Zápis z porady odboru dozoru a kontroly veřejné správy se zástupci krajských úřadů, Kanceláře VOP, Svazu měst a obcí, Komory statutárních měst, Sdružení místních samospráv, Ministerstva financí, Ministerstva pro místní rozvoj a dalších subjektů konané dne 4. března 2014
Zahájení porady Ing. Bc. Tomáš Pösl – zástupce ředitelky a vedoucí oddělení kontroly odboru dozoru a kontroly veřejné správy, Ministerstvo vnitra Poradu zahájil zástupce ředitelky odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ing. Bc. Tomáš Pösl, který uvítal všechny přítomné a seznámil je s programem porady. Ing. Pösl též informoval o tom, že účastníci porady obdrželi při prezenci sborník Ministerstva vnitra, který shrnuje veškerou činnost odboru dozoru a kontroly veřejné správy za rok 2013. Obsahuje přehled o činnosti odboru, legislativní a koncepční úkoly připravované odborem, statistiky a další přehledy o metodické činnosti a zpracovaných materiálech. Sborník je dostupný též na internetových stránkách www.mvcr.cz/odk. Na závěr seznámil přítomné s dalším úkolem odboru a to je hodnotící zpráva o výsledcích kontrol výkonu samostatné a přenesené působnosti územních samosprávných celků. Tuto hodnotící zprávu Ministerstvo vnitra zpracovává každoročně ve dvouletých intervalech na základě usnesení Vlády. Jednou za dva roky je Vládě předkládána zpráva, která by měla zmapovat, jak vypadá výkon samostatné a přenesené působnosti územních samosprávných celků. Termín pro předložení zprávy pro letošní rok je 30. dubna 2014. Ministerstvo vnitra již od všech krajských úřadů i ústředních správních úřadů obdrželo podklady k hodnotící zprávě, které jsou v tuto chvíli zpracovávány. Pro další období již nebude hodnotící zpráva předávána ve dvouletém intervalu, nýbrž ve tříletém. Pro období 2014 – 2016 je již zpracován plán kontrol územních samosprávných celků, který je zveřejněný na internetových stránkách odboru.
1) Přehled legislativních a nelegislativních úkolů odboru dozoru a kontroly JUDr. Adam Furek – vedoucí oddělení legislativně-právního odboru dozoru a kontroly veřejné správy, Ministerstvo vnitra JUDr. Furek seznámil účastníky porady s aktuálním přehledem legislativních a nelegislativních úkolů odboru dozoru a kontroly veřejné správy. 1) Dokončení harmonizace zákonů spojených s přijetím nového zákona o kontrole Zadání úkolu: Pod č. 255/2012 Sb. byl vyhlášen nový zákon o kontrole (kontrolní řád), který s účinností od 1. ledna 2014 nahradí stávající zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. V návaznosti na přijetí kontrolního řádu schválila vláda usnesením ze dne 19. července 2012 č. 543 Harmonogram předložení návrhů změn zákonů v souvislosti s přijetím kontrolního řádu. V důsledku rozpuštění Poslanecké sněmovny nebyla část harmonogramu splněna.
Aktuální stav: Ministerstvo vnitra připravilo ve spolupráci s dalšími resorty změnový zákon zahrnující potřebné změny právních předpisů k harmonizaci s novým kontrolním řádem. Návrh byl dne 20. listopadu 2013 projednáván vládou a byl předložen do Poslanecké sněmovny, kde je veden jako sněmovní tisk č. 29 (proběhlo první čtení a návrh byl projednán kontrolním výborem). Materiál byl Poslaneckou sněmovnou schválen a nyní je projednáván v Senátu. 2) Novela zákona o svobodném přístupu k informacím Zadání úkolu: Původně ve Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012, nově – a v obsahově modifikované podobě – v nové Strategii vlády pro období let 2013 a 2014. Aktuální termín byl stanoven do 30. června 2014. Aktuální stav: Ministr vnitra Milan Chovanec požádal předsedu vlády o zrušení tohoto úkolu z důvodu nepotřebnosti původně uvažovaných změn. Dopis byl odeslán koncem února 2014, čekáme na reakci Úřadu vlády a na zrušení úkolu vládou. 3) Implementace směrnice č. 2013/37/EU, kterou se mění směrnice č. 2003/98/ES o opakovaném využití informací veřejného sektoru Zadání úkolu: MV převzalo gesci za transpozici směrnice č. 2013/37/EU, která má být implementována do 15. 7. 2015. Předpokládá se, že implementace bude provedena změnou zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (stejně, jako byla provedena implementace směrnice č. 2003/98/ES). Aktuální stav: Do května 2014 by mělo být zahájeno vnitrorezortní připomínkové řízení. Mezirezortní připomínkové řízení bude provedeno během prázdnin tak, aby od září bylo možné vypořádávat zásadní připomínky a materiál předložit vládě nejpozději do 31. 10. 2014. 4) Analýza možností zavedení informačního komisaře Zadání úkolu: Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2013 a 2014 uložila Ministerstvu vnitra, aby předložil vládě analýzu možností zřízení institutu informačního komisaře, spojenou s posouzením možností zavedení sankčních mechanismů (po aktualizaci Strategie, provedené usnesením vlády č. 851/2013, byl termín pro předložení vládě stanoven do 30. dubna 2014). Aktuální stav: Ministr vnitra Milan Chovanec požádal předsedu vlády o zrušení tohoto úkolu z důvodu nepotřebnosti původně uvažovaných změn. Dopis byl odeslán koncem února 2014, čekáme na reakci Úřadu vlády a na zrušení úkolu vládou. 5) Zpracování nové koncepce odměňování členů zastupitelstev ÚSC Zadání úkolu: Usnesením vlády č. 960 ze dne 18. prosince 2013 o nařízení vlády, kterým se mění nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev, ve znění pozdějších předpisů, bylo ministru vnitra uloženo zpracovat ve spolupráci s ministrem financí a ministrem práce a sociálních věcí a vládě do 30. června
2014 předložit analytický materiál, který navrhne novou koncepci odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Aktuální stav: V prvním čtvrtletí roku 2014 bude materiál zpracován v pracovní skupině za účasti zástupců MF, MPSV, územních samosprávných celků (SMO ČR, SMS ČR, AK ČR, MHMP) a zástupce odboru LG. Ve druhém čtvrtletí se předpokládá realizace vnitroresortního a mezirezortního připomínkového řízení. 6) Hodnotící zpráva o výsledcích kontrol výkonu působnosti ÚSC Na základě UV 1181/2006 a UV 689/2013 MV zpracovává zprávu o výsledcích kontrol na základě podkladů ústředních správních úřadů a krajských úřadů. Za období 2012 – 2013 bude zpráva předložena vládě do 30. dubna 2014. Za období 2014 – 2016 v roce 2017.
2) Aktuální informace k odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků Ing. Bc. Tomáš Pösl – zástupce ředitelky a vedoucí oddělení kontroly odboru dozoru a kontroly veřejné správy, Ministerstvo vnitra Ing. Pösl v této části porady seznámil přítomné s aktuální právní úpravou odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků, a to: přijetí Usnesení vlády č. 960 ze dne 18. prosince 2013 novely NV č. 37/2003 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev (ve sbírce zákonů vyšla pod číslem 459/2013 Sb. v částce 177 – rozeslána dne 31. 12. 2013). Současně seznámil s aktuální aplikací této právní úpravy a nejčastějšími dotazy a pochybeními v oblasti odměňování. Související materiál k problematice odměňování byl rozeslán všem obcím a je zveřejněn na internetových stránkách Ministerstva vnitra www.mvcr.cz/odk. Na závěr svého vystoupení Ing. Pösl připomenul, že v případě pokud krajský úřad či ústřední správní úřad vykonává kontrolu, platí zde dva režimy a to jednak kontrolní řád a pak zákony o územních samosprávných celcích. Zdejší odbor v této souvislosti (do doby než bude přijata novela zákona o územních samosprávných celcích) zpracoval metodické doporučení, o kterém již bylo podrobně hovořeno na prosincové poradě. Toto metodické doporučení má sloužit jako doporučení, která ustanovení zákona o kontrole je možno v období po 1. lednu 2014 dle názoru Ministerstva vnitra použít a která nikoliv. Metodické doporučení je dostupné taktéž na internetových stránkách Ministerstva vnitra www.mvcr.cz/odk. Jakmile dojde k přijetí zmiňované novely, bude tato informace zveřejněna na internetových stránkách odboru.
3) Zákon o obcích ve vazbě na nový občanský zákoník JUDr. Adam Furek – vedoucí oddělení legislativně-právního odboru dozoru a kontroly veřejné správy, Ministerstvo vnitra
V této části porady JUDr. Furek informoval účastníky porady o některých důležitých otázkách souvisejících se zákonem o obcích ve vazbě na nový občanský zákoník. 1) Pachty a výprosy Ustanovení § 39 odst. 1 zákona o obcích ukládá obci povinnost zveřejnit záměr v případě pronájmu, výpůjčky, směny, darování nebo prodeje nemovitého majetku obce. Zákon o obcích však podstatu těchto závazkových vztahů blíže nevymezuje, neboť vychází z jejich pojetí v soukromoprávních předpisech. Nyní platný a účinný občanský zákoník (zákon č. 40/1964 Sb.) vymezuje prodej (koupi) v ustanovení § 588 a násl., směnu v ustanovení § 611, darování v § 628 až 630, výpůjčku v § 659 a násl. a nájem v § 663 a násl. Až do 31. prosince 2013 (do účinnosti nového občanského zákoníku) tedy bude platit, že záměr obce disponovat s nemovitým majetkem musí být zveřejněn tehdy, jestliže zamýšlená práva a povinnosti smluvních stran budou odpovídat vymezení práv a povinností uvedených smluvních typů v občanském zákoníku. Nový občanský zákoník (zákon č. 89/2012 Sb.) je právním předpisem měnícím od základu soukromé právo v České republice, včetně práva závazkového. Tento zákon přitom některé dosud užívané závazkové instituty co do podstaty přebírá, jiné až dosud užívané závazkové instituty přebírá co do označení, nikoli však rovněž co do obsahu (srov. níže), a dále zavádí též zcela nové smluvní typy. V souvislosti s Vámi položeným dotazem dochází k novému pojetí nájmu, neboť zatímco dnes platné ustanovení § 663 občanského zákoníku vymezuje nájemní smlouvu jako smlouvu, jíž pronajímatel přenechává za úplatu nájemci věc, aby ji dočasně užíval nebo z ní bral užitky, nový občanský zákoník nájemní smlouvu chápe pouze jako smlouvu, na jejímž základě může nájemce věc toliko dočasně užívat (§ 2201) a současně vymezuje zcela nový závazkový vztah označený jako pacht, na jehož základě je pachtýř oprávněn věc dočasně nejen užívat, ale též požívat (§ 2332), tj. brát z ní užitky a plody (srov. § 1285). Podobně došlo i k vymezení nových smluvních typů v souvislosti s výpůjčkou. Podle dnes platného občanského zákoníku spočívá výpůjčka v přenechání věci po dohodnutou dobu k bezplatnému užívání (§ 659). Nový občanský zákoník kromě výpůjčky jakožto práva bezplatného dočasného užívání tzv. nezuživatelné věci vymezuje výslovně (a nově) i tzv. výprosu jako zvláštní institut spočívající rovněž v právu bezplatného užívání věci, aniž však je ujednán účel užívání a doba tohoto užívání. Vzhledem k tomuto „novému nastavení“ obsahu některých dosud existujících závazkových vztahů (nájem, výpůjčka), resp. vzhledem k tomu, že určité smluvní vztahy, které až dosud byly součástí těchto závazkových vztahů, se v pojetí nového občanského zákoníku stávají samostatnými instituty (pacht, případně z jistého hlediska též výprosa, neboť podle nyní platného občanského zákoníku bylo-li sjednáno bezplatné užívání věci bez časového omezení, byla taková smlouva považována za smlouvu o výpůjčce – srov. komentář k § 659 In: Jehlička, O. a kol.: Občanský zákoník – komentář, 9. vydání a Eliáš, K. a kol.: Občanský zákoník – Velký akademický komentář, Linde Praha a. s.), je z hlediska aplikace § 39 odst. 1 zákona o obcích nutné zvážit, zda je na místě v něm užívané pojmy pronájem a výpůjčka i po účinnosti nového občanského zákoníku vykládat z obsahového hlediska jako dosud (v takovém případě by bylo nutné záměr zveřejnit i v případě úmyslu obce sjednat pacht a z povahy věci též výprosu), anebo zda účinností nového občanského zákoníku dochází i k novému obsahovému „naplnění“ pojmů užívaných v § 39 odst. 1 zákona o obcích (v tomto případě by se záměr zveřejňoval pouze v případě nájmů a výpůjček podle nového občanského zákoníku, zatímco při sjednávání výpros a pachtů by se tato povinnost již neuplatnila).
Při hledání odpovědi na tuto otázku jsou dle našeho názoru rozhodující standardní výkladové postupy v právu, založené mj. na principu jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu jako celku. To především znamená, že identickým pojmům a institutům v zásadě nelze dávat různý obsah podle toho, v jakém právním předpisu a v jaké souvislosti jsou užívány. Dojde-li ke změně obsahu určitého institutu v právním předpise, jenž tento obsah vymezuje, nutně tím musí být změněno i obsahovému pojetí tohoto pojmu pro účely ostatních právních předpisů, které s ním počítají. To v dané souvislosti znamená, že povinnost zveřejnit záměr podle § 39 odst. 1 zákona o obcích (v nyní platném znění, nedojde-li k jeho změně) by se vztahovala jen na sjednání nájmu ve smyslu § 2201 nového občanského zákoníku, resp. sjednání výpůjčky nemovité věci ve smyslu § 2332. Pro výprosu nebo pacht nemovité věci by proto povinnost zveřejnit záměr dovoditelná nebyla. Pro tento výklad svědčí i právní povaha zákonem stanovení povinnosti zveřejnit záměr. Svou podstatou jde o veřejnoprávní omezení (podmínku) pro soukromoprávní dispozice realizované obcemi. Z tohoto důvodu (a samozřejmě též s přihlédnutím k čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod) je nutné toto zákonné omezení vykládat restriktivně, resp. ze dvou možných výkladů zvolit ten, který je pro adresáta právní povinnosti výkladem příznivějším. Pro opačný výklad přitom nelze dle našeho názoru argumentovat tím, že ustanovení § 39 odst. 1 zákona o obcích dosud nebylo změněno v návaznosti na nový občanský zákoník. Poslanecká sněmovna totiž aktuálně projednává návrh zákona, který má upravit jednotlivé právní předpisy v návaznosti na nový občanský zákoník, přičemž změna zákona o obcích nepočítá s modifikací § 39 odst. 1 v souvislosti se zveřejňováním záměru (rozšířením na výprosy a pachty; srov. v této souvislosti sněmovní tisk č. 904 a sněmovní tisk č. 930 (ve znění pozměňovacího návrhu schváleného usnesením ústavně-právního výboru Poslanecké sněmovny). V této souvislosti si dovolujeme rovněž upozornit, že nový občanský zákoník nově chápe i pojem nemovitá věc. Podle dosavadní právní úpravy (§ 119 odst. 1) byly nemovitostmi pouze pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem, podle nového občanského zákoníku (§ 498) budou nemovitými věcmi pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Stanoví-li jiný právní předpis, že určitá věc není součástí pozemku, a nelze-li takovou věc přenést z místa na místo bez porušení její podstaty, je i tato věc nemovitá. Nemovitými věcmi tedy nebudou jako dosud pouze hmotné věci (§ 496), ale též věci nehmotné (§ 496 odst. 2), tj. věcná práva k hmotným nemovitým věcem. Ustanovením § 39 odst. 1 zákona o obcích užívaný pojem nemovitý majetek tedy bude nutné nově chápat ve smyslu § 495 (ten vymezuje pojem majetek) a § 498 (vymezujícího pojem nemovitá věc) nového občanského zákoníku. 2) Věcná břemena Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, orgán obce, příslušný k rozhodování o věcných břemenech, výslovně nestanoví. Toto určení je proto nutné dovozovat především z ustanovení nového občanského zákoníku. Tento zákon v § 498 vymezuje (oproti dosavadnímu občanskému zákoníku šířeji) pojem nemovité věci, za kterou považuje pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Mezi věcná práva náležejí mj. též věcná břemena, upravená v § 1257 až 1308 (srov. systematické zařazení této právní úpravy). Proto má-li být věcné břemeno zřízeno k pozemku
ve prospěch jiného pozemku (§ 1257 odst. 2) nebo má-li být věcné břemeno zřízeno ve prospěch určité osoby k tíži nemovité věci (§ 1257 odst. 1), bude mít toto právo povahu věci nemovité. Podle § 85 písm. a) zákona o obcích rozhoduje zastupitelstvo obce o nabytí a převodu nemovitých věcí. Z hlediska nového občanského zákoníku to znamená, že má-li být věcné břemeno (typicky služebnost) zřízeno k nemovitosti ve prospěch obce, tedy má-li obec ve svůj prospěch nabýt oprávnění ze služebnosti (lhostejno, zda půjde o služebnost ve prospěch obce jakožto právnické osoby nebo o služebnost ve prospěch konkrétního obecního pozemku), bude k rozhodnutí o uzavření takové smlouvy nově příslušné oproti právnímu stavu před 1. lednem 2014 zastupitelstvo obce, neboť svou povahou se jedná o „nabytí nemovité věci“ ve smyslu § 85 písm. a) zákona o obcích. Naopak jestliže by obec sama hodlala zatížit svou nemovitost služebností, jednalo by se sice o dispozici nemovitou věcí, nikoli však o nabytí obcí ani o převod ve smyslu § 85 písm. a) zákona o obcích. Typicky v případě zřízení služebnosti „k tíži“ obce (např. služebnost inženýrské sítě umisťované na obecním pozemku ve smyslu § 1267 a 1268 občanského zákoníku) by nebyla dána vyhrazená pravomoc zastupitelstva obce podle § 85 písm. a) zákona o obcích a takové rozhodnutí by náleželo (stejně jako do 31. 12. 2013) radě obce podle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Rozhodnutí o zrušení věcného břemene je pak dle našeho názoru v pravomoci toho obecního orgánu, který je oprávněn rozhodnout o jeho vzniku. Považujeme za vhodné upozornit, že se lze v praxi setkat i s názory odlišnými, které považují zřízení věcného břemene k tíži obce za specifický případ převodu nemovité věci, případně které s odkazem na argument a minori ad maius dovozují, že má-li zastupitelstvo rozhodovat o převodu nemovité věci, tím spíše by mělo rozhodovat i o jejím vzniku. Tyto názory je ovšem možné odmítnout, neboť jsou svou povahou založeny na extenzivním výkladu ustanovení § 85 písm. a) zákona o obcích, který je – a to i ve vztahu k povinnostem územních samosprávných celků při nakládání s veřejným majetkem – v zásadě nepřípustný. Kromě toho v případě služebností nepřipadá převod do úvahy: u osobních služebností je převod vyloučen (§ 1265 odst. 2 občanského zákoníku), v případě služebností pozemkových dochází k převodu současně s převodem pozemku. Pro úplnost doplňujeme, že v případě zatížení obecní nemovitosti věcným břemenem (služebností) nebude obec povinna zveřejnit záměr podle § 39 odst. 1 zákona o obcích. I nadále totiž platí, že smluvní vznik věcného břemene k obecnímu pozemku (v tomto případě půjde o nemovitou věc) či vznik práva stavby nemá povahu ani prodeje, ani směny, darování, pronájmu či výpůjčky nemovité věci, a proto se na tuto dispozici povinnost zveřejnit záměr nebude vztahovat ani od 1. ledna 2014. 3) Právo stavby Ustanovení § 39 odst. 1 zákona o obcích ukládá obci povinnost zveřejnit záměr prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku. To znamená, že povinnost zveřejnit záměr je dána splněním dvou podmínek: musí se jednat o dispozici s nemovitým majetkem obce, přičemž tato uvažovaná dispozice musí po obsahové stránce být prodejem, směnou, darováním, pronájmem nebo výpůjčkou. Jiná dispozice s nemovitou věcí by povinnosti zveřejnit záměr nepodléhala. Nový občanský zákoník (zákon č. 89/2012 Sb.) v § 498 vymezuje (oproti původnímu občanskému zákoníku šířeji) pojem nemovité věci, za kterou považuje pozemky a podzemní
stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Zákon dále vymezuje pojem majetek, jímž rozumí souhrn všeho, co osobě patří (§ 495). Nemovitým majetkem ve smyslu § 39 odst. 1 zákona o obcích tedy bude souhrn všech nemovitých věcí, které patří obci. Podle § 1242 občanského zákoníku je právo stavby věcí nemovitou, což znamená, že první podmínka pro existenci povinnosti zveřejnit záměr by proto byla v případě zřízení práva stavby k obecnímu pozemku splněna. Podle našeho názoru však v případě zřízení práva stavby není splněna druhá podmínka plynoucí z ustanovení § 39 odst. 1 zákona o obcích. Zřízení práva stavby totiž nelze považovat za žádnou z typových dispozic uvedených v tomto ustanovení (nejde o prodej, darování, směnu, výpůjčku či pronájem nemovitého majetku). Máme proto zato, že v případě zřízení práva stavby k tíži obecního pozemku (a stejně tak ani ve prospěch obce) povinnosti zveřejnit záměr nepodléhá. Podle § 85 písm. a) zákona o obcích rozhoduje zastupitelstvo obce o nabytí a převodu nemovitých věcí. Z hlediska nového občanského zákoníku to znamená, že má-li být právo stavby zřízeno ve prospěch obce, tedy má-li obec ve svůj prospěch nabýt oprávnění z práva stavby (stát se stavebníkem), bude k rozhodnutí o uzavření takové smlouvy nově příslušné oproti právnímu stavu před 1. lednem 2014 zastupitelstvo obce, neboť svou povahou se jedná o „nabytí nemovité věci“ ve smyslu § 85 písm. a) zákona o obcích. Naopak jestliže by obec sama hodlala zatížit svůj pozemek právem stavby, jednalo by se sice o dispozici nemovitou věcí, nikoli však o nabytí obcí ani o převod ve smyslu § 85 písm. a) zákona o obcích. Takové rozhodnutí by proto náleželo radě obce podle § 102 odst. 3 zákona o obcích, byť s ohledem na závažnost tohoto úkonu doporučujeme, aby i o jeho zřízení k obecnímu pozemku ve prospěch třetí osoby rozhodlo zastupitelstvo obce (na základě § 84 odst. 4 zákona o obcích). Dodáváme, že rozhodnutí o zcizení práva stavby (§ 1252 odst. 1 občanského zákoníku), je-li obec osobou oprávněnou, bude náležet do výlučné působnosti zastupitelstva obce podle § 85 písm. a) zákona o obcích (jde o převod nemovité věci). Pro úplnost je nutné upozornit, že se lze v praxi setkat i s názory odlišnými, které považují zřízení práva stavby k obecnímu pozemku, za specifický případ převodu nemovité věci, případně které s odkazem na argument a minori ad maius dovozují, že má-li zastupitelstvo rozhodovat o převodu nemovité věci, tím spíše by mělo rozhodovat i o jejím vzniku. Tyto názory je ovšem možné odmítnout, neboť jsou svou povahou založeny na extenzivním výkladu ustanovení § 85 písm. a) zákona o obcích, který je – a to i ve vztahu k povinnostem územních samosprávných celků při nakládání s veřejným majetkem – v zásadě nepřípustný. Dotaz: „V oblasti zadávání veřejných zakázek se zadává nákup a služby. V zadávání služeb spatřuji problém, a proto si myslím, že by bylo vhodné, pokud by se toto v zákoně o obcích, krajích a hlavním městě Praze upravilo. Pokud se nakupují movité a nemovité věci tak je postup ve smyslu kompetencí zřejmý, ale není upraveno co je to služba“. Odpověď: (JUDr. Furek – Ministerstvo vnitra) „Zákon o obcích upravuje, že cokoli co není vyhrazeno radě nebo zastupitelstvu, tak spadá do nevyhrazené pravomoci rady. Z hlediska kompetencí tak neexistuje legislativní mezera, neboť buď to je možno postup dle zákona o veřejných zakázkách „podřadit“ pod konkrétní
vyhrazenou pravomoc daného orgánu, pokud to možné není, tak se jedná o nevyhrazenou pravomoc rady. Rozhoduje tedy rada, přičemž ta má samozřejmě možnost svěřit takové rozhodování o veřejné zakázce obecnímu úřadu, případně starostovi. Máte-li na mysli to, zda musí o každém kroku zadavatele v podmínkách obcí rozhodovat rada (pokud by šlo o nevyhrazenou pravomoc rady) nebo jestli některé úkony může činit jménem zadavatele třeba obecní úřad, je možno toto za současného stavu řešit i výkladem. Ministerstvo vnitra k tomuto problému zaujalo stanovisko, ze kterého vyplývá, že úkony zadavatele, u kterých se nemůže zadavatel nechat zastoupit, musí rozhodovat ten orgán, který je k tomu dle zákona o obcích kompetentní a u ostatních úkonů, u kterých se zadavatel může nechat zastoupit, je možno rozhodování delegovat na jiný konkrétní orgán obce. Pokud by šlo o nevyhrazenou pravomoc rady, bylo by možno delegovat na obecní úřad celé zadávání veřejné zakázky.“ Dotaz: „Bylo zde řečeno, že zrušení usnesení zastupitelstva obce o uzavření smlouvy, např. o prodeji obecního pozemku konkrétní osobě, může mít za následek i nárok na náhradu škody té straně smlouvy, které na základě usnesení předpokládala, že s ní smlouva bude uzavřena. V praxi jsme však narazili na případ, kdy obec rozhodla o prodeji pozemku a vypracovala smlouvu a několikrát vyzvala druhou stranu, aby smlouvu podepsala. Druhá strana stále váhala a několik let se nic nedělo. Obec proto nakonec usnesení o prodeji na základě nečinnosti druhé strany revokovala. Dotyčná druhá strana se však náhle poté ozvala a domáhala se uzavření smlouvy. Byl by takový postup možný?“ Odpověď: (JUDr. Furek – Ministerstvo vnitra) „Domníváme se, že toto je právě typický příklad ospravedlnitelného důvodu, na základě kterého je možné od uzavření smlouvy odstoupit. Nesoučinnost druhé strany by tak mohla, dle našeho názoru, svým způsobem zakládat nárok obce domáhat se vzniklé škody.“
4) Různé a) Kontrola přenesené působnosti ve vazně na RUIÁN Ing. Tomáš Holenda – Český úřad zeměměřičský a katastrální Ing. Holenda informoval účastníky porady o výkonu přenesené působnosti Českého úřadu zeměměřičského a katastrálního ve vazbě na registr územní identifikace (RUIÁN). Přednáška je součástí prezentace v příloze č. 1 tohoto zápisu. b) Kontroly výkonu samostatné a přenesené působnosti provedené ODK Mgr. Petr Slavíček – oddělení kontroly odboru dozoru a kontroly veřejné správy, Ministerstvo vnitra Mgr. Slavíček seznámil účastníky porady se statistickými údaji a vyhodnocením kontrol výkonu samostatné a přenesené působnosti odboru dozoru a kontroly veřejné správy mezi lety 2012 – 2013 a současné též se statistikou vyřizování podnětů odboru dozoru a kontroly veřejné správy v roce 2013. Prezentace k tomuto tématu je součástí přílohy č. 2 zápisu.
c) Posuzování zákonnosti obecně závazné vyhlášky o technické mapě obce Ing. Bc. Miroslav Veselý – vedoucí oddělení dozoru odboru dozoru a kontroly veřejné správy, Ministerstvo vnitra Ing. Veselý informoval účastníky porady o aktuální problematice odboru týkající se posuzování zákonnosti obecně závazných vyhlášek o technické mapě obce. Na základě § 20 odst. 3 zákona č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů, mohou obce vydat obecně závaznou vyhlášku, ve které mohou pro účely vedení technické mapy obce stanovit: a) obsah technické mapy nad rámec základního obsahu technické mapy obce, b) povinnost vlastníka stavby ohlásit a doložit změny týkající se obsahu technické mapy obce, c) podmínky zpracování a předávání geodetické části dokumentace skutečného provedení stavby při plnění povinnosti stanovené podle písmene b). Ministerstvo vnitra se při posuzování zákonnosti těchto vyhlášek v současné době setkalo s těmito problematickými ustanoveními: 1. obce často ve vyhláškách stanovují povinnosti dalším subjektům – např. subjektům podílejících se na správě a technickém zabezpečení technické mapy obce nebo smluvním partnerům jakožto výkonným správcům technické mapy (např. povinnost vydat stavebníkovi potvrzení o převzetí dokumentace do 30 dnů od jejího převzetí apod.) – takovéto stanovení povinnosti je však v rozporu se zákonem o zeměměřičství, vyhláška nemůže stanovovat povinnosti dalším subjektům. 2. obce ve vyhláškách také často stanovují povinnosti samy sobě (např. jakým způsobem má být technická mapa vedena). Vhodnější je však takové ustanovení do vyhlášky nezařazovat, nebo jej uvádět pouze jako informaci pro adresáty. Způsob jakým bude technická mapa obce vedena (provozní dokumentace technické mapy), je vhodnější upravit prostřednictvím vnitřního předpisu obce (např. směrnicí). 3. jako problematické se dále jeví, pokud obce ve vyhlášce stanovují adresátům povinnosti ohlásit a doložit prvky jdoucí nad základní rámec technické mapy, avšak obec tyto prvky ve vyhlášce nevyjmenuje (v příloze). Podle zmíněného § 20 odst. 3 písm. a) zákona o zeměměřictví mohou obce pro účely vedení technické mapy stanovit obecně závaznou vyhláškou obsah technické mapy nad rámec základního obsahu technické mapy obce, který je stanoven ve vyhlášce č. 233/2010 Sb., o základním obsahu technické mapy obce. Obce tak mohou, ale také nemusí, stanovit obsah své technické mapy nad rámce, který je podle § 20 odst. 1 písm. i) zákona o zeměměřičství stanoven v citované vyhlášce č. 233/2010 Sb. Pokud ale obec chce stanovit obsah technické mapy nad rámec základního obsahu, musí tak učinit přímo ve vyhlášce podle § 20 odst. 3 písm. a) zákona o zeměměřičství. Pokud tak obec prvky jdoucí nad základní rámec technické mapy obce ve vyhlášce neuvede, stává se takové příloha neaplikovatelnou a adresáti vyhlášky nemohou být za neplnění povinností vyplývajících z ní sankcionováni. Taková vyhláška pak samozřejmě ztrácí smysl a účel, pro který byla vydána. 4. u některých obcí (především z Karlovarského kraje) dochází také k tendenci odkazovat ve vyhlášce na jiné právní předpisy či vnitřní předpisy nebo dokumenty jiných orgánů měst a obcí či krajských úřadů. Např. v příloze vyhlášky je místo prvků jdoucích nad základní rámec obsahu technické mapy obce pouze odkazováno na směrnici kraje zveřejněnou na internetových stránkách. Ministerstvo vnitra si k této problematice vyžádalo stanovisko ČÚZK, do jehož kompetence spadá zákon o zeměměřičství, a ten jednoznačně vyjádřil, že pouhé odkazování na jiné „dokumenty“ jiných orgánů považuje za nepřípustné a v rozporu s ustanovením § 20 odst. 3 zákona o zeměměřičství.
Vzhledem k uvedeným problematickým ustanovením proto Ministerstvo vnitra apeluje na obce, jakož i krajské úřady poskytující obcím při tvorbě vyhlášek součinnost, aby se držely striktně rozsahu zákonného zmocnění a pro vytváření vyhlášek využívaly vzoru uvedeného na internetových stránkách Ministerstva vnitra a v případě potřeby se obracely s žádostí o metodickou pomoc na jednotlivá územní oddělení odboru dozoru a kontroly veřejné správy.
5) Diskuze Dotaz: „Můj dotaz se týká zákona o svobodném přístupu k informacím. Neztotožňuji se s názorem, že zákon není třeba nijak novelizovat. Jak postupovat v případě, kdy povinný subjekt po rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti, nerespektuje vyslovený názor nadřízeného orgánu a ignoruje povinnost informaci poskytnout? Zákon o svobodném přístupu k informacím v podstatě nemá nějakou nařizovací pravomoc vůči povinnému subjektu. Co se týče § 20 zákona, postup dle správního řádu týkající se nečinnosti použít nejde. Existují nějaké varianty jak se v tomto případě zachovat?“ Odpověď: (JUDr. Furek – Ministerstvo vnitra) „Všechny naše legislativní snahy o novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím, které byly vždy na počátku vedeny úvahou o tom, že pokud se má zlepšovat postavení žadatelů, tak by se také mělo zlepšovat postavení povinných subjektů v podobě alespoň výslovné možnosti odmítat žádosti, které představují zneužívání zákona, byly vždy terčem kritiky a musely proto být ze všech návrhů odstraněny a to s ohledem na neochotu jít do rizika prosazovat takovouto úpravu. Za současného stavu tedy neexistuje konsensus jak tento problém legislativně ošetřit. K Vaší otázce týkající se možnosti jak „donutit“ povinný subjekt respektovat názor nadřízeného orgánu, lze uvést jenom to, že pokud se jedná o problematiku samostatné působnosti, žádné řešení zde neexistuje. Nelze totiž vytvořit žádný „exekuční titul“ k přikázání poskytnutí informace. Doplňující dotaz: „Proti jakému rozhodnutí (stížnosti)je možné podat správní žalobu?“ Odpověď: (JUDr. Furek – Ministerstvo vnitra) „V případě rozhodnutí o stížnosti může žadatel podat žalobu proti rozhodnutí o stížnosti, jestliže byl postup povinného subjektu potvrzený – žaluje se přímo rozhodnutí o stížnosti. Pokud postup povinného subjektu potvrzený nebyl, pak se může žadatel bránit žalobou na ochranu před nečinností přímo proti povinnému subjektu. V situaci, kdy bude rozhodnutí nadřízeného orgánu respektováno jenom z části, bude tedy formálně vzato vykonána nějaká aktivita povinným subjektem, ale ta nebude odpovídat právnímu názoru nadřízeného orgánu, pak je otázka, zda lze takový postup povinného subjektu žalovat. Není nám znáno, že by někdo k takovému kroku přistoupil. Je otázkou zda by se v tomto případě jednalo o žalobu na nečinnost, nebo nezákonný zásah ze strany povinného subjektu, který nerespektuje nadřízený orgán. Touto problematikou jsme se zabývali ve vztahu k odvolání a zvažovali jsme, jestli by zde nebyla cesta ze strany žadatele žalovat opakované vydávání rozhodnutí jako nezákonný
zásah. Jedná se však pouze o úvahu daného postupu. Teoreticky by zde také připadala do úvahy žaloba o náhradu škody či nemajetkové újmy, jelikož i postup dle zákona o svobodném přístupu k informacím je výkonem veřejné moci. Uvažovali jsme taktéž v novele zákona o možnosti zavedení speciálního ustanovení, které by umožnilo nadřízenému orgánu přikázat poskytnutí informace, aby se tím de facto vytvořil exekuční titul. Toto opatření však neprošlo v legislativní radě Vlády. Navrhovaná novela tak bez tohoto ustanovení postrádá smyslu a proto ji navrhujeme zrušit.“ Doplňující dotaz: „Žadatelé většinou prostřednictvím zákona řeší jiné záležitosti než poskytnutí informace. Bylo by možné použít odůvodnění k neposkytnutí informace s ohledem na § 7 nového občanského zákoníku, že ten kdo zneužívá práva na informace, nepožívá právní ochrany?“ Odpověď: (JUDr. Furek – Ministerstvo vnitra) „Takovéto odůvodnění je Ministerstvu vnitra známo a bylo dokonce v jednom případě použito. Ministerstvo vnitra v současné době vykonává správu jedné obce v Pardubickém kraji, kde zastupitelé složili mandát s ohledem na žadatele, který obec zahlcoval žádostmi o informace. Jako správce této obce jsme v jednom případě při rozhodnutí o neposkytnutí žádosti toto odůvodnění použili – že snaha žadatele nesměřuje k získání informací, ale spíše k šikanování té obce. V tuto chvíli čekáme, jestli bude proti rozhodnutí podáno odvolání a do jaké míry bude krajský úřad Pardubického kraje toto odůvodnění schopen podpořit. V minulosti již toto vyzkoušeno u soudu bylo a Nejvyšší správní soud takový postup a priori neodmítl.“
Přílohy zápisu: 1. 2.
Informace ČÚZK – RUIÁN Kontrola odboru dozoru a kontroly veřejné správy
Zpracoval: odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra Kontakt: e-mail:
[email protected], tel. č.: 974 816 411, 974 816 429
