO nerozpočtovaný odvod. Své příjmy příspěvková organizace používá formou výdajů na krytí nákladů spojených se svou činností. Zákon o rozpočtových pravidlech v obecné rovině zakotvuje povinnost použít finanční prostředky hospodárně na financování vymezených potřeb. Proto zavazuje PO zřizované státem pokud se ve skutečnosti výsledek hospodaření proti plánu zhoršuje přijmout vhodná opatření k nápravě a dosažení plánovaného výsledku. Tím je snaha minimalizovat tlaky ze strany PO na zvyšování příspěvku na provoz z rozpočtové kapitoly zřizovatele (a tím předcházet prohlubování schodku SR, což je v posledních deseti letech při chronickém schodkovém hospodaření SR velmi důležité). Jinými slovy, je snaha vytvořit tlak i na dodržování plánovaného rozpočtového omezení v rozpočtu PO. Zhoršený hospodářský výsledek v hlavní činnosti („ztráta“), PO má podle zákona povinnost nejdříve použít na jeho úhradu finanční prostředky z rezervního fondu (má-li je tam) nebo ze zlepšeného výsledku hospodaření („zisku“) v dalším rozpočtovém roce. Pokud má zřizovatel dostatek finančních prostředků ve své kapitole, může je využít k úhradě zhoršeného výsledku své PO. Nicméně zřizovatel může své PO poskytnout návratnou finanční výpomoc na krytí zhoršeného výsledku hospodaření proti plánovanému, kterou však PO musí svému zřizovateli vrátit do konce rozpočtového roku. Jestliže není v dalším roce možné zhoršený výsledek hospodaření PO uhradit z jejího zlepšeného výsledku hospodaření, je to důvod ke zrušení PO, zákon o rozpočtových pravidlech pak specifikuje výjimky pro PO financované z veřejného zdravotního pojištění a PO se zaměřením na hygienické a protiepidemické činnosti. Zřizovatel může příspěvkové organizaci vymezit ve zřizovací listině i možnost vykonávat kromě hlavní činnosti (neziskové) i jiné činnosti, pak však musí ve zřizovací listině zároveň vymezit jejich obsah a rozsah – měly by být doplňkovou činností k činnosti hlavní.

9


Aktivita 5,8

Hospodaření této jiné (doplňkové) činnosti musí být sledováno odděleně od rozpočtu PO a mělo by být ziskové, resp. nemělo by být ztrátové, má-li mít význam. Proto také rozpočtová pravidla stanovují, že vykazuje-li PO zřizovaná státem z této jiné činnosti k 30. 9. ztrátu, musí statutární orgán PO zajistit, aby hospodaření v této jiné činnosti bylo do koncertku vyrovnáno, nebo přijata opatření k ukončení této činnosti do konce rozpočtového roku. Tím je snaha ustanovením zákona o rozpočtových pravidel minimalizovat nebezpečí, že ztráta z jiné činnosti bude delší dobu dopadat na hospodaření organizace a tedy nebezpečí, že na úhradu ztráty budou muset být použity rozpočtové zdroje. Hospodářský výsledek PO pak tvoří výsledek hospodaření z hlavní činnosti a zisk po zdanění z jiné činnosti. Příspěvkové organizace zřizované státem tvoří ze zlepšeného výsledku hospodaření po úhradě předchozích zhoršených výsledků hospodaření pak fondy, konkrétní výši přídělu upravuje zákon o rozpočtových pravidlech – a to do rezervního fondu bez omezení výše přídělu (pokud je co přidělovat), do fondu reprodukce majetku do výše 25 % ze zlepšeného výsledku hospodaření, do fondu odměn ve výši 20 % ze zlepšeného výsledku hospodařením, nejvýše však do výše 20 % ročního limitu objemu prostředků na mzdy a platy, z něho pak PO hradí případné překročení limitu mzdových prostředků. V těchto fondech se zůstatky na konci rozpočtového roku převádějí do dalšího roku. PO může získávat i další příjmy, včetně příjmů od soukromého sektoru – fyzických a právnických osob ve formě darů apod., a to i ze zahraničí, ze kterých tvoří také rezervní fond. Finanční prostředky svého rezervního fondu PO používá k úhradě zhoršeného výsledku hospodaření, případně k úhradě sankcí, například úhradě odvodu za porušení rozpočtové kázně a penále (ty však by se neměly vyskytovat), dále k doplnění fondu oběžných aktiv, zejména v případě potřeby zvýšit stav oběžných aktiv, se souhlasem zřizovatele k doplnění fondu reprodukce majetku (tzn. pokud se neplánuje zrušení PO) a k překlenutí časového nesouladu mezi náklady a výnosy. Fond reprodukce majetku tvoří vedle přídělu ze zlepšeného výsledku hospodaření především odpisy dlouhodobého hmotného a nehmotného majetku, neboť PO tento majetek odpisují (a pokud není zřizovatelem nařízen odvod z odpisů z důvodu plánovaného zrušení PO). Zdrojem tohoto fondu mohou být i účelové dary na pořízení či technické zhodnocení majetku a účelové finanční prostředky poskytované ze zahraničí. Zdrojem fondu jsou i příjmy z prodeje nemovitého majetku, který předtím PO získala darem nebo děděním. Finanční prostředky fondu reprodukce majetku PO používá na financování pořízení a technického zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, dále jako doplňkový zdroj financování oprav a údržby dlouhodobého i krátkodobého majetku a pořízení krátkodobého hmotného a nehmotného majetku, případně k úhradě dříve se souhlasem přijatých úvěrů. Příspěvková organizace zřizovaná státem dále vytváří fond kulturních a sociálních potřeb (FKSP). Jeho tvorba a použití se řídí vyhláškou MF ČR. Základní příděl do tohoto fondu se tvoří zálohovými příděly z ročního plánovaného objemu nákladů na platy a mzdy a jejich náhrady a na odměny, v rámci účetní uzávěrky se provádí konečné vyúčtování přídělu. Z tohoto fondu pak může podle pravidel obsažených ve vyhlášce MF ČR poskytovat i dary. Příspěvková organizace nesmí přijímat úvěry a půjčky, nesmí poskytovat půjčky. Z tohoto obecného pravidla zákon o rozpočtových pravidlech pak stanovuje výjimky. Nicméně za závazky PO zřizovaných státem, které vyplývají z jejich hlavní činnosti stát ručí.

10


Aktivita 5,8

Příspěvkové organizace zřizované územními samosprávnými celky Územní samosprávné celky (ÚSC) zřizují PO podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zpravidla pro zajišťování neziskových činností, které na rozdíl od organizačních složek s ohledem na rozsah,struktur a složitost vyžadují právní subjektivitu. Zřizovací listina příspěvkové organizace musí obsahovat: •

úplný název zřizovatele, tzn. název příslušné obce či kraje, podobně zřizovatele – orgánu v případě státu;

•

název, sídlo a identifikační číslo příspěvkové organizace;

•

vymezení hlavního účelu, pro který je zřízena, náplň její činnosti;

•

označení statutárních orgánů a způsob, jakým vystupují jménem organizace;

•

vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, který zřizovatel předává do správy příspěvkové organizaci k jejímu hospodaření a způsob jeho využití, tzn. využití zejména pro zabezpečování veřejných statků;

•

vymezení majetkových práv tak, aby mohla řádně spravovat svěřený majetek, včetně majetku získaného její vlastní činností, tzn. zejména pečovat o ochranu majetku, jeho rozvoj a zvelebení, podmínky pro případnou investiční výstavbu;

•

vymezení pravidel pro výrobu a prodej zboží, pokud jsou vymezeny jako předmět činnosti příspěvkové organizace;

•

vymezení práv a povinností spojených s případným pronajímáním svěřeného majetku jiným subjektům;

•

druhy zřizovatelem povolované doplňkové činnosti navazující na hlavní účel činnosti příspěvkové organizace (aby mohla lépe využít všechny své hospodářské možnosti a odbornost svých zaměstnanců), přičemž tato činnost nesmí narušovat plnění hlavní činnosti. Sleduje se včetně hospodaření odděleně;

•

vymezení doby, na kterou je příspěvková organizace zřízena;

Ke vzniku, případně k rozdělení či sloučení, splynutí nebo zrušení příspěvkové organizace dochází dnem určeným zřizovatelem v rozhodnutí. V něm také zřizovatel určí rozsah převodu práv a závazků na nové či přejímající organizace. Při zrušení příspěvkové organizace přecházejí práva a závazky na zřizovatele dnem rozhodnutí. Příspěvková organizace se na návrh svého zřizovatele zapisuje do obchodního rejstříku. Hospodaření příspěvkových organizací zřizovaných územními samosprávnými celky Příspěvkové organizace hospodaří s vlastními příjmy, které dosahují ze své vlastní činnosti především z vybraných uživatelských poplatků od svých klientů, které si ponechávají pro financování nákladů na tyto činnosti. Poněvadž však zabezpečují a poskytují občanům veřejné statky na neziskovém principu a často uživatelské poplatky nepokrývají ekonomicky nutnou výši nákladů, nejsou zpravidla finančně soběstačné, jejich vlastní příjmy jim nestačí na krytí výdajů. Proto dostávají z rozpočtu zřizovatele finanční prostředky, buď dlouhodobě nebo alespoň v některých letech, a to formou příspěvku na provoz. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zároveň umožňuje dosáhnout vyšší alokační efektivností, neboť zakotvuje poskytování příspěvků na provoz v návaznosti na výkony – předpokladem je

11


Aktivita 5,8

možnost stanovení jednotky výkonu v činnosti PO, případně v návaznosti na jiná zřizovatelem zvolená kritéria. V této oblasti je pak nejvíce problému s dosažení vyšší alokační efektivnosti. Příspěvkové organizace zřizované ÚSC dále hospodaří s finančními prostředky svých fondů, mohou získávat i peněžní dary od různých subjektů i finanční prostředky ze zahraničí. Jestliže PO se souhlasem svého zřizovatele zajišťuje i jiné doplňkové činnosti, měla by je zabezpečovat se ziskem (ztrátové činnosti nemají smysl, snižují efektivnost hospodaření PO) a pak tento zisk použije k financování hlavní činnosti,nicméně zřizovatel jí může povolit i jiné využití. V takovém případě zisk z této činnosti je předmětem daně z příjmů právnických osob. Na příspěvkovou organizaci se však vztahují určitá daňová zvýhodnění specifikovaná v zákonu o daních z příjmů (zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů). Na rozpočet svého zřizovatele jsou příspěvkové organizace napojeny příspěvkem na provoz, který je určen k doplnění chybějících zdrojů na financování běžných (neinvestičních) potřeb, včetně nákladů na opravy a údržbu. Z pohledu alokační efektivnosti by měl být poskytován zpravidla v návaznosti na výkony nebo jiná vhodná kritéria. Dále je to příspěvkem na investice (typ investiční dotace). Termín příspěvek v podstatě výstižně vyjadřuje z pohledu veřejných financí, že jde o transfer, kterým se z daného veřejného rozpočtu pouze přispívá na financování nákladů spojených s činností příspěvkové organizace, neboť příspěvková organizace získává vlastní příjmy. Příspěvková organizace však může být i odvodovou, tzn. na rozpočet svého zřizovatele je napojena odvodem. Je tomu tak v případě, kdy její vlastní plánované výnosy jsou vyšší než plánované náklady (tato situace je však v praxi spíše výjimečná). Pak je stanovený odvod závazným ukazatelem rozpočtu příspěvkové organizace. Je tomu tak i v případech, kdy zřizovatel určí odvod příspěvkové organizaci v případě, kdy investiční zdroje příspěvkové organizace (většina z nich pochází z odpisů dlouhodobého hmotného majetku) jsou větší než jejich potřeba podle rozhodnutí zřizovatele – například plánované zrušení příspěvkové organizace v budoucnu (jde vlastně o útlumový režim PO). Zřizovatel může nařídit své PO odvod, poruší-li PO rozpočtovou kázeň (podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Plánovaný finanční vztah rozpočtu příspěvkové organizace k rozpočtu zřizovatele by měl být v průběhu roku měněn pouze ve výjimečných případech v důsledku působení objektivních neplánovatelných příčin. Ke zvýšení příspěvku příspěvkové organizaci konec konců může zřizovatel přistoupit pouze tehdy, má-li potřebné finanční zdroje na jeho pokrytí ve svém rozpočtu. Finanční vztahy PO k rozpočtu zřizovatele představují tzv. netto rozpočtový způsob financování. Prostřednictvím rozpočtu zřizovatele se zprostředkovává příjem (transfer) finančních prostředků ze státního rozpočtu, resp. z příslušné kapitoly SR, nebo z rozpočtu obce nebo kraje (v závislosti na tom, kdo je zřizovatelem) do rozpočtu příspěvkové organizace. Ačkoliv má příspěvková organizace právní subjektivitu, některé úkony může učinit pouze se souhlasem svého zřizovatele. Především to je využití investičních úvěrů a půjček pro financování svých investičních potřeb. Podobně může získat návratnou finanční výpomoc od svého zřizovatele, jestliže je předpoklad jejího splacení zpět do konce rozpočtového roku. Mělo by tomu být pro překlenutí časového nesouladu mezi zdroji a potřebami. Se souhlasem svého zřizovatele může PO ručit za závazky jiných subjektů, a to svého zřizovatele nebo jiných subjektů, které zřizovatel také zřídil nebo založil. Nesmí však ručit za závazky dalších subjektů, např. soukromých podniků apod. Jen se souhlasem svého zřizovatele může pořizovat věci na splátky (neboť jde v podstatě o formu dluhu PO) nebo smlouvou o nájmu 12


Aktivita 5,8

s právem koupě (neboť nemusí mít v budoucnu PO finanční prostředky na zakoupení, např. v důsledku útlumového režimu u PO). Příspěvková organizace nemůže nakupovat cenné papíry a jen se souhlasem svého zřizovatele může přijímat jako protihodnotu za své pohledávky vůči jiným subjektům cenné papíry (neboť obchodování s cennými papíry je spojeno s rizikem a PO je veřejnoprávní neziskovou organizací hospodařící s veřejnými zdroji). Příspěvková organizace nemůže poskytovat dary jiným subjektům (neboť hospodaří s veřejnými zdroji) s výjimkou peněžitých a věcných darů poskytovaných z FKSP v souladu s platnou vyhláškou MFČR Příspěvkové organizace dále hospodaří s prostředky svých peněžních fondů, které tvoří a používají v souladu s platnými předpisy, a to s finančními prostředky rezervního fondu, investičního fondu, fondu odměn a fondu kulturních a sociálních potřeb. Zůstatky těchto peněžních fondů (které de facto představují zvláštní mimorozpočtové fondy) příspěvková organizace převádí na konci roku do roku následujícího k dalšímu použití. Rezervní fond by měl být nástrojem motivace příspěvkové organizace k lepšímu hospodaření, na dosahování tzv. zlepšeného výsledku hospodaření proti plánovanému – jestliže skutečné výnosy jsou větší než neinvestiční provozní náklady nebo tyto náklady jsou ve skutečnosti nižší proti plánovaným díky dosaženým úsporám v nákladech. Nicméně jeho využití v hospodaření PO ovlivňuje zřizovatel, který schvaluje příděl do rezervního fondu PO po skončení rozpočtového období (roku). Rezervní fond tvoří PO přídělem ze zlepšeného výsledku hospodaření sníženým o převody do fondu odměn, případně i peněžními dary. Rezervní fond PO používá na financování dalšího rozvoje své činnosti, k překlenutí časového nesouladu mezi výnosy a náklady (tzn. příjmy a výdaji svého rozpočtu), k úhradě případných sankcí uložených za porušení rozpočtové kázně, k úhradě ztráty za předchozí léta, dále pak na základě souhlasu zřizovatele na příděl do svého investičního fondu. Investiční fond příspěvkové organizace slouží k financování jejích investičních potřeb, tzn. k financování dalšího rozvoje PO, tzn. i k pořizování dlouhodobého hmotného majetku. Investiční fond PO tvoří z odpisů hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku na základě zřizovatelem schváleného odpisového plánu, z investičních dotací z rozpočtu zřizovatele, z případných investičních příspěvků ze státních fondů, z výnosů z prodeje dlouhodobého hmotného majetku, pokud k prodeji dá zřizovatel souhlas, z účelových investičních darů a příspěvků od jiných subjektů, případně i z převodů z rezervního fondu, a to ve výši povolené zřizovatelem. Investiční fond používá PO na financování investičních potřeb, tzn. na pořízení dlouhodobého hmotného majetku, k úhradě splátek investičních úvěrů a půjček (pokud je mohla použít, neboť k použití investičního úvěru nebo půjčky je nutný souhlas zřizovatele), k posílení zdrojů na financování oprav a údržby nemovitého majetku ve vlastnictví zřizovatele, který příspěvková organizace používá ke své činnosti (převádějí se do výnosů příspěvkové organizace), případně k odvodu do rozpočtu zřizovatele, je-li odvod uložen (např. při útlumovém režimu PO). Fond odměn příspěvkové organizace je motivačním fondem. Jeho tvorba a použití je usměrňována předpisy. Je tvořen ze zlepšeného výsledku hospodaření příspěvkové organizace po jeho schválení zřizovatelem po skončení rozpočtového období (roku), a to do výše 20 %, nejvýše však do výše 20 % limitu prostředků na platy a mzdy. Z fondu odměn se hradí překročení mzdových prostředků podle závazných předpisů (nařízení vlády o usměrňování výše prostředků na platy a odměny).

13


Aktivita 5,8

Fond kulturních a sociálních potřeb je typem sociálního fondu. Jeho tvorba a použití se i v případě PO zřizovaných ÚSC řídí platnou vyhláškou MF ČR. Tvoří se v průběhu roku zálohově základním přídělem z roční plánované výše nákladů na platy a náhrady platů, případně mzdy a odměny. Vyúčtování skutečného základního přídělu se provádí v rámci účetní závěrky, a to podle skutečného ročního objemu zúčtovaných platů a náhrad platů, mezd a náhrad mezd, případně odměn za pracovní pohotovost. Používá se k financování kulturních, sociálních a dalších potřeb zaměstnanců příspěvkové organizace, interních vědeckých aspirantů, důchodců, kteří před odchodem do důchodu pracovali v příspěvkové organizaci, a financování dalších potřeb. Hospodaření příspěvkové organizace podléhá finanční kontrole ze strany zřizovatele, účetnímu auditu. Finanční vztahy si znázorníme na příkladu vztahu PO k rozpočtu zřizovatele - obce. Schéma: Rozpočtové vztahy příspěvkové organizace k rozpočtu obce

Orgán obce

požadavky

Rozpočet obce P V

příspěvek

PO zajišťující veřejné statky Rozpočet PO

poskytování statků

event. odvod Uživatelské poplatky

uživatelé

PO = příspěvková organizace, P = příjmy, V = výdaje.

Daňové povinnosti příspěvkových organizací Příspěvkové organizace jsou poplatníkem i dalších daní, i když v řadě případů jsou od placení ze zákona o příslušné dani osvobozeny. Přesná specifikace je obsažena v příslušných daňových zákonech. Daňové zvýhodnění má proto své opodstatnění pouze ve vazbě na veřejně prospěšnou činnost. Má různé formy, například úpravy základu daně, osvobození části základu daně apod. Nicméně daňové zvýhodnění podnikatelských aktivit veřejnoprávních neziskových organizací (které nesouvisejí s jejich hlavním, neziskovým posláním) je předmětem také četných kritik ze strany soukromého ziskového sektoru. Hlavní směry kritiky se soustřeďují na to, že daňové zvýhodnění podnikatelských aktivit těchto neziskových organizací vytváří podmínky nerovné konkurence mezi neziskovými organizacemi a soukromými sektorem (ziskovými podniky). Proto jsou daňová osvobození,

14


Aktivita 5,8

výjimky ze zdanění, úlevy, podmínky na jejich získání přesně upraveny celostátně platnými daňovými zákony. S daňovým zvýhodněním souvisejí i daňové úlevy pro ty subjekty, kteří přispívají neziskovým organizacím včetně OS a PO svými finančními příspěvky a sponzorskými dary, a tím rozšiřují objem finančních prostředků, které mohou tyto organizace používat na financování veřejně prospěšných služeb v rámci vícezdrojového financování. I tím "odlehčují" veřejnému rozpočtu svého zřizovatele na jeho výdajové straně. Stát se tím zříká daní, resp. jejich části, které by jinak z těchto příspěvků vybral, resp. podle rozpočtového určení daní případně poskytl rozpočtům územní samosprávy, a poskytoval z nich dotace veřejnoprávním neziskovým organizacím. V ČR je v zákoně o daních z příjmů přesně specifikována výše darů, o které si pak poplatníci daně z příjmů mohou snížit základ své daně (tzn. nejde o neomezenou výši, což v praxi až zas tak moc nemotivuje podnikatele k poskytování vyšších sponzorských darů). Problém alokační efektivnosti v OS a PO Oba zákony o rozpočtových pravidlech velmi omezeně vytváří tlak na organizační složky a příspěvkové organizace, aby zvyšovaly alokační efektivnost, když hospodaří s rozpočtovými prostředky (a velmi často objemově značnými). Oba zákony se soustřeďují na zákaz -aby tyto veřejnoprávní organizace nepůjčovaly finanční prostředky jiným subjektům – mimo veřejný sektor a aby také neručily za závazky jiných subjektů. To pozitivně ovlivňuje, resp. předchází vzniku alokační neefektivnosti z důvodu úhrady závazků jiných subjektů. K vyšší alokační efektivnosti by měla přispět i v zákonech zakotvená povinnost plánovat tvorbu a použití finančních prostředků nejenom v časovém horizontu jednoho rozpočtového období, ale i v rámci rozpočtového výhledu. Nicméně tlak na efektivní hospodaření, včetně hospodaření s majetkem je ve formulacích obou zákonů na velmi obecné úrovni. A právě v této oblasti je pole působnosti pro management a zejména finanční management – a to jak na úrovni veřejné správy – státní správy a územní samosprávy, tak na úrovni managementu v organizačních složkách a v příspěvkových organizacích. (Podle pravidla – co zákon nezakazuje, to je dovoleno.) V organizačních složkách v příspěvkových organizacích ve veřejném sektoru na všech úrovních je velkým problémem dosažení efektivnosti při vynakládání finančních zdrojů, získávaných především z rozpočtové soustavy, které pocházejí především z daní na financování potřeb veřejného sektoru. Tendence k neefektivnosti je v podstatě jedním z hlavních projevů tzv. vládního selhání, tzn. v obecném ekonomickém smyslu selhání veřejné vlády na jednotlivých stupních, tzn. včetně úrovní územní samosprávy, a veřejné správy, která řídí a organizuje činnosti ve veřejném sektoru, řídí organizační složky a příspěvkové organizace. Efektivnost se v organizacích ve veřejném sektoru v širším pojetí praxe se pojímá jako výsledek vztahu mezi velikostí vstupů (nákladů) a velikosti výstupů (resp. výnosů). Ve veřejném sektoru objektivně působí tendence k neefektivnosti. To je ovlivněno tím, že v organizacích ve veřejném sektoru nepůsobí kategorie zisku, služby se ‚neprodávají‘ za tržní cenu, zatímco vstupy do veřejného sektoru se nakupují za tržní ceny. Často se projevují tendence k neefektivnosti, tendence k maximalizaci vstupů a k minimalizaci výstupů, tendence k maximalizaci požadavku na dotaci či příspěvek z rozpočtu zřizovatele, což zatěžuje výdajovou stranu rozpočtu zřizovatele. Problémem v organizacích ve veřejném sektoru je stále převažující - určující strana nabídky služeb nad poptávkou po službách ze strany obyvatelstva. Problémem je neexistující nebo

15


Aktivita 5,8

nekvalitní analýza poptávky obyvatelstva po konkrétním druhu služby, kterou daná organizace zajišťuje, většinou se neprovádí analýza preferencí obyvatelstva. Důsledkem je pak leckdy produkční neefektivnost. Ze strany zřizovatelů často chybí intenzivní tlak na snižování nákladů OS a PO. Může tedy snadno dojít k neefektivní alokaci zdrojů na produkci veřejných služeb. Problémem je hodnocení výstupů – nabízeného množství a kvality služeb, často nedostatečná hodnotící kritéria efektivnosti. Neefektivnost ve veřejném sektoru významně ovlivňuje i nedostatečná kontrola v podmínkách nekonkrétního vlastníka (společenské vlastnictví). Svůj podíl na tom často má i neprofesionální úroveň kontroly, kvalita managementu ve veřejné správě. Zdrojem financování výstupů – čistých veřejných statků jsou především vybírané daně (tzv. daňová cena), i když například za úkony veřejné správy jsou vybírány správní poplatky, zdrojem financování smíšených veřejných statků jsou především tzv. uživatelské poplatky jako modifikovaná cena, o jejíž výši nerozhoduje trh, ale politické vyjednávání ve volených orgánech, u většiny druhů smíšených veřejných statků na úrovni územní samosprávy. Uživatelský poplatek však v řadě případů nepokryje financování nákladů na služby, neboť může být konstruován tak, že nepokryje 100 % tzv. ekonomicky nutných nákladů na produkci smíšeného veřejného statku ale menší část nákladů a produkce smíšeného veřejného statku je pak dotována z veřejného rozpočtu té vládní úrovně, která smíšený statek zabezpečuje pro obyvatelstvo. Úkolem finančního managementu by mělo být propočíst orientační výši transakčních nákladů spojených se zjištěním, jaký podíl uživatelů konkrétního veřejného statku využívají sociálně slabší vrstvy obyvatel, které nemají dostatečnou platební schopnost uhradit uživatelský poplatek ve výši ekonomicky nutných nákladů, a proto jim poskytnout z rozpočtu obce či kraje (podle druhu veřejného statku) adresnou sociální výpomoc (nad rámec dávek státního sociálního zabezpečení v rámci veřejného pilíře), nebo propočíst míru alokační neefektivnosti při plošné dotaci na produkci smíšeného veřejného statku poskytovaného za nižší uživatelský poplatek a navrhnout efektivnější řešení. U smíšených veřejných statků musí volený orgán - většinou zastupitelstvo (obce, kraje jako zabezpečovatel) rozhodnout, jak vysoký uživatelský poplatek bude požadovat od obyvatelstva a zda uživatelský poplatek bude příjmem jeho rozpočtu, nebo přímo příjmem provozovatele veřejného statku. To ovlivní objem rozpočtu, a to jak příjmů tak výdajů. Finanční dopady zabezpečování veřejných statků do výdajů rozpočtu zřizovatele jsou tedy závislé na charakteru veřejných statků, na míře finanční účasti obyvatel - výši uživatelského poplatku a kam tento poplatek plyne. Můžeme to znázornit na příkladu obce.

16


Aktivita 5,8

Schéma Uživatelský poplatek je příjmem rozpočtu obce požadavky Orgán obce

Provozovatel - podnik zajišťující

P Rozpočet obce V faktury

smíšené veřejné statky

platby za odkup uživatelské poplatky

poskytování uživatel

statků

Tato situace je spíše výjimečná. Většinou je uživatelský poplatek příjmem provozovatele služby. Schéma Uživatelský poplatek je příjmem provozovatele

Orgán obce P Rozpočet obce V

požadavky*)

Podnik zajišťující

dotace

smíšení veřejné statky

poskytování

uživatelské

statků

poplatky uživatel

P = příjmy, V = výdaje

Vliv konkurenčního prostředí na alokační efektivnost Efektivnost veřejného sektoru by mělo ovlivňovat i vnější konkurenční prostředí (např. soukromé školství, soukromé zdravotnictví, soukromé sociální služby, resp. kvalita těchto služeb a způsob a výše finanční spoluúčasti uživatele služby na krytí nákladů), a tím může vytvářet tlak na zvýšení kvality a celkové efektivnosti v organizacích ve veřejném sektoru na všech úrovních.

17


Aktivita 5,8

Podobně může působit na zvýšení alokační efektivnosti i konkurenční prostředí uvnitř veřejného sektoru, tzn. mezi OS, mezi PO. Vytvářet konkurenční prostředí mezi organizacemi stejného druhu ve veřejném sektoru, resp. tam, kde je to možné a účelné, je úkolem veřejné správy, která řídí organizace ve veřejném sektoru. Alokační efektivnost může pozitivně ovlivnit optimalizace sítě neziskových organizací, zejména na úrovni lokálního a regionálního veřejného sektoru. Alokační neefektivnost však mohou ovlivňovat snahy řídícího managementu takové organizace na zachování existence dané organizace za každou cenu, dokonce i snahy o zvýšení prestiže organizace. Často je to spojeno s prosazováním maximálního objemu rozpočtu organizace bez ohledu na hospodárnost. Nicméně efektivnost znamená nejen hospodárnost, ale také užitečnost pro občana. Takže optimalizace sítě některých druhů veřejnoprávních organizací (např. základních škol) má jistě význam pro zvýšení hospodárnosti při vynakládání omezených prostředků rozpočtové soustavy, ale zároveň může snížit užitek uživatelům (dojíždění dětí do školy – náklady na dopravu, ztráta času rodičů atd.). Tuto ztrátu užitku by pak měla vynahradit zvýšená kvalita vzdělání. Problémem je, jak vyhodnocovat, jak kontrolovat kvalitu výstupu. Podobně je tomu i v jiných službách. Efektivnost ve veřejném sektoru může pozitivně ovlivnit i možnost využití alternativních způsobů zabezpečování veřejných služeb. Předpokladem efektivní konkurence je právní prostředí, kvalitní zákony a další předpisy, které ji umožní. Konkurence vytváří tlak na organizaci ve veřejném sektoru na zlepšení kvality služeb, aby neklesl počet uživatelů (poptávka po jejích výstupech) a nezjistilo se, že organizace je už zbytečná a lze ji zrušit. Problém vhodných kritérií alokace Příjmy rozpočtové soustavy, které jsou rozhodujícím zdrojem financování veřejného sektoru jsou omezené. Velkým problémem je nalezení vhodného kritéria efektivní alokace veřejných prostředků na financování jednotlivých činností veřejného sektoru (resortů). V zemích EU je snaha najít vhodná kritéria alokace – různé nákladové normy, normativy, výkonové ukazatele apod. Pro řadu druhů služeb se to již podařilo a kritéria, která vedou k vyšší hospodárnosti na vstupech do veřejného sektoru se využívají. Pro objektivizaci výdajů na veřejný sektor, a tedy i vstupů do veřejného sektoru (a nákladů), tzn. v rámci veřejnoprávních neziskových organizací se využívají různé metody a nástroje. Nejčastěji to jsou komparativní metody, založené na územní nebo institucionální komparaci nákladů na produkci konkrétních veřejných statků s cílem stanovit nákladový ukazatel (jako průměrný ukazatel). Využití těchto metod předpokládá správnou volbu komparativních veličin (aby měly stejný obsah), jejich vztahování ke stejné konstantě, provádění komparace ve větších statistických souborech organizací zajišťujících stejný druh veřejného statku, což je zpravidla problém v obcích, kde je malý statistický soubor, resp. jen jedna organizace daného druhu) a za delší časové řady a zvolit vhodnou metodu statistického zpracování. Významnou komparativní metodou je tzv. benchmarking (= měřit, poměřit). Benchmarking je metoda porovnávání nákladovosti služeb, kvality služeb, výkonnosti, ale i hospodaření a dalších procesů mezi obdobnými organizacemi ve veřejném sektoru na základě analýzy a systematického porovnávání s výkonem, nákladovostí, kvalitou atd. jiných organizací. Cílem je hledat nejlepší opatření v řízení pro budoucnost, která by umožnila zkvalitnit a zefektivnit činnost organizace ve veřejném sektoru. Předpokladem úspěšného využití této metody je aktivní přístup pracovníků a zejména manažerů organizace, týmová práce, vzájemné

18


Aktivita 5,8

poskytování informací mezi odbory a odděleními uvnitř veřejnoprávní organizace, ale tak mezi těmito organizace a zřizovatelem. Benchmarking se soustřeďuje na porovnávání řídících postupů mezi organizacemi ve veřejném sektoru, uvnitř organizace – např. mezi nákladovými středisky (předpokladem je, že existují), ale i ve srovnání se soukromým sektorem, např. z hlediska výstupů podobnými soukromoprávními neziskovými organizacemi - tzv. high-level comparisons. Problémem může být zjistit od nich potřebné informace. Dále je to porovnávání výkonnosti měřené kvantitativními ukazateli, např. jednotkové náklady, pokud je možné stanovit náklady na jednotku výstupu – služby, využití zdrojů, dostupnost služby apod. - tzv. performance benchmarking, porovnávání procesů a činností s využitím kvantitativních i kvalitativních ukazatelů (údajů) – tzv. process benchmarking. Benchmarking je metodou převzatou (a to v určité modifikované formě) ze soukromého sektoru. Mezi typy benchmarkingu se standardně uvádějí interní benchmarking využívající se uvnitř organizace (např. ve veřejné správě) pro porovnání podobné činnosti – např. rychlosti poskytnutí služby, kvality služby apod., dále finanční benchmarking jako metoda porovnání úrovně hospodaření – uvnitř organizace, například u nákladových středisek (jsou-li zřízeny a podle nich evidovány náklady v účetnictví), ale soužící i k porovnání hospodaření mezi podobnými organizacemi (z hlediska náplně jejich činnosti), dále strategický benchmarking pro porovnání výkonnosti, základní strategie výkonnosti atd., dále funkční benchmarking pro porovnání procesů, například na základě průzkumu trhu apod. a konkurenční, např. při alternativním způsobu zabezpečování veřejné služby. Při využití benchmarkingu se jedná o výběr oblasti porovnání touto metodou a stanovení cíle porovnávání, formulace vhodných kvantitativních i kvalitativních ukazatelů využitelných pro porovnání, získání a zpracování potřebných informací (např. o kvalitě výstupu, o nákladovosti apod.) a jejich měření a porovnání vybranými ukazateli, vyhodnocení porovnání a přijetí opatření na zlepšení a jejich realizace, vyhodnocení opatření. Benchmarking umožňuje monitorovat a hodnotit dosahované výsledky, a to na základě srovnání kvantitativních a kvalitativních ukazatelů výkonnosti a hodnocení kvality služeb (s cílem jejího zlepšování v dalších obdobích) obdobných institucí či organizací ve veřejném sektoru k optimálním hodnotám. Tyto optimální hodnoty jsou zpravidla výsledkem srovnávacích analýz za určité období. Tato metoda je užitečná zejména v případech, kdy neexistuje celostátní standard určitého druhu veřejné služby, neexistují finanční normativy, finanční ukazatele apod. Benchmarking umožňuje prověřit (nebo vyvrátit) správnost využívaných metod, postupů a systémů v řídícím procesu i v oblasti veřejných služeb, umožňuje prověřit nákladovost služeb atd. Pro zvýšení alokační efektivnosti je významné využití metody výkonových norem, normativů a limitů, které vycházejí z kalkulace nákladů na jednotku výkonu ve veřejném sektoru. Předpokladem je přesné vedení účetních záznamů a možnost stanovit jednotku výkonu. Tyto metody lze využívat u hromadně produkovaných a spotřebovávaných veřejných statků, kdy by měly pomoci dosáhnout objektivizaci nákladů na produkci a spotřebu veřejných statků, a zároveň zaručit určitý standard (kvalitu). Při kalkulaci nákladů se využívá buď tzv. historická metoda opírající se o analýzu minulého vývoje nákladů (s využitím indexové metody) nebo metoda nulového základu, zejména u nově produkovaných služeb. K objektivizaci prostředků vynakládaných na financování veřejného sektoru může přispět i metoda nákladů a užitku. Některá, tzv. výkonová kritéria, vychází z kategorie užitku. Zatímco náklady je možné vždy kvantifikovat v peněžním vyjádření, u užitku tomu tak nemusí vždy být, neboť některé užitky jsou nepřímé, nehmotné apod. a pak je problém ho ocenit, problémem je stanovit např. stínovou cenu užitku.

19


Aktivita 5,8

Zvýšit alokační efektivnosti pomáhá i audit a kvalitní finanční kontrola, včetně vnitřního kontrolního systému. Určitým problémem je využívání pouze účetního auditu, který je snazší, a nikoli výkonnostního auditu, který by se zaměřil na hodnocení a porovnávání účinnosti výstupů u obdobných organizací, neboť je problémem volba vhodných kritérií. V neposlední řadě lze uvést i význam kvalitní občanské kontroly, spolupráce s veřejností při hodnocení výstupů. Je úspěšná jen tehdy, je-li vstřícnost a vůle na obou stranách – na organizaci ve veřejném sektoru i na občanovi. To je pole působnosti informačního managementu a využití marketingových metod i v organizacích ve veřejném sektoru. Bohužel v naší praxi je obecně nechuť k zavádění jakýchkoliv norem, a to i v těch odvětvích veřejné spotřeby, kde by bylo možné stanovit jednotku výkonu, stanovit průměrné ukazatele nákladů či normy a jiná kritéria a instituce brání jejich zavedení. V mnoha organizacích by jistě ukázaly nehospodárnost na vstupech. Přitom s ohledem na omezené finanční prostředky v rozpočtové soustavě (a již chronickou deficitnost veřejných rozpočtů) je důležité i v našich podmínkách zabezpečovat potřebné veřejné statky (užitečné, preferované), a to maximálně hospodárně. Efektivnost investic ve veřejném sektoru a alokační efektivnost může významnou měrou ovlivnit management zabezpečování veřejných statků, který by měl zdůvodnit potřebu investice ve veřejnoprávní neziskové organizaci – v organizační složce, v příspěvkové organizaci. Zabezpečování veřejných statků ve střednědobém a dlouhodobém horizontu často vyžaduje investice ve veřejném sektoru. Veřejná správa a volené orgány územní samosprávy musí zvážit, které projekty pro zabezpečování veřejných statků jsou oprávněné, poněvadž na ně budou muset schválit výdaje svého rozpočtu, a stanovit pořadí jejich postupné realizace, a to i podle jejich finanční náročnosti. Aby rozhodnutí volených orgánů bylo kvalitní, je nezbytné, aby výkonné orgány ve veřejné správě připravily kvalitní rozbory a potřebné podklady. Tím by se měl zabývat management zabezpečování veřejných služeb, nicméně musí při tom spolupracovat s finančním managementem. Měl by tedy i vyjít z rozboru, proč není možné zajistit budoucí rostoucí poptávku po daném veřejném statku alternativními způsoby jejich zajišťování a proč je nezbytná investice v dané organizaci ve veřejném sektoru. Investiční potřeby státu i územní samosprávy většinou převyšují možnosti jejich financování. Proto je nutné plánovat zdroje financování v rozpočtovém výhledu. Zejména na úrovni jednotlivých článků územní samosprávy je nutné vypracovat dlouhodobou strategii zabezpečení veřejných statků, včetně investiční strategie, a to na základě dlouhodobého rozboru hospodaření obce či kraje a preferencí občanů. Je-li zabezpečení veřejných statků podmíněno investicemi, z pohledu efektivnosti se musí posoudit cíl, požadovaný rozsah a kvalitu veřejného statku z dlouhodobého hlediska, požadovanou kapacita zařízení podle odhadu budoucího počtu uživatelů veřejného statku (tj. odhad budoucích poptávky po veřejném statku, např. s využitím moderních marketingových metod), možné varianty řešení a z nich navrhnout vybrat tu nejefektivnější variantu. Metody oceňování variant byly postupem času převzaty ze soukromého sektoru. Jejich hodnocení se však ve veřejném sektoru modifikuje. Nelze použít rozhodování ryze na základě budoucího zisku (jako je tomu v soukromém sektoru). Používají se jednokriteriální metody, v řadě případů však i vícekriteriální metody. Mezi jednokriteriální metody využívané ve veřejném sektoru můžeme zařadit metodu analýzy nákladů a výnosů (užitků), (cost-benefit analysis – CBA). Tato metoda hodnotí důsledky

20


Aktivita 5,8

(užitky) výdajových programů v peněžních jednotkách, aby je bylo možné poměřit s náklady. Jde o posouzení, který projekt (či alternativa) s minimálními náklady povede k maximálnímu užitku. Předpokladem využití této metody je možnost ocenit užitky v peněžních jednotkách. Někdy je nutné použít ocenění tzv. stínovou cenou (tzn. např. tržní cena ošetřená o deformující vlivy), jestliže tržní cena prokazatelně neodráží společenské náklady. V hodnotovém vyjádření jsou vstupy i výstupy. Další metodou je metoda analýzy účinnosti nákladů – nákladová efektivnost (cost-effectiveness analysis - CEA). Tato metoda se používá tehdy, není-li možné kvantifikovat užitek z výdajových programů v peněžních jednotkách, nelze kvantifikovat výstupy v hodnotových jednotkách. Jde o analýzu, jak nejlevněji dosáhnout stanoveného cíle. Výstupy se měří v naturálních jednotkách. Lze využít i metodu analýzy minimalizace nákladů (cost-minimum-analysis - CMA.). Tato metoda je poměrně jednoduchá. Používá se tehdy, není-li možné, resp. nemá smysl měřit výstupy, předpokládá se, že výstupy jsou kvantitativně i kvalitativně relativně shodné. Kritériem pro rozhodování je pouze minimalizace vstupů (nákladů), proto se používají standardy, kalkulační normy apod. Další metodou je i metoda analýzy užitečnosti nákladů, která je určitou modifikací metody CBA. Užitečnost se měří tzv. životností apod. kritérii. Možnost ocenit užitky ovlivňuje použití metody analýzy nákladů a užitků při analýze a výběru varianty. Není-li možné užitky ocenit, je nutné se omezit pouze na posouzení nákladů. Management zabezpečování veřejných statků by měl také vyhodnotit další přínosy investice ve veřejném sektoru, tzn. zejména vliv investice na zaměstnanost, na hospodářský rozvoj obce či kraje, vyhodnotit splnění požadavky ekologické povahy, splnění zákonných norem apod. Investiční potřeby souvisí s budoucím zabezpečováním veřejných statků. Financují se z kapitálových výdajů rozpočtu. Proto je významná spolupráce s finančním managementem, který by měl navrhnout způsob financování na základě rozpočtu investičního projektu, druhy dostupných finančních zdrojů, vyhodnotit možnost využít návratné finanční prostředky a schopnost splácet dluh, už v této fázi přípravy vyhodnotit i předpokládanou výši uživatelského poplatku za smíšený veřejný statek, zvážit jeho únosnost. S pořízením investice ve veřejném sektoru souvisí i výběr projektanta, dodavatele, budoucího provozovatele, pokud se investice v budoucnu pronajme soukromému subjektu (v rámci využití forem PPP), který smluvně bude zabezpečovat veřejné statky. Se všemi zúčastněnými subjekty se musí uzavřít perfektní smlouva, ve které budou vymezena práva a povinnosti všech zúčastněných partnerů, zejména požadovaný rozsah a kvalita služby, finanční podmínky, doba trvání smlouvy, důvody pro vypovězení smlouvy apod. Decentralizace ve veřejném sektoru – další cesta ke zvýšení alokační efektivnosti Odpovědnost za zabezpečení některých veřejných statků stát přenáší v některých případech na jednotlivé stupně územní samosprávy. Je tomu tak tehdy, zabezpečí-li je územní samospráva hospodárněji. Hovoříme o decentralizaci zabezpečování veřejných statků lokálním, případně i regionálním veřejným sektorem, decentralizaci věcných kompetencí (ale i odpovědnosti). Teoretickým základem je teorie fiskálního federalismu. Při rozhodování o decentralizaci zabezpečování a financování veřejných statků se bere v úvahu analýza prospěchu, kdo – jaké společenství občanů má prospěch z veřejného zabezpečování a financování veřejných statků, tzn. zda obyvatelstvo celého státu, nebo obyvatelstvo určitého kraje nebo obce. Měly by být zabezpečovány takové veřejné statky, o které má obyvatelstvo zájem, chce je využívat, neboť také na jejich financování platí daně, případně uživatelský poplatek v případě smíšeného veřejného statku. Proto je nutné analyzovat vývoj spotřebitelské poptávky po 21


Aktivita 5,8

veřejných statcích. U některých veřejných statků jejich zabezpečování státem může vést k neefektivnosti a tzv. ztrátám z centralizace. Stát nemá vždy potřebné informace o individuálních preferencích občanů. V rámci veřejného sektoru, resp. příslušných veřejnoprávních neziskových organizací mohou být zajišťovány i veřejné statky občany málo využívané. Přitom je nutné financovat potřeby dané organizace (významná je výše fixních nákladů). Pak jsou nehospodárně vynakládány finanční prostředky rozpočtové soustavy na málo využívané veřejné statky. Proto je nutné rozhodnout, pro kolik obyvatel konkrétní veřejný statek zabezpečovat (pro obyvatele obce, nebo několika obcí při jejich sdružování, nebo pro obyvatele kraje, nebo pro všechny obyvatele státu), aby se dosáhlo tzv. úspor ze sdílených nákladů (díky odlišnému průběhu fixních a variabilních nákladů) a omezil se rozsah ztráty efektu z centrálně zajišťovaných veřejných statků. Výsledkem je decentralizované zabezpečování některých veřejných statků jednotlivými stupni územní samosprávy, resp. kterou úrovní, zda lokální či regionální se dosáhne vyšší alokační efektivnosti. Rozhodování by měly usnadnit analýzy a vyhodnocení efektivnosti decentralizace u konkrétních veřejných statků, tzn. jaké konkrétní druhy veřejných statků se tudíž budou na příslušné úrovni zabezpečovat. Výsledkem je centralizované zabezpečování například obrany, bezpečnosti státu apod. a naopak decentralizované zabezpečování například městské hromadné dopravy apod. Problémem je často analýza, jaký standard veřejných statků můžeme financovat vzhledem k omezeným finančním zdrojům v rozpočtové soustavě (tzv. rozpočtovému omezení). Týká se to zejména například vzdělání (standard je dán učebními osnovami, zkvalitňování výuky, rozšiřování výuky o další volitelné předměty apod. závisí na dostupných zdrojích financování), zdravotní péče, sociální péče ale i jiných druhů veřejných statků. V praxi je často obtížné stanovit v dané době standard (tzn. minimální kvalitu) – např. i v ČR se diskutuje nad věcným obsahem (rozsahem) základní nezbytné zdravotní péče. Stanovení standardu je důležité zejména u tzv. preferovaných veřejných statků. Nicméně nejde jen o stanovení standardu u preferovaných národních veřejných statků, ale v řadě zemí se základní standard stanovuje i u základních lokálních, případně i regionálních veřejných statků. Prostřednictvím stanoveného celostátně platného standardu u národních veřejných statků si stát ponechává možnost kontroly rozsahu a kvality decentralizovaným způsobem zabezpečovaných veřejných statků (např. zajišťovaných v přenesené působnosti) a zároveň aby nebyly výrazné rozdíly v kvalitě veřejného statku zabezpečovaného územní samosprávou. Rozhodnutí není vždy jednoduché. Nicméně zejména v obci či ve městě mohou uživatelé občané bezprostředně kontrolovat rozsah a kvalitu veřejných statků a posoudit svůj užitek. Musí se jim však proto vytvořit potřebné předpoklady. Uživatel musí mít možnost volby, od jaké organizace službu využije podle kvality služby a svého užitku. Produkce a nabízení služeb, o které není ze strany obyvatelstva zájem je spojeno s neefektivní alokací finančních prostředků (produkční neefektivnost). Aby se předešlo vzniku produkční neefektivnosti, je nutné vypracovat a využít marketingové strategie a marketingové postupy, byť často v modifikované formě. Tato modifikovaná forma je odrazem zvláštností zejména vnějšího marketingového prostředí, tzn. působení vnějších vlivů na instituci ve veřejné správě, na organizaci ve veřejném sektoru. Marketing obecně je soubor činností, jejichž cílem by mělo být uspokojení potřeb poptávajícího se subjektu, v případě veřejného sektoru uspokojení potřeb uživatele v oblasti veřejných statků, služeb s využitím plánování, realizace a kontroly, zejména v oblasti managementu zabezpečování veřejných služeb. Využívání marketingu by mělo být plánované. Dosažení spokojenosti uživatelů veřejného statku – služby je cílem činnosti

22


Aktivita 5,8

instituce ve veřejné správě, organizace ve veřejném sektoru (samozřejmě i v neziskovém soukromém sektoru). Při plánování cílů organizace je nutné přesné vymezení cílů, vyhodnotit reálnost splnění cílů, kritéria pro měření míry dosažení cílů, stanovit hierarchii cílů a priority mezi různými cíli, stanovit, která řídící a správní úroveň bude cíle realizovat, odpovědnost za dosažení cílů, a způsob dosažení cílů a časový horizont. Marketing uplatňovaný ve veřejnoprávních neziskových organizacích by měl pomoci získat uživatele produkovaného veřejného statku (služby) a zároveň umožnit zkvalitňování výstupů – produkovaných veřejných statků, aby se lépe uspokojily potřeby poptávajících občanů. V konkurenčním prostředí různých veřejnoprávních organizací ve veřejném sektoru ale i v konkurenčním prostředí se soukromoprávními (nevládními) neziskovými organizacemi by měl napomoci obhájit veřejnoprávní neziskové organizaci její místo na „trhu“ veřejných statků, tzn. udržet si, resp. rozšířit počet svých klientů – uživatelů služeb. Marketing měl by pomoci dosáhnout produkční efektivnosti ve veřejnoprávních neziskových organizacích ve veřejném sektoru (i mimo něj). To se zpravidla také pozitivně projevuje do hospodaření s rozpočtovými prostředky, které jsou na veřejné statky vynakládány, pozitivně to ovlivňuje efektivnost veřejného sektoru jako celek. Decentralizace ve veřejném sektoru musí být provázána s fiskální decentralizací příjmů a výdajů v rozpočtové soustavě. Fiskální decentralizace je odrazem i přerozdělovacích procesů využívaných v rámci rozpočtové soustavy. Děje se tak prostřednictvím rozvržení daňovém výnosu mezi jednotlivé rozpočty (tzv.rozpočtové určení daní). Dalším způsobem je poskytováním dotací ze státního rozpočtu do rozpočtů územní samosprávy. V ČR objem i podíl dotací ze státního rozpočtu do rozpočtů obcí v rozpočtech obcí v posledních letech roste (po zrušení okresních úřadů a rozšíření přenesené působnosti u obcí s rozšířenou působností). Efektivní alokaci ovlivňuje i systém řízení veřejného sektoru, jehož subjektem je veřejná správa, kvalifikace a profesionalizace pracovníků veřejné správy, výkonných orgánů na úrovni státní správy i územní samosprávy. Pracovníci ve veřejném sektoru jsou zpravidla méně finančně ohodnoceni. Důsledkem je demotivace pracovníků a často i odchod kvalifikovaných pracovníků z veřejného sektoru do soukromého sektoru za vyšším výdělkem. V rámci tzv. technokratického modelu manažera ve veřejné správě se mění přístup k postavení veřejné správy a zaměstnance ve veřejné správě, klade se důraz na manažerské řízení. Snahou je využít, byť v určité modifikované podobě, manažerské metody řízení, které se osvědčily v soukromém sektoru při dosahování vyšší efektivnosti mezi vstupy a výstupy. Manažerský způsob řízení ve veřejné správě a veřejném sektoru se stává jedním z nástrojů dosažení vyšší efektivnosti ve využívání omezených finančních zdrojů rozpočtových soustav, neboť hlavním finančním nástrojem veřejné politiky jsou veřejné finance. Zajištěním efektivního využívání finančních zdrojů a současně růst výkonnosti veřejného sektoru je náplní finančního managementu. Významná je tedy vazba na občana, jeho spokojenost. K tomu slouží i využívání marketingu ve veřejné správě a ve veřejnoprávních neziskových organizacích ve veřejném sektoru (ale i v soukromoprávních neziskových organizacích). Na úspěšnost ve využívání managementu ve veřejném sektoru (na rozdíl od soukromého sektoru) jak zpravidla uvádí odborná literatura má vliv, že činnosti ve veřejném sektoru ovlivňuje politické rozhodování o veřejných potřebách uspokojovaných ve veřejném zájmu činnostmi institucí ve veřejné správě a ve veřejném sektoru, že činnost institucí ve veřejné správě a ve veřejném sektoru a činnost manažerů je ovlivňována právním prostředím a tedy i zákonodárci, veřejnou kontrolou, včetně kontroly ze strany zákonodárců, a zpětnou vazbou od

23


Aktivita 5,8

občanů – uživatelů služeb, tzn. občanskou kontrolou, ale i jejich preferencemi, zejména v oblasti veřejných statků, jejich názorem v rámci místního referenda apod. Ve veřejné správě tudíž existují mnohá omezení pro rozhodování managementu. Rozhodování ve veřejné správě je silně ovlivňováno právním řádem, je pod kontrolou veřejnosti, tzn. veřejnou i občanskou kontrolou. Ve veřejné správě a v organizacích ve veřejném sektoru je typická neexistence ziskového motivu, takže nelze využít ziskový motiv k měření výkonnosti institucí ve veřejné správě a ve veřejném sektoru, což znesnadňuje měřit a hodnotit jejich výkonnost. Problémem je omezená organizační a manažerská autonomie. Ta je tím větší, čím více se uplatňuje princip transparentnosti personálního řízení, při přijímání nových pracovníků a jejich kariérního růstu a zejména ve státní správě definitiva. V posledních letech stále více vystupuje do popředí úsilí o zvyšování kvality ve veřejné správě, tzn. i zvyšování kvality veřejné služby, kterou instituce ve veřejné správě zabezpečují. Zbývá se tím management kvality. Zvýšení efektivnosti ve veřejné správě a v organizacích ve veřejném sektoru, efektivnosti výstupů významně ovlivňuje kvalitní plánování činnosti, způsobů dosažení cílů v oblasti zajišťování veřejných statků. To klade nároky na strategický management. Strategická rozhodnutí se týkají postavení a činnosti institucí veřejné správy, jednotlivých organizací ve veřejném sektoru, týkají se zásadních změn ve struktuře a fungování organizací a institucí z dlouhodobého hlediska. Mají komplexní charakter. Důležitými prvky je definování vize, stanovení cílů, identifikace a výběr postupů a nástrojů dosažení cílů, včetně plánování, stanovení úkolů a jejich realizaci, kontrolu dosahování cílů, případně modifikaci strategie. Součástí je motivace všech pracovníků instituce na dosažení cílů, včetně principu odměňování. Strategický management musí přitom respektovat veřejný zájem, většinový zájem občanů a dalších subjektů, o kterém rozhodují volené orgány politickými hlasy, s cílem uspokojit tyto zájmy. Zejména při formulování vize je důležité pokud možno využít veřejnou diskusi, vtáhnout občana do diskuse. Týká se to zejména zaměření organizací ve veřejném sektoru, volby způsobu zabezpečování veřejných statků, partnerství veřejného a soukromého sektoru apod. Je tudíž ovlivňován rozhodováním volených orgánů i názory a postoji občanů. Pro strategický management je významný marketingový výzkum, který poskytuje základní informace potřebné z dlouhodobého hlediska pro stanovení poslání organizace ve veřejném sektoru, stanovní cílů činnosti, zvyšování výkonnosti organizace a zároveň dlouhodobé efektivní alokace finančních zdrojů. Finanční management by se měl soustředit na efektivní využívání dostupných finančních zdrojů, zajistit maximální efektivnost při využívání omezených rozpočtových zdrojů, zajisti maximální alokační efektivnost výdajů při současném zvyšování výkonnosti veřejné správy a dalších institucí či neziskových organizací ve veřejném sektoru. Modernímu finančnímu managementu nevyhovuje státem a státní byrokracií dirigistické využívání nástrojů, které umožňují detailně kontrolovat nižší články veřejné správy a územní samosprávy a podřízené organizace ve veřejném sektoru na základě přísně účelového rozdělování dostupných finančních zdrojů v rozpočtové soustavě. Modernímu finančnímu managementu naopak vyhovuje alespoň určitá míra decentralizace rozhodovací pravomoci, tzn. i upouštění od detailní účelovosti v použití rozpočtových zdrojů. Významnou oblastí finančního managementu je dosahování transparentnosti ve financování potřeb, transparentnosti rozpočtu jako nástroje financování potřeb. Zprůhlednění financování zajištění veřejných statků, financování potřeb veřejné správy a neziskových organizací ve veřejném sektoru je důležité i pro zkvalitnění vnější finanční kontroly, resp. veřejné kontroly

24


Aktivita 5,8

jako takové, je důležité i pro zkvalitnění občanské kontroly a dosažení stavu, kdy v budoucnu nebude občanská kontrola pouhou iluzí. Finanční management se proto musí soustředit na zkvalitňování rozpočtového plánování a metod rozpočtování, na hodnocení efektivnosti rozpočtových výdajů, na transparentnost účtování o příjmových a výdajových operacích rozpočtu, na zkvalitňování finanční a rozpočtové kontroly, zejména vnitřního kontrolního systému, a auditu. Problémem je stále ještě dominantní krátkodobé roční rozpočtové plánování, více či méně subjektivní alokace finančních zdrojů založená na omezeném využívání objektivních kritérií alokace. Zároveň však musí jít o zkvalitňování systému a metod účetnictví a statistiky a jejich využití ve finančním managementu. Poněvadž velkou část veřejných výdajů tvoří alokační výdaje na zabezpečování veřejných statků, zejména na úrovni územní samosprávy, zaměřuje se finanční management i na optimální volbu způsobu zabezpečování veřejných statků z hlediska efektivního využití dostupných finančních zdrojů v příslušném rozpočtu, které by měly být rozpočtovým omezením pro potřeby. Na zvýšení kvality výstupů, udržení, resp. získání klienta a zvýšení alokační efektivnosti v organizacích ve veřejném sektoru působí i uplatňování poznatků vědy a techniky, a to jak při řízení veřejného sektoru, tak při produkci veřejného sektoru (např. obsah výuky, komputerizace výuky, komputerizace veřejné správy, využití nových informačních technologií, využití dokonalejších přístrojů, léčebných postupů a léků ve zdravotnictví apod.).

25

Organizační složky a příspěvkové organizace

Recommend Documents