KÖZLEMÉNY A KÉPVISELİK RÉSZÉRE

EURÓPAI PARLAMENT

2009 - 2014

Alkotmányügyi Bizottság

18.10.2011

KÖZLEMÉNY A KÉPVISELİK RÉSZÉRE

Tárgy:

VÉLEMÉNY MAGYARORSZÁG ÚJ ALAPTÖRVÉNYÉRİL Elfogadta a VELENCEI BIZOTTSÁG 87. plenáris ülésén (Velence, 2011. június 17-18.) 621/2011. sz. vélemény – CDL-AD(2011)016

CM\880760HU.doc

HU

PE474.009v01-00 Egyesülve a sokféleségben

HU

Strasbourg, 2011. június 20. CDL-AD(2011)016 Eredeti: angol

621/2011. sz. vélemény

JOGGAL A DEMOKRÁCIÁÉRT EURÓPAI BIZOTTSÁG (VELENCEI BIZOTTSÁG)

VÉLEMÉNY MAGYARORSZÁG ÚJ ALAPTÖRVÉNYÉRİL A Velencei Bizottság a véleményt 2011. június 17-18-án Velencében tartott 87. plenáris ülésén fogadta el

Christoph GRABENWARTER (tag, Ausztria) Wolfgang HOFFMANN-RIEM (tag, Németország) Hanna SUCHOCKA (tag, Lengyelország) Kaarlo TUORI (tag, Finnország) Jan VELAERS (tag, Belgium) észrevételeinek felhasználásával

PE474.009v01-00

HU

2/38

CM\880760HU.doc

TARTALOM

I.

Bevezetés........................................................................................................................ 4

II.

A.

Háttérinformációk...................................................................................................... 4

B

Elızetes megjegyzések ............................................................................................ 5

C

A vélemény tárgya .................................................................................................... 6

Általános megjegyzések ................................................................................................. 6

III.

A.

Sarkalatos törvények ................................................................................................ 7

B.

Értelmezési szabályok .............................................................................................. 9

Konkrét megjegyzések ................................................................................................. 10 A.

Preambulum............................................................................................................ 10

B.

Alapvetés................................................................................................................. 12

C.

Szabadság és felelısség (I–XXXI. cikkek) ............................................................ 16

a)

Általános megjegyzések.......................................................................................... 16

b)

Konkrét megjegyzések ............................................................................................ 17 D.

IV.

Az Állam .................................................................................................................. 24

Következtetések ........................................................................................................... 36

CM\880760HU.doc

3/38

PE474.009v01-00

HU

I.

Bevezetés

1. A Parlamenti Közgyőlés Monitoring Bizottsága 2011. március 26-i párizsi ülésén arról határozott, hogy Magyarország új Alaptörvényérıl a Velencei Bizottság véleményét kéri. 2. A jelentéstevıi munkacsoportot Hanna Suchocka, Wolfgang Hoffmann-Riem, Christoph Grabenwarter, Kaarlo Tuori és Jan Velaers alkotta. 3. 2011. május 17–18-án a munkacsoport – a Velencei Bizottság titkársági munkatársai, Thomas Markert és Artemiza Chisca kíséretében – Magyarországra utazott, ahol találkozott a hatóságok, a magyar Országgyőlésben képviselettel rendelkezı politikai pártok, az Alkotmánybíróság, valamint a civil társadalom képviselıivel. A Velencei Bizottság szeretné köszönetét kifejezi valamennyiüknek a látogatás során folytatott beszélgetésekért, valamint a magyar hatóságok felé a látogatás kiváló megszervezéséért. 4. Az elıadók észrevételein alapuló véleményét a Velencei Bizottság a 2011. június 17–18án Velencében tartott 87. plenáris ülésén fogadta el. A. Háttérinformációk

5. A Magyar Köztársaság jelenlegi Alkotmányát 1949. augusztus 20-án fogadták el. Ez az ország elsı és egyetlen írott Alkotmánya, Magyarország pedig az egyetlen olyan állam a volt közép- és kelet-európai blokkból, amely a kommunizmus bukását követıen nem fogadott el egy teljes mértékben új Alkotmányt1. 6. Az új Alkotmány kidolgozásának gondolata 1988 óta van jelen Magyarországon. A kinyilvánított cél a többpártrendszer, a parlamentáris demokrácia, valamint a szociális piacgazdaság bevezetése volt. Az idı szorítása miatt azonban az új Alkotmány tervezete nem készült el, az Országgyőlés pedig az 1949-es Alkotmány átfogó módosítását fogadta el [1989. évi XXXI. törvény (X. 23.)]. Az 1989-ben módosított Alkotmány preambuluma szerint az Alkotmány az új Alkotmány elfogadásáig ideiglenesen marad hatályban2. 7. Az Alkotmányt 1989 óta több alkalommal módosították, ideértve a jelenlegi kormánykoalíció kétharmados többségével elfogadott, tíznél is több legutóbbi módosítást is. 8. A jelenlegi magyar kormány 2010-es hatalomra kerülésekor újra napirendre került egy új alkotmány kidolgozása és elfogadása, ami a jelenlegi többség fontos törekvésévé vált. E 1

Lásd még Lettország sajátos helyzetét: A Lett Köztársaság Legfelsıbb Bírósága 1990. május 4-én kinyilvánította Lettország függetlenségét, és elfogadta az 1922-es Alkotmány 1., 2., 3. és 6. cikkeit. Az Alkotmány többi részét a modern helyzetnek való megfelelıségét célzó felülvizsgálatig felfüggesztették; az Alkotmányt teljes egészében 1993. július 6-án iktatta be ismét a lett Országgyőlés. 2 „A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elısegítése érdekében az Országgyőlés – hazánk új Alkotmányának elfogadásáig – Magyarország Alkotmányának szövegét a következık szerint állapítja meg:” A Magyar Köztársaság Alkotmánya [az 1989. évi XXXI. törvénnyel módosított és beiktatott 1949. évi XX. törvény].

PE474.009v01-00

HU

4/38

CM\880760HU.doc

célból egy Nemzeti Konzultációs Testületet és egy országgyőlési eseti Alkotmányelıkészítı Bizottságot hoztak létre. Az eseti országgyőlési bizottság 2010 júniusában jött létre, és 2010. július 20-án kezdte meg tevékenységét. A bizottság kidolgozta az új alkotmány koncepcióját, amelyet végül csupán az alkotmányozási folyamat munkaanyagának tekintettek. Idıközben a FIDESZ/KDNP megválasztott képviselıi kidolgoztak egy tervezetet, amelyet 2011. március 14-én benyújtottak a magyar Országgyőléshez. A tervezetet a FIDESZ/KDNP koalíció szavazatai alapján a magyar Országgyőlés 2011. április 18-án elfogadta, Magyarország köztársasági elnöke pedig 2011. április 25-én aláírta a jogszabályt. A záró rendelkezések alapján az új Alaptörvény 2012. január 1-én lép hatályba. Az átmeneti rendelkezéseket még el kell fogadni. 9. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyőlésének Monitoring Bizottsága 2011. március 26-án úgy határozott, hogy az elfogadott Alaptörvényrıl a Velencei Bizottság véleményét kéri. B

Elızetes megjegyzések

10. A Velencei Bizottság a jelenlegi alkotmányozási folyamattal kapcsolatban már nyújtott jogi segítséget a magyar hatóságok számára. A 86. plenáris ülésén (Velence, 2011. március 25–26.) elfogadott CDL-AD(2011)001 állásfoglalásában a Velencei Bizottság a magyar hatóságok kérésére az új Alaptörvény tervezetének elkészítésére irányuló folyamat során három jogkérdést értékelt: az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: „EU Charta”) rendelkezéseinek az új Alaptörvénybe foglalásának lehetısége, az elızetes felülvizsgálat szerepe és jelentısége az Alkotmánybíróság hatáskörei között, valamint az actio popularis szerepe és jelentısége az utólagos (ex post) alkotmányossági felülvizsgálat során. A Bizottság a három konkrét kérdés, valamint – mivel az új Alaptörvény tervezete akkor nem állt rendelkezésére – a véleménye szerint a magyar viszonyoknak leginkább megfelelı alternatívák tekintetében fogalmazta meg jogi állásfoglalását. A Bizottság e tekintetben megjegyzi, hogy a véleményében rögzített észrevételeit részben figyelembe vették (lásd azonban a 122. bekezdést). 11. 2011. márciusban elfogadott véleményében a Velencei Bizottság – az új Alaptörvény elfogadási folyamatával kapcsolatos átláthatóság hiánya, valamint a magyar társadalommal folytatott konzultáció elégtelensége miatt – a civil társadalom körében felmerült aggályok fényében számos általános megjegyzést is tett a folyamat tekintetében. Bírálta az új Alaptörvény megszövegezésére, megvitatására és elfogadására irányuló folyamatot a szoros határidık, valamint amiatt, hogy korlátozott lehetıségek álltak rendelkezésre a tervezet megvitatására a politikai erık, a média és a civil társadalom körében. A Velencei Bizottság sajnálattal vette tudomásul, hogy – a politikai erık között és a társadalom körében – sem a folyamat, sem pedig a jövıbeli alkotmány tartalmával kapcsolatban nem jött létre konszenzus1. Az új Alaptörvény vitájának utolsó szakaszával és elfogadásával kapcsolatban kapott információk alapján a fenti észrevételek a továbbiakban is érvényesek. 12. A Velencei Bizottság hangsúlyozza, hogy az alkotmányossági kérdéseket a hétköznapi politikától egyértelmően elválasztó és az alkotmányt – az érthetı és egészséges politikai 1

Lásd a magyarországi alkotmányozási folyamat során felmerült három jogi kérdésrıl szóló vélemény (CDLAD(2011)001) 16–19. bekezdéseit.

CM\880760HU.doc

5/38

PE474.009v01-00

HU

nézeteltérésekkel jellemezhetı – rendes demokratikus folyamatok mindenkitıl elfogadott kereteinek tekintı alkotmányos kultúra a teljes mértékben sikeres és legitim alkotmányozási folyamat elıfeltétele. 13. A Velencei Bizottság megjegyzi azonban, hogy – bár az új Alaptörvény megvitatása és elfogadása során a többség és az ellenzék közötti valódi párbeszédre nem volt lehetıség – a 2011. májusi látogatás során a Velencei Bizottság részére nyújtott információk alapján a többségi koalíció és az ellenzék együtt fog mőködni a végrehajtási jogszabályok elıkészítése és végrehajtása során. C

A vélemény tárgya

14. A Velencei Bizottság általánosságban üdvözli, hogy volt kommunista országok a társadalom új kereteinek kialakítása, valamint a demokrácia, az alapvetı szabadságok és a jogállamiság biztosítása érdekében új és korszerő alkotmányt fogadnak el. 15. Az új alkotmányok értékelése során a Velencei Bizottság elsısorban annak ellenırzésére törekszik, hogy azok rendelkezései megfelelnek-e az emberi jogokról szóló európai egyezménynek (ECHR), valamint az Európa Tanács tagállamai által általánosan elfogadott demokratikus és jogállami elveknek és alapvetı értékeknek. 16. Az alábbi elemzés az elfogadott Alaptörvénynek a magyar Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium által biztosított, valamint a magyar kormány hivatalos honlapján közzétett angol nyelvő fordításán alapul. Lehetséges, hogy az angol fordítás nem tükrözi minden tekintetben pontosan az eredeti szöveget, ennélfogva bizonyos észrevételeket és kihagyásokat a fordítási hibák befolyásolhatnak. 17. Az alábbi észrevételeknek nem célja az Alaptörvény egészének mélyreható vizsgálata. Az észrevételek célja, hogy bizonyos kiválasztott részek tekintetében érdemi meglátásokat tegyen. II.

Általános megjegyzések

18. A Magyarország által elfogadott új Alaptörvény célja, hogy az Európa Tanács keretei között megfeleljen a modern alkotmányok általános jellemzıinek. A Velencei Bizottság különösen üdvözli azt a tényt, hogy az új Alaptörvény a demokrácia, a jogállamiság, valamint az alapvetı jogok védelmének elvein alapuló alkotmányos rendet hoz létre. Megállapítja, hogy az Alaptörvény más európai államok – például Lengyelország, Finnország, Svájc és Ausztria – alkotmányaiból merített ihletet. Különös erıfeszítés történt az emberi jogokról szóló európai egyezmény és – bizonyos mértékben – az EU Charta módszerének és tartalmának szoros követésére. 19. Magyarország új Alaptörvényének sajátos jellemzıje, hogy – a fenti alapokra építkezve – olyan európai garanciák sajátos változatait tartalmazza, amelyek csupán részben találhatóak meg néhány európai alkotmányban. Ezek legtöbbje a nemzeti hagyományokhoz és identitáshoz kapcsolódik, amelyek fontos tényezıi az Európai Unió jogának is (EUSZ 6. PE474.009v01-00

HU

6/38

CM\880760HU.doc

cikk)1, és amelyeket az emberi jogokról szóló európai egyezmény is elfogad. A Velencei Bizottság e tekintetben úgy véli, hogy – míg e különös garanciák egy része a nemzeti alkotmányossági autonómia részének tekinthetı – egyes garanciákat az európai standardok – mindenekelıtt az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata – fényében elemezni szükséges (lásd az Alaptörvény konkrét rendelkezéseihez főzött észrevételeket). 20. A feladat bizonyos esetekben bonyolultabb lehet, mivel a különbözı rendelkezések közötti kapcsolatok idınként nem világosak, illetve azért, mert az alaptörvény szövege gyakran sarkalatos (organikus) törvényekre bízza az érintett ügyekben (többek között az alapvetı jogokra, intézményi berendezkedésekre, az igazságszolgáltatási hatalmi ág mőködésének strukturális kialakítására stb.) alkalmazandó részletes szabályok meghatározását. 21. Általánosságban véve az új Alaptörvény 2011. áprilisi elfogadása – bár komoly elırelépést jelent a jelenlegi kormánykoalíció és Magyarország számára – a szöveg tanúsága szerint csupán az átfogó és koherens új alkotmányos rend kialakítását célzó hosszabb folyamat kezdetét jelöli. Ez számos jogszabály, új intézményi struktúra és más kapcsolódó intézkedések elfogadását vagy módosítását vonja maga után. A teljes siker elérése érdekében a folyamatnak a magyar társadalmon belüli lehetı legszélesebb konszenzuson kell alapulnia. A. Sarkalatos törvények

22. Az Alaptörvény széles körben alkalmaz sarkalatos törvényeket a legfontosabb társadalmi mechnaizmusok részletes szabályozására. A szöveg több mint 50 esetben hivatkozik sarkalatos törvényekre, ideértve azok meghatározását is a T) cikk (4) bekezdésében2. Sarkalatos törvények szabályozzák többek között az olyan kérdéseket és területeket, mint például: a családok védelme L) cikk), minisztérium vagy közigazgatási szerv megjelölése (17. cikk (4) bekezdés), „önálló szabályozó szervek” vezetıi kinevezésének idıtartama és felmentése (23. cikk (2) és (4) bekezdés), a bírói kar (25. cikk (7) bekezdés), az államháztartás, közszolgáltatás-nyújtás, nyugdíjrendszer stb. (40. cikk), a Költségvetési Tanács (44. cikk (4) bekezdés), a honvédség (45. cikk (2) és (5) bekezdés), a rendırség és a nemzetbiztonsági szolgáltatok (46. cikk (6) bekezdés), a nemzetiségek jogai (XXIX. cikk (3) bekezdés) stb. 23. A – más jogrendszerekben „organikus törvényeknek” nevezett – sarkalatos törvények elfogadásához és módosításához a jelen lévı országgyőlési képviselık kétharmados minısített többsége szükséges. Az ilyen törvények célja az alkotmánnyal összefüggı, azonban nem alapvetı, magában az alkotmányban történı szabályozást nem igénylı kérdések túlságosan egyszerő módosításának megakadályozása. A minısített többség követelménye is az ilyen területeket érintı széles körő konszenzus szükségességét emeli ki. A választásokat vagy a parlament eljárási szabályait például gyakran szabályozzák sarkalatos törvényekben. A sarkalatos törvények alkalmazása nem a magyar alkotmányos rendszer 1

„Az alapvetı jogok, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvetı szabadságok védelmérıl szóló európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek, az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei.” (6. cikk (3) bekezdés) 2 „A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévı országgyőlési képviselık kétharmadának szavazata szükséges.”

CM\880760HU.doc

7/38

PE474.009v01-00

HU

különlegessége, hiszen más alkotmányok – pl. Albánia1, Ausztria2, Horvátország3, Franciaország4 és Montenegró5 alkotmányai – is alkalmazzák ezt a lehetıséget bizonyos kérdések szabályozására. Sıt, már a jelenlegi magyar Alkotmány is támaszkodik a sarkalatos törvények viszonylag átfogó – bár kevésbé kiterjedt – rendszerére. 24. Ezzel együtt a Velencei Bizottság véleménye szerint a sarkalatos törvények túlságosan széles körő alkalmazása problémákat vethet fel mind az Alaptörvény, mind pedig a rendes törvények tekintetében. Véleménye szerint az Alaptörvénynek bizonyos kérdésekben valószínőleg több részletet kellene meghatároznia. Ebbe a körbe tartoznak a bíróságok. Más kérdéseket – például a családügyi jogalkotást vagy a szociális és adópolitikát – ugyanakkor a rendes jogszabályokra és a többségi politikára kellett/lehetett volna bízni. A Velencei Bizottság véleménye szerint a parlamenteknek képesnek kell lenniük arra, hogy az új keretfeltételekhez való alkalmazkodás és a társadalmon belüli új kihívásoknak való megfelelés érdekében rugalmasan cselekedhessenek. A demokratikus rendszerek mőködésének forrása az állandó megújulási képesség. Minél több politikai kérdés kerül ki az egyszerő többség hatásköre alól, a jövıbeli választások jelentısége annál inkább csökken, és a kétharmados többség annál több lehetıséggel rendelkezik politikai preferenciáinak az ország jogrendjében történı végérvényes rögzítésére. A választások – amelyeknek az emberi jogokról szóló európai egyezményhez csatolt elsı jegyzıkönyv 3. cikke szerint biztosítaniuk kell „a törvényhozó testület megválasztását illetıen [...] a nép véleményének kifejezését” – jelentıségüket vesztenék, ha a jogalkotó képtelen lenne a jogszabályok olyan fontos elemeit módosítani, amelyeket valójában egyszerő többséggel kellett volna törvénybe iktatni. Ha nem csupán az egyes kérdésekre vonatkozó alapelveket, hanem a konkrét és „részletes szabályokat” is sarkalatos törvényben rögzítik, maga a demokrácia elve kerül veszélybe6. Ez a jövıben végül szükségessé váló reformok esetében egyúttal növeli a tartós politikai konfliktusok, valamint a társadalom számára a szükségtelen feszültségek és költségek veszélyét is. Bizonyos – például az alapvetı jogok alapvetı tartalmának kialakításával, igazságszolgáltatási garanciákkal vagy az Országgyőlés eljárási szabályaival összefüggı – esetekben ugyanakkor teljes mértékben indokolt bizonyos többséget elıírni. 25. Miközben a Velencei Bizottság elismeri az egyes országokat széles körben megilletı mérlegelési jogosultságot az alkotmányos rendelkezések és a nemzeti jogrendszer különbözı szintjei hatályának és részletességének meghatározása tekintetében, álláspontja szerint – a 1

81. cikk (2) bekezdés Lásd többek között a 14. cikk (10) és (8) bekezdéseit, a 30. cikk (2) bekezdését, és a 37. cikk (2) bekezdését. 3 Lásd többek között a 6., 7., 11., 23., 25., 27. és 34. cikket. 4 91. cikk (3) bekezdés 5 91. cikk (3) bekezdés 6 Lásd különösen a következı cikkeket: L) cikk (3) bekezdés a családok védelmérıl; VII. cikk (3) bekezdés az egyházakra vonatkozó részletes szabályokról; VIII. cikk (4) bekezdés a pártok mőködésének és gazdálkodásának részletes szabályairól; IX. cikk a sajtószabadságra, valamint a médiaszolgáltatások, a sajtótermékek és a hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre vonatkozó részletes szabályokról; XXIX. cikk (3) bekezdés a Magyarországon élı nemzetiségek jogaira vonatkozó részletes szabályokról, valamint a helyi és országok önkormányzataik megválasztásának szabályairól; XXXI. cikk (3) bekezdés a katonai szolgálat teljesítésének részletes szabályairól; 38. cikk (1) bekezdés a nemzeti vagyon megırzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelıs gazdálkodásnak a követelményeirıl; 38. cikk (2) bekezdés az állam kizárólagos tulajdonának és kizárólagos gazdasági tevékenységének körérıl és a nemzeti vagyon elidegenítésének korlátairól és feltételeirıl; 40. cikk a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvetı szabályairól; valamint 41. cikk a monetáris politikáról. 2

PE474.009v01-00

HU

8/38

CM\880760HU.doc

magyar Alaptörvényben meghatározott – sarkalatos törvények tárgyi hatálya túlságosan kiterjedt. 26. A sarkalatos törvények ilyen széles körő alkalmazására tekintettel fontos egyértelmően megkülönböztetni a sarkalatos törvényeket más jogszabályoktól és magától az Alaptörvénytıl is. Az új magyar Alaptörvény egy szempontból tesz különbséget: a sarkalatos törvények elfogadásához és módosításához a jelen lévı országgyőlési képviselık kétharmadának, míg az Alaptörvény esetében az összes országgyőlési képviselı kétharmadának szavazata szükséges. Az érdemi kérdések tekintetében gyakran hiányzik a sarkalatos törvények alkalmazására vonatkozó kielégítı indokolás. A Velencei Bizottság – a márciusi véleményében rögzítetteknek megfelelıen – emlékeztet arra, hogy „az alkotmányok általában az állam mőködése és az egyéneket megilletı alapvetı jogok védelme szempontjából legfontosabb kérdéseket szabályozzák. Ezért alapvetı jelentıségő, hogy a fentiekkel kapcsolatos garanciákat az Alkotmány szövegében, ne pedig alacsonyabb szintő jogszabályokban határozzák meg” (52. bekezdés). 27. Összegzésül, a Velencei Bizottság az Alaptörvényben alkalmazott sarkalatos törvények területeinek és hatályának azokra a területekre történı korlátozását javasolja, ahol a kétharmados többségre vonatkozó követelmény alkalmazása kifejezetten indokolt. B. Értelmezési szabályok

28. A Velencei Bizottság érdeklıdéssel veszi tudomásul a magyar alkotmányozó által tett erıfeszítéseket, hogy az új Alaptörvény megfelelı értelmezését és alkalmazását támogató alapelvek, értékek és források tekintetében útmutatást adjon. Az ilyen erıfeszítéseket azonban akadályozza az alkotmányos rendelkezések között szereplı és az Alaptörvény értelmezése tekintetében releváns elemek közötti egyértelmőség és következetesség hiánya. 29. A preambulumban és a kifejezetten az Alaptörvény értelmezésével foglalkozó R) cikkben is használt „történeti alkotmány” koncepciója bizonyos mértékő bizonytalanságot hordoz az Alaptörvény értelmezése tekintetében. Az R) cikkben hivatkozott „történeti alkotmányunk vívmányai” fordulat jelentése nincs egyértelmően meghatározva. 30. Sajnálatos továbbá, hogy sem a fent említett R) cikk, sem pedig a bíróságok értelmezési kötelezettségével foglalkozó 28. cikk nem említi Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeit, illetve a „Szabadság és felelısség” címő fejezet nem tartalmaz egyetlen hivatkozást sem a nemzetközi emberi jogi okmányokra. A nemzetközi és nemzeti jog kapcsolatának dualisztikus modelljében a nemzetközi emberi jogi egyezmények tiszteletben tartásának biztosítására irányuló fontos eszköz a bíróságok és az állami hatóságok arra irányuló kötelezettsége, hogy az alapvetı jogokat és szabadságokat érintı alkotmányos rendelkezéseket az emberi jogi egyezmények fényében értelmezzék. Különösen fontos tehát az ilyen értelmő kötelezettség levezetése a Q) cikk (2) bekezdésébıl, amely szerint „Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját”. Az alkotmányos rendelkezéseknek a Magyarország tekintetében kötelezı nemzetközi emberi jogi egyezmények fényében történı értelmezésére irányuló kötelezettség – többek között – az I. cikk (3) bekezdését érinti, amely szerint „Alapvetı jog más alapvetı jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme CM\880760HU.doc

9/38

PE474.009v01-00

HU

érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvetı jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható”. Ez például azt is jelentené, hogy az esetleges korlátozásoknak összhangban kellene állniuk az emberi jogokról szóló európai egyezmény korlátozásról szóló pontjaival is (lásd továbbá a 28. cikkhez főzött alábbi észrevételeket).

III.

Konkrét megjegyzések A. Preambulum

31. A Velencei Bizottság emlékeztet arra, hogy a preambulumok mindenekelıtt politikai célokat szolgálnak, és az alaptörvénynek, illetve az abban meghatározott elveknek, értékeknek és biztosítékoknak az adott ország és annak lakossága tekintetében betöltött fontosságát hangsúlyozó politikai nyilatkozatokat tartalmaznak. Következésképpen jelentıs egyesítı szerepet is be kell tölteniük. Mivel európai standardok ezen a területen nincsenek, a preambulumban meghatározott konkrét elemek az alkotmányozó hatalom akaratától függenek. 32. Az új Alaptörvény preambuluma valóban tartalmaz számos – például Szent István királyra, a keresztény hagyományra, valamint a magyar kultúrára és nyelvre vonatkozó – nemzeti, történelmi és kulturális utalást. Szinte lehetetlen figyelmen kívül hagyni e tényezık fontosságát Magyarország számára, és azok különös szerepét a magyar állam és nemzet építésében és megırzésében. A vallási megközelítéssel kapcsolatban megjegyezhetı, hogy a preambulum – miközben hangsúlyozza a kereszténység jelentıs szerepét a magyar történelemben – rögzíti, hogy „becsüljük országunk különbözı vallási hagyományait”. Ez a kijelentés kulcsfontosságú, és megfelelıen figyelembe kell venni az Alaptörvény jövıbeli alkalmazása és értelmezése során, valamint ki kell terjeszteni minden vallás, vallási hagyomány és más lelkiismereti meggyızıdés védelmére is. 33. Megjegyzendı továbbá, hogy – a nemzeti tényezıre és a magyar nemzet szerepére helyezett jelentıs hangsúly1 ellenére – a preambulumban erıfeszítések történtek a nemzeti és az egyetemes tényezık közötti egyensúly megtalálása érdekében: „hisszük, hogy nemzeti kultúránk gazdag hozzájárulás az európai egység sokszínőségéhez és tiszteljük más népek szabadságát és kultúráját, együttmőködésre törekszünk a világ minden nemzetével.” 34. A fentieken túlmenıen a preambulum számos kijelentése és fordulata aggodalomra adhat okot. Ezek a kijelentések, fordulatok, valamint az alapjuként szolgáló megközelítés annál is inkább problematikus, mivel – az Alaptörvény R) cikkének (3) bekezdése2 szerint – a preambulum jelentıs mértékben befolyásolja az Alaptörvény egészének értelmezését, és láthatóan jogi jelentıséggel bír. Bár az Alkotmányok preambulumát gyakran tekintik a számos értelmezési eszköz egyikének, az R) cikk (3) bekezdésében szereplı hivatkozás Magyarország esetében nehézségekhez vezethet, mivel a preambulum szövege nem pontos – 1

„Büszkék vagyunk arra, hogy népünk évszázadokon át harcokban védte Európát, s tehetségével, szorgalmával gyarapította közös értékeit.” 2 „Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.”

PE474.009v01-00

HU

10/38

CM\880760HU.doc

ami jogi szövegek tekintetében alapvetı fontosságú –, valamint számos potenciálisan ellentmondásos kijelentést tartalmaz. A „történeti alkotmányra” történı hivatkozás meglehetısen homályos, mivel Magyarország különbözı történelmi helyzeteinek alakulása különbözı állomásokon keresztül történt, így nem alakult ki a „történeti alkotmány” kifejezés világos és egyetértésen alapuló jelentése. 35. Elıször is, adódhatnak jogi természető problémák. Ilyen helyzet állhat elı, ha a korábbi, 1949-es alkotmányról szóló bekezdést szigorúan technikai módon értelmezik: „Nem ismerjük el az 1949. évi kommunista alkotmányt, mert egy zsarnoki uralom alapja volt, ezért kinyilvánítjuk érvénytelenségét.” Ha ebbıl a részbıl jogi következmények fakadnak, azt kizárólag ex tunc hatályú semmisségként lehet értelmezni – különben elegendı lett volna deklarálni a korábbi alkotmány hatályon kívül helyezését. A korábbi alkotmány ex tunc hatályú semmissége ahhoz vezethet, hogy a korábbi alkotmány alapján elfogadott valamennyi állami aktus jogalapját veszíti, így önmagában is érvénytelenné válik. Ez érvként használható fel továbbá a magyar Alkotmánybíróság gazdag ítélkezési gyakorlatának figyelmen kívül hagyása mellett, amely – bár az „érvénytelen” alkotmányon alapul – fontos szerepet játszott Magyarország demokratikus jogállammá történı alakulása során. Még az országgyőléshez hasonló alkotmányos intézmények is legitimitásukat veszítenék, és jogi értelemben azokat nem létezınek kellene tekinteni. Ez pedig jogi paradoxonhoz vezetne, hiszen egy illegitim – vagy akár nem létezı – Országgyőlés nem fogadhat el új alkotmányt. 36. A fent említett bekezdés ugyanakkor tekinthetı politikai nyilatkozatnak is, amely nem vonja maga után a korábbi alkotmányon alapuló – különösen az 1989 óta elfogadott – törvények és jogszabályok érvénytelenné válását. A kifejezés inkább a jelenlegi demokratikus rendszer és a korábbi kommunista rezsim egyértelmő elválasztásának tekinthetı. Az 1949. évi alkotmányt az Országgyőlés határozata, az 1989 óta elfogadott módosítások, valamint az 1990-es választások legitimálták. Ez egyértelmően szerepel a preambulum szövegében: „Hazánk 1944. március tizenkilencedikén elveszített állami önrendelkezésének visszaálltát 1990. május másodikától, az elsı szabadon választott népképviselet megalakulásától számítjuk. Ezt a napot tekintjük hazánk új demokráciája és alkotmányos rendje kezdetének.” Az új Alaptörvény záró rendelkezései továbbá a jelenlegi Alkotmányra, mint az új Alaptörvény elfogadásának jogalapjára hivatkoznak1. 37. A Velencei Bizottság tudomásul vette, hogy – a májusi budapesti látogatás során felkeresett magyar hatóságok szerint – az 1949-es alkotmány érvénytelenségének kinyilvánítása kizárólag politikai kijelentésként értendı. Sajnálatosnak tartja azonban, hogy egy ilyen fontos kijelentés és egy ilyen balszerencsés belsı ellentmondás benne maradt a preambulum szövegében, figyelmen kívül hagyva annak lehetséges jogi és politikai következményeit. A Velencei Bizottság bízik abban, hogy a magyar Alkotmánybíróság az új Alaptörvény jövıbeli értelmezése tekintetében világossá teszi ezt a kényes kérdést. Az átmeneti rendelkezések elfogadása további lehetıséget jelent a jogi egyértelmőség biztosítására e kérdésben. 38. A Velencei Bizottság álláspontja szerint továbbá – bár nem szokatlan, hogy az alkotmányok preambuluma vagy az általános elvekrıl szóló fejezete az alkotmány alapjául 1 „Ezt az Alaptörvényt az Országgyőlés az 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján fogadja el.” (Záró rendelkezések, 2. bekezdés)

CM\880760HU.doc

11/38

PE474.009v01-00

HU

szolgáló értékekrıl szóló rendelkezéseket tartalmaznak – az Alaptörvényben el kell kerülni az olyan értékek egyszer és mindenkorra történı meghatározását vagy rögzítését, amelyek tekintetében a társadalom körében több, indokolható koncepció található. Az ilyen értékeket, valamint azok jogalkotási következményeit a társadalmon belüli etikai vitákra és más rendes demokratikus eljárásokra kell bízni, tiszteletben tartva ugyanakkor az ország emberi jogi és más nemzetközi kötelezettségeit. 39. Különös fontossággal bír továbbá, hogy az alkotmányozó megfelelı figyelmet fordítson a jószomszédi kapcsolatok elvére, és elkerülje a szomszédos országokban esetlegesen ellenérzéseket kiváltó extraterritoriális tényezıket és fordulatokat. E tekintetben a preambulum – úgy tőnik – a magyar nemzet és a Magyarországon élı (más) nemzetiségek közötti megkülönböztetésen alapszik. A magyar nemzet ugyanakkor kiterjed a más országokban élı magyarokra is. A preambulum szerint „Ígérjük, hogy megırizzük az elmúlt évszázad viharaiban részekre szakadt nemzetünk szellemi és lelki egységét”. Ez a kijelentés nyilvánvaló történelmi utalásokat tartalmaz, és a Magyarország „határain kívül élı magyarok sorsáért” viselt felelısséget rögzítı D) cikkel összefüggésben olvasandó. A magyar nemzet és Magyarország feladatainak ilyen széles értelmezése megnehezítheti az államok közötti kapcsolatokat, és a nemzetiségek közötti feszültségekhez vezethet (lásd továbbá a D) cikkhez főzött alábbi észrevételeket). 40. A preambulum azzal folytatódik azonban, hogy „A velünk élı nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezık”. Bár ez a kijelentés a befogadás irányába tett erıfeszítésnek tekinthetı, megjegyzendı, hogy a preambulum a „mi, a magyar nemzet tagjai” nevében íródott, sejtetve, hogy a „velünk élı nemzetiségek” tagjai nem képezik az Alaptörvényt elfogadó nép részét. Az alkotmánynak az ország egész népe, nem pedig kizárólag a többségben lévı etnikai csoport demokratikus akaratnyilvánítása eredményének kell lennie. A használt fordulatok ezért befogadóbbak lehetnének/befogadóbbnak kellene lenniük (például: „Mi, Magyarország polgárai...”). E tekintetben is alapvetı fontosságú egy átfogó megközelítés elınyben részesítése az alkotmányos rendelkezések értelmezése tekintetében. B. Alapvetés

D) cikk 41. A Velencei Bizottság véleménye szerint a D) cikkben rögzített rendelkezés – amely szerint „Magyarország [...] felelısséget visel a határain kívül élı magyarok sorsáért” – az állami szuverenitás rendkívül kényes kérdését érinti, és – figyelemmel annak igen széles körő és nem igazán precíz megfogalmazására – aggodalomra adhat okot. A Velencei Bizottság e tekintetben különösen balszerencsésnek tartja a „felelısség” szó használatát. Ez a kifejezés akként is értelmezhetı, hogy felhatalmazza a magyar hatóságokat, hogy más országok magyar származású állampolgárai érdekében döntést hozzanak, és az ország határain túl is fellépjenek, ami a magyar hatóságok és az érintett országok hatóságai hatásköreinek ütközéséhez vezetne. Az ilyen fellépések közé tartozik – többek között – „közösségi önkormányzataik létrehozás[a]” vagy „egyéni és közösségi jogaik érvényesítés[e]”.

PE474.009v01-00

HU

12/38

CM\880760HU.doc

42. Jóllehet az államok – a Velencei Bizottság nemzeti kisebbségek számára az anyaállamok által biztosított kedvezményes bánásmódról szóló jelentése1 szerint – jogszerően védelmet biztosíthatnak saját állampolgáraik számára külföldi tartózkodásuk során, a Velencei Bizottság emlékeztet arra, hogy „[a] kisebbségek védelméért elsısorban a lakóhelyük szerinti állam tartozik felelısséggel”. E jelentésében a Velencei Bizottság valóban megjegyezte, hogy „az anyaállamok szintén szerepet játszanak kisebbségeik védelmében és megırzésében, az ıket összekötı nyelvi és kulturális kötelékek szorosan tartásának céljával”. Úgy vélte azonban, hogy a kisebbségvédelem két- és többoldalú szerzıdésekbıl álló jelenlegi kereteinek tiszteletben tartása elsıbbséget kell hogy élvezzen. Az államok által kisebbségeik tekintetében elfogadott intézkedések csak akkor jogszerőek, „ha az államok területi szuverenitásának, a megkötött szerzıdések betartásának (pacta sunt servanda), az államok közötti baráti kapcsolatok, és az emberi jogok és alapvetı szabadságok tisztelete, különösen a diszkrimináció tilalmának alapelveit tiszteletben tartják”. A Velencei Bizottság hivatkozik e tekintetben továbbá nemzeti kisebbségek védelmérıl szóló keretegyezmény2 (a továbbiakban: a „Keretegyezmény”) – amelynek Magyarország is szerzıdı fele – 2. cikkére. Ezzel kapcsolatban a Velencei Bizottság üdvözli az új Alaptörvény – a nemzetközi jog és a magyar jog „összhangjának” fontosságát hangsúlyozó – Q) cikkében rögzített rendelkezéseket3, és hangsúlyozni kívánja azok fontosságát. 43. A „kollektív jogok” kérdésével kapcsolatban – a Keretegyezményhez főzött magyarázó megjegyzéseknek megfelelıen – hangsúlyozandó, hogy – bár „a Keretegyezményben kimondott elvekbıl eredı jogok és szabadságok egyénileg és másokkal közösségben gyakorolhatók” –, a Keretegyezményt aláíró államok „nem kötelezték el magukat a nemzeti kisebbségek kollektív jogainak elismerésére”. Ez természetesen nem akadályozza Magyarországot abban, hogy saját területén kollektív jogokat biztosítson saját kisebbségei számára. Nem a magyar hatóságok hatáskörébe tartozik azonban annak eldöntése, hogy a más országokban élı magyarok kollektív jogokkal rendelkezzenek, vagy önkormányzatokat hozzanak létre. 44. A Velencei Bizottság bízik abban, hogy az Alaptörvény és a késıbbi jogszabályok és politikák jövıbeli értelmezése a fenti kijelentésen4 alapul majd, és a határokon kívül élı magyarok – az érintett országokkal együttmőködésben végzett – támogatására, valamint identitásuk megırzésében és fejlesztésében való megsegítésére irányuló kötelezettségvállalást, nem pedig az extraterritoriális döntéshozatal jogalapját jelenti majd. A Velencei Bizottság hangsúlyozza, hogy a Bizottság elıadóival folytatott párbeszéd során a magyar hatóságok hivatalosan is megerısítették az említett kijelentés fent tárgyalt megszorító értelmezését. H) cikk

1

CDL-INF (2001) 19, Következtetések. „A jelen Keretegyezmény rendelkezéseit jóhiszemően, a megértés és a türelmesség szellemében, valamint az Államok közötti jószomszédság, baráti kapcsolatok és együttmőködés elveivel összhangban kell alkalmazni”. 3 „(2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. (3) Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történı kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé.” 4 „Magyarország [...] felelısséget visel a határain kívül élı magyarok sorsáért”. 2

CM\880760HU.doc

13/38

PE474.009v01-00

HU

45. A Velencei Bizottság sajnálatosnak tartja, hogy a magyar nyelv – mint az ország hivatalos nyelve – védelmét szabályozó H) cikk nem tartalmaz a nemzeti kisebbségek nyelveinek védelmére vonatkozó alkotmányos biztosítékot. Megjegyzi azonban, hogy a XXIX. cikk garantálja a magyarországi „nemzetiségek” nyelveinek használatához való jogot, és értelmezése szerint e rendelkezés az ilyen nyelvek védelmére, valamint azok megırzésének és fejlıdésének támogatására irányuló kötelezettséget is jelent az állam számára (lásd továbbá az Alaptörvény preambulumát és Q) cikkét). L) cikk 46. Az Alaptörvény L) cikke tartalmazza a „férfi és nı között, önkéntes elhatározás alapján létrejött életközösség[ként]” meghatározott házasság intézményének, valamint a családnak, mint „nemzet fennmaradásának alapj[ának]” védelmére irányuló alkotmányos garanciát. Kritika érte a házasság fenti fogalommeghatározását, mivel az az azonos nemő párok közösségének kizárásaként is értelmezhetı. 47. A Velencei Bizottság e tekintetben megjegyzi, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának a Schalk és Kopf kontra Ausztria ügyben 2010. június 24-én hozott ítélete szerint „jóllehet a házasság intézménye az egyezmény elfogadása óta jelentıs társadalmi változásokon ment keresztül, a bíróság megjegyzi, hogy az azonos nemőek házassága tekintetében nem alakult ki európai konszenzus. Az egyezményt aláíró hatvannégy ország közül jelenleg csupán hat ország teszi lehetıvé az azonos nemő személyek házasságát” (58. bekezdés). 48. A Bíróság ítélete 105. bekezdésében megállapította továbbá, hogy „a bíróság nem hagyhatja figyelmen kívül az azonos nemő párok jogi elismerése irányába mutató európai konszenzus kialakulását. Ez a tendencia ráadásul gyors ütemben haladt elıre az elmúlt évtized folyamán. Mindezek ellenére az azonos nemő párokat jogilag elismerı államok még nincsenek többségben. A kérdéses területet ezért még mindig fejlıdı és konszenzust nélkülözı jogterületnek kell tekinteni, az államokat pedig diszkrecionális jogkörök illetik meg a jogszabályi változások bevezetése idızítésének tekintetében. (Lásd az Egyesült Királyság élettársi kapcsolatokról szóló törvényével kapcsolatban a fent hivatkozott Courten ügyet; valamint az 11313/02 sz. M.W. kontra Egyesült Királyság 2009. június 23-i ügyet (dec.)). 49. Bár nem foglalkozik kifejezetten a hagyományos házasság intézményével, az EU Charta 9. cikke rögzíti, hogy: „A házasságkötéshez és a családalapításhoz való jogot, az e jogok gyakorlását szabályozó nemzeti törvények szerint, biztosítani kell.” Az ENSZ Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 23. cikke rögzíti továbbá, hogy „[a] család a társadalom természetes és alapvetı egysége, és joga van a társadalom és az állam védelmére.”1 A cikk elismeri továbbá a „házasságkötésre alkalmas korban levı férfiak és nık házasságkötési és családalapítási jogát [...].”2. 50. A területre vonatkozó kialakult európai standardok hiányában és a fenti ítélkezési 1

A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, 23. cikk (1) bekezdés, 1966. december 16., U.N.T.S. 171, [ICCPR], elérhetı a http://www2.ohchr.org/english/law/ccpr.htm#art23 címen. 2 Uo., 23. cikk (2) bekezdés

PE474.009v01-00

HU

14/38

CM\880760HU.doc

gyakorlat fényében a Velencei Bizottság következtetése szerint a házasság fogalmának meghatározása a magyar állam és az alkotmányozó hatáskörébe tartozik, és mint ilyen, úgy tőnik, nem tiltja az azonos nemhez tartozó személyek közösségét (bár az ilyen közösségek a házasság intézményének keretei között nem részesülnek védelemben). A Velencei Bizottság e tekintetben megjegyzi, hogy az azonos nemő személyek bejegyzett élettársi kapcsolatai 2009 óta élveznek (bizonyos keretek között) jogi védelmet. N) cikk 51. Az N) cikk (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság köteles tiszteletben tartani a „kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét”. Ez a rendelkezés, úgy tőnik, az alapvetı jogok megsértése eseteiben az érdekek mérlegelése tekintetében elsıbbséget biztosít a költségvetési gazdálkodás számára. A Velencei Bizottság véleménye szerint a pénzügyi megfontolások befolyásolhatják a normák értelmezését és alkalmazását, azonban önmagukban nem elégségesek az alkotmányos korlátok és biztosítékok figyelmen kívül hagyásához. A pénzügyi megfontolások semmilyen módon nem érinthetik a Bíróság azon kötelezettségét, hogy az állami jogi aktusokat az Alaptörvény sérelme esetén érvénytelennek nyilvánítsák. (További észrevételek a 24. cikkhez főzött alábbi észrevételek között.) O) cikk 52. Az O) cikkben meghatározott rendelkezések – többek között az a rendelkezés, amely szerint mindenki „képességei és lehetıségei szerint köteles az állam és a közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni” –túlságosan széles körőek és nehezen alkalmazhatóak. Különösen az nem világos, hogy milyen jellegő hozzájárulásra köteles „mindenki”, ahogyan az sem világos, hogy e kérdésben ki hoz döntéseket, illetve mi a jelentısége annak a kifejezésnek, hogy „mindenki”. Felmerülhet annak kérdése is, hogy ez a kötelezettség kiterjeszthetı-e a nem magyar állampolgárságú személyekre, és ha igen, annak mik lennének a következményei. R) cikk (az észrevételeket lásd a fenti Értelmezési szabályok részben) T) cikk 53. Az Alaptörvény T) cikke az általánosan kötelezı magatartási szabályokat esetlegesen elıíró jogalkotási aktusok felsorolását, valamint a kapcsolódó kihirdetési szabályokat (T) cikk (3) bekezdés) tartalmazza. Ilyen jogalkotási aktusok a törvény, a kormányrendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, az önálló szabályozó szerv vezetıjének rendelete és az önkormányzati rendelet. „Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete”. A T) cikk (3) bekezdése rögzíti, hogy „Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel”. A 23. cikk (2) bekezdése elıírja azonban, hogy az önálló szabályozó szervek vezetıje által kiadott rendeletek nem lehetnek ellentétesek törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével. A felsorolt jogalkotási aktusok hierarchiája minden más tekintetben nyitott marad.

CM\880760HU.doc

15/38

PE474.009v01-00

HU

54. A jogalkotási aktusok közötti hierarchikus viszonyok valamelyest összetetté válnak a „különleges jogrendre” vonatkozó rendelkezések következtében, amelyek alapján a Honvédelmi Tanács (49. cikk (4) bekezdés), az Elnök (50. cikk (3) bekezdés), valamint a Kormány (51. cikk (4) bekezdés, 52. cikk (3) bekezdés, 53. cikk (2) bekezdés) az „egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektıl eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedést hozhat”. Ezt a jogkört nem korlátozza egyetlen kifejezett arányosságra utaló követelmény sem, továbbá azt a vonatkozó sarkalatos törvényben megfelelıen szabályozni kell. 55. A T) cikk (4) bekezdésében található meghatározás szerint „A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévı országgyőlési képviselık kétharmadának szavazata szükséges” (az észrevételeket lásd a fenti Általános megjegyzések között). C. Szabadság és felelısség (I–XXXI. cikkek) a)

Általános megjegyzések

56. Az I–XXXI. cikkben található „Szabadság és felelısség” címő fejezet szabályozza az alapvetı jogokat, és részben az Európai Unió emberi jogokról és alapvetı szabadságokról szóló chartájának szerkezetét követi. 57. A Velencei Bizottság emlékeztet arra, hogy az EU Charta középpontjában az egyén és az egyéni méltóság áll. Megállapítja ugyanakkor, hogy az Alaptörvény több része is különös hangsúlyt helyez az állampolgárok feladataira és kötelezettségeire, ami az állam egyes állampolgárok felé fennálló kötelezettségeitıl az állampolgároknak a közösség felé fennálló kötelezettségei irányába történı hangsúlyeltolódást jelzi. Az érintett alkotmányos rendelkezések homályosságára figyelemmel javasolt pontosabban meghatározni az olyan kötelezettségeket (és azok következményeit), mint például: - „Mindenki felelıs önmagáért, képességei és lehetıségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni.” (O) cikk); - „A természeti erıforrások, különösen a termıföld, az erdık és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövı nemzedékek számára való megırzése az állam és mindenki kötelessége.” (P) cikk). 58. Úgy tőnik továbbá, hogy a „Szabadság és felelısség” címő fejezet egy sor, különbözı jogi természető rendelkezés győjteményét tartalmazza. Szerepelnek benne alapvetı elvek és jogok, úgynevezett szociális jogok, valamint az egyének feladatai. Az alapvetı jogok nem korlátozódnak az egyénekre, hanem kiterjednek a közösségekre1 és a „törvény alapján létrehozott jogalanyok[ra]” is. A Velencei Bizottság véleménye szerint az alkotmányoknak világos különbséget kell tenniük az elvek, jogi garanciák és szabadságok és kötelezettségek között, és azokat rendszerbe foglalva kell tartalmazniuk. 59. Magyarország új Alaptörvénye az „alapvetı jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályok” megállapítását „különleges törvényekre” bízza (I. cikk (3) bekezdés). Az 1

„(2) Magyarország elismeri az ember alapvetı egyéni és közösségi jogait”.

PE474.009v01-00

HU

16/38

CM\880760HU.doc

Alaptörvény nem tartalmaz azonban iránymutatást a „különleges törvények” tekintetében, és nem határozza meg, illetve nem is korlátozza azok hatályát. Mivel a II–XXI. cikkek számos homályos kifejezést tartalmaznak, úgy tekinthetıek, hogy túlságosan széles körő értékelési lehetıséget biztosítanak az ilyen garanciák tartalmának, illetve a kötelezettségek különleges törvények általi korlátozásának meghatározása tekintetében1. Az ilyen jellegő szerkezet következtében felmerülhet annak kockázata, hogy a különleges törvények ronthatják a szabadságra és felelısségre vonatkozó alkotmányos rendelkezéseket. A magyar hatóságokat ösztönözzük annak biztosítására, hogy az érintett különleges törvények elfogadása/módosítása során – az irányadó nemzetközi standardoknak megfelelıen – biztosítsanak kielégítı fokú jogi egyértelmőséget és biztosítékokat az alapvetı jogok hatékony érvényesülése és védelme érdekében. A Velencei Bizottság hangsúlyozza, hogy az alapvetı jogok tartalma kiemelkedı alkotmányos kérdés. 60. Az alapjogok korlátozása tekintetében elengedhetetlen továbbá a jogi egyértelmőség biztosítása a késıbbi jogalkotás folyamán2. Amennyiben az Alaptörvényben biztosított jogokat Magyarország által ratifikált nemzetközi és európai emberi jogi egyezmények is biztosítják, az ilyen nemzetközi okmányokban rögzített, korlátozásra vonatkozó rendelkezéseket is teljes mértékben tiszteletben kell tartani. Az EU Charta 52. cikkének (1) bekezdése elıírja többek között azt a követelményt, hogy jogállamban az emberi jogok „csak törvény által” korlátozhatóak.3 b)

Konkrét megjegyzések

II. cikk 61. A „Szabadság és felelısség” címő fejezet II. cikke rögzíti az emberi méltóság sérthetetlenségét. Minden embernek joga van továbbá az élethez és az emberi méltósághoz, amely jog az emberi jogok bármely korszerő katalógusában megtalálható. Különös szabályként a II. cikk a fogantatás pillanatától kezdve védelmet biztosít az embrionális és magzati élet számára is. 62. E kötelezettség bizonyos körülmények között összeütközésbe kerülhet az emberi jogokról szóló európai egyezmény 8. cikkével. A terhesség megszakítására vonatkozó jogszabályok az érintett nı magánéletét érintik, hiszen a terhes nık magánélete szoros kapcsolatba kerül a fejlıdı magzattal. 63. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata szerint – bár az abortuszra vonatkozó állami szabályok a magánszféra és a közérdek közötti hagyományos mérlegeléshez kapcsolódik – az ilyen szabályokat – a terápiás jellegő abortusz esetén – az 1

A Velencei Bizottsághoz eljuttatott hivatalos fordításban a „különleges törvények” kifejezés szerepel. Más fordítások a „jogalkotási aktusok” kifejezést használják. 2 „Alapvetı jog más alapvetı jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvetı jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” 3 „Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekő célkitőzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja”.

CM\880760HU.doc

17/38

PE474.009v01-00

HU

államnak a leendı anyák testi épségének védelmére irányuló pozitív kötelezettségeivel összefüggésben is értékelni kell (az Emberi Jogok Európai Bíróságának 2006. február 7-i 5410/03 sz. Tysiac. / POL ügyben hozott ítélete, 107. bekezdés). Az emberi jogokról szóló európai egyezmény 2. cikke tekintetében az Emberi Jogok Európai Bíróságának álláspontja szerint az e területre vonatkozó általános normák hiányában az élet jogi értelemben vett kezdetének meghatározásra vonatkozó döntés az államok értékelési körébe tartozik, figyelemmel a sajátos körülményekre és a lakosságuk szükségleteire (az Emberi Jogok Európai Bíróságának 2006. február 7-i 53924/00 sz. VO/. FRA ügyben hozott ítélete (GC), 82. bekezdés). 64. A gyermekek jogairól szóló ENSZ-egyezmény preambuluma ugyanakkor rögzíti, „hogy – amint azt a Gyermek Jogairól szóló Nyilatkozat is említi – »a gyermeknek, figyelemmel fizikai és szellemi érettségének hiányára, különös védelemre és gondozásra van szüksége, nevezetesen megfelelı jogi védelemre, születése elıtt és születése után« egyaránt”. Ezen egyezmény 24. cikk (2) bekezdése elıírja továbbá, hogy az államok „alkalmas intézkedéseket tesznek különösen arra, hogy d) biztosítsák az anyák terhesség alatti és szülés utáni gondozását”. 65. Ez azonban nem vezet a magzat élethez való abszolút jogának elismeréséhez. Ha az emberi jogokról szóló európai egyezmény 2. cikke kiterjedne a magzatra is, és az e cikkben meghatározott védelem – akármilyen kifejezett korlátozás hiányában – abszolút lenne, az abortuszt tilosnak kellene tekinteni még olyan esetekben is, amikor a terhesség fenntartása a terhes nı életére nézve súlyos veszélyt jelentene. Ez azt is jelentené, hogy a meg nem született magzat életét magasabb szintő értéknek tekintenék, mint magáét a terhes nıét. (A Velencei Bizottság 1980. május 13-i 8416/78 sz. X./. UK határozat 19. bekezdése.) 66. A fentiek fényében a magyar Alaptörvény II. cikke nem tekinthetı úgy, hogy a meg nem született gyermek életét az anya életénél magasabb szintő értéknek tekintené, és nem feltétlenül kötelezi a magyar államot az abortusz büntetésére. Az anya és a meg nem született gyermek különbözı – és idınként egymással ellentétben álló – jogait és szabadságait kötelezı mérlegelni. Amennyiben az érdekek a fentiek szerint egyensúlyban állnak, a II. cikkben rögzített védelemnek a meg nem született gyermekekre történı kiterjesztése megfelel az emberi jogokról szóló európai egyezmény követelményeinek. 67. Jelenleg nem világos, hogy a magyar jogalkotó a jövıben hogyan fogja szabályozni az abortusz kérdését. Többen kifejezték aggodalmukat azzal kapcsolatban, hogy e rendelkezést felhasználhatják az abortuszt korlátozó – vagy akár tiltó – jogalkotási és közigazgatási intézkedések indokolására. Ebben az összefüggésben a Velencei Bizottság álláspontja szerint a magyar hatóságoknak különös figyelmet kell fordítaniuk az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatára, beleértve az A, B és C kontra Írország ügyben a közelmúltban, 2010. december 16-án hozott ítéletet is. Ebben az ügyben a bíróság úgy határozott, hogy az ír jogszabályok „méltányos egyensúlyt hoztak létre az elsı és a második kérelmezı magánéletük tiszteletben tartásához való joga, valamint a meg nem született gyermek nevében hivatkozott jogok között.” Ítéletében a bíróság figyelembe vette többek között, hogy Írország a várandós anya életét fenyegetı veszély esetén teszi lehetıvé a terhesség megszakítását. 68. A Velencei Bizottság – az emberi jogokról szóló európai egyezményhez csatolt és PE474.009v01-00

HU

18/38

CM\880760HU.doc

Magyarország által ratifikált 6. („a halálbüntetés eltörlésérıl”) és 13. („a halálbüntetés minden körülmények között történı eltörlésérıl”) kiegészítı jegyzıkönyv fényében, továbbá a magyar hatóságoknak az emberi élet fokozott védelmére irányuló szándéka figyelembevételével – sajnálatát fejezi ki, hogy sem az Alaptörvény II. cikke, sem pedig bármely más cikke nem említi kifejezetten a halálbüntetés teljes eltörlését. IV. cikk 69. A tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés1 kiszabhatóságának megengedésével – még akkor is, ha az csak szándékos, erıszakos bőncselekmény elkövetése esetén engedhetı meg – a magyar Alaptörvény IV. cikke sérti az európai emberi jogi normákat, amennyiben a rendelkezés az életfogytig tartó szabadságvesztés büntetés csökkentésének lehetısége de jure és de facto kizárásaként értendı. Pontosabban fogalmazva, e rendelkezés kizárólag bizonyos, az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatában alkalmazott feltételek teljesülése esetén felel meg az emberi jogokról szóló európai egyezmény 3. cikkének. A 2008. február 12-i (21906/04 sz. Kafkaris kontra Ciprus ügyben hozott) ítéletében az Emberi Jogok Európai Bírósága az alábbiak szerint foglalta össze az ítélkezési gyakorlatot: „97. Felnıtt korú elkövetı esetében életfogytig tartó szabadságvesztés büntetés kiszabását az egyezmény 3. – vagy bármely más – cikke önmagában véve nem tiltja, és azzal nem is összeegyeztethetetlen [...]. A Bíróság ugyanakkor megállapította, hogy a felnıtt korú elkövetıre a büntetés tartamának csökkentése lehetısége nélkül kiszabott életfogytig tartó szabadságvesztés büntetés a 3. cikk alapján kérdéseket vethet fel [...]. 98. Annak megállapítására, hogy az egyes esetekben alkalmazott életfogytig tartó szabadságvesztés esetében a csökkentés lehetısége elérhetı-e, a bíróság azt törekedett megállapítani, hogy az elítéltnek van-e bármilyen lehetısége a szabadon bocsátásra. A bíróság e tárgyban követett ítélkezési gyakorlatának elemzése kimutatta, hogy a 3. cikknek való megfeleléshez elegendı, ha a nemzeti jog biztosítja az életfogytig tartó szabadságvesztés büntetés felülvizsgálatát a büntetés megváltoztatása, csökkentése, megszüntetése, illetve az elítélt feltételes szabadon bocsátása tekintetében. Számos esetben, ahol az életfogytig tartó szabadságvesztés büntetés legrövidebb idıtartamának letöltését követıen a további fogva tartás a feltételes szabadon bocsátást célzó felülvizsgálat eredményétıl függött, a bíróság megállapítása szerint az elítélt nem tekinthetı úgy, mintha a szabadon bocsátás minden reményétıl megfosztották volna (lásd például a fent hivatkozott Stanford ügyet; a 2003. március 18-i, 19365/02 sz. Hill kontra Egyesült Királyság (dec.) ügyet; és a fent hivatkozott Wynne ügyet). A Bíróság szerint ugyanez a helyzet azokban az esetekben is, ha a feltétel nélküli szabadságvesztés esetén nem alkalmaznak legrövidebb letöltendı idıtartamot, vagy ha az életfogytig tartó szabadságvesztést töltı elítéltek feltételes szabadon bocsátásának lehetısége korlátozott (lásd például a fenti 27. és 28. bekezdésekben hivatkozott Einhorn ügyet). Következésképpen az életfogytig tartó szabadságvesztés idıtartama nem válik »csökkenthetetlenné« pusztán azáltal, hogy a gyakorlatban annak teljes idıtartama is letölthetı. A 3. cikk alkalmazásában elegendı, ha az életfogytig tartó szabadságvesztés idıtartama de jure és de facto csökkenthetı. 1

„Senkit sem lehet szabadságától másként, mint törvényben meghatározott okokból és törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. Tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés csak szándékos, erıszakos bőncselekmény elkövetése miatt szabható ki.” (IV. cikk (2) bekezdés)

CM\880760HU.doc

19/38

PE474.009v01-00

HU

101. Döntéshozatala során a bíróság figyelembe vette a büntetıpolitika terén az Európa Tanács tagállamai között uralkodó normákat, különösen az ítélet felülvizsgálatával, valamint a szabadon bocsátás körülményeivel kapcsolatban [...] (). Figyelembe vette továbbá a hosszú idıtartamú – különösen az életfogytig tartó – szabadságvesztés büntetést töltı személyeket érintı bánásmóddal kapcsolatos aggályokat, amelyek az Európa Tanács számos szövegében megjelentek (lásd a fenti 68-73. bekezdéseket).” 70. E tekintetben a Velencei Bizottság utal a korábbi észrevételeire, amelyekben az alapvetı jogokra és szabadságokra vonatkozó alkotmányos rendelkezéseknek a Magyarország számára kötelezı emberi jogi okmányok és a kapcsolódó ítélkezési gyakorlat fényében történı értelmezésének különös jelentıségét hangsúlyozza, ahogyan az az új Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébıl és Q) cikk (2) bekezdésébıl is következik (a kapcsolódó észrevételeket lásd fent az Értelmezési szabályok c. részben). VII. cikk 71. A VII. cikk a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való jogot tartalmazza. A második bekezdés szerint az állam és az egyházak különváltan mőködnek, az egyházak pedig önállóak. Az állam továbbá a közösségi célok érdekében együttmőködik az egyházakkal. 72. Az emberi jogokról szóló európai egyezmény 9. cikke biztosítja a gondolat-, a lelkiismeret- és vallásszabadságot. E szabadság körébe tartozik – többek között – a vallásos meggyızıdés ápolásának vagy nem ápolásának, valamint valamely vallás gyakorlásának vagy nem gyakorlásának szabadsága is (az Emberi Jogok Európai Bíróságának a 24645/94 sz. Buscarini és mások ügyben 1999. február 18-án (GC) hozott ítélete, SMR, 34. bekezdés). Az emberi jogokról szóló európai egyezmény 9. cikke nem csupán egyénekre vonatkozik, hanem az egyházakra és vallási közösségekre is kiterjed. Az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint a különbözı vallási meggyızıdések gyakorlásának szervezése során az államnak semlegesen és pártatlanul kell eljárnia úgy, ahogy az egy demokratikus társadalomban a közbiztonság, a vallási harmónia és a tolerancia fenntartása érdekében szükséges. Az állam és az egyházak szétválasztása a jogállamiságnak, az emberi jogok tiszteletben tartásának, valamint a demokrácia eszményének elkerülhetetlen következménye. 73. A VII. cikkben említett állam és egyházak közötti együttmőködés a közösségi célok elérése érdekében nem minısül államegyháznak (bár léteznek ilyen rendszerek Európában), amennyiben kifejezetten rögzítik, hogy az egyházak önállóak és az államtól különváltan mőködnek. Az állam és az egyházak közötti együttmőködés további értéknek tekinthetı az e területre vonatkozó általános állami politika tekintetében, és akár erısítheti is az állam semleges és pártatlan döntnöki és szervezıi szerepét. Az EUMSZ 17. cikke1 rögzíti továbbá, 1

„(1) Az Unió tiszteletben tartja és nem sérti az egyházak és vallási szervezetek vagy közösségek nemzeti jog szerinti jogállását a tagállamokban. (2) Az Unió ugyanígy tiszteletben tartja a világnézeti szervezetek nemzeti jog szerinti jogállását. (3) Elismerve identitásukat és különleges hozzájárulásukat, az Unió nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet tart fenn ezekkel az egyházakkal és szervezetekkel. (Az Európai Unió mőködésérıl szóló szerzıdés egységes szerkezetbe foglalt változata, 2008. április 3., 17. cikk).”

PE474.009v01-00

HU

20/38

CM\880760HU.doc

hogy az Európai Unió nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet tart fenn az egyházakkal és világnézeti szervezetekkel. A Velencei Bizottság 2004. évi, a vallásra és hitre vonatkozó jogszabályok felülvizsgálatára vonatkozó iránymutatásai szerint „az adott ország történelmében a különbözı vallások által játszott szerepek történelmi különbségeit elismerı jogszabályok megengedhetıek, amennyiben azokat nem használják fel a folyamatban lévı megkülönböztetés indokolására” (II.B.3. fejezet). Ennek fényében a VII. cikk megfelel az emberi jogokról szóló európai egyezmény 9. cikkének. IX. cikk 74. A Velencei Bizottság problémásnak tartja, hogy a sajtószabadságot nem az egyén jogaként, hanem állami kötelezettségként fogalmazták meg. E szabadság az állam akaratától, valamint kötelezettségének a szabadság szellemében történı teljesítésére való hajlandóságától látszik függeni. E szerkezet kihatással van a védelem lényegére, irányára és minıségére, valamint az alkotmányos jogok megsértése esetén a sikeres bírósági felülvizsgálat esélyére is. A IX. cikk annál is problematikusabb, mivel a (3) bekezdés az e szabadságra és annak felügyeletére vonatkozó részletes szabályokat sarkalatos törvényre bízza – anélkül, hogy az ilyen törvények célját, tartalmát vagy korlátait körvonalazná. Elfogadását követıen az (egyszerő) többségnek gyakorlatilag nem lesz módja a törvény megváltoztatására. A Velencei Bizottság a IX. cikk (és a szabadságokra vonatkozó más normák) olyan értelmő módosítását javasolja, amely kifejezetten világossá teszi, hogy az alkotmányos garanciák egyéni jogokat tartalmaznak. XV. cikk 75. A XV. cikk biztosítja minden személy számára a törvény elıtti egyenlıséget, és elıírja, hogy külön intézkedések révén elı kell mozdítani ezen elv hatékony megvalósulását. A XV. cikk (2) bekezdése szerint továbbá „Magyarország az alapvetı jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja”. 76. A XV. cikk nem említi a szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés tilalmát. Ez azonban az európai alkotmányok többségére jellemzınek látszik. Ugyanakkor számos nemzetközi okmány – többek között a polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya (2. és 26. cikk), az EUMSZ (19. cikk), a 2000/78/EK irányelv (az ún. foglalkoztatási egyenlıségrıl szóló irányelv), valamint újabban az EU Charta (21. cikk (1) bekezdés) – védelmet biztosít a szexuális irányultságon alapján történı hátrányos megkülönböztetéssel szemben. 77. A Velencei Bizottság felhívja a magyar hatóságok figyelmét a hátrányos megkülönböztetés tilalmának jelentésével kapcsolatos legújabb ítélkezési gyakorlatra, vagyis a 2010. szeptember 28-i (J.M. kontra Egyesült Királyság ügyben hozott) ítéletre, amelyben az Emberi Jogok Európai Bírósága a következıket fejtette ki (54. bekezdés): „54. A bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a 14. cikk szerinti aggályok felmerüléséhez lényegében hasonló helyzetben lévı személyekre irányuló bánásmódbéli különbségre van szükség azzal, hogy a különbségnek a fenti rendelkezésben kifejezetten vagy CM\880760HU.doc

21/38

PE474.009v01-00

HU

hallgatólagosan említett okok valamelyikébıl kell származnia. A bánásmódbéli különbség akkor diszkriminatív természető, ha ésszerő és objektív módon nem indokolható meg, azaz nem jogszerő cél elérésére irányul, vagy nincs ésszerő arányossági viszony az igénybe vett eszközök és az elérni kívánt cél között. Az államokat mérlegelési jogkör illeti annak megállapítása során, hogy az egyébként hasonló helyzetek közötti különbségek indokolják-e – és ha igen, milyen mértékben indokolják – a bánásmódbéli különbséget. Ez a mérlegelési lehetıség a gazdasági és társadalmi stratégiát érintı általános intézkedések esetén rendszerint széles körő (lásd legutóbb a 42184/05. sz. Carson és mások kontra Egyesül Királyság [GC] ügyben 2010. március 16-án hozott ítélet 61. bekezdését). A szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetésre vonatkozó panaszok esetében azonban az államok mérlegelési jogosultsága szők (Karner, 41. bekezdés, a 13102/02. sz. Kozak kontra Lengyelország ügyben 2010. március 2-án hozott ítélet 92. bekezdése). Az érintett államnak különösen meggyızı és súlyos indokokra kell hivatkoznia a bánásmódot érintı ilyen különbségek indokolásához (E.B. 91. bekezdés)”. 78. A Schalk és Kopf kontra Ausztria ügyben a közelmúltban, 2010. június 24-én elfogadott ítéletében az Emberi Jogok Európai Bírósága összefoglalta az e kérdésre vonatkozó ítélkezési gyakorlatát (lásd a 87. bekezdést1). 79. A XV. cikkben meghatározott rendelkezés nyílt végő („vagy egyéb helyzet”). A magyar Alaptörvény emiatt azt a benyomást keltheti, hogy az ilyen alapon történı megkülönböztetés nem elítélendı. A Velencei Bizottság a továbbiak során abból a feltételezésbıl indul ki, hogy a magyar Alkotmánybíróság a diszkrimináció alapjait olyan módon fogja értelmezni, hogy a XV. cikkben meghatározott tilalom kiterjed a „szexuális irányultságon” alapuló hátrányos megkülönböztetésre is. Ez megfelel az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatának, amely szerint a „szexuális irányultságot” az emberi jogokról szóló európai egyezmény 14. cikke alkalmazásában tilos megkülönböztetı jellegnek tekinteni, jóllehet az emberi jogokról szóló európai egyezmény 14. cikkének megfogalmazása nem tartalmazza a diszkriminációnak ezt az alapját. 80. Fontos megjegyezni e tekintetben, hogy Magyarországon az egyenlı bánásmódról és az esélyegyenlıség elımozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény a foglalkoztatás, oktatás, lakhatás, egészségügy, valamint az árukhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés területein tiltja a szexuális irányultságra és nemi identitásra is kiterjedı tényezık alapján történı 1

„87. A bíróság számos esetben foglalkozott a szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés kérdésével. Bizonyos eseteket kizárólag a 8. cikk alapján vizsgált, például a felnıtt személyek közötti homoszexuális kapcsolatok büntetıjogi tilalmát érintı esetekben (lásd a Dudgeon kontra Egyesült Királyság ügyben 1981. október 22-én hozott ítéletet [A. sorozat, 259. sz. ügy]; a Norris kontra Írország ügyben 1988. október 26-án hozott ítéletet [A. sorozat, 142. sz. ügy]; és a Modinos kontra Ciprus ügyben 1993. április 22-én hozott ügyet [A. sorozat, 259. sz. ügy]), valamint a homoszexuális személyek fegyveres erıktıl történı leszerelését érintı esetekben (lásd a 33985/96 és 33986/96 sz. Smith és Grady kontra Egyesült Királyság ügyet [ECHR 1999-VI]). Más eseteket a 8. cikkel összefüggésben vizsgált 14. cikk alapján döntött el. Ide tartoznak – többek között – a homoszexuális kapcsolatokra irányuló, büntetıjogi értelemben vett különbözı beleegyezési korhatárok (39392/98 és 39829/98 sz. L. és V. kontra Ausztria ügy, [ECHR 2003-I]), a szülıi jogok meghatározásának kérdése (33290/96 sz. Salgueiro da Silva Mouta kontra Portugália ügy [ECHR 1999-IX]), a gyermek örökbefogadása engedélyezésének kérdése (36515/97 sz. Fretté kontra Franciaország ügy [ECHR 2002-I], valamint a fent idézett E.B. kontra Franciaország ügy), valamint az elhunyt élettárs bérleményével kapcsolatos jogutódláshoz való jog kérdése (a fent idézett Karner ügy)”.

PE474.009v01-00

HU

22/38

CM\880760HU.doc

hátrányos megkülönböztetést. XXIII. cikk 81. Az új Alaptörvény XXIII. cikkének (6) bekezdése szerint „Nem rendelkezik választójoggal az, akit bőncselekmény elkövetése [...] miatt a bíróság a választójogból kizárt”. Ezen alkotmányos rendelkezés késıbbi értelmezése és alkalmazása tekintetében a Velencei Bizottság különös fontosságúnak tartja az Emberi Jogok Európai Bíróságának az elsı kiegészítı jegyzıkönyv 3. cikkével kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát1. XXIX. cikk 82. A Velencei Bizottság megjegyzi, hogy – míg a hatályos Alkotmány rögzíti az állam azon kötelezettségét, hogy biztosítsa a nemzeti és etnikai kisebbségek kultúrájának ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvő oktatást, valamint a saját nyelven való névhasználat jogát2 –, az új Alaptörvény Magyarország „nemzetiségeinek” védelmével foglalkozó alapvetı rendelkezései csupán hivatkoznak a nemzeti kisebbségekhez tartozó polgárok jogainak „tiszteletben tartására” anélkül, hogy bármilyen pozitív kötelezettséget keletkeztetnének az állam számára. A „védelemben részesíti” kifejezést nem használja a kisebbségek jogai tekintetében, az „ápoljuk” kifejezés pedig csak a preambulumban szerepel a „magyarországi nemzetiségek nyelv[ével] és kultúrájá[val]” összefüggésben. Igaz ugyanakkor, hogy a preambulum az állam szélesebb körő kötelezettségvállalását tartalmazza a nemzetiségek védelme tekintetében. A Velencei Bizottság annak biztosítását várja a magyar hatóságoktól, hogy az ilyen megközelítés a gyakorlatban nem eredményezi a Magyarországon kisebbségvédelem terén korábban biztosított szint csökkenését (lásd továbbá „Az alapvetı jogok biztosa” c. részhez főzött észrevételeket). XXXI. cikk 83. A XXXI. cikk rögzíti a magyarországi lakóhellyel rendelkezı, nagykorú, magyar állampolgárságú férfiak katonai szolgálatra irányuló kötelezettségét, illetve a fegyver nélküli szolgálat teljesítésének lehetıségét azok számára, akiknek lelkiismereti meggyızıdésével a fegyveres szolgálat összeegyeztethetetlen. A magyarországi lakóhellyel rendelkezı, nagykorú magyar állampolgárok számára rendkívüli állapot idejére honvédelmi munkakötelezettség, illetve honvédelmi és katasztrófavédelmi feladatok ellátása érdekében polgári védelmi kötelezettség írható elı. 84. A lelkiismereti okból tiltakozókra vonatkozó kivétel különös problémákat vethet fel. Bár az emberi jogokról szóló egyezmény a tagállamokra bízza annak eldöntését, hogy elıírnak-e fegyveres szolgálat teljesítésére irányuló kötelezettséget, a XXI. cikkben rögzített fegyver nélküli szolgálat teljesítésére irányuló kötelezettséget rendszerszerő megközelítésben kell értelmezni. Az emberi jogokról szóló egyezmény (gondolat-, lelkiismeret- és vallásszabadsághoz való jogról szóló) 9. cikke esetleges megsértésének elkerülése érdekében a fegyver nélküli szolgálatot a honvédségen kívül kell teljesíteni. Ez a megoldás 1

Lásd különösen a 74025/01 sz. Hirst kontra Egyesült Királyság (2. sz.) ügyben 2005. október 6-án hozott ítéletet, valamint a 20201/04 sz. Frodl kontra Ausztria ügyben 2010. április 8-án hozott ítéletet. 2 A Magyar Köztársaság 1949. évi módosított Alkotmányának 68. § (2) bekezdése.

CM\880760HU.doc

23/38

PE474.009v01-00

HU

emlékeztetne más európai országokban a fegyveres és fegyver nélküli szolgálat tekintetében alkalmazott szabályozásokra. 85. Az emberi jogokról szóló európai egyezmény 4. cikke tartalmazza a rabszolgaság, valamint a kényszer- és kötelezı munka tilalmát. A (3) bekezdésben felsorolt kivételek közé tartozik – többek között – a katonai szolgálat, a katonai szolgálatot lelkiismereti okokból megtagadó személyek esetében olyan országokban, amelyekben ezt elismerik, a kötelezı katonai szolgálat helyett megkívánt szolgálat, valamint a közösség létét vagy jólétét fenyegetı szükségállapot vagy természeti csapás esetén elıírt szolgálat (lásd továbbá a „Különleges jogrend” címő részhez főzött észrevételeket). 86. Az emberi jogokról szóló európai egyezmény 4. cikke tekintetében a XXXI. cikk (4) bekezdése szerinti rendkívüli állapot idejére elıírható honvédelmi munkakötelezettség megfelel az emberi jogi normáknak. A magyar állampolgárok honvédelmi és katasztrófavédelmi feladatok ellátása érdekében elıírt polgári védelmi kötelezettsége szintén megfelel az emberi jogokról szóló egyezmény 4. cikkének. A honvédelem vagy katasztrófavédelem szükségességével természetesen együtt járó helyzetek a „szükségállapot vagy természeti csapás” eseteinek tekinthetıek. 87. A magyar Alaptörvény XXXI. cikkének (5) bekezdése elıírja továbbá, hogy honvédelmi és katasztrófavédelmi feladatok ellátása érdekében mindenki gazdasági és anyagi szolgáltatás teljesítésére kötelezhetı. 88. A gazdasági szolgáltatások nyújtása szintén a 4. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivétel körébe tartozhat, amely a közösség létét vagy jólétét fenyegetı helyzetekben alkalmazandó. Ezzel szemben az anyagi szolgáltatás teljesítésére irányuló kötelezettséget az emberi jogok európai egyezményéhez csatolt elsı kiegészítı jegyzıkönyv1 alapján kell értékelni, amely alapján mindenkinek joga van javai tiszteletben tartásához. Az adók és más közterhek az emberi jogokról szóló európai egyezményhez csatolt elsı kiegészítı jegyzıkönyv 1. cikkének megsértésének tekinthetık. Az ilyen sérelem indokolható, ha méltányos egyensúly áll fenn a javak tiszteletben tartásához való jog és az érintett közérdek között2. A XXXI. cikk (5) bekezdés gyakorlati végrehajtása során ezért különös figyelmet kell fordítani a fenti egyensúly tiszteletben tartására. D. Az Állam

89. A Velencei Bizottság megjegyzi, hogy az új Alaptörvény fenntartja a jelenlegi parlamentáris rendszert. Megjegyzi továbbá, hogy az ország nevének megváltoztatása (Magyar Köztársaságról Magyarországra az „Alapvetés” c. fejezet A) cikke szerint) ellenére Magyarország jelenlegi államformája – a demokrácia, jogállamiság, és a hatalmi ágak 1

„Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekbıl és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik. Az elızı bekezdésben foglaltak nem korlátozzák az államok jogát olyan törvények alkalmazásában, amelyeket szükségesnek ítélnek ahhoz, hogy a javaknak a köz érdekében történı használatát szabályozhassák, illetıleg az adók, más közterhek vagy bírságok megfizetését biztosítsák”. 2 Lásd e tekintetben az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatát, különösen a 7151/75 sz. Sporrong kontra Lönnroth./.SWE ügyben 1984. december 18-án hozott ítélet 73. bekezdését.

PE474.009v01-00

HU

24/38

CM\880760HU.doc

szétválasztása elvei által vezérelt köztársaság (az „Alapvetés” c. fejezet rendelkezései szerint) – fennmarad. Külön (bár egyenlıtlenül kidolgozott) részek foglalkoznak az államhatalommal, a fıbb állami intézményekkel és azok egymás közötti kapcsolataival. Az országgyőlési többség hatalmának és a fékek és ellensúlyok magyar rendszerében az Alkotmánybíróság által betöltött pozíció gyengülése – amint az az új Alaptörvénybıl következik – aggodalomra ad okot a Velencei Bizottság számára. 23. cikk (Önálló szabályozó szervek) 90. A 23. cikk feljogosítja az Országgyőlést, hogy sarkalatos törvényben önálló szabályozó szerveket hozzon létre. A magyar hatóságok szerint e rendelkezés elfogadására elsısorban az uniós jogszabályok által elıírt önálló testületek létrehozásának lehetıvé tétele érdekében került sor. Mivel azonban a szöveg nem tartalmazza kifejezetten ezt a célt, felmerülhet annak kockázata, hogy ezt az eszközt (túlságosan széles körben) az Országgyőlés jogköreinek csorbítására is fel lehet használni. 24. cikk (Alkotmánybíróság) 91. Az Alkotmánybíróság 1990 óta központi helyet foglalt el a magyar fékek és egyensúlyok rendszerében. A Velencei Bizottság örömmel állapítja meg azt is, hogy az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlata révén nemzetközi elismertségre tett szert. 92. A 24. cikk nem szabályozza részletesen az Alkotmánybíróság megbízatását, szervezetét és mőködését, hanem sarkalatos törvényre bízza annak hatásköre, valamint a kapcsolódó szabályok és eljárások részletes meghatározását. Az Alaptörvény további cikkei szintén jelentıséggel bírnak az Alkotmánybíróság mőködése szempontjából (lásd az Értelmezési szabályok, Államháztartás stb. részekhez főzött észrevételeket). 93. Az Alkotmánybíróság testülete tagjainak számát az új Alaptörvény tizenegy fırıl tizenöt fıre, a megbízatás idıtartamát pedig kilencrıl tizenkét évre növeli. Az Alkotmánybíróság elnökének megválasztását az Alkotmánybíróság helyett az Országgyőlésre bízza (kétharmados többséggel), és a megbízatás idıtartamát az alkotmánybírói hivatal ideje lejártáig meghosszabbítja. 94. A Velencei Bizottság elismeri, hogy az Alkotmánybíróság elnökének a bíróság helyett politikai intézmény általi megválasztása széles körben elfogadott jelenség. Megjegyzi azonban, hogy – Magyarország jelenlegi Alkotmánya szerint – az elnököt eddig a bírák választották maguk közül, amely rendszert általában az Alkotmánybíróság függetlensége erısebb biztosítékának tekintik. 95. Az Alkotmánybíróság tagjai tizenkét évre meghosszabbított hivatali ideje tekintetében az Alkotmánybíróság bírái függetlenségének fokozása érdekében az alkotmánybíróságról szóló törvénynek lehetıleg rögzítenie kellene, hogy az nem megújítható1. 1

Lásd a CDL-AD (2009) 042, Vélemény Lettország alkotmánybíróságról szóló törvényének módosítástervezetérıl, 14. bekezdés. Lásd továbbá a CDL-INF(96) 2, Vélemény Magyarország Alkotmányának szabályozási koncepciójáról, 15. bekezdés: „a bíráknak az ıket megválasztó szervektıl való teljes függetlensége érdekében lehetıleg biztosítani kell, hogy a bírák megbízatását – amennyiben elegendıen hosszú idıtartamra szól – ne lehessen megújítani”.

CM\880760HU.doc

25/38

PE474.009v01-00

HU

96. A Velencei Bizottság megállapítja, hogy jelenleg is egyeztetés folyik a jelenleg hatályos magyar Alkotmány alkotmányos módosításairól, amelyek célja az Alkotmánybíróság bírái számát, a bírák hivatali idejének idıtartamát, valamint az Alkotmánybíróság elnökének megválasztását érintı fenti változások bevezetése. A magyar társadalmon belül aggodalmat váltottak ki – és a Velencei Bizottság számára is aggodalomra adnak okot – az újabb változások, valamint azoknak az új Alaptörvény elfogadását követıen a jelenlegi Alkotmány módosításával történı haladéktalan bevezetésére irányuló kezdeményezés. 97. A Velencei Bizottság álláspontja szerint az Alkotmánybíróság összetételét és megválasztásának módját érintı fenti változásokat az Alkotmánybíróság hatásköreivel összefüggésben is értékelni kell. A Velencei Bizottság egyfelıl megelégedéssel veszi tudomásul az egyéni alkotmányjogi panasz intézményének bevezetését az alkotmányossági felülvizsgálat rendszerébe. Másfelıl az Alkotmánybíróság hatásköreinek 2010-es szőkítése fényében1 – ahogyan azt az új Alaptörvény és az elızı bekezdésekben említett legutóbbi fejlemények is megerısítik – a Velencei Bizottság aggodalmát fejezi ki az új Alaptörvény számos rendelkezésével kapcsolatban, amelyek még inkább alááshatják az Alkotmánybíróság mint a magyar jogrend alkotmányossága ırének tekintélyét (lásd továbbá a fenti 51. bekezdésben található kapcsolódó észrevételeket). 98. Az Alaptörvény konkrét kritériumokat határoz meg az állami költségvetés kezelése tekintetében, valamint szigorú korlátokat állapít meg az államadósság vonatkozásában. Ahelyett azonban, hogy teljes körő ellenırzést biztosítana az Alkotmánybíróság számára a költségvetési és az adóügyi jogszabályok alkotmányossága tekintetében, az Alaptörvény e területen különleges beavatkozási jogkört ruház az új Költségvetési Tanácsra. A Költségvetési Tanács „vétójogának” megfelelıen az Alkotmánybíróság hatásköreinek említett szőkítése költségvetési, adó- és más pénzügyi jogszabályok tekintetében attól a feltételtıl függ, hogy az államadósság meghaladja-e a bruttó hazai termék felét. A belátható jövıben azonban várhatóan ez lesz a helyzet. Az Alkotmánybíróság hatásköreinek szőkítése kiterjed továbbá a központi költségvetés „végrehajtására” is, ami még tovább tágíthatja az alkotmányossági felülvizsgálat alól kikerülı törvények számát és hatályát. Erısen javasolt, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörérıl, szervezetérıl, és mőködésérıl szóló (és az új Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése alapján elıírt) sarkalatos törvény tartalmazza az e tekintetben szükséges pontosításokat is (lásd továbbá az A Költségvetési Tanács c. részben szereplı észrevételeket). 99. Ebben az összefüggésben a Velencei Bizottság emlékeztet az Alkotmánybíróság szerepe és feladatai tekintetében a már említett 2011. márciusi véleményében kifejtett észrevételeire, amelyek szerint: „a kellıen széles hatáskörök biztosítása elengedhetetlen annak érdekében, hogy az Alkotmánybíróság a társadalom rendezı elveinek és körülményeinek – többek között 1

Lásd CDL-AD(2011)001, 9. bekezdés: „Egy 2010. novemberében elfogadott alkotmánymódosítás eredményeként az Alkotmánybíróság hatásköreit súlyosan korlátozták. E módosítás szerint az Alkotmánybíróság a költségvetésrıl, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekrıl, illetékekrıl és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeirıl szóló törvények alkotmányosságát kizárólag az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogok összefüggésében vizsgálhatja. E törvényeket az Alkotmánybíróság kizárólag a fenti jogok sérelme esetén semmisítheti meg.”

PE474.009v01-00

HU

26/38

CM\880760HU.doc

valamennyi alkotmányban biztosított alapvetı jognak – az alkotmányosságát ellenırizhesse. Következésképp az Alkotmánybíróság hatásköreinek olyan szőkítése, amelynek eredményeként bizonyos állami aktusokat az Alkotmánynak csak egy bizonyos részlete vonatkozásában vizsgálhat felül, ellentétes a magyar Országgyőlés alkotmányozással kapcsolatban kinyilvánított céljával, amely az „alapvetı jogok védelmének megerısítése Magyarországon”. (54. bekezdés, lásd még az 51–53. bekezdéseket). 100. A 6. cikk (8) bekezdése1 szintén az Alkotmánybíróság hatásköre lehetséges korlátozásának tekinthetı. A Velencei Bizottság hangsúlyozza e tekintetben, hogy az Alkotmánybírósághoz történı ismételt benyújtáshoz a jogszabály szövegének lényeges mértékben különböznie kell a korábban vizsgált szövegtıl. Ellenkezı esetben a második vizsgálat fölösleges. A (8) cikkben szereplı gyorsított eljárásra vonatkozó követelmény szintén problémákat vet fel. Amennyiben valamely törvény alkotmányosságával kapcsolatos kétségeket a módosított szöveg nem zárta ki teljes mértékben, az Alkotmánybíróságnak elegendı idıt kell biztosítani az új tanácskozáshoz. Ha a törvény elfogadása az Országgyőlés számára sürgetı, az Országgyőlés határozhat úgy, hogy a törvényt a kifogásolt rendelkezés nélkül elfogadja, majd a késıbbiekben intézkedik az érintett rendelkezés olyan kiegészítésérıl vagy módosításáról, amely maradéktalanul figyelembe veszi a kifogásokat. 101. A fent említettek szerint az új Alaptörvény N) cikkének (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság feladatai ellátása során köteles tiszteletben tartani „a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét”. A Velencei Bizottság az Alkotmánybíróság mint állami intézmény adminisztratív irányítása tekintetében alkalmazandó követelményként kívánja értelmezni e kötelezettséget, nem pedig az alkotmányossági felülvizsgálat feladatával összefüggésben érvényesítendı értelmezési elvként. A Velencei Bizottság úgy véli továbbá, hogy ezen elv nem alkalmazható az Alkotmánybíróság mőködése során a pénzügyi autonómiáját és általános függetlenségét kedvezıtlenül érintı módon (lásd fent az N) cikkhez főzött észrevételeket). 25–28. cikkek (Bíróságok) 102. Az új Alaptörvény a magyar bíróságok mőködésének csupán igen általános kereteit alakítja ki, és a „bíróságok szervezetének és igazgatásának, a bírák jogállásának részletes szabályait, valamint a bírák javadalmazását” (25. cikk (7) bekezdés) sarkalatos törvényben rendeli meghatározni. Bár a 26. cikk (1) bekezdése világosan rögzíti, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, hiányzik azonban annak egyértelmő kijelentése, hogy a bíróságok külön hatalmi ágat alkotnak és függetlenek. Ez következik azonban a hatalmi ágak szétválasztásának az „Alapvetés” c. fejezet C) cikkében meghatározott elvébıl. Javasoljuk az igazságszolgáltatás függetlenségének elvére történı világos utalás, valamint a bíróságok autonóm igazgatására irányuló meghatározott biztosítékok felvételét a vonatkozó sarkalatos törvénybe.

1

„Az Országgyőlés által a (6) bekezdés szerint megtárgyalt és elfogadott törvény Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálata a (2) és (4) bekezdés szerint ismételten kérhetı az Alkotmánybíróságtól. Az Alkotmánybíróság az ismételt indítványról soron kívül, de legkésıbb tíz napon belül határoz”.

CM\880760HU.doc

27/38

PE474.009v01-00

HU

103. 2011. májusi látogatása során a Velencei Bizottságot arról tájékoztatták, hogy Magyarországon folyamatban van a bíróságok átfogó reformjának elıkészítése. Az Alaptörvény azonban igen korlátozott mértékő információt tartalmaz ezen jelentıs reformról, a magyar társadalom pedig kevés tudomással bír annak részleteirıl. 104. Az Alaptörvény e része továbbá meglehetısen homályos és általános rendelkezéseket tartalmaz. Ennek következtében jelentıs mértékő bizonytalanság merül fel a tervezett reform tartalmával kapcsolatban, továbbá az esetleges radikális változások lehetıvé tétele aggodalomra ad okot. Határozottan ösztönözzük a magyar hatóságokat annak biztosítására, hogy a bíróságokat érintı jövıbeli esetleges változások, valamint a tervezett reform maradéktalanul megfeleljenek a hatalmi ágak szétválasztása és a jogállamiság követelményeinek, továbbá rendelkezésre álló hatékony garanciák biztosítsák a bírák függetlenségét, pártatlanságát és stabilitását. 105. A bíróságok rendszerét érintı rendelkezések meglehetısen általános jellegőek. A 25. cikk (4) bekezdésben mindössze annyi szerepel, hogy a „bírósági szervezet többszintő”, a részletes szabályok megállapítását az Alaptörvény sarkalatos törvényre bízza. Az új Alaptörvény átmeneti rendelkezéseinek hiányában nehezen érthetı, hogy mit jelent a „többszintő szervezet”, illetve az, hogy minden jelenlegi bíróság fennmarad-e, illetve a jövıbeli szervezet hogyan érinti majd a bírák jogállását. 106. Fontos megjegyezni továbbá, hogy az új Alaptörvény nem tartalmaz az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsra vonatkozó utalást, amely testület a jelenlegi Alkotmány (50. cikk (1) bekezdése) alapján látja el a bíróságok igazgatásának feladatát. Nem világos ezért, hogy ez a testület a továbbiakban is fennmarad-e, hogy milyen megoldást alkalmaznak majd a bíróságok megfelelı igazgatásának biztosítására a bírósági reform hatékony végrehajtásáig, illetve a reform alapján milyen mechanizmust vezetnek majd be. A Velencei Bizottság – a választott mechanizmustól függetlenül – felhívja a magyar hatóságokat annak biztosítására, hogy erıs garanciák védjék a bíróságok igazgatásának függetlenségét, és ne engedjenek teret a politika oldaláról történı beavatkozásnak. 107. Az új Alaptörvény 25. cikkének (1) bekezdése szerint a „Kúria” (a Legfelsıbb Bíróság történelmi magyar neve) lesz a legfıbb bírósági szerv. Az átmeneti rendelkezések hiányában és annak ellenére, hogy az új Alaptörvény változatlanul megtartja a Kúria elnökének megválasztására irányuló szabályokat1, felmerül a kérdés, hogy: az igazságszolgáltatási szerv nevének megváltoztatása jelenti-e a Legfelsıbb Bíróság elnökének a „Kúria” új elnöke által történı leváltását is? A bírákat „– sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – a köztársasági elnök nevezi ki.” (26. cikk (2) bekezdés). E rendelkezés is teret enged az azzal kapcsolatos értelmezésnek, hogy szükséges-e (vagy nem) megváltoztatni a legfıbb szerv összetételét. 108. A 26. cikk (2) bekezdése szerint az általános öregségi nyugdíjkorhatár a bírákra is vonatkozik. Noha tisztában van azzal, hogy a bírák nyugdíjkorhatárának (70 évrıl 62 évre történı) csökkentése a tervezett igazságszolgáltatási reform részét képezi, a Velencei 1

„A Kúria elnökét a bírák közül kilenc évre a köztársasági elnök javaslatára az Országgyőlés választja. A Kúria elnökének megválasztásához az országgyőlési képviselık kétharmadának szavazata szükséges.” (26. cikk (4) bekezdés)

PE474.009v01-00

HU

28/38

CM\880760HU.doc

Bizottság megkérdıjelezhetınek tartja ezt az intézkedést, figyelemmel a bírák függetlenségével, jogállásával és elmozdíthatatlanságával kapcsolatos alapelvekre és szabályokra. Különbözı források szerint e rendelkezés következtében a legtöbb tapasztalattal rendelkezı bírák közül mintegy 300-an kötelesek lesznek egy éven belül nyugdíjba vonulni. Ugyanakkor mintegy 300 megüresedett pozíció betöltésérıl kell majd gondoskodni. Ez alááshatja a bíróságok mőködıképességét, és érintheti a folytonosságot és a jogbiztonságot, valamint utat nyithat a bírói kar összetételének nem megfelelı befolyásolása elıtt. Az ilyen értelmő döntéshez vezetı indokokra vonatkozó, kellıen világos tájékoztatás hiányában a Velencei Bizottság bízik abban, hogy a reformmal kapcsolatban megfelelı megoldást találnak – a jogállamiság követelményeinek megfelelıen – az ezen intézkedésbıl származó nehézségek és kihívások kezelésére. 109. Az Alaptörvény 27. cikke (3) bekezdésének szövege – amely szerint „Törvény által meghatározott ügyekben, egyesbíró hatáskörében bírósági titkár is eljárhat, akire e tevékenysége során alkalmazni kell a 26. cikk (1) bekezdését” – szintén nem elég pontos, és kérdéseket vet fel. A bírósági titkár, aki nem bíró, eljárhat-e bíróként? Amennyiben igen, e rendelkezés a bírák jogállásával kapcsolatos európai normák szempontjából megkérdıjelezhetınek tőnik. Elengedhetetlen ezért, hogy a 27. cikk (3) bekezdésben hivatkozott „ügyeket” meghatározó jogszabály elfogadása során a vonatkozó normákat teljes mértékben tiszteletben tartsák. Világosan meg kell említeni különösen az igazságszolgáltatási feladatok ellátásával kapcsolatos követelményeket, valamint a bírák és tanácsok hatáskörével, függetlenségével és pártatlanságával kapcsolatos feltételeket (vö. az emberi jogokról szóló európai egyezmény 6. cikkével). 110. A 28. cikk láthatóan a bíróságoknak szóló és a jogalkalmazás során követendı értelmezésre vonatkozó útmutatást tartalmaz: „A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsısorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelı, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.” A Velencei Bizottság értelmezése szerint e rendelkezés – mivel az „A Bíróság” c. részben helyezkedik el – kizárólag bíróságokra vonatkozik, az Alkotmánybíróságra azonban nem. Igen általános jellegére tekintettel a Velencei Bizottság e rendelkezést inkább politikai nyilatkozatnak, mint alkotmányos értelmezési irányelvnek tekinti. A fenti feltételezés azonban az Alaptörvény értelmezése során nem használható fel arra, hogy az Alaptörvény normatív tartalmát az erkölcsi és gazdasági szükségletek fényében relativizálják. 29. cikk (Az ügyészség) 111. A jelenlegi Alkotmány XI. fejezetével összehasonlítva az új Alaptörvény 29. cikke az ügyészség szerepével összefüggı megközelítés fejlıdését tükrözi. Míg a jelenlegi Alkotmány a legfıbb ügyész elsıdleges feladataként a jogok védelmét határozza meg1, az új Alaptörvény a legfıbb ügyésznek és az ügyészségnek az igazságszolgáltatásban történı közremőködésére összpontosít. 1

„A Magyar Köztársaság legfıbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkezı szervezetek jogainak a védelmérıl, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértı vagy veszélyeztetı minden cselekmény következetes üldözésérıl” (51. § (1) bekezdés).

CM\880760HU.doc

29/38

PE474.009v01-00

HU

112. A legfıbb ügyész és az ügyészség: jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben; képviseli a közvádat a bírósági eljárásban; valamint felügyeletet gyakorol a büntetésvégrehajtás törvényessége felett és törvény által meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol (29. cikk (2) bekezdés). Ez a megközelítés összhangban áll a Velencei Bizottságnak az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségével összefüggı európai standardokról szóló jelentésében kifejtett megállapításaival1. 81. Az ügyészi hivatalról szóló ukrán törvénytervezetrıl szóló véleményében a Velencei Bizottság megállapította továbbá, hogy „17. [...] Az emberi jogok általános védelme nem az ügyészség feladatkörének megfelelı tevékenység. E feladat ellátására az ügyészi hivatalnál megfelelıbb szereplı az ombudsman intézménye”2. 113. Az Alaptörvény meglehetısen szőkszavúan szól az ügyészek jogállásáról. Mindössze az ügyészek kinevezését és a legfıbb ügyész megválasztását szabályozza, az ügyészség szervezetének és mőködésének, a legfıbb ügyész és az ügyészek jogállásának részletes szabályait, valamint javadalmazásuk megállapítását azonban sarkalatos törvényre bízza (29. cikk (7) bekezdés). Az Alaptörvény rendelkezései nem utalnak az ügyészek jogállását érintı konkrét változásokra. 30. cikk (Az alapvetı jogok biztosa) 114. A 30. cikk alapján a korábbi négy országgyőlési biztos (szakosodott ombudsmanok) helyébe egyetlen személy, az alapvetı jogok biztosa lép, akinek általános feladata „alapjogvédelmi” tevékenység ellátása. Helyetteseinek feladata különösen „a jövı nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élı nemzetiségek jogainak” védelme (30. cikk (2) bekezdés). A VI. cikk (3) bekezdésébıl következıen a személyes adatok védelméért és a közérdekő adatok nyilvánosságáért felelıs adatvédelmi biztos helyébe a „személyes adatok védelméhez és a közérdekő adatok megismeréséhez való jog érvényesülését” felügyelı független hatóság lép. Mivel az alapvetı jogok biztosára vonatkozó részletes szabályokat külön törvény határozza meg, az Alaptörvény nem tartalmaz sem az új adatvédelmi hatóság jövıbeli hatásköreire és mőködésére vonatkozó információkat, sem pedig a késıbbi jogszabályokkal kapcsolatos hivatkozásokat. 115. A Velencei Bizottság elismeri, hogy az államok széles körő diszkrecionális jogkörrel rendelkeznek az ilyen intézményi berendezkedések tekintetében, amelyek jelentıs mértékben az adott belföldi körülményektıl függenek. Egyetlen ombudsman vagy több ombudsman igénybevétele az államok demokratikus fejlıdésének különbözı szakaszaiban megfelelıbb lehet3. A fentiek ellenére a Velencei Bizottság fontosnak tartja, hogy a fent 1

CDL-AD(2010)040, Jelentés az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségével összefüggı európai standardokról: II. rész - Az ügyészség, Velence, 2010. december 17-18. 2 CDL-AD(2009)048, Vélemény az ügyészi hivatalról szóló ukrán törvénytervezetrıl, Velence, 2009. június 1213., kiemelés hozzáadva. 3 Lásd: CDL-AD(2007)020, Vélemény a kazahsztáni ombudsman intézményének lehetséges reformjáról, Velence, 2007. június 1-2., 25. bekezdés: „Összességében véve Kazahsztánban helyénvalóbbnak tőnik a harmadik lehetıség alkalmazása, ahol az ombudsman intézménye jelenleg a konszolidáció és fejlıdés szakaszában van, valamint a szakosodott ombudsman feladatainak a nemzeti ombudsman általános intézményén belüli megszervezése egy külön osztály létrehozása és/vagy az adott területért felelıs helyettes ombudsman kinevezése révén. A különleges feladat feltehetıen közvetlenül élvezhetné az általános ombudsman jogállásából és legitimitásából származó elınyöket, a kapcsolat pedig valóban hozzáadott erıt és hatékonyságot biztosíthatna

PE474.009v01-00

HU

30/38

CM\880760HU.doc

említett átszervezés következtében a nemzeti kisebbségek védelme, a személyes adatok védelme, valamint a közérdekő adatok átláthatósága terén fennálló jogok védelmére és elımozdítására irányuló biztosítékok jelenlegi szintje ne csökkenjen. Általánosabban fogalmazva a Velencei Bizottság fontosnak tartja biztosítani, hogy a független intézmények számának csökkenése ne járjon hátrányos hatással a fékek és egyensúlyok magyar rendszere és annak hatékonysága vonatkozásában. 31-35. cikkek (A helyi önkormányzatok) 116. Az új Alaptörvény 31. cikkének (1) bekezdése szerint „Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok mőködnek”. A szöveg nem tartalmaz azonban kifejezett utalást a helyi önkormányzatiság elvére. A Velencei Bizottság emlékeztet arra, hogy – a Magyarország számára is kötelezı – Helyi Önkormányzatok Európai Chartája a helyi demokrácia európai alapját képezı követelményeknek, többek között – kiindulópontként – a helyi önkormányzás elvének való megfelelést írja elı1. 117. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 2. cikke szerint „a helyi önkormányzás elvét a belsı jogalkotásban, és amennyire lehetséges, az Alkotmányban is el kell ismerni”. Javasolt a helyi önkormányzatokat meghatározó sarkalatos törvényben ezt az elvet és a helyi önkormányzatok európai chartájában rögzített más fontos alapelveket is megfelelıen rögzíteni: a szubszidiaritás elvét, pénzügyi autonómia elvét, a források és hatáskörök megfelelıségének elvét, a helyi önkormányzatok jogi védelmét, valamint a helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletének korlátait. Megfelelı garanciákat kell biztosítani ezek hatékony végrehajtásához. 118. A helyi önkormányzatok felügyeletével kapcsolatban az új Alaptörvény lehetıvé teszi a fıvárosi és megyei kormányhivatalok számára, hogy – bírósági döntés alapján – önkormányzati rendeleteket fogadjanak el, amennyiben valamely helyi önkormányzat „törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének” nem tesz eleget. A kormány jelenleg a helyi önkormányzatok jogszerő mőködését felügyeli, és jogi eszközökkel csak az esetleges hiányosságokra reagálhat, a helyi jogalkotási aktusokat azonban nem alkothatja meg a helyi önkormányzat nevében. Részletesebb szabályok hiányában e rendelkezés a helyi önkormányzás elve szempontjából problematikus lehet. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 8. cikkének (2) bekezdése szerint a „helyi önkormányzat tevékenységének államigazgatási felügyelete általában csak e tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat. Mindazonáltal magasabb szintő államigazgatási szervek célszerőségi felügyeletet gyakorolhatnak azon feladatok vonatkozásában, amelyek végrehajtását a helyi önkormányzatokra ruházták át.” Javasolt tehát, hogy a helyi önkormányzatokról szóló késıbbi jogszabályok biztosítsanak egyértelmő helyzetet e tekintetben. Világos különbséget kell tenni különösen a helyi hatóságok saját hatáskörei és a központi kormányzat által rájuk ruházott hatáskörök között, valamint a helyi mind a különleges feladat, mind pedig a nemzeti intézmény számára. Ezen megközelítés alkalmazása esetén helyénvaló lenne, ha a helyettes ombudsmant vagy az osztályvezetıt az ombudsman, illetve az ombudsman ajánlása alapján egy kinevezı hatóság (Országgyőlés/elnök) nevezné ki.” 1 „A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében” (Helyi Önkormányzatok Európai Chartája, 3. cikk (1) bekezdés).

CM\880760HU.doc

31/38

PE474.009v01-00

HU

hatóságok tevékenységeinek törvényességi felügyelete és azok döntéseinek célszerőségi felügyelete között. 119. Aggodalomra ad okot továbbá a 35. cikk (5) bekezdése, amely alapján az Országgyőlés feloszlathatja az alaptörvénnyel ellentétesen mőködı képviselıtestületet. Úgy tőnik, ilyen jelentıségő döntéshez nem szükséges jogerıs bírósági határozat, az Alkotmánybíróság szerepe e tekintetben pedig csupán véleményezési jellegőnek látszik. Javasolt, hogy az ilyen helyzetekben alkalmazandó – és sarkalatos törvényben meghatározandó – különös szabályok vegyék megfelelı módon figyelembe a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában meghatározott elveket, és nyújtsanak garanciákat azok tiszteletben tartására. 36–45. cikk (A közpénzek) Az Alkotmánybíróság hatásköre 120. A közpénzekrıl szóló fejezetben találhatóak olyan rendelkezések, amelyek célja az államháztartás helyzetének javítása. A költségvetéssel kapcsolatos országgyőlési és kormánydöntésekre vonatkozó korlátokat a 36. cikk (4) bekezdése, a 36. cikk (5) bekezdése, valamint a 37. cikk (2) és (3) bekezdése tartalmazza. 121. Az államadósság mértékének a bruttó hazai termék 50%-a alatt tartását célzó alkotmányos rendelkezések elfogadása legitim célkitőzésre ad választ. A nemzetközi és európai demokratikus normák, az emberi jogok és a jogállamiság fényében nem kifogásolható ezért annak elıírása, hogy a költségvetést – az adók növelése, valamint az állami kiadások csökkentése révén – végrehajtó jogszabályok megfeleljenek ezeknek a standardoknak. 122.. E szempontból súlyos aggodalmak merülnek fel az új Alaptörvény 37. cikkének (4) bekezdésével kapcsolatban, amely nyíltan szankció nélkül hagyja az Alaptörvény megsértésének eseteit annak rögzítésével, hogy az Alkotmánybíróság felülvizsgálati hatásköre a kifejezetten felsorolt területekre korlátozódik. A 37. cikk (4) bekezdése szerint: „(4) Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésrıl, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekrıl, az illetékekrıl és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeirıl szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül [...]”. 123. Márciusi véleményében a Velencei Bizottság már kifejezte sajnálatát az Alkotmánybíróság hatásköreivel kapcsolatban 2010 novemberében alkotmánymódosítás útján bevezetett súlyos korlátozások miatt. Álláspontja szerint e korlátozás azt a benyomást kelti, hogy a központi költségvetés legmagasabb összegének a teljes hazai össztermék felében történı meghatározása olyannyira fontos célnak tekinthetı, hogy azt akár alkotmányellenes jogszabályok útján is el lehet érni (lásd a kapcsolódó észrevételeket az Alkotmánybíróságról szóló fejezetben). PE474.009v01-00

HU

32/38

CM\880760HU.doc

124. Fontos megjegyezni e tekintetben, hogy az Alkotmánybíróság korlátozott hatásköre annak értékelésére, hogy valamely adójogszabály sérti-e az „élethez és az emberi méltósághoz való jog[ot], a személyes adatok védelméhez való jog[ot], a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való jog[ot]vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogok[at]”, még mindig lehetıvé teszi a magyar Alkotmánybíróság számára az adókkal kapcsolatos hatáskört érintı esetleges visszaélések szankcionálását. A közelmúltban született – 2011. május 6-i – ítéletében az Alkotmánybíróságnak egy 98%-os adókötelezettséget öt éves visszaható hatállyal megállapító jogszabályról kellett döntést hoznia. Határozatában az Alkotmánybíróság kimondta, hogy „törvény alapján, visszaélés nélkül, bevallással lezárt adóévben megszerzett bevételnek a visszaható hatályú adóztatása már az egyén autonómiájába való olyan mértékő közhatalmi beavatkozás, amelynek nincs elfogadható oka, ezért sérti az adófizetık emberi méltóságát.” 125. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatából1 következik továbbá, hogy az adójogszabályok az emberi jogokról szóló európai egyezményhez csatolt elsı kiegészítı jegyzıkönyv 1. cikkének hatálya alá tartoznak. Az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint a polgárok számára túlzott mértékő terhet jelentı visszaható hatályú adójogszabályok bevezetése az emberi jogokról szóló európai egyezményhez csatolt elsı kiegészítı jegyzıkönyv 1. cikke megsértésének tekinthetık2. 126. Amennyiben továbbá az új Alaptörvény 37. cikkének (4) bekezdésében rögzített „a központi költségvetésrıl, a központi költségvetés végrehajtásáról [...] szóló törvények” fordulat az állami kiadásokat csökkentı jogszabályokra is vonatkozik, a Velencei Bizottság hangsúlyozni kívánja – az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatában rögzítetteknek megfelelıen –, hogy az elsı kiegészítı jegyzıkönyv 1. cikkében használt „tulajdon” fogalma kiterjed minden vagyoni értékkel bíró jogra, ideértve az akár járulékalapú, akár nem járulékalapú jóléti juttatásokat is3. 127. Egyik közelmúltbeli ítéletében az Emberi Jogok Európai Bírósága elismerte, hogy az államok széles körő diszkrecionális jogokkal rendelkeznek e területen4, e jogkörük azonban nem korlátlan. Egyfelıl a jogalkotónak méltányos egyensúlyt kell találnia a közérdekbıl származó szükségletek és az egyének alapvetı jogai védelmére irányuló követelmények között, elkerülve az aránytalan és túlzott teher alkalmazását az egyes magánszemélyek esetében (elsı kiegészítı jegyzıkönyv, 1. cikk). Másfelıl tiszteletben kell tartania a megkülönböztetésmentesség elvét: a hasonló vagy lényegében hasonló helyzetben lévı személyeket objektív és ésszerő indokolás hiányában nem lehet eltérı módon kezelni (az emberi jogokról szóló európai egyezmény 14. cikke). Elengedhetetlen tehát, hogy az alkotmánybíróságot fenntartó országokban az alkotmánybíróság jogosult legyen vizsgálni 1

Lásd pl. a 19276/05 számú Allianz – Slovenska poist’ovna a.s. és mások kontra Szlovákia ügyben 2010. november 9-én hozott ítéletet. 2 EJEB, di Belmonte kontra Olaszország, 2010. június 16., fell. 72638/01; lásd még az EJEB National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society és Yorkshire Building Society kontra Egyesült Királyság ügyben 1997. október 23-án hozott ítéletének 80-82. bekezdéseit. A magánszemélyek fizetéshez való joguktól visszaható hatállyal történı megfosztásával kapcsolatban lásd még: EJEB, a Pressos Compania Naviera SA és mások kontra Belgium ügyben 1995. november 20-án hozott ítéletet, A. sorozat, 332. sz. 3 Lásd különösen az Emberi Jogok Európai Bírósága által a Plalam S.P.A. kontra Olaszország ügyben nemrégiben meghozott 2010. május 18-i ítélet 36. bekezdését. 4 Uo., 46. bekezdés.

CM\880760HU.doc

33/38

PE474.009v01-00

HU

minden elfogadott jogszabály összeegyeztethetıségét az alkotmányban biztosított valamennyi emberi joggal, különösen az olyan jelentıségő emberi jogokkal kapcsolatban, mint a megkülönböztetésmentességhez való jog és a tulajdontól való jogszerőtlen megfosztással szembeni védelemhez való jog. A Költségvetési Tanács 128. A Költségvetési Tanács létrehozása és hatáskörei, annak összetétele, valamint létrehozásának módja (44. cikk (4) bekezdés)1 jelentıs hatással van a központi költségvetés elfogadására és az Országgyőlés ezzel kapcsolatos hatásköreire. Ez kulcsfontosságú tényezı az Országgyőlés számára, mivel – a jogalkotási tevékenység mellett – a központi költségvetés az országgyőlési többség legfontosabb eszköze a politikai programjának megfogalmazására és végrehajtására. Úgy tőnik, a 44. cikk (3) bekezdése – a 36. cikk (4)–(5) bekezdéseivel összefüggésben értelmezve – a belátható jövıre „vétójogot” biztosít az Országgyőlésen kívüli Költségvetési Tanács számára az Országgyőlés határozatai vonatkozásában. 129. A központi költségvetés elfogadása az Országgyőlés legfontosabb hatáskörébe tartozik, és rendszerint annak legfontosabb kizárólagos joga. Mivel a Tanács tagjait nem közvetlenül választják meg, az Országgyőlés döntésének egy másik, korlátozott demokratikus legitimációval rendelkezı hatóság egyetértésétıl való függıvé tétele ezért problematikus, és negatív hatással járhat a költségvetési döntések demokratikus legitimációja tekintetében. Az ilyen döntések tekintetében további nehézségeket vethet fel az a tény, hogy a Tanács az elızı többség által kinevezett tagokból tevıdik össze. A korábban idézett 36. cikk (4)–(5) bekezdéseiben rögzített általános követelményeken túlmenıen továbbá az Alaptörvény nem rögzít egyetlen feltételt sem a Költségvetési Tanács „elızetes hozzájárulása” tekintetében. A Velencei Bizottság bízik abban, hogy a magyar hatóságok elkerülik majd az „elızetes hozzájárulás” túlságosan szigorú/megszorító értelmezését, és ezt a feltételt – a 44. cikk (1)– (2) bekezdéseibıl következıen – „a központi költségvetésrıl szóló” törvény elıkészítésében „törvényben meghatározott módon” történı, az „Országgyőlés törvényhozó” tevékenységének támogatása és a központi költségvetés megalapozottságának vizsgálata révén megvalósuló tevékenységként értelmezik majd (nem pedig a költségvetés elfogadásának megakadályozására irányuló abszolút hatalomként). Mivel az Alaptörvény rendelkezéseinek – a 36. cikk (4)–(5) bekezdéseinek, valamint a 44. cikk (1)–(2) bekezdéseinek – való megfelelés forog kockán, minden esetben az Alkotmánybíróságnak kell kimondania az utolsó szót. A szabályozás szintjei 130. A közpénzekrıl szóló fejezet számos rendelkezése hivatkozik sarkalatos törvényekre. E rendelkezések többek között az alábbi kérdésekre vonatkoznak: általános adózási kérdések és a nyugdíjrendszer; a Nemzeti Bank szervezete, mőködése és a monetáris politikáért viselt felelıssége; az Állami Számvevıszék szervezete és mőködése, valamint a Költségvetési Tanács mőködése.

1

„A Költségvetési Tanács tagja a Költségvetési Tanács elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és az Állami Számvevıszék elnöke. A Költségvetési Tanács elnökét a köztársasági elnök nevezi ki hat évre.”

PE474.009v01-00

HU

34/38

CM\880760HU.doc

131. Mint korábban jeleztük, nincsenek azzal kapcsolatos standardok vagy pontosan kialakított szempontok annak meghatározása céljából, hogy mely kérdéseket kell magában az alkotmányban, illetve mely kérdéseket kell minısített többséghez kötött törvényekben szabályozni. A Velencei Bizottság ugyanakkor – a demokráciákban rendesen alkalmazandó – többségi elvvel ellentétben állónak tartja, hogy valamely politikai többség valamely idıpontban követett szociális, fiskális és pénzügyi politikáit kétharmados többségének köszönhetıen az alkotmányban és a sarkalatos törvényekben rögzítsék. Következésképpen különösen nehéz lesz a jövıbeli választások során „a törvényhozó testület megválasztását illetıen [...] a nép véleményének kifejezése” (az emberi jogokról szóló európai egyezményhez csatolt elsı kiegészítı jegyzıkönyv 3. cikke) e politikák megváltoztatásaként jelenjen meg. Kulcsfontosságú ezért a sarkalatos törvények megfogalmazásának módja (lásd az elızetes megjegyzések között a sarkalatos törvényekkel kapcsolatban tett észrevételeket). 45–46. cikkek (A Magyar Honvédség, a rendırség és a nemzetbiztonsági szolgálatok) 132. A magyar alkotmányos hagyományhoz tartozik a fegyveres erık és a rendırség kérdésének az Alkotmányban történı rögzítése (lásd a jelenlegi Alkotmány VIII. fejezetét). Számos országban e kérdéseket rendes jogszabályokban szabályozzák. 133. A Velencei Bizottság megállapítja, hogy – a preambulumban említett fıbb alkotmányos értékeknek megfelelıen – a 45. cikk rendelkezései világosan meghatározzák az ország katonai védelmének legfontosabb feladatait, azaz Magyarország függetlenségének, területi épségének és határainak védelmét. Javasolt, hogy az Alaptörvény rendelkezései nyissanak utat a nemzetközi megállapodásokból eredı közös védelmi és békefenntartói feladatok ellátása elıtt is. 48–54. cikkek (Különleges jogrend) 134. A 48–54. cikkek olyan helyzetekben alkalmazandó rendelkezéseket tartalmaznak, amikor az állami szervek rendes mőködése súlyos nehézségekkel szembesül, és lehetetlenné válik az adott nehézségektıl mentes idıszakok során alkalmazandó szabályok alkalmazása. A magyar Alaptörvény nem tekinthetı különlegesnek abban, hogy a különleges jogrendeket ilyen részletesen szabályozza (lásd e tekintetben Lengyelország vagy Németország Alkotmányát). 135. Az új Alaptörvény meghatározza a különleges jogrendek különbözı típusainak (rendkívüli állapot; szükségállapot; megelızı védelmi helyzet; váratlan támadás; veszélyhelyzet) bevezetésére vonatkozó feltételeket, valamint a kapcsolódó rendkívüli intézkedések elfogadására vonatkozó különös feltételeket. 136. Bizonyos konkrét feltételeknek azonban meg kell felelni ahhoz, hogy a különleges jogrendek összhangban álljanak az európai normákkal. Az alapvetı jogok korlátozására vonatkozó I. cikk (3) bekezdésben maga az Alaptörvény rögzíti, hogy „Alapvetı jog más alapvetı jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvetı jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.” 137. Figyelemmel a Velencei Bizottságnak az emberi jogok vészhelyzetekben történı CM\880760HU.doc

35/38

PE474.009v01-00

HU

védelmérıl szóló véleményében szereplı következtetésekre1, a magyar Alaptörvény e fejezete általánosságban összhangban áll az európai normákkal. 138. Nagyobb egyértelmőségre lenne szükség az 50. cikk (3) bekezdésében, az 51. cikk (4) bekezdésében, az 52. cikk (3) bekezdésében, valamint az 53. cikk (1)–(2) bekezdésében említett sarkalatos törvények hatályával kapcsolatban. E rendelkezések megfogalmazásából nem egészen világos, hogy a sarkalatos törvény kizárólag a „rendkívüli intézkedésekre”, vagy pedig – ami javasolt lenne – az egyes törvények alkalmazásának felfüggesztésére és bármely törvényi rendelkezéstıl való eltérésre vonatkozik-e. Az 54. cikk (4) bekezdése általános megfogalmazása a megengedıbb értelmezést látszik megerısíteni: „A különleges jogrendben alkalmazandó részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.” Az adott sarkalatos törvénynek az Alaptörvényben meghatározott követelmények szerinti elfogadása vagy módosítása során e kérdést pontosítani szükséges, a törvény hatályát pedig annak megfelelıen kell meghatározni. 139. A Velencei Bizottság megjegyzi továbbá, hogy – az 54. cikk (1) bekezdése szerint – „Különleges jogrendben az alapvetı jogok gyakorlása – a II. és a III. cikkben, valamint a XXVIII. cikk (2)–(6) bekezdésében megállapított alapvetı jogok kivételével – felfüggeszthetı vagy az I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl korlátozható”. Mivel Magyarország számára kötelezı az emberi jogokról szóló európai egyezmény 15. cikke és a polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányának 4. cikke, a különleges jogrendeknek meg kell felelniük továbbá az e cikkekben meghatározott rendelkezéseknek is (lásd fent a T) cikkhez főzött észrevételeket). Záró rendelkezések 140. A korábban jelzetteknek megfelelıen a Záró rendelkezések második bekezdésében az 1949. évi Alkotmányra történı hivatkozás ellentétben állni látszik a preambulumban található kijelentéssel, amely az 1949. évi magyar Alkotmányt érvénytelennek nyilvánítja. A Velencei Bizottság hajlik arra, hogy ezt a nyilvánvaló következetlenséget azon tény megerısítéseként értelmezze, hogy az említett kijelentés nem bír jogi értelemben jelentıséggel. Javasolt ugyanakkor, hogy ezt a magyar hatóságok kifejezetten pontosítsák. Az átmeneti rendelkezések (a záró rendelkezések harmadik bekezdésében található elıírás szerinti) elfogadása kiváló lehetıséget nyújt a szükséges pontosítások megtételére, ami különösen fontossággal bír az új Alaptörvény egyes rendelkezései tekintetében felmerülı esetlegesen eltérı értelmezések fennállása fényében. Ez azonban nem használható fel a korábbi Alkotmány alapján megválasztott vagy kinevezett személyek hivatali idejének megszüntetése eszközéül. IV.

Következtetések

141. Az új Alaptörvény elfogadása üdvözlendı lépés, amelynek célja, hogy Magyarországot a hatalmi ágak elválasztásának, az alapvetı jogok védelmének és a jogállamiság elvein alapuló demokratikus államként konszolidálja.

1

CDL(2006)015, 35. és 38. bekezdés.

PE474.009v01-00

HU

36/38

CM\880760HU.doc

142. A Velencei Bizottság üdvözli a közös európai demokratikus értékeknek és normáknak megfelelı alkotmányos rend kialakítására, valamint az alapvetı jogoknak és szabadságoknak a Magyarország számára kötelezı nemzetközi okmányokkal – többek között az emberi jogok európai egyezményével és az EU Chartával – összhangban történı szabályozására irányuló erıfeszítéseket. Megállapítja, hogy fennmaradt a jelenlegi parlamentáris rendszer és az ország – köztársasági – államformája. A Velencei Bizottság örömmel veszi tudomásul az egyéni alkotmányjogi panasz intézményének bevezetését az magyar alkotmányossági felülvizsgálat rendszerébe. 143. A Velencei Bizottság megállapítja, hogy az alkotmányozási folyamat során a hatóságok konkrét jogkérdésekkel kapcsolatos segítségkérése alapján 2011. márciusban megfogalmazott ajánlásait részben figyelembe vették. 144. Sajnálatosnak tartja azonban az alkotmányozási folyamat során – ideértve az új Alaptörvény tervezetének elkészítését és végleges elfogadását – az átláthatóság hiányát, a többség és az ellenzék közötti párbeszéd hiányosságait, továbbá azt, hogy nem volt elég lehetıség a megfelelı nyilvános vitára, valamint az igen szoros határidıket. A Velencei Bizottság bízik abban, hogy a végrehajtó jogszabályok elfogadására átláthatóbb és befogadóbb folyamat során kerül sor, megfelelı lehetıségeket biztosítva a még szabályozásra váró számos fontos kérdés kielégítı megvitatására. Felhívja az érintett feleket, hogy – politikai beágyazottságukon és beállítottságukon túlmenıen – nyílt és konstruktív megközelítést alkalmazzanak, és hatékonyan mőködjenek együtt a folyamat során. 145. Aggodalomra ad okot azon ügyek jelentıs száma, amelyeknek részletes szabályait az Alaptörvény kétharmados többséget igénylı sarkalatos törvényben rendeli meghatározni, ideérve az olyan kérdéseket is, amelyeket a rendes politikai folyamatokra bízva általában egyszerő többséggel kell eldönteni. A kulturális, vallási, erkölcsi, társadalmi-gazdasági és pénzügyi politikákat nem kellene sarkalatos törvényekben rögzíteni. 146. Az Alkotmánybíróság adózási és költségvetési ügyekkel kapcsolatos hatásköreinek korlátozása, valamint a Költségvetési Tanácsnak a központi költségvetés során biztosított kiemelt szerepe további érzékeny kérdéseket képeznek, amelyek a demokrácia mőködésére gyakorolt lehetséges hatásuk miatt aggodalomra adnak okot. 147. Az Alaptörvény továbbá igen általános alkotmányos kereteket határoz meg olyan kulcsfontosságú területeken, mint például a bíróságok és más fontos társadalmi mechanizmusok. Ez aggodalomra ad okot amiatt is, mert befolyásolhatja a rendelkezésre álló garanciák és védelem minıségét és szintjét, valamint az érintett ágazatokra vonatkozó standardok hatékony végrehajtását. Az ilyen lényeges kérdéseket érintı fontosabb elvekre vonatkozó garanciákat rendszerint az Alkotmányban rögzítik, különösen akkor, ha – mint a magyar igazságszolgáltatás esetében – jelentıs reformok tervezése van folyamatban. A tényleges életfogytig tartó szabadságvesztésre vonatkozó rendelkezések kérdéseket vethetnek fel a Magyarország számára kötelezı nemzetközi normákkal és a kapcsolódó ítélkezési gyakorlattal való összeegyeztethetıség tekintetében. 148. A Velencei Bizottságnak az alapvetı jogok alkotmányos védelmével kapcsolatos álláspontja szerint az Alaptörvényben pontosabban meg kellene határozni azok tartalmát, és – a nemzetközi emberi jogi okmányoknak megfelelıen, amelyeknek Magyarország is CM\880760HU.doc

37/38

PE474.009v01-00

HU

részese – erısebb garanciákat kellene biztosítani azok hatékony védelmére és az egyének általi gyakorlására. A Velencei Bizottság – a márciusi véleményében1 rögzítetteknek megfelelıen – emlékeztet arra, hogy „az alkotmányok általában az állam mőködése és az egyéneket megilletı alapvetı jogok védelme szempontjából legfontosabb kérdéseket szabályozzák. Ezért alapvetı jelentıségő, hogy a fentiekkel kapcsolatos garanciákat az Alkotmány szövegében, ne pedig alacsonyabb szintő jogszabályokban határozzák meg”. 149. A preambulumnak az Alaptörvény értelmezése tekintetében játszott szerepe, valamint az abban szereplı néhány, esetlegesen problematikus kijelentés és kifejezés szintén kérdéseket vetett fel, és megfelelı pontosítást igényelnek a magyar hatóságok részérıl. Ide tartozik a határon túli magyarok jogainak a preambulumban meghatározott védelmének és az új Alaptörvény kapcsolódó egyéb rendelkezéseinek megfogalmazása, amely problematikus lehet és aggodalomra adhat okot az államközi kapcsolatok terén. 150. A Velencei Bizottság bízik abban, hogy a fent említett aggályokra – az alkalmazandó normákkal teljes mértékben összhangban álló – megfelelı pontosítások és válaszok születnek az új Alaptörvény jövıbeli értelmezése és alkalmazása, vagy – szükség esetén – az Alaptörvény módosítása keretében. E tekintetben lehetıséget jelent a sarkalatos és más végrehajtó törvények elıkészítése és elfogadása. A Velencei Bizottság készen áll arra, hogy e folyamat során a magyar hatóságok kérésére további segítséget nyújtson.

1

CDL-AD(2011)001, 52. bekezdés.

PE474.009v01-00

HU

38/38

CM\880760HU.doc