In: Migrantenstudies, 2007-1, pp. 63-67
Evaluatie Vreemdelingenwet 2000; Terugkeerbeleid en Operationeel Vreemdelingentoezicht. Boom Juridische uitgever, 236 pISBN 90-5454-552-6 Toen eind december 2000 de nieuwe Vreemdelingenwet werd aangenomen, deed de regering in reactie op de motie Dittrich de toezegging de wet drie jaar na de inwerkingtreding te evalueren. De Commissie Evaluatie Vreemdelingenwet 2000 onder voorzitterschap van dhr. Scheltema (hierna: de Commissie) heeft in 2004 het eerste deel van die evaluatie afgerond en doet daarvan verslag in het boek ‘Evaluatie Vreemdelingenwet 2000. Terugkeerbeleid en Operationeel Vreemdelingentoezicht’. Ze brengt daarin advies uit over het terugkeerbeleid en het operationeel vreemdelingentoezicht. Gezien de ruimte voor deze boekbespreking, beperk ik me in hoofdzaak tot het terugkeerbeleid en het advies. Ter evaluatie van het terugkeerbeleid (deelonderzoek 1) is gekeken naar de organisatie van het terugkeerproces onder het oude beleid en onder de VW 2000. In een documentanalyse is nagegaan wat precies de doelstellingen waren en welke instrumenten zijn ingezet om die te behalen. De (on)mogelijkheden hiervan in de praktijk zijn in expertmeetings en individuele gesprekken voorgelegd aan deskundigen. De onderzoekers concluderen dat de keuze van afgewezen asielzoekers om terug te keren naar het land van herkomst en Nederland te verlaten voornamelijk lijkt te worden bepaald door de perceptie die zij hebben van de situatie in hun land van herkomst. Deze perceptie lijkt nauwelijks te beïnvloeden door het gekozen instrumentarium. In die zin lijkt het effect van VW 2000 beperkt, mede omdat negatieve sancties vaak niet worden uitgevoerd. Bij het tweede deelonderzoek (naar vreemdelingentoezicht) is vooral aandacht besteed aan de vraag of het toezicht wordt uitgevoerd met een minimum aan hinder voor derden. Selectie op huidskleur, spraak of andere etnische kenmerken diende immers volgens de Kamer te worden voorkomen. De VW 2000 stelt daarom dat een 'redelijk vermoeden' van illegaal verblijf altijd moet zijn gebaseerd op objectieve feiten en omstandigheden. Anders kan een vermeende illegale vreemdeling niet zomaar worden aangehouden. De onderzoekers hebben na gesprekken met deskundigen gekozen om de eventuele effecten te meten aan de hand van het door de politie geregistreerde aantal staandehoudingen van vreemdelingen. Deze staandehoudingen zijn door de toegenomen aandacht binnen de politie lange tijd gestegen, maar door de reorganisaties juist in de bestudeerde periode weer afgezwakt. Wat dat betreft zijn effecten wellicht nog op langere termijn te verwachten. Er zijn geen aanwijzingen gevonden dat de invoering van de VW 2000 gepaard is gegaan met meer discriminatie, al blijkt uit interviews dat her en der de grenzen van de wet worden opgezocht. Dat laatste geldt bijvoorbeeld bij integrale acties om huisjesmelkers aan te pakken zoals die in verschillende grote steden momenteel worden gehouden. Gebrek aan kwantitatieve informatie Bij beide evaluatie-onderzoeken was een belangrijk probleem dat er weinig betrouwbaar cijfermateriaal beschikbaar is. De onderzoeken zijn daarom noodgedwongen kwalitatief van aard. Het terugkeerbeleid is bijvoorbeeld onderzocht aan de hand van een documentanalyse, twee expertmeetings en een aantal interviews. De Commissie vindt het gebrek aan betrouwbaar cijfermateriaal de belangrijkste conclusie van het onderzoek. Het betekent immers dat de effectiviteit van het terugkeerbeleid niet kan worden getoetst. Vanzelfsprekend is het van belang om goed cijfermateriaal te vergaren. Actueel cijfermateriaal bijvoorbeeld over het percentage uitgeprocedeerde asielzoekers onder de illegalen ontbreekt, terwijl informatie daaromtrent uiterst relevant kan zijn voor het terugkeerbeleid. Door zo zwaar aan het ontbreken van voldoende cijfermateriaal te hechten, doet de Commissie echter afbreuk aan de onderliggende evaluaties waarin in het kwalitatieve onderzoek wel degelijk veel informatie boven tafel is gehaald.
In: Migrantenstudies, 2007-1, pp. 63-67
Terugkeer is afhankelijk van percepties van de vreemdeling Een logische maar niet onbelangrijke constatering in het evaluatie-rapport is dat de keuze om Nederland te verlaten voornamelijk wordt bepaald door enerzijds de perceptie van de asielzoeker van de veiligheids- en sociaal economische situatie in het land van herkomst en anderzijds de perceptie van zijn toekomstperspectief in Nederland. De eerste perceptie is volgens de respondenten nauwelijks te beïnvloeden door het gekozen instrumentarium, terwijl de tweede perceptie wel beïnvloedbaar is door Nederland onaantrekkelijk te maken met negatieve instrumenten zoals gedwongen terugkeer en beëindiging van de opvangvoorzieningen. Als die negatieve instrumenten niet zouden bestaan zou volgens de respondenten geen enkele asielzoeker overwegen om Nederland te verlaten. De ervaring is echter dat door uitvoering van de negatieve instrumenten de asielzoeker uit het oog verloren raakt. Het is niet duidelijk of zij echt zijn vertrokken of nog steeds, illegaal, in Nederland verblijven. Het kernprobleem van het terugkeerbeleid is dus dat een asielzoeker alleen vrijwillig zal vertrekken als hij bij een vergelijking van zijn situatie hier met de te verwachten situatie elders tot de conclusie komt dat hij elders beter af is en dat een situatie die wij in Nederland als het absolute bestaansminimum beschouwen, in de meeste gevallen nog beter is dan een situatie die een uitgeprocedeerde asielzoeker te wachten staat als hij vertrekt. Noch de onderzoekers noch de Commissie komt echter op dit punt met een advies. Het lijkt logisch uit het onderzoek te volgen dat er twee opties zijn. De eerste optie is verder verslechteren van de situatie van illegalen waaronder uitgeprocedeerde asielzoekers in Nederland. Ik vind dat geen reële optie. Met een nog verdere verslechtering zou Nederland ongetwijfeld mensenrechtenverdragen schenden waarbij het partij is. De andere optie is zorgen dat een asielzoeker die vertrekt dat doet met perspectief. Dat kan door hem wat zakgeld mee te geven maar dat zet geen zoden aan de dijk. Het kan ook door hem te begeleiden in het land van herkomst, hem te blijven volgen. Dat zou onderdeel kunnen zijn van het terugkeerbeleid van de minister van V&I maar ook als een vorm van ontwikkelingshulp kunnen worden beschouwd. Misschien zou kunnen worden gedacht aan het verlenen van terugkeeropties. Wie de garantie heeft dat hij, als het in zijn land van herkomst tegenvalt, terugkan naar Nederland, zal veel eerder zijn geneigd om een poging te wagen. Het is jammer dat de Commissie niet de aanbeveling doet om de effecten van terugkeeropties op vrijwillige terugkeer nog eens onder de loep te nemen. Wetgeving een gebrekkig beleidsinstrument? De onderzoekers hebben wel enig cijfermateriaal boven tafel gehaald. Hieruit blijkt bijvoorbeeld dat het aantal staandehoudingen is gestegen. De Commissie acht het niet waarschijnlijk dat dit kan worden toegeschreven aan de wetswijziging. Dat relativeert volgens de Commissie de waarde van het wijzigen van de wet als middel om een grotere effectiviteit van de uitvoeringspraktijk te bereiken, temeer daar vooraf niet was vastgesteld dat het gebrek aan effectiviteit was te wijten aan tekortschietende regelgeving. Deze conclusie, dat het effect van wetgeving beperkt is, herhaalt de Commissie drie keer in verschillende bewoordingen. Door die herhaling lijkt het de belangrijkste conclusie. Het is echter de vraag of deze conclusie op basis van het onderliggende onderzoek wel kan worden getrokken. Immers, uit de evaluatie-onderzoeken blijkt dat het niet duidelijk is welke effecten het gevolg zijn van de wetswijziging en welke zijn veroorzaakt door andere gewijzigde omstandigheden. Bovendien, ook als de wijzigingen van de Vreemdelingenwet met betrekking tot het terugkeerbeleid en het operationeel vreemdelingentoezicht weinig effect hebben gehad, kan uit deze twee voorbeelden niet de algemene conclusie worden getrokken dat het effect van wetgeving als beleidsmaatregel gering is of moet worden gerelativeerd. Er zijn verschillende wetswijzigingen, ook in de Vreemdelingenwet, die onmiskenbaar effect hebben gehad zoals
In: Migrantenstudies, 2007-1, pp. 63-67
de verlenging van de looptijd van de vergunning tot verblijf bepaalde tijd van drie jaar naar vijf jaar. Ook is de invoering van hoger beroep bij de Raad van State niet zonder gevolgen voor het percentage vreemdelingen dat tot Nederland wordt toegelaten. Bovendien zijn er ook met betrekking tot het terugkeerbeleid wel degelijk wetswijzigingen denkbaar die grote effecten zouden kunnen hebben zoals bijvoorbeeld de wijziging die emeritus hoogleraar bevolkingsgeografie, Van Amersfoort, in de NRC van 29 december 2004 voorstelt om het aantal illegalen te verminderen. Als de wet zou voorschrijven dat asielzoekers die binnen zestien maanden geen definitieve beslissing op hun asielverzoek hebben, een verblijfsvergunning voor vijf jaar krijgen met uitzicht op een permanente status, zou dit ongetwijfeld grote beleidseffecten hebben. Dubbelzinnigheid van het doel van het terugkeerbeleid Uit het evaluatierapport over het terugkeerbeleid blijkt dat een groot probleem van het terugkeerbeleid de dubbele opdracht van het COA is. Het COA moet enerzijds vrijwillige terugkeer (of vertrek) stimuleren en anderzijds gedwongen terugkeer (of uitzetting) organiseren. De combinatie van deze diametraal op elkaar staande taken is funest voor het vertrouwen van uitgeprocedeerde asielzoekers en hun hulpverleners in het COA. De Commissie trekt hieruit niet de conclusie dat de verantwoordelijkheid voor die twee verschillende taken bij twee verschillende organisaties moet komen te liggen maar beperkt zich tot de conclusie dat het doel van het terugkeerbeleid dubbelzinnig is. Het is onduidelijk of het doel van het terugkeerbeleid is het terugkeren van uitgeprocedeerde asielzoekers naar hun land van herkomst - over dit doel zijn blijkens de evaluatie de uitvoerders uitgesproken somber - of het voorkomen van illegaal verblijf in Nederland en het verminderen van het aantal in Nederland verblijvende uitgeprocedeerde asielzoekers. Voor dat laatste doel is elk vertrek uit Nederland, ook als het niet naar het land van herkomst is, voldoende en dat lijkt daarom een aanmerkelijk realistischer beleidsdoelstelling dan terugkeer. De Commissie pleit voor een duidelijke keuze. Uit het evaluatierapport heb ik echter niet de indruk gekregen dat de dubbelzinnige doelstelling en verwarring bij de uitvoerders daarover, hèt prangende probleem is van het terugkeerbeleid. Volgens het evaluatierapport is een probleem van het terugkeerbeleid wel het verschil in visie daarop tussen de beleidsmakers en de uitvoerders en tussen de uitvoerders en de belangenbehartigers. De Commissie doet echter geen aanbevelingen gericht op het meer op één lijn brengen van al deze actoren. Tot slot Het boek bevat interessante onderzoeksverslagen waaraan de Commissie in haar advies onvoldoende recht doet. Voorzover de Commissie tot aanbevelingen komt, zijn deze weinig creatief. Zij komen niet veel verder dan hetgeen logisch uit de conclusies voortvloeit, zoals de suggestie tot een betere gegevensverzameling. Aanbevelingen ter verbetering van het terugkeerbeleid of het operationeel vreemdelingentoezicht ontbreken. De Commissie kan tegenwerpen dat dit buiten haar taakstelling viel. Haar taak was immers evalueren van de wetswijzigingen die het onderwerp van de deelonderzoeken vormden, maar door haar taak zo beperkt op te vatten, heeft de Commissie de kans laten liggen om voorstellen te formuleren op de punten die de redenen vormden voor de wetswijziging: verbetering van het terugkeerbeleid en het operationeel vreemdelingentoezicht. Nu de Commissie concludeert dat zij te weinig gegevens heeft om stevige conclusies te kunnen trekken over het effect van de wet en of de gevonden effecten wel het gevolg zijn van wetgeving, had zij toch tenminste kunnen nagaan of de doelstelling van de wet wordt bereikt. Ik meen uit het achterliggende onderzoek te kunnen constateren dat, dat in elk geval voor het terugkeerbeleid niet het geval is. Immers, op p. 83/84 wijzen de onderzoekers erop dat veel betrokkenen vinden dat het terugkeerbeleid tot
In: Migrantenstudies, 2007-1, pp. 63-67
nu toe niet is gelukt en niet aannemen dat het in de toekomst wel zal gaan lukken. Vervolgens had de Commissie met behulp van de analyse van de door het WODC geconstateerde voetangels en klemmen die aan het bereiken van de doelstellingen in de weg stonden toch een poging kunnen doen om oplossingsrichtingen aan te geven. Ashley Terlouw Het hier besproken boek betreft slechts een deel van de evaluatie van de Vreemdelingenwet. Dit voorjaar wordt een volgende publicatie verwacht met als titel 'Evaluatie VW 2000. De asielprocedure'.
Frank J. Buijs, Froukje Demant, Atef Hamdy (2006) Strijders van eigen bodem. Radicale en democratische moslims in Nederland. Amsterdam: Amsterdam University Press. 303 p. , ISBN 90-5356-916-2 Met veel enthousiasme werd het onderzoek naar radicaliserende moslims in Nederland onthaald: de media sprongen er bovenop en meerdere malen verschenen Frank Buijs en Froukje Demant op TV of in de krant om hun pas gepubliceerde studie over de “strijders van eigen bodem” toe te lichten. Wie wil er immers niet na de moord op Theo van Gogh, de ‘ontdekking’ van de Hofstadgroep en de verschillende aanslagen in het post-11 september tijdperk weten wat jonge moslims hiertoe heeft gedreven? Zo ook het Ministerie van Justitie, van wie de opdracht tot het onderzoek naar de oorzaken, de betekenis en de omvang van islamitisch radicalisme in Nederland afkomstig is. De onderzoekers zijn langs verschillende hogere onderwijsinstellingen en moskeeën op zoek gegaan naar zowel democratische als salafistische moslimjongeren om hen te interviewen over hun geloof, idealen, problemen en strategieën. Hierdoor hoopten zij er achter te komen waarom de eerste groep zich niet en de tweede groep zich wel aangetrokken voelt tot radicalisering. Ook hebben ze de achtergronden en het gedachtegoed van Nederlands’ bekendste islamitische radicalen onderzocht: Mohammed B. en Jason W.. Omdat de tweede generatie Marokkanen oververtegenwoordigd bleek te zijn in het radicaalislamitische milieu, maar ook om nadruk te leggen op de gemeenschappelijke factor religie, is ervoor gekozen de onderzoeksgroep af te bakenen naar etniciteit en leeftijd. In totaal werden zestien jongeren tussen de 17 en 37 jaar geïnterviewd die democratisch actief zijn, en tweeëntwintig die betrokken zijn bij orthodoxe en radicale varianten van de islam in Nederland. De eerste groep bestond uit elf mannen en vijf vrouwen die deelnemen aan het politiek-maatschappelijke leven in Nederland, ofwel door hun raadslidmaatschap voor GroenLinks of de PvdA ofwel door hun bestuurswerk bij (zelf)organisaties. Onder de laatste groep bevonden zich twee Nederlandse bekeerlingen en drie vrouwen. Net als de leden van de eerste groep, was het merendeel (16) van deze groep hoogopgeleid. De onderzoekers onderstrepen geen pretentie te hebben omtrent representativiteit, mede omdat ze vermoeden geen jongeren gesproken te hebben die al ‘doorgeradicaliseerd’ zijn (omdat die een interview mogelijkerwijs als samenzwering met de ongelovigen beschouwen.) Aan de hand van uitgebreid theoretisch onderzoek van klassiekers in islamstudies1, onderscheiden de onderzoekers verschillende stromingen binnen de islam: het conservatisme,
1
o.a. Waardenburg, J. (ed.) (1994), Islam. Norm, ideaal en werkelijkheid (houten: Fibula), Watt, W.M. (1988), Islamic Fundamentalism and Modernity (London & New York: Routledge), Brown, L.C. (2000), Religion and State. The Muslim Approach to Politics (New York: Columbia University Press), Appleby, R.S. (2000), The Ambivalence of the Sacred. Religion, Violence, and Reconciliation (Boston: Rowman & Littlefield), Choueiri,
In: Migrantenstudies, 2007-1, pp. 63-67
het pragmatisme, het modernisme en het fundamentalisme. De fundamentalistische ideologie, die ervan uitgaat dat de geloofsgemeenschap wordt bedreigd, bestaat op haar beurt uit het revivalisme en het radicalisme, waarbij de eerste meer naar binnen gericht is en de tweede welbewust de concurrentie aangaat met andere religieuze en wereldlijke filosofieën. Uitgebreid en puntsgewijs lichten de auteurs toe waardoor het islamitisch radicalisme (ook wel islamisme of politieke islam genoemd), dat de grondslag vormt van het hedendaagse salafisme, wordt gekenmerkt. Salafisten worden gekarakteriseerd door hun gemeenschappelijk streven naar de stichting van een islamitische staat op basis van de ‘zuivere’ islam, zoals die bestond ten tijde van de profeet en de eerste vier kaliefen. Onderling bestaan er echter grote verschillen: zo zijn er a-politieke salafisten (die door middel van bekering een dergelijke staat van onderaf proberen op te bouwen), politieke salafisten (die door middel van maatschappelijke en politieke activiteit islamisering najagen) en jihadi salafisten. Deze laatste, wier aantal in Nederland onbekend is, vormen een daadwerkelijke bedreiging voor onze samenleving, doordat ze bereid zijn geweld te gebruiken om hun versie van de ware islam te beschermen en te verbreiden. Uit de interviews blijkt echter dat deze groep sinds 11 september 2001 hoe langer hoe meer gemarginaliseerd wordt, doordat ze zowel door democratische als andere radicale moslims worden bekritiseerd en geïsoleerd. Toch maken de onderzoekers zich zorgen: uit hun interviews blijkt namelijk dat veel Marokkaanse jongeren zich vervreemd voelen van zowel hun ouders als de autochtone samenleving als gevolg van botsende waarden en wederzijds onbegrip, terwijl ze geen sociaal vangnet hebben zoals de hechte Turkse gemeenschap. Veel Marokkaanse jongeren worstelen met een hybride identiteit, welke niet door hun omgeving wordt erkend, omdat die hen telkens dwingt een ondubbelzinnige loyaliteit uit te spreken ten opzichte van hun geloof, etnische achtergrond of Nederlanderschap. Omdat ze bovendien meer gericht zijn op de Nederlandse samenleving dan hun Turkse medegelovigen, zijn ze gevoeliger voor sociaal-economische achterstelling, discriminatie en het publieke debat over islam (iets wat de schrijvers aanduiden met ‘het integratieparadox’. (p. 202.) Voor hen vormt het radicale gedachtegoed van een superieur geloof, dat alom vertegenwoordigd is op het internet, dan ook een helder alternatief tegenover hun identiteitsvraagstuk en de generatiekloof met hun ouders; het samenkomen in salafistische groepjes voelt als een warm thuiskomen na een eenzame zoektocht naar antwoorden op existentiële vragen, gevoelens van vervreemding of maatschappelijke of politieke frustraties (bijvoorbeeld over Westers beleid in het Midden-Oosten, of denigrerende uitspraken van politici over de islam.) Om hun analyse te onderbouwen, maken de onderzoekers gebruik van een breed scala aan secundaire literatuur en theorieën uit de sociologie, politicologie en sociale psychologie. Hoewel ze verschillende keren benadrukken zich te begeven op “het terrein van beredeneerde speculatie” (p. 259) of “gedachte-experimenten” (p.136) maken de onderzoekers zeer aannemelijk hoe en waarom sommige moslims in Nederland overgaan tot radicalisme. Uitgebreid lichten ze toe hoe een aanvankelijk wantrouwen in de politiek en de media bij sommigen om kan slaan in een de-legitimatie van het gehele systeem en vervolgens in geweld om dat omver te werpen. Door middel van schematische overzichten leggen de onderzoekers uit welke spirituele, sociologische, maatschappelijke en psychologische factoren daarbij een rol spelen en waarom juist het islamitisch radicalistisch gedachtegoed daar zo goed bij aansluit. Een nadeel hiervan is dat de lezer dikwijls het gevoel overkomt al eerder te hebben gelezen dat de behoefte aan zingeving, sentimenten van onrecht en een identiteitscrisis meespelen in radicaliseringprocessen. Soms staat er zelfs vrijwel letterlijk hetzelfde beschreven, maar dan in andere woorden: “Internet vergemakkelijkt gericht zoeken en maakt
Y.M. (1990), Islamic Fundamentalism (Boston: Twayne Publishers, Roy, O. (1996), The Failure of Political Islam (Cambridge, MA: Harvard University Press).
In: Migrantenstudies, 2007-1, pp. 63-67
het mogelijk dat mensen met dezelfde achtergrond en interesse elkaar gemakkelijk weten te vinden.” (p. 273-4.) Misschien hebben de onderzoekers er wel doelbewust voor gekozen om zo gestructureerd en enigszins herhalend te werk te gaan, gezien hun opdracht van het Ministerie(en hun doel het onderzoek voor een breder publiek toegankelijk te maken.) Ze laten doorschemeren dat “alleen als het duidelijk is waarom jonge mensen de overduidelijk verwerpelijke kenmerken van het radicalisme omarmen, ze uit die omhelzing ‘bevrijd’ kunnen worden en het radicalisme daadwerkelijk kan worden bestreden.” (p. 228). Deze studie maakt duidelijk dat de Nederlandse maatschappij hierin een grote rol speelt en dat radicaliserende jongeren geen passieve slachtoffers zijn van extremistische ‘loverboys’ die hen bekeren of overhalen tot geweld. In tegendeel, ze gaan zelf actief op zoek om hun “moreel vacuüm” (p. 207) op te vullen, omdat de maatschappij, hun ouders noch hun gemeenschap die houvast weet te bieden. Bovendien verliezen velen het vertrouwen in het systeem om hun maatschappelijke achterstelling aan te pakken - ook Mohammed B. probeerde aanvankelijk via jeugdorganisaties in Slotervaart zich in te zetten voor zijn gemeenschap, maar gaf gedesillusioneerd en gefrustreerd op toen hij het gevoel had niet serieus genomen te worden. Het salafisme en de strijd voor het behoud van de ware islam gaven hem wel houvast en eigenwaarde. In het programma Netwerk waarschuwde Buijs dan ook voor symboolpolitiek en stoer taalgebruik door politici, omdat ze daarmee alleen maar olie op het vuur gooien en democratische moslims van zich verwijderen. Zij zouden zich beter in kunnen zetten voor een krachtig sociaal-economisch beleid om achterstanden weg te werken en voor het stimuleren van een gematigde islam die antwoorden geeft op de (morele) dilemma’s waarmee tweede generatie moslims worstelen. Zonder radicale versies van islam te verbieden, zou deze een goed alternatief kunnen bieden. Uit de studie blijkt duidelijk waarom Buijs pleit voor een dergelijke ‘lossere’ interpretatie van de scheiding tussen kerk en staat. Onderbelicht blijft echter waarom het verschijnsel radicale islam zich ook in andere Europese landen voor doet, die een ander beleid voeren, of in landen als Marokko of Indonesië, waar islamitische jongeren zicht in een onvergelijkbare maatschappelijke context bevinden. Hoewel de onderzoekers gebruik maken van internationale literatuur over moslimextremisme in andere landen (Frankrijk, Duitsland) en verwijzen naar internationale politiek ten aanzien van het Midden-Oosten en Tsjetsjenië, zou het interessant zijn om hun werk in een internationaal vergelijkend perspectief te plaatsen om de overeenkomstige factoren te onderscheiden die moslimjongeren in verschillende landen mogelijkerwijs tot het salafisme bewegen. De schrijvers hebben voldoende bewezen door middel van uitgebreid bronnenonderzoek een dergelijk systematisch onderzoek tot een goed einde te kunnen brengen. Doutje Lettinga Janneke Jansen (2006), Bepaalde huisvesting. Een geschiedenis van opvang en huisvesting van immigranten in Nederland, 1945-1995. Amsterdam: Aksant, 319 p. ISBN 90-5260206-9 Hoe is de positie van allochtonen op de Nederlandse woningmarkt tot stand gekomen? En in welke mate is ze toe te schrijven aan beleid dat in de afgelopen decennia geformuleerd is om migranten te huisvesten? In het proefschrift Bepaalde huisvesting. Een geschiedenis van opvang en huisvesting van immigranten in Nederland, 1945-1995 onderzoekt Janneke Jansen de rol die het naoorlogse Nederlandse woonbeleid speelde in het toedelen van posities aan migranten op de woningmarkt. Jansen promoveerde in april 2006 aan de Universiteit Leiden op dit boek. Het is een uitwerking van haar in 2000 in opdracht van het ministerie van
In: Migrantenstudies, 2007-1, pp. 63-67
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer uitgebrachte rapport Ergens anders onder dak. Dit boek vormt een interessante hybride van een evaluatie van het integratiebeleid en vijftig jaar volkshuisvestingsbeleid, met de huisvesting van migranten als toetssteen. Er is veel aandacht voor discussies binnen en tussen departementen over de taakopvatting van de overheid en de uitvoering van afgesproken taken. Die zijn gereconstrueerd met behulp van archieven van verschillende ministeries en interviews met professioneel betrokkenen. Dit bronnengebruik levert een frisse, historische toevoeging aan de veelal sociaalwetenschappelijke literatuur over de huisvesting van migranten en minderheden. Hoewel het accent ligt op de rol die de rijksoverheid en woningcorporaties speelden, komt ook de bijdrage van particuliere organisaties, zoals kerken en belangenbehartigers van migrantengroepen aan bod. De aandacht voor deze verschillende actoren, voor hun motieven en handelingspatronen, verschaft het boek een belangrijke meerwaarde. In het huidige publieke debat wordt de woonwijze van minderheden, in het bijzonder de ruimtelijke concentratie in bepaalde stadswijken, nogal eens gepresenteerd als hardnekkige onwil om ‘tussen de Nederlanders’ te gaan wonen en te integreren. Een proefschrift waarin de moeizame start van velen op de Nederlandse woningmarkt wordt gememoreerd en gedocumenteerd, het aandeel van de overheid daarin en de padafhankelijkheid van verdere wooncarrières nadat men een start heeft gemaakt, vormt een welkome nuancering. Lezenswaardig zijn ook de discussies die de afgelopen decennia gevoerd zijn over het nog immer actuele thema spreiding. Het verblijfsperspectief en de rechtspositie van de migranten zijn van invloed geweest op het tempo en de wijze van insluiting in het huisvestingsbestel. De Indische Nederlanders werden begin jaren vijftig na een eerste opvang in woonoorden snel doorgeleid naar zelfstandige huisvesting, gespreid over het land, ten behoeve van de assimilatie en om de ‘last’ te verdelen. Dit ondanks een voorkeur bij veel repatrianten voor de grotere steden en vooral Den Haag. De uit 1919 daterende Regeling Rijksvoorkeurwoningen (5% regeling) die de overheid toestond om een deel van de nieuw gebouwde woningen te vorderen, werd van stal gehaald. Voor Surinamers werd pas in 1975 na lang tegensputteren van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) de 5% regeling toegepast, voor een ‘oordeelkundige spreiding’ over het land. Verreweg de meeste Surinamers wisten via eigen netwerken een onderkomen te vinden. Hindostanen verkozen dikwijls het degelijke Den Haag met Indische trekken; creolen het mondaine Amsterdam. De toestroom van creolen in de Amsterdamse Bijlmer was mogelijk doordat de huur van de woningen boven de distributiegrens lag, zodat geen toewijzingseisen golden. Woningbouwvereniging Ons Belang adverteerde haar moeilijk verhuurbare woningen in het later notoir geworden probleemcomplex Gliphoeve met ‘wij discrimineren niet’. De laissez faire benadering van het ministerie van VRO komt het scherpst naar voren bij de huisvesting van gastarbeiders in pensions en later bij de gezinshereniging. Inspecties op de vele brandgevaarlijke pensions werden overgelaten aan de gemeenten, die - ondanks pensionverordeningen en ondanks de Huurwet tegen woeker en rechteloosheid - meestal niet optraden. Toen in de tweede helft van de jaren zeventig de gezinshereniging op gang kwam liet VRO zich niet overreden om de 5% regeling op buitenlandse gezinnen toe te passen. Het contingent nieuwbouwwoningen voor migrantengezinnen zou minstens moeten worden verdrievoudigd om de opgelopen achterstanden in te lopen en dit was “tegenover de eigen woningbehoevenden niet te verkopen”. De Minderhedennota uit 1983 had een keerpunt moeten zijn, omdat eindelijk de permanente aanwezigheid van immigranten, ook de gastarbeidersgezinnen, werd onderkend. Huisvesting werd een van de domeinen waarop achterstand van minderheden bestreden moest worden. Insluiting van minderheden binnen het bestel was daarmee een feit, maar op het
In: Migrantenstudies, 2007-1, pp. 63-67
tweede analyseniveau, dat van de uitvoeringspraktijk, waren meer beren op de weg. Hier worden de plaatsingspraktijken van woningcorporaties belicht en hun fnuikende effecten voor toegang van minderheden tot de sociale huurwoningmarkt. Zo kenden diverse corporaties met medeweten van gemeentelijke huisvestingsbureaus portiekregelingen met quota van twee of drie buitenlandse gezinnen per portiek. Behalve tot onredelijk lange wachttijden zou deze institutionele discriminatie ook tot ruimtelijke segregatie hebben geleid. Een paradoxaal gegeven, aangezien de discriminatie juist tot doel had om concentraties te vermijden. Hoe deze paradox precies werkte wordt niet helemaal duidelijk. Vermoedelijk telde toch vooral het feit dat discriminatie in de gehele corporatiesector veel buitenlandse gezinnen in de vooroorlogse, particuliere huur- en koopwoningen bijeen dreef. Hoe het ook zij, de selectieve praktijken werden door het ministerie van VRO (later VROM) in beleidsbrieven afgekeurd, maar er werd niet opgetreden tegen onwillige corporaties. Hier ontstaat het beeld van een ministerie dat niet alleen weinig pro-actief optrad ten behoeve van minderheden, maar ook hardnekkig zijn handhavingstaak verzaakte. De geschiedschrijving eindigt met goede argumenten in 1995. Nadien verminderde door de verzelfstandiging van woningcorporaties en decentralisatie van het huisvestingsbeleid de greep van de nationale overheid op het wonen. Toch worden die verzelfstandiging, de consequenties voor het huurbeleid, veranderingen in de woonruimteverdeling en het stedelijke vernieuwingsbeleid nog over het voetlicht gebracht. De uiteenzettingen hierover verhelderen niet in hoeverre de eerste, moeizame schreden van migranten op de Nederlandse woningmarkt nu belemmerend doorwerkten in verdere wooncarrières van de betrokkenen. De problematiek van migranten en minderheden op de woningmarkt lijkt in de jaren negentig te zijn opgegaan in die van lagere-inkomensgroepen in het algemeen. Tegelijkertijd schijnt zich aan het eind van de besproken periode een cultuuromslag bij woningcorporaties voor te doen die wat meer uitgediept had kunnen worden. Zo is er de bereidheid om meer ‘kleurenblinde’ advertentiemodellen te gaan gebruiken bij de woonruimteverdeling, waarmee plaatsingspraktijken moeilijk werden. Het ministerie van VROM heeft invoering van dergelijke modellen overigens sterk bepleit. Ook kunnen de succesvolle inspanningen van corporaties genoemd worden bij de huisvesting van asielzoekers en erkende vluchtelingen (volgens de twee promille regeling en taakstellingen), begin jaren negentig. Wellicht hadden de woningcorporaties, toch een van de hoofdrolspelers in deze geschiedenis, in de slothoofdstukken wat meer reliëf kunnen krijgen. Janneke Jansen
