VK – Ekonomika veřejného sektoru (Doc. Ing. Jaroslav Pilný, CSC.)
II. VEŘEJNÉ STATKY, EXTERNALITY A EFEKTIVNOST 1 STATKY PRODUKOVANÉ VEŘEJNÝM SEKTOREM 1.1 Obecné třídění statků Statky jsou předměty a činnosti, které slouží k uspokojování lidských potřeb. Tyto statky lze primárně rozdělit na statky volné a statky ekonomické. a) Statky volné Jsou takové statky, které jsou člověku volně k dispozici v dostatečném množství a nemusí být proto ani speciálně produkovány, ani pro jednotlivé uživatele rozdělovány. Jejich cena je proto nulová. Patří sem např. vzduch, voda v přírodě, sluneční světlo a teplo aj. b) Statky ekonomické Podstatným znakem ekonomických statků je jejich vzácnost (scarcity), tj. nedostatkovost. Ekonomické statky, jsou výsledkem různých ekonomických aktivit člověka. Příslušný subjekt, který určitý statek produkuje, má s produkcí tohoto statku určité náklady, které je nutné zaplatit. Ekonomické statky se běžně označují jako výrobky a služby. Za určitých podmínek se volný statek může stát statkem ekonomickým. Např. pro obyvatele lázeňského města může být voda z místního léčivého pramene v podstatě volným statkem. Pro lázeňského hosta (pacienta) je to však statek ekonomický, protože tento pacient musí zaplatit za lázeňský pobyt, který obsahuje také náklady s udržováním pramene atd. O zařazení statku do určité skupiny , tj. zejména zda o statek tržní nebo netržní nerozhoduje jen jeho ekonomická povaha, ale velmi často rozhodují politická rozhodnutí volených zástupců občanů. Zastupitelský sbor např. rozhodne o tom, že určitý lék nebo určitá lékařská služba bude poskytována za plnou úhradu jejich hodnoty atd. Zde velmi záleží na celkovém posouzení situace a ekonomické kvalifikaci zastupitelů.
Jde o rozhodnutí instituce a proto jedno ze základních hledisek pro třídění statků se označuje jako hledisko institucionální. Z institucionálního hlediska se ekonomické statky třídí na: • • •
čisté tržní statky: o jejich ceně se rozhoduje na trhu (působením nabídky a poptávky), čisté netržní statky: o jejich ceně se rozhoduje administrativní cestou, polotržní statky (nečisté tržní statky): o jejich ceně se sice rozhoduje na trhu, ale stát tuto cenu ovlivňuje např. různou výší zdanění, dotacemi, příspěvky a jinými způsoby.
Rozdíly mezi těmito třemi typy statků jsou hlavně v tom, do jaké míry stát nebo jiná úroveň vlády ovlivňuje náklady na produkci příslušných statků, resp. jak jsou alokovány zdroje na jejich produkci a jakým způsobem jsou příslušné statky rozdělovány mezi konečné spotřebitele. Produkce a poskytování tržních statků plně podléhá působení zákonů trhu a jejich ceny se tvoří na základě působení tržních zákonů. Stát ani jiná vlád u tržních statků nezasahuje ani do podmínek jejich produkce, ani do mechanismu jejich rozdělování. U skupiny statků polotržních o jejich ceně sice rozhoduje trh, avšak též stát nebo jiný stupeň veřejné vlády. Způsoby zasahování státu spočívají nejčastěji ve zvýhodňování příslušných statků při určování výše daňových sazeb, poskytování různých výjimek nebo v přímých cenových intervencích. 1
Podle způsobu financování výroby statků a podle způsobu rozhodování o jejich výrobě a spotřebě se statky rozdělují na: • soukromé (privátní) • veřejné (statky kolektivní spotřeby). 1.2 Veřejné statky (statky kolektivní spotřeby) Podle způsobu získávání patří veřejné statky mezi netržní statky. To znamená, že: • spotřebitelé je nezískávají prostřednictvím trhu, tj. neprobíhá volná směna mezi výrobcem a spotřebitelem, • tyto statky proto nemají tržní cenu (pokud ji vůbec mají), neboť o jejich produkci a podmínkách pro jejich poskytování rozhoduje stát nebo jiný stupeň vlády, nejčastěji prostřednictvím různých zastupitelských sborů, • produkce těchto statků nepřináší zisk. Mezi veřejné statky se často řadí také statky, jejichž spotřeba je ve veřejném zájmu. Jestliže např. je někdo očkován proti nebezpečné chorobě, jsou zároveň chráněni ostatní občané proti potenciální nákaze. Podobný postup platí při zajištění ochrany proti požáru aj.
A. Samuelson uvádí tři základní znaky veřejných statků: • nevylučitelnost ze spotřeby • nedělitelnost spotřeby a nesoutěživost spotřebitele • nulové mezní náklady na spotřebu každého dalšího spotřebitele. a) Nevylučitelnost ze spotřeby Nevylučitelnost ze spotřeby určitého statku občanem je hlavním znakem veřejných statků. Její podstata spočívá v tom, že u příslušných statků nelze kohokoliv z jejich spotřeby vyloučit, resp. jim spotřebu zakázat. Spotřeba určitého statku jedním občanem nevylučuje možnost spotřeby téhož statku v téže kvalitě a v potřebném množství u jiného občana. Např. nelze určité občany vyloučit ze spotřeby těchto statků: • • • •
estetické zážitky z pohledu na dobře upravený květinový záhon v městském parku, včetně např. možnosti fotografování aj. z dýchání čistého vzduchu z využívání obrany státu z využívání dobré pověsti města či státu v zahraničí aj.
Nevylučitelnost ze spotřeby je zaručena u určitých statků tím, že jich je dostatek a že při jejich spotřebě se jejich množství nesnižuje. Mluvíme o tzv. nezmenšitelnosti statku. Např. při rekreaci či turistice v určité části krajiny, rekreace a turistika jednoho občana nesnižuje (při normálním způsobu chování) možnosti dalších občanů. Z nevylučitelnosti ze spotřeby čistých veřejných statků vyplývá, že je velmi obtížné nebo téměř nemožné ze spotřeby vyloučit ty občany, kteří se odmítají podílet na produkčních nákladech na zajištění určitého veřejného statku. Tento jev se v ekonomické literatuře označuje jako problém chování občanů jako tzv. černých pasažérů (free riders). Jestliže např. obec vybuduje ze svých prostředků novou místní komunikaci, nebo zajistí výsadbu nové pouliční zeleně, je prospěch z těchto statků dostupný všem občanům bez ohledu na to, zda a jakou mírou jsou uživatelé ochotni se podílet na nákladech k jejímu vybudování a následnému udržování.
2
Nelze např. rozdělit použití silnice či mostu, pouličního osvětlení aj. V některých případech je technicky možné spotřebu určitého veřejného statku rozdělit mezi příslušné zájemce na základě prováděné evidence spotřeby. Jde např. o vybírání mostného pro použití určitého mostu. Náklady na evidenci spotřeby určitých veřejných statků a vymezené platby se označují jako tzv. transakční náklady. Tyto náklady by byly zpravidla neúměrně vysoké a proto se financují z veřejných rozpočtů. b) Nedělitelnost spotřeby a nesoutěživost spotřebitele Nedělitelnot spotřeby určitých statků velmi úzce souvisí s nevylučitelností ze spotřeby a její podstata spočívá v tom, že spotřebu některých statků nelze rozdělit mezi potenciální zájemce o jejich spotřebu a potom podle velikosti spotřeby požadovat příslušnou úhradu. Velmi často jde o statky s tzv. automatickou spotřebou, jejichž spotřebu občan často ani přímo neregistruje a lze také mluvit o tzv. latentním užiku. Typickým příkladem je zajištění bezpečnosti obyvatel a majetku, zajištění obrany státu aj. Z nedělitelnosti spotřeby čistých veřejných statků vyplývá i jejich další vlastnost a to je nesoutěživost o jejich spotřebu. Spočívá v tom, že občan - spotřebitel při zájmu o spotřebu určitého čistého veřejného statku nemusí vyvíjet v podstatě žádné úsilí o jeho vlastní spotřebu, neboť tento statek je produkován v dostatečném množství pro všechny potenciální zájemce. Příkladem je zajištění pouličního osvětlení, zajištění obrany státu, provoz záchranného hasičského sboru, provoz úřadu veřejné správy aj. c) Nulové mezní náklady Z ekonomického hlediska je dále důležité to, že zvýšená spotřeba určitého veřejného statku určitým občanem nebo skupinou občanů nezvyšuje náklady na jeho pořízení (a někdy ani na produkci). Mezní náklady spotřeby jsou pro každého dalšího spotřebitele nulové, avšak nejsou nulové mezní náklady na zvýšenou produkci příslušného veřejného statku. Např. z veřejného osvětlení v určité obci má větší užitek ten, kdo je blíže světelnému zdroji. Pokud budeme chtít dokonalé osvětlení i pro vzdálenější uživatele a jejich domy, budeme muset investovat do dalších stožáru se svítilnami a příslušných rozvodů, atd. 1.3 Rozdělení veřejných statků Veřejné (kolektivní) statky se rozdělují na: • čisté veřejné statky, • statky pod ochranou, • smíšené veřejné statky. 1.3.1 Čisté veřejné statky Pro čisté veřejné statky platí, že: • není možné nikoho z jejich spotřeby vyloučit, resp. u někoho spotřebu příslušného veřejného statku omezit (např. využití pouličního osvětlení), • prospěch plynoucí ze spotřeby veřejného statku není omezen na jednotlivého spotřebitele, který tento statek získá (jak je tomu u tržních statků), ale zůstává stejně dostupným pro ostatní zájemce (např. nezáleží na tom kolik občanů využívá služby veřejného osvětlení), • spotřeba není dělitelná mezi potenciální zájemce: např. zajištění národní obrany, dopravní značení, bezpečnost obyvatel, požární ochrana, obecná hygienická opatření aj.,
3
• omezování spotřeby příslušných veřejných statků není celospolečensky prospěšné: např. v zájmu společnosti je, aby každý občan měl základní vzdělání, mohl využívat služeb úřadů veřejné správy aj. Vzhledem k tomu, že při spotřebě čistého veřejného statku nelze nikoho vyloučit ze spotřeby, je nutné náklady na pořízení příslušných statků hradit z celospolečenských zdrojů, tj. z veřejných rozpočtů příslušné úrovně vlády. 1.3.2 Smíšené veřejné statky a efekt přetížení Je skupina statků, která se nachází mezi čistými veřejnými statky a čistými privátními satky. Z ekonomického hlediska jde o takové veřejné statky, jejichž spotřeba je dělitelná podle kvantity, avšak není dělitelná podle výše poskytované kvality. Příkladem může být služba kulturních a vzdělávacích zařízení (muzea, galerie, výstavy aj.). Výkonnost těchto zařízení se dá kvantitativně dobře měřit podle počtu návštěvníků či vzdělávaných studentů, aj. Obtížné je však měřit, zejména u kulturních zařízení, kvalitu poskytnutých služeb (např. úroveň uměleckého zážitku, aj.). Vztah mezi množstvím a kvalitou vyjadřuje tzv. efekt přetížení, (nával). Jde o takovou situaci, kdy s růstem počtu zúčastěných spotřebitelů určitého druhu smíšeného veřejného statku v určité době a na určitém místě dochází od určité úrovně k výrazné změně v kvalitě spotřeby. Příkladem SVS je užívání určité komunikace nebo mostu. U spotřeby těchto statků může nastat nepřímý vztah mezi kvantitou a kvalitou poskytovaných služeb. Jde o situaci, kdy se vzrůstem spotřebitelů určitého SVS dochází ke snížení kvality jeho spotřeby. Vztah mezi kvalitou a kvantitou SVS je patrný z grafu 2.1.
Graf 2.1: Efekt přetížení u smíšeného veřejného statku Kvalita (bezpečnost)
Optimální hustota
minimální bezpečnost B
A
Kvantita (hustota provozu)
U některých SVS je problém přetížení řešen prostřednictvím větší nebo menší úřasti spotřebitelů na produkčních nákladech na příslušný statek nejčastěji zavedením poplatku za příslušnou službu, tj. např. prostřednictvím ceny vstupenky do určitého kulturního zařízení, aj. Zavedením poplatku za vstupenku však smíšené veřejné statky nabývají částečně charakteru privátních statků (cena vstupenky však zpravidla nekryje veškeré náklady). V některých případech má stát zájem na spotřebě SVS (např. přenáška či výstava o důsledcích narkomanie aj.) a poskytuje příslušný SVS zdarma. K zachování charakteru veřejných statků vede stát snaha poskytnout příslušný SVS i těm, kteří by si to např. ze sociálních důvodů nemohli dovolit. Problém však vzniká např. u uživatelů určité silnice či mostu, kde by zavedení jakýchsi vstupenek znamenalo zvýšení nákladů na organizaci provozu, atd. V řadě případů je situace řešitelná zavedením tzv. uživatelských poplatků.
4
1.3.3 Statky pod ochranou (paternalistické veřejné statky) Jsou takové statky na jejichž potřebě má stát všeobecný zájem a označují se proto často jako statky poručnické (merit goods). Mohou to být jak čisté, tak smíšené veřejné statky. Jde zejména o vzdělávací a kulturní služby. Podobně určité základní zdravotnické služby by měli obyvatelé získávat v potřebném množství a kvalitě bez ohledu na své sociální postavení. Stát zde uplatňuje své vlastní preference, neboť je v zájmu každého státu, aby jeho lidská populace byla zdravá a tím i ekonomicky a jinak všeobecně co nejvíce výkonná. Tato péče státu o spotřebu určitých statků se označuje jako paternalismus ve spotřebě a má příslušné dopady na výdaje veřejných rozpočtů. 1.4 Místní omezenost spotřeby veřejných statků Spotřeba čistých veřejných statků co do množství může být závislá na určitých geografických podmínkách. Musgrave tento jev označuje jako spotřebu veřejného statku s omezeným vlivem externího efektu geografického původu. Např. efekt služeb na ochranu ovzduší formou výsadby kvalitní rostlinné zeleně, která , klesá s rostoucí vzdáleností od místa výsadby. Spotřebu některých veřejných statků mohou omezovat i určitá právní a technická omezení. Např. pro rybaření je nutný rybářský lístek, pro využívání vozovky je nutné vozidlo aj. 1.5 Uživatelské poplatky Jedním ze způsobu odstranění jevu přetížení při poskytování některých druhů SVS je zavedení uživatelských poplatků. Uživatelský poplatek může být konstruován různě a jeho výše může zahrnovat např.: určitou část z celkových nákladů na příslušný SVS, jen některé (přesně definované) náklady na příslušný SVS nebo jen náklady nutné na dosažení stanoveného zisku, resp. rozpočtového přebytku. 1.6 Spotřeba smíšených veřejných statků Spotřeba smíšených veřejných statků může být: fakultativní nebo přikázaná. a) Fakultativní spotřeba je založena na rozhodování jednotlivých uživatelů. b) Přikázaná spotřeba se vyskytuje u těch statků, na jejichž spotřebě má stát zájem, protože je to ve prospěch společnosti jako celku. Tyto statky se označují jako upřednostněné veřejné statky (paternalistické statky). 1.7 Problém efektivnosti ve spotřebě veřejných statků Nejjednodušším způsobem zajištění efektivnosti spotřeby veřejných statků je vybírání uživatelských poplatků. Pokud jsou mezní náklady na zvýšení počtu spotřebitelů rovny nule, neexistuje důvod pro omezování spotřeby takového statku. Pokud však takový veřejný statek bude vyrábět soukromá firma, bude za jeho výrobu požadovat zaplacení určité ceny. Tím se ale spotřeba příslušného statku sníží. Příklad je v grafu 2.2, který zachycuje možnosti využití mostu jako veřejného statku. Graf 2.2: Vztah mezi spotřebou veřejného statku
5
Pramen: Stiglitz, J.E.: Ekonomie veřejného sektoru. Grada Praha, 1997. Z obrázku je patrné, že na základě vztahu mezi výši vybíraného poplatku za přejezd mostu (mostného - p) a počtem přejezdů Q1, je určitý vztah, který lze vyjádřit poptávkovou křivkou, jež
spojuje body P a Q. Pokud počet uživatelů mostu je nižší než vyjadřuje hodnota v bodě Q, nedochází při využití mostu k žádným zácpám při používání mostu. Mezní náklady vlivem zvýšeného počtu uživatelů mostu o jednoho uživatele jsou nulové. Protože mezní náklady jsou nulové je i příslušná cena za další přejezd nulová. To je za předpokladu, že nejsou vybírány žádné poplatky. Pokud však se bude při používání mostu vybírat poplatek, je předpoklad snížení počtu přejezdů a určitý počet přejezdů se tak neuskuteční. Z ekonomického hlediska dojde ke vzniku tzv. mrtvé ztráty, kterou lze obecně změřit podle velikost plochy trojúhelníka vymezeného body AQ1Q. Z poptávkové křivky na obrázku lze vyvodit cenu mostného, kterou jsou potenciální zájemci ochotni zaplatit za jeden další přejezd mostu. Z obrázku je patrné, že při ceně mostného - p je počet přejezdů Q1 a tím i užitek přejezdů roven ceně p (cena, kterou je uživatel ochoten zaplatit). Dochází však ke ztrátě z neuskutečněných přejezdů mostu, jež se rovná ploše trojúhelníka vymezeného body AQ1Q. Zavedení mostného má tedy za následek snížení přejezdů o rozdíl mezi hodnotami Q a Q1.
Z uvedeného příkladu vyplývá, že statky s nulovými mezními náklady je ekonomické poskytovat bezplatně, i když je možné v daném případě vybírat určitý poplatek (mostné/). Ztráty za neuskutečněné spotřeby příslušných veřejných statků mohou být vyšší než ztráty z uvalení příslušného poplatku v podobě nákladů na jeho vybírání. 1.8 Problematika transakčních nákladů Transakční náklady jsou náklady, které vznikají při prodeji veřejných statků, náklady na mzdy výběrčích poplatků, náklady na hospodářský provoz monitorujících zařízení aj.). Při rozhodování o tom, zda určitý statek bude poskytován jako čistý veřejný statek (bez požadování jakéhokoliv poplatku), je třeba přihlížet k nákladům, které by s vybíráním příslušného poplatku vznikly. Pokud jsou tyto transakční náklady vyšší než je reálně předpokládaný výnos z poplatků, je vhodné příslušné statky poskytovat jako čisté veřejné statky a náklady na jejich produkci hradit z veřejných rozpočtů. Průběh situace vztahu transakčních nákladů k výrobním nákladům na určitý statek je patrný z grafu 2.3.
6
Graf 2.3: Transakční náklady při poskytování veřejného statku
Vysvětlení Transakční náklady na přidělení veřejného statku příslušnému občanovi – spotřebiteli zvýší cenu statku na úroveň p*. Pokud příslušná vládní úroveň (např. obec) poskytuje statek bezplatně, transakční náklady odpadají a plocha ABCD se „ušetří. Při růstu spotřeby z Qe na úroveň Q0 mezní užitek ze spotřeby je vyšší než mezní náklady na výrobu. Velikost užitku ze zvýšené spotřeby vyjadřuje plocha ABE. Při nulové ceně statku (statek je poskytován bezplatně) spotřebitelé zvýší množství spotřebovávaného statku až na úroveň Qm , kde je jejich mezní užitek nulový. Tak vysoká výroba je však již neefektivní. Vzniklou ztrátu vyjadřuje plocha EFQm. Při rozhodování o tom, zda určitý statek poskytovat bezplatně je tedy rozhodující porovnání velikosti plochy AECD, která vyjadřuje příslušný užitek, se ztrátami z neefektivní produkce, a ztráty z uvalení daní, z kterých se financuje bezplatné poskytování veřejného statku. kterou vyjadřuje plocha EFQm. (Upraveno podle J. E. Stiglitze: Ekonomie veřejného sektoru, Grada Praha 1997, s. 165).
1.9 Problém nežádoucí snížené spotřeby čistých veřejných statků Vybírání poplatků za spotřebu veřejných statků může vést k nežádoucímu snížení jejich spotřeby. Jde zejména o spotřebu veřejných statků např. při poskytování základního vzdělání, kdy žáci si musí hradit část některých nákladů na školní potřeby hradit z vlastních prostředků, resp. z prostředků svých rodičů (kalkulačky, sportovní vybavení, dopravu na sportoviště aj.). Podobná situace by mohla vniknout např. při doporučeném očkování proti epidemické chorobě, např. chřipce, pokud by se požadovala úhrada z vlastních prostředků aj. Takovéto situace musí řešit příslušná vládní úroveň tím, že podle vhodného klíče určitým sociálním skupinám obyvatel poskytne speciální sociální dávky či finanční výpomoci. Není však vhodné realizovat plošné vyplácení příslušných dávek. 1.10 Vztah mezi poskytováním veřejných a soukromých statků Některé druhy veřejných statků může poskytovat také soukromý sektor. V některých případech je vhodné, aby určitý veřejný statek poskytovala jak instituce veřejná, tak instituce
7
soukromá. V našich současných podmínkách jsou to poskytování některých druhů vzdělání na středních a vysokých školách. Rozhodnutí o tom, z kterého zdroje občan příslušný veřejný statek bude čerpat záleží zpravidla na jeho konkrétním sociálním postavení (na výši jeho finančních a jiných příjmů). V řadě případů záleží na osobních preferencích příslušných občanů vůči kvalitě poskytovaných statků např. ve školství, zdravotnictví, sportu aj. Někteří občané jsou v určitých případech ochotni si doplácet na studium na soukromé střední nebo vysoké škole, pokud jsou přesvědčeni, že jim poskytne kvalitnější vzdělání. Podobná situace se často vyskytuje ve sportu, kdy někteří sportovně nadaní jedinci jsou ochotni si platit soukromé trenéry aj. 2 EXTERNALITY Jsou efekty, ke kterým dochází mimo trh a mohou velmi výrazně ovlivnit kladně nebo záporně konečné výsledky podnikání v příslušné oblasti. Podstata externalit spočívá v tom, že produkce nebo spotřeba statků jedním subjektem působí na produkci nebo spotřebu druhého subjektu a tato situace může způsobit zlepšení nebo zhoršení. Externality se běžně definují jako tzv. efekt přelévání užitku nebo újmy, aniž za tento užitek nebo újmu příslušné subjekty platí. V praxi to znamená, že při výrobě statků nebo produkci služeb vznikají tzv. nedobrovolné náklady nebo přínosy jiným, aniž ti kdo náklady způsobují nebo z příslušných činností získávají, za to platí. Externalita je dopad chování jednoho ekonomického subjektu na blahobyt jiného subjektu, při čemž tento dopad se neprojevuje v penězích nebo jiném hodnotovém vyjádření. Externality se běžně rozdělují na externality negativní, externality pozitivní a lze rozlišovat i externality reciproční. Externality lze dále dělit podle: způsobu jejich vzniku, dosahu jejich působení, aktivit , na které působí. Podle způsobu vzniku se externality dělí na peněžní (pekuniární) a technologické. Peněž í externality působí obvykle prostřednictvím trhu, kde ovlivňují ceny zboží a služeb. Technologické externality nepůsobí prostřednictvím trhu a narušují produkční a užitkové funkce jiných subjektů. Příkladem je poškozování složek životního prostředí.(Např. v oblastech se silně znečištěným ovzduším nelze realizovat některé farmaceutické výroby, výrobu kojeneckého mléka aj.). Podle rozsahu působení se rozlišují externality parciální (dílčí): zasahují pouze jeden nebo omezený počet subjektů a externality globální: zasahují většinu nebo všechny subjekty v dané oblasti. 2.1 Externality negativní S externalitami se setkáváme ve všech odvětvích našeho života. Nejproblematičtější jsou externality negativní protože zde zpravidla dochází ke vzniku vícenákladů, ke kterým se pravý původce nemá zájem přiznat, a to jak v případě poškozování privátních, tak veřejných statků, nebo dochází k prokazatelnému poškození určitého statku. Negativní externality jsou škodlivé účinky výroby a některých antropogenních (nejčastěji podnikatelských) činností. Negativní externality lze také definovat jako posun negativního efektu na jiný subjekt bez působení trhu, tj. ne prostřednictvím trhu. Lze je chápat jako negativní výstupy výroby, za které výrobce neplatí, protože neprocházejí trhem (není patrné, kdo je dodavatelem a kdo je příjemcem). Negativní externality snižují prospěch a užitek příslušného subjektu a způsobují zvýšené vnější náklady, které neprocházejí trhem. Příklad
8
Znečištění ovzduší a vody vlivem výrobní a jiné činnosti s dalšími důsledky, jako je výskyt plicních onemocnění, odumírání lesů, aj. Příslušný výrobní závod (nejčastěji uhelná elektrárna bez odsíření) za tyto negativní důsledky, jež způsobují často obrovské ztráty a vícenáklady neplatí. V důsledku působení produkovaných exhalací a jejich působení bude nutné se značnými náklady vysadit nový les a zlepšit podmínky pro vysazené rostliny, postavit a provozovat čistírnu odpadních vod (např. výstavba čistírny odpadních vod pro město Pardubice a Synthesii Semtín v Pardubicích (v r. 1992) stála 2,2 mldy Kč). Negativním externalitám může vláda ukládáním sankčních a jiných poplatků na základě evidence o překročení stanovených norem znečištění, aj.
Příklady negativních externalit, které jsou zpravidla opakem externalit pozitivních uvádí tabulka 1.2. Tab. 1.2: Příklady negativních externalit Odvětví Příklad negativní externality Státní správa Zrušené okresního úřadu Zrušení určitého úřadu Zdravotnictví Vzdělávání
Zrušení nemocnice Zrušení školy
Doprava
Působení hluku Znečišťování výfukovými plyny
Negativní důsledky působení externality • Zvýšené náklady občanů na cesty do krajského města • Zvýšené náklady občanů do vzdálenějšího místa • Ztížený přístup občana ke zdravotní péči • Omezené možnosti žáků a zvýšené sociální náklady na dojíždění do jiného místa • Narušování psychiky a životní pohody ovzduší obyvatel • Poškozování fyziologických funkcí biologických organismů, zejména člověka
2.2 Exernality pozitivní Pozitivní externality jsou užitečné efekty (činností) některých ekonomických subjektů, které se dostávají k jiným subjektům ne prostřednictvím trhu, tj. bez dobrovolné směny. Vláda může příslušné pozitivní externality podpořit, pokud je to v zájmu společnosti. Pozitivní extenality lze také definovat jako posun užitku na jiný subjekt bez působení trhu. Pozitivní externalitou je např. vhodné působení zemědělství na utváření krajiny, aniž jsou nárokovány příslušné finanční a další speciální zdroje. Veřejné statky mají charakter pozitivních externalit. Jejich existence, působení a užívání je žádoucí, ale je nemožné nebo obtížné je prodávat na trhu spotřebitelům. Takovéto statky kupuje vláda /nebo místní správa/ z municipálních prostředků a poskytuje je obyvatelům bezplatně. Příklady: hygienický zásah a ochrana proti nebezpečné chorobě běžně pěstovaných rostlin nebo domácích zvířat, služby policie, obrana země, aj. Při výskytu pozitivních externalit jde o takové příznivé působení, které nevyžaduje odpovídající úplatu ani od soukromých subjektů ani od státu. V tržním sektoru se setkáváme jen výjimečně s výskytem pozitivních externalit. Jako příklad lze uvést některé mimoprodukční funkce zemědělství, které při realizaci svých výrobních programů zároveň pečuje o udržování určité kvality krajiny a jejich složek. Všeobecně se s externalitami setkáváme ve veřejném sektoru. Příklady pozitivních externalit uvádí tabulka 1.3. Tab. 1.3: Příklady pozitivních externalit Odvětví Příklad pozitivní externality Vzdělávání Zřízení zdravotnické školy ve městě
Pozitivní důsledky exteernality • zvýšené možnosti studia žáků ZŠ • snížení nákladů na studium • zvýšení zaměstnanosti • zvýšení celkové prestiže města aj.
9
Doprava
Rekreace
Veřejná správa
Obrana
Kultura
Sport
Úsek dálnice – silnice
• • • • Vybudování přehradní • nádrže • • Výplatní místo sociální • podpory • • Zřízení vojenské posádky • • • Oprava historické památky • • • Plavecký bazén • • •
Zdravotnictví
Rehabilitační centrum
Bydlení
Technická infrastruktura
• • • • •
zkvalitnění života usnadnění cestování příliv podnikatelů celkový rozvoj regionu aj. levná rekreace pro obyvatelstvo zvýšení zaměstnanosti zkvalitnění životního prostředí aj. zvýšená spokojenost obyvatel snížené náklady na cesty do města pracovní příležitosti zvýšené pracovní příležitosti zvýšené tržby podnikatelů rozvoj místní infrastruktury aj. zvýšený turistický ruch zvýšení prestiže oblasti zvýšený zájem o bydlení a práci rozvoj osobností dětí i dospělých zvýšené pracovní příležitosti zvýšená prestiž města: např. různé sportovní závody aj. zlevnění zdravotní péče pro občany zvýšené pracovní příležitosti rozvoj podnikání zvýšení zájmu o bydlení a o práci zvýšený příliv podnikatelů aj.
2.3 Externality reciproční Jsou takové případy přelévání užitku a újmy mezi jednotlivými subjekty, že v průběhu určitého časového období dochází k jejich velikostnímu vyrovnání, tj. že se po finanční stránce vzájemně vyrovnají. 2.4 Způsoby odstraňování negativních externalit Mezi hlavní způsoby odstraňování negativních externalit patří: •
Vymezení majetkových práv: vytvoření právních předpokladů pro internalizaci nákladů
•
Vyjednávání o kompenzaci mezi stranami o vyrovnání vzniklých ztrát a jejich vyúčtování podle platných norem
•
Využití mimorozpočtových fondů: např. SFŽP, Státní fond dopravní infrastruktury, Státní fond bydlení aj.
•
Ovlivňování veřejného mínění – skandalizování: jsou veřejně označování původci. Může to mít i pozitivní dopady ve formě reklamy
•
Zvláštní způsoby: např. používání tzv. obchodovatelných emisních povolení při vzniku negativních externalit při znečišťování ovzduší.
Jako příklad negativní externality lze uvést např. znečištění vody ve veřejném toku v důsledku výroby nebo spotřeby určitých subjektů, které způsobí zhoršení ekonomické situace (zvýšení výrobních nákladů na čištění vody) druhého subjektu. Jako pozitivní externalita se jeví např. vybudování dálnice, z kterého těží majitelé pozemků v jejím okolí a podnikatelů
10
vůbec. Obecně platí, že dobře fungující orgány veřejné správy (státní správy i samosprávy) se projevují jako pozitivní externality. Úkolem státu je, aby pozitivní externality maximálně podporoval a negativní v rámci svých možností a funkcí potlačoval. Toho lze dosáhnout zpravidla jednak tím, že stát má donucovací funkci a může svým rozhodnutím v podobě zákona nebo nařízení přikázat takové činnosti, nebo takové chování subjektů, které vyloučí vznik negativních externalit. Výsledkem působení pozitivních externalit je efektivnější využití zdrojů a zlepšení ekonomických a sociálních podmínek života občanů. 3 FEKTIVNOST VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ Velikost výdajů z veřejných rozpočtů má přirozenou tendenci k neefektivnosti, protože výše příslušných výdajů není ovlivňována, resp. stlačována směrem dolů trhem. O velikosti veřejných výdajů rozhodují v podstatě volení zástupci občanů. Tito zástupci občanů nepociťují na svých příjmech jakékoliv důsledky zvýšených výdajů. Naopak většina voličů zpravidla požaduje zvýšení veřejných výdajů a své volené zástupce za rozhodnutí o zvýšení veřejných výdajů hodnotí pozitivně. Mezi hlavní dílčí důvody, proč výdaje veřejných rozpočtů tendují k neefektivnosti patří: • nedostatečně objektivní postup při výběru a zařazení k realizaci určitého projektu • závislosti efektivnosti vynakládaných finančních prostředků na místě realizace projektu • neefektivnost při vlastním zajišťování určitého veřejného statku (v podobě určitého projektu). tj. při produkci určitého veřejného statku: jde o tzv. produkční neefektivnost. 3.1 Objektivita při výběru projektu Pro výběr projektu,. který je financován z veřejných rozpočtů je vypracována řada postupů, které mají zajistit, aby vydávané veřejné prostředky byly vydávány co nejúčelněji, tj., aby s minimální výší vydávaných finančních prostředků bylo dosaženo maximum užitku. V podmínkám ČR v současném období je problematika efektivnosti vydávání veřejných prostředků ošetřena zákonem o zadávání veřejných zakázek. Při výběru příslušného projektu by se mělo postupovat takto: 1) identifikovat uvažovanou potřebu veřejného statku co do množství a kvality v nejširších souvislostech, tj. zejména odpovědět na otázky: •
pro koho, pro jak velký počet občanů, pro jaký druh sociální skupiny má realizovaný projekt sloužit,
•
proč je projekt realizován: jaké budou jeho hlavní přínosy, jaká budou případná negativa, jak jeho realizace zapadá do celkového plánu rozvoje určité obce či regionu atd.,
•
zda je dostatek pohotových finančních prostředků, nebo zda se musí uvažovat s úvěrem, resp. se bude předpokládat získání dotace aj.
•
zda budou finanční a jiné prostředky na provoz příslušného projektu,
•
jak bude příslušný provoz projektu náročný na finanční a jiné prostředky,
•
jak bude projekt rentabilní, tj. za jakou dobu se investované prostředky vrátí aj.
2) předložit více alternativ projektů: jednotlivé alternativy musí být objektivně komisionálně zhodnoceny. K zhodnocení se používá nejčastěji Cost-benefit analýza nebo jiné druhy
11
analýz, které jsou velmi podobné. U těchto analýz se poměrně snadno zjistí náklady, ale obtížně se objektivně oceňují užitky. V souvislosti s výběrem projektu se hodnotí důchodový (příjmový) a substituční efekt uvažovaného projektu. a) Příjmový (důchodový) efekt: tento efekt vyjadřuje to, jak se zvýší příjmy občanů (např. s rea5lizací letiště), jak se zvýší kupní síla a následně podpoří určité další výrobní aktivity atd. b) Substituční efekt: vyjadřuje změnu v preferencích k určitým statkům. Např. zda posílením hromadné městské osobní dopravy poklesne používání soukromých osobních aut a zlepší se kvalita ovzduší, sníží se průměrná hlučnost ve městě atd. 3.2 Druhy efektivnosti 3.2.1 Alokační efektivnost Efektivnost výdajů na určitý veřejný statek je velmi často vázáno na určité místo, spojené se sídlem určité skupiny obyvatel určité věkové nebo kvalifikační kategorie. Není např. efektivní stavět novou základní školu v sídlišti, kde je malý počet dětí, jež by tuto školu navštěvovaly. aj. 3.2.2 Produkční neefektivnost Produkční neefektivnost souvisí přímo s provozem určitého zařízení a vztahují se na ni běžné zásady efektivnosti uplatňované v privátních podnicích. 3.3 Vztah mezi efektivností a rovností Mezi rovností, jako projevem větší spravedlnosti a efektivností existuje tzv. substituční vztah. Jeho výrazem je křivka na grafu 3.1. Graf. 3.1: Vztah mezi rovností a efektivností Příklad: v určitém druhu školy se zjistí množství přidělovaných finančních prostředků (podle velikosti příslušného normativu) buď celkem nebo jen na hospodářský provoz, nebo jen na mzdy pedagogů nebo jen na učební pomůcky atd. a tyto vstupy, které představují výdaje,
jsou vztaženy k počtu vychovaných absolventů. Tím se získá velmi objektivní a prakticky použitelný ukazatel efektivnosti, který nás informuje o tom, kolik finančních prostředků se spotřebuje na celkové nebo na jednoleté vzdělávání absolventa určitého druhu školy či 12
skupiny škol (např. gymnázia, zemědělských škol, průmyslových škol, středních integrovaných škol aj.). 3.4 Vztah efektivnosti a rovnosti (spravedlnosti) Všeobecně platí, že každá změna, která směřuje k zvýšení rovnosti ve společnosti je spojena s určitou ztrátou efektivnosti a to především z těchto důvodů: • •
státní zásah je spojen vždy s určitými náklady redistribuce zdrojů způsobuje demotivační tendence.
Praxe proto neustále hledá optimální poměr mezi efektivností a rovností, což dokazuje i rozdílnost mezi státními zásahy do ekonomiky v různých zemích. Je snaha vyloučit dva extrémy: • •
vysoká efektivnost na úkor sociální rovnosti:vede k sociálním nepokojům a k snížení motivace, vysoká rovnost na úkor efektivnosti: tento stav je spojen s vysokým stupněm demotivace a zabrzděním ekonomického rozvoje.
3.5 Měření z hlediska celospolečenského významu vynaložených nákladů Tento způsob měření efektivnosti již není tak jednoznačný jako předchozí způsob. Zde v rámci dosažení maximální objektivity je nutné si stanovit určitá dílčí kritéria, vůči nímž budou příslušné výdaje poměřovány. Vzhledem k tomu, že každý veřejný výdaj směřuje na produkci veřejných statků, které mají sloužit na zlepšení životních podmínek obyvatel, lze jako dílčí kritéria použít ta, která oceňují kvalitu života a kvalitu lidského potenciálu. Jsou to např. tyto hlavní druhy přínosů (podle Prof. Streckové): • • • •
přínos výdajů k celkovému ekonomickému růstu (obce, regionu, státu, skupiny států aj.) přínos výdajů k vlastnímu blahobytu (měřeného např. dle spotřeby určitého statku) přínos výdajů k dalšímu rozvoji lidského potenciálu přínos výdajů k celkovému zvýšení kvality života aj.
3.6 Měření přepočtem výdajů na hlavu Při hodnocení efektivnosti výdajů veřejných rozpočtů platí obecné ekonomické zákony, že určitý výdaj, který slouží pro větší počet obyvatel je v přepočtou na hlavu nižší než pro menší počet obyvatel. Přepočty na hlavu se běžně používají v rámci jedné organizace, skupiny organizací (skupiny škol, knihoven aj.), v rámci jednoho státu, dvojice či celé skupiny států. V současné době jsou velmi často jako měřítko používány hodnoty dosahované ve státech EU. Pro zajištění vyšší objektivity příslušných srovnávacích ukazatelů je vhodné tyto číselné údaje podrobit statistickému zhodnocení. Dosažené ukazatele je možné potom používat jak v prostoru, tak v čase. Pro vysvětlení rozdílů mezi zjištěnými číselnými hodnotami se hledá působení různých vlivů, které se zpravidla rozdělují na vnější a vnitřní (viz Strecková). 3.7 Faktory efektivnosti Faktory efektivnosti lze rozdělit na faktory vnější a na faktory vnitřní. 3.7.1 Vnější faktory efektivnosti
13
Jsou to faktory, které ovlivňují určitou sledovanou oblast (např. školství). Např. podle Streckové (1999) mezi vnější faktory patří: • ExistencE nebo neexistence tržního sektoru v dané oblasti: lze např. předpokládat, že na efektivnost státního školství má přímý vliv existence soukromých škol (viz soukromé obchodní akademie, soukromé školy cestovního ruchu aj.). Podle nového zákona o vysokých školách, budou u nás postupně vznikat i soukromé vysoké školy, které rozhodně budou významným konkurenčním prvkem. • Existence konkurenčního prostředí: např. ve školství efektivnost zvyšuje to, když v daném regionu jsou aspoň dvě srovnatelné školy (gymnázia, průmyslové školy, zemědělské školy aj.). Podobně tomu je v ostatních odvětvích veřejného sektoru, resp. sektoru, který poskytuje veřejné nebo smíšené veřejné statky (na př. ve zdravotnictví, kultuře aj.). • Veřejná kontrola: ve všech odvětvích veřejného sektoru se musí uplatňovat veřejná kontrola, jejíž výsledky jsou pravidelně zveřejňovány. To zcela zákonitě již preventivně přispívá k zvyšování efektivnosti veřejného sektoru. 7.5 Vnitřní faktory efektivnosti Jsou faktory, které působí uvnitř organizace a proto jejich intensitu může příslušná organizace sama výrazně ovlivňovat. Patří sem obecně: • systém řízení a financování organizace: je všeobecně známé, že zejména vrcholový management rozhodujícím způsobem ovlivňuje hospodaření každé organizace. • uplatňování prvků vědecko - technického pokroku • vhodná struktura činností • úroveň dělby práce • kvalifikace pracovníků a jejich iniciativa plnit úkoly • vnitřní kontrola aj. 7.5 Modelování efektivnosti Pro dosažení plánované míry efektivnosti je možné si předem vytvořit určité modelové situace a snažit se jim v praxi co nejvíce přiblížit. Problematikou modelování procesů v oblasti veřejného sektoru se u nás zabýval Prof. Halásek z VŠB – TU Ostrava. Příklad Lze např. vytvořit modelovou křivku, která určuje vztah mezi společenskou hodnotou určitého veřejného statku a výdaji na jeho provoz. Např. na 1 milion výdajů na veřejný statek (např. zprovoznění koupaliště) jsou občané dané obce ochotni přispět velkou částkou. Avšak při zvyšování výdajů např. na zkvalitnění daného statku občané již nemají tak velký zájem přispívat a tak i hodnota veřejného statku vytvořená nedostatečně velkým dalším výdajem se zmenšuje . 8 METODY OBJEKTIVIZACE VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ Vzhledem k tomu, že ve veřejném sektoru: • nelze použít velikost zisku, jako kritérium úspěšnosti • objektivní potřeby veřejného sektoru se obtížně definují a zejména se obtížně definují dosahované výsledky • efektivnost vložených prostředků se projevuje se značným časovým zpožděním
14
• se projevuje přirozená tendence k neefektivnosti (jsou např. malé bariéry proti narůstání úřednického aparátu a vydávání většího množství finančních prostředků, které nemají přímého a konkrétního vlastníka) • často chybí reálné vyjádření objektivní potřeby určitého statku pro určitou lokalitu nebo pro určitou skupinu obyvatel • málo se používají, resp. nejsou vypracované vhodné normy a limity pro určité druhy výdajů • pro hodnocení efektivnosti vynakládaných prostředků je potřeba vysoké odbornosti, a to jak obecné, tak speciální, je ve veřejném sektoru třeba použít některé specifické postupy, které by vedly k objektivnímu posuzování efektivnosti výdajů ve veřejném sektoru. Mezi postupy, které mohou při vhodném způsobu jejich použití vést k objektivizaci a efektivnosti vynakládaných výdajů ve veřejném sektoru patří: • komparativní metody • normy, výkony, standardy • kalkulace • hodnocení občany • komplexní audit aj. 8.1 Komparativní metody omparativní metody patří mezi nejvíce používané metody při objektivizaci výdajů ve veřejném sektoru. Komparace příslušných výdajů se provádí jednak v prostoru a jednak v čase. Předpokladem dobrého efektu každé komparace je správný výběr porovnávaných subjektů či veličin ať v prostoru (např. mezi státy či regiony), tak v čase (průkaznější jsou delší časové řady). 8.1.1 Komparace v čase (časová porovnání) Určitý druh výdajů je pro zvolený subjekt sledován a porovnáván v různě dlouhých časových intervalech. Objektivnější výsledky vždy poskytuje sledování v delším časovém horizontu pokud možno za srovnatelných podmínek. Časové komparace je možno provádět např. na úrovni: • řízené obce, resp. určitého souboru obcí /soubory obcí vytvořené dle počtu obyvatel, dle velikosti majetku a jeho skladby aj. • řízeného objektu /rozpočtové, příspěvkové a jiné neziskové organizace aj. • území určitého regionu, státu nebo skupiny států aj. Předpokladem pro získání objektivních výsledků při provádění komparací je volba vhodných porovnávaných veličin, jež mají požadovanou vypovídací schopnost. 8.1.2 Komparace prostorové (porovnání v prostoru) Určitý druh výdajů je porovnáván mezi určitými subjekty, jež působí v rámci dané obce, kraje, státu nebo i na území více států. Sledování a hodnocení se provádí opět za zvolený časový úsek, tj. např. za měsíc, čtvrtletí, pololetí a nejčastěji za jeden hospodářský rok. U obou druhů komparací, tj. komparací v prostoru i v čase je nutné objektivně zohlednit všechny ovlivňující faktory. Mezi nejčastěji srovnávané ukazatele patří ukazatelé finanční, naturální, nákladové, výsledkové aj. Objektivnost srovnávání vyžaduje, aby použité ukazatelé: • měly stejný obsah, 15
• byly vztahovány k stejné konstantě (např. na počet obyvatel v produktivním věku, či počet daňových poplatníků, délku udržované komunikace aj.) Předpokladem k získání objektivních výsledků je sledování početnějších souborů a doplnění o vhodně zvolená statistické zpracování. 8.1.3 Výkony, normy, standardy Výkony, normy a standardy vycházejí z pevných a předem stanovených relací nákladů k výnosům, resp. k užitkům příslušných statků. a) Výkony a normy V oblasti veřejného sektoru se poměrně snadno stanoví kvantitativní výkon. Např. ve školství to může být počet absolventů v určitém roce, ve zdravotnictví to může být počet ošetřených pacientů za jeden den aj. Tyto základní ukazatele je však nutné vztahovat k dalšímu důležitému (rozhodujícímu) faktoru, kterým může být např. ve školství počet pedagogů ve vztahu k počtu vyučovaných žáků, ve zdravotnictví to může být počet pacientů připadajících na jednoho lékaře určité speciální odbornosti aj. b) Standardy Standardy jsou určité hodnoty /zpravidla kvantitativně i kvalitativně vyjádřené/, které umožňují sledovat a hodnotit výkony v určité oblasti veřejného sektoru. Jde např. o určitý standard vybavení ve škole učebními pomůckami, v infrastruktuře bydlení o počet m2 prodejní plochy v různých druzích obchodů, velikost sortimentu nabízeného zboží aj. U všech uvedených způsobů hodnocení výdajů ve veřejném sektoru záleží na objektivním zhodnocení působení ovlivňujících faktorů (vnitřních i vnějších). 8.1.4 Kalkulace Využití kalkulace jako metody k posuzování objektivnosti výdajů ve veřejném sektoru předpokládá, podobně jako ve výrobě, přesné vedení účetních záznamů o všech nákladech. Z toho lze vypočítat (zkalkulovat) náklady na určitou jednotku výkonu. Při kalkulaci nákladů na služby se používá nejčastěji metoda: • •
historická, nulového základu.
Metoda historická spočívá ve využití výsledků z minulého hospodářského období. Metoda nulového základu vychází z kalkulace všech nákladových položek za daných podmínek. SHRNUTÍ Veřejné statky se rozdělují na statky čisté, smíšené ) SVS) a statky pod ochranou (paternalistické). Při spotřebě SVS může dojít k efektu přetížení, který lze řešit různými postupy, které omezují spotřebu určitých statků. Spotřeba SVS může být buď fakultativní nebo přikázaná. Při spotřebě některých veřejných statků se vyskytují tzv. transakční náklady, k jejichž velikosti je nutné přihlédnout při rozdělování statků. Externality jsou jevy, které mohou významně ovlivnit poměry při produkci a rozdělování veřejných statků a je proto nutné s nimi počítat. Rozdělují se na pozitivní, negativní, reciproční, produkční spotřebitelské aj. Při zajišťování efektivnosti spotřeby veřejných statků je nutné respektovat určité postupy, zejména při výběru veřejných projektů. Efektivnost může být alokační a produkční. Je vždy určitý vztah mezi efektivností a rovností (spravedlností). Velikost výdajů v souvislosti s jejich efektivnosti lze hodnotit řadou objektivních metod.
16
KONTROLNÍ OTÁZKY 1. Uveďte základní rozdělení a charakteristiku statků ! 2. Charakterizuje čisté veřejné statky! 3. Co jsou smíšené veřejné statky a kde se s nimi setkáváme? 4. Co je efekt přetížení a jak ho lze odstranit? 5. Jaká může být spotřeba SVS? 6. Co jsou transakční náklady a jaký mají význam? 7. Co jsou externality a jaké jsou základní jejich druhy? 8. Jak lze internalizovat působení negativních externalit? 9. Proč veřejné výdaje tendují k neefektivnosti? 10. Jak se postupuje při výběru veřejného projektu? 11. Jaké jsou druhy efektivnosti a jaký je vztah mezi efektivností a rovností? 12. Které jsou objektivní metody zjišťování objektivnosti veřejných výdajů?
17
