1 OPRAVNÉ PROSTŘEDKY 1.1 Řádné opravné prostředky Právní normy vycházejí z toho, že při aplikaci konkrétního právního předpisu může správní i soudní orgán interpretovat hmotně právní předpis nesprávně, ať už z objektivního hlediska nebo i subjektivně. Podle zásady dvouinstančnosti může být vydané správní rozhodnutí přezkoumáno jiným orgánem, zpravidla orgánem nadřízeným (druhou instancí), nebo v zákoně stanovených případech soudem. Například ve věcech katastru nemovitostí je přípustný opravný prostředek odvolání proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu vlastnického nebo jiného práva k nemovitosti. Pokud podanému opravnému prostředku katastrální úřad nevyhoví v plném rozsahu, rozhoduje o podaném opravném prostředku soud. Řádnými opravnými prostředky jsou odvolání a rozklad. K podání odvolání proti nepravomocnému rozhodnutí je oprávněn účastník správního řízení, a to ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení takového rozhodnutí. Výklad bude dále soustředěn na rozhodování o opravných prostředcích správními orgány.).
Opravné prostředky ve správním řízení
Rozklad
Řádné
Mimořádné
opravné prostředky
opravné prostředky
Odvolání
Odpor
Přezkumné řízení
Obnova řízení
Nové rozhodnutí
1.2 Odvolání Odvoláním se rozumí podání, prostřednictvím kterého účastník řízení žádá, aby zpravidla vyšší, nadřízený orgán přezkoumal výrok vydaného aktu aplikace práva (rozhodnutí, usnesení) vydaného správním orgánem prvního stupně. Podle zásady dvouinstančnosti lze přezkoumat napadené rozhodnutí, které není v právní moci a je přípustné. Znamená to, že od oznámení rozhodnutí neuplynula 15 denní lhůta pro možnost podat odvolání a podání je ze zákona přípustné. Odvolání jako opravný prostředek nemůže směřovat jen proti odůvodnění nebo poučení o odvolání uvedeného v rozhodnutí. Pro podání odvolání je správním řádem stanoven režim a náležitosti, naopak co se týče důvodů, účastník správního řízení může napadnout ve výroku i jeho části cokoliv, například nezákonnost rozhodnutí v meritu věci, nesprávné, vadné řízení nebo způsob řešení. 1.2.1 Zahájení odvolacího řízení a náležitosti odvolání
Odvolací řízení bude příslušným správním orgánem zahájeno na základě podání účastníka správního řízení nebo prostřednictvím jeho zmocněného zástupce. Odvolání se podává u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal, může tak učinit každý, kdo je v
konkrétním správním řízení označen jako účastník řízení, toto právo má též i ten, komu správní orgán opomenul oznámit rozhodnutí ve věci. V tomto případě, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování dozvěděl. Odvolání nemůže podat účastník správního řízení, který se vzdal práva odvolání, a to jak písemně, tak i ústně do protokolu, nemůže ho podat ani ten účastník, který vzal odvolání zpět. Právo podat odvolání, ale nemá správní orgán, ten je v mocenském postavení při výkonu státní správy. Taková pravomoc by mu náležela pouze v případě, že by měli ve správním řízení postavení účastníka řízení. Správní řád stanoví možnost podat odvolání podle tzv. generální klauzule proti každému rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve věci, které není v právní moci, pokud to zákon výslovně nevylučuje. 1.2.2 Náležitosti odvolání
Účastník správního řízení při koncipování odvolání musí dodržet režim stanovený správním řádem. Odvolání musí obsahovat náležitosti o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. Není-li v odvolání uvedeno, v jakém rozsahu odvolatel rozhodnutí napadá, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí. K tomu je potřeba dodat, že odvolání je potřeba správnímu orgánu podat s potřebným počtem stejnopisů tak, aby jeden stejnopis zůstal správnímu orgánu, a aby každý účastník dostal jeden stejnopis. Nepodá-li účastník potřebný počet stejnopisů, vyhotoví je správní orgán na náklady účastníka. Pokud by podané odvolání směřovalo jen proti některému výroku rozhodnutí nebo proti vedlejšímu ustanovení výroku, které netvoří nedílný celek s ostatními, a pokud tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části právní moci, umožňuje-li to povaha věci. 1.2.3 Lhůty pro podání odvolání
Odvolací lhůta činí 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Odvolání lze podat teprve poté, co bylo rozhodnutí vydáno. Bylo-li odvolání podáno před oznámením rozhodnutí odvolateli, platí, že bylo podáno v první den odvolací lhůty. To je základní stránka věci, správní řád stanoví i podmínky, kdy správní orgán opomene ve vydaném rozhodnutí uvést poučení nebo je poučení neúplné nebo nesprávné. Pro tyto případy je na účastníka pamatováno tak, že odvolání může podat do 15 dnů ode dne oznámení opravného usnesení, bylo-li vydáno, nejpozději však do 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Účastník, kterému rozhodnutí nebylo správním orgánem oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděl, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterému ho správní orgán oznámil. 1.2.4 Účinky podaného odvolání
Podané odvolání, které je přípustné, má odkladný (suspenzivní) účinek, znamená to, že v době od podání odvolání do vydání rozhodnutí o tomto odvolání, povinný z takového rozhodnutí nebude plnit to, co mu správní orgán uložil a oprávněný nemůže očekávat plnění z vydaného rozhodnutí. Lze tedy shrnout, že pokud nestanoví zákon jinak, má včas podané a přípustné odvolání odkladný účinek, nenastává tedy právní moc rozhodnutí ani jeho vykonatelnost. Správní orgán je však oprávněn, stanoví-li tak zákon, odkladný účinek
odvolání vyloučit. Znamená to, že povinný z rozhodnutí musí učinit po oznámení rozhodnutí to, co mu správní orgán přikazuje. Vyloučit odkladný účinek odvolání může pouze na základě zákona, jestliže: to naléhavě vyžaduje veřejný zájem, hrozí-li vážná újma některému z účastníků, je takový požadavek na straně účastníka řízení. Pokud správní orgán využije oprávnění a vyloučí odkladný účinek odvolání, musí postup odůvodnit, a to jednoznačně a srozumitelně. V čem spatřuje veřejný zájem, a jaké důvody vedly správní orgán k takovému rozhodnutí? Výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání je součástí rozhodnutí ve věci. Řádně podané odvolání má také tzv. devolutivní účinek, kterým se rozumí předání spisu příslušnému nadřízenému orgánu, který je podle zásady dvouinstančnosti oprávněn rozhodnout o odvolání a jehož rozhodnutí je konečné. 1.2.5 Podání odvolání a postup správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal
Podat odvolání proti vydanému rozhodnutí, jak už víme, má právo každý účastník správního řízení. Odvolání podává účastník řízení u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal a správní orgán musí podle správního řádu dodržet postup v řízení o podaném odvolání proti rozhodnutí, které vydal. Především zašle stejnopis podaného odvolání všem účastníkům, kteří se mohli proti rozhodnutí odvolat, a vyzve je, aby se k němu v přiměřené lhůtě, která nesmí být kratší než 5 dnů, vyjádřili. Podle okolností sám správní orgán doplní řízení, provedením nově navržených důkazů, může o něm nařídit i ústní jednání. Má-li tyto skutečnosti k dispozici, může vyřídit věc a rozhodnout sám v rámci autoremedury, tj. opravit vlastní původní rozhodnutí. Rozhodnout autoremedurou je správní orgán I. stupně oprávněn jen za splnění zákonných podmínek. Za prvé pokud tím plně vyhoví odvolání a dále jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas. Správní orgán v tomto řízení rozhoduje ve stejném režimu jako u jiných rozhodnutí, tedy s dodržením zásad správního řízení, postupu i náležitosti vydaného rozhodnutí. Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, je může zrušit nebo změnit. Proti vydanému rozhodnutí mohou podat odvolání všichni účastníci správního řízení. Rozhodnutí musí být oznámeno účastníkům řízení, tedy i těm, kteří odvolání nepodali. Lhůta pro vydání rozhodnutí v rámci autoremedury je 30 dnů ode dne doručení odvolání příslušnému správnímu úřadu. Nevyužijí-li účastníci opravného prostředku, rozhodnutí nabude právní moci, tím do budoucna je vyloučena možnost domáhat se práva prostřednictví správního soudnictví a to proto, že nebyly účastníky využity řádné opravné prostředky. 1.2.6 Předání spisu odvolacímu správnímu orgánu
V ostatních případech, kdy správní orgán 1. stupně neshledal důvody pro opravu svého rozhodnutí, má zato, že postup i vydané rozhodnutí je v souladu s právními předpisy, zásadou materiální pravdy i ostatních zásad, předloží spis se svým stanoviskem do 30 dnů ode dne doručení odvolání odvolacímu správnímu orgánu. Jestliže byl odvoláním napaden jen některý výrok rozhodnutí a lze-li příslušnou část spisu oddělit, předá správní orgán pouze tu část spisu, která se týká otázky, o níž bylo rozhodnuto v napadeném výroku rozhodnutí. V případě nepřípustného nebo opožděného odvolání předá spis odvolacímu správnímu orgánu do 10 dnů. Ve stanovisku se správní orgán omezí na uvedení důvodů rozhodných pro posouzení opožděnosti nebo nepřípustnosti odvolání.
1.2.7 Odvolací správní orgán
Odvolacím správním orgánem je správní orgán nejblíže nadřízený správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal, například prvoinstančním správním orgánem je úřad práce a nejblíže nadřízený tomuto správnímu orgánu je Ministerstvo práce a sociálních věcí. Musíme mít však na paměti, že zákon může stanovit jinak, například ve věcech přiznání starobního důchodu rozhodne v prvním stupni okresní správa sociálního zabezpečení, odvolacím orgánem je příslušný krajský soud v místě trvalého pobytu žadatele. K ucelenosti výkladu odvolacího orgánu je potřeba zmínit i to, že v prvním stupni rozhodují v některých případech i ústřední správní úřady, kterými jsou ministerstva v jejichž čele je člen vlády a jiné orgány státní správy, kdy v čele stojí předseda například Českého statistického úřadu a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, kterého jmenuje a odvolává na návrh vlády prezident republiky. Předsedy ostatních úřadů a orgánů jmenuje a odvolává vláda České republiky. Jak víme, v rámci správního rozhodování, nad nimi nestojí nadřazen subjekt ve veřejné správě. Správní řád stanoví, že proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr, státní tajemník ministerstva nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni, lze podat rozklad. O podaném rozkladu proti vydanému rozhodnutí v konečném důsledku rozhoduje ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu. Přípravné práce a rozbor rozhodnutí k vydání konečného rozhodnutí připraví rozkladová (zvláštní) komise, kterou za tím účelem zřizují ministerstva a jiné ústřední správní úřady. 1.2.8 Postup odvolacího správního orgánu při rozhodování
Správní řád stanoví postup odvolacího orgánu při převzetí spisu, přezkoumávání rozhodnutí prvního stupně včetně rozhodnutí o podaném odvolání. Odvolací správní orgán především přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží. K novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu správní orgán prvního stupně neumožnil učinit v řízení určitý úkon, musí být tento úkon učiněn spolu s odvoláním. 1.2.9 Rozhodnutí odvolacího správního orgánu
Po prozkoumání skutečností uložených zákonem, nadřízený správní orgán přistoupí k vydání rozhodnutí. Jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy, nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část zruší a řízení zastaví. Je rovněž oprávněn po posouzení věci napadené rozhodnutí nebo jeho část zrušit a věc vrátit k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodnutí vydal. V takovém případě v odůvodnění tohoto rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, jímž je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, při novém projednání věci vázán. Správní orgán prvního stupně na základě této skutečnosti rozhodne, zda proti novému rozhodnutí mají účastníci právo podat odvolání. Odvolací orgán může dále napadené rozhodnutí nebo jeho část změnit, změnu však nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se. Odvolací správní orgán nemůže změnit napadené
rozhodnutí v neprospěch odvolatele, ledaže odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem. To by byly případy, kdy správní orgán prvního stupně pochybil při aplikaci a interpretaci práva. V praxi nepochybně existují případy správného a objektivního posouzení věci a rozhodování v prvním stupni. Správní řád uvádí, že neshledá-li odvolací správní orgán vady v rozhodování správního orgánu prvního stupně, odvolání účastníka správního řízení zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí. Jestliže odvolací správní orgán změní nebo zruší napadené rozhodnutí jen zčásti, ve zbytku je potvrdí. 1.2.10 Právní moc rozhodnutí v odvolacím řízení
Každé vydané rozhodnutí odvolacího orgánu musí obsahovat poučení. Proti jakémukoliv rozhodnutí odvolacího orgánu již není možné se odvolat. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu je v právní moci, jestliže bylo oznámeno všem odvolatelům a účastníkům správního řízení. Vydané rozhodnutí je konečné, pokud byly účastníkovi uloženy povinnosti, pak je po nabytí právní moci takového rozhodnutí povinen je splnit do důsledku, jinak jsou vymahatelné v exekučním řízení, naopak oprávněný z takového rozhodnutí bude po nabytí právní moci uspokojen z plnění. 1.2.11 Lhůty pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení
Odvolací orgán je vázán stanovením lhůty pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení. Takové rozhodnutí je povinen vydat bez zbytečného odkladu. Pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je odvolací správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od předání spisu odvolacímu orgánu k rozhodnutí. K nim se dále připočítává doba až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ. Po dobu nezbytnou k opatření údajů lhůty pro vydání rozhodnutí neběží. Z hlediska lhůt ještě jedna poznámka, a to v případě, že odvolatel vzal podané odvolání zpět, řízení o odvolání je zastaveno dnem zpětvzetí odvolání. Dnem následujícím po zastavení řízení nabývá napadené rozhodnutí právní moci. O skutečnosti, že řízení bylo zastaveno, správní orgán vydá usnesení, které se pouze poznamená do spisu a vyrozumí se o něm odvolatelé, jakož i jiní účastníci, pokud byli o podaném odvolání uvědoměni. Odvolání lze vzít zpět nejpozději do vydání rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Pokud by bylo v řízení více účastníků a všichni se vzdali práva podat odvolání, nabývá rozhodnutí právní moci dnem následujícím po dni, kdy tak učinil poslední z nich.
1.3 Rozklad Rozklad je druhým řádným opravným prostředkem, který ve správním řízení má své místo. Rozklad lze podat proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad v prvním stupni. O rozkladu rozhoduje ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu. Návrh na rozhodnutí o rozkladu předkládá ministrovi nebo vedoucímu jiného ústředního správního úřadu rozkladová komise, v tom je rozdíl oproti řízení o odvolání. Zahájení řízení o rozkladu, postup při řešení, rozhodování i lhůty pro vydání rozhodnutí o rozkladu se použije stejný postup, který je stanoven zákonem pro odvolání. V řízení o rozkladu, stejně jako při řízení o dovolání, může ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního rozhodnutí zrušit nebo
změnit, pokud se tím plně vyhoví rozkladu a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas, nebo rozklad zamítnout a rozhodnutí prvoinstančního ústředního orgánu potvrdit. 1.3.1 Rozkladová komise
Rozkladová komise má nejméně 5 členů. Předsedu a ostatní členy rozkladové komise jmenuje ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu. Většinu členů rozkladové komise tvoří odborníci, kteří nejsou zaměstnanci zařazení do ústředního správního úřadu. Rozkladová komise může jednat a přijímat usnesení v nejméně pětičlenných senátech.
1.4 Mimořádné opravné prostředky Mimořádnými opravnými prostředky ve správním řízení jsou takové prostředky, jejichž použití je přípustné proti rozhodnutím, které jsou v právní moci, nelze je napadnou řádnými opravnými prostředky. Mimořádnými opravnými prostředky jsou v přezkumném řízení, obnova řízení a nové rozhodnutí, které (podle Kauckého a Vedrala) není mimořádným opravným prostředkem. Uplatnit tuto formu opravných prostředků může účastník správního řízení nebo z úřední moci v přezkumném řízení přezkoumávají správní orgány pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí není v souladu s právními předpisy. Mimořádnost při uplatnění těchto druhů opravných prostředků je i v tom, že správní orgán může odmítnout věc projednat v rámci mimořádných opravných prostředků. Přistoupí-li k řízení v rámci mimořádných opravných prostředků, pak může rozhodnutí vydané ve správním řízení, které je v právní moci a bylo-li vydáno v rozporu s právními předpisy změnit popřípadě zrušit a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně, který je vázán právním názorem příslušného správního orgánu.. 1.4.1 Přezkumné řízení
Přezkumné řízení je mimořádný opravný prostředek, který směřuje proti pravomocným rozhodnutím, a který je určen k nápravě právních vad, tj. takových vad, které mají svůj základ v porušení právních předpisů účinných v době vydání rozhodnutí. V přezkumném řízení správní orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Podnět k takovému řízení může dát i účastník, jeho podnět však není kvalifikován jako návrh na zahájení řízení. Správní orgán zkoumá důvody podnětu, dojde-li k závěru, že důvody k zahájení přezkumného řízení nejsou dány, sdělí tuto skutečnost do 30 dnů ode dne podání návrhu podateli. Přezkumné řízení není přípustné, jestliže byl rozhodnutím účastníkovi udělen souhlas k občanskoprávnímu, obchodněprávnímu nebo pracovněprávnímu úkonu nebo povolen vklad práva k nemovitosti. Přezkumnému řízení podléhají i některá vydaná usnesení. Přezkoumávat lze pouze usnesení o odložení věci a usnesení o zastavení řízení. Ostatní usnesení lze přezkoumávat až spolu s rozhodnutím ve věci, popřípadě s jiným rozhodnutím, jehož vydání předcházela, a jedině tehdy, může-li to mít význam pro soulad rozhodnutí ve věci nebo jiného rozhodnutí s právními předpisy anebo pro náhradu škody. 1.4.2 Přezkumné řízení prováděné správním orgánem, který rozhodnutí vydal. Přezkumné řízení prováděné nadřízeným správním orgánem
Mimořádnost takového opravného prostředku se projeví například i tak, že jestliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v
rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení vydáním usnesení zastaví. Při každém rozhodování v přezkumném řízení je správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře, zejména mění-li rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy nebo určuje-li, od kdy nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení. Jak je výše uvedeno, přezkoumat správní rozhodnutí v rámci mimořádného opravného prostředku může z úřední moci nadřízený správní orgán, a to v případě, jestliže po předběžném posouzení věci dojde k závěru, že lze mít důvodně za to, že rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu bylo vydáno v rozporu s právními předpisy. Jestliže však dá podnět k přezkumnému řízení účastník, může přezkumné řízení provést správní orgán, který přezkoumávané rozhodnutí vydal, pokud plně vyhoví účastníkovi, který podnět uplatnil, a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému jinému účastníkovi, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas. Jinak předá věc k provedení přezkumného řízení nadřízenému správnímu orgánu. Kdo je v takových případech označován účastníkem řízení? Účastníky přezkumného řízení jsou účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, jichž se přezkumné řízení týká, nebo jejich právní nástupci. Stejný režim bude uplatněn i u rozhodnutí ústředního správního úřadu, zde rozhoduje ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu. Přezkoumat však není možné žádným správním orgánem pravomocné rozhodnutí, které již na základě žaloby přezkoumal soud a žalobu zamítl. 1.4.3 Rozhodnutí v přezkumném řízení
Správní orgán, který je oprávněn ve věci zahájení přezkumného řízení činit kroky, vydá usnesení o zahájení přezkumného řízení. Usnesení o zahájení vydá nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci. Soulad rozhodnutí s právními předpisy posuzuje správní orgán podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží. Příslušný správní orgán posoudí spisový materiál a podle potřeby zajistí vyjádření účastníků a správních orgánů, které řízení prováděly. Správní řád stanoví, že při přezkumném řízení je povinností správního orgánu vycházet při posuzování věci ze skutečností, které byly zjištěny v rozhodné době i dle právních předpisů, účinných v době rozhodování. Jestliže však správní orgán po zahájení přezkumného řízení zjistí, že právní předpis porušen nebyl, řízení usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu. Rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, příslušný správní orgán zruší nebo změní, popřípadě zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně. Správní orgány jsou vázány právním názorem příslušného nadřízeného správního orgánu. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci, má se tedy zato, že v této lhůtě bude vydáno i rozhodnutí. 1.4.4 Zkrácené přezkumné řízení
Zkrácené přezkumné řízení připouští správní řád v určitých případech. Správní orgán je povinen využít této formy, jestliže je porušení právního předpisu zjevné ze spisového
materiálu, jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků, může příslušný správní orgán provést zkrácené přezkumné řízení. Dokazování se neprovádí. Správní orgán je tedy schopen po posouzení věci při zkráceném přezkumném řízení vydat rozhodnutí. 1.4.5 Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení
Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení mohou nastat zpětně od právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí anebo od právní moci nebo předběžné vykonatelnosti rozhodnutí v přezkumném řízení. V rozhodnutí, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, správní orgán s ohledem na obsah přezkoumávaného rozhodnutí určí, odkdy nastávají jeho účinky. Pokud se ruší nebo mění rozhodnutí, jímž byla uložena povinnost, a neodůvodňují-li okolnosti případu jiné řešení, určí správní orgán, že účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud se ruší nebo mění rozhodnutí, jímž bylo přiznáno právo, a neodůvodňují-li okolnosti případu jiné řešení, určí správní orgán, že účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci nebo předběžné vykonatelnosti. Bylo-li však přezkoumávané rozhodnutí vydáno na základě nesprávných či neúplných údajů uvedených žadatelem, určí správní orgán, že účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne právní moci nebo předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí. Rozhodnutí vydávaná v rámci uvedeného mimořádného opravného prostředku jsou rozhodnutí vydaná správním orgánem prvního stupně, proto je možné proti nim podat řádný opravný prostředek, tedy odvolání či rozklad.
1.5 Obnova řízení a nové rozhodnutí Dalším z mimořádných opravných prostředků je obnova řízení. Stejně jako u přezkumného řízení, jde o opravný prostředek, který směřuje proti pravomocným rozhodnutím. V případě obnovy řízení jsou předmětem řízení nedostatky ve zjištění skutečného stavu věci, nebo nedodržení některých procesních podmínek. V případě přezkumného řízení jak již bylo řečeno jde o prozkoumání, zda došlo k porušení právních předpisů účinných v době vydání rozhodnutí. Obnova řízení může být zahájena jak na žádost účastníka správního řízení, tak i z moci úřední. Nové rozhodnutí je institutem, který správní orgán může použít v případech, kdy o věci již bylo pravomocně rozhodnuto a jsou-li pro to dány zákonné důvody. Například vydáním nového rozhodnutí správní orgán účastníkovi správního řízení promine zmeškání úkonu, které mu bylo rozhodnutím uloženo a určí mu další náhradní lhůtu pro zaplacení správního poplatku. Nové rozhodnutí lze vydat jak na žádost účastníka správního řízení, tak i z moci úřední. 1.5.1 Obnova řízení
Obnova řízení je mimořádným způsobem přezkoumání rozhodnutí, který lze použít jen tehdy, pokud v řízení ukončeném pravomocným rozhodnutím byly nedostatky ve zjištění skutečného stavu věci. Povolením nebo nařízením obnovy řízení správní orgán směřuje k odstranění nedostatků, které způsobil sám svým nesprávným postupem, nebo tím, že důkazy a skutečnosti existovaly, ovlivnily by výsledek rozhodnutí, ale správní orgán tyto neměl ani nemohl mít k dispozici. Řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení, a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, nebo
bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování. Obnovy řízení se ale nemůže domáhat ten, kdo mohl důvod obnovy uplatnit v odvolacím řízení. O obnově řízení rozhoduje správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni. 1.5.2 Lhůta pro podání žádosti o obnovu řízení
Čas v právu je důležitou a významnou skutečností. Pro zahájení obnovy řízení je stanovena lhůta kategoricky. Účastník může podat žádost o obnovu řízení u správního orgánu, který ve věci rozhodoval, a to do 3 měsíců ode dne, kdy se o důvodu obnovy řízení dozvěděl. Nejpozději však do 3 let ode dne právní moci rozhodnutí, to je lhůta prekluzívní, po uplynutí této lhůty již nelze ve věci jednat. Ve tříleté lhůtě od právní moci rozhodnutí musí být rozhodnutí o obnově řízení vydáno. 1.5.3 Rozhodnutí ve věci obnovy řízení
Správní řád určuje správnímu orgánu v řízení o obnově vycházet při posuzování věci ze skutečností, které byly zjištěny v rozhodné době i z právních předpisů, účinných v době rozhodování. Jde o opravný prostředek, který může uplatnit účastník správního řízení, ale může jej nařídit i správní orgán z úřední moci. Obnova řízení se rozpadá do dvou fází. V první fází bude správní orgán rozhodovat zda tu jsou zákonné důvody pro zahájení řízení, tj. zda se provede, či nikoliv. Druhá fáze obnoveného řízení vyústí vydáním nového rozhodnutí. Které z podmínek stanovených zákonem musí být splněny, aby řízení o obnově bylo zahájeno? Rozhodnutí, o které se jedná musí být v právní moci, taková skutečnost nastane, bylo-li vydané rozhodnutí oznámeno všem účastníkům správního řízení a nikdo z nich v zákonné lhůtě nepodal proti rozhodnutí odvolání. Druhou podmínkou pro zahájení řízení o obnově jsou důvody, které stanoví správní řád. Především je to skutečnost, že vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení, a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, nebo bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování. Jiné důvody pro obnovu řízení nejsou přípustné. K novému řízení, pokud o něm byla obnova řízení povolena, je příslušný správní orgán, který rozhodoval v I. stupni. Nové řízení může být zahájeno na žádost i v případě, že původní řízení bylo zahájeno z moci úřední a naopak. Pokud žádost účastníka nesplňuje zákonem stanovené důvody, správní orgán usnesením řízení zastaví. V novém řízení může správní orgán využít všech podkladů, které byly v původních řízeních uplatněny, musí však šetřit práva nabytá v dobré víře. Vydáním nového rozhodnutí se původní rozhodnutí ruší. 1.5.4 Účinky v řízení o obnově řízení
Žádosti o obnovu řízení správní orgán přizná odkladný účinek, jestliže hrozí vážná újma účastníkovi nebo veřejnému zájmu. Rozhodnutí, jímž bylo řízení obnoveno, má odkladný účinek, pokud napadené rozhodnutí nebylo dosud vykonáno. Rozhodnutí, jímž správní orgán žádost o obnovu řízení zamítá, oznámí pouze žadateli, ten proti němu může podat odvolání.
1.6 Nové rozhodnutí Do řady mimořádných opravných prostředků patří také nové rozhodnutí. Provést správní řízení v rámci tohoto mimořádného opravného prostředku a vydat nové rozhodnutí ve věci lze jen v zákonem stanovených případech. Správní orgán vydá nové rozhodnutí, jestliže je to nezbytné při postupu, kdy správní orgán prominul účastníkovi správního řízení zmeškaný úkon. Vydáním nového rozhodnutím bude vyhověno žádostí, která byla správním orgánem zamítnuta a toto rozhodnutí je v právní moci. Nové rozhodnutí bude též vydáno z vážných důvodů, a to dodatečně stanoví nebo změní dobu platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo lhůtu ke splnění povinnosti nebo dodatečně povolí plnění ve splátkách, popřípadě po částech, rozhodnutí ve věci bylo zrušeno jiným orgánem veřejné moci. K novému řízení poté, co bylo rozhodnuto o obnově řízení, nebo k novému řízení je příslušný správní orgán, který byl příslušný k původnímu řízení v prvním stupni. Otázka, kdo je účastníkem, se v novém řízení posuzuje podle právního stavu a skutkových okolností v době nového řízení. Nové řízení lze zahájit na žádost i v případě, že původní řízení bylo zahájeno z moci úřední, a naopak. Žádost může podat kterýkoli z účastníků původního řízení, nebo jeho právní nástupce za předpokladu, že je původním rozhodnutím přímo dotčen. Stejně jako je tomu u přezkumného řízení i řízení o obnově i v případě, že žádost účastníka neodůvodňuje zahájení nového řízení, rozhodne správní orgán usnesením o tom, že se řízení zastaví. Usnesení se oznamuje pouze žadateli a těm osobám, vůči nimž již správní orgán učinil úkon. V novém řízení lze s účinky od zahájení nového řízení nebo v průběhu nového řízení pozastavit vykonatelnost nebo jiné právní účinky původního rozhodnutí. V rámci zkoumání podkladů pro vydání nového rozhodnutí může správní orgán využít důkazních prostředků původního rozhodnutí včetně podkladů rozhodnutí o odvolání, nevylučuje-li to důvod nového řízení. Právní názor odvolacího správního orgánu je pro správní orgán provádějící nové řízení závazný, pokud se tento právní názor vlivem změny právního stavu nebo skutkových okolností nestal bezpředmětným. V novém řízení správní orgán též šetří práva nabytá v dobré víře. Vydáním nového rozhodnutí se původní rozhodnutí ruší a o tomto následku budou účastníci poučeni v písemném vyhotovení rozhodnutí.
1.7 Uspokojení účastníka po podání žaloby 1.7.1 Postup správního orgánu při uspokojení účastníka po podání žaloby ve správním soudnictví
Ze studia Listiny základních práv a svobod si jistě vzpomínáte, že v hlavě páté, článku 36 se uvádí, že právo na soudní a jinou právní ochranu má každý. Může se takto domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Každý má též právo na náhradu škody způsobenou mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné
správy, a to od počátku řízení. Všichni účastníci jsou si v řízení rovni. Každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti, a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. O těchto právech je potřeba vědět, neboť i ve správním právu platí, vše co je výše řečeno. 1.7.2 Zákonné možnosti správního orgánu dosáhnout nápravy před soudním řízením
Správní řád stanoví postup správního orgánu při uspokojení účastníka po podání žaloby ve správním soudnictví. Zvolením takového institutu může správní orgán dosáhnout opravy svého vydaného rozhodnutí a uspokojit tak účastníka správního řízení, který podal žalobu ve správním soudnictví. Správní řád vymezuje čtyři případy, kde definuje možnosti správního orgánu upravit vydané rozhodnutí před vydáním rozhodnutí soudu. Bude tomu v případech, že se žalobce domáhá ve správním soudnictví zrušení rozhodnutí správního orgánu, lze jej uspokojit změnou nebo zrušením tohoto rozhodnutí v přezkumném řízení. Pokud se domáhá vyslovení nicotnosti rozhodnutí správního orgánu, lze jej uspokojit vyslovením nicotnosti rozhodnutí. Nicotné je rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Žalobce se může domáhat též snížení trestu nebo upuštění od trestu uloženého rozhodnutím správního orgánu, správní orgán jeho záležitost může vyřešit tak, že jej uspokojí vydáním nového rozhodnutí. Vydat rozhodnutí může jen se souhlasem nadřízeného správního orgánu. V případě, že je třeba před vydáním rozhodnutí doplnit řízení, je zapotřebí souhlasu nadřízeného orgánu již k zahájení řízení. Rozhodnutí nesmí měnit práva nebo povinnosti ostatních účastníků založené žalobou napadeným rozhodnutím, ledaže s tím vyslovili souhlas. 1.7.3 Postup soudu při uspokojení navrhovatele
Soudním řádem správním je stanoveno, že odpůrce (správní orgán) může, pokud soud nerozhodl v předmětné věci o žalobě vydat nové rozhodnutí nebo opatření, popřípadě provést jiný úkon, jimiž navrhovatele uspokojí, nezasáhne-li tímto postupem práva nebo povinnosti třetích osob. Svůj záměr navrhovatele uspokojit, sdělí správní orgán soudu a vyžádá si správní spisy, pokud je již soudu předložil. V pravomoci předsedy senátu je stanovit lhůtu, v níž je třeba rozhodnutí vydat, opatření nebo úkon provést a oznámit je navrhovateli i soudu. Uplyne-li tato lhůta marně, pokračuje soud v řízení. Dojde-li soudu oznámení odpůrce, vyzve předseda senátu navrhovatele, aby se ve stanovené lhůtě vyjádřil, zda je postupem správního orgánu uspokojen. Zmeškání této lhůty nelze prominout. Soud řízení usnesením zastaví, sdělíli navrhovatel, že je uspokojen. Sdělí-li žalobce soudu, že je uspokojen, platí, že se vzdal práva na odvolání nebo rozklad, právo podat odvolání nebo rozklad nemají ani ostatní účastníci. Právní moci nabývá rozhodnutí žalovaného správního orgánu dnem právní moci rozhodnutí soudu o zastavení řízení o žalobě. Přezkumné řízení proti tomuto rozhodnutí žalovaného správního orgánu není přípustné. Soud řízení zastaví i tehdy, nevyjádří-li se takto navrhovatel ve stanovené lhůtě, jestliže ze všech okolností případu je zřejmé, že k jeho uspokojení došlo.
Vzor odvolání
K č.j. ……………………
Podatel: Trvalý pobyt (u právnické osoby sídlo ………………… IČ ………………………
VĚC: Odvolání proti rozhodnutí ZE DNE ……………………….
Přílohy: dle citace textu
Dne ………………. jsem obdržel rozhodnutí č.j.…………………………. ze dne ………….., na základě kterého obchodní společnosti byla uložena pokuta ve výši …………….,- Kč a …………………………. (dále jen „napadené rozhodnutí“).Na základě této skutečnosti podávám proti vydanému rozhodnutí v zákonné 15 denní lhůtě odvolání I. Správní orgán v napadeném rozhodnutí namítané skutečnosti zhodnotil jako právně bezvýznamné, které nemají vliv na zjištěný a důkazními prostředky prokázaný skutečný stav věci. Zjištění správního orgánu se opírá o následující skutečnosti:…………………………………… Důkaz: ……………………………………… II.
Již v našem podání ze dne ……………… jsme uvedli, že ……………. a že ve smyslu ustanovení …………………………………….. a nedošlo tedy z naší strany k porušení zákona č. ……………………….., jak uvedl ………………………………………… Důkaz: ………………………………………
III. Správní orgán v napadeném rozhodnutí dále uvedl, že…………………………….. Vzhledem k té skutečnosti, že správní orgán dostatečným způsobem nezjistil skutkový stav a podle našeho názoru nedošlo k porušení práv z ………………… a nedošlo ani k porušení zákona, se domnívám, že správní orgán neměl rozhodnout o uložení pokuty ve výši ………….,- Kč .
IV. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem tedy navrhuji, aby správní orgán po posouzení dotčených………………….. napadené rozhodnutí zrušil.
V ……………………………. Podpis odvolatele ( statutární orgán obchodní společnosti)
Nicotné je například takové rozhodnutí, které vydal nepříslušný správní orgán a není možné jeho zhojení ani uplynutím času. Rozhodnutí trpí takovými vadami, které je činí zjevně vnitřně rozporným. Odvolání je řádný opravný prostředek, který směřuje proti výroku rozhodnutí a usnesení nebo jeho vedlejší části. K tomu, aby bylo zahájeno odvolací řízení, je třeba, aby odvolání bylo přípustné, bylo podáno oprávněnou osobou a bylo vyhotoveno (zpracováno) v předepsané formě a podáno včas. Vyjádření účastníků k podanému odvolání jsou součástí spisu. K vyjádřením podaným po lhůtě se nemusí přihlížet. Pokud zákon nestanoví jinak má včas podané a přípustné odvolání odkladný účinek. Výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání je součástí rozhodnutí ve věci. Povinný účastník řízení musí v takovém případě učinit to, co mu rozhodnutím je uloženo a poté je teprve oprávněn se odvolat. Rozhodnutí o odvolání je povinen odvolací orgán vydat ve lhůtách, které jsou zákonem stanoveny k vydání správního rozhodnutí.
Rozklad je řádný opravný prostředek proti rozhodnutí, které vydal ústřední správní úřad, ministr, státní tajemník ministerstva nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni. Přezkumné řízení je opravný prostředek, který směřuje proti pravomocným rozhodnutím, a který je určen k nápravě právních vad, tj. takových vad, které mají svůj základ v porušení právních předpisů. Předmětem přezkumného řízení může být každé pravomocné rozhodnutí. Nesmí však jít o rozhodnutí, kterým byl udělen souhlas k občanskoprávnímu, obchodněprávnímu nebo pracovněprávnímu úkonu nebo povolen vklad práva k nemovitostem evidovaných v katastru, nebo jestliže bylo rozhodnuto ve věci osobního stavu a žadatel nabyl práv v dobré víře. Jestliže správní orgán po zahájení přezkumného řízení zjistí, že právní předpis porušen nebyl, řízení usnesením zastaví. Účinky rozhodnutí ve správním řízení mohou nastat zpětně od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí anebo od právní moci nebo předběžné vykonatelnosti rozhodnutí v přezkumném řízení. Obnova řízení je mimořádný opravný prostředek (výjimečný zásah do právní moci rozhodnutí), který směřuje proti pravomocným rozhodnutím vykazujícím nedostatky ve zjištění skutečného stavu věci, nebo nedodržení některých procesních podmínek. Původní rozhodnutí se ruší tím, že se o věci rozhoduje znovu. Žádosti o obnovu řízení se přizná odkladný účinek, jestliže hrozí vážná újma účastníkovi nebo veřejnému zájmu. Autoremedura je zvláštní způsob vyřízení opravných prostředků. Nápravu vydaného rozhodnutí provede ten orgán, který je vydal, zatímco normálně o něm rozhoduje orgán vyššího stupně (devolutivní účinky). Smyslem autoremedury je umožnit rychlé a jednoduché napravení nesprávností, na níž byl orgán, který rozhodnutí vydal, opravným prostředkem upozorněn.
2 SPRÁVNÍ EXEKUCE 2.1 Exekuce ve správním řízení Správní řízení je právními předpisy upravený postup v němž správní orgán rozhoduje o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických i právnických osob v oblasti veřejné správy. Jeho účastníci mají procesní práva a povinnosti. Každý komu správní orgán rozhodnutím uložil povinnost, má tuto povinnost včas a řádně splnit. Vydané rozhodnutí ve správním řízení však samo o sobě ještě nezaručuje, že povinný dostojí uložené povinnosti. Správní řád na tuto skutečnost pamatuje v hlavě XI, s názvem exekuce. Podle ustanovení této hlavy se postupuje pokud ten, jemuž byla exekučním titulem uložena povinnost peněžitého nebo nepeněžitého plnění, v určené lhůtě tuto povinnost dobrovolně nesplní. Exekučním správním orgánem je správní orgán, který je podle správního řádu nebo zvláštního zákona oprávněn k exekuci. Takovým orgánem může být soud, obecný správce daně – finanční úřad, celní úřad nebo i soudní exekutor. Exekučním titulem, na jehož základě se vydává exekuční výzva nebo exekuční příkaz, je vykonatelné rozhodnutí nebo vykonatelný smír. Správní orgán stejně jako soud je ve veřejném právu v roli oprávněného, je orgánem oprávněným vynutit splnění uložené povinnosti v příslušném rozhodnutí státním donucením. Exekuce je posledním stádiem správního řízení, tvoří jeho samostatnou součást, která nastane pouze v případě, že povinný nesplnil ve stanovené lhůtě a řádně uloženou povinnost v rozhodnutí. Například nezaplatil uloženou pokutu nebo nevykonal to co mu správní orgán v rozhodnutí uložil. Exekuce je nuceným výkonem rozhodnutí, který představuje zásah do práv a svobod povinných subjektů, proto je potřeba, aby správní orgán se vší pečlivosti respektoval podmínky k vydání usnesení o exekučním příkazu. Správní řád stanoví postup při nuceném vymáhání povinnosti, pokud ten, jemuž byla exekučním titulem uložena povinnost peněžitého nebo nepeněžitého plnění v určené lhůtě tuto povinnost dobrovolně nesplní. Předmětem povinnosti může být peněžité plnění (dát peníze) či nepeněžité plnění (něco konat, něčeho se zdržet apod.). V tomto ohledu je stanoveno, že režim vymáhání peněžitého plnění se řídí zákonem o správě daní a poplatků a režim nepeněžitého plnění podléhá správnímu řádu. V následujícím výkladu bude pozornost věnována vymáhání nepeněžitého plnění.
2.2 Předpoklady pro provedení exekuce K provedení exekuce příslušným orgánem může být přistoupeno pouze v případě, že jsou splněny podmínky stanovené zákonem, jinak je nepřípustná. Správní řád stanoví a upravuje jak předpoklady pro zahájení exekuce, tak i pro samotný postup pro vedení exekuce. Za splnění takových podmínek odpovídá ten orgán, který exekuci provádí. Podmínkami pro uplatnění exekuce jsou: existence právního předpisu, který stanoví postup pro vedení exekuce, povinný, který dobrovolně nesplnil povinnosti uložené správním orgánem v rozhodnutí, existence exekučního orgánu, oprávněná osoba uplatnila exekuční titul u exekučního orgánu nebo na výkonu rozhodnutí má veřejný zájem správní orgán.
Za povinného v exekučním řízení správní řád považuje jen toho, jemuž byla exekučním titulem uložena povinnost peněžitého nebo nepeněžitého plnění. Ve správním řízení byl v postavení účastníka řízení, a měl tak schopnost nabývat práva a nést za své úkony odpovědnost a způsobilý povinnost plnit. Povinným může být jak fyzická tak i právnická osoba.
2.3 Exekuční správní orgán Exekučním správním orgánem je podle správního řádu ten správní orgán, který je oprávněn k exekuci. Například podle ustanovení § 149 zákona č. 128/2000 Sb., zákona o obcích, ve znění pozdějších předpisů, orgány obce samy vykonávají správní rozhodnutí jimi vydaná, pokud nebyl jmi podán návrh na soudní výkon rozhodnutí. Nebo podle ustanovení § 94 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., zákona o krajích, ve znění pozdějších předpisů, orgány kraje samy vykonávají rozhodnutí jimi vydaná. I v tomto případě platí, že může být podán návrh na soudní výkon rozhodnutí. Peněžité plnění bude na povinném vymáhat obecný správce daně místně příslušný, kterým může být například finanční úřad nebo celní úřad.Jak bylo uvedeno výše vymáhání tzv.peněžitého plnění se řídí jiným procesním právním předpisem, kterým je zákon o správě daní poplatků. Správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo který schválil smír, nebo osoba oprávněná z exekučního titulu mohou o provedení exekuce na peněžité plnění, požádat též soud nebo soudního exekutora. Obecní úřad nebo krajský úřad je exekučním správním orgánem tehdy, je-li současně správním orgánem, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, nebo který schválil smír. Na žádost obecního úřadu provede exekuci obecný správce daně místně příslušný podle zvláštního zákona. Exekučním správním orgánem příslušným k exekuci na nepeněžitá plnění podle správního řádu je však správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, nebo který schválil smír, je-li orgánem moci výkonné. Takovým orgánem je obecní úřad nebo krajský úřad.
2.4 Exekuční titul Exekučním titulem je podle správního řádu vykonatelné rozhodnutí nebo vykonatelný smír, který ve sporném řízení účastníci uzavřeli před správním orgánem. Rozhodnutí správního orgánu je vykonatelné nabylo-li právní moci nebo pozdějším dnem, který je ve výroku rozhodnutí uveden. Rozhodnutí správního orgánu, ukládající povinnost k plnění, je vykonatelné, je-li v právní moci a jestliže uplynula lhůta ke splnění povinnosti. Rozhodnutí ukládající povinnost k plnění je předběžně vykonatelné, pokud odvolání nemá odkladný účinek, a byla-li stanovena lhůta ke splnění povinnosti, tak jejím uplynutím. Smír je dalším z výsledků rozhodovací činnosti správního orgánu v určitém druhu správního řízení. Správní orgán při řešení sporů z veřejnoprávních smluv a dále v takovém řízení, ve kterém je správnímu orgánu dána pravomoc rozhodovat o sporech vyplývajících například z pracovních vztahů. Na základě takových skutečností může povolit mezi znesvářenými stranami uzavření smíru. Smír podléhá schválení správním orgánem, podmínkou uzavření smíru je, že neodporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu. Případně nebyl-li smír z výše uvedených zákonných důvodů stran správního orgánu schválen, přichází v úvahu vydání správního rozhodnutí, kterým buďto vyhoví návrhu zcela, zčásti, anebo jej zcela zamítne, příp. zamítne jen z části. Nezbytným předpokladem pro zahájení a vedení exekuce exekučním správním orgánem, tedy
jako nucený postup v případě, že právní povinnost uložená exekučním titulem nebyla povinným splněna, je právě neexistence dobrovolného splnění uložené povinnosti. V případě, že není právní povinnost uložená exekučním titulem povinným dobrovolně splněna, je nezbytné, aby byla splněna i za pomoci působení státní moci na povinného. Takovými prostředky jsou je vymáhání peněžitého plnění nebo nepeněžitého plnění. Na základě oprávnění ze zákona může tyto prostředky exekuční správní orgán použít pro dosažení splnění exekučním titulem uložené právní povinnosti povinnému.
2.5 Výkon exekuce Aby bylo zahájeno řízení ve věci vymáhání povinnosti, je nezbytná existence exekučního titulu, který ukládá povinnému určitou konkrétně stanovenou povinnost. To však není jediným předpokladem. Vedle existence exekučního titulu a skutečnosti, že povinný v něm uloženou povinnost dobrovolně a ve lhůtě tam uvedené nesplnil, samo o sobě ještě pro povinného nemusí přivést negativní následky vedené exekuce. Je totiž zřejmé, že každá exekuce musí také začít postupem předepsaným zákonem. Samotná exekuce musí být zahájena tak, že je nařízena vydáním exekučního příkazu. Exekuční správní orgán, před tím, než přistoupí k nařízení samotné exekuce, resp. k vydání exekučního příkazu, vyzve povinného k dobrovolnému splnění nepeněžité povinnosti v náhradní lhůtě. Takový úkon se nazývá exekuční výzva. Exekuční výzva ke splnění nepeněžité povinnosti bude být vydána exekučním správním orgánem tehdy, jestliže nehrozí vážné nebezpečí, že účel exekuce bude zmařen. Podle správního řádu má exekuční výzva formu usnesení se všemi zákonnými náležitostmi správního rozhodnutí. Nesplní-li povinný ani po výzvě povinnost uloženou v rozhodnutí, správní orgán využije dalšího zákonného postupu. Exekuční správní orgán v takovém případě nařídí exekuci vydáním exekučního příkazu z moci úřední. Exekuci je oprávněn správní orgán nařídit. Je tomu tak na žádost osoby oprávněné z exekučního titul. Jedná se o případy, kdy určitý právní nárok přiznaný jednomu z účastníků správního řízení svědčí proti druhému z účastníků, tedy povinnému, třeba i ze smíru schváleného správním orgánem. Realizace vynucení povinnosti bude zahájená na žádost jiného správního orgánu, takovou exekuci provede obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož správním obvodu má správní orgán sídlo.
2.6 Druhy exekuce, postup v řízení o exekuci Jak již bylo uvedeno, exekuční správní orgán provede na žádost oprávněné osoby nebo z úřední moci exekuci na nepeněžité plnění. Vždy však na základě zákona a způsoby v něm uvedenými. Exekuce k vymožení nepeněžité povinnosti se řídí povahou uložené povinnosti. Exekuci k vymožení nepeněžité povinnosti lze provést pouze těmito způsoby: náhradním výkonem v případě zastupitelných plnění, přímým vynucením v případě nezastupitelných plnění zejména, o vyklizením, o odebráním movité věci, o předvedením, ukládáním donucovacích pokut. 2.6.1 Náhradní výkon
Exekuce učiněná náhradním výkonem je takový druh exekuce na nepeněžitá plnění, jehož podstatou je uložení povinnosti povinnému provést nějakou práci nebo výkon, který však může udělat on nebo i jiná osoba než povinný. Jiná osoba však musí s provedením nějaké práce nebo výkonu souhlasit. Práce a výkony se činí na nebezpečí a náklady povinného. Bude-li nařízen takový druh exekuce pak musí být jasně vymezen rozsah práce (výkon), kterou měl podle exekučního titulu učinit povinný a jejíž provedení se svěřuje jiné osobě. 2.6.2 Přímé vynucení
Exekuce přímým vynucením je takový druh exekuce na nepeněžitá plnění, kterým se přímým působením, například odebráním věci, na povinného dosahuje smyslu a účelu exekučního titulu. Správní řád jako příklad uvádí, jakými způsoby se tato exekuce provádí. Tedy přímé vynucení povinnosti se provede zejména vyklízením nemovitostí, stavby, bytu, místnosti nebo jiných prostor, odebráním movité věci, předvedením. Exekuce vyklizením přichází v úvahu tehdy, jestliže exekuční titul ukládá, aby povinný vyklidil objekt. Je velmi pravděpodobné, že tento druh exekuce na splnění nepeněžité povinnosti přímým vynucením bude přicházet v úvahu v těch případech, kdy například objekt vykazuje takové technické nedostatky nebo je v takovém stavu, že bezprostředně ohrožuje život nebo zdraví osob. Problematika vyklizení objektu probíhá tak, že oprávněná úřední osoba z vyklizovaného objektu odstraní movité věci patřící povinnému a příslušníkům jeho domácnosti, jakož i movité věci, které sice patří někomu jinému, ale jsou se souhlasem povinného umístěny ve vyklizovaném objekt, a vykáže povinného a všechny, kdo se tam zdržují na základě práva povinného. 2.6.3 Přímé vynucení odebráním věci
Dalším druhem exekuce, spočívajícím v přímém vynucení povinnosti, je odebrání movité věci. Ve stručnosti lze uvést, že se jedná o takový druh exekuce, který směřuje k nedobrovolnému splnění nepeněžité povinnosti na základě exekučního titulu, ukládající povinnému vydání nebo dodání movité věci. Na základě takto koncipovaného exekučního titulu exekuční správní orgán vydává exekuční příkaz, v němž výslovně určuje movitou věc nebo movité věci, které mají být povinnému odebrány. Exekuční příkaz doručí oprávněná úřední osoba povinnému při odebírání movité věci. Potup při doručování exekučního příkazu a pořizování protokolu o odebrání movité věci, je nezbytným úkonem exekučního správního orgánu osvědčující průběh a výsledek provedení této exekuce. Správní orgán je oprávněn zajistit si splnění povinnosti osobní prohlídkou, prohlídkou bytu a jiných místností. 2.6.4 Předvedení
Jak již bylo výše uvedeno, v zákoně je zařazeno jako příklad mezi uváděné druhy exekuce, spočívající v přímém vynucení splnění povinnosti, i předvedení. Při exekuci předvedením se exekuční příkaz doručuje orgánům, které mají předvedení učinit. Předvedení na požádání správního orgánu zajišťuje Policie České republiky nebo jiný ozbrojený sbor, o němž to stanoví zvláštní zákon. V řízení před orgány obcí zajišťuje předvedení též obecní policie. K tomu je však nutné poznamenat, že podle zákona o obcích a zákona o obecní policii je místní působnost obecní policie vymezena hranicí území obce, která tento orgán obce zřídila. To platí i pro tento případ, že při předvedení osoby z obce, která obecní policii nezřídila, popř. není smluvní stranou veřejnoprávní smlouvy, strážník nemůže využívat oprávnění podle zákona o obecní policii.
2.6.5 Ukládání donucovacích pokut
Exekuce ukládáním donucovacích pokut přichází v úvahu tehdy, dojde-li exekuční správní orgán k závěru, že nelze, či není účelné vykonávat exekuci náhradním výkonem nebo přímým vynucením. Princip této exekuce spočívá tedy v tom, že se splnění povinnosti vymáhá postupným ukládáním donucovacích pokut do výše nákladů na náhradní výkon a nelze-li náhradní výkon provést, a to až do výše částky 100 000,- Kč. Zde je třeba zdůraznit jednu zvláštnost, kterou v této souvislosti správní řád konstituoval, a sice, že pokuty vybírá, a jejich exekuci činí správní orgán, který je uložil, avšak nikoliv podle správního řádu, nýbrž podle zákona o správě daní a poplatků. Výše ukládaných pokut povinnému se určuje s ohledem na povahu nesplněné povinnosti. Příjem z pokut je příjmem rozpočtu, z něhož je hrazena činnost exekučního správního orgánu, který pokutu uložil. Zaplacením pokut se však povinný nezprošťuje odpovědnosti za škodu. 2.6.6 Odložení nebo přerušení exekuce
Ze závažných důvodů, které podle své úvahy posoudí exekuční správní orgán, může tento výkon exekuce na splnění nepeněžité povinnosti usnesením odložit na pozdější dobu nebo přerušit, a to zejména požádá-li povinný o posečkání splnění povinnosti a (současně) lze-li mít z jeho chování důvodně za to, že splní svou povinnost nejpozději ve stejné lhůtě, v jaké může být uskutečněna exekuce, a dále, že nehrozí, že by tím byl účel exekuce zmařen. Taktéž může exekuční správní orgán učinit i bez požádání, šetří-li exekuční správní orgán skutečnosti rozhodné pro zastavení exekuce. Exekuční správní orgán odloží nebo přeruší exekuci i v takovém případě, kdy to přikazuje zákon, například kdy vyklízeným objektem je byt nebo místnost sloužící k bydlení. Za těchto okolností je třeba na základě zvláštního zákona, kterým je občanského zákoníku, zajistit bytovou náhradu. Exekuční správní orgán o svém úmyslu nařídit exekuci vyklizením vyrozumí obec, na jejímž území se vyklízený objekt nachází. Při zajištění bytové náhrady se postupuje přiměřeně podle zvláštního zákona, tedy opět podle občanského zákoníku. Exekuční správní orgán exekuci odloží nebo přeruší, jestliže se prokáže, že povinnému není zajištěna bytová náhrada. Proti usnesení správního úřadu o odložení exekuce či jejího přerušení se nelze odvolat. 2.6.7 Pokračování v řízení o exekuci
Pominou-li důvody, které vedly k odložení nebo přerušení exekuce a nedojde-li k jejímu zastavení, pak exekuční správní orgán pokračuje v exekuci. Exekuční správní orgán prováděnou (tj. již jednou exekučním správním orgánem zahájenou) exekuci na žádost nebo ex officio usnesením zastaví, jestliže je splněn alespoň jeden důvod z taxativně. Zastavení exekuce tedy přichází v úvahu tehdy, jestliže po nařízení exekuce povinnost k plnění povinnosti podle exekučního titulu zanikla, po nařízení exekuce zaniklo právo provádět exekuci nebo byl zrušen exekuční titul, který je podkladem pro exekuci nebo o zastavení exekuce požádal ten, na jehož žádost byla exekuce nařízena (tedy na žádost osoby oprávněné z exekučního titulu nebo na žádost správního orgánu). Dalším zákonným důvodem zastavení exekuce je skutečnost, že průběh exekuce ukazuje, že by její pokračování bylo spojeno s mimořádnými nebo nepoměrnými obtížemi nebo, že se zjistí, že exekuce byla nařízena k vymožení neexistující povinnosti nebo vůči neexistujícímu povinnému. K zastavení exekuce dojde i v případě, že provedení exekuce je nepřípustné, protože před nařízením exekuce existoval důvod, pro který exekuci nebylo možné provést, nebo je provedení exekuce nepřípustné, protože po jejím nařízení nastal jiný důvod vyplývající ze zvláštního zákona nebo stavu věci, pro který nelze exekuci provést. Proti usnesení o zastavení exekuce se nelze
odvolat.
2.7 Exekuční náklady Správní řád též řeší otázku exekučních nákladů, jakož i to, kdo je povinen je uhradit. Exekuční náklady, nebyla-li exekuce zastavena a jestliže správní orgán zjistí, že exekuce byla nařízena k vymožení neexistující povinnosti nebo vůči neexistujícímu povinnému, hradí povinný. Byla-li však exekuce zastavena na žádost toho, kdo o ni požádal, pak ji hradí tato osoba. Náhrada exekučních nákladů spočívá v úhradě paušální částky ve výši 2 000,- Kč a v náhradě hotových výdajů vzniklých při provádění exekuce. Povinnost nahradit exekuční náklady uloží exekuční správní orgán vydáním rozhodnutím povinnému. 2.7.1 Povinnost hradit náklady
Podle správního řádu také platí, že povinný je povinen uhradit exekuční náklady za výkon exekuce vždy, jestliže: byl vydán exekuční příkaz jestliže při exekuci odebráním movité věci oprávněná úřední osoba přistoupila k odebrání věci při exekuci přímým vynucením přistoupila k vyklizení. Pokud se uskuteční některé exekuční úkony společně vůči více povinným, exekuční správní orgán rozvrhne náhradu vzniklých exekučních nákladů poměrně podle rozsahu vymáhaných povinností připadajících na jednotlivé povinné. Exekuční náklady vybírá a jejich exekuci provádí správní orgán, který je uložil, avšak nikoliv podle správního řádu, ale podle zákona o správě daní a poplatků. 2.7.2 Lhůty pro provedení exekuce
Exekuční správní orgán může exekuci na splnění nepeněžité povinnosti nařídit nejpozději do 5 let. Provádět ji může ale nejdéle do 10-ti let poté, co měla být povinnost splněna dobrovolně povinným. Lze také uvést, že správní řád umožňuje správnímu orgánu, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, nebo který schválil smír, anebo osobě oprávněné z exekučního titulu, požádat o provedení exekuce soud nebo soudního exekutora.
3 SPRÁVNÍ DELIKTY A JEJICH KLASIFIKACE 3.1 Pojem správního deliktu Za správní delikt lze obecně považovat protiprávní jednání odpovědné osoby, jehož znaky jsou uvedeny v zákoně a s nímž zákon spojuje hrozbu sankcí trestní povahy ukládané v rámci výkonu veřejné správy. V celku výjimečně by nemuselo být požadováno protiprávní jednání, ale pouze protiprávní stav, který je někomu přičítán k odpovědnosti. Za pojmové znaky správního deliktu lze modelově označit: protiprávnost, škodlivost, zákonné vyjádření skutkové podstaty, objekt, objektivní stránku, subjekt, subjektivní stránku, trestnost, zákonné zmocnění k uplatnění odpovědnosti v rámci veřejné správy. Protiprávnost je výchozím pojmovým znakem každého deliktu, tedy i správního deliktu. Aby mohlo jít o správní delikt, musí být porušena (nesplněna) nějaká právní povinnost vyplývající z normy správního práva. Tato právní povinnost může být přitom vyjádřena dvěma způsoby: pozitivní dikcí, nezávisle na normativním vyjádření skutkové podstaty správního deliktu; sankční norma pak navazuje (odkazuje) na tyto povinnosti. pouze negativní dikcí, a to až přímo v sankční normě. Protiprávnost v drtivé většině případů spočívá v protiprávním jednání odpovědné osoby. V některých případech však určitá osoba odpovídá za porušení povinnosti uložené právem jiné osobě, pokud k jejímu porušení došlo v souvislosti s jednáním odpovědné osoby v rámci jejího vztahu k nositeli právní povinnosti. Mohou ale existovat i správní delikty, u nichž nezáleží na tom, zda odpovědná osoba jednala či nikoli. V těchto případech jde vlastně o odpovědnost za protiprávní stav, který mohl být vyvolán i vyšší mocí nebo jednáním jiné osoby. Vždy ovšem musí mít tento protiprávní stav k odpovědné osobě nějaký kvalifikovaný vztah (typicky se bude např. týkat majetku nebo provozní činnosti odpovědné osoby). Mohou být stanoveny některé okolnosti, které protiprávnost vylučují (např. jednání v nutné obraně či v krajní nouzi nebo jednání na služební či pracovní příkaz). Škodlivost jednání je zřejmě dalším pojmovým znakem deliktu. Někdy se hovoří též o nebezpečnosti jednání, o porušení, nebo o ohrožení veřejného zájmu. Problémem je, nakolik je zapotřebí škodlivost jako samostatný pojmový znak zdůrazňovat. Jde o to, zda škodlivé (nebezpečné) není jednání již proto, že je protiprávní. Při ztotožnění protiprávnosti a škodlivosti ovšem mohou vzniknout potíže zejména v případě, že právní úprava již neodpovídá okolnostem, za nichž byla přijata, resp. účelu, pro který byla přijata. Pokud je škodlivost zvlášť zdůrazňována, hovoří se o tzv. materiálním pojetí deliktu v opačném případě o tzv. formálním pojetí deliktu. Podobného výsledku jako při materiálním pojetí lze dosáhnout u formálního pojetí za pomoci formulace okolností vylučujících protiprávnost nebo za pomoci skutkových podstat.
Správní delikty jsou typicky normativně vyjádřeny formou skutkových podstat. Každá z nich musí být upravena zákonem, ty vyjadřují ve svých znacích některé pojmové znaky deliktu. Skutkové podstaty správních deliktů jsou různého stupně obecnosti. Vedle zcela konkrétně vyjádřených skutkových podstat existuji i takové, které obecněji předpokládají postih porušování určitého okruhu ,právních povinnosti. Mezi ně se řadí především tzv. zbytkové skutkové podstaty. Objekt, objektivní stránka, subjekt a subjektivní stránka jsou v teorii označovány jako obecné znaky skutkové podstaty deliktu.
Prvky zaviněného porušení právní povinnosti
Objekt deliktu (jevy a společenské vztahy)
Subjekt deliktu (ten, kdo se dopustil deliktu)
Objetivní stránka deliktu (škodlivý následek právního jednání)
Subjektivní stránka deliktu (znaky týkající se duševních funkcí života toho, kdo se jich dopustil)
Objektem deliktu je právem chráněný zájem, který je spácháním deliktu porušen nebo ohrožen. Objekty různých deliktů se od sebe liší jednak z věcného hlediska, jednak stupněm obecnosti. Až na zcela ojedinělé výjimky je objektem správních deliktů pořádek ve veřejné správě, její řádný výkon. Lze jej tedy označit za obecný objekt správních deliktů. Objektivní stránka deliktu záleží v jednání, v následku a v příčinné souvislosti s jednáním a následkem. Jednání může spočívat v konání (aktivní činnosti) nebo v opomenutí (nečinnosti). Jak již bylo naznačeno, objektivní stránka může výjimečně spočívat v pouhém vzniku protiprávního stavu. Subjektem deliktu je osoba, která za delikt odpovídá. Pro správní delikty je charakteristické, že (obecně vzato) jejich subjektem může být jak fyzická osoba, tak právnická osoba. U některých správních deliktů nemůže být subjektem každá fyzická nebo právnická osoba, ale pouze osoba v určitém postavení. V těchto případech jde o delikty se speciálním subjektem. Problematickým jevem byly a jsou správní delikty, jejichž subjektem je osoba veřejného práva, popřípadě dokonce orgán osoby veřejného práva; v posledním případě vlastně šlo o vytvoření jakési fiktivní subjektivity. Odpovědná osoba se hmotně právně označuje jako pachatel, procesně (po dobu projednávání správního deliktu) jako obviněný (tuto procesní terminologii užívá pozitivní právo jen u části správních deliktů. Schopnost nést následky porušení právní povinnosti bývá označována jako tzv. deliktní způsobilost. U fyzických osob je zásadně podmíněna dosažením určité věkové hranice a příčetnosti
Subjektivní stránka se u správních deliktů prakticky vyčerpává zaviněním. Není ale univerzálním pojmovým znakem. Pokud právní konstrukce se zaviněním počítá, jde o tzv. subjektivní odpovědnost. Zásadně pak postačuje zavinění z nedbalosti. Požadavek úmyslného zavinění musí být formulován výslovně, popřípadě musí vyplývat z povahy věci. Zákon dále vychází z toho, že zavinění je třeba odpovědné osobě prokázat. Opakem by byla procesní presumpce zavinění, kdy je na obviněném, aby prokázal, že porušení právní povinnosti nezavinil. U řady správních deliktů se však otázka zavinění vůbec nezkoumá, tento pojmový znak v těchto případech chybí a hovoří se o tzv. objektivní odpovědnosti. Konstrukce s objektivní odpovědností může obsahovat důvody zproštění se odpovědnosti - tzv. liberační důvody. Již několik let bývá standardní liberační důvod formulován jako vynaložení veškerého úsilí, které lze obecně požadovat, aby nedošlo k porušení právní povinnosti. Nejsou-li žádné liberační důvody formulovány, jde o tzv. absolutní odpovědnost. Zákon spojuje s deliktem hrozbu sankcí trestní povahy (trestního postihu), v tomto smyslu se hovoří o trestnosti deliktu. Správní delikt se tak liší od porušení povinností stanovených normami správního práva, které má jiný právem předvídaný důsledek (např. možnost uložit povinnost k nápravě nebo vznik právní fikce, popřípadě domněnky). Sankce mohou být zejména majetkové povahy (peněžité nebo věcné), mohou zakládat překážku výkonu určité činnosti nebo mohou být povahy dehonestační. Okruh sankcí, které lze uložit za správní delikt, musí být taxativně vymezen zákonem Nejtypičtější správní sankcí je pokuta. Někdy dává zákon na výběr z několika druhů sankcí. U některých sankcí lze uvažovat tzv. sankční rozpětí (zejména interval, v němž se může pohybovat ukládaná pokuta nebo doba, na niž se ukládá určitý zákaz, či určité omezení). I toto rozpětí musí být vymezeno zákonem. Bývá stanovena především horní hranice, kterou nesmí uložená sankce přesáhnout, popřípadě i hranice dolní. Určení míry sankční povinnosti (např. výše pokuty nebo trvání zákazu či omezení) je pak věcí správního uvážení, pro jehož uplatnění stanoví zákon určitá hlediska. Má-li být sankce stanovena v rámci sankčního rozpětí, jde o sankci relativně určitou. Pokud by naopak byla sankční povinnost co do výše sankce zákonem určena jednoznačně, třeba i ve vztahu k rozsahu protiprávního jednání nebo způsobeného následku, jde o absolutně určitou sankci. Sankce je ukládána bud' obligatorně, když zákon užívá pojem „se uloží" a podobně, anebo fakultativně, když zákon připouští upustit od uložení sankce, nebo stanoví, též sankci "lze uložit", resp. že sankce "může být uložena". Povinnost strpět sankci má výlučně osobní povahu a nepřechází ani pro případ smrti fyzické osoby nebo zániku právnické osoby na právní nástupce osoby odpovědné za správní delikt. Za týž skutek lze osobu, která za správní delikt odpovídá, potrestat pouze jedenkrát. Za potrestání nelze považovat především uplatnění soukromoprávních důsledků porušení právní povinnosti (např. povinnost nahradit škodu nebo povinnost vydat bezdůvodné obohacení). Ve správním právu pak nelze vyloučit současné uplatnění tzv. nápravných prostředků nebo prostředků typu odnětí oprávnění. Kromě sankcí, popřípadě namísto sankcí lze za správní delikt ukládat i ochranná opatření. Tato ochranná opatření mohou v některých případech postihnout i jinou osobu, resp. jiné osoby. Rovněž ochranná opatření musí být taxativně uvedena v zákoně.
Řešení správních deliktů přísluší veřejné správě správním orgánům. Příslušné správní úřady nebo jiné orgány anebo úřední osoby musejí být k projednávání správních deliktů, popřípadě k ukládání sankcí za správní delikty na místě výslovně zmocněny. Univerzální procesní formou projednávání správních deliktů je správní řízení. Vedle základního modelu projednání správního deliktu jsou v některých případech upravena i zkrácená řízení (typicky tzv. příkazní řízení). Naprostá většina správních deliktů se projednává z moci úřední tj. z procesního hlediska jde o zásadu oficiality. Jen zcela výjimečně se některé správní delikty, o kterých to výslovně stanoví zákon a které teorie označuje jako návrhové správní delikty, projednávají pouze na návrh postiženého, popřípadě jeho zákonného zástupce nebo opatrovníka tj. z procesního hlediska jde o zásadu dispoziční. U správních deliktů, které jsou projednávány z moci úřední, lze dále rozlišit správní delikty, které je příslušný správní orgán povinen projednat vždy, když se o nich dozví (správní delikty projednávané na základě zásady legality), a správní delikty, u nichž závisí na úvaze příslušného správního orgánu, zda je považuje za účelné projednat, či nikoli (správní delikty projednávané na základě zásady oportunity). Pokud někdo nebyl v příslušné procesní formě pravomocně shledán odpovědným za nějaký správní delikt, hledí se na něj, jako by tento správní delikt nespáchal, tato zásada bývá tradičně vyjadřována jako presumpce neviny" a má své souvislosti procesní i hmotně právní. Projednávání správních deliktů je typicky agendou státní správy. Jako působnost z oboru územní samosprávy je výslovně charakterizováno projednávání správních deliktů, jejichž skutkové podstaty zakotvuje zákon o obcích a zákon o krajích. Správní delikty jsou projednávány i pří výkonu profesní samosprávy a akademické samosprávy.
3.2 Klasifikace správních deliktů Za typické skupiny ("druhy") správních deliktů bývají v české teorii s ohledem na pozitivní právní úpravu považovány: přestupky, tzv. jiné správní delikty fyzických osob, správní delikty právnických osob, správní delikty smíšené povahy (smíšené správní delikty), veřejné disciplinární delikty, tzv. pořádkové správní delikty. Toto rozlišení nelze považovat za teoretickou klasifikaci, vzniká kombinací různých klasifikačních přístupů. Respektuje výraznější tendence v dosavadním vývoji českého správního práva v této oblasti. V několika zákonech se však objevily i skutkové podstaty správních deliktů, které z výše uvedeného vymezení vybočují a formulují jakési v té či oné rovině obecnosti "univerzální" správní delikty. Spíše než projevem nových vývojových tendencí jsou takové instituty dílem náhody a důsledkem jisté překotnosti legislativního procesu a s ní spojené nezralosti právních konstrukcí. Na rozdíl od některých jiných pramenů se nezdá vhodné považovat za správní delikt prodlení s plněním daňové nebo obdobné povinnosti. Nejtypičtějšími a po obsahové i legislativně technické stránce řádově propracovanějšími správními delikty jsou dnes přestupky. Jednotlivé výše uvedené "druhy" správních deliktů budou předmětem podrobnějšího výkladu v navazujících kapitolách této publikace.
Pokud jde o další vývoj, lze předpokládat integraci prvních čtyř výše uvedených skupin do "obecného správního deliktu" a vedle toho rozlišovat jako specifickou skupinu zejména veřejné disciplinární delikty. Povaha tzv. pořádkových deliktů je sporná, jde spíše o zajišťovací prostředky. V teorii lze správní delikty klasifikovat podle různých kritérií. Též s ohledem na praktické problémy tvorby a aplikace práva je vhodné rozlišovat zejména správní delikty: fyzických osob a správní delikty právnických osob, se všeobecným subjektem a správní delikty se speciálním subjektem, se zaviněním a správní delikty bez ohledu na zavinění, při jejichž projednávání leží důkazní břemeno na veřejné správě, a správní delikty, u nichž důkazní břemeno leží na odpovědné osobě, u nichž se lze zprostit odpovědnosti, a správní delikty bez této možnosti, komisivní a správní delikty omisivní, dokonavé a správní delikty trvací, které poškozují chráněný zájem, a ohrožovací správní delikty, hmotně právní správní delikty a procesně právní správní delikty, projednávané v rámci výkonu státní správy, správní delikty projednávané v rámci výkonu územní samosprávy a správní delikty projednávané při výkonu profesní samosprávy nebo akademické samosprávy, projednávané z moci úřední a správní delikty projednávané na návrh, povinně projednávané správní delikty a účelově projednávané správní delikty, za které je nutno uložit sankci, a správní delikty, za které je možno (ale nikoli nutno) uložit sankci. Pachatelem správního deliktu může být fyzická osoba může tomu tak výlučně u přestupků, tzv. jiných správních deliktů fyzických osob a u veřejných disciplinárních deliktů, dále je tomu tak u smíšených správních deliktů a u tzv. pořádkových deliktů. Právnická osoba pak u správních deliktů právnických osob, u smíšených správních deliktů a tzv. pořádkových deliktů). Kategorie smíšených správních deliktů a kategorie pořádkových deliktů se tedy této klasifikaci "vymykají". Správní delikty fyzických osob (s výjimkou veřejných disciplinárních deliktů a tzv. pořádkových deliktů) mohou být ve vztahu subsidiarity k trestným činům. Přestupky jsou subsidiární k tzv. jiným správním deliktům fyzických osob, popřípadě ke správním deliktům smíšené povahy, je-li jejich pachatelem fyzická osoba. Klasifikace rozlišující správní delikty fyzických osob a správní delikty právnických osob je prakticky významná především s ohledem, na rozdílný charakter jednání obou osob. Protiprávní jednání fyzických osob je zásadně jejich vlastní samostatné jednání. Právnická osoba v tomto smyslu vůbec, sama jednat nemůže, její protiprávní jednání je vždy jednáním nějaké fyzické osoby. Tzv. deliktní způsobilost právnické osoby splývá, na rozdíl od fyzické osoby, s její existencí. U právnické osoby nelze uvažovat o zavinění v témže smyslu jako u fyzické osoby. De lege ferenda je u právnických osob daleko širší prostor pro úvahy o právním nástupnictví odpovědnosti za správní delikt. Kromě správních deliktů, jichž se může dopustit každá fyzická osoba nebo každá právnická osoba, existují správní delikty, jejichž subjektem mohou být pouze osoby, které se nacházejí v určitém právně kvalifikovaném postavení (např. půjde o osoby podnikatele). Je-li okruh odpovědných osob takto omezen, jde o správní delikty se
speciálním subjektem. Tato kategorie se vyskytuje zejména u tzv. jiných správních deliktů fyzických osob a u smíšených správních deliktů a speciální subjekt je dokonce určující pro veřejné disciplinární delikty. Speciální subjekt však mají i některé přestupky a správní delikty právnických osob. U deliktů se speciálním subjektem je tzv. deliktní způsobilost primárně podmíněna způsobilostí mít ono kvalifikované právní postavení. U řady správních deliktů je pojmovým znakem zavinění. Zavinění u fyzické osoby obráží stav jejího vědomí a její vůle. Je vymezováno shodně jako v právu trestním nebo v právu občanském. Nevyplývá-li z konkrétního ustanovení něco jiného, postačuje u správních deliktů zavinění z nedbalosti. U právnických osob není otázka zavinění tak „jednoduchá“. Koncepcí může být více. Zavinění právnické osoby lze podle nejrozšířenější z nich uvažovat jako stav, kdy právnická osoba nevynaložila veškeré úsilí, které na ní lze požadovat, k tomu, aby zabránila porušení právní povinnosti. K průkazu zavinění právnické osoby se u této koncepce nepožaduje prokázat zavinění nějaké fyzické osoby, která za právnickou osobu jednala. Podle jiné koncepce jde ale právě o přičtení zavinění fyzické osoby, která jednala za právnickou osobu, této právnické osobě. Není-li zavinění pojmovým znakem správního deliktu, jde o tzv. objektivní odpovědnost. V těchto případech se prokazuje pouze porušení právní povinnosti. Výlučně za zavinění je konstruována odpovědnost u přestupků a zřejmě i u disciplinárních deliktů, velmi často se uplatňuje u tzv. jiných správních deliktů fyzických osob. Na zavinění naproti tomu nezáleží až na výjimky u správních deliktů právnických osob a u smíšených správních deliktů. U tzv. pořádkových deliktů se situace různí, pro některé z nich platí, že jde o odpovědnost za zavinění, jinde se zavinění nezkoumá. V souvislosti s tvorbou práva by měl být zdůrazňován požadavek, že fyzická osoba musí i za správní delikt vždy odpovídat za zavinění. U správních deliktů se zaviněním třeba odlišit případy, kdy je na správním orgánu, aby prokázal naplnění tohoto znaku deliktu, resp. tohoto předpokladu odpovědnosti, od případů, kdy je zavinění presumováno a kdy je na odpovědné osobě, aby prokázala, že porušení právní povinnosti nezavinila. Zásadní rozdíl je tedy v tom, kdo nese při projednávání věci důkazní břemeno. U správních deliktů, u nichž nezáleží na zavinění, je důležité formulovat tzv. liberační důvody, jejichž existenci prokazuje odpovědná osoba. Nastane-li liberační důvod, odpovědný subjekt se odpovědnosti zprostí. Obecným liberačním důvodem je skutečnost, že odpovědná osoba vynaložila veškeré úsilí, které lze (obecně, vůbec, na komkoli)51 požadovat, aby zabránila porušení právní povinnosti. Vedle toho mohou existovat speciální liberační důvody. Úprava liberačních důvodů byla donedávna u správních deliktů v českém právu zcela ojedinělá, teprve od r. 2004 nastává obrat. Komisivní delikty jsou spáchány konáním (aktivní činností), omisivní delikty opomenutím (nečinností). Některé správní delikty mají jak povahu deliktů komisivních, tak povahu deliktů omisivních. Rozdílný charakter objektivní stránky deliktu má význam zejména z hlediska způsobů zjišťování podkladů pro rozhodnutí (dokazování). Správní delikty dokonavé jsou spáchány okamžikem dokonání, kdy nastane následek způsobený protiprávním jednáním. Naproti tomu u správních deliktů trvacích, je rozhodující trvání vzniklého protiprávního stavu. V tomto ohledu není důležité, kdy následek nastal, nýbrž do kdy trval. Rozlišení má praktický význam zejména též pro počítání času (lhůty pro uplatnění odpovědnosti).
Správní delikt může záležet v poškození chráněného zájmu, tedy ve způsobení určité "efektivní" újmy tomuto zájmu. U ohrožovacích správních deliktů k takovému následku nemusí dojít - postačuje ohrožení chráněného zájmu, tedy vlastně toliko "potenciální" újma. Formulace skutkové podstaty správního deliktu jako deliktu ohrožovacího může značit vyšší intenzitu ochrany určitého objektu správního deliktu. Základem hmotněprávních správních deliktů je porušení hmotně právní povinnosti, základem procesněprávních správních deliktů je porušení procesně právní (procesní) povinnosti. Procesněprávní povahu mají tzv. pořádkové delikty, ostatní správní delikty jsou hmotněprávní. V pozitivním právu je však i porušování některých procesních povinností stíháno jako hmotněprávní delikt. U procesněprávních deliktů není hlavním smyslem uložení sankce, nýbrž zajištění průběhu nebo účelu předmětného procesu - jak již bylo naznačeno, vyvstává v souvislosti s tím otázka, zda lze vůbec hovořit o deliktu. Velká většina správních deliktů je projednávána v rámci výkonu státní správy. Aplikaci práva je zde možné a priori sjednocovat pomocí služebního výkladu podávaného nadřízenými správními orgány, což je významné zejména pro interpretaci neurčitých právních pojmů, s nimiž operují sankční normy. Takto nelze postupovat u správních deliktů projednávaných v rámci výkonu samosprávy. Pokud správní delikty projednávají v oboru své samostatné působnosti obce nebo kraje, jsou rozdíly i v odvolacím správním řízení; odvolací správní řízení o odvolání proti rozhodnutí orgánu obce vydanému v samostatné působnosti však krajský úřad vede v přenesené působnosti. Největší odlišnosti existují u projednávání správních deliktů při výkonu profesní samosprávy nebo akademické samosprávy, neboť o řádných opravných prostředcích se tam rozhoduje v rámci výkonu samosprávy. Do této oblasti patří některé veřejné disciplinární delikty. Až na ojedinělé výjimky jsou správní delikty projednávány z moci úřední. Případné projevy jiných orgánů veřejné moci nebo osob (např. oznámení) nemají na zahájení správního řízení přímý vliv. Návrhové delikty se naproti tomu projednávají pouze na návrh zákonem k tomu legitimovaných osob. V platném právu má povahu návrhových deliktů pouze několik málo zákonem taxativně určených přestupků. Pouze v řízení o návrhových deliktech může dojít ke smíru, či spíše k usmíření. Pokud jsou správní delikty projednávány z moci úřední, má význam rozlišovat zda je správní orgán povinen projednat každý delikt, o němž se dozví (zásada legality), nebo jen ten delikt, jehož projednání považuje za účelné (zásada oportunity). Zásadně všechny hmotněprávní správní delikty projednávané z moci úřední jsou projednávány na základě zásady legality, tzv. pořádkové delikty naproti tomu na základě zásady oportunity. Jistou "odchylku" u přestupků zřejmě představuje možnost vyřídit přestupek na místě domluvou namísto uložení blokové pokuty. U správních deliktů projednávaných na základě legality, ale i u návrhových správních deliktů má význam rozlišovat, zda výsledkem projednání deliktu musí být v případě, že je subjekt uznán za delikt odpovědným, rovněž uložení sankce či nikoli. Obligatorně se sankce ukládá zejména u některých správních deliktů právnických osob a smíšených správních deliktů. Výslovně se možnost upuštění od uložení sankce předpokládá u přestupků a v řadě případů i u veřejných disciplinárních deliktů.
4 KONTROLA VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ 4.1 Kontrola a její poslání ve veřejné správě Občan, právnická osoba, obec, kraj, člen zastupitelstva i stát a pracovníci jeho administrativního aparátu znají z určitého úhlu pohledu kontrolní činnost. Stanovení systému kontroly ve veřejné správě má z hlediska právních záruk, ekonomických a organizačních předpokladů, rozhodující vliv na její prováděnou činnost. Kontrolou se zjišťuje, nakolik odpovídá existující stav veřejné správy tomu, co je stanoveno právními předpisy a jaké příčiny přispěly k nesplnění uložených povinností. Kontrola je oprávnění pověřených subjektů porovnávat skutečný a předpokládaný stav určité činnosti, stanovit opatření k zabezpečení odstranění nedostatků a dbát jejich realizace. Přínosy kontroly je třeba spatřovat v tom, že se v objektivní míře ověřují, posuzují a vyhodnocují skutečnosti na základě prověřování, popisování, dokumentování průběhu a stavu procesů, identifikují nedostatky a rizika, analyzují příčiny odchylek, posuzuje reálnost stanovených cílů. Kontrola plní svoje poslání, je-li vykonávaná tak, aby včas odhalila odchylky od stavu požadovaného a byla směrována k důslednému sjednání nápravy a zlepšení činnosti na kontrolovaném úseku. Základní roli, kterou kontrola ve veřejné správě plní, je upozorňovat na chyby, poskytnout metody na jejich odstranění a poukázat na ty, kteří nesou právní odpovědnost za způsobené vadné jednání a nést za ně důsledky. Předmětem kontroly je, jak výše uvedeno, porovnávání skutečného výkonu veřejné správy se stavem požadovaným a stanoveným v právním předpise s vyvozením závěrů a stanovením příslušných opatření. Důležitost kontroly veřejné správy spočívá také v tom, že sleduje dodržování účelnosti a hospodárnosti při výkonu veřejné správy. Mezi principy kontroly je tradičně zařazována objektivnost, odbornost, včasnost a závaznost plánu kontroly a výsledků kontrolní činnosti, soustavnost, hospodárnost, účelnost aj. Objektivnost je vůdčí zásadou celé kontrolní činnosti, projevuje se jak v přístupu ke zjištěným faktům, porovnávání se stavem chtěným, tak i při stanovení nápravných opatření. Odbornost je vlastnost kontrolora, nezbytná proto, aby jeho činnost byla prováděna se zárukou vysoké odborné úrovně s profesionálním nestranným postupem. Včasnost kontroly znamená, že bude vykonávaná tak, aby časový rozsah trvání nedostatku byl omezen na nejkratší možnou dobu. Závaznost kontroly je uplatňována již při tvorbě plánu kontrolní činnosti. Závaznost kontroly se týká i zjištěného stavu a přijatých opatření k odstranění nedostatků. Funkci, kterou má za úkol ve veřejné správě kontrolní činnost plnit je poznávání, zjišťování, porovnávání a hodnocení skutečného stavu se stavem chtěným, včetně nápravy nesprávností. Projevem poznávací funkce je objektivní zjišťování skutečného stavu v porovnání se stavem, který je stanoven právními předpisy a principy při provádění kontroly. Porovnávání výsledků kontroly, úrovně, kvality, účinnosti, efektivnosti, aktivity pracovníků ve skutečné činnosti s požadovanými nebo předpokládanými stavy a požadavky, zjišťování odchylek, problémů nedostatků, jejich příčin a výsledků, podílů zodpovědnosti příslušných subjektů a jejich pracovníků je nezbytnou funkcí kontrolní činnosti. Funkcí nápravnou je sledován důležitý cíl, totiž, aby již v době výkonu kontroly byla
uskutečňovaná náprava chyb a nedostatků a odstranění nežádoucí odchylky od stanovených předpokladů, určit časové intervaly pro odstranění nedostatků, osobní zodpovědnost a formy oznamovací povinnosti kontrolovaných, ale i kontrolních subjektů. Represivní funkce přichází v úvahu, kdy se předpokládá možnost uplatňování zodpovědnosti ukládáním opatření k odstranění vad, sankcí stanovených příslušnými právními normami tak, aby působily následně a též preventivně do budoucnosti. Opakem represivní funkce kontroly je motivační funkce kontroly, která vychází z pojetí, že kontrola má nejen postihovat viníky neplnění norem, ale také a především zhodnotit dobře vykonanou práci a odpovědný výkon svěřených funkcí u kontrolovaných subjektů zajišťujících úkoly veřejné správy a tím je pozitivně motivovat k efektivnosti při výkonu práce. Kontrolu lze členit podle různých kritérií, například podle časového hlediska (periodicity) kontrolní činnosti, podle obsahové stránky kontroly, podle vzájemných organizačních vztahů kontrolujícího a kontrolovaného subjektu, podle způsobu provádění kontrolní činnosti apod. Podle časového hlediska rozlišujeme kontrolu předběžnou, průběžnou a následnou. Předběžná kontrola je prověřování a hodnocení zamýšleného záměru, způsobů a prostředků k budoucí realizaci. Předběžná kontrola má rozhodující vliv na koncepčnost řešení a efektivnost řízení a správy. V rámci průběžné kontroly se zaměřuje činnost na každodenní rozhodování a plnění úkolů, ovlivňování činnosti jednotlivých pracovníků, zjišťování odchylek a žádoucí nápravu nedostatků při výkonu státní správy. Následnou kontrolou je ověřováno plnění opatření stanovených předcházející kontrolou. Podle obsahové stránky a rozsahu kontroly můžeme členit na kontrolu komplexní a dílčí kontrolu. Komplexní kontrolou rozumíme prověření všech činností kontrolovaného subjektu. Dílčí kontrolou je prověřována určitá část činnosti kontrolovaného subjektu, například správnost náležitostí vydaného rozhodnutí ve správním řízení. Na kontrole veřejné správy se podílí více subjektů. Podle vztahů charakteru vzájemných vztahů kontrolujícího a kontrolovaného subjektu lze rozlišovat kontrolu vnitřní a vnější. Vnitřní kontrola je zaměřena na činnost správních orgánů ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti, včetně kontroly prováděné uvnitř jednotlivých orgánů veřejné správy. Jako příkladem nám poslouží obce a kraje, které povinně vytvářejí kontrolní orgány, povinně zřizované výbory zastupitelstva, jejichž hlavní náplní práce je kontrolní činnost. Vnější kontrolu provádí nezávislý subjekt, který není ve vztahu nadřízenosti vůči kontrolovanému subjektu. Například Nejvyšší kontrolní úřad je oprávněn ze zákona ke kontrolní činnosti všude tam, kde stát předal finanční prostředky ze státního rozpočtu. Uvedené druhy kontroly je možné vykonávat přímo nebo nepřímo. Přímá kontrola se realizuje například osobním stykem vedoucích nebo kontrolních pracovníků s kontrolovanými pracovníky, pochůzkami, prověrkami, příp. inventarizacemi. Nepřímá kontrola je uskutečňována například prověřením rozborů, dokumentů o činnosti, stavu hospodaření, kvality práce aj. V oblasti kontroly veřejné správy, vykonávané jako součást působení veřejné správy se vyčleňuje správní (administrativní) dozor. Ten představuje určitou specifickou formu kontroly, prováděnou specializovanými správními orgány vůči adresátům veřejné správy. Administrativním dozorem je požární dozor, státní odborný dozor v silniční dopravě, státní dozor v oblasti nakládání s odpady, státní zdravotní dozor apod. Příkladem specializovaných orgánů vykonávajících administrativní dozor jsou Česká obchodní inspekce, Česká inspekce životního prostředí, Státní úřad inspekce práce aj. Administrativní dozor se svými kontrolními funkcemi zaměřuje na účelnost, hospodárnost i zákonnost v činnosti subjektů správního práva, které nejsou hierarchicky podřízeny daným správním orgánům, jež příslušný administrativní dozor vykonávají.
4.2 Systém kontroly veřejné správy Aby bylo možno kontrolou obsáhnout komplexnost vztahů vznikajících ve veřejné správě, je nutno vytvořit široce strukturovaný kontrolní systém, který bude tuto rozmanitost zahrnovat. Systém kontroly je stanoven strukturou orgánů vykonávajících v České republice moc zákonodárnou, kterým je Parlament České republiky, moc výkonnou, která je svěřená vládě, prezidentovi, státnímu zastupitelství a moc soudní, zajišťována nezávislými soudy včetně Ústavního soudu. Systém doplňuje Nejvyšší kontrolní úřad, Veřejný ochránce práv i kontrola veřejností, prováděnou občanskou společností. Parlament České republiky vykonává svojí kontrolní činnost především ve vztahu k výkonné moci, a to především prostřednictvím svých výborů jako svých iniciativních a kontrolních orgánů. Podle Ústavy České republiky patří do kompetencí Parlamentu kromě jiného kontrolovat, dodržování ústavních a ostatních zákonů, požadovat odpovědnost vlády za dodržování programového prohlášení. Mezi základní formy kontroly Parlamentu České republiky patří především plenární zasedání, poslanecké a senátní výbory, vyšetřovací komise, interpelace poslanců aj. Existence Nejvyššího kontrolního úřadu je zakotvena v Ústavě České republiky. Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Bližší úpravu činnosti a organizace stanoví zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu ve znění pozdějších předpisů. V čele Nejvyššího kontrolního úřadu stojí prezident, kterého jmenuje i odvolává prezident České republiky na návrh Poslanecké sněmovny a to na dobu devíti let. Aby byla v co nejvyšší míře zabezpečena objektivita při posuzování kontrolovaných skutečností a v rozhodování, byl pro rozhodování o zásadních otázkách týkajících se kontrolní působnosti úřadu stanoven kolektivní princip. Proto o plánování a závěrech z kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu rozhodují jeho kolektivní orgány, tj. kolegium a senáty. Kolegium tvoří prezident, viceprezident a patnáct členů, senát tvoří nejméně tři členové Nejvyššího kontrolního úřadu. Členové jsou na návrh prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu voleni Poslaneckou sněmovnou České republiky.Výsledky činnosti jsou prezentovány ve Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu. Kontrola veřejné správy soudy je vykonávána především formou tzv. správního soudnictví. Základním právním předpisem pro oblast správního soudnictví je zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Správní soudnictví umožňuje nezávislou soudní kontrolu rozhodnutí vydaných ve sféře veřejné správy. Ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob, které mají vztah ke správním orgánům. V rámci toho soudy přezkoumávají zákonnost rozhodnutí správních orgánů, chrání účastníky řízení před jejich nečinností nebo nezákonným zásahem. Do kompetence správního soudnictví patří rovněž věci volebního soudnictví, věci politických stran a politických hnutí a tzv. kompetenční žaloby. Významnou roli zde hraje Nejvyšší správní soud, který zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování správních soudů. V případě, že by účastník správního řízení shledal správní rozhodnutí v rozporu se svými základními právy a svobodami, má možnost obrátit se s ústavní stížností na Ústavní soud České republiky. V takovém případě by procesní stranou řízení byl také správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal. Do rámce ústavního soudnictví patří také zrušení nezákonných právních předpisů obcí a krajů a rozhodování o ústavních stížnostech územních samosprávných celků proti nezákonným zásahům státu. Veřejný ochránce práv je dalším v řadě subjektů, které kontrolují řádný výkon veřejné
správy. Je volen na 6 let Poslaneckou sněmovnou, které je také ze své činnosti odpovědný a jednou ročně ji o své činnosti předkládá zprávu. Úkolem veřejného ochránce práv je chránit občany před jednáním správních orgánů, které je v rozporu s právním řádem, demokratickým zřízením, principem dobré správy nebo před nečinností těchto orgánů. Působnost veřejného ochránce práv se vztahuje zejména na orgány státní správy, orgány územní samosprávy při výkonu přenesené působnosti a se stanovenými výjimkami mj. na Policii České republiky, Armádu České republiky, Hradní stráž. Nevztahuje se naopak na Parlament České republiky, prezidenta republiky, vládu, zpravodajské služby či orgány činné v trestním řízení. Jeho kontrolní činnost se zahajuje na základě podnětu fyzické či právnické osoby nebo z vlastní iniciativy. Kontrolované orgány mají povinnost poskytovat informace a vysvětlení, předkládat potřebné spisy, sdělení či stanoviska, provádět důkazy atd. Veřejný ochrance práv může na základě výsledků šetření vyzvat kontrolovaný subjekt, aby se k jeho zjištění vyjádřil. Může také navrhnout zahájení řízení, lze-li je zahájit z úřední moci, provedení úkonu k odstranění nečinnosti, zahájení disciplinárního řízení, zahájení trestního stíhání nebo stíhání za správní delikt a poskytnutí náhrady škody. Jestliže i přes upozornění na pochybení v činnosti správního orgánu nedošlo k nápravě, veřejný ochránce práv o tom vyrozumí jemu nadřízený orgán, případně vládu, pokud nadřízený orgán není, a může rovněž informovat veřejnost. Ústřední orgány státní správy ČR, tj. ministerstva a ostatní ústřední správní úřady, vykonávají vnější kontrolu v rozsahu své působnosti vymezenou zákony a vnitřní kontrolu jako součást řízení při plnění úkolů v příslušném odvětví v oblasti státní správy. Orgány specializované místní státní správy zajišťují kontrolu podle jednotlivých zákonů upravujících státní správu v příslušných oblastech (např. životní prostředí, ochrana přírody a krajiny, ochrana zemědělského půdního fondu, školská správa, sociální zabezpečení, ochrana veřejného zdraví apod.). Inspekce, dozor a zkušebnictví a jejich orgány vykonávají státní kontrolu v rozsahu působnosti vymezené zákony a předpisy. Patří sem např. Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Česká obchodní inspekce, Česká energetická inspekce, Hlavní hygienik ČR, Drážní úřad aj. Kraje a obce jako územní veřejná správa s tzv. všeobecnou působností vykonávají kontrolu v oblasti samostatné i přenesené působnosti prostřednictvím svých orgánů, vymezené především zákony o krajích a o obcích, v zákoně o finanční kontrole ve veřejné správě a v dalších samostatných zákonech. Významnou složku kontroly veřejné správy tvoří veřejnost, která má právo na informace. Již v ústavním pořádku České republiky je stanovena povinnost orgánům státní správy a územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti. Zákonnou úpravu v této oblasti tvoří zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. V tomto zákoně uvedené instituce, především orgány státní správy a samosprávy, mají povinnost uveřejňovat základní informace o své činnosti, například prostřednictvím internetu, a to aniž by k tomu musely být někým dalším vyzvány. Další informace z okruhu své působnosti pak sdělují na požádání dotazovanému subjektu. Výjimku v tomto ohledu samozřejmě tvoří informace utajované nebo informace, které by porušily práva na ochranu osobnosti. Vedle práva na informace se mohou občané podílet na kontrolní činnosti prostřednictvím poslanců v zákonodárných orgánech a v orgánech krajské a místní samosprávy, a to prostřednictvím peticí, stížností, oznámení a podnětů a také přímou účastí na veřejných zasedáních samosprávných orgánů. Kontrolu v působnosti obce vykonávají příslušné orgány obce, případně orgány zastupitelstva obce. Zastupitelstvo obce kontroluje plnění všech úloh obce vyplývajících z
působnosti obce, plnění všech obecně závazných vyhlášek a nařízení obce, zákonnost, účelnost a hospodárnost při nakládání s prostředky a majetkem obce. Kontrolu vykonává zastupitelstvo prostřednictvím rady a výborů. Rada kontroluje plnění úloh vyplývajících z usnesení zastupitelstva obce a kontroluje plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce. Přezkoumává rovněž na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem a navrhuje opatření k Starosta obce kontroluje činnost, která je zákonem nebo organizačním pořádkem svěřena do jeho působnosti a je součástí jeho řídící činnosti. Tajemník obecního úřadu kontroluje činnost zaměstnanců zařazených do obecního úřadu, zejména při zajišťování úkolů v samostatné a přenesené působnosti. Finanční výbor provádí kontrolu hospodaření s majetkem obce a finančními prostředky obce a plní další kontrolní úkoly podle pověření zastupitelstva obce. Kontrolní výbor kontroluje plnění usnesení zastupitelstva a rady obce a dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti. Podobným způsobem je řešena kontrola na úrovni kraje, kde do kontrolního systému vstupuje zastupitelstvo kraje, rada kraje, hejtman, ředitel krajského úřadu, krajský úřad a výbory.
4.3 Státní dozor nad územní samosprávou Již z předchozího výkladu víte, že obce a kraje vykonávají samostatnou a přenesou působnost, tj. spravují samostatně své záležitosti nebo spravují záležitosti, které na ně přenesl stát. Dozor nad výkonem jejich působnosti je cestou, jak stát zajišťuje, aby se tyto územní samosprávné celky při své činnosti neodchýlili od zákona. Dle čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky může stát zasáhnout do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsoby, které zákon stanoví. Jak v zákoně o obcích, tak i v zákoně o krajích můžeme nalézt příslušná ustanovení, která stanoví postup nápravy v případě porušení zákona. Dozor musíme odlišit od kontroly. Kontrola je vyhledávací činností jejíž výsledkem v případě zjištěných nedostatků je iniciace nápravy u příslušných orgánů. Dozorové orgány nejen nezákonnost vyhledávají, ale mohou přímo zasáhnout k nápravě, například zrušením nezákonného aktu. Na rozdíl od kontroly, která může být i preventivní, je dozor vykonáván pouze následně. Zjištěná nezákonnost je jediným důvodem pro uplatnění dozorového zásahu. Kontrola se na rozdíl od toho nezaměřuje pouze na nezákonnost, ale hodnotí také hospodárnost či účelnost. Předmětem dozoru jsou právní předpisy vydávané jak v samostatné, tak i v přenesené působnosti, tedy obecně závazné vyhlášky i nařízení. Vedle nich podléhají dozoru také usnesené a jiná obdobná opatření územních samosprávných celků. Dozorové orgány zejména posuzují, zda byly vydány způsobem uvedeným v zákoně a zda jimi nejsou porušovány zákony. Předmětem dozoru není hospodaření s majetkem, které podléhá zvláštnímu režimu upravenému v zákoně o finanční kontrole. Stejně tak nejsou předmětem dozoru ani rozhodnutí vydaná orgány obce podle správního řádu nebo podle zákona o správě daní a poplatků.
Výkon dozoru je zásahem státu do samosprávy a lze k němu proto přikročit, dle již citované Ústavy, pouze vyžaduje-li to ochrana zákona a způsobem, který zákon stanoví. Výčet dozorových prostředků je obsažen v zákoně o obcích i v zákoně o krajích a patří mezi ně zrušení právního aktu nebo pozastavení jeho účinnosti, podání žaloby u krajského soudu nebo návrhu Ústavnímu soudu. Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí vykonává krajský úřad a Ministerstvo vnitra. Dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad obecně závazných vyhlášek obce se zákony a soulad usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obce se zákony a jinými právními předpisy. Odporuje-li obecně závazná vyhláška obce zákonu a nesjedná-li obec ani po výzvě krajského úřadu nápravu, navrhne krajský úřad Ministerstvu vnitra pozastavení její účinnosti. Ministr vnitra podá nejpozději do 15 dnů od pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce návrh na její zrušení Ústavnímu soudu, který jediný je k jejímu zrušení oprávněn. Podobně se postupuje také v případě nezákonnosti usnesení nebo opatření orgánu obce v samostatné působnosti, v tomto případě však ministr vnitra podává žalobu příslušnému krajskému soudu. Dozor nad výkonem přenesené působnosti obcí vykonávají Ministerstvo vnitra a krajský úřad. Dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad nařízení obce se zákony a soulad usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obce, které nejsou nařízeními obce, se zákony, jinými právními předpisy nebo v jejich mezích též s usneseními vlády nebo se směrnicemi ústředních správních úřadů. Odporuje-li nařízení obce zákonu, postupuje se obdobně jako v případě nezákonnosti obecně závazné vyhlášky. Jiná opatření obce v přenesené působnosti zruší přímo krajský úřad, nezjedná-li nápravu orgán, který je vydal sám, ve lhůtě stanovené mu krajským úřadem. Nad činností krajů v samostatné i přenesené působnosti vykonávají dozor věcně příslušná ministerstva a jiné věcně příslušné ústřední orgány státní správy. Při dozoru nad výkonem samostatné působnosti kraje se zjišťuje soulad obecně závazných vyhlášek kraje se zákony a v případě usnesení a rozhodnutí orgánů kraje, jejich soulad se zákony a jinými právními předpisy. V případě zjištění rozporu obecně závazné vyhlášky kraje se zákonem, Ministerstvo vnitra pozastaví její účinnost. V případě, že kraj nesjedná nápravu, podá ministr vnitra Ústavnímu soudu návrh na její zrušení. Podobný postup se uplatní také u nezákonných usnesení nebo rozhodnutí orgánů kraje v samostatné působnosti, v tomto případě se však podává žaloba u příslušného krajského soudu.
Při dozoru nad výkonem přenesené působnosti se zjišťuje soulad nařízení kraje se zákony a jinými právními předpisy vydanými vládou a ústředními správními úřady a v případě usnesení a rozhodnutí orgánů kraje jejich soulad se zákony, jinými právními předpisy, usneseními vlády a směrnicemi ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy. Věcně příslušné ministerstvo nebo jiný věcně příslušný ústřední správní úřad pozastaví účinnost nařízení kraje, je-li v rozporu se zákonem. Nesjedná-li kraj nápravu, podá příslušný ministr nebo vedoucí ústředního orgánu státní správy Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení. Pro usnesení, rozhodnutí nebo opatření kraje v přenesené působnosti platí, že je může zrušit přímo příslušný ústřední orgán státní správy, pokud nesjedná kraj nápravu sám.
Systém kontroly
Moc výkonná
Moc soudní
Moc zákonodá rná
Nejvyšší kontrolní úřad
Veřejný ochránce práv
Veřejnost
Orgány veřejné správy
