Economisch beleid aan banden? De strijd om de EMU Alman Metten Bart van Riel
Inhoudsopgave Inleiding 1 De noodzaak van een Economische en Monetaire Unie De emu en de interne markt Lessen uit de ems-crises (1992-1993) Naar mondiale wisselkoersstabiliteit
7 9 9 12 15
2
Strijd om de beleidsvrijheid Is aanscherping van ‘Maastricht’ noodzakelijk? Alternatieven voor het stabiliteitspact Prijsstabiliteit en de Europese Centrale Bank Beleidsruimte en de internationale financiële markten
21 23 27 30 35
3
De nieuwe contouren van een sociaal Europa Een gecoördineerde kapitaalbelasting op Europees niveau Zet integratie de sociale bescherming onder druk Verhoging van de Europese begroting?
37 38 42 45
4
Europa en de wereldeconomie
49
Samenvatting Noten Bibliografie
53 55 63
Inleiding Met de komst van de Europese muntunie1 staat er meer op het spel dan het invoeren van een gemeenschappelijk betaalmiddel in Europa. Het gaat ook om grondslagen en richting van het sociaal-economisch beleid. Met name de Duitse en Nederlandse centrale bankiers betogen dat de Europese muntunie het noodzakelijk maakt om de beleidsvrijheid van lidstaten op begrotingsgebied verder in te perken, om prijsstabiliteit tot de belangrijkste macro-economische doelstelling te verheffen, en om de monetaire politiek voortaan geheel over te laten aan de van de politiek onafhankelijke Europese centrale bank. Hierdoor dreigt de muntunie geassocieerd te raken met een conservatief, monetaristisch geïnspireerd beleid, waarin werkgelegenheid en economische groei hooguit als afgeleide beleidsdoelstellingen worden gezien, de publieke sector moet worden teruggedrongen, en waarin belangrijke beslissingen aan democratische controle worden onttrokken. Dit gevaar is de aanleiding geweest tot het schrijven van dit boekje. Wij zijn van mening dat er in de muntunie ruimte moet blijven voor een op groei en werkgelegenheid gericht macro-economisch beleid en er mogelijkheden moeten blijven om de richting van het beleid langs democratische weg te beïnvloeden. Als prijsstabiliteit en het terugdringen van de overheidsschuld als beleidsdoelstellingen verabsoluteerd worden, zal dit ten koste gaan van de economische groei. Hierdoor zal de werkloosheid in Europa verder stijgen en zullen regionale ongelijkheden toenemen. Dit is niet alleen sociaal onverantwoord; het zal op den duur, samen met een eventuele afname van de democratische controlemogelijkheden, ook de legitimiteit van de muntunie ondergraven. Onze stelling is vervolgens dat het ook mogelijk is om in de Europese muntunie ruimte voor een op economische groei en werkgelegenheid gebaseerd beleid te behouden. Het is niet nodig een pijnlijke keuze te maken tussen verdere monetaire integratie en het behoud van nationale beleidsruimte. De Europese muntunie is noodzakelijk om het voortbestaan van de interne markt, het vrije verkeer van goederen en diensten, te garanderen en wenselijk omdat de emu Europa minder gevoelig maakt voor mondiale valutaonrust en de kansen op stabielere mondiale wisselkoersen vergroot. Het niet doorgaan van de muntunie daarentegen zal ons inziens tot desintegratie leiden. De indeling van dit boekje is als volgt. In het eerste hoofdstuk komt de noodzaak van een Europese muntunie aan de orde. Het tweede hoofdstuk behandelt de vraag hoe en op welk niveau beleidskeuzes in de monetaire unie behouden kunnen blijven. In het derde en vierde hoofdstuk gaat het tenslotte om de relatie tussen integratie, belastingen en sociale bescherming, resp. om de plaats van Europa in de mondiale economie. Verwijzingen naar de omvangrijke literatuur zijn, evenals de meer technische onderwerpen, zoveel mogelijk in voetnoten ondergebracht. Met behoud van onze verantwoordelijkheid danken we tenslotte al degenen, en met name Henk Aben, die commentaar op eerdere versies van dit boekje hebben geleverd. Overveen, augustus 1996 Alman Metten Bart van Riel
De noodzaak van een Economische en Monetaire Unie In de discussie over de voor- en nadelen van verdere Europese integratie lijkt zich een wending te voltrekken. Werd de voltooiing van de interne markt nog door de meeste opiniemakers als een gepast antwoord op de veranderingen in de internationale concurrentieverhoudingen gezien, als een manier voor Europese staten om samen sterker te staan en daardoor een bepaalde beleidsruimte te behouden, met de Economische en Monetaire Unie (emu) ligt dat anders. De emu dreigt zelf geassocieerd te raken met een inperking van die beleidsruimte1. Deze inperking zou volgens tegenstanders niet opwegen tegen de voordelen van een gemeenschappelijke munt. Verdere Europese integratie vormt volgens ons echter nog steeds het beste antwoord op de beperkingen die een steeds meer vervlochten en tegelijkertijd vrijere wereldeconomie aan het beleid van afzonderlijke staten oplegt. Wat afzonderlijke landen zelf niet kunnen doen (het zorgen voor wisselkoersstabiliteit, het tegengaan van beleidsconcurrentie en belastingvlucht) moeten en kunnen ze samen wel doen. Is een inperking van de macro-economische beleidsvrijheid van de lidstaten de prijs die hiervoor betaald moet worden? Zo wordt dat wel gepresenteerd, maar in de volgende hoofdstukken hopen wij aan te tonen dat dit niet het geval hoeft te zijn — mits het beleid de kansen op dit gebied daadwerkelijk benut. Eerst zullen we echter de noodzaak van een monetaire unie beargumenteren — zowel met het oog op de Europese interne markt, als met het oog op stabielere wisselkoersverhoudingen in de wereld. De EMU en de interne markt De monetaire unie vormt een noodzakelijk onderdeel van het Europese integratieproces. Zonder een monetaire unie kan de duurzaamheid van het vrije verkeer van goederen en diensten, en dus van de interne markt, niet gegarandeerd worden. De reden hiervoor is dat de interne markt stabiele wisselkoersen behoeft, maar dat het vrije kapitaalverkeer, onderdeel van de interne markt, het handhaven van die stabiele wisselkoersen ernstig bemoeilijkt, zo niet onmogelijk maakt. Dit maakt het noodzakelijk de wisselkoersen door het aangaan van een monetaire unie te elimineren. Voor de emu bestaat dus wel degelijk ook een economische, en niet alleen een politieke noodzaak2. De interne markt stelt als voorwaarde dat er gelijke concurrentievoorwaarden in de lidstaten heersen. Zou een lidstaat ‘zijn’ bedrijven direct of indirect bevoordelen, dan kan dit beschermende reacties van andere lidstaten oproepen, waardoor het principe van het vrije verkeer van goederen en diensten in gevaar komt. Wanneer een bepaalde lidstaat dan ook besluit zijn munt te devalueren kan dit beschermende reacties van andere lidstaten oproepen. Devaluaties, ook al zijn deze door de financiële markten afgedwongen, kunnen immers opgevat worden als een middel waarmee lidstaten ‘hun’ bedrijven een voordeel in de internationale concurrentie verschaffen. Initiatieven om de interne markt te voltooien en om grotere stabiliteit van de wisselkoersen op Europees niveau te bewerkstelligen zijn historisch gezien dan ook sterk met elkaar verbonden3. Men kan zich zelfs afvragen of het interne-marktprogramma ooit verwezenlijkt had kunnen worden zonder de stabilisatie van de wisselkoersen die door het Europese Monetaire Stelsel teweeg gebracht werd4. Maar daarmee is de noodzaak van invoering van één Europese munt nog niet aangetoond. Waarom zouden we niet met minder vergaande vormen van monetaire coördinatie kunnen volstaan? En waarom zouden de lidstaten niet zelf, door het voeren van een ‘gezond-geldpolitiek’5, tot stabilisatie van hun wisselkoersen kunnen komen?
Daarvoor moeten we een van de centrale onderdelen van de interne markt in ogenschouw nemen: de liberalisatie van het kapitaalverkeer. Sinds 1990 is sprake van een volledige liberalisatie van de kapitaalstromen in de Europese Unie. De beslissing hiertoe werd twee jaar eerder genomen in het kader van het interne-marktprogramma, en was mogelijk doordat Frankrijk en Italië hun verzet daartegen opgaven. In deze landen waren tot in de jaren tachtig nog beperkingen op de uitvoer van kapitaal aanwezig. Dit in tegenstelling tot onder andere Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, die al eerder tot volledige liberalisatie waren overgegaan. Hoewel de Franse en Italiaanse beperkingen op kapitaaluitvoer niet in staat waren op lange termijn devaluaties van deze munten tegen te houden, waren ze wel essentieel om de aanpassingen van de spilkoersen in het ems, welke in de periode vóór 1987 nog herhaaldelijk plaatsvonden, in goede banen te leiden6. De kapitaalcontroles stelden deze landen in staat zich op korte termijn te weren tegen speculatieve aanvallen op hun munten. De liberalisatie van het kapitaalverkeer vormt de schakel tussen het internemarktprogramma en de emu7. In Franse en Italiaanse ogen zou de liberalisatie op lange termijn een monetaire unie onvermijdelijk maken, als men tenminste vast wilde houden aan vaste wisselkoersen binnen de Unie. Ondersteund door het Padoa-Schioppa-rapport voor de Europese Commissie, argumenteerden de Fransen en Italianen dat het op lange termijn niet mogelijk zou zijn vrij kapitaalverkeer, vaste wisselkoersen en een zelfstandig monetair beleid te combineren. De conclusie die hieruit getrokken werd, was dat het monetaire beleid gecoördineerd en uiteindelijk vergemeenschappelijkt zou moeten worden in een monetaire unie. Coördinatie van het beleid zou betekenen dat de Bundesbank haar beleid niet uitsluitend zou afstemmen op de Duitse binnenlandse situatie, en de verplichting zou hebben tot onvoorwaardelijke bijstand bij steuninterventies op de valutamarkten — mochten andere Europese munten onder druk komen te staan. Vanuit het standpunt van de Nederlandse en Duitse centrale bankiers was de liberalisatie van het kapitaalverkeer een voorwaarde voor het bespreekbaar maken van een monetaire unie, maar maakte ze een monetaire unie niet noodzakelijk. Het opheffen van de kapitaalcontroles zou de beleidsruimte van landen door de discipline van de financiële markten kunnen inperken en hen dwingen tot het vooropstellen van lage inflatie en beheersbare overheidsfinanciën. Deze convergentie van beleidsdoelstellingen werd door hen als sine qua non voor de aanvaarding van een monetaire unie gezien, omdat alleen op deze manier wisselkoersstabiliteit en, uiteindelijk, een voldoende harde gemeenschappelijke munt zouden kunnen worden gewaarborgd9. De coördinatie van het beleid dat de Duitsers en de Nederlanders voor ogen stond, bestond in een afspraak over regels die individuele landen zouden moeten volgen met betrekking tot het monetaire en begrotingsbeleid. De Europese Ministerraad zou vervolgens toezicht moeten houden op de naleving van deze regels10. De hieruit voortvloeiende convergentie van beleid zou het mogelijk maken om vaste wisselkoersen en vrij kapitaalverkeer met elkaar te combineren. Een monetaire unie zou eerst verwezenlijkt kunnen worden bij een voldoende mate van convergentie. Het Verdrag van Maastricht wordt vaak gezien als een compromis tussen deze twee zienswijzen: aan de ene kant werd door het stellen van een datum waarop de monetaire unie zou moeten ingaan, de onvermijdelijkheid van een monetaire unie onder een regime van vrij kapitaalverkeer impliciet erkend; aan de andere kant werden er voorwaarden gesteld aan de economische politiek voor de toetredende landen. Wat het vaste tijdstip van invoering van de monetaire unie betreft werd de Bundesbank waarschijnlijk voor een voldongen feit gezet door
de regering van Helmut Kohl. Deze bleek in Maastricht tot concessies bereid, omdat ze hoge prioriteit stelde aan het dichterbij brengen van de politieke unie in Europa teneinde het herverenigde Duitsland vaster in Europa te verankeren en de angst voor een ‘Alleingang’ weg te nemen. Het is echter verkeerd om hieruit de conclusie te trekken dat de emu een puur politiek project is. Ten eerste omdat, zoals later in dit hoofdstuk zal worden aangetoond, Duitsland wel degelijk een groot economisch belang heeft bij Europese wisselkoersstabiliteit. Ten tweede omdat verwacht kan worden dat het alternatief voor een monetaire unie — een systeem van vaste maar aanpasbare wisselkoersen met de Duitse munt als anker — op den duur niet te handhaven is met vrij verkeer van kapitaal. Dit laatste zullen we in het onderstaande nader uitwerken. De verwachting was dat de opzet van de emu, zoals deze in Maastricht tot stand is gekomen, samen met de in het Europees Monetair Stelsel reeds bestaande steunverplichtingen en mogelijkheden voor gezamenlijke interventie op de valutamarkten, bestand zou zijn tegen speculatieve aanvallen van de financiële markten. De korte-termijnkredietmogelijkheden en het gezond-geldbeleid, waaraan de lidstaten zich in Maastricht gecommitteerd hadden, zouden hiervoor zorg dragen. Deze verwachting is niet uitgekomen. Nog voordat het Verdrag van Maastricht geratificeerd was, was een aantal valuta zodanig onder druk komen te staan dat devaluaties onontkoombaar waren11. Als reactie hierop is een tweetal belangrijke systeemcorrecties doorgevoerd: het ems is eerst in 1992 kleiner geworden toen het Britse pond en de Italiaanse lire uit het wisselkoersmechanisme werden teruggetrokken12, en daarna ‘zachter’ — toen in 1993 de bandbreedtes voor de resterende munten in het ems, behalve de gulden, werden opgerekt tot 15%. De ems-crises bewijzen volgens ons het gelijk van de stelling van Padoa-Schioppa, die aantoont dat op termijn vaste wisselkoersen en vrij kapitaalverkeer niet met elkaar te verenigen zijn, waardoor een monetaire unie noodzakelijk wordt13. Zoals de Fransen, Denen en Ieren moesten ondervinden is convergentie naar een gezond-geldbeleid geen voldoende voorwaarde voor het uitblijven van speculatieve aanvallen. We zullen deze stelling verder ontwikkelen aan de hand van een kritische bespreking van de gangbare visie op de ems-crises. In die visie wordt het beleid van de individuele lidstaten, en niet de structurele instabiliteit van een systeem van vaste maar aanpasbare wisselkoersen onder vrij kapitaalverkeer, voor het uiteenvallen van het ems verantwoordelijk gehouden. Lessen uit de EMS-crises (1992-1993) De gangbare visie op de ems-crises kent twee varianten. Volgens een eerste variant hadden de spilkoersen van Spanje, Italië en het Verenigd Koninkrijk, gezien de inflatieverschillen sinds 1987 met Duitsland, al eerder moeten worden aangepast. Door dit niet te doen zouden deze landen aan concurrentiekracht hebben ingeboet14. In een tweede variant hadden de spilkoersen aangepast moeten worden in anticipatie op de te verwachten effecten van de Duitse eenwording. Een revaluatie van de mark zou de bestedingsimpuls en de hieruit voortvloeiende inflatie, die de Duitse eenwording met zich mee zou brengen, hebben kunnen beteugelen. Ook zou de Bundesbank na een revaluatie meer ruimte hebben gehad de rente te verhogen om de economie af te remmen, zonder het beleid van de andere landen in het ems verder onder druk te zetten. Het probleem met deze verklaringen van de ems-crises is ten eerste dat ze onvolledig zijn. Het is moeilijk vol te houden dat de gebeurtenissen rond de Franse frank in augustus 1993 nog het gevolg zouden zijn geweest van de Duitse eenwording (de Duitse rente was toen al weer aan het dalen), of van oplopende inflatieverschillen (de Franse inflatie lag onder de Duitse). Ook de druk in 1992 op de Franse en Belgische frank, het Ierse pond of de Deense
kroon is niet terug te voeren op opgelopen inflatieverschillen met Duitsland. Het is zelfs de vraag of de Britse concurrentiepositie in 1992 zodanig verslechterd was dat een devaluatie van het Britse pond onontkoombaar was15. Zou men in het geval van de ems-crisis van 1992 nog kunnen twisten over de vraag of hier sprake was van zichzelf waarmakende speculatieve aanvallen, bij de ems-crisis in 1993 is het beeld nog duidelijker. Toen de markten eenmaal door hadden dat het ems verzwakt was en dat de verdediging ervan een kostbare zaak was, konden verkeerd uitgelegde opmerkingen, of de indruk van meningsverschillen tussen de beleidsmakers, al snel door de markt worden opgeblazen en aanleiding geven tot zichzelf waarmakende speculatieve aanvallen, zoals de Fransen moesten ondervinden16. Volgens de president van de Nederlandsche Bank Duisenberg (1994:7) is de hoofdoorzaak van de valutacrisis in 1993 echter ‘niet de vrije werking van de financiële markten, maar de economische beleidsvoering zelf’. Zijn opmerking impliceert dat de landen die niet onvoorwaardelijk bereid waren het Duitse monetaire beleid te volgen, hiervoor in 1993 de rekening gepresenteerd kregen. Tegen deze zienswijze kunnen twee argumenten worden ingebracht. Het eerste is dat het bij geloofwaardigheid niet alleen gaat om de bereidheid om de Duitse politiek te volgen, maar ook om de kosten die hieraan verbonden zijn17. En juist deze kosten zouden in een recessie volgens de financiële markten in sommige landen wel eens te hoog kunnen zijn. Ten tweede waren er op de markten twijfels ontstaan over de onvoorwaardelijke bereidheid van de Bundesbank om het ems te verdedigen18. In onze ogen zijn deze geloofwaardigheidsproblemen, die duiden op een structurele instabiliteit van het ems in een situatie van vrij kapitaalverkeer, de werkelijke oorzaken van de valutacrises. Door deze structurele instabiliteit kunnen geringe aanleidingen voor zichzelf versterkende crises zorgen. Deze aanleidingen moeten achteraf echter niet als oorzaken worden aangemerkt. Het tweede probleem met de gangbare visie op de ems-crises is dat ze te veel een verklaring achteraf is. Dit betreft vooral de Duitse eenwordingsthese. Terugkijkend is het misschien logisch dat het niet aanpassen van de spilkoersen na de Duitse eenwording tot problemen moest leiden (zie bijvoorbeld Krugman 1995), maar vastgesteld moet worden dat dit voor veel economen op het moment zelf niet gold19. Ook is er tot juni 1992 geen aanwijzing dat de financiële markten de mening toegedaan waren dat de toenmalige pariteiten in de toekomst onhoudbaar zouden zijn. Ze waren, in de verwachting dat de emu er zou komen, juist bereid veel geld te investeren in de ems-munten20. Pas in de aanloop naar het Deense referendum gingen de markten twijfelen of de emu er kwam en begon de overtuiging post te vatten dat handhaving van de koersen, en het volgen van de Duitse rentebeweging, in een aantal landen te veel werkloosheid en daardoor politieke kosten teweeg zouden brengen — hetgeen een beleidswijziging in deze landen onvermijdelijk zou maken. De markten ‘herontdekten’ het valutarisico21. De juiste vraag is niet zozeer of vroegtijdige herschikking de ems-crises had kunnen voorkomen, maar waarom deze herschikking niet tot stand kwam. Een eerste factor is, zoals gezegd, dat vóór juni 1992 behalve de Bundesbank maar weinig partijen van de noodzaak hiervan overtuigd waren. Het voorstel van de centrale bankiers in mei 1993 om uit de recente ervaringen de les te trekken dat er in de toekomst vaker herschikkingen zouden moeten plaatsvinden, werd door de ecofin (de Raad van Ministers van Financiën) niet geaccepteerd, met als argument dat hiermee weer de weg naar competitieve devaluaties geopend zou kunnen worden22. Een tweede factor hangt samen met het vrije kapitaalverkeer. Dit bracht op twee manieren een verstarring van het ems teweeg. Enerzijds omdat bij het ontbreken van
kapitaalcontroles een ordentelijke herschikking moeilijker te organiseren is en anderzijds omdat in een omgeving van vrij kapitaalverkeer regeringen er op gespitst zijn om hun geloofwaardigheid tegenover de financiële markten te behouden. Dan ontstaat al gauw angst dat een devaluatie wordt opgevat als een zwaktebod, dat een moeizaam opgebouwde reputatie gemakkelijk teniet zou kunnen doen23. De ems-crises tonen, met andere woorden, het gelijk aan van de stelling van Padoa-Schioppa (1987) dat op termijn vaste wisselkoersen en vrij kapitaalverkeer niet met elkaar te verenigen zijn, en dat een monetaire unie voor het voortbestaan van de interne markt noodzakelijk is. Het probleem met de Duitse en Nederlandse visie dat vaste wisselkoersen in het ems wél te combineren zouden zijn met vrij kapitaalverkeer, mits alle landen maar een gezond-geldbeleid volgen, is dat de markten zich niet alleen laten leiden door de feitelijk gevoerde politiek, maar ook door verwachtingen voor de toekomst. De geloofwaardigheid van regeringen speelt daarbij een rol, en financiële markten oordelen daar vaak zeer subjectief over. Nederland bezit deze geloofwaardigheid, zodat het voor ons geen probleem is de Duitse mark te volgen en vrij kapitaalverkeer te handhaven24. Maar landen die deze geloofwaardigheid niet of minder hebben, blijven, zeker in een recessie, zeer kwetsbaar voor het uittesten van hun standvastigheid. Als maar genoeg marktpartijen aan de standvastigheid van landen en aan de bereidheid van de centrale banken om de munten te steunen, twijfelen, dan maakt de aanval zichzelf waar: het wordt dan, zeker in een recessie, moeilijk de munt te verdedigen en men zal moeten devalueren. Zoals Wellink en Knot (1996:488) terecht stellen, wordt geloofwaardigheid jegens de financiële markten moeilijk verdiend maar gemakkelijk verloren. Het is de hieruit voortvloeiende instabiele situatie die in onze ogen een monetaire unie noodzakelijk maakt. Naar mondiale wisselkoersstabiliteit Het is echter niet alleen de interne markt als zodanig die tot invoering van een muntunie dwingt. Introductie van een gemeenschappelijke munt zal Europa minder gevoelig zal maken voor mondiale valutaonrust en bij kunnen dragen aan mondiale wisselkoersstabiliteit. Alvorens deze stelling toe te lichten, zullen we ingaan op de effecten van mondiale valutaonrust op de intra-Europese wisselkoersen en op de economische groei. Niet alleen zijn na het loslaten van het ‘Bretton Woods’- stelsel van vaste wisselkoersen de ‘korte-termijnuitslagen’ van de mondiale wisselkoersen sterk toegenomen; ook op middellange termijn waren er forse koersbewegingen te signaleren, zoals het verloop van de dollarkoers in de jaren tachtig bewijst. De onmacht, of onwil, van de Amerikaanse regering om de dollarkoers te stabiliseren is een belangrijke impuls geweest voor monetaire samenwerking in Europa. Ten tijde van mondiale valutaonrust fungeert de Duitse mark, vanwege de reputatie van de Bundesbank, als een vluchtvaluta, waardoor de dollarkoers van de Duitse mark stijgt. Dit zet de intra-Europese wisselkoersen (verder) onder druk. Een verzwakking van de dollar tegenover de Duitse mark kan namelijk gezien worden als een asymmetrisch valutaschok voor Europa: sommige Europese landen, waaronder Nederland, zien hun dollarkoers met de Duitse mark meestijgen, terwijl de dollarkoers in andere Europese landen minder stijgt, in weer andere gelijk blijft, en in sommige zelfs daalt. Zo werden de herschikkingen in het Europese wisselkoersstelsel die in de jaren tachtig plaatsvonden, vaak voorafgegaan door een verzwakking van de dollar tegenover de mark25. Ook de depreciaties van het Britse pond en de Italiaanse lire in 1992 (zie vorige paragraaf) vielen samen met een verzwakking van de dollar tegenover de Duitse mark26. Door de stabiliteit van het Europese wisselkoersmechanisme in de jaren tachtig is het effect van de bewegingen van de dollar en de mark op de intra-Europese wisselkoersen in deze
periode afgenomen. In het begin van de jaren zeventig, dus vóór de vorming van het ems, leidde een toename van de dollarkoers van de Duitse mark met één procent nog tot een afname van de Duitse prijsconcurrentiepositie met 0,56 procent, wat voor een substantieel deel toe te schrijven was aan een verlies tegenover de Europese concurrenten27. Door de stabiliteit van de Europese wisselkoersen in de jaren tachtig, waardoor de Europese munten meer met de Duitse mark meebewegen, is dit cijfer teruggelopen tot 0,33 procent. Na de ems-crises van 1992 en 1993 loopt het cijfer echter weer op tot 0,58 procent. Dit illustreert het Duitse belang bij stabiele Europese wisselkoersen. Het meest recente voorbeeld van de wijze waarop mondiale valutaonrust de intraEuropese wisselkoersen onder druk zette, betreft de Mexicaanse pesocrisis van begin 1995, die een verzwakking van de dollar tegenover de Duitse mark tot gevolg had28. Hierdoor ontstonden spanningen binnen het ems die uitmondden in aanpassingen van de koersen van de Spaanse peseta en de Portugese escudo. De Europese Commissie heeft berekend dat hierdoor de groei in Europa in 1995 tenminste een half procent lager is uitgevallen29. Ook Nederland heeft de gevolgen van de hierboven beschreven bewegingen van dollar en mark ondervonden. Na 1985 is de Duitse mark met grote regelmaat tegenover de dollar geapprecieerd. Door de koppeling aan de Duitse mark is ook de Nederlandse gulden sterk in waarde gestegen. Hierdoor is de Nederlandse concurrentiepositie, ondanks loonmatiging, de laatste tien jaar nauwelijks verbeterd — volgens sommige cijfers zelfs verslechterd30. De waardestijging van de gulden heeft door lagere invoerprijzen bijgedragen aan een lagere binnenlandse inflatie. Op zichzelf genomen was dat een positieve ontwikkeling. Maar dat positieve effect werd op twee manieren geneutraliseerd. In de eerste plaats was de frequentie van de appreciaties sinds 1985 hoog. Het doorwerken van lagere invoerprijzen, via lagere consumptieprijzen en lonen, in de binnenlandse inflatie kost tijd. Als nu, voordat lagere invoerprijzen zich volledig in lagere inflatie vertaald hebben, de gulden weer apprecieert, dan kan het effect van lagere invoerprijzen langdurig bij de appreciatie-effecten achterlopen. In de tweede plaats steeg de koers van de gulden tegenover de leveranciers minder dan tegenover de concurrenten, waardoor het effect van de koersstijging op de invoerprijzen geringer is dan het effect op de exportprijzen. Volgens Donselaar en Knoester (1995:196) is dit met name bij de dollar het geval. De achtergrond hiervan is dat meer dan de helft van de wereldexporten in dollars wordt afgerekend31. Hierdoor heeft een appreciatie of depreciatie van de dollar grote gevolgen voor de concurrentiepositie. Zoals gezegd heeft na 1985 de loonmatiging, vanwege de appreciatie van de gulden, nauwelijks een positief effect gehad op de concurrentiepositie van Nederland. Dit kan ook worden omgedraaid. Loonmatiging heeft er voor gezorgd dat het effect van de appreciatie van de gulden op de buitenlandse concurrentiepositie beperkt is gebleven. De keerzijde hiervan is dat loonmatiging een rem zet op de binnenlandse bestedingen. Tot nu toe zijn de binnenlandse bestedingen in Nederland nauwelijks uit de pas van het Europese gemiddelde gelopen. De sterke groei van de werkgelegenheid in de afgeschermde sector van de economie heeft het effect van loonmatiging op de inkomenssituatie beperkt. Hieraan heeft, vooral in de tweede helft van de jaren tachtig, ook lastenverlichting voor de burgers bijgedragen. Tenslotte heeft de daling van de spaarquote in de jaren negentig het effect van de magere inkomensgroei op de consumptieve bestedingen opgevangen. Voor de toekomst is een verdere daling van de spaarquote, evenals een substantiële daling van de lasten voor de burgers, echter onwaarschijnlijk en zal de groei van de consumptieve bestedingen eerder de magere groei van de inkomens volgen (tenzij de groei van het aantal inkomens kan worden volgehouden). Nederland heeft in onze ogen dan ook baat bij een stabilisatie van de wisselkoers. Voortdurende appreciatie gaat ten koste van de concurrentiepositie, of (als de appreciaties
gecompenseerd worden door een matiging van de reële lonen) van de binnenlandse expansiemogelijkheden, en vormt dus een belemmering voor de economische groei. Dit laatste zou kunnen verklaren waarom landen als Duitsland en Nederland, die vanwege hun lage inflatie en betalingsbalansoverschotten ‘beloond’ worden met harde munten, ondanks deze lage inflatie en een lagere reële rente dan hun Europese buren, niet in staat zijn geweest harder te groeien dan andere landen32. Een muntunie, zo luidt nu onze stelling, zal Europa om drie redenen minder gevoelig maken voor mondiale valutaonrust. De eerste reden ligt voor de hand: door een gemeenschappelijke munt verdwijnen de onderlinge wisselkoersen. De tweede reden is dat steeds meer goederen en diensten die Europa in- en uitvoert zonder tussenkomst van de dollar direct op de wereldmarkt in euro’s zullen worden afgerekend. Zoals hierboven is opgemerkt, vindt nog steeds meer dan de helft van de wereldexporten in dollars plaats, wat in geen verhouding staat tot het aandeel van de Amerikaanse exporten in de totale wereldhandel. De derde reden is dat, als gevolg van de grotere omvang van de markt voor euro’s, een eventuele vlucht uit de dollar in de euro tot minder koersbewegingen van de euro zal leiden dan voorheen bij een dollarvlucht in de Duitse mark het geval was. Collignon (1996) noemt dit het ‘badkuipeffect’: een worp van een steentje in een theekopje zal voor meer deining zorgen dan een worp van hetzelfde steentje in een badkuip. Hoewel Europa door de euro op zichzelf beter beschermd zal zijn tegen de effecten van mondiale valutaonrust, mag verwacht worden dat door de verdere groei en verwevenheid van de financiële markten de potentiële effecten van valutaonrust groter zullen worden. De bedragen waarmee de vlucht uit (of in) bepaalde valuta’s gepaard gaan, zullen nog groter zijn dan nu reeds het geval is. Om dezelfde beeldspraak als zoëven te gebruiken: terwijl het theekopje een badkuip geworden is, wordt er nu geen steentje maar een straatklinker geworpen, zodat de deining toch aanzienlijk zou kunnen blijven. Vandaar dat mondiale coördinatie om de koersen van de dollar, euro en yen tegenover elkaar te stabiliseren ook in de toekomst hard nodig zal blijven. Deze coördinatie zal door de monetaire eenwording van Europa vergemakkelijkt worden, omdat die eenwording tot een vermindering van het aantal acteurs in het mondiale overleg leidt33. Daarnaast zullen de veranderde machtsverhoudingen in Europees voordeel het voor de Verenigde Staten moeilijker maken een houding van ‘benign neglect’ tegenover de koers van de dollar in te blijven nemen. Een cruciale voorwaarde hiervoor is wel dat de Europese Centrale Bank haar eigen beleidsdoelstellingen niet verabsoluteert, en eventueel ter wille van de mondiale stabilisatie van de wisselkoersen bereid is tot valuta-interventies of renteaanpassingen. Hierop zal in het volgende hoofdstuk uitgebreider worden ingegaan. Een mogelijkheid om de korte-termijnwisselkoersfluctuaties tussen de dollar en de euro te beperken en sterke ‘uitslagen’ van de wisselkoers op de middellange termijn (zoals dat het geval was in de jaren tachtig) tegen te gaan is het aangaan van een wisselkoersarrangement tussen beide munten. Het Verdrag van Maastricht biedt hiertoe, weliswaar met een hoge drempel, enige ruimte. Van die ruimte zal gebruik moeten worden gemaakt. Om te voorkomen dat een dergelijk wisselkoersarrangement uit elkaar valt, is het noodzakelijk dat periodieke aanpassingen van de spilkoersen mogelijk blijven, dat hiervoor duidelijke regels worden opgesteld, dat de bandbreedtes voldoende ruim blijven, en dat er coördinatie van de monetaire politiek plaatsvindt34. De in de vorige paragraaf beschreven ervaring met het ems heeft bovendien geleerd dat wisselkoersarrangementen door het vrij verkeer van kapitaal op den duur instabiel worden. Daarom is het noodzakelijk dat er een beperking komt op het speculatieve kapitaalverkeer.
Die zou bijvoorbeeld de vorm aan kunnen nemen van een mondiale belasting op elke internationale valutatransactie, de zogenaamde Tobin-tax. De Tobin-tax is een kleine belasting (bijvoorbeld 0,5 procent) over de waarde van een internationale financiële transactie. Een dergelijke belasting zal vooral het kortlopende kapitaalverkeer treffen, omdat de jaarlijkse kosten van deze belasting afnemen met de looptijd van de financiële belegging. Als een land op eigen houtje een dergelijke belasting zou gaan heffen, zou het al snel geconfronteerd worden met de vlucht van kapitaal naar een goedkoper oord. Om effectief te zijn zal een Tobin-tax in alle landen moeten worden ingevoerd, onder toezicht van het imf of de bib (Bank voor Internationale Betalingen). Een dergelijke belasting zou meer ruimte scheppen voor het monetaire beleid en zichzelf waarmakende speculatieve aanvallen op het wisselkoersarrangement tegengaan.
Strijd om de beleidsvrijheid Zowel voor- als tegenstanders van de emu lijken er van overtuigd te zijn dat de emu tot een beperking van de macro-economische beleidsruimte moet leiden. Tegenstanders en/of sceptici beoordelen dit negatief: door de emu zouden landen hun wisselkoersinstrument kwijtraken zonder hiervoor afdoende gecompenseerd te worden, en de begrotingscriteria zouden tot extra bezuinigen en zelfs tot een afbraak van de sociale voorzieningen in Europa leiden. Kortom, opgave van de beleidsruimte is een te groot offer voor de monetaire unie, waarvan de voordelen sowieso twijfelachtig zouden zijn1. Veel voorstanders van de emu beoordelen het veronderstelde verlies aan beleidsruimte in de emu daarentegen positief. De begrotingscriteria en de onafhankelijke centrale bank zouden een noodzakelijke beleidsdiscipline aan de beleidsmakers kunnen opleggen, die voorheen niet in alle landen aanwezig was. Deze beleidsconvergentie in de richting van een gezond-geldpolitiek zou noodzakelijk zijn om een stabiel kader te scheppen voor investeringen en groei en om de verwachtingen van de financiële markten te stabiliseren2. Wij achten inperking van de keuzemogelijkheden door een steeds strakkere, regelgebonden monetaire politiek in emu-verband echter noodzakelijk noch gewenst. Het speelveld van de macro-economische politiek wordt er veel te sterk door ingeperkt. De reden dat de emu geassocieerd wordt met zo’n monetaristische politiek is zonder twijfel terug te voeren op de prominente rol die de Duitse en ook de Nederlandse centrale bankiers in het monetaire eenwordingsproces spelen. Onder het motto ‘if you can’t beat them, join them’ hebben de centrale bankiers al in een vroegtijdig stadium, en met veel succes, geprobeerd de discussie over de beleidsmogelijkheden in de emu te bepalen3. In hun ogen behoeft de monetaire unie een verandering van de spelregels in de economie, een verandering van de economische orde. De verandering van de spelregels van het macro-economisch beleid, zoals voorgesteld door de centrale bankiers, bevat drie elementen. Ten eerste moet de invloed van politici op het economisch beleid worden teruggedrongen. Voor de monetaire politiek betekent dit dat de Europese Centrale Bank onafhankelijker dan de nu reeds bestaande centrale banken in Europa moet worden. Verder moet de begrotingspolitiek van de afzonderlijke lidstaten aan bindende, restrictieve regels worden onderworpen. Ten tweede moet het monetaire, maar ook het begrotingsbeleid gericht zijn op het verwezenlijken van prijsstabiliteit. Het bereiken van een hoog werkgelegenheidsniveau en een duurzame groei worden als afgeleide doelstellingen gezien. Ten derde moet de omvang van de publieke sector worden teruggedrongen. Dit laatste wordt meestal niet hardop uitgesproken, maar volgt uit de doelstelling om vooral door beperking van de publieke uitgaven de omvang van de schuldquote te reduceren4. In onze ogen is zo’n verandering van de economische spelregels in de monetaire unie ongewenst. Ze zal ten koste gaan van de democratische controle op het economisch beleid en nadelig zijn voor de economische groei en werkgelegenheid. Door de verandering van de spelregels die de centrale bankiers voorstaan wordt als het ware een restrictief net over het macro-economisch beleid gespannen, hetgeen een anticyclisch beleid en het opvangen van landspecifieke schokken ernstig bemoeilijkt. Een regelgebonden politiek mag dan wel de voorspelbaarheid van het beleid vergroten, maar daarmee is de stabiliteit van het macroeconomisch kader nog niet gegarandeerd. Zo kan verabsolutering van de prijsstabiliteit ten koste gaan van stabiele wisselkoersen en in bepaalde gevallen de conjuncturele instabiliteit versterken en zal verabsolutering van de begrotingscriteria ten koste gaan van de stabiliserende functie van overheidstekorten.
Of, in economenjargon uitgedrukt: zonder discretionaire handelingsmogelijkheden zal er geen optimale ‘policy-mix’ voor het bereiken van voldoende economische groei, en daarmee van werkgelegenheid, tot stand kunnen komen. In onze ogen wordt daarmee in de huidige discussie over een Europees werkgelegenheidsbeleid onvoldoende rekening gehouden. Werkgelegenheidsbeleid wordt eenzijdig gereduceerd tot arbeidsmarkt- en scholingsbeleid. Dat geldt ook voor sociaal-democraten als Geelhoed (1995:105cf.), die een drastisch verlies aan beleidsruimte onvermijdelijk achten en daarom het marktmechanisme een veel grotere plaats in het sociaal-democratisch programma willen geven5. Wij willen ruimte open houden voor een meer op groei en werkgelegenheid gericht beleid. Onze centrale boodschap is dat er geen pijnlijke keuze gemaakt hoeft te worden tussen verdere monetaire integratie en het behoud van nationale beleidsvrijheid op het gebied van begrotingspolitiek. In het onderstaande zullen we eerst aangeven waarom wij voorstanders van het behoud van keuzemogelijkheden in het macro-economisch beleid zijn. Daarna hopen we duidelijk te maken waarom dat zeer wel met een muntunie te verenigen is. Tenslotte gaan we kort in op de vraag of, los van de emu, de internationale financiële markten landen überhaupt nog wel keuzemogelijkheden laten wat betreft hun macro-economisch beleid. Is aanscherping van ‘Maastricht’ noodzakelijk? De verdieping van de Europese integratie in de jaren tachtig kwam mede voort uit de behoefte een gezamenlijk antwoord te vinden op de groeiende concurrentiedruk van met name Amerikaanse en Japanse bedrijven, en op de wisselkoersschommelingen van de dollar als gevolg van het uiteenvallen van het stelsel van vaste wisselkoersen (Bretton Woods). Monetaire samenwerking in het kader van het Europese Monetaire Stelsel (ems) zou Europa minder gevoelig moeten maken voor de instabiliteit van de dollar. Het garanderen van vrij verkeer van goederen en diensten in Europa, door de voltooiing van de interne markt, zou tot schaalvergroting en verbetering van de doelmatigheid van het Europese bedrijfsleven moeten leiden en zodoende de concurrentiepositie van Europese bedrijven op de wereldmarkt moeten versterken. Ook verdere Europese samenwerking op technologisch gebied zou aan deze doelstelling bijdragen. Monetaire samenwerking zou, zoals we in het vorige hoofdstuk gezien hebben, de marktintegratie moeten voltooien. De verdieping van de Europese integratie impliceert op een aantal terreinen een overdracht van nationale beleidsinstrumenten naar het Europese niveau. Zo is vrij verkeer van goederen en diensten in Europa niet mogelijk als landen voor goederen en diensten verschillende kwaliteitsnormen hanteren. Het wederzijds erkennen van kwaliteitsvoorschriften en technische normen is niet in alle gevallen mogelijk en ook niet in alle gevallen wenselijk. Hieruit is de behoefte ontstaan om de nationale voorschriften te vervangen door Europese voorschriften en regels. Bij de overdracht van beleidsruimte van het nationale naar het supranationale niveau kan per saldo ook beleidsruimte verloren gaan. Dit is het geval als het verlies van het nationale beleidsinstrumentarium onvoldoende gecompenseerd wordt op het Europese vlak. De Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid heeft hierop in zijn rapport De onvoltooide integratie (wrr 1986) met betrekking tot de interne markt gewezen. Dit verlies aan beleidsruimte ontstond in de ogen van de wrr door een asymmetrie tussen de moeizame formulering van Europees beleid op het gebied van marktregulatie (waarvoor vaak unanimiteit tussen de lidstaten vereist was), en de voortvarende wijze waarmee het Europese Hof van Justitie nationale regels en voorschriften die het integratieproces belemmeren ongeldig kan verklaren — en dat ook veelvuldig gedaan heeft6. Met het doorvoeren van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid lijkt deze asymmetrie verminderd te zijn. De laatste jaren is er op tal van gebieden Europese
marktregulatie met betrekking tot consumenten-, arbeids- en milieubescherming tot stand gekomen, terwijl het beleid op het gebied van de marktordening (mededinging, fusies e.d.) geïntensiveerd is. De marktintegratie heeft dus niet alleen geleid tot deregulatie op nationaal niveau maar ook tot herregulatie op Europees niveau, al kan de balans per beleidsterrein verschillen7. Het interne-marktprogramma is zonder veel politieke tegenstand in Europa doorgevoerd. Het eventuele verlies van beleidsruimte heeft nauwelijks een rol in de publieke discussie gespeeld. Het besef dat er op Europees niveau iets gaande was dat voor de lidstaten van groot belang was, leefde dan ook nauwelijks. Dit kan zowel te maken hebben gehad met de herregulatie op Europees niveau die het verlies van beleidsruimte beperkt heeft gehouden, als met het technische karakter van de materie en met het liberalere klimaat in de jaren tachtig, waarin vermindering van marktregulatie eerder geaccepteerd werd. Nu de consequenties van de interne markt langzamerhand duidelijk worden en de discussie over de voor- en nadelen van Europese integratie eindelijk op gang is gekomen, spelen de mogelijke effecten van de emu op de macro-economische beleidsruimte een veel prominentere rol. Dat is begrijpelijk omdat het om belangrijke economisch-politieke instrumenten en om keuzes gaat die de economische groei en de werkgelegenheid direct raken. Maar in welke mate bedreigt de emu nu werkelijk de beleidsvrijheid van de lidstaten van de Europese Unie? Dwingt het Verdrag van Maastricht hen om overheidsschuld en financieringstekort verder terug te dringen — met alle gevolgen (bezuinigingen) van dien? Het terugdringen van de staatsschuld is, zo moeten we om te beginnen vaststellen, in Nederland al vóór de ondertekening van het Verdrag van Maastricht in gang gezet. Deze beleidswijziging was noodzakelijk om een halt toe te roepen aan de snelle stijging van de staatsschuld in de jaren tachtig. Ofschoon bezuinigingen toen steeds hoog op de Nederlandse politieke agenda stonden, bleef de staatsschuld stijgen. De oorzaak hiervan was de combinatie van een relatief lage groei en hoge financieringstekorten. Door het aantrekken van de groei na 1984 verminderde het financieringstekort weliswaar, maar het bleef structureel te hoog en droeg zo verder bij aan de groei van de staatsschuld. Terugdringing van de lastendruk had in de tweede helft van de jaren tachtig kennelijk een hogere prioriteit. De omslag in het Nederlandse beleid rond 1990 is onzes inziens noodzakelijk geweest. Het gevaar dreigde dat de stijgende rentelasten een sneeuwbaleffect teweeg zouden brengen, waardoor de groei van de staatsschuld moeilijk meer in de hand te houden zou zijn — en op den duur alleen nog zeer drastische maatregelen uitkomst zouden bieden. De huidige structurele begrotingspolitiek mikt erop het financieringstekort onder de drie procent te houden, waardoor bij een nominale groei van vijf procent de staatsschuld uiteindelijk naar zestig procent van het bruto nationaal product zal dalen. Deze beleidswijziging zou ook zonder Maastricht noodzakelijk zijn geweest, en in zoverre kan Maastricht in Nederland niet als een breuk in het beleid worden gezien of als een verdere inperking van de beleidsruimte. Daarbij speelt ook de flexibiliteit van de in het Verdrag van Maastricht vastgelegde criteria een belangrijke rol. De begrotingscriteria overheidsschuld en financieringstekort zijn de belangrijkste van de vijf criteria die in het Verdrag van Maastricht voor toetreding tot de muntunie worden opgesomd (de andere drie betreffen: inflatie, deelname aan het wisselkoersmechanisme van het ems en lange rente). Van de overheidsschuld zegt het Verdrag van Maastricht dat die de zestig procent bbp niet mag overschrijden, tenzij de schuld voldoende afneemt en de zestig procent bbp in een bevredigend tempo nadert. Bij het begrotingstekort noemt het Verdrag een voorzien of feitelijk tekort dat de drie procent bbp niet overschrijdt, tenzij het in aanzienlijke mate en voortdurend is afgenomen en de drie procent nadert, of — alternatief — tenzij de overschrijding van de drie procent slechts
uitzonderlijk en tijdelijk is en dichtbij de drie procent blijft. Bij de beoordeling of een land aan de criteria voldoet moet voorts nog een flink aantal andere overwegingen worden betrokken (zie Metten 1996). Een breuk met het huidige beleid zou echter wel optreden als, anders dan in het Verdrag van Maastricht gebeurt, het tempo waarin de staatsschuld moet worden teruggedrongen zou worden vastgelegd. In onderstaande tabel is het gemiddelde financieringstekort aangegeven dat nodig is om de schuld bij verschillende groeivoeten van het nationaal inkomen in een bepaald aantal jaren terug te dringen tot zestig procent. 60% in 2006 60% in 2016 60% in 2036 nominale groei 4% 0.7 1.7 2.1 nominale groei 5% 1.3 2.3 2.7 Bron: European Economy, ‘Reports and studies’, 1995 (1), eigen berekeningen. Van pogingen om het Verdrag van Maastricht verder aan te scherpen, is inderdaad sprake. Op 10 november 1995 stelde minister van financiën Waigel namens de Duitse regering een zg. stabiliteitspact voor. De bedoeling hiervan was om de begrotingscritera na de start van de derde fase van de emu nog strikter te formuleren dan in het Verdrag van Maastricht is voorzien. De deelnemers zouden zich onder andere moeten verplichten tot: — daling van de overheidsuitgaven als percentage van het bnp; — een maximumbegrotingstekort van één procent bbp onder normale omstandigheden; — een verder terugdringen van de overheidsschuld tot onder de zestig procent bnp. Overschrijding van het in het Verdrag van Maastricht vastgelegde begrotingstekort van drie procent bbp zou tot automatische sancties van 0,25 procent bbp per procent overschrijding moeten leiden. Het huidige Verdrag voorziet wel in sancties, maar slechts als mogelijkheid — na een expliciet besluit van de Raad van Ministers. Daarnaast vragen de criteria van het Verdrag om interpretatie en zijn zij geenszins absoluut of exact. Aangezien de Duitse wensen een verandering van het Verdrag zouden vergen, stuurt de Duitse regering mogelijk op een Schengen-achtig intergouvernementeel verdrag aan. De Duitsers staan op dit punt weliswaar geïsoleerd, maar om hen toch tevreden te stellen (zij het binnen het kader van het Verdrag) is de Europese Commissie een model aan het uitwerken dat weliswaar een nieuw Schengen en automatische sancties vermijdt, maar aan de andere kant nog gevaarlijker dan het Duitse voorstel dreigt te worden. Onder aanvaarding van de Duitse lezing dat een begrotingstekort van drie procent bbp nimmer overschreven mag worden, wenst de Commissie, met instemming van de Europese regeringsleiders, dat elke lidstaat naar een ‘nagenoeg evenwichtige begrotingssituatie of naar een overschot op de middellange termijn’ streeft. Voor Nederland betekent dat circa achttien miljard gulden extra bezuinigen binnen vier tot vijf jaar. Door procedures en beoordelingstermijnen wil zij voorts de sancties een quasi-automatisch karakter geven. Is wijziging c.q. een strengere interpretatie van het Verdrag van Maastricht (hetzij in vorm van een stabiliteitspact, hetzij in de door de Europese Commissie bepleite variant) noodzakelijk? Dat valt ernstig te betwijfelen. Voor de financiële markten staat vooral de houdbaarheid van het begrotingsbeleid voorop. Die is in Nederland sinds het begin van de jaren negentig en met de overstap naar een structureel begrotingsbeleid door het huidige kabinet gegarandeerd. Van een lager tekort hoeft daarom geen daling van de lange rente in Nederland verwacht te worden. Ook zg. ‘crowding in’8 door vertrouwenseffecten, waardoor een lager tekort de economische groei stimuleert, zal zich in Nederland niet voordoen9. Zo dergelijke effecten al enige
empirische relevantie bezitten, zullen ze alleen daar optreden waar er op dit moment geen vertrouwen meer is in de begrotingssituatie. Er is geen reden om aan te nemen dat dit in Nederland het geval is10. Daarnaast bestaat het gevaar dat een versneld terugdringen van het financieringstekort plaatsvindt in een periode van lagere economische groei, waardoor er een procyclisch beleid tot stand komt11. Dit zal nog versterkt worden als ook andere Europese landen gedwongen worden hun tekorten versneld terug te dringen en er een deflatoire tendens ontstaat, waardoor de werkgelegenheid terugloopt12. Het argument dat in het Duitse voorstel voor een stabiliteitspact wordt aangehaald (en dat in Nederland door onder anderen Duisenberg verdedigd wordt), dat bij een structureel begrotingstekort van één procent er onder een strikte interpretatie van de begrotingscriteria nog altijd twee procent voor de stabilisatie van de conjunctuur overblijft, is alleen geldig als het begrotingstekort al tot één procent is gereduceerd13. Vanuit deze optiek is het wenselijk om zich niet bij voorbaat te binden aan een vast tijdschema voor het terugdringen van de staatsschuld en om vast te houden aan de huidige ruime formulering van de convergentiecriteria van het Verdrag. Dit neemt overigens niet weg dat, als de groei dat toelaat, gekozen kan worden voor een lager financieringstekort in plaats van lastenverlichting of beleidsintensiveringen, zodat de overheidsschuld alsnog eerder terugloopt. Alternatieven voor het stabiliteitspact Voorstanders van een strenge interpretatie van de criteria wijzen echter niet zozeer op de economische voordelen hiervan, alswel op de politiek-economische gevaren die ontstaan bij een ruime interpretatie van de criteria. In deze visie moet het Verdrag van Maastricht aangescherpt worden omdat het onvoldoende garanties biedt tegen een onverantwoord begrotingsbeleid van landen die aan de muntunie deelnemen. Hoewel het Verdrag de Europese Centrale Bank verbiedt om begrotingstekorten monetair te financieren en er een clausulering in het Verdrag is opgenomen die een overname van de schulden door de ecb moet voorkomen, zou dit toch onvoldoende zijn. De ecb zou in de praktijk wel degelijk tot overname gedwongen kunnen worden, namelijk wanneer de begrotingspolitiek van een land de stabiliteit van het monetaire systeem dreigt te ondermijnen. Kortom, de landen die tot de muntunie willen toetreden, moeten zich, op straffe van een forse boete, verplichten tot een versnelde afbouw van hun schuld binnen tien jaar. Die redenering is echter niet steekhoudend. Het probleem van de afdwingbaarheid van afspraken is binnen de huidige communautaire structuur uiteindelijk niet op te lossen; daarvoor is een politieke unie nodig. Er is dan ook geen waterdichte maatregel te bedenken die een onverantwoord begrotingsbeleid voorkomt. Bovendien zijn er alternatieven voor het Duitse stabiliteitspact. Het voordeel van deze alternatieven is dat ze de begrotingspolitiek van de lidstaten waarvan wél verwacht mag worden dat ze een verantwoord begrotingsbeleid voeren, niet in een te strak keurslijf dwingen. Ze laten beleidskeuzes open en hoeven geen deflatoire gevolgen te hebben. De door ons voorgestelde alternatieven voor het stabiliteitspact zijn: a) beperkingen op het afnemen van schuldtitels. Deze beperkingen zouden twee vormen aan kunnen nemen14. Ten eerste zou er een maximum gesteld kunnen worden aan de hoeveelheid schuldpapier van een land dat financiële instellingen in handen hebben. Op deze manier wordt een spreiding van risicovol schuldpapier in de hand gewerkt. Ten tweede zou er een verplichting kunnen komen om tegenover de bezittingen aan risicovol schuldpapier een percentage eigen kapitaal aan te houden. Hierdoor
zullen landen met een onhoudbare begrotingssituatie eerder gedwongen worden een hogere rente te betalen. Onder de huidige internationale regels van de Bank voor Internationale Betalingen hebben financiële instellingen de verplichting om hun risicovolle activa af te dekken met een bepaald percentage eigen kapitaal15. Leningen aan oecd-landen worden hierbij echter per definitie als risicovrij gezien. Dit is onlogisch want als een land in de derde fase van de emu in een zg. ‘excessieve tekorten’-procedure verwikkeld raakt, zullen leningen aan dit land niet langer als risicovrij worden beoordeeld. Deze maatregel zal tot een meer geleidelijke rentestijging bij een verhoogd risico leiden, in plaats van een snelle stijging van de rente als gevolg van verlies van marktvertrouwen, en kan zo een totaal faillissement helpen voorkomen. De hogere rente zal leiden tot een grotere discipline en zo ‘uitvretersgedrag’ tegengaan. b) nadere toetsing van de begrotingsprocedures van lidstaten. Een tweede alternatief voor het stabiliteitspact betreft het stellen van kwalitatieve voorwaarden aan de begrotingsprocedures van lidstaten, die moeten helpen voorkomen dat de begroting van een lidstaat uit de hand loopt.16 In het protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten hebben de lidstaten zich verplicht ervoor zorg te dragen dat de nationale procedures op begrotingsgebied hen in staat stellen hun verdragsversplichtingen op dit gebied na te komen. Nederland heeft aan deze verplichting voldaan door over te gaan tot een trendmatig begrotingsbeleid, waarin voor de gehele kabinetsperiode een tijdpad voor de reële uitgaven en een plafond voor het financieringstekort worden vastgelegd. Voor landen die dergelijke maatregelen nog niet genomen hebben zou de verplichting uit het protocol nader gespecificeerd kunnen worden aan de hand van aanbevelingen zoals die bijvoorbeeld zijn opgesteld door Von Hagen en Harden (1994). Deze aanbevelingen komen op het volgende neer: geef de minister van Financiën meer mogelijkheden om het debat over de begroting te structureren; maak bindende afspraken aan het begin van de begroting over jaarlijkse uitgaven; stel strikte eisen aan de mogelijkheid om uitgaven boven het vastgelegde tijdpad te doen toenemen; verbied aanvullende begrotingen. In het algemeen moet gezorgd worden voor een meer structureel begrotingsbeleid. Zoals in het verleden gebleken is, wordt in tijden van opgaande conjunctuur vaak te weinig gedaan om het tekort van de overheid te reduceren, waardoor er moeilijkheden ontstaan in tijden dat de groei afneemt en het tekort automatisch stijgt. Zo verspelen landen de mogelijkheid om, als het nodig is, de economie te stimuleren. Goodhart en Smith (1993:434) stellen terecht dat stabilisatie van de conjunctuur voorlopig vooral door automatische stabilisatoren moet plaatsvinden, omdat de besluitvormingsen implementatievertragingen van een actieve Keynesiaanse politiek op Europees niveau nu nog te lang zijn. Voordat het besluit genomen en uitgevoerd is, is de crisis waarschijnlijk al weer voorbij. In onze ogen zou de coördinatie van het begrotingsbeleid op Europees niveau er juist op gericht moeten zijn om die vertragingen terug te dringen zodat, als de omstandigheden dat vereisen, een Europees anticyclisch beleid mogelijk wordt. Geen van deze voorstellen sluit uit dat landen in een monetaire unie een onverantwoorde begrotingspolitiek zullen voeren. Maar zoals eerder aangegeven, geldt dit voor alle voorstellen op dit gebied. Men kan alleen hopen dat deze maatregelen, samen met de afspraken zoals die in het Verdrag van Maastricht zijn gemaakt, dergelijk gedrag en de eventuele gevolgen ervan zoveel mogelijk voorkomen. Er zijn echter ook redenen om hierover niet al te somber te zijn. Eén daarvan is de ervaring die in de Verenigde Staten met begrotingspolitiek op het niveau van de afzonderlijke
staten is opgedaan. In een monetaire unie, zo blijkt, kunnen uiteenlopende interestvoeten bestaan17. De financiële markten eisen van staten of lagere overheden met een grotere schuld een hogere vergoeding. Dit werkt ‘uitvretersgedrag’ tegen18. Het draagt er verder toe bij dat als lokale overheden (New York City, Orange County) in grote betalingsproblemen komen, de uitwerking op de markten als geheel beperkt blijft omdat die markten het onderscheidingsvermogen tussen goede en slechte overheidsobligaties redelijk weten te bewaren. Ook in de Europese context mag verwacht worden dat de markten daartoe in staat zullen zijn. Toch lijkt het ons niet verstandig om geheel en al op het beoordelingsvermogen van de financiële markten te vertrouwen. Vandaar bovenstaand voorstel om het voor de afnemers van schuldtitels onaantrekkelijker te maken zwakke regeringen te blijven steunen. Bij de faillissementen van Orange County en New York City was een ‘bail out’19 door een hogere overheid niet nodig, omdat uiteindelijk extra inkomsten door lokale belastingverhogingen konden worden gegenereerd. Hierdoor konden de schulden aan banken en aan de federale overheid worden terugbetaald. Het gevaar dat anderen voor de kosten van een onhoudbare begrotingspolitiek moeten opdraaien, ontstaat pas bij een te smalle belastingbasis20. Zolang Europese landen hun belastingsoevereiniteit (zie hoofdstuk 3) behouden, valt er in dit opzicht dus weinig te vrezen. Verder wijzen we er op dat de ecb als ‘lender of last resort’21 kan optreden als een deel van de sterk in waarde gedaalde overheidsobligaties zich in handen van het eu-b banksysteem bevindt. Er zullen dan kosten gemaakt moeten worden door degenen die de schuldtitels in handen hebben, maar het is weinig aannemelijk dat dit tot inflatie zou leiden22. Prijsstabiliteit en de Europese Centrale Bank Naast evenwichtige overheidsfinanciën vormt prijsstabiliteit de andere poot van het gezond-geldbeleid in de emu. De stabiliteit van de prijzen moet in de emu gegarandeerd worden door de ecb. Hiertoe heeft de ecb een eenzijdige opdracht gekregen en zal zij een hoge mate van onafhankelijkheid bezitten. Voor Nederland lijkt er op het eerste gezicht weinig te veranderen met de komst van de ecb. De Nederlandsche Bank scoort immers hoog bij internationale vergelijkingen van de autonomie van centrale banken. Ze heeft bovendien een solide reputatie op het gebied van de prijsstabiliteit. Maar bij een meer nauwkeuriger inspectie blijkt dat de ecb onafhankelijker wordt dan de Nederlandsche Bank. In het navolgende zal eerst worden besproken waarom voor deze oplossing gekozen is. Vervolgens zullen we aangeven wat er tegen een te onafhankelijke positie van de ecb pleit en wat eraan gedaan kan worden. De onafhankelijkheid van centrale banken heeft twee dimensies: onafhankelijkheid met betrekking tot het instrumentarium en onafhankelijkheid met betrekking tot het doel23. Bij onafhankelijkheid van het instrumentarium gaat het ten eerste om de controle over de monetaire politiek. De bepaling dat de ecb geen overheidstekorten zal financieren of niet verantwoordelijk is voor de schulden van de overheid garandeert controle over de monetaire politiek. Op dit punt zal de ecb niet meer of minder onafhankelijker worden dan De Nederlandsche Bank (of de Bundesbank). Het verschil tussen de ecb en de Nederlandsche Bank (of de Bundesbank) zit in de doelonafhankelijkheid. De ecb dient regelmatig over haar werkzaamheden te rapporteren, maar is niet verplicht om rekenschap en verantwoording af te leggen over haar beleid24. In Nederland bestaat altijd nog de ultieme mogelijkheid van het geven van ministeriële aanwijzingen. Bovendien draagt de minister de parlementaire verantwoordelijkheid voor het monetaire beleid25. De verantwoordingsverplichting van de Bundesbank tegenover de
Bundestag vloeit voort uit de mogelijkheid dat de laatste per wet de rechten en plichten van de Bundesbank kan amenderen. Waarom zou een te onafhankelijke positie van de ecb een probleem vormen? Ten eerste zal door het ontbreken van effectieve controle op het handelen van een politiek zo belangrijke instelling als de centrale bank het democratisch tekort in Europa toenemen. Dit vinden wij op zichzelf al onwenselijk. Een te onafhankelijke positie van de Europese Centrale Bank kan bovendien legitimiteitsproblemen veroorzaken. De ecb kan gemakkelijk afgeschilderd gaan worden als ‘de boeman uit Frankfurt’, wat op langere termijn ook voor de ecb zelf nadelig is. Ten tweede is het gevaar reëel dat een te onafhankelijke Europese Centrale Bank de doelstelling van prijsstabiliteit verabsoluteert. Dit zal, zeker op korte termijn, ten koste gaan van andere beleidsdoelstellingen, zoals stabilisatie van de conjunctuur, werkgelegenheid en wisselkoersstabiliteit. De angst voor inflatie kan een verlammend effect hebben op het economisch beleid in de emu. Er moeten daarom garanties komen voor evenwicht tussen de verschillende beleidsdoelstellingen. Een te grote nadruk op prijsstabiliteit kan, als de economie in conjuncturele problemen verkeert, procyclisch gaan werken. Aanbodschokken zoals olieprijsverhogingen leiden er toe dat de inflatie stijgt en de reële groei vertraagt. De groeivertraging zal op lange termijn de inflatie doen afnemen. Maar als de centrale bank onmiddellijk met een ‘verkrappend’ beleid op de stijging van de inflatie reageert, dan zal de vermindering van de groei versterkt worden. De centrale bank van Nieuw Zeeland opereert daarom met een inflatiedoelstelling die voor ruilvoetveranderingen gecorrigeerd is26. Maar ook zonder aanbodschokken is het gevaar groot dat de centrale bank achter de conjunctuur aanholt. Prijzen reageren immers vertraagd op de conjuncturele ontwikkeling. Indien hiermee geen rekening wordt gehouden, omdat de centrale bank de prijsstabiliteit verabsoluteert, dan zal het beleid de conjuncturele ‘uitslagen’ eerder versterken dan verzwakken, met alle negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid van dien. Te grote onafhankelijkheid van de centrale bank kan verder ten koste gaan van wisselkoersstabiliteit. Wanneer de centrale bank exclusieve zeggenschap zou krijgen over de uitgangspunten van het interne én het externe monetaire beleid, dreigt het wisselkoersbeleid uiteindelijk ondergeschikt te worden gemaakt aan de doelstelling van prijsstabiliteit27 Centrale banken zullen de appreciatie van hun munt positief beoordelen omdat een appreciatie lagere inflatie en een lagere risicopremie op de reële rente met zich meebrengt, en als teken van sterkte en vertrouwen gezien wordt. Voortdurende appreciatie gaat echter ten koste van de concurrentiepositie, of (als de appreciaties gecompenseerd worden door matiging van de reële lonen) van de binnenlandse expansiemogelijkheden, en vormt dus een belemmering voor de economische groei (zie hoofdstuk 1). Een overgewaardeerde euro is niet in het belang van de Europese industrie. Sir Michael Perry, voorzitter van de raad van bestuur van Unilever, merkt hierover op: ‘Clearly we would be worried about an over-valuing Euro which might be a consequense, in British eyes, of too strong a focus of Bundesbank criteria on the position of the Euro’28. Ook voor een stabilisatie van de wisselkoersen op mondiaal niveau, tenslotte, is het van belang dat de ecb haar beleidsdoelstelling niet verabsoluteert. Monetaire coördinatie op wereldniveau legt de verplichting op aan deelnemende partijen om, waar nodig, rekening te houden met de situatie in andere landen. Een volstrekt onafhankelijke centrale bank zal huiverig zijn voor interventies op de valutamarkt die nodig kunnen zijn om de koers van de euro tegenover, bijvoorbeeld, de dollar te stabiliseren. Zo is van Duitse zijde verzet gerezen tegen interventieverplichtingen van de Europese Centrale Bank ten opzichte van andere valuta, omdat die ten koste zouden kunnen gaan van de doelstelling van prijsstabiliteit29.
Het kader voor het wisselkoersbeleid binnen de Unie is vastgelegd in artikel 109 van het Verdrag van Maastricht. De formuleringen in dit artikel zijn het resultaat van een moeizaam verkregen compromis. Aan de ene kant worden immers mogelijkheden geschapen voor de Raad om een wisselkoersarrangement met munten buiten de Europese Unie aan te gaan (in de praktijk de dollar of de yen), en bij gebrek daaraan ‘algemene oriëntaties’ voor het wisselkoersbeleid vast te stellen. Aan de andere kant worden deze mogelijkheden aan een aantal forse beperkingen onderworpen. Zo is voor het aangaan van wisselkoersarrangementen unanimiteit in de Raad vereist. Verder kunnen de spilkoersen in een dergelijk systeem alleen ingevoerd, gewijzigd of afgeschaft worden ‘na raadpleging van de ecb ten einde een consensus te bereiken over de doelstelling van prijsstabiliteit’. Ten aanzien van de ‘algemene oriëntaties’ geldt dat ze het hoofddoel van de ecb, prijsstabiliteit, ‘onverlet moeten laten’, zonder dat overigens aangegeven wordt wie dit uiteindelijk beoordeelt of hoe dat moet gebeuren. Met name door de unanimiteitsverplichting in de Raad voor het aangaan van een wisselkoersarrangement mag verwacht worden dat dit er niet snel zal komen. De Europese Centrale Bank zal zeker de behoefte hebben zich te bewijzen als hoedster van een harde munt en proberen haar beleidsvoorkeuren door te zetten. Het is echter niet op voorhand beslist of de ecb hierin ook zal slagen. Want hoewel aan beperkingen onderhevig, voorziet het Verdrag wel degelijk in de mogelijkheid van het vaststellen van de genoemde ‘algemene oriëntaties’ voor het wisselkoersbeleid. Dit biedt mogelijkheden om een al te restrictief beleid van de ecb te corrigeren. Samenvattend: gezien de onwenselijkheid van een nog groter democratisch tekort, het gevaar van een procyclisch beleid, en het gevaar dat door een eenzijdige fixatie op prijsstabiliteit de realisatie van wisselkoersstabiliteit binnen Europa en op mondiaal niveau bemoeilijkt zal worden, moeten de Europese Commissie en het Europees Parlement meer invloed kunnen uitoefenen op de doelstellingen van het monetaire beleid (en dus niet op de uitvoering van het monetaire beleid of op het daarvoor in te zetten instrumentarium). Dit zou ten eerste kunnen gebeuren door de verantwoordingsplicht van de ecb tegenover het Europees Parlement, als enig gekozen democratisch orgaan in Europa, te versterken30. Hiertoe zou het Europees Parlement een instemmingsplicht moeten krijgen bij de benoeming van directieleden voor de ecb en een initiatiefrecht wat betreft het voorstellen van amenderingen van het ecb-statuut (welke dan uiteindelijk wel door de Raad met unanimiteit zouden moeten worden goedgekeurd en ter ratificatie aan de lidstaten zouden moeten worden voorgelegd)31. Hoewel dit de kans van een amendering van de ecb-statuten in de praktijk niet sterk zal vergroten, zal het de ecb wel prikkelen om meer rekening te houden met de standpunten van het Europees Parlement en om zich voor dit beleid te verantwoorden. Maar ook zonder het Verdrag te wijzigen zou men de positie van het Europees Parlement kunnen versterken, namelijk door zijn adviezen, bijvoorbeeld met betrekking tot aanwijzing van de president van de ecb, zonder meer te honoreren. Ten tweede zou meer evenwicht geschapen moeten worden tussen de doelstellingen van het externe en interne monetaire beleid. Men zou kunnen beginnen met de unanimiteitsverplichting uit artikel 109 lid 1 te vervangen door een beslissing bij gekwalificeerde meerderheid, wat het aangaan van een wisselkoersarrangement gemakkelijker maakt32. Aldus neemt ook de noodzaak toe om doelstellingen, beperkingen en procedures van het wisselkoersbeleid scherper (dan nu voorzien in art. 109) te omschrijven. Bij gebrek aan een extern wisselkoersarrangement zal, zoals eerder betoogd, de Europese Centrale Bank proberen haar beleidsvoorkeur door te zetten. In de praktijk zal dit ertoe leiden dat de ecb weinig zal doen om een appreciatie van de euro tegen te gaan, of zelfs zal streven naar een appreciatie — omdat die als teken van vertrouwen en kracht geldt. Het
geven van aanwijzingen voor het wisselkoersbeleid door de Raad van Ministers van Financiën aan de ecb biedt een mogelijkheid om een dergelijk beleid te corrigeren. Tot slot van deze paragraaf nog een opmerking over de rol van de ecb bij het bedrijfseconomisch toezicht op banken en financiële markten. Op dit moment zijn er op deze gebieden grote verschillen tussen de lidstaten33. Hoewel in artikel 105 van het Verdrag van Maastricht bepaald is dat de Europese Centrale Bank bij dient te dragen aan een goede werking van het betalingsverkeer, het bedrijfseconomisch toezicht en de stabiliteit van de financiële markten, maken de procedurele bepalingen in dit artikel (onder andere unanimiteit in de Raad) het zeer moeilijk de ecb ook daadwerkelijk specifieke taken op deze gebieden te geven. Zoals de situatie er dus nu voorligt zal het toezicht op banken en financiële markten primair op het niveau van de lidstaten blijven, terwijl de monetaire unie tot een verdere integratie van de Europese financiële markten zal bijdragen. Dit is ongewenst aangezien een eventuele crisis, veroorzaakt door ontoereikend toezicht in een bepaald land, effecten op andere banken in andere landen en op het gehele Europese betalingssysteem kan hebben. Een Europese financiële markt met een geïntegreerd betalingssysteem behoeft een Europees toezicht. Met name om een liquiditeitscrisis op de Europese financiële markten te voorkomen, is het noodzakelijk dat de ecb voldoende toezichtsinstrumenten in handen krijgt om aan haar ‘lender of last resort’-functie in het Europese betalingssysteem te kunnen voldoen. Deze ‘lender of last resort’-taak van de ecb hoeft niet ten koste te gaan van haar prijsstabiliteitsdoelstelling, omdat eventuele liquiditeitscreatie in dit kader gesteriliseerd kan worden als de omstandigheden dat weer toelaten. Ook geloven wij niet dat het expliciteren van de omstandigheden waarin de ecb als ‘lender of last resort’ optreedt tot uitvretersgedrag (‘moral hazard’) zal leiden. Het publiek immers zal er van uitgaan dat de ecb impliciet als ‘lender of last resort’ zal optreden in een crisissituatie. Door nu de precieze omstandigheden waarin de ecb deze taak zal waarnemen niet te verduidelijken, kan de kans op een liquiditeitscrisis vergroot worden, en zal ook de kans op een algemene vertrouwenscrisis in het financiële systeem toenemen34. Om uitvretersgedrag tegen te gaan is toezicht op de financiële instellingen nodig, zodat vroegtijdig kan worden ingegrepen35. Zoals Bean (1992:44) aangeeft bestaat anders het gevaar dat problemen pas tot de relevante beleidsmakers doordringen wanneer het kwaad al geschied is. Beleidsruimte en de internationale financiële markten Er hoeft, zo hebben we in dit hoofdstuk betoogd, geen pijnlijke keuze tussen de verdieping van de Europese integratie door de muntunie enerzijds en een inperking van de macro-economische beleidskeuzes anderzijds gemaakt te worden. Het macro-economisch beleid in de muntunie mag en hoeft niet uitsluitend gericht te zijn op prijsstablititeit, maar moet zich ook, en wat ons betreft vooral, richten op groei en werkgelegenheid. Wanneer nodig moet er een democratisch verantwoorde afweging tussen de verschillende beleidsdoelstellingen kunnen worden gemaakt. Wat betreft de begrotingspolitiek moet de keuzevrijheid van nationale overheden niet al te zeer ingeperkt worden. De regels die afgesproken zijn in het Verdrag van Maastricht om een onverantwoord begrotingsbeleid van lidstaten in de muntunie tegen te gaan, moeten (en behoeven) niet verscherpt te worden. Er mag geen restrictief net over het economisch beleid in de monetaire unie gespannen worden. De flexibiliteit die in de begrotingscriteria uit het Verdrag van Maastricht aanwezig is, moet gebruikt worden om ruimte te behouden voor een anticyclisch begrotingsbeleid van de lidstaten en om het opvangen van eventuele landspecifieke schokken mogelijk te maken.
De vraag die we ter afsluiting van dit hoofdstuk willen opwerpen, is of — los van de emu — de keuzemogelijkheden voor het beleid sowieso niet beperkt worden door de internationale financiële markten. Dwingen deze markten overheden niet tot het voeren van een gezondgeldbeleid, waarbij evenwichtige begroting en lage inflatie de overhand hebben? Ons antwoord hierop is: — ten eerste dat financiële markten geen kwalitatief nieuwe beperkingen aan economische beleidskeuzes opleggen, maar er wel voor zorgen dat overheden die een ‘onverantwoord’ beleid voeren eerder in de problemen komen36. Hieraan dient onmiddellijk te worden toegevoegd dat de financiële markten ook overheden die geen onverantwoord beleid voeren in moeilijkheden kunnen brengen; — ten tweede dat er tussen het vermijden van een ‘onverantwoord’ beleid en een opgelegde gezond-geldpolitiek nog veel ruimte zit. Wanneer precies een begrotingsbeleid onhoudbaar wordt, is op voorhand moeilijk te zeggen. Dit hangt van de bereidheid van houders van schuldtitels af om tegen de geldende rente een verdere toename van de overheidschuld te financieren. In het algemeen zal deze bereidheid afnemen als de schuldquote al hoog is en verwacht wordt dat deze verder zal stijgen37. Overheden kunnen zich dus geen voortdurende groei van hun schuldquote veroorloven. Aan de snelle stijging van de schuldquote in de jaren tachtig, die in de meeste westerse landen optrad door een combinatie van lage groei en hoge reële rente, moest dan ook eens een einde komen. Dit staat los van de verdere internationalisatie van de financiële markten in de jaren tachtig. Sterker nog, de internationalisatie van de financiële markten heeft de financiering van de snelle groei van de overheidsschuld in deze periode deels mogelijk gemaakt. Het bovenstaande impliceert niet dat als de schuldquote eenmaal op een hoog niveau is gestabiliseerd, deze ook versneld moet worden teruggedrongen. Waar het de financiële markten primair om gaat is of een land zijn schulden terug kan blijven betalen. Het tempo waarmee de schuldquote daalt is dan minder relevant. Dit laat beleidskeuzes open. Dwingen financiële markten overheden tot het vooropstellen van prijsstabiliteit? Dit kan inderdaad het geval zijn. Als de financiële markten gaan twijfelen aan de bereidheid van regeringen om de inflatie in de hand te houden, dan zullen ze óf een hogere risicopremie eisen op de rente van schuldtitels, óf de betreffende schuldtitels verkopen. Is een groot deel van de schuldtitels in handen van het buitenland, dan kan dit tot een wisselkoerscrisis leiden38. De internationalisatie van de obligatiemarkten maakt het daarom voor regeringen met hoge schulden nog moeilijker dan voorheen het geval was, een inflatoire politiek te bedrijven. Dit zal de convergentie van de inflatievoeten, die in de jaren tachtig is opgetreden, verder versterken. Ook dit impliceert echter niet dat er voor de nationale overheden geen keuzemogelijkheden meer overblijven. Tussen het voeren van een inflatoir beleid en een beleid dat prijsstabiliteit verabsoluteert, liggen nog veel mogelijkheden. Europa zal zich niet kunnen veroorloven permanent hogere inflatie dan haar concurrenten te hebben, maar dit wil niet zeggen dat Europa in alle omstandigheden naar lagere inflatie dan haar concurrenten moet streven.
De nieuwe contouren van een sociaal Europa In het Verdrag van Maastricht is geen convergentie nagestreefd ten aanzien van de collectieve lasten- of uitgavendruk. Op dit terrein blijven de lidstaten soeverein en wordt er geen beleidsruimte afgestaan. Uit het streven de tekorten en de schuldquote te beperken vloeit hoogstens voort dat een besluit om de lastendruk te verminderen eerder dan in het verleden moet leiden tot beperking van de collectieve uitgaven. Toch bestaat de angst dat verdere integratie (samen met de globalisering van de economie) wel degelijk tot inperking van de beleidsruimte op het gebied van de belastingen en de sociale bescherming zal leiden. Hierbij wordt gewezen op twee mogelijke ontwikkelingen: — beperking van de beleidsruimte op het gebied van overheidsschuld en financieringstekort kan beleidsconcurrentie tussen de lidstaten op het gebied van de belastingen en de sociale bescherming in de hand werken (sociale dumping); — een verdere toename van de mobiliteit van kapitaal, als gevolg van het wegvallen van het wisselkoersrisico in een monetaire unie, verkleint de mogelijkheden om belasting op kapitaalinkomsten te heffen. Bovendien vormt kapitaalmobiliteit een extra stimulans voor genoemde beleidsconcurrentie, omdat lidstaten zullen proberen ondernemers met de meest gunstige vestigingsvoorwaarden naar hun grondgebied te lokken. Deze ontwikkelingen zouden zowel de keuzemogelijkheden van het beleid verder inperken als de effectiviteit van het beleidsinstrumentarium verminderen. Voor wie gelooft in de noodzaak van stabilisatiepolitiek en een zekere mate van overheidsinterventie is dit een weinig rooskleurig toekomstbeeld. Wij delen dit pessimisme niet. Het gevaar van een afbraak van de sociale politiek door verdergaande integratie is minder groot dan het wel wordt voorgesteld. Wel moeten er op Europees niveau maatregelen genomen worden om de beleidsruimte die nationale staten hebben ten aanzien van hun belasting- en sociale politiek, te beschermen. In dit hoofdstuk zullen we pleiten voor Europese initiatieven om de uitholling van de belastingbasis door kapitaalvlucht, of de dreiging daarmee, tegen te gaan, en voor het vastleggen van kwalitatieve sociale grondrechten in het Verdrag van Maastricht. Mits de beleidsruimte van de lidstaten gewaarborgd blijft, achten we, zoals verder zal blijken, een verhoging van de Europese begroting resp. uitbreiding van de Europese structuuren cohesiefondsen voorlopig niet noodzakelijk. De toekomst van een sociaal Europa ligt niet zozeer in een verdere uitbouw van de herverdeling tussen de lidstaten, alswel in gezamenlijke afspraken die de herverdeling binnen die lidstaten waarborgen, en in sociale wetgeving die de belangen van werknemers en consumenten in Europa beschermt. Een gecoördineerde kapitaalbelasting in Europa De Europese integratie heeft door de liberalisatie van het kapitaalverkeer bijgedragen aan het vergroten van de mobiliteit van kapitaal. Vooral de mobiliteit van het financiële kapitaal is door het afschaffen van kapitaalcontroles in het kader van het interne-marktprogramma fors toegenomen1. Door het wegvallen van het wisselkoersrisico kan in de monetaire unie een verdere toename van de kapitaalmobiliteit verwacht worden. Daarentegen is arbeid nauwelijks mobiel in Europa, en het valt te niet te verwachten dat een monetaire unie hier veel aan zal veranderen. Een dergelijke asymmetrie in de mobiliteit van arbeid en kapitaal draagt het gevaar met zich mee dat de belastingdruk, nog verder dan nu reeds het geval is, naar de minst mobiele productiefactor (arbeid) zal verschuiven. Volgens de Europese Commissie is de belasting op arbeid in de Europese Unie sinds 1980 met twintig procent gestegen, terwijl de belasting op kapitaal met tien procent gedaald is.
De toename van de belastingdruk op arbeid is volgens haar vooral gestegen om de belastingverlaging van kapitaal als gevolg van beleidsconcurrentie te compenseren2. Bij de discussie over kapitaalmobiliteit en belastingen is het zinvol om een onderscheid te maken tussen het financiële of beleggingskapitaal en de directe investeringsstromen. Niet alleen is de mobiliteit van het beleggingskapitaal veel groter dan het ondernemerskapitaal, maar ook zijn de mechanismen die tot uitholling van de belasting op vermogensinkomsten resp. winsten leiden verschillend van aard. In geval van het financiële kapitaal komt de uitholling vooral tot stand door belastingontwijking (of de dreiging daarmee) naar beleggersvriendelijker oorden. In geval van het ondernemerskapitaal is de uitholling het gevolg van een belastingconcurrentie tussen de lidstaten zelf om investeerders aan te trekken. We zullen nu eerst ingaan op de consequenties van de mobiliteit van het financiële kapitaal. Kapitaalvlucht — Dat het steeds moeilijker wordt inkomsten uit vermogen te belasten ondervond de Duitse overheid toen ze na de afkondiging van een bronbelasting op vermogensinkomsten geconfronteerd werd met een zodanige vlucht van financieel kapitaal naar Luxemburg dat ze gedwongen werd deze maatregel weer in te trekken. Ook in Nederland verdween na invoering van de zg. renterenseignering, waarbij de banken de rente-inkomsten aan de fiscus moeten melden, veel beleggerskapitaal (naar schatting vier miljard gulden) naar Luxemburg3. De Nederlandse praktijk laat zien dat ook de dreiging van een vermogensvlucht ertoe kan leiden dat de belastingdruk op kapitaalinkomsten daalt. Nadat de renterenseignering is ingevoerd, zijn particulieren er op grote schaal toe overgegaan hun vrije besparingen te vervangen door fiscaal vriendelijke beleggingsvormen gebaseerd op onder andere aftrekbare lijfrentes en onbelaste vermogenswinsten. Aanpak van dergelijk belastingontwijkend gedrag wordt veelal ontraden met als argument dat men het geld niet de grenzen over moet jagen. Ook in andere landen leidt de dreiging van vermogensvlucht tot een sluipende daling van de effectieve inkomsten uit kapitaal. Tanzi (1995:130) wijst bijvoorbeeld op ontwikkelingen in Frankrijk en België, waar de belasting op kapitaalinkomsten verlaagd en het toezicht op de belastingwetgeving op dit punt versoepeld is. Vanuit sociaal-democratisch perspectief is deze ontwikkeling om twee redenen problematisch. Ten eerste omdat zij de bestaande tendens tot grotere ongelijkheid in de primaire inkomensverdeling versterkt. Gegeven het feit dat de vermogensverdeling schever is dan de inkomensverdeling, leidt het onbelast laten van een (steeds groter) deel van de inkomsten uit vermogen tot een grotere inkomensongelijkheid4. Ten tweede zal het steeds zwaarder (zowel relatief als absoluut) belasten van de inkomsten uit arbeid het zwarte circuit in de hand werken, waardoor de belastinginkomsten verder zullen dalen. Om een sluipende verlaging van de effectieve lastendruk op kapitaalinkomsten tegen te gaan zal een Europese aanpak onvermijdelijk zijn. Hiertoe staan in principe twee mogelijkheden open: uitwisseling van informatie over kapitaalinkomsten resp. het gezamenlijk opstellen van bepaalde minimumtarieven5. In het eerste geval informeren de lidstaten elkaar over de kapitaalinkomsten van nietingezetenen, die dan vervolgens tegen het tarief geldend in hun eigen lidstaat belast kunnen worden. Op deze manier heeft belastingvlucht naar een andere lidstaat weinig zin en kunnen bestaande, vaak niet geringe verschillen in nationale tarieven en systemen van belastingheffing voortbestaan. Hier tegenover staan echter (relatief geringe) kosten (verzameling en uitwisseling van informatie, controle op de naleving). Verder veronderstelt deze mogelijkheid de afwezigheid van het bankgeheim in alle lidstaten, waaraan in de huidige situatie (Luxemburg, Oostenrijk) niet voldaan wordt.
In het tweede geval wordt gezamenlijk een minimum vastgesteld voor de belastingen op kapitaalinkomsten. Om belastingvlucht te ontmoedigen moet deze bronbelasting gelden voor ingezetenen en niet-ingezeten6. Het bankgeheim kan in principe blijven bestaan, maar deze tweede mogelijkheid veronderstelt wél een bepaalde harmonisatie van de betreffende belastingen. Zoals gezegd is aan deze voorwaarde in de praktijk niet voldaan: Luxemburg bijvoorbeeld kent noch een systeem van renterenseignering noch een bronbelasting; in Nederland en Denemarken bestaat wel zo’n systeem maar wordt, anders dan in de meeste andere landen, geen bronbelasting op rente-inkomsten geheven. Er zijn dus nogal wat hindernissen voor een Europese aanpak om de sluipende verlaging van de belastingdruk op kapitaalinkomsten tegen te gaan. Zo’n Europese aanpak is bij de huidige besluitvormingsregels van de eu alleen mogelijk als alle landen er mee instemmen. Luxemburg en (zij het uit andere motieven) Nederland hebben zich verzet tegen recente voorstellen van de Europese Commissie, die een eindheffing aan de bron van tien procent op kapitaalinkomsten mogelijk zou moeten maken. Een definitieve Europese regeling zal in ieder geval een compensatie voor Luxemburg moeten bevatten. In beide hierboven besproken gevallen zal dit land inkomsten derven door verplaatsing van beleggerskapitaal naar het land van herkomst of naar Zwitserland en andere belastingparadijzen. Overigens zal, in het geval van een bronbelasting, de inkomstenderving voor Luxemburg waarschijnlijk minder groot zijn dan bij opheffing van het bankgeheim. De huidige voorstellen van de Commissie verplichten Nederland niet om af te stappen van het renterenseigneringsmodel, waarbij banken de rente-inkomsten aan de fiscus moeten melden en deze inkomsten bij het totaal belastbaar inkomen worden opgeteld. Het is echter duidelijk dat de druk op het Nederlandse systeem zal toenemen als elders een eindheffing van tien procent op kapitaalinkomsten ingevoerd zou worden. Het zou echter de gesignaleerde verschuiving van belastingdruk van kapitaal naar arbeid versterken. Daarom is alleen een geharmoniseerde voorheffing, of een substantieel hogere eindheffing (bijvoorbeeld van vijfentwintig procent) aanvaardbaar. Nederland zou alleen dichterbij het meer gangbare model van een bronbelasting op kapitaalinkomsten kunnen komen als tegelijkertijd de belastinggrondslag verbreed zou worden. De Rotterdamse hoogleraar Stevens heeft zo’n verbreding voorgesteld7. In zijn plan worden alle uitkeringen, ook van vermogenswinsten, aan aandeelhouders van vennootschappen aan de bron tegen een vast tarief van twintig procent belast. De vennootschapsbelasting van vijfendertig procent blijft gehandhaafd, maar de belasting van de dividenduitkeringen tegen het progressieve tarief van de inkomstenbelasting verdwijnt. Belastingvermijdende constructies gebaseerd op het onbelast blijven van vermogenswinsten worden zo onmogelijk. Het zijn met name deze constructies, zoals de rentegroeifondsen, die, naast de lijfrentepolissen, de laatste jaren een grote vlucht genomen hebben8. Voorwaarde voor aanvaarding van dit voorstel is wel dat de belastinginkomsten per saldo niet teruglopen. Nader onderzoek zou dit moeten uitwijzen. Belastingconcurrentie — Zoals gezegd treedt een daling van de belastinginkomsten uit kapitaal niet alleen op door belastingvlucht of belastingontwijking maar ook door belastingconcurrentie door de lidstaten. Dit laatste betreft vooral de belasting op inkomsten uit ondernemingsactiviteiten. Deze belastingconcurrentie vindt op twee manieren plaats. Ten eerste door bedrijven te lokken met allerlei belastingvrijstellingen en gunstige afschrijvingregels, waardoor de feitelijke belastinggrondslag ondermijnd wordt, en ten tweede door meer directere vormen van verlaging van de belastingtarieven. Nederlandse voorbeelden zijn de verlaging van de vennootschapsbelasting naar vijfendertig procent, enkele jaren geleden, en de recente
voorstellen voor een wijziging van de Wet op de vennootschapsbelasting, die het voor Nederlandse en buitenlandse bedrijven aantrekkelijker moet maken om hun financieringsmaatschappijen naar Nederland te halen9. Al in 1990 zijn er door de Commissie-Ruding voorstellen gedaan om tot een minimumtarief voor de ondernemingsbelasting (dertig procent) en tot een harmonisatie van de belastinggrondslag te komen. Aldus zou een halt toegeroepen worden aan de sluipende verlaging van belastinginkomsten uit ondernemingsactiviteiten. Deze voorstellen zijn door de toen zittende Europese Commissie afgewezen. De recente voorstellen van commissaris Monti lijken echter een kentering te brengen in de positie van de Commissie10. Op dit moment lijkt een coördinatie van de kapitaalbelasting in Europa nog ver weg. De lidstaten zijn zeer beducht enige soevereiniteit op het gebied van de belastingpolitiek prijs te geven. Maar de sluipende uitholling van de belasting op kapitaalinkomsten maakt duidelijk dat deze soevereiniteit steeds moeilijker op het nationale niveau te handhaven is. Te hopen valt dat dit uiteindelijk lidstaten prikkelt tot Europese afspraken die behoud van nationale belastingsoevereiniteit garanderen11. Als de tendens tot vermindering van de belasting op kapitaalinkomsten niet gestopt wordt, zal de lastendruk op arbeid als minst mobiele productiefactor toenemen. Deze ontwikkeling is vooral voor de laaggeschoolde arbeid gevaarlijk. Juist de vraag naar laaggeschoolde arbeid is gevoelig voor kostenstijging. De positie van de laaggeschoolden is bovendien extra kwetsbaar vanwege de technologische ontwikkeling die laag geschoolde arbeid terugdringt en de concurrentie van de zg. opkomende economieën in met name de minder kennisintensieve industrietakken en delen van de dienstensector12. Vanwege deze kwetsbare positie van de laaggeschoolde arbeid is het niet voldoende om de lastenverschuiving van kapitaal naar arbeid door een effectievere kapitaalbelasting te stoppen. Directe lastenverlichting van laaggeschoolde arbeid is eveneens geboden. Middelen hiervoor kunnen vergaard worden uit een verhoging van de btw en accijnzen of uit een Europese milieubelasting, in de vorm van een energiebelasting en een belasting op uitstoot van kooldioxyde. Dergelijke maatregelen vereisen echter Europese afspraken, onder andere om belastingconcurrentie te voorkomen. Zet integratie de sociale bescherming onder druk? Vooral in de noordelijke lidstaten leeft de angst dat verdergaande integratie de sociale bescherming (het sociale-zekerheidsstelsel en de sociale regelgeving) onder druk zal zetten. Deze angst klinkt bijvoorbeeld door in een recente nota van de fnv over de sociale uitdaging voor Europa (fnv 1996). Om een afbraak van de sociale bescherming (sociale dumping) te voorkomen, pleit de fnv ervoor sociale grondrechten in het Verdrag van de Unie te verankeren, en minimumnormen in de nationale wetgeving van de lidstaten op het gebied van de sociale bescherming op te nemen. Alvorens op dit voorstel in te gaan, bezien we hoe reëel de angst is voor afbraak van de sociale bescherming als gevolg van voortgaande Europese integratie. Er zijn twee mechanismen denkbaar waardoor verdergaande integratie tot een afbraak van de sociale bescherming zou kunnen leiden. Ten eerste doordat de emu de macroeconomische beleidsruimte van de lidstaten beperkt. Ten tweede door de concurrentie van landen met een lager niveau van sociale bescherming op de goederenmarkt13. Deze concurrentie zou landen ertoe kunnen aanzetten hun sociale bescherming terug te draaien. De mate waarin de emu een beperking van de macro-economische beleidsruimte zal opleggen is in het tweede hoofdstuk aan de orde gekomen. We hebben daar betoogd dat in het Verdrag van Maastricht wel tekort- en schuldcriteria zijn geformuleerd, maar niet is vastgelegd hoe aan
deze criteria voldaan dient te worden. Nederland, zo vervolgden we, ligt wat het criterium voor het begrotingstekort betreft op schema. Alleen als ons land gedwongen zou worden om voor de schuldquote op korte termijn aan de norm van zestig procent te voldoen, of gedwongen wordt naar een nog lager financieringstekort te streven, zou een nieuwe grootscheepse bezuinigingsoperatie noodzakelijk zal zijn. Zolang dat niet het geval is, heeft de emu geen afbraak van de sociale zekerheid tot gevolg. Hervormingen in de sociale zekerheid zullen wel nodig zijn om het stelsel, met het oog op demografische ontwikkelingen, zonder verhoging van de belastingdruk betaalbaar te houden. Wat hierboven is betoogd geldt niet alleen voor Nederland, maar ook voor de meeste andere noordelijke landen in de Unie14. De meeste noordelijke landen zitten dicht bij het schuldcriterium, of hebben, zoals België en Nederland, een stabilisatie van hun schuld weten te bewerkstelligen. Om het begrotingstekort terug te dringen zal Frankrijk op korte termijn niet aan een hervorming van haar sociale uitgaven kunnen ontkomen. Maar deze hervormingen zouden ook los van de emu tot stand moeten worden gebracht. Om electorale redenen is hiermee te lang gewacht, met als gevolg dat bezuinigingen op het sociale-zekerheidsstelsel nu met het voldoen aan de emu-criteria geassocieerd worden. Overigens hoeven veel hervormingen in Frankrijk — zie bijvoorbeeld het pensioensysteem voor ambtenaren — niet als afbraak van de sociale zekerheid te worden gekwalificeerd. Het Franse pensioensysteem is relatief riant en kent al jaren grote tekorten. Het zullen paradoxaal genoeg juist de landen met minder goed ontwikkelde socialezekerheidsstelsels zijn, dat wil zeggen de zuidelijke lidstaten, die met het oog op hun schuldpositie niet aan hervormingen van hun sociale-zekerheidsstelsels zullen ontkomen. Dit los van het tempo waarin deze landen aan de emu-normen zouden moeten voldoen. Er is dus geen reden om te veronderstellen dat de emu zoals die in Maastricht is vastgelegd tot grootscheepse bezuinigingen moet leiden en aldus de sociale bescherming onder druk zet. Dit kan echter met een nadere aanscherping van de begrotingscriteria, zoals deze in het kader van een stabiliteitspact worden voorgesteld, veranderen. Zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven, menen wij dat voor een dergelijke aanscherping geen reden is — en dat die dus niet moet plaatsvinden. Zal de sociale bescherming dan misschien onder druk komen te staan door de concurrentie van zuidelijke lidstaten met minder ontwikkelde sociale-zekerheidsstelsels? Ook hier menen wij dat de angst voor een afbraak van de sociale bescherming niet terecht is. Allereerst kan gewezen worden op het relatief kleine economisch gewicht van de zuidelijke lidstaten tegenover de noordelijke lidstaten. Verder hebben de zuidelijke lidstaten te maken met concurrentienadelen op het gebied van de arbeidsproductiviteit en van de ligging ten opzichte van de belangrijkste Europese afzetmarkten en kenniscentra. Deze nadelen ‘compenseren’ eventuele concurrentievoordelen door lagere kosten van de sociale zekerheid. Verder zeggen lage uitgaven voor sociale zekerheid op zichzelf nog weinig over concurrentievoordelen. We moeten immers ook kijken naar de financieringswijze van de sociale-zekerheidsuitgaven en naar andere aspecten van de sociale bescherming, zoals de mate van regulatie van de arbeidsmarkt. Zo worden in de zuidelijke lidstaten de sociale premies vooral door de werkgevers betaald, waardoor het percentage van de werkgeverspremies in het nationaal product weinig meer verschilt van dat van de noordelijke lidstaten. Ook kennen met name de Griekse en de Spaanse arbeidsmarkten een strenge ontslagbescherming15. Ook de recentelijk tot stand gekomen Europese wetgeving op het gebied van arbeidsveiligheid, milieu- en consumentenbescherming vermindert het gevaar van sociale dumping door verdere economische integratie. Van een aanpassing aan de lidstaat met de minst vergaande wetgeving op deze terreinen is geen sprake. Integendeel, eerder lijkt er, conform
artikel 100 van het Verdrag van Maastricht, op deze gebieden sprake te zijn van een hoog niveau van bescherming16. Op grond van bovenstaande overwegingen geloven wij niet, dat de verschillen in sociale-zekerheidsuitgaven tussen de zuidelijke en de noordelijke lidstaten een bedreiging zullen opleveren voor de laatstgenoemde staten. Het instellen van kwantitatieve minimumnormen voor de sociale zekerheid dwingt de zuidelijke landen tot extra uitgaven. Gezien het feit dat deze landen qua ligging en productiviteit in het nadeel zijn, en gezien het feit dat ze toch al hun handen vol hebben aan het consolideren van hun overheidsfinanciën, is hun verzet tegen kwantitatieve minimumnormen voor hun sociale-zekerheidsstelsels alleszins begrijpelijk. Wij zouden, in het kader van het tegengaan van sociale dumping, dan ook niet voor kwantitatieve normen voor de sociale-zekerheidsuitgaven, maar voor het vastleggen van kwalitatieve werknemersrechten willen pleiten. Dergelijke rechten, zoals vastgelegd in verschillende conventies van de internationale arbeidsorganisatie ilo, betreffen onder andere het verbod op dwang- en kinderarbeid, het verbod op discriminatie in beroep en beroepsuitoefening en het recht op vakvereniging en vrije onderhandelingen17. Dergelijke grondrechten van werknemers zouden vastgelegd moeten worden in het Verdrag van de Europese Unie (fnv 1995). Hiermee zou meer evenwicht in het Verdrag kunnen worden geschapen: in formeel juridische zin vindt zo een normering voor het handelen van de communautaire en nationale wetgever plaats en wordt een ‘opting out’ op dit punt voor de lidstaten onmogelijk18. Het vastleggen van de grondrechten voor werknemers zal ook een signaalfunctie hebben voor de kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-Europa. Het maakt deze landen duidelijk wat binnen de Unie als de meest essentiële onderdelen van de sociale rechtsorde wordt gezien19. Voor de potentiële bedreiging die van deze landen voor de sociale bescherming in de noordelijke lidstaten uitgaat, geldt overigens veel van wat hiervoor over de zuidelijke lidstaten te berde is gebracht. Speciaal voor de Midden- en Oost-Europese landen geldt dat deze landen zijn opgescheept met hoge sociale-zekerheidsuitgaven uit het verleden (onder andere voor pensioenen). Verder kan men zich afvragen of deze landen, gezien hun ontwikkelingsniveau, niet eerder voor de zuidelijke lidstaten een potentiële bedreiging vormen dan voor de noordelijke. Verhoging van de Europese begroting? In het voorgaande hebben we gepleit voor een op Europees niveau gecoördineerde belasting op de opbrengsten van financieel en ondernemingskapitaal en voor het opnemen van kwalitatieve sociale grondrechten in het Verdrag van Maastricht. In beide gevallen gaat het er om, de lidstaten tegen overmatige beleidsconcurrentie, tegen een sociale ‘race to the bottom’, te beschermen; om ruimte te verschaffen voor een economisch beleid op nationaal niveau waarin sociale doelstellingen een belangrijke rol blijven spelen. Met andere woorden: bij het opbouwen van een sociaal Europa gaat het niet zozeer om maximale overheveling van bevoegdheden van het nationale naar het Europese niveau, maar om Europese waarborgen voor een handhaving van een behoorlijke mate van beleidsvrijheid voor de lidstaten. Om dezelfde redenen zijn wij, zoals we hieronder zullen toelichten, niet overtuigd van de noodzaak van een rigoreuze verschuiving van financiële middelen van de lidstaten naar ‘Europa’ — zelfs al zou de bereidheid van de lidstaten om aan zo’n verschuiving mee te werken groter zijn dan ze op dit moment is. Van verschillende kanten wordt betoogd dat verdere Europese integratie een verhoging van de Europese begroting noodzakelijk maakt. Aangezien een dergelijke verhoging, gezien de
geringe bereidheid van de lidstaten meer aan de Europese begroting bij te dragen, onwaarschijnlijk is, kan men zich afvragen of bepaalde lidstaten hierdoor in de klem zullen komen. Voor de noodzaak tot uitbreiding van de Europese begroting worden twee argumenten aangevoerd, die vaak door elkaar worden gebruikt, maar in feite betrekking hebben op twee onderscheiden begrotingsfuncties, te weten de conjunctuurstabiliserende en de herverdelende rol van de begroting. Het eerste argument is dat lidstaten door het verlies van het wisselkoersinstrument in een monetaire unie onvoldoende instrumenten in handen houden om landspecifieke schokken op te vangen, waardoor er een Europees stabilisatiefonds zou moeten komen dat lidstaten (tijdelijke) hulp biedt voor de opvang van dergelijke schokken20. Het tweede argument is dat verdere integratie tot grotere regionale verschillen zal leiden, welke een verhoging van de Europese structuur- en cohesiefondsen onvermijdelijk maakt21. Een Europees stabilisatiefonds kan nuttig en nodig zijn om landspecifieke schokken op te vangen. Het gaat bij dat fonds echter niet om giften, maar om leningen die terugbetaald moeten worden in betere tijden. De financiering daarvan hoeft niet problematisch te zijn. Bovendien kent de Unie al instrumenten die dezelfde functie vervullen, zoals het bijstandsmechanisme voor landen met betalingsbalansproblemen (artikel 103a), die eenvoudig omgebouwd kunnen worden tot een soort stabilisatiefonds. De opvang van landspecifieke schokken kan verder op het niveau van de afzonderlijke lidstaten plaats vinden mits de begrotingscriteria uit het Verdrag van Maastricht niet te knellend worden toegepast, waartoe het Verdrag overigens ook niet noopt. Het risico van landspecifieke schokken is dan ook eerder een additioneel argument om voldoende flexibiliteit in het nationale begrotingsbeleid te behouden. Verder moet het verlies van het wisselkoersinstrument voor de stabilisatie van landspecifieke schokken niet overdreven worden. Wisselkoersaanpassingen staan niet los van loonaanpassingen. Als de door devaluatie teweeggebrachte stijging van de invoerprijzen via de consumptieprijsstijging wordt doorberekend in hogere nominale lonen, heeft een devaluatie weinig zin omdat dit op den duur de exportprijzen opdrijft (of alternatief de winstmarges verkleint). De recente devaluaties van de Italiaanse lire konden daarom alleen succesvol zijn doordat vanaf 1992 de prijscompensatie buiten werking is gezet22. De verbetering van de Italiaanse concurrentiepositie had in principe ook direct via reële loonmatiging bereikt kunnen worden. In deze zin is een devaluatie niet meer dan een manier om reële loonmatiging te bewerkstelligen en kan het verlies van het wisselkoersinstrument door een directe aanpassing van de lonen gecompenseerd worden23. Daarmee vervalt de noodzaak van begrotingscompensatie. De noodzaak voor een verhoging van de structuur- en cohesiefondsen valt, vanwege het onzekere effect van verdere integratie op de ongelijkheid tussen de lidstaten, evenzeer te betwijfelen24. Of de ongelijkheid tussen de lidstaten zal toenemen hangt af van de balans tussen twee elkaar tegenwerkende tendensen. Aan de ene kant is het mogelijk dat lagere kosten van het aantrekken van kapitaal voor meer directe investeringen in de armere lidstaten zorgen, waardoor de verschillen tussen de lidstaten kleiner worden. Aan de andere kant is het mogelijk dat de schaaleffecten van de interne markt tot een verdere clustering van de activiteiten in de kernregio’s leiden. Het is daarom op voorhand onmogelijk te voorspellen naar welke kant de balans zal uitslaan25. Verhoging van de structuur- en cohesiefondsen vanwege de emu is daarmee vooralsnog niet aan de orde. Het meest waarschijnlijk is dat verdere integratie tot grotere regionale verschillen binnen de lidstaten leidt. De schaaleffecten zullen een clustering van de activiteiten binnen de kernregio’s van de lidstaten met zich meebrengen, terwijl een eventuele toename van de directe investeringen ook juist deze regio’s ten goede zal komen. Hierdoor is bijvoorbeeld te
verwachten dat agglomeraties als Madrid en Barcelona verder zullen profiteren van de Europese integratie, terwijl regio’s in Zuid-Spanje hierbij achterblijven. Mocht dat zo zijn, dan is er eerder reden om voor een versterking van de herverdelende functie van de Spaanse dan van de Europese begroting te pleiten. De toekomst van het sociale Europa ligt in onze ogen dan ook niet zozeer in een verdere uitbouw van de herverdeling tussen de lidstaten alswel in afspraken tussen de lidstaten welke de herverdeling binnen de lidstaten waarborgt alsmede Europese sociale wetgeving welke de belangen van werknemers en consumenten beschermt26. Evenals het Europese werkgelegenheidsvraagstuk heeft het regionale vraagstuk een belangrijke, maar onderbelichte macro-economische dimensie. De ervaring leert immers dat regionale verschillen in Europa kleiner worden naarmate de groei in de Europese Unie hoger is27. Blijft de groei in Europa laag doordat eenzijdig voorrang gegeven wordt aan prijsstabiliteit en bezuinigingen, en wordt de begrotingspolitiek van de lidstaten in een strak korset gestoken dat te weinig ruimte laat voor de stabiliserende functie van de overheidsbegroting, dan zal dit, en niet het geringe Europese budget, er toe kunnen leiden dat lidstaten door verdere integratie in de knel komen.
Europa en de wereldeconomie De voorstellen die in het vorige hoofdstuk besproken werden, richten zich op het tegengaan van de uitholling van de belastingbasis en de sociale bescherming op Europees niveau. Men kan zich echter afvragen of deze maatregelen wel effectief zullen zijn, omdat de gesignaleerde bedreigingen niet alleen een Europese dimensie hebben maar ook (of vooral) een mondiale. Het gaat hierbij dus niet om de disciplinerende werking van de internationale financiële markten, zoals in het tweede hoofdstuk behandeld (zie de laatste paragraaf), maar om de gevolgen van toenemende concurrentie op de product- en arbeidsmarkten. Met name met betrekking tot de beleidsconcurrentie op het gebied van de sociale bescherming wordt vaak betoogd dat de bedreiging vooral uitgaat van de landen buiten de Europese Unie (de Aziatische tijgers en Oost-Europa). Deze bedreiging kan twee vormen aannemen. Ten eerste zou men, uit angst dat investeringen naar deze regio’s verdwijnen, de sociale productievoorwaarden in de Europese Unie wel eens naar beneden kunnen bijstellen. En ten tweede zou de grotere concurrentie van deze landen op de goederenmarkt de prijzen in de Europese Unie onder druk kunnen zetten, wat eveneens tot verdere beperking van de sociale uitgaven zou kunnen leiden. De stroom van directe investeringen naar bovengenoemde regio’s is de laatste jaren inderdaad toegenomen. Van een dramatische verschuiving is echter geen sprake is. Daarvoor zijn deze investeringsstromen immers nog te klein in vergelijking met de investeringsstromen binnen de Europese Unie, en tussen de Europese Unie en de VS en Japan1. In de eerste helft van de jaren negentig bedroegen de directe investeringen van Nederlandse bedrijven in Azië en Oost-Europa slechts zeven procent van de totale directe buitenlandse investeringen en een schamele 1,4 procent van de investeringen in vaste activa in Nederland (Van der Zwet 1996:139). Van der Zwet laat ook zien dat er geen aanwijzingen zijn dat de directe buitenlandse investeringen van Nederlandse bedrijven enig effect hebben gehad op de buitenlandse handel. Meer directe investeringen in het buitenland betekenen dus niet dat er vanuit Nederland minder geëxporteerd wordt (door verplaatsing van productie) of meer geïmporteerd (door het in het buitenland laten produceren voor de binnenlandse markt). Ook het grootste deel (zestig procent) van de totale handel van de eu betreft handel tussen de lidstaten; bij de resterende veertig procent gaat het voor ongeveer de helft om handel van deeu met andere oecd-lidstaten. Ten opzichte van de Oost-Europese landen kent de
Europese Unie een handelsoverschot, zodat op dit moment in het algemeen zeker niet van een concurrentiedreiging uit deze landen gesproken kan worden. De importen uit de OostAziatische landen stegen in de periode 1990-1994 weliswaar spectaculair met tachtig procent, maar hier stond een stijging van de Europese export naar deze landen met 73 procent tegenover, zodat per saldo maar van een gering handelstekort sprake is2. Deze dynamische ontwikkeling van de export naar de Oost-Aziatische landen heeft bijgedragen aan de exportgeleide opleving van de Europese conjunctuur in 1994. Resumerend kunnen we stellen dat er weinig redenen zijn om aan te nemen dat de opkomst van Oost-Azië en Oost-Europa tot grote verschuivingen in de Europese handels- en investeringsstromen heeft geleid, dat deze opkomst in het algemeen nadelig is geweest voor Europa, of de sociale bescherming in Europa heeft bedreigd3. Dat kan natuurlijk veranderen in de toekomst. Om dit te voorkomen, zou verdere handelsliberalisatie met de Oost-Aziatische landen afhankelijk kunnen worden gemaakt van voortgang op het gebied van de sociale grondrechten van werknemers, zoals in het vorige hoofdstuk besproken is4. Zoals eerder opgemerkt zal opname van deze sociale grondrechten in het Europees Verdrag de OostEuropese landen bij toetreding tot erkenning van deze grondrechten verplichten. Het feit dat de directe investeringsstromen in de wereld een sterk regionaal karakter hebben, betekent bijvoorbeeld ook dat een milieubelasting, ook al wordt ze alleen in Europa ingevoerd, toch effectief kan zijn. Het is niet te verwachten dat invoering van een milieubelasting op Europese schaal tot een grote trek van bedrijven naar landen buiten de Europese Unie zal leiden. Energie-intensieve bedrijven hebben in de regel te maken met hoge investeringen die hun mobiliteit beperken. Een energieheffing zal bedrijven prikkelen om eerder op zoek te gaan naar een meer duurzame productiewijze, waarvan steeds meer bedrijven de noodzaak inzien. Het voordeel van zo’n meer duurzame productiewijze kan op termijn het eventuele concurrentienadeel van hogere energieheffingen compenseren. Bovendien is de kans groot dat als Europa het voortouw voor een energieheffing neemt, andere oecd-landen, met name de Verenigde Staten, op den duur zullen volgen. De discussie over de wenselijkheid van energieheffingen beperkt zich immers niet tot Europa. Ook is niet te verwachten dat invoering van een Europese belasting op kapitaalinkomsten tot een grootscheepse beleggersvlucht naar landen buiten de Europese Unie leidt. Aan een dergelijke vlucht zijn immers kosten en risico’s verbonden. Dat maakt het alleen aantrekkelijk voor hen die deze kosten kunnen dragen en met deze risico’s om weten te gaan. Een vlucht van met name grote vermogens uit Luxemburg naar Zwitserland of naar de Kaaiman-eilanden zal wel moeilijk te vermijden zijn. Wat dit betreft zou met name op Zwitserland, dat groot belang heeft bij goede handelsrelaties met de Europese Unie, meer druk kunnen worden uitgeoefend om belastingontwijkende constructies tegen te gaan.
Samenvatting De noodzaak van de EMU 1 De emu vormt het onmisbare sluitstuk van de Europese economische integratie. Vrij kapitaalverkeer, een van belangrijkste onderdelen van die integratie, is niet goed verenigbaar met stabiele wisselkoersen. Dat dwingt tot afschaffing van die wisselkoersen — in het bijzonder ten behoeve van die landen die, anders dan Duitsland en Nederland, niet het onbegrensde vertrouwen van de financiële markten genieten. Mondiale wisselkoersonrust leidt tot een vlucht in harde munten als de Duitse mark en de gulden. Dit zet de economie van deze landen onder druk. Met de emu kan Europa zich beter afschermen tegen de negatieve gevolgen van die valutaonrust. Betere coördinatie van de monetaire verhoudingen op wereldschaal zal, met de voortgaande groei van de financiële markten, echter noodzakelijk blijven. De emu helpt daarvoor ook de voorwaarden scheppen. Strijd om de beleidsvrijheid 2 De vorming van de monetaire unie mag geen voorwendsel worden voor een monetaristische politiek, waarin prijsstabiliteit en schuldreductie verabsoluteerd worden en waarin het streven naar groei en werkgelegenheid naar de achtergrond verdwijnt. Dat vereist: — handhaving van de speelruimte van lidstaten voor het voeren van een stimulerend beleid, en dus: een flexibele toepassing van de criteria van het Verdrag van Maastricht. Een ‘stabiliteitspact’ dat harde voorwaarden stelt aan de begrotingen van de lidstaten is onwenselijk (omdat het leidt tot extra bezuinigingen en lagere groei) en onnodig (omdat er alternatieven aanwezig zijn om de lidstaten tot een verantwoord begrotingsbeleid te prikkelen); — een betere verantwoordingsplicht van de Europese Centrale Bank aan democratische (Europese) organen. Op die manier kan worden voorkomen dat prijsstabiliteit de enige doelstelling van het Europese monetair beleid wordt — tot schade van de internationale monetaire stabiliteit en van groei en werkgelegenheid in de lidstaten. Bovendien voorkomt zo’n verantwoordingsplicht dat het democratisch tekort in Europa nog verder oploopt. Nieuwe contouren van een sociaal Europa 3 Een vitaal sociaal Europa komt niet dichterbij door meer geld en ambtenaren naar Brussel te brengen, maar door regels op te stellen die aan overmatige beleidsconcurrentie tussen de lidstaten (‘race to the bottom’) paal en perk stellen — en die de beleidsvrijheid van die lidstaten beschermen. Dat betekent: — een gecoördineerde kapitaalbelasting op Europees niveau, die het gevaar van kapitaalvlucht en belastingconcurrentie beperkt; — geen kwantitatieve minimumnormen voor de sociale zekerheid, maar kwalitatieve sociale grondrechten voor werknemers en consumenten. Een drastische verschuiving van financiële middelen naar ‘Europa’ is voorlopig niet nodig, evenmin als een structurele uitbreiding van de Europese structuur- en cohesiefondsen. De toekomst van een sociaal Europa ligt niet zozeer in een verdere uitbouw van de verdeling tussen lidstaten, maar in gezamenlijke afspraken die de herverdeling binnen die lidstaten (en de daarvoor noodzakelijke beleidsruimte) waarborgen. Niet een te geringe omvang van de Europese begroting, maar een te strak ingeperkt economisch beleid zal de lidstaten opbreken. Europa in de wereldeconomie 4 De stroom van directe investeringen naar Oost-Azië en naar Oost-Europa is de laatste
jaren toegenomen. Van een dramatische verschuiving (‘globalisering’) is echter geen sprake. Ook de handelsrelaties van de Unie zijn nog voor het overgrote deel van ‘interne’ aard dan wel op andere oecd-landen gericht. De opkomst van Oost-Azië en Oost-Europa vormt, met andere woorden, op dit moment voor de Unie geen sociale bedreiging. Dat kan natuurlijk veranderen in de toekomst. Om dit te voorkomen, zou verdere handelsliberalisatie met de Oost-Aziatische landen (resp. uitbreiding van de Europese Unie met Oost-Europese landen) afhankelijk moeten worden gemaakt van voortgang op het gebied van de sociale grondrechten van werknemers.
Noten Inleiding 1 In de navolgende tekst gebruiken wij uit redactionele overwegingen emu, muntunie en monetaire unie als synoniemen. In feite is de emu (Economische en Monetaire Unie) natuurlijk veel meer dan een monetaire of muntunie. Hoofdstuk 1 1 De beleidsruimte omvat zowel de keuzemogelijkheden voor doelstellingen van het beleid als voor de instrumenten om deze doelstellingen te bereiken. Beide, keuzemogelijkheden en instrumenten, hangen met elkaar samen: als bepaalde instrumenten ineffectief worden, kan dit de keuzemogelijkheden inperken. In dit laatste geval zal er sprake zijn van een onvrijwillige inperking van de beleidsruimte. De beleidsruimte kan echter ook vrijwillig ingeperkt worden als landen zich vooraf binden aan de keuze voor een bepaalde beleidsdoelstelling, bijvoorbeeld aan de reductie van hun overheidsschuld. De emu dreigt met name door binding aan de doelstellingen van schuldreductie en beperking van het financieringstekort geassocieerd te worden met een inperking van de beleidsruimte. 2 De meest uitgesproken verdediger van de opvatting dat de emu uitsluitend een politiek project is, is Bernard Connolly. In The Rotten Heart of Europe stelt hij dat ‘there is no meaningful economic argument for a single currency in Europe — now or ever’ (Connolly 1995:59). 3 Middlemas (1995:105 e.v.). Een ander voorbeeld zijn de ‘groene wisselkoersen’ in het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid, die dienen om de effecten van intraEuropese wisselkoersfluctuaties op de Europese landbouwprijzen te neutraliseren. Deze groene wisselkoersen kwamen tot stand nadat een eerdere poging tot een Europese muntunie, in het begin van de jaren zeventig, een vroege dood stierf. Een belangrijke achtergrond van deze eerste poging om een muntunie te vormen was de totstandkoming van het gemeenschappelijke landbouwbeleid. 4 Zoals Cameron (1992:47-48). Het Europese Monetaire Stelsel is opgericht om de wisselkoersen van de deelnemende munten te stabiliseren. Daartoe is een wisselkoersmechanisme (Engelse afkorting: erm) ingesteld, waarbij de deelnemende landen een gezamenlijke spilkoers (centrale koers) hebben, met daar omheen bandbreedtes waarbinnen de wisselkoersen mogen schommelen. De huidige bandbreedte is vijftien procent (zowel boven als onder de spilkoers), zodat nauwelijks nog van een wisselkoerssysteem gesproken kan worden. Tot de monetaire crisis van augustus 1993 waren de normale bandbreedtes 2,25 procent, terwijl voor zwakkere valuta tijdelijk een bandbreedte van zes procent mogelijk was. 5 ‘Gezond-geldpolitiek’: een beleid gericht op een sterke munt en op sterk verminderde overscheidsschulden en -tekorten. 6 De Franse en Italiaanse kapitaalcontroles zorgden ervoor dat de binnenlandse rentevoet sterk kon achterblijven bij de ‘offshore’ rentevoet rond de periodes dat er herschikkingen van de munten plaatsvonden (Artis 1988:166; Eichengreen 1994:38; Obstfeld 1995:211-215). Dit verschil betekende dat de monetaire autoriteiten ruimte hadden om hun munten te herschikken voordat dit op een minder ordentelijke wijze door de financiële markten zou worden afgedwongen (Wyplosz 1988:97; Eichengreen 1994:58). 7 Zie onder anderen Dyson (1994:117-121) en Bakker (1995). 8 Zie Padoa-Schioppa et al. (1987:77 e.v.). 9 Zie Bakker (1995:199 e.v.) voor een uiteenzetting van de standpunten in de eu met betrekking tot de kapitaalmarktliberalisatie.
10 Dit werd verder uitgewerkt in het rapport van de commissie-Delors, vooral samengesteld uit Europese centrale bankiers. In deze commissie speelden de toenmalige president van de Bundesbank Pöhl en zijn Nederlandse collega Duisenberg een prominente rol (zie Dyson 1994:129 e.v.). Een datum voor de ingang van de monetaire unie werd in dit rapport niet genoemd. Duisenberg voorspelde naar aanleiding van het rapport, dat hij het in zijn ambtsperiode waarschijnlijk niet meer zou meemaken dat er een gemeenschappelijke munt in Europa zou worden ingevoerd (de Volkskrant 4-9-1989). 11 Zie Kenen (1995:152-155) voor een overzicht van de belangrijkste gebeurtenissen op de valutamarkten vanaf 2 juni 1992 (toen de Denen bij referendum het Verdrag van Maastricht verwierpen) tot september 1993, toen de turbulentie op de valutamarkten afnam, nadat een maand eerder de beslissing was gevallen de maximale bandbreedte in het ems op te rekken tot vijftien procent. 12 In de zomer van 1992 namen, behalve Griekenland, alle toenmalige lidstaten nog deel aan het wisselkoersmechanisme van het ems. Vijf jaar later was het aantal niet-deelnemers opgelopen tot vijf. Naast Griekenland zijn dat Italië, Groot-Brittannië, Finland en Zweden. 13 Zie ook Padoa-Schioppa (1994:18). Voor nadere theoretische en empirische onderbouwing van deze conclusie zie: Buiter (1995), Corden (1994), Eichengreen (1994), Eichengreen, Rose en Wyplosz (1995) en Obstfeld en Rogoff (1995). 14 Zie bijvoorbeeld De Nederlandsche Bank (1992:40-41). 15 Zie Kenen (1995:156-157) voor deze discussie. Het punt daarbij is dat na 1990 de inflatieverschillen tussen het Verenigd Koninkrijk en Duitsland sterk waren teruggelopen. Zie Masson (1995) voor een interpretatie van de crisis rond het Britse pond als een zichzelf waarmakende speculatieve aanval. 16 Zie Kenen (1995:160). 17 Zie Masson (1995) voor een analyse van deze twee vormen van geloofwaardigheid (de bereidheid om een lage-inflatiepolitiek te volgen en de kosten die daaraan verbonden zijn). 18 De Bundesbank had al in een vroeg stadium laten weten dat interventies op de valutamarkt nooit onvoorwaardelijk zouden kunnen zijn omdat dit ten koste zou kunnen gaan van prijsstabiliteit (zie Eichengreen en Wyplosz (1993:110 e.v.); De Grauwe (1994:126-127) en Kenen (1995:162-164), die hierop sterke nadruk legt). 19 Gros en Thygesen sloten in hun boek over de emu van begin 1992 een toekomstige herschikking waarbij de pond, peseta en lire betrokken zouden zijn niet uit, maar vonden een revaluatie van de mark niet noodzakelijk (Gros en Thygesen 1992:192 e.v.). 20 Voor cijfers zie Goldstein et al. (1993:8 e.v.). 21 Zie Rose en Svensson (1994) en Goldstein et al. (1993:10). 22 Zie Middlemas (1995:539). 23 Zie voor het argument met betrekking tot de kapitaalcontroles: Eichengreen en Wyplosz (1993) en voor het vertrouwensargument vooral Kenen (1995a) alsmede Obstfeld en Rogoff (1995), Wellink en Knot (1996) en eerder Bini Smaghi en Micossi (1990:145). 24 Vanwege deze geloofwaardigheid was Nederland in staat om de koppeling aan de mark te handhaven, zelfs toen de staatsschuld in de jaren tachtig snel steeg. Obstfeld en Rogoff (1995:88-89) suggereren dat de geloofwaardigheid van de koppeling van de gulden aan de Duitse mark te maken heeft met het feit dat deze koppeling al bestond voordat de financiële markten een grote vlucht namen. 25 Zie Gros en Thygesen (1992:137). Zij verklaren de samenhang tussen de appreciaties van de mark tegenover de dollar en de appreciaties tegenover de meeste Europese valuta’s uit het ontbreken van kapitaalcontroles in Duitsland, waardoor de mark als vluchtvaluta aantrekkelijker zou zijn dan andere munten. Het feit dat inmiddels nergens meer in Europa kapitaalcontroles bestaan, terwijl een zwakke dollar nog altijd tot Europese valutaonrust leidt,
toont de onjuistheid van deze verklaring aan (vgl. Eichengreen en Ghironi 1995:34). Dat de zwakte van de dollar een asymmetrische valutaschok voor Europa betekent, laat zich onzes inziens beter uit reputatieverschillen met betrekking tot het handhaven van lage inflatie afleiden. 26 Zie Eichengreen en Ghironi (1995:34) en Kenen (1995:159). Volgens Kenen werd de valutacrisis in de zomer van 1992 nog door de meeste Europese waarnemers als een dollarcrisis opgevat en niet als een crisis van het erm. 27 Deze cijfers zijn ontleend aan Dewatripont et al. (1995:133). 28 Zie uitgebreider European Economy (1996, 61:43). 29 In European Economy (1996, 61:15 e.v.). 30 Het volgende is gebaseerd op van Riel en Metten (1996). 31 Zie Ecu institute (1995:70-73) en Van Riel en Metten (1996:121). 32 Stanners (1993) toont aan dat lage-inflatielanden bij internationale vergelijking niet sneller (of langzamer) groeien dan andere landen. 33 Door de komst van de euro zal het mondiale monetaire systeem meer symmetrisch worden (al moet de huidige symmetrie in het systeem niet onderschat worden — zie Alosgoskoufis en Portis 1992:294). Op zichzelf genomen kan een meer symmetrisch mondiaal monetair systeem tot meer conflicten leiden (Goodhart 1995:460). Wij geloven echter niet dat dit zal gebeuren. De reden hiervoor is dat de kosten van conflict in de toekomst zullen stijgen door potentieel grotere kapitaalverschuivingen en daardoor grotere wisselkoersuitslagen. Wij onderschrijven dan ook de conclusie van Alosgoskoufis en Portes (1992:295): ‘If anything, more symmetry among the players is likely to increase the need for (benefits from) coordination.’ 34 Zie Williamson (1993) alsmede Holtham (1995). Hoofdstuk 2 1 Zie bijvoorbeeld J.Th. Degenkamp, ‘Die Europese munt komt er niet’, de Volkskrant 25-01-96. 2 Zie bijvoorbeeld de reactie van H.H.J. Labohm op Degenkamp, ‘Zonder monetaire unie geen gemeenschappelijke markt’, de Volkskrant 29-01-96. 3 De toename van de rol van de centrale bankiers in het emu-proces wordt geanalyseerd in Dyson (1994) en Dyson et al. (1995). 4 Zo wordt in het Duitse voorstel voor het stabiliteitspact als een van de uitgangspunten voor een gecoördineerde begrotingspolitiek een ‘Begrenzung der Staatsquote’ genoemd (zie Stabilitätspakt für Europa-Finanzpolitik in der dritten Stufe der wwu, Bundesministerium der Finanzen, 1995, blz. 8). 5 Uit Geelhoeds betoog wordt niet geheel duidelijk of hij het door hem noodzakelijk en definitief geachte verlies van beleidsruimte in de emu wel of niet betreurt. 6 Zie ook Scharpf (1996), die om deze reden voor meer terughoudendheid van het Europese Hof bij het ongeldig verklaren van nationale regels en voorschriften pleit. 7 Zie voor een evaluatie het vijfde hoofdstuk van Tsoukalis (1993). 8 ‘Crowding out’ verwijst naar de mogelijkheid dat overheidsoptreden op kapitaalmarkten, ter dekking van overheidsschulden, particuliere geldvragers verdringt (in Nederland, gezien onze gigantische kapitaalexport, overigens erg onwaarschijnlijk). ‘Crowding in’ heeft betrekking op het omgekeerde proces: als de overheid minder actief wordt op de kapitaalmarkt, kan het bedrijfsleven de vrijgekomen ruimte vullen. 9 Zie Giavazzi en Pagano (1995) voor de ‘crowding in’-effecten van lagere overheidstekorten. 10 Vergelijk Buiter (1996). 11 Zie voor een theoretische onderbouwing Jensen en Jensen (1995). Zij komen tot de
conclusie dat ‘the public finance requirement on fiscal policy as monetary union approaches can basically prevent fiscal policy from fulfilling its stabilization function, a function which is all the more necessary as monetary policy becomes more rigid’ (nadruk toegevoegd AM/BvR). Zie voor een soortgelijke conclusie gebaseerd op simulaties Bayoumi en Eichengreen (1995). 12 Zie hiervoor de schattingen in het rapport van het Europees Parlement, The employment effects of the Maastricht fiscal criteria, PE 165.352, 1995. 13 Los hiervan kan men zich afvragen of bij een ernstige recessie, zoals in 1982/3, twee procent niet te weinig is. Volgens berekeningen van de Europese Commissie (European Economy, 1995, 60:76-77) bedroeg de conjuncturele component van het tekort in deze periode 3,5 procent. 14 Zie Begg et al. (1991:39). 15 Zie Dietz en van Eerden (1996:25-26). 16 Zie Von Hagen en Harden (1994) en Alesina en Perotti (1996). 17 Zie Goldstein en Woglom (1992). 18 Zie voor nadere empirische onderbouwing van deze stelling De Grauwe (1994:202208). 19 ‘Bail out’: het overnemen van (de verantwoordelijkheid voor) schulden. 20 Zie Eichengreen en Von Hagen (1995) en Buiter (1996). 21 ‘Lender of last resort’: kredietverschaffer die andere kredietverschaffers in noodgevallen te hulp kan schieten. 22 Zie Buiter et al. (1993:79-80). 23 Zie Fischer (1995:202). 24 Zie ook De Haan en Eijffinger (1994:798) en Gormley en De Haan (1996:109). 25 Ten aanzien van de ecb heeft Metten namens de socialistische fractie van het Europees Parlement, bij de behandeling van het Verdrag van Maastricht, een dergelijke aanwijzingsbevoegdheid voor de Europese Commissie voorgesteld. Dit voorstel kreeg net geen meerderheid. Wel heeft de Raad volgens het Verdrag van Maastricht, vooral op aandringen van Frankrijk, de mogelijkheid tot het geven van aanwijzingen omtrent het wisselkoersbeleid aan de ecb (zie verderop). 26 Zie Fischer (1995:204). 27 Vergelijk Henning (1994:350-351). 28 Getuigenis voor het Select Committee on the European Communities van het Britse Hogerhuis (An Emu of Ins and Outs, Vol. II, London: hmso, 1996, p. 214). 29 Zie bijvoorbeeld Deutsche Bundesbank, Annual Report 1992, p. 86: ‘Moreover, under the Maastricht Treaty no arrangements may apply in exchange rate policy vis-à-vis nonCommunity countries that collide with the commitment to ensure monetary stability. This calls for floating exchange rates vis-à-vis the outside world.’ 30 Zie voor deze conclusie ook Gormley en De Haan (1996:112). 31 Zie Kenen (1995:192). 32 Zie Henning (1994:365). 33 Zie voor het volgende Begg et al. (1991). 34 Zie ook Folkerts-Landau en Garber (1992:101). 35 Zie ook Kenen (1995:34). 36 Zie Glyn 1995. Dit is ook de algemene conclusie die The Economist trekt in haar bijlage over dit onderwerp (7-10-95). Maar The Economist is er, waarschijnlijk uit ideologische motieven, voorstander van om de overgebleven beleidsruimte niet te gebruiken, en het beleid geheel in het teken te stellen van prijsstabiliteit. Verder benadrukt het blad te weinig dat financiële markten ook landen die een ‘verantwoorde’ economische politiek voeren in de problemen kunnen brengen, en dat de resulterende instabiliteit van wisselkoersen in een situatie
van vrij kapitaalverkeer schade toebrengt aan de economische groei. 37 In deze situatie zal twijfel ontstaan over de mogelijkheden tot aflossing van de schuld of de bereidheid van de overheid door inflatie de schuldtitels te laten ontwaarden. Dit zal de rente op schuldtitels van de overheid opdrijven, waardoor de schuldfinanciering duurder wordt en mogelijke expansieve effecten van overheidstekorten teniet gedaan worden. 38 Het verlies van vertrouwen van bezitters van schuldtitels zal daarom meer zichtbaar zijn als deze bezitters geen ingezetenen van het betreffende land zijn. Of, zoals Glyn (1995:41) het formuleert: ‘The extra dimension posed by international flows of funds is the real cut in national income via the terms-of-trade effects of depreciations, surrounded of course by all the national drama of a foreign-exchange crisis’. Hoofdstuk 3 1 Zie Dewatripont et al. (1995:25). 2 Commission of the European Communities, Taxation in the European Union, sec(96) 487 final, Brussel, 1996. 3 Zie De Kam en Van Herwaarden (1988:88-89). 4 Zie Van Riel en Metten (1995:672). 5 Zie Dewatripont et al. (1995:91) en Tanzi (1995:129). 6 Op dit moment worden rente-inkomsten van niet-ingezetenen in de regel niet belast. Wel kennen de meeste landen (behalve Griekenland en Ierland) al een bronbelasting van vijftien procent op dividend en betaald aan niet-ingezetenen (Tanzi 1995:131). 7 NRC Handelsblad 15-05-95. 8 Zie Van Riel en Metten (1995:671). 9 Zie Tweede Kamer 1995-96, 24696. De Raad van State liet weten het recente voorstel voor de wijziging van de vennootschapsbelasting een faciliteit voor het internationale bedrijfsleven te vinden, welke een forse kostenpost voor de begroting op zou kunnen leveren (M.V. Lambooy, ‘Fiscaal voordeel internationals innovatief en controversieel’, Het Financieel Dagblad, 3-05-96). Met name het effectieve tarief van zeven procent in dit voorstel is in Europa op heftige kritiek gestoten van onder anderen de voorzitter van de Ecofin-raad en leden van het ep. 10 Commission of the European Communities, Taxation in the European Union, sec(96) 487 final, Brussel, 1996. 11 In het model van Persson en Tabellini (1992) reageren de kiezers op de toename van de belastingconcurrentie als gevolg van de monetaire unie door linkse regeringen te kiezen die minder gevoelig zijn voor deze concurrentie. De vraag is of kiezers inderdaad zo rationeel zijn als in dit model verondersteld wordt. 12 Zie Wood (1995) voor een schatting van de relatieve invloed van de technologische ontwikkeling en van de buitenlandse handel op de daling van de vraag naar laaggeschoolde arbeid in de industrie en de dienstensector. 13 Concurrentie op de arbeidsmarkt wordt tegengegaan door artikel 48 lid 3c, dat stelt dat werknemers in de Unie het recht hebben in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden. Een ontsnappingsroute, waarbij uitgezonden werknemers gedurende maximaal één jaar volgens de regels van hun eigen land werkzaam konden zijn, is recentelijk, na jaren van strijd, afgesloten. 14 Zie Begg (1994:72). 15 Zie Mosley (1995:191-194). Er zijn aanwijzingen dat er een afruil bestaat tussen ontslagbescherming enerzijds en een goed ontwikkeld sociale-zekerheidsstelsel anderzijds. Als er een sociaal vangnet bestaat dat de gevolgen van het tijdelijk werkloos zijn verzacht, zullen
werknemers eerder bereid zijn om van baan te wisselen. Een uitzondering hierop vormen de Verenigde Staten en Groot-Brittannië, waar zowel de sociale bescherming als de ontslagbescherming zijn teruggedrongen. 16 Zie Eichener (1996:252-268). Volgens Scharpf (1996:118-131) hebben de zuidelijke lidstaten met deze maatregel ingestemd omdat deze eerder betrekking heeft op het vrije verkeer van goederen dan op de productievoorwaarden. Op het eerste terrein is er sprake van gemeenschappelijke belangen, op het tweede van belangenconflicten tussen ‘zuid’ en ‘noord’. 17 Zie Sengenberger en Wilkinson (1995:116). 18 Vergelijk Sociaal Economische Raad (1995:26). 19 Zie vorige voetnoot. 20 Zie met betrekking tot het verlies van het wisselkoersinstrument en de land-specifieke schokken: Connolly (1995), Sweder van Wijnbergen (de Volkskrant 30-03-96) en Frank Kalshoven (de Volkskrant 6-07-96). Connolly en Van Wijnbergen keren zich vanwege de vermeende gevolgen van het verlies van het wisselkoersinstrument tegen de emu. 21 Zie bijvoorbeeld Prud’homme (1993). 22 Zie Eichengreen en Ghironi (1995:15). 23 Dit veronderstelt wel een zekere mate van coördinatie in de loonvorming. Is bij afwezigheid van een dergelijke coördinatie het wisselkoersinstrument onontbeerlijk voor het opvangen van asymmetrische schokken? Wij menen van wel omdat het wisselkoersinstrument slechts een tijdelijke werking heeft(zie Van Riel 1995:161-162). 24 De uitbreiding van de Unie met de staten in Midden- en Oost-Europa zal waarschijnlijk wél een verhoging van de structuur- en cohesiefondsen met zich meebrengen. Hoe groot deze verhoging zal zijn is moeilijk te zeggen, omdat anticiperend op deze uitbreiding deze fondsen waarschijnlijk zullen worden aangepast. 25 Vergelijk McCrone (1996:52) 26 Zie ook Majone (1996:245). 27 Zie Cripps en Ward (1994:242) en McCrone (1996:49). Hoofdstuk 4 1 Zie European Economy (61, 1996:66), Kozul-Wright (1995) en Ruigrok en Van Tulder (1995). Volgens de oecd is maar zeventien procent van de buitenlandse bezittingen van de tien landen met de grootste kapitaalexport belegd buiten het oecd-gebied (International Herald Tribune 26.6.95). 2 Het hoge groeicijfer van de export uit de Aziatische landen, die voor ongeveer driekwart uit industriële goederen bestaat, laat onverlet dat het aandeel van deze landen in de totale import in de eu nog steeds relatief laag is. 3 Zoals vaak is opgemerkt, hoeft dit niet voor alle groepen werknemers te gelden. Met name zijn er aanwijzingen dat de werkgelegenheid voor laaggeschoolden door de concurrentie van met name de Aziatische landen onder druk is komen te staan. 4 Zie Sengenberger en Wilkinson (1995) voor argumenten om tot gezamenlijke, wereldwijde arbeidsnormen te komen.
Bibliografie Alesina, A. en R. Perotti, 1996, ‘Fiscal discipline and the budget process’, American Economic Review, papers and proceedings 86(2), 401-407. Alogoskoufis, G. en R. Portes, 1992, ‘European monetary union and international currencies in a tripolar world’, in: Canzoneri, M.B. et al. (eds.), Establishing a central bank: issues in Europe and lessons from the US, Cambridge. Artis, M.J., 1988, ‘Exchange controls and the EMS’, European Economy, 36, 163-181. Bakker, A.F.P., 1995, The liberalization of capital movements in Europe: the monetary committee and financial integration 1958-1994, Deventer. Bayoumi, T. en B. Eichengreen, 1995, Restraining yourself: the implication of fiscal rules for economic stabilization, IMF Staff Papers, 42 (1), 32-48. Bean, C.R., 1992, ‘Economic and monetary union in Europe’, Journal of Economic Perspectives, 6 (4), 31-52. Begg, D. et al., 1991, The making of monetary union, Centre for Economic Policy Research, London. Begg, I. et al., 1994, The social consequences of economic and monetary union, European Parliament, Directorate general for research, Social Affairs Series E-1, Luxembourg. Bini Smaghi en L., S. Micossi, 1990, ‘Monetary and exchange rate policy in the EMS with free capital mobility’, in: De Grauwe, P. en L. Papademos (eds.), The European monetary system in the 1990s, London. Buiter, W.H., 1995, Macroeconomic policy during a transition to monetary union, discussion paper 1222, Centre for Economic Policy Research, London. Buiter, W.H., 1996, ‘Europa kan Maastricht overleven’, in: Socialisme & Democratie, 53 (7/8), 411-416. Buiter, W.H. en G. Corsetti, N. Roubini, 1993, ‘Excessive deficits: sense and nonsense in the Treaty of Maastricht’, Economic Policy, 16, 57-100. Cameron, D.R., 1992, ‘The 1992 initiative: causes and consequences’, in: Sbregia, A.M. (eds.), Euro-politics; institutions and policy making in the ‘new’ european community, Washington DC. Collignon, S., 1996, The international dimension of Emu, working paper 14, Association for the Monetary Union in Europe, Paris. Connolly, B., 1995, The rotten heart of Europe: the dirty war for Europe’s money, London. Corden, W.M., 1994, Economic policy, exchange rates and the international system, Oxford. Cripps, F. en T. Ward, 1994, ‘Strategies for growth and employment in the European Community’, in: Michie, J. en J.G.Smith (eds.), Unemployment in Europe, London. Dewatripont, M. et al. (1995), Flexible integration: towards a more effective and democratic Europe, Centre for Economic Policy Research, London. Dietz, J.B.en L.A. van Eerden, 1996, Turbulentie op financiële markten, Den Haag. Donselaar, P. en A. Knoester, 1995, ‘Gevolgen van wisselkoersveranderingen op macro- en mesoniveau’, Maandschrift Economie, 59, 179-202. Duisenberg, W.F., 1994, ‘Prijsstabiliteit en woelige financiële wateren’, Nederlandsche Bank, Kwartaalbericht, december 1994, 5-10. Dyson, K., 1994, Elusive union: The process of economic and monetary union in Europe, London. Dyson, K., K. Featherstone en G. Michalopoulos, 1995, ‘Strapped to the mast: EC central bankers between global financial markets and regional integration’, Journal of European Public Policy, 2, 465-487. ECU institute (eds.), 1995, International currency competition and the future role of the single
european currency, London. Eichener, V., ‘Die Rückwirkungen der europäischen Integration auf nationale Politikmuster’, in: Jachtenfuchs, M. en B. Kohler-Koch (Hrsg.), Europäische Integration, Opladen. Eichengreen, B., (1994), International monetary arrangements for the 21st century, Washington D.C.. Eichengreen, B. en F. Ghironi, 1995, European monetary unification: The challenges ahead, discussion paper 1217, Centre for Economic Policy Research, London. Eichengreen, B. en J. von Hagen, 1995, Fiscal policy and monetary union: Federalism, fiscal restrictions and the no-bailout rule, discussion paper 1247, Centre for Economic Policy Research, London. Eichengreen, B., A. Rose en C. Wyplosz, 1995, ‘Exchange market mayhem: The antecedents and aftermath of speculative attacks’, Economic Policy, 21, 251-312. Eichengreen, B. en C. Wyplosz, 1993, ‘The unstable ems’, Brookings papers on economic activity 2, 51-144. Federatie Nederlandse Vakvereniging, 1996, De sociale uitdaging voor Europa, Amsterdam. Fischer, S., 1995, ‘Central-bank independence revisited’, American Economic Review, papers and proceedings 85(2), 201- 206. Folkerts-Landau en D., P.M. Garber, 1992, ‘The ecb: a bank or a monetary policy rule?’, in: Canzoneri, M.B. et al. (eds.), Establishing a central bank: issues in Europe and lessons from the us, Cambridge. Geelhoed, A., 1995, ‘“Maastricht” en de Nederlandse sociaal-democratie’, in: Becker, F. et al. (red.), Het zestiende jaarboek voor het democratisch socialisme, Amsterdam. Giavazzi, F. en M. Pagano, 1995, Non-Keynesian effects of fiscal policy changes: International evidence and the Swedish experience, discussion paper 1284, Centre for Economic Policy Research, London. Glyn, A., 1995, ‘Social democracy and full employment’, New Left Review, 211, 33-55. Goldstein, M.G. et al., 1993, International capital markets: part I Exchange rate management and international capital flows, International Monetary Fund, Washington dc. Goldstein, M. en G. Woglom, 1992, ‘Market-based fiscal discipline in monetary unions: evidence from the us municipal bond market’, in: Canzoneri, M.B. et al. (eds.), Establishing a central bank: issues in Europe and lessons from the us, Cambridge. Goodhart, C.A.E., 1995, ‘The political economy of monetary union’, in: Kenen, P.B. (eds.), Understanding interdependence: the macroeconomics of the open economy, Princeton. Goodhart, C.A.E. en S. Smith, ‘Stabilization’, 1993, European Economy, Reports and Studies 5, 417-455. Gormley, L. en J. de Haan, 1996, ‘The democratic deficit of the European Central Bank’, European Law Review, 21, 95-112. Grauwe, P. de, 1994, The economics of monetary integration, Oxford. Gros, D. en N. Thygesen, 1992, European monetary integration: from the European monetary system to European monetary union, London. Haan, J. de en S.C.W. Eijffinger, 1994, ‘Het democratisch tekort van de Europese centrale bank’, Economisch Statistische Berichten, 79, 796-799. Hagen, J. von en I. Harden, 1994, ‘National budget processes and fiscal performance’, European Economy, Report and studies 3, 311-418. Henning, C.R., 1994, Currencies and politics in the United States, Germany and Japan, Washington dc. Holtham, G., 1995, ‘Managing the exchange rate system’, in: Michie, J. en J.G.Smith (eds.), Managing the global economy, Oxford. Jensen, S.E.H. en L.G. Jensen, 1995, ‘Debt, deficits and transition to emu: a small country
analysis’, European Journal of Political Economy, 11, 3-25. Kam, F. de en F. van Herwaarden, 1988, De prijs van de beschaving, Schoonhoven. Kenen, P.B., 1995, Economic and monetary union in Europe: moving beyond Maastricht, Cambridge. Kenen, P.B., 1995a, ‘What have we learned from the ems crisis?’, Journal of Policy Modeling, 17, 449-461. Kozul-Wright, R., 1995, ‘Transnational corporations and the national state’, in: Michie, J. en J.G.Smith (eds.), Managing the global economy, Oxford. Krugman, P.R., 1995, ‘What do we need to know about the international system?’, in: Kenen, P.B. (eds.), Understanding interdependence: the macroeconomics of the open economy, Princeton. Majone, G., 1996, ‘Redistributive und sozialregulative Politik’, in: Jachtenfuchs, M. en B. Kohler-Koch (Hrsg.), Europäische Integration, Opladen. Masson, P.R., 1995, ‘Gaining and losing erm credibility: the case of the United Kingdom’, The Economic Journal, 105, 571-582. McCrone, G., 1996, Monetary union and regional development, Bank of Scotland, Edinburgh. Metten, A., 1996, Werkdocument over de door de Commissie en het emi overeenkomstig artikel 109J lid 1 van het Verdrag op te stellen convergentieverslagen 1997, Europees Parlement, 10 mei 1996, PE 217.509. Middlemas, K., 1995, Orchestrating Europe: the informal politics of the European Union 19731995, London. Mosley, H., 1995, ‘The social dumping threat of European integration: a critique’, in: Unger, B. en F. Van Waarden (red.), Convergence or diversity? Internationalization and economic policy response, Aldershot. Nederlandsche Bank, 1992, Jaarverslag 1992, Amsterdam. Obstfeld, M, 1995., ‘International capital mobility in the 1990s’, in: in: Kenen, P.B. (eds.), Understanding interdependence: the macroeconomics of the open economy, Princeton. Obstfeld, M., K. Rogoff, 1996, ‘The mirage of fixed exchange rates’, Journal of Economic Perspectives, 9 (4), 73-96. Padoa-Schioppa, T. et al., 1987, Efficiency, stability, and equity: a strategy for the evolution of the economic system of the European Community, Oxford. Padoa-Schioppa, T., 1994, The road to monetary union in Europe: the emperor, the kings and the genies, Oxford. Persson, T. en G.Tabellini, 1992, ‘The politics of 1992: fiscal policy and European integration’, Review of Economic Studies, 59, 689-701. Prud’homme R., 1993, ‘The potential role of the EC budget in the reduction of spatial disparities in a European economic and monetary union’, European Economy, Reports and studies 5, 317-351. Riel, B. van, 1995, Unemployment divergence and coordinated systems of industrial relations, Frankfurt. Riel, B. van en A. Metten, 1995, ‘Vermogenswinsten en inkomensverdeling’, Economisch Statistische Berichten, 80, 671-673. Riel, B. van en A. Metten, 1996, ‘Reële loonmatiging en de harde gulden’, Tijdschrift voor Politieke Economie, (19,(2), 113-125). Rose, A.K. en L.O. Svensson, 1994, ‘European exchange rate credibility before the fall’, European Economic Review, 38, 1185-1216. Ruigrok, W. en R. van Tulder, 1995, ‘Misverstand: globalisering’, Economisch Statistische Berichten, 80, 1140-1143. Scharpf, F.W., 1996, ‘Politische Optionen im vollendeten Binnenmarkt’, in: Jachtenfuchs, M.
en B. Kohler-Koch (Hrsg.), Europäische Integration, Opladen. Sengenberger, W. en F. Wilkinson, 1995, ‘Globalization and labour standards’, in: Michie, J. en J.G.Smith (eds.), Managing the global economy, Oxford. Sociaal-Economische Raad, 1995, Witboek Europees sociaal beleid, advies 95/01, Den Haag. Stanners, W., 1993, ‘Is low inflation an important condition for high growth?’, Cambridge Journal of Economics, 17, 79-107. Tanzi, V., 1995, Taxation in an integrating world, Washington dc. Tsoukalis, L., 1993, The new European economy: the politics and economics of integration, Oxford. Wellink, A.H.E.M. en K.H.W. Knot, 1996, ‘Geloofwaardigheid, beleidsvrijheid en de euro’, Economisch Statistische Berichten, 81, 484-488. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1986, De onvoltooide Europese integratie, Den Haag. Williamson, J., 1993, ‘Exchange rate management’, The Economic Journal, 103, 188-197. Wood, A., 1995, ‘How trade hurt unskilled workers’, Journal of Economic Perspectives, 9 (3), 57-80. Wyplosz, C., 1988, ‘Capital flow liberalization and the ems: a French perspective’, European Economy, 36, 85-103. Zwet, A.M.C. van der, 1996, ‘Globalisering en de Nederlandse economie’, Economisch Statistische Berichten, 81, 138-142.
