A. SAMENVATTING VAN DE VOORNAAMSTE BEVINDINGEN EN CONCLUSIES
In deze studie wordt de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor ruwe tabak in de periode 19932001 geëvalueerd. Er wordt getracht antwoord te geven op een verzameling van zestien vragen over de effecten van de GMO op: het evenwicht tussen vraag en aanbod van de markt (kwantitatief en kwalitatief), de prijzen, het inkomen van de producenten en de economische levensvatbaarheid van de tabaksondernemingen, het sociale en economische leven in de productiegebieden en op andere aspecten zoals de naleving van de voorschriften op het vlak van de volksgezondheid, het milieu en de methode van beheer. A.1.
De positie van de Europese Unie wereldwijd wat betreft ruwe tabak
Met een productie van 334.000 ton ruwe tabak bevindt de Europese Unie zich mondiaal gezien op de vijfde plaats, na China, de Verenigde Staten, India en Brazilië. Gemiddeld produceert de EU 5,4% van alle ruwe tabak. Wereldwijd is de EU de grootste importeur; zij neemt bijna 19% van de invoer voor haar rekening (deze positie is min of meer stabiel). Als het gaat om de uitvoer bekleedt zij de vierde plaats met een percentage van bijna 8% (zij zakt op de ranglijst). De EU richt zich op de invoer van gestripte tabak (zowel kwantitatief als kwalitatief), vooral uit de Verenigde Staten, Brazilië, Zimbabwe en Malawi. De uitvoer behelst twee categorieën producten, namelijk Sun Cured-tabaksbladeren (inclusief Griekse oriënttabak) en alle gestripte tabak, die met name bestemd zijn voor Rusland, de Verenigde Staten, Egypte, Algerije en Japan. De wereldmarkt is onderhevig aan sterke prijsschommelingen, afhankelijk van hoe de productie en de voorraadvolumes zich ontwikkelen. In de periode 1989-2000 was de tendens van de prijzen op mondiaal niveau enigszins negatief (gemiddeld -0,82% per jaar), ondanks een stijging van de exportprijzen voor tabak uit de EU (+2,94%). Bovendien lopen de prijzen in de verschillende exportlanden sterk uiteen, naargelang de samenstelling van de soorten (grotere of kleinere marktvraag) en de productkwaliteit. De gemiddelde prijs van tabak uit de EU was lager dan de gemiddelde prijs op de wereldmarkt (-17%), maar in de laatste jaren van de genoemde periode (1989—2000) viel een verbetering te bespeuren. A.2.
De productie en bewerking van tabak in de Europese Unie
Bijna 101.000 producenten houden zich in de EU bezig met de productie van ruwe tabak. De productie vindt plaats in een beperkt aantal lidstaten en is sterk geconcentreerd in enkele regio’s in Italië (Campanië, Umbrië, Venetië), Griekenland (Centraal-Macedonië, Oost-Macedonië, Thracië, Sterea Ellada) en Spanje (Estremadura). Deze drie landen nemen bijna 87,8% van de communautaire productie voor hun rekening. Enkele andere lidstaten (Frankrijk, Duitsland, Portugal, België, Oostenrijk) zijn goed voor 12,2%. Het aantal producenten neemt sterk af evenals het tabaksareaal. De gemiddelde oppervlakte per producent is dus laag gebleven (ongeveer 1,20 ha), maar de productiviteit is gestegen. De structuur voor de eerste bewerking van ruwe tabak is nog erg verbrokkeld: in 2000 werden er 117 particuliere bedrijven en coöperaties geteld (waarvan bijna 58% in Italië en 28% in Griekenland), waarbij gemiddeld 2850 ton ruwe tabaksbladeren werd bewerkt. Bovendien vormen de meeste bedrijven (in Italië 70%) tussenschakels die hun producten verkopen aan andere ondernemingen die ruwe tabak bewerken, waardoor de bedrijfstak nog inefficiënter gaat functioneren. A.3.
Het communautaire beleid op het gebied van ruwe tabak
Het communautaire beleid voor ruwe tabak vindt zijn oorsprong in Verordening (EEG) 727/70, die gebaseerd was op een prijsregeling voor ruwe tabaksbladeren (36 referentiesoorten), bestaande uit een streefprijs en een interventieprijs, een premieregeling ten behoeve van tabaksbewerkers en een restitutieregeling voor de uitvoer naar derde landen. Om in de toekomst ongewenste effecten te voorkomen en met het oog op de vereiste ontwikkeling van onder meer een kwaliteitsbeleid, heeft de Europese Unie de gemeenschappelijke marktordening voor ruwe tabak grondig hervormd door middel van Verordening (EEG) nr. 2075/92 van de Raad van 30 juni 1992, waarbij de interventie- en restitutievoorzieningen werden afgeschaft (vanaf de oogst van 1993). De herziene GMO bevat de volgende hoofdpunten: i
-
een regeling voor productiebeperking: vaststelling van een algemene garantiedrempel van 350.000 ton (370.000 ton voor de oogst van 1993) en een specifieke drempel voor acht groepen tabakssoorten (gerangschikt naar droogmethode) en per lidstaat. Dit tonnage wordt in eerste instantie via quota over de bedrijven voor eerste bewerking verdeeld en vervolgens vanaf de oogst van 1995 rechtstreeks over de tabaksproducenten.
-
een vastepremieregeling, per kilo ruwe tabak van elke soortengroep, ter ondersteuning van het inkomen van de producenten. Deze premies zijn uitsluitend van toepassing op de door de garantiedrempels aangegeven hoeveelheden. Voor bepaalde teeltsoorten in België, Duitsland, Frankrijk en Oostenrijk (sinds de toetreding van dat land tot de EU) worden de premies verhoogd.
-
maatregelen ter oriëntatie van de productie: deze maatregelen zijn mogelijk dankzij specifieke steun (10% van de premie in het begin van de periode) aan de telersvereniging; er wordt een Communautair Fonds voor onderzoek en informatie over tabak ingesteld, dat wordt gefinancierd uit een inhouding van 1% van de premie.
Tussen 1992 en 1998 zijn er wijzigingen aangebracht in Verordening 2075/92, met name via Verordening (EG) nr. 1636/98. De belangrijkste aanpassingen betreffen het volgende: -
regeling voor productiebeperking: de mogelijkheid om quota van de ene naar de andere soortengroep over te hevelen (budgettair neutraal); de mogelijkheid tot quota-overdracht tussen individuele producenten; de vorming van een nationale quotareserve, die onder de producenten moet worden verdeeld.
-
premieregeling: om de kwaliteit van de tabak te verbeteren, bestaat de premie uit een vast gedeelte (dat wordt toegekend aan alle producenten) en een variabel gedeelte (wordt uitsluitend toegekend aan producenten die lid zijn van een telersvereniging), dat wordt vastgesteld op basis van de prijs die het bedrijf voor eerste bewerking voor de tabak heeft betaald. Bovendien kunnen de lidstaten een veilingsysteem voor de teeltcontracten opzetten.
-
maatregelen ter oriëntatie van de productie: de specifieke steun is vastgesteld op 2% van de premie; de heffing voor de financiering van het Communautair Fonds voor tabak is verhoogd tot 2%; instelling van een regeling voor het opkopen van quota, met de bijbehorende verlaging van de garantiedrempels voor quota die niet door andere producenten worden aangekocht; de mogelijkheid om structurele programma’s voor plattelandsontwikkeling te verwezenlijken, zodat de tabakproducerende regio’s die in moeilijkheden verkeren, op andere producten of activiteiten kunnen omschakelen.
A.4.
De gevolgen van de toepassing van de GMO
A.4.1. Het marktevenwicht en de kwaliteit van ruwe tabak Dankzij het stelsel van garantiedrempels is de communautaire productie beheersbaar geworden: mede door dit stelsel is de productie in de EU van ruwe tabak afgenomen vergeleken met de hoeveelheden die vóór de inwerkingtreding van Verordening 2075/92 werden geproduceerd (van 430.000 ton in 1991 tot 339.000 ton in 2001). Met name droeg voornoemd stelsel ertoe bij dat er stabilisatie is opgetreden, wat voor de meeste andere producerende landen niet geldt: in het algemeen bedroeg de standaardafwijking voor de productie van 1989 tot 1992 11.430 ton, tegen 4285 ton tussen 1993 en 2001 4285 ton was. Bovendien is de daadwerkelijke productie voortdurend beneden de in de verordening vastgelegde drempels gebleven. De GMO-instrumenten hebben ertoe bijgedragen dat er in kwantitatief opzicht een beter evenwicht tussen vraag en aanbod is bereikt: volgens de tabaksondernemers is de vraag in de EU naar Flue Cured, Light Cured en Basmas gestegen, terwijl de vraag naar Dark Cured en Sun Cured is gedaald. Wat betreft de overige soortengroepen is de vraag op hetzelfde peil gebleven. De quota-overdracht tussen soortengroepen heeft een positieve rol gespeeld. Daardoor kon namelijk de productie van de meest gevraagde soorten worden verhoogd en die van de slecht verkopende soorten worden verminderd. Met name de productie van Sun Cured is gedaald, met 39,55% (van 1996 tot 2001). Het stelsel van garantiedrempels en de quotaoverdracht vormen samen dus een gereedschap waarmee kwantitatief gezien een beter evenwicht tussen vraag en aanbod kan worden bereikt, ook al is het door een gebrek aan gegevens niet mogelijk om te bepalen of de werking van de instrumenten afdoende is geweest. De effecten van de opkoop waren in dit verband echter minimaal: de Commissie heeft 1.118 ton opgekocht, ofwel 0,32% van de garantiedrempel.
ii
Er kan echter niet met zekerheid worden gezegd dat in kwalitief opzicht een evenwicht tussen vraag en aanbod is bereikt: uit de analyse van de schema’s voor de indeling van tabak in kwaliteits-/prijsklassen blijkt dat er sprake is van onvoldoende homogeniteit en een grote mate van subjectiviteit. Op grond daarvan kan worden geconcludeerd dat de prijzen niet altijd de kwaliteit van de tabak weerspiegelen en dat niet kan worden voorkomen dat verschillende prijzen worden vastgesteld ook al is de kwaliteit gelijk (binnen eenzelfde soort). Overigens is de prijs van ruwe tabaksbladeren uit een vrij groot aantal onderdelen opgebouwd. Het betreft hier niet uitsluitend kwaliteitsaspecten en de prijsverschillen kunnen niet rechtstreeks worden toegeschreven aan verschillen in de kwaliteit. Uit een onderzoek onder een steekproef van tabaksondernemers blijkt echter dat de kwaliteit van ruwe tabak, zowel in technisch opzicht als op het gebied van de dienstverlening, is verbeterd, ook na de tweede hervorming van de GMO in 1998, en dat de gebruikers van communautaire tabak gemiddeld tevredener zijn geworden, vooral dankzij het variabele gedeelte van de premie en de specifieke steun. Volgens de ondervraagden speelt de specifieke steun een grotere rol in de verbetering van de kwaliteit van ruwe tabak dan de variabele premie. Vrijwel alle telersverenigingen verklaren dat zij activiteiten (opleiding, technische bijstand, droogmethoden voor tabak, presentatie van het product in uniforme partijen, levering van gecertificeerd zaaigoed) hebben verricht, waarmee tegelijkertijd een grotere homogeniteit in de teelt en een verbetering van de technische kwaliteit van het product en van de kwaliteit van de dienstverlening werden bewerkstelligd. De GMO heeft, ten minste tot 1998, slechts een marginale invloed uitgeoefend op de vaststelling van de handelsprijzen: tussen 1993 en 1996-97 hebben de handelsprijzen van de meeste soortengroepen een sterke groei gekend (van gemiddeld 0,319 tot 0,957 ecu/kg), gevolgd door een daling die duurde tot 1999. In de afgelopen twee jaar valt er weer een stijgende lijn te bespeuren waardoor de prijzen nu iets onder het niveau van 1997 zitten (gemiddeld 0,907 euro/kg). Uit de gemaakte vergelijking blijkt dat de gemiddelde communautaire handelsprijs en de exportprijs wereldwijd tot 1998 in grote mate met elkaar overeenkwamen. Op basis hiervan kan worden geconcludeerd dat internationale gebeurtenissen en/of dynamische concurrentiemechanismen een belangrijke rol spelen in de vaststelling van de handelsprijzen in de EU, die niet door de GMO kunnen worden gereguleerd. Bovendien geldt dat quota rechtstreeks aan de producenten worden toegekend en niet via de bewerkers op grond van Verordening 711/95 (niet specifiek toe te schrijven aan de GMO). Vooral in Italië en Griekenland heeft dit het evenwicht tussen de bewerkers en de telersverenigingen op het punt van de contractuele bevoegdheden beïnvloed, waardoor de handelsprijzen zijn gestegen. Sinds 1999 lijken het herstel van de prijzen voor de soortengroepen Flue, Light en Griekse oriënttabak en de almaar dalende prijzen voor de groepen dark- en sun-cured meer in overeenstemming te zijn met de marktvraag, maar de analyse biedt geen handvatten om een gefundeerd oordeel te geven over de mate waarin de premiedifferentiatie heeft bijgedragen tot een trendomslag in de prijzen (dankzij een eventuele verbetering van de tabakskwaliteit). Uit de analyse van de gegevens kan in elk geval worden opgemaakt dat de lidstaten de variabele premie heel verschillend toepassen en de effecten ervan blijken net zo sterk uiteen te lopen. Bovendien is gebleken dat het stelsel in verscheidene lidstaten het best functioneerde in het eerste jaar dat het werd toegepast: de verschillen (uitgedrukt als percentage standaardafwijking/gemiddelde) zijn tussen 1999 en 2000 kleiner geworden. Dankzij de positieve ontwikkeling van de handelsprijzen is de prijs-premieverhouding verbeterd, hoewel deze aan de lage kant blijft: Ter beoordeling van de mate de inkomens van de tabakproducenten afhankelijk zijn van communautaire steun hebben we een analyse gemaakt van de verhouding van prijs en nettopremie (de premie die daadwerkelijk door de producenten wordt geïnd, exclusief de heffingen van het Fonds voor tabak en de specifieke steun). De uitkomst van de analyse was dat de hoogte van de nettopremie min of meer constant is geweest in de gehele periode dat de GMO van kracht was, wanneer rekening wordt gehouden met de wijzigingen op agromonetair gebied en de integratie van de specifieke steun van 10% vanaf 1999. De ontwikkelingen in de verhouding prijs/nettopremie worden dus uitgedrukt als de ontwikkeling van de handelsprijzen (gemiddeld van 0,116 in 1993 tot 0,324 in 2001). De verhouding blijft derhalve op een erg laag niveau voor Sun Cured (0,061 in 2001) en Dark Cured (0,173), maar is ook laag voor de meest gewilde soorten (0,868 voor Basmas). Het veilingsysteem, dat had moeten bijdragen tot een stijging van de handelsprijs van ruwe tabak, is niet toegepast: uit de kwalitatieve analyse (gesprekken) is gebleken dat er geen enkele proef met het systeem kon worden genomen vanwege de structurele omstandigheden en de tegenstand van sommige bedrijven, die vrezen door de grote ondernemingen te worden verdrongen. Vooral echter was het systeem weinig iii
aantrekkelijk omdat het enkele zwakke punten had (toepassing op alle soortengroepen en op het gehele nationale grondgebied, toepassing op contracten en niet op het product). A.4.2. De inkomens van de producenten en de levensvatbaarheid van de bedrijven Mede door de GMO heeft de productie zich geconcentreerd in een kleiner aantal bedrijven die efficiënter zijn, echter wel intensievere productiemethoden toepassen: tussen 1993 en 2001 is de tabaksproductie op hetzelfde peil gebleven ondanks een vermindering van het aantal producenten (-40.000) en de gebruikte oppervlakte (-45.000 hectare). De bedrijven van quotahouders (100.760 in 2001) zagen hun productie toenemen, vooral dankzij een stijging van het rendement (gemiddeld 2,05 tot 2,73 ton/ha), wat laat zien dat er gebruik werd gemaakt van intensievere teeltmethoden (de aangegeven oppervlakten zijn onder voorbehoud). Na 1998 werd de concentratie bevorderd door de quota-overdracht en (in mindere mate) door het aanbod van quota die konden worden opgekocht. Tussen 1999 en 2001 is meer dan 36.000 ton quota via koop- en verkoopovereenkomsten van eigenaar gewisseld. Hierbij waren bijna 36.500 producenten betrokken. Daarnaast is 5400 ton quota (van de 6500 ton die door 3280 producenten voor opkoop werden aangeboden) door andere producenten aangekocht. In drie jaar hebben de GMO-instrumenten ervoor gezorgd dat 41.400 ton werd overgedragen aan bedrijven die vervolgens hun productie konden verhogen en ongeveer 10.000 producenten (vooral kleine ondernemingen) hebben de productie van tabak definitief gestaakt. Dankzij de premieregeling van de GMO hebben de tabaksproducenten zich een hoger inkomen kunnen verwerven dan de andere bedrijfstypen (bij gelijke structurele omstandigheden), maar alleen de producenten die groot genoeg zijn, hebben een fatsoenlijk inkomen: de uitkomsten van de analyse (op basis van gegevens van het ILB) laten zien dat in het algemeen het inkomen per arbeidseenheid (NBTW/AJE en gezinsinkomen uit het bedrijf/gezinsarbeidseenheid) in de gespecialiseerde tabaksondernemingen beduidend lager is dan in de andere bedrijfstypen vanwege een grotere gemiddelde oppervlakte. Uit de analyse kan namelijk worden opgemaakt dat in landen en regio’s waar de gemiddelde oppervlakte van de verschillende bedrijfstypen min of meer gelijk is, de inkomens van de gespecialiseerde tabaksproducenten hoger liggen. Bovendien krijgen de inkomensindicatoren van de gespecialiseerde tabaksproducenten een hogere waarde naarmate de grootte van de bedrijven toeneemt (en in het bijzonder het gezinsinkomen uit het bedrijf/gezinsarbeidseenheid). Dat heeft gevolgen voor de absolute niveaus van het gemiddelde inkomen in de regio’s, afhankelijk van de bestaande structuurverschillen: het inkomen (gezinsinkomen uit het bedrijf/gezinsarbeidseenheid) in Umbrië (gemiddeld 30.360 ecu), waar de tabaksondernemingen gemiddeld groter zijn en een efficiënter gebruik wordt gemaakt van de beschikbare middelen, is 6,35 maal zo hoog als in Macedonië-Thracië (gemiddeld 4800 ecu), waar de gemiddelde bedrijfsomvang en het rendement per hectare kleiner zijn en de werkzaamheden het meest arbeidsintensief zijn. Een hogere premie heeft dit verschil niet ongedaan kunnen maken. Het is dus geen verrassing dat de producenten die hun quota hebben verkocht, meestal kleine bedrijven bezitten. Het inkomen van bedrijven die hun productie door de aankoop van quota (overdracht [al dan niet per soortengroep], opkoop) hebben verhoogd, is daarentegen toegenomen. Er kan dus worden gesteld dat de instrumenten die de structurele rationalisering van de bedrijven hebben bevorderd, ook hebben bijgedragen tot een grotere gemiddelde rentabiliteit en tot een solider inkomen voor de producenten. De tabaksondernemingen zijn alleen levensvatbaar dankzij communautaire steun: als levensvatbaar worden beschouwd die bedrijven waar het verschil tussen de waarde van de brutoproductie (of de ontvangsten) en de kosten zodanig is dat de beloning voor gezinsarbeid ten minste gelijk is aan de gemiddelde lokale kosten van gesalarieerde agrarische werkzaamheden (impliciete kosten). Uit de analyse blijkt dat zonder steun de gespecialiseerde tabaksondernemingen economisch niet levensvatbaar zijn. De waarde van de brutoproductie dekt de totale (expliciete en impliciete) kosten van de gespecialiseerde tabaksondernemingen slechts in beperkte mate (44% in de totale steekproef), ongeacht de bedrijfsomvang. Door de communautaire steun kunnen de gespecialiseerde tabaksondernemingen zich echter een gezinsinkomen verwerven dat ongeveer gelijk is aan het inkomen van een werknemer in loondienst. De situatie is dan vergelijkbaar met die van de niet-gespecialiseerde tabaksondernemingen en van andersoortige ondernemingen en in ieder geval beter dan die van akkerbouwbedrijven. A.4.3. Platteland, werkgelegenheid In sommige tabaksgebieden lijken mede door de GMO de agrarische en plattelandsactiviteiten te zijn verminderd: de GMO voor tabak heeft een zodanig effect op de structurele dynamiek van de bedrijven dat iv
het aantal marginale tabaksondernemingen (kleinschalige, slecht gestructureerde bedrijven die door oudere producenten worden geleid) in vrij hoog tempo is afgenomen. Ook het lage inkomen van de kleinere ondernemingen is daar debet aan. Dit alles heeft ertoe geleid dat men niet alleen afzag van de tabaksteelt, maar van elke landbouwactiviteit, vooral in gebieden met een hogere mate van specialisatie, die dus van groter belang is (Oost-Macedonië-Thracië, Centraal-Macedonië, Campanië). Slechts een beperkt aantal producenten is omgeschakeld op andere plattelandsactiviteiten. De effecten van de tabakssteun op de economische activiteit en de werkgelegenheid in de plattelandsgebieden verschillen naargelang de uitgangssituatie en de sociaal-economische tendensen: uit de analyse van de context en de sociaal-economische dynamiek in de tabakproducerende regio’s blijkt dat de meeste bestudeerde gebieden in economisch opzicht zijn achtergebleven en een bestaan in de marge leiden (Thessalië, West-Macedonië, Caserte en Benevento in Campanië) of met achteruitgang te kampen hebben (Oost-Macedonië, Thracië, West-Griekenland). In deze gebieden hebben de productie en bewerking van tabak die met behulp van communautaire steun mogelijk worden gemaakt, grote gevolgen voor de werkgelegenheid en de toegevoegde waarde. In deze regio’s speelt de GMO een belangrijke sociale rol, ook al wordt de structurele economische ontwikkeling daarmee niet voldoende gestimuleerd. In de regio’s (Centraal-Macedonië en Sterea Ellada) die een dynamische ontwikkeling vertonen (regio’s met een gemiddelde groei en regio’s met een groeiachterstand die wel toekomstperspectieven hebben), vormt de tabakssteun een van de bestanddelen die bijdragen tot de ontwikkeling van het betreffende gebied. In andere achtergebleven regio’s die zich echter in een herstelfase bevinden, zoals Estremadura, waar de toegevoegde waarde van tabak een grote invloed heeft op de toegevoegde waarde van de landbouw, heeft de tabakssteun bijgedragen tot een economische opleving en er is een instroom van producenten op gang gekomen. Alleen in de provincies Perugia (Umbrië) en Verona (Venetië) is er sprake van gezonde concurrentie en een sterke, groeiende economie. De tabakssteun lijkt geen essentiële rol te hebben gespeeld in de economische ontwikkeling van deze gebieden. Er kan echter niet worden gezegd dat de GMO de kwaliteit van het leven opvallend heeft beïnvloed. In de weinig ontwikkelde gebieden blijft deze kwaliteit marginaal: de verscheidenheid van de bestaande algemene sociaal-economische situatie in de regio’s komt ook tot uitdrukking in de indicatoren van de kwaliteit van het leven (sanitaire structuren, aantal auto’s), die een lagere waarde hebben dan het nationale gemiddelde, behalve in de provincies Verona en Perugia. Bovendien blijkt uit de verhouding tussen de netto toegevoegde waarde per arbeidsjaareenheid (NBTW/AJE) in de tabakssector en het netto binnenlands product per werknemer (NBP/werknemer) dat de waarden zeer laag zijn in marginale regio’s en regio’s die met achteruitgang te maken hebben. Het lijkt erop dat de GMO als taak heeft het percentage van de werkende bevolking op peil te houden in gebieden met een hoge werkloosheid en met een van de laagste NBP’s binnen de Europese Unie. Zonder tabakssteun zou de werkgelegenheidssituatie nog slechter zijn: uit een simulatieanalyse die bedoeld was om de verschillen in werkgelegenheid (bij gelijkwaardige omstandigheden) in kaart te brengen als zou worden omgeschakeld op andere landbouwactiviteiten, bleek dat in vrijwel alle regio’s de werkgelegenheid opvallend zou dalen, met name in de Griekse regio’s met een marginale positie of die met achteruitgang te kampen hebben. In deze regio’s zou, gelet op het weinig gunstige economische klimaat, de economische teruggang via de steunregeling van de GMO dus op zijn minst zijn vertraagd. Overigens is het niet eenvoudig over te schakelen op andere teeltvormen of plattelandsactiviteiten, gelet op de structurele en regelgevende beperkingen: akkerbouw en voederteelt (inclusief vee) kunnen uitsluitend als alternatief voor tabak worden beschouwd wanneer het bedrijf wordt uitgebreid (aankoop of pachten van grond) en de meeste permanente teelten (boom- en wijngaarden en olijfbomen) die op het economische vlak (wat betreft de structuur van de bedrijven) min of meer vergelijkbaar met tabak zouden kunnen zijn, hebben het moeilijk wegens regelgevingseisen (wijngaarden en olijfbomen) of marktvoorschriften (productieoverschotten). Uit onderzoek ter plaatse is gebleken dat de mogelijke alternatieven, met name voor kleine tabaksondernemingen, beperkt blijven tot bepaalde activiteiten: vollegrondsgroenten en kasgroenten (in bijna alle regio’s), katoen (in Griekenland), hop en grondloze veehouderij (in Frankrijk). Bovendien kan de omschakeling worden afgeremd door externe factoren (beschikbaarheid van te huren grond, mogelijkheden van toegang tot krediet, diensten op het gebied van opleiding en technische bijstand, enz.) en door interne factoren (weinig mogelijkheden tot omscholing en tot omzetting van investeringen). Wat betreft de investeringen kunnen de financiële middelen die vrijkomen bij de verkoop of opkoop van v
quota, in elk geval worden aangewend om de oplossing van het probleem dichterbij te brengen. De regeling voor het opkopen van quota lijkt op zichzelf echter niet voldoende om de omschakeling te bevorderen: uit het onderzoek ter plaatse blijkt dat de meeste producenten die hun quota ter opkoop hebben aangeboden, hun werkzaamheden hebben gestaakt, zonder dat de ontvangsten uit de opkoop in andere plattelandsactiviteiten werden geherinvesteerd. Behalve in bepaalde gevallen werd de opkoop vooral georganiseerd om de producenten de gelegenheid te bieden vervroegd met pensioen te gaan. Gezien de gemiddelde structurele beperkingen van de tabaksondernemingen lijkt de opkoop op zichzelf niet voldoende om de omschakeling van tabaksondernemingen te bevorderen, als deze niet gepaard gaat met andere structurele instrumenten. A.4.4. Volksgezondheid en milieu Het Communautair Fonds voor tabak heeft maar weinig gebruikgemaakt van de middelen die vrijkomen bij de premieheffing, om zo informatie- en onderzoeksprojecten te financieren: sinds de oprichting van het fonds heeft de Commissie drie aanbestedingen gelanceerd, namelijk in 1994, 1996 en 2001, voor in totaal 9 onderzoeksprojecten en 19 informatieprojecten. Vanaf 1996 werd een belangrijk deel van de activiteiten van het fonds opgeschort, ten minste als het gaat om de introductie van nieuwe projecten, wat heeft geleid tot een groot verlies aan financiële middelen. In de hier bedoelde periode is met behulp van het fonds slechts een klein deel van de begroting uitgevoerd: de verhouding tussen de aangekondigde EU-bijdrage (43,883 miljoen euro) en het totale bedrag van de premieheffing (86,684 miljoen euro) was 50,6%, waardoor het fonds minder mogelijkheden kreeg om de gestelde doelen te verwezenlijken. De beschikbare documentatie was onvoldoende om een oordeel te kunnen geven over de informatieprojecten die gericht waren tegen het tabaksgebruik: de gefinancierde projecten hadden echter betrekking op voorlichtingsactiviteiten in een zeer specifieke context waarvoor slechts kleine bedragen waren uitgetrokken (gemiddeld 1,16 miljoen euro). Het lijkt er dus op dat deze activiteiten maar weinig hebben bijgedragen aan de strijd tegen het roken. Vanaf 2001 wordt een veel degelijkere voorlichtingscampagne gevoerd met een aanzienlijk budget (18 miljoen euro), maar er kan nog geen oordeel worden geveld omdat de campagne nog aan de gang is. De uit het fonds gefinancierde onderzoeksprojecten hebben betrouwbare resultaten opgeleverd, maar deze zijn slechts in beperkte mate onder de producenten verspreid: dankzij het fonds is onderzocht hoe het gehalte schadelijke stoffen kan worden verminderd, hoe de verontreiniging kan worden teruggedrongen en hoe de prestaties van de tabak kunnen worden verbeterd. Het fonds heeft het tevens mogelijk gemaakt dat de door de instituten gehanteerde onderzoeksmethodieken werden geactualiseerd. Toch hebben de uitkomsten van het onderzoek alleen indruk gemaakt op de promotoren: in het algemeen bleek dat de ondervraagden van de telersverenigingen weinig of niets wisten van de resultaten van het door het fonds gestimuleerde onderzoek. Dit laat zien hoe moeilijk het is deze resultaten te verspreiden en toe te passen. De GMO-instrumenten die als doel hebben de kwaliteit van tabak te verbeteren, hebben geen belangrijke bijdrage geleverd aan de naleving van de volksgezondheidsvoorschriften en evenmin heeft de specifieke steun bijgedragen tot een vermindering van de milieueffecten: uit de statistische analyse van het gebruik van fytosanitaire producten en mest is gebleken dat de teeltmethoden zijn geïntensiveerd (vooral in kleine ondernemingen en bedrijven die gebruikmaken van irrigatie). Hierdoor is de kwaliteit van de productie in termen van kleur en heelheid van het blad verbeterd, maar waarschijnlijk zijn daarnaast het residugehalte en de milieueffecten toegenomen. Deze conclusie is getrokken ondanks het feit dat sommige bedrijven belangstelling hebben getoond voor een minder schadelijke tabaksteelt (lager gehalte aan residuen, zware metalen, nitrosamine en condensaat) en enkele telersverenigingen goede gedragingen hebben ontwikkeld, met name dankzij de specifieke steun (technische bijstand, opleiding). Bovendien lijkt de GMO geen grote invloed te hebben op het sigarettenverbruik: uit de analyse van de beschikbare gegevens kan worden opgemaakt dat de vraag naar sigaretten (en andere tabaksproducten) vooral beïnvloed wordt door de hoogte van de consumentenprijzen, en dan met name door de hoogte van de fiscale heffingen (die 69% tot 84% van de consumentenprijs vormen), en door de reclame. Fiscale heffingen, het reclameverbod, beperkingen van het verbruik in openbare gelegenheden en antireclamecampagnes zijn de meest doeltreffende maatregelen gebleken om het sigarettenverbruik te verminderen. A.4.5. Methoden van beheer Na de hervorming van 1998 is het beheer binnen de sector verbeterd, maar enkele zwakke punten zijn blijven bestaan: uit onderzoek onder de beheersorganen en telersverenigingen blijkt dat het beheer van de vi
GMO over de gehele linie is verbeterd. Na de hervorming van 1998 is het beheer in het algemeen doelmatiger en efficiënter geworden, vooral als het gaat om de beperking van de kosten, tijdwinst en transparantie in het premiebeheer. Deze doeltreffendheid wordt overigens weer verkleind door enkele zwakke punten in het systeem: een buitensporige bureaucratisering van de activiteiten en een financiële druk die door het premiebeheer op de telersverenigingen wordt gelegd.
vii
