-9-
DŮVODOVÁ ZPRÁVA Obecná část
I. Zhodnocení platného právního stavu
Usnesením vlády č. 1199 ze dne 25. října 2006, o Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011, přijala vláda základní koncepční dokument pro boj s korupcí a současně rozhodla o přípravě celé řady opatření směřujících k posílení transparentnosti a veřejné kontroly činnosti státu a veřejnoprávních subjektů. Jedním z těchto opatření bylo provedení analýzy účinnosti zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jako „InfZ“) z hlediska rozsahu uplatňované veřejné kontroly činnosti orgánů státu, územních samosprávných celků, jejich organizačních složek, příspěvkových organizací a právnických osob jimi ovládaných a právnických osob zřízených zákonem. Postup zpracování analýzy i její podrobnou obsahovou náplň schválila vláda usnesením č. 221 z 12. března 2007. Původní zadání analýzy, směřující v zásadě pouze k vyhodnocení zákonem stanoveného okruhu povinných subjektů (bod II./1 písm. da/ usnesení vlády č. 1199/2006) a k posouzení možnosti zavedení skutkové podstaty přestupku na úseku práva na informace (bod 3. písm. h/ Strategie), bylo s cílem co nejkomplexnějšího zhodnocení platné právní úpravy i praktické realizace práva na informace rozšířeno o podrobnější rozbor otázek spojených s účinným prosazováním tohoto práva. To znamená, že posuzována byla především reálná vymahatelnost práva na informace a dále byla zhodnocena procesní úprava vyřizování individuálních žádostí o informace povinnými subjekty. Problematika zákona o svobodném přístupu k informacím se v roce 2007 stala rovněž předmětem cíle vlády č. 97 (07.05), schváleného usnesením č. 596 ze dne 30. května 2007. Tento cíl ukládal připravit změnu právních předpisů tak, aby veškeré informace o rozhodování orgánů veřejné správy a subjektů jimi zřízených či ovládaných byly veřejně přístupné. Jelikož i splnění tohoto cíle vlády vyžadovalo provedení podrobného rozboru platného právního stavu, stala se analýza zákona o svobodném přístupu k informacím současně první fází jeho naplňování. Za tímto účelem byl rozšířen i původně vymezený předmět analýzy a byly posouzeny i legislativní možnosti pro další rozšíření okruhu poskytovaných informací, resp. zvážena možnost rozšířit okruh povinných subjektů a modifikovat některé zákonné výluky z povinnosti poskytovat informace (s rozborem zákonem stanoveného vymezení povinných subjektů ostatně počítalo již původní zadání analýzy). Analýza byla zpracována za širokého zapojení povinných subjektů i veřejnosti. Ministerstvo vnitra především oslovilo vybrané povinné subjekty i občanská sdružení a nevládní organizace působící v oblasti práva na informace, výzvu ke spolupráci umístilo též na internetové stránky a prostřednictvím časopisu Veřejná správa oslovilo i veřejnost. Tímto způsobem se podařilo shromáždit relativně obsáhlé poznatky o praktické aplikaci InfZ i velké množství námětů na jeho úpravy. O spolupráci byly požádány rovněž správní soudy a jimi poskytnutá rozhodnutí vztahující se k užívání InfZ představovala pro rozbor existujících problémů spojených s InfZ i pro posouzení variant jejich řešení cenný podklad. Ministerstvo vnitra při zpracování analýzy vycházelo i z vlastních zkušeností zejména z uplatňování pravomoci nadřízeného orgánu krajů při poskytování informací ze samostatné působnosti (od poloviny roku 2006 až do současnosti přezkoumávalo vyřizování žádostí o informace ze strany krajů ve více než 250 případech).
- 10 -
Zpracovaná analýza odhalila celou řadu aplikačních a interpretačních problémů souvisejících s InfZ. Z hlediska zvažovaných budoucích opatření byly zjištěné problémy rozděleny do tří kategorií: do první kategorie spadaly nedostatky, které lze relativně spolehlivě odstranit víceméně jednoznačným a nesporným výkladem, případně nedostatky, které mají původ pouze v nesprávné aplikaci InfZ a které proto samy o sobě legislativní změnu nevyžadují. Druhou skupinu naopak představovaly nedostatky, jejichž spolehlivé výkladové řešení učinit nelze a jejichž řešení by proto legislativní změnu vyžadovalo v každém případě (zákon např. neupravuje formální způsob vyřízení stížnosti podle § 16a, podané po uplynutí stanovené lhůty). Třetí skupinu tvořily nedostatky, jejichž nejasnosti by sice bylo možno odstranit výkladem, ten se však jevil jako sporný nebo problematický a upřesnění platné právní úpravy je proto z důvodu posílení právní jistoty žadatelů o informace a konec konců i povinných subjektů potřebné. Mimo uvedené kategorie pak stály úvahy spojené se zavedením některých nových institutů (např. správního deliktu postihujícího povinné subjekty při porušení InfZ) nebo se zásadní modifikací institutů stávajících (např. podrobnější rozvedení úhrady nákladů za poskytnutí informací). Z věcného hlediska se analýza především zaměřila na posouzení okruhu povinných subjektů, zejména na řešení otázky, do jaké míry je možné do něj za nyní platného stavu podřadit právnické osoby zřízené nebo založené státem či územním samosprávným celkem, resp. jimi ovládané. V této části analýza dospěla k závěru (byť dnes již překonanému rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. května 2008, č. j. 8 As 57/2006-67), že právnické osoby ryze soukromého práva (typicky obchodní společnosti) do okruhu povinných subjektů nemohou ze své podstaty náležet a jejich podřazení režimu InfZ by bylo možné pouze legislativní změnou. Analýza se dále zaměřila na zhodnocení okruhu zákonem vymezených důvodů pro odmítání žádostí o informace. V této oblasti nebyly zjištěny – s výjimkou poskytování informací z oblasti správního řízení a trestního řízení – nejasnosti, které by nezbytně vyžadovaly legislativní změnu (většina zde zjištěných problémů spočívala spíše v rozsahu informovanosti , jak jej nastavuje zákon a v praktické aplikaci jednotlivých důvodů než v nejasnosti právní úpravy). Třetí oblastí se stal rozbor ustanovení o postupu povinných subjektů při vyřizování žádostí o informace (procesních ustanovení), včetně pravidel pro úhradu nákladů. V tomto ohledu byla identifikována celá řada problémů, jejichž řešení dle názoru zpracovatele analýzy nutně vyžaduje změnu InfZ. Jako problematické se především jevilo zákonem nastavené propojení InfZ a správního řádu. Sporné byly též některé postupy povinných subjektů při vyřizování žádostí v určitých atypických případech (např. při neexistenci požadované informace). Ačkoli celá řada připomínek povinných subjektů směřovala k zákonnému nastavení lhůt pro vyřizování žádostí, jednalo se spíše – podobně jako v případě důvodů pro odmítání žádostí – o výtky praktické povahy a nikoli o interpretační problém, který by nutně vyžadoval změnu InfZ. Konečně poslední oblastí, jíž analýza věnovala v souladu s vládním zadáním pozornost, bylo doplnění zákona o posílení některých prvků reálné vymahatelnosti práva na informace. V této oblasti bylo především zvažováno zavedení přestupku na úseku práva na informace (obdoba slovenské právní úpravy), který by postihoval – zjednodušeně řečeno – úředníka povinného subjektu při porušení InfZ. Dále se uvažovalo o zavedení správního deliktu na úseku práva na informace¸ který by naopak postihoval za porušení InfZ přímo povinný subjekt. A konečně byla posuzována exekuční vymahatelnost splnění povinnosti uložené povinnému subjektu zákonem, rozhodnutím nadřízeného orgánu nebo rozhodnutím soudu. Analýza byla vládě předložena v prosinci roku 2007 a schválena usnesením č. 4 z 9. ledna 2008. Tímto usnesením bylo současně ministrovi vnitra uloženo zpracovat
- 11 a vládě do konce roku 2008 předložit návrh změny InfZ, která by v souladu se závěry analýzy odstranila zjištěné problémy zákona a současně v souladu se Strategií vlády v boji proti korupci a s cílem vlády č. 97 (07.05) by posílila prvky reálné vymahatelnosti práva na informace. Schválené usnesení kromě toho uložilo ministrům a vedoucím ústředních správních úřadů zajišťovat přiměřeným způsobem metodickou pomoc krajům a obcím při poskytování informací týkajících se jejich působnosti. Analýza byla následně pro veřejnost zpřístupněna na internetových stránkách Ministerstva vnitra (http://www.mvcr.cz/odk). *
*
*
II. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy a nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku Při zpracovávání návrhu byla zvolena tři koncepční východiska: Pro stanovení okruhu navrhovaných změn vychází návrh z požadavku minimalizace a nezbytnosti každé konkrétní změny. Již při zpracování analýzy se jasně ukázalo, že velká většina problémů je uspokojivě řešitelná výkladem zákona, ať již poskytovaným v rámci metodické pomoci povinným subjektům ze strany ústředních správních úřadů (viz shora zmíněný úkol plynoucí z usnesení č. 4/2008), nebo – a v podmínkách aplikace InfZ především – v rozhodnutích správních soudů. Každá uvažovaná změna proto byla hodnocena především z pohledu její nezbytnosti tak, aby novela měnila pouze ta ustanovení, u nichž uspokojivý výklad dosud neexistuje, případně je sporný. Proto v zásadě všude tam, kde určitou otázku již řeší soudní rozhodnutí, nebo tam, kde problém s aplikací zákona spočívá jen v jeho nesprávném pochopení a nikoli v jazykovém vyjádření právní normy, změny navrhovány nejsou. K výjimkám z tohoto pravidla, na které je ve zvláštní části důvodové zprávy vždy upozorněno, přistoupil zpracovatel pouze tehdy, jestliže jednoznačně převážil požadavek na zvýšení právní jistoty žadatelů a povinných subjektů při aplikaci InfZ (z praktického hlediska požadavek na posílení instruktivity zákona), nebo tehdy, jestliže určitá řešení zastávaná soudy ve vztahu k původní právní úpravě již po koncepčních změnách provedených poslední „velkou“ novelou (zákonem č. 61/2006 Sb.) neodpovídají InfZ. Přiměřené zvýšení instruktivity zákona přitom zpracovatel považuje za nutné i legitimní, neboť specifikum InfZ tkví v tom, že se vztahuje v zásadě na jakýkoli veřejnoprávní subjekt, tedy mj. i na všechny „malé“ obce, jež zpravidla nedisponují odborným právně školeným aparátem, který je předpokladem pro složitější interpretaci právních norem. Obdobným problémem je aplikace InfZ u většiny veřejných institucí, které běžně nevykonávají vrchnostenskou veřejnou správu a jejichž zkušenosti s vyřizováním žádostí o informace bývají skromné. Z obsahového hlediska respektuje předložený návrh výchozí požadavek, podle kterého nebude navrhováno přijetí takových opatření, která by ve svém důsledku vedla ke snížení celkové dnes existující úrovně přístupu veřejnosti k informacím. To samozřejmě nebrání určitým dílčím korekcím platného právního stavu, avšak jen v minimální míře nezbytné nutné k odstranění zjištěných aplikačních a interpretačních nedostatků zákona. Každé zvažované řešení proto bylo hodnoceno též z hlediska toho, zda nepovede ke zhoršení přístupu k informacím. Tímto způsobem bylo dosaženo stavu, kdy předložený návrh prakticky neobsahuje žádný podstatný zásah do existující úrovně přístupu k informacím, naopak, novela přináší celou řadu opatření, která postavení žadatelů o informace zlepší (přinejmenším odstraněním aplikačních nejasností). Pokud bylo třeba na několika místech přistoupit k určité úpravě zdánlivě zpřísňující postavení žadatelů, stalo se tak jen z nezbytnosti (např. aby se zamezilo obcházení zákona či zvýšila jeho aplikační jasnost) a pouze tehdy, pokud nebylo
- 12 možno stejného cíle dosáhnout jinak. Taková opatření přitom byla kompenzována zpřísněním povinností povinných subjektů tak, aby změna ve výsledku nebyla k tíži žadatelů (např. zavedení zálohy na úhradu nákladů za poskytnutí informací bylo kompenzováno výslovným omezením práva povinného subjektu žádat úhradu nákladů na 15 denní lhůtu pro vyřízení žádosti a na zveřejněný sazebník úhrad, a to tak, aby v případě porušení zákona a nevyřízení žádosti v zákonné lhůtě povinný subjekt svůj nárok na úhradu nákladů již nemohl uplatnit). Celkové postavení žadatelů o informace se schválením novely v žádném případě nezhorší, naopak dojde k jeho podstatnému zlepšení mj. posílením reálné a efektivní vymahatelnosti zákona (zavedením správního deliktu na úseku práva na informace). „Procedurálním“ požadavkem pro zpracování návrhu novely bylo dosažení co nejširšího odborného konsensu nad jejím obsahem tak, aby připravená změna mohla být v obecné rovině podporována nejen povinnými subjekty, ale i veřejností (žadateli o informace). Za tímto účelem byla vytvořena konzultační skupina složená z reprezentantů ministerstev, územních samosprávných celků, ústředních správních úřadů, Kanceláře veřejného ochránce práv a dále ze zástupců výborů Poslanecké sněmovny, ze zástupců odborných kruhů (Masarykovy univerzity v Brně) a především občanských sdružení a dalších nevládních organizací působících v oblasti práva na informace (Otevřená společnost, Ekologický právní servis, Ateliér pro životní prostředí). Na jednáních této skupiny byly postupně prodiskutovány jednotlivé náměty, přičemž o výsledné podobě většiny z nich bylo dosaženo konsensu (buď souhlasem s uvažovanou změnou nebo naopak jejím odmítnutím). V několika případech se konzultační skupina nad podobou navržených změn neshodla a o jejich konečném (ne)zapracování do návrhu novely rozhodlo Ministerstvo vnitra jakožto garant jejího obsahu, odpovídající za výslednou podobu návrhu předkládaného vládě. V rámci činnosti konzultační skupiny byl uspořádán i odborný seminář k projednání uvažovaných změn v širším plénu za účasti zástupců povinných subjektů i nevládních organizací. Při zpracování novely byla velká pozornost věnována účasti veřejnosti a proto jednotlivé dokumenty z činnosti konzultační skupiny (podklady pro jednání a záznamy z nich) byly průběžně zveřejňovány na internetových stránkách Ministerstva vnitra (http://www.mvcr.cz/ odk). Stejně tak v rámci hodnocení dopadů regulace byl zveřejněn na internetových stránkách i tento návrh zákona a veřejnosti byla poskytnuta možnost se s jeho obsahem seznámit a zaslat případná vyjádření. Předkládaný návrh počítá s úpravou InfZ v následujících oblastech: 1) Specifikace vymezení okruhu povinných subjektů. V souladu s vládním zadáním a s výsledkem analýzy se při přípravě novely zaměřila pozornost především na zákonem stanovený okruh povinných subjektů tak, aby mezi povinné subjekty jednoznačně náležely i právnické osoby zřízené nebo založené státem či územním samosprávným celkem nebo jimi ovládané. Změna v tomto smyslu (viz § 2 odst. 1) sleduje legitimní požadavek, aby právnické osoby, které jsou plně pod kontrolou státu či územní samosprávy a které vznikly z veřejných prostředků k plnění veřejných úkolů (stát či samospráva na tyto subjekty přenášejí plnění úkolů, k nimž by jinak byly samy povinovány) podléhaly informační povinnosti. V této souvislosti přitom není rozhodné, že tyto právnické osoby byly formálně založeny jako soukromoprávní subjekty (zpravidla jako obchodní společnosti). Analyzována byla dvě možná řešení: zavedení zvláštní kategorie povinných subjektů a výslovné rozšíření kategorie veřejných institucí (včetně posouzení, zda tyto subjekty mají podléhat plné informační povinnosti nebo informační povinnosti omezené např.
- 13 pouze na informace o nakládání s veřejnými prostředky). Z těchto možností bylo nakonec zvoleno řešení uvedené na druhém místě, totiž podřazení „ovládaných“ právnických osob kategorii veřejných institucí, a to bez omezení jejich informační povinnosti. Povinnými subjekty přitom budou nejen právnické osoby, jejichž 100% vlastníkem je stát nebo územní samosprávný celek, ale i právnické osoby, které stát nebo územní samosprávný celek ovládá (v nichž vykonává rozhodující vliv) ve smyslu obchodního zákoníku. Vzhledem k navrhovanému legálnímu vymezení budou povinnými subjekty i ty právnické osoby, které ovládá (vykonává v nich rozhodující vliv) více povinných subjektů, jinak řečeno pokud v jejich vlastnickém složení převládne přítomnost veřejnoprávních subjektů. Toto formální hledisko (ovládání státem nebo samosprávným celkem) však bude i nadále korigováno materiálním hlediskem, tzn. taková právnická osoba bude muset splňovat všechny znaky veřejných institucí vymezené judikaturou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06 a ze dne 27. února 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, publikovaný pod č. 30 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 29). Dosud spornou otázku, zda do kategorie veřejných institucí náleží i obchodní společnosti stoprocentně vlastněné územním samosprávným celkem nebo jím ovládané, částečně vyřešil v průběhu přípravy legislativního návrhu Nejvyšší správní soud, který ve svém rozsudku ze dne 29. května 2008, č. j. 8 As 57/2006-67, společnost stoprocentně vlastněnou obcí za veřejnou instituci považoval (po prověření znaků veřejné instituce, dovozených judikaturou Ústavního soudu, jako veřejnou instituci „uznal“ fotbalový klub, založený ve formě akciové společnosti a 100% vlastněný městem). I přes existenci tohoto rozhodnutí zpracovatel výslovné řešení dané otázky do novely zahrnul, dílem proto, aby se v této zásadní věci zvýšila instruktivita zákona i právní jistota žadatelů, a dílem proto, že navrhovaná změna do okruhu povinných subjektů zahrnuje právnické osoby nejen 100% vlastněné státem či územním samosprávným celkem (ve smyslu uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), ale i právnické osoby jimi ovládané, u nichž by v budoucnu mohla vzniknout nejasnost, zda zmíněné závěry Nejvyššího právního soudu lze vztáhnout i na ně. Novela dále upřesňuje vymezení povinných subjektů v případě územních samosprávných celků (§ 2 odst. 1), čímž odstraňuje dosud panující nejasnosti, zda povinným subjektem je pouze územní samosprávný celek jako takový nebo vedle něj samostatně i jeho jednotlivé orgány (což by v praxi znamenalo, že žádost adresovanou např. zastupitelstvu kraje by mohlo vyřizovat pouze toto zastupitelstvo, a vzhledem k neomezenému počtu žádostí by se ze zastupitelstva musel stát buď permanentně zasedající orgán, nebo by docházelo k chronickému porušování InfZ v oblasti lhůt pro vyřizování žádostí). K odstranění sporných výkladů novela rovněž výslovně stanoví, že samostatnými povinnými subjekty jsou též městské části a městské obvody statutárních měst a hlavního města Prahy (viz změna § 20 odst. 7). 2) Úprava procesních ustanovení. Převážná část navrhovaných změn sleduje odstranění existujících nedostatků zákona souvisejících s vyřizováním individuálních žádostí o informace. V této souvislosti byla pozornost věnována především provázanosti InfZ a správního řádu. Platné znění § 20 odst. 4 InfZ nedává dostatečnou odpověď na některé problémy, které ukázala praxe a jejichž interpretační řešení jsou často sporná a zpochybnitelná (typicky počítání lhůt nebo doručování). Zpracovatel se zabýval několika možnostmi úpravy vztahu InfZ a správního řádu. Posuzována byla především
- 14 varianta úplného podřízení všech postupů podle InfZ správnímu řádu. Takové řešení se však neukázalo jako vhodné, neboť hlavním přínosem InfZ je neformálnost přístupu k informacím z hlediska žadatelů, a ta by úplným podřízením správnímu řádu byla podstatně snížena. Další posuzovanou variantou bylo podřízení postupů dle InfZ pouze části čtvrté správního řádu. I zde se však ukázalo, že takové řešení povede ke zvýšení formálnosti pro žadatele, a nadto by nedošlo ani k usnadnění situace povinným subjektům, neboť aplikace části čtvrté by vždy znamenala relativně složitá posuzování, která další ustanovení správního řádu při postupu dle InfZ aplikovat (viz § 154 správního řádu). Jako nejvhodnější se nakonec paradoxně ukázala možnost taxativního vymezení konkrétních ustanovení správního řádu, která budou při postupech podle InfZ využitelná. Takové řešení nepovede ke zvýšení formálnosti pro žadatele, avšak povinným subjektům usnadní aplikaci InfZ tím, že při řešení pravidelně se vyskytujících situací bude povinný subjekt postupovat přímo podle výslovné úpravy správního řádu. Toto řešení se jeví jako vhodné i z pohledu praktického, který při aplikaci InfZ nelze pouštět ze zřetele, neboť podle tohoto zákona začasté postupují i povinné subjekty jinak nevykonávající správní činnosti a instruktivita zákona je z tohoto důvodu obzvlášť důležitá. Při určování rozsahu aplikace správního řádu se zpracovatel držel základního pravidla, podle kterého nesmí dojít k jakémukoli zvýšení formálnosti pro žadatele o informace. Naproti tomu připomínky povinných subjektů, uplatněné při zpracování analýzy, jasně indikují, že určité posílení formálních prvků v činnosti povinných subjektů při vyřizování žádostí povede k celkovému zefektivnění a zlepšení aplikace InfZ. Správní řád bude plně aplikovatelný pro odvolací řízení a pro řízení o správním deliktu. Pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti a rozhodnutí o stížnosti dle § 16a InfZ bude plně aplikovatelná úprava rozhodnutí podle správního řádu (vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti nepředchází správní řízení, rozhodnutí je prvním úkonem ve věci). Obecně budou pro vyřizování žádostí aplikovatelná ustanovení správního řádu o lhůtách, doručování, o vedení spisu a další taxativně určená ustanovení (viz § 20 odst. 4 InfZ). Současně zůstává zachována stávající koncepce InfZ, dle níž se ostatní ustanovení správního řádu nepoužijí (nebudou aplikovatelná ustanovení o přezkumném řízení či o obnově řízení a novém rozhodnutí, ustanovení o stížnosti dle § 175 správního řádu, která je plně pokryta stížností dle § 16a InfZ, exekuce apod.). Předkladatel se v této souvislosti zabýval i možností nahradit stížnost na postup povinného subjektu při vyřizování žádostí o poskytnutí informace podle § 16a InfZ institutem ochrany před nečinností dle § 80 správního řádu. Srovnání účelu obou ustanovení i jejich rozbor však ukázal, že takové řešení není možné, resp. jeho realizace by vedla k nežádoucímu znepřehlednění a zkomplikování právní úpravy. Stížnost podle § 16a InfZ je především specifickým nápravným prostředkem, jehož obsah se nevyčerpává pouhou ochranou před nečinností povinného subjektu. Praxe ukazuje, že v mnoha případech povinný subjekt není nečinný, naopak žádost vyřídí, avšak žadatel nesouhlasí s rozsahem poskytnutých informací nebo se způsobem jejich poskytnutí (nadřízený orgán pak řeší „spor“ mezi žadatelem a povinným subjektem, zda k předmětu žádosti bylo poskytnuto vše, čeho se žadatel domáhal). Stížnost podle § 16a InfZ rovněž umožňuje přezkum výše úhrady nákladů, pro který je ochrana před nečinností dle § 80 správního řádu nevyužitelná. Stížnost podle § 16a InfZ je z procesního hlediska omezena lhůtami jak pro povinný subjekt, tak pro stěžovatele. Konečně i praxe potvrzuje, že existence institutu stížnosti podle § 16a InfZ jako specifického nápravného prostředku je žádoucí a umožňuje reálnou a efektivní
- 15 ochranu žadatele. Ze všech uvedených důvodů byl institut stížnosti dle § 16a InfZ ponechán a byly provedeny jen jeho úpravy podle některých praktických zkušeností. Ochrana před nečinností dle § 80 správního řádu bude v podmínkách InfZ vyhrazena pro všechny ostatní případy (všude tam, kde InfZ nedává jinou možnost ochrany, tj. nelze-li se ochrany domoci dle § 16a InfZ). 3) Posílení prvků reálné vymahatelnosti InfZ. Vládní zadání ukládalo posoudit a navrhnout opatření, která by v praxi posílila reálnou vymahatelnost práva na informace dle InfZ. V této souvislosti byly hodnoceny tři možnosti – zavedení přestupku na úseku práva na informace, který by postihoval osobu (úředníka povinného subjektu), která by porušila povinnosti podle InfZ (slovenské řešení). Analyzována byla dále možnost namísto přestupku upravit správní delikt na úseku práva na informace, který by za porušení povinností dle InfZ postihoval nikoli zaměstnance povinného subjektu, ale přímo povinný subjekt. Konečně třetí možností byla úprava zvláštního exekučního postupu vůči povinnému subjektu. Ze všech variant se ukázalo jako nejvhodnější stanovit specifickou skutkovou podstatu správního deliktu povinného subjektu, a to kombinací deliktu porušení povinnosti podle InfZ a exekuční pokuty (ze správních deliktů přejímá rychlost řízení, z exekuce důvody pro uložení pokuty). Ke spáchání správního deliktu dojde tehdy, jestliže povinný subjekt při konkrétním vyřizování žádosti nebude respektovat rozhodnutí nadřízeného orgánu nebo soudu, vydané v rámci přezkumu vyřizování této konkrétní žádosti. Jinak řečeno povinný subjekt by v první fázi vyřizování žádosti mohl uplatnit vlastní právní náhled na věc, a teprve pokud by nebyl potvrzen nadřízeným orgánem či soudem a pokud by se jejich rozhodnutí přesto nepodrobil, nastupovala by sankce. Výhoda takové úpravy je zřejmá, neboť odstraňuje riziko spojené s existenci přestupku, u kterého bude vždy nebezpečí, že pracovník povinného subjektu z obavy před postihem neposkytne ochranu těm informacím, u nichž je naopak jejich ochrana legitimní a žádoucí (např. osobní údaje). Současně se bude jednat o řešení rychlejší než relativně komplikovaný postup při správní exekuci. O správním deliktu bude rozhodovat nadřízený orgán výlučně na návrh žadatele, jehož podání je omezeno přiměřenou časovou lhůtou. Předmětem novely naopak není – v souladu s výše uvedenými koncepčními východisky – prodloužení obecné patnáctidenní lhůty pro vyřízení žádosti ani rozšiřování zákonem stanovených důvodů pro odmítání žádostí (tj. pro neposkytnutí informací). Kromě toho, že taková úprava by nevyhnutelně vedla ke zhoršení postavení žadatele, si ani jednu z těchto úprav nevyžadují závažné interpretační nejasnosti spojené se stávajícím zněním InfZ. Zejména nastavení lhůt pro vyřizování žádostí je otázkou spíše politického rozhodnutí než právním problémem (existující lhůty jsou – s výjimkou sedmidenní lhůty pro odkaz na zveřejněnou informaci a sedmidenní lhůty pro předání stížnosti podle § 16a InfZ v některých zvlášť konkrétních složitých případech – dle poznatků analýzy v praxi reálně splnitelné). Předmětem novely rovněž není sjednocení InfZ a zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, především protože nebylo předmětem vládního zadání. Kromě toho by jeho realizace dle názoru předkladatele spíše zasluhovala přípravu nového jednotného zákona než pouhou integraci jednoho procesního režimu do druhého. *
*
*
III. Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
- 16 V ústavním pořádku České republiky je právo na informace upraveno v čl. 17 Listiny základních práv a svobod (publikována pod č. 2/1993 Sb.). Toto ustanovení především zaručuje svobodu projevu a právo na informace (čl. 17 odst. 1), aktivní právo šířit své názory a vyhledávat informace (čl. 17 odst. 2), pasivní právo na získávání informací od státních orgánů a orgánů územní samosprávy (čl. 17 odst. 5) a stanoví základní obsahové požadavky na zákonné omezení tohoto práva (čl. 17 odst. 4). Ustanovení čl. 17 odst. 5 Listiny výslovně předpokládá, že podmínky pro poskytování informací státem a orgány územních samosprávných celků stanoví zákon, jímž je právě InfZ. Změny navrhované v předložené novele se ústavního základu práva na informace nijak nedotýkají. Vymezení a specifikace veřejných institucí jako povinných subjektů přesahuje rámec čl. 17 odst. 5 Listiny (zařazení veřejných institucí do této kategorie není ústavním pořádkem předpokládáno a je tudíž ponecháno – včetně určení rozsahu informační povinnosti – zcela na vůli zákonodárce). Podobně se ústavních garancí práva na informace nedotknou ani doplnění zákona o správní delikt na úseku práva na informace ani změny v oblasti procesních postupů povinných subjektů (Listina ponechává procesní řešení plně v zákonné rovině a navržené změny se rozsahu práva žadatelů na informace nedotknou a v žádném případě nepovedou ani k nepřiměřenému omezení pro uplatňování práva na informace). Naopak, navrhované upřesnění procesních postupů plně odpovídá čl. 2 odst. 2 Listiny i čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. požadavku, aby veřejná moc byla uplatňována výlučně způsobem stanoveným zákonem, který má být z hlediska adresátů tohoto procesního postupu maximálně transparentní a předvídatelný, což při stávající kusé procesní úpravě InfZ mohlo být zpochybňováno. Navrhovaná právní úprava je tudíž plně v souladu s ústavním pořádkem. *
*
*
IV. Soulad navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a její slučitelnost s právními akty Evropské unie Z mezinárodněprávních závazků vztahujících se k právu na informace (a svobodě projevu) je nutné zmínit čl. 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (sdělení FMZV č. 209/1992 Sb.) a čl. 19 Mezinárodního Paktu o občanských a politických právech (Vyhláška FMZV č. 120/1976 Sb.). Obě mezinárodní smlouvy zaručující právo svobodně vyhledávat, přijímat a šířit informace a zásahy do tohoto práva omezují pouze na nezbytně nutné případy, přičemž úprava je v zásadě totožná s úpravou v Listině základních práv a svobod (součástí mezinárodněprávních závazků České republiky není – s výjimkou informací o životním prostředí – povinnost státních orgánů a dalších subjektů aktivně poskytovat informace o své činnosti). Je tudíž možno konstatovat, že navrhovaná právní úprava je zcela v souladu se stávajícími mezinárodněprávními závazky České republiky. Novelou InfZ (zákonem č. 61/2006 Sb.) byla do českého právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES, o opakovaném využití informací veřejného sektoru. Vzhledem k tomu, že návrh zákona se žádným způsobem nedotýká transponovaných ustanovení směrnice, resp. nemění tato ustanovení v rozporu se směrnicí, lze mít za to, že návrh je v souladu i s právem Evropských společenství. *
*
*
- 17 V. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy Navrhované změny nepovedou ke zvýšení nároků na veřejné rozpočty. Návrhem nedochází k rozšíření okruhu povinných subjektů a tedy ani ke zvýšení administrativního zatížení pro veřejný sektor (v této oblasti návrh do platného znění InfZ pouze vtěluje interpretaci zákona až dosud zastávanou správními soudy a soudem Ústavním). K nárůstu finanční či administrativní zátěže pro povinné subjekty nepovede ani modifikace procesních ustanovení při vyřizování žádostí, neboť návrh pouze zpřesňuje postupy, které jsou InfZ již nyní předpokládány. Návrh by naopak mohl vést k určité úspoře prostředků především tím, že zvýšením instruktivity zákona odstraňuje nejasnosti a tudíž i zbytečné soudní spory mezi žadateli o informace a povinnými subjekty. Ke snížení nákladů povinných subjektů při vyřizování žádostí o informace by měla významným způsobem napomoci též změna § 17 InfZ, upravující úhradu nákladů za poskytnutí informací. Stávající znění totiž neumožňuje účinně čelit situacím, kdy žadatel požaduje velké množství informací, povinný subjekt tyto informace vyhledá a žadatel nakonec úhradu nákladů neprovede, což v případě mnohahodinového mimořádně rozsáhlého vyhledání informací pravidelně vede ke zbytečnému vynakládání většího objemu prostředků na pracovní síly povinného subjektu. Návrh povinnému subjektu umožňuje, aby v případě mimořádně rozsáhlého vyhledání informací dříve, než k tomuto vyhledání přistoupí, předem odhadl předpokládané náklady na toto vyhledání a započetí s jejich vyhledáním podmínil úhradou zálohy (v max. výši poloviny předpokládaných celkových nákladů). Ke snížení nákladů povede i možnost povinného subjektu v případě opakovaných žádostí téhož žadatele odkázat na již poskytnuté informace. Určité náklady by mohly povinným subjektům vzniknout v souvislosti se zavedením povinnosti zveřejňovat znění vnitřních předpisů upravujících jejich činnost navenek (viz návrh změny § 5 odst. 2 písm. b/). Novela tomuto riziku čelí tím, že danou povinnost omezuje pouze na vnitřní předpisy vydané po její účinnosti, u nichž lze předpokládat jejich existenci ve snadno zveřejnitelných formátech, takže povinné subjekty nebudou nuceny převádět stávající vnitřní předpisy z listinné do elektronické podoby (viz bod 2. přechodných ustanovení). Náklady by mohly být spojeny též s ukládáním sankcí za správní delikt dle § 16b InfZ. Tyto náklady by však měly být pokryty především z vybraných pokut, které budou příjmem nadřízeného orgánu. Kromě toho právní úprava správního deliktu je nastavena takovým způsobem, že nebude vyžadovat obsáhlá dokazování ani komplikovanou proceduru, a lze očekávat, že její praktické působení se bude odehrávat především v preventivní rovině. *
*
*
VI. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace 1. Název
Zákon, kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.
2. Důvod předložení
Usnesení vlády č. 1199 ze dne 25. října 2006, o Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011. Usnesení vlády č. 4 ze dne 9. ledna 2008, k Analýze účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím z hlediska rozsahu uplatňované veřejné kontroly činnosti
- 18 -
orgánů státu, kraje, obce a jimi zřízených či jinak ovládaných právnických osob a dalších povinných subjektů. Cíl vlády č. 97 (07.05), schválený usnesením vlády č. 596 ze dne 30. května 2007.
3. Identifikace problému, cílů, kterých má být dosaženo, rizik spojených s nečinností Usnesení vlády č. 1199/2006 uložilo ministrovi vnitra zpracovat analýzu účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím z hlediska rozsahu uplatňované veřejné kontroly činnosti orgánů státu, samosprávy a dalších na ně navázaných právnických osob. V souladu s cíli sledovanými tímto usnesením se předmětem analýzy stalo především zhodnocení stávajícího okruhu povinných subjektů, tj. zodpovězení otázky, zda povinnost poskytovat informace dopadá dle platného právního stavu na všechny subjekty, u nichž je legitimní zájem na jejich veřejné kontrole, tzn. na všechny subjekty, které jsou zřízeny nebo ovládány státem nebo územními samosprávnými celky, které plní jimi svěřené veřejné úkoly a mají z tohoto důvodu vazby na veřejné rozpočty. Předmětem analýzy bylo dále zhodnocení reálné účinnosti InfZ, tedy posouzení, zda existující procesní ustanovení poskytují žadatelům skutečnou možnost domoci se vydání požadovaných informací v přiměřené době. V rámci tohoto úkolu byla rozboru podrobena i procesní ustanovení InfZ pro vyřizování individuálních žádostí o informace z hlediska jejich srozumitelnosti, vzájemné provázanosti a ucelenosti. V uvedených třech kategoriích byly identifikovány následující pravidelně se vyskytující aplikační problémy a pro možnou úpravu stanoveny tyto cíle: 1.
Ve vztahu k povinným subjektům bylo především konstatováno, že existující právní úprava jasně nevymezuje, zda mezi povinné subjekty náležejí právnické osoby založené nebo zřízené státem či územním samosprávným celkem ve formě soukoromoprávních právnických osob (např. obchodních společností) nebo státem či samosprávou ovládané. Soudní judikatura ani praxe tuto otázku až do poslední doby neřešila jednotně, bylo možno se setkat jak s názory, podle nichž např. obchodní společnosti 100% vlastněné obcemi nejsou povinnými subjekty, neboť u nich převládá soukromoprávní povaha, i s názory opačnými. Nejednotný přístup však znamená komplikaci pro žadatele o informace a zdlouhavost výkonu práva na informace. Z usnesení vlády č. 1199/2006 i z cíle vlády č. 97 (07.05) nicméně vyplývá jednoznačný požadavek, zahrnout i tyto právnické osoby mezi povinné subjekty, neboť je legitimní, aby vzhledem k jejich úzké vazbě na stát či samosprávu i ony poskytovaly informace o své činnosti. (varianty řešení A, B)
2.
Při hodnocení stávající úrovně reálné vymahatelnosti práva na informace bylo zjištěno, že neexistují skutečně účinné prostředky, které by povinné subjekty přiměly k rychlému poskytnutí vyžádaných informací. V rámci Strategie vlády v boji proti korupci bylo přímo navrženo zavedení skutkové podstaty přestupku na úseku práva na informace. Analýza se kromě této možnosti zabývala též zavedením skutkové podstaty správního deliktu, který by za porušení povinností postihoval přímo povinný subjekt, a eventuální exekuční vymahatelnosti rozhodnutí nadřízených orgánů, vydaných podle InfZ. V této souvislosti bylo možno se inspirovat i zahraniční úpravou, neboť slovenský zákon o svobodném přístupu k informacím upravuje skutkovou podstatu přestupku na úseku práva na informace. (varianty řešení C)
3.
Značné množství problémů bylo zjištěno při posuzování úpravy procesních postupů povinných subjektů při vyřizování žádostí o poskytnutí informací. V praxi
- 19 nejzávažnějším problémem je nedostatečná provázanost InfZ a správního řádu, což se projevuje především nejasnostmi v počítání lhůt, v doručování apod. Dále bylo zjištěno, že InfZ neřeší vyřizování žádostí v některých specifických případech, zejména při neexistenci informací nebo při podávání opakovaných žádostí o totožné informace. Specifickým problémem je úhrada nákladů spojených s mimořádně rozsáhlým vyhledáním informací, které povinné subjekty vynaloží při vyřizování žádostí, avšak žadatelé je odmítnou uhradit. (varianty řešení D až F) Podrobnosti o každém z výše popsaných problémů jsou dále rozvedeny ve zvláštní části důvodové zprávy a kromě toho jsou dostupné v analýze účinnosti InfZ, která je zveřejněna na internetové stránce Ministerstva vnitra (http://www.mvcr.cz/odk). Výše popsané problémy je třeba řešit legislativní změnou. V některých případech sice existuje částečné řešení v soudních rozhodnutích (např. v otázce podřazení určitých obchodních společností do kategorie povinných subjektů), nicméně pouze legislativní úprava zvýší právní jistotu adresátů zákona (žadatelů o informace i povinných subjektů) nebo vyřeší daný problém v celé jeho komplexnosti (např. soudní rozhodnutí týkající se právě obchodních společností jako povinných subjektů se vyjadřuje pouze ke 100% vlastněné akciové společnosti, avšak nikoli k právnickým osobám, které jsou státem či samosprávou pouze ovládány). V některých případech se řešení až dosud zastávané soudy ve vztahu k původnímu znění InfZ již nadále nejeví jako vhodné, neboť neodpovídá nové koncepci InfZ pro vyřizování žádostí, nastavené jeho poslední „velkou“ novelou č. 61/2006 Sb. 4 . Návrh variant řešení 4. 1 Návrh možných řešení včetně varianty „nulové“ V jednotlivých oblastech byly analyzovány následující možnosti řešení: A)
Vymezení okruhu povinných subjektů tak, aby bylo jednoznačné, že povinnými subjekty jsou i obchodní společnosti a další právnické osoby založené nebo zřízené státem nebo územním samosprávným celkem nebo jimi ovládané ve smyslu obchodního zákoníku. Posuzovány byly následující varianty: 0. Ponechat stávající vymezení povinných subjektů (§ 2 odst. 1). 1. Doplnit novou kategorii povinných subjektů. 2. Rozšířit legislativní vymezení veřejných institucí i o tyto právnické osoby.
B)
Ve vztahu k vymezení okruhu povinných subjektů bylo dále řešeno, zda tyto právnické osoby mají mít plnou informační povinnost (1) nebo informační povinnost jen částečnou, pouze vůči nakládání s veřejnými prostředky (2).
C)
Ke zvýšení reálné účinnosti a vymahatelnosti InfZ byla alternativně zvažována následující řešení: 0. Ponechat zákon bez doplnění nového opatření k posílení reálné vymahatelnosti zákona. 1. Zavést skutkovou podstatu přestupku na úseku práva na informace, který by postihoval zaměstnance povinného subjektu při porušení povinností dle InfZ (slovenské řešení). 2. Zavést skutkovou podstatu správního deliktu na úseku práva na informace, který by za porušení povinností dle InfZ postihoval přímo povinné subjekty.
- 20 3. Výslovně podřídit rozhodnutí nadřízených orgánů správní exekuci vůči povinným subjektům. D)
Při hodnocení provázanosti InfZ a správního řádu bylo posuzováno: 0. Ponechat zákon (§ 20 odst. 4) bez úpravy. 1. Podřídit všechny postupy podle InfZ správnímu řádu bezvýhradně. 2. Podřídit úkony povinných subjektů části čtvrté správního řádu. 3. Taxativně určit, jaká ustanovení správního řádu budou při postupech žadatelů a povinných subjektů aplikovatelná.
E)
Pro vyřizování žádostí v případě neexistence informací a vyřizování opakovaných žádostí bylo možno: 0. Ponechat zákon bez úpravy a využít řešení zastávané judikaturou. 1. Výslovně v zákoně upravit způsob řešení žádostí v těchto případech.
F)
Uplatňování úhrady nákladů za mimořádně rozsáhlé vyhledání informace 0. Ponechat stávající právní úpravu. 1. Výslovně stanovit možnost povinného subjektu před mimořádně rozsáhlým vyhledáním informací vyzvat žadatele k úhradě zálohy. 2. Výslovně stanovit oprávnění povinného subjektu domáhat se úhrady nákladů soudní cestou.
4.2 Dotčené subjekty Dotčenými subjekty jsou v první řadě žadatelé o informace, tzn. jakákoli fyzická nebo právnická osoba, která se domáhá poskytnutí informací. Dotčenými subjekty jsou dále povinné subjekty ve smyslu InfZ, tzn. státní orgány, dále územní samosprávné celky a veřejné instituce, jimiž jsou především právnické osoby zřízené zákonem, dále právnické osoby zřízené státem či samosprávou nebo jimi ovládané. 3 . Vyhodnocení nákladů a přínosů Jak bylo podrobně uvedeno v bodě V. důvodové zprávy, v souvislosti s přijetím novely se nepředpokládá nárůst požadavků na veřejné rozpočty. Novela především legislativně upřesňuje některé stávající postupy povinných subjektů, a to v zásadě v souladu s jejich řešením, které i nyní v praxi převažuje. Ke zvýšení nákladů na povinné subjekty nepovede ani nová povinnost zveřejňovat vnitřní předpisy způsobem umožňujícím dálkový přístup (§ 5 odst. 2 písm. b/ InfZ), neboť, jak již bylo výše řečeno, tato povinnost se bude vztahovat pouze na předpisy přijaté nebo změněné po účinnosti novely, u nichž lze oprávněně předpokládat jejich existenci v elektronické podobě. Obecným přínosem novely bude zvýšení právní jistoty žadatelů i povinných subjektů upřesněním některých postupů podle InfZ, včetně podmínek pro poskytování informací (tj. zvýšením instruktivity zákona). Novela sice posiluje určité formální prvky při vyřizování žádostí ze strany povinných subjektů, toto opatření však nebude mít žádné negativní dopady, neboť povede k odstranění nejednotných postupů a zejména k ujasnění aplikačních otázek, které jsou nyní v praxi řešeny různým způsobem. 3.1 Identifikace nákladů a přínosů všech variant
- 21 Ad návrhy A a B (úprava okruhu povinných subjektů). Tato úprava má povahu v zásadě technického charakteru, neboť do platného zákonného textu pouze promítá závěry judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu a tedy do okruhu povinných subjektů nezahrnuje žádné nové entity. Přínosem však nepochybně je zvýšení instruktivity zákona a zejména – v souladu s vládním zadáním – odstranění všech pochybností o okruhu povinných subjektů do budoucna. Ad návrh C (posílení reálné vymahatelnosti InfZ). Jak zavedení skutkové podstaty správního deliktu, tak zavedení přestupku nebo výslovné podřízení rozhodnutí nadřízených subjektů exekuční vymahatelnosti k určitým zvýšeným nákladům povede, neboť nadřízené orgány, které o těchto opatřeních budou rozhodovat, budou muset vést zvláštní řízení. Na druhou stranu tyto zvýšené náklady budou dostatečně kompenzovány posílením opatření k ochraně žadatelů o informace. Z popsaných variant (C1-C3) se z hlediska nákladů jeví jako nejhospodárnější zavedení správního deliktu (C2), neboť uložená pokuta bude příjmem povinného subjektu a náklady na její uložení by se měly plně nahradit. Skutková podstata správního deliktu je totiž formulována tak, aby v zásadě nevyžadovala obsáhlé dokazování ani složitý správní proces (ke spáchání deliktu dojde porušením přímo uložené konkrétní povinnosti uvedené v rozhodnutí nadřízeného orgánu). Ekonomicky méně výhodná by byla varianta počítající s přestupkem (C1), neboť výše sankce za přestupek by nemusela vždy pokrýt náklady na jeho uložení. Nejméně výhodná je z tohoto hlediska varianta počítající s podřízením rozhodnutí exekuční vymahatelnosti dle správního řádu (C3), který upravuje relativně složitější postup, a z hlediska nadřízeného orgánu by byl proto nákladnější (kromě toho je tento postup i časově náročnější a neodpovídá požadavku na rychlé prosazení práva na informace). Nulová varianta (C0) není možná, neboť vládní zadání přímo ukládá nové opatření zavést (viz usnesení č. 1199/2006 a jím schválená Strategie). Ad návrh D (provázanost InfZ a správního řádu). Nárůst ekonomických nákladů a negativní dopad v podobě zvýšení formalismu zákona pro žadatele o informace by jednoznačně měla varianta plného podřízení režimu InfZ správnímu řádu (D1). Z hlediska povinných subjektů by ekonomické náklady ve variantách D2 a D3 byly přibližně vyrovnané, nicméně podřízení InfZ části čtvrté správního řádu (D2) má oproti taxativnímu vymezení ustanovení správního řádu aplikovatelných při postupu dle InfZ (D3) celou řadu negativních dopadů především v podobě posílení formalismu InfZ z hlediska žadatelů a ani pro povinné subjekty by tímto způsobem nedošlo k odstranění hlavní výhrady, tj. k nejasnostem ohledně určení, která ustanovení správního řádu mají být užita. InfZ totiž ve velkém množství případů aplikují malé obce nebo veřejné instituce, které ne vždy disponují právním aparátem k řešení složitějších aplikačních nejasností zákona, a to často vede buď k neúmyslnému porušení InfZ nebo k využívání placených služeb advokátních kanceláří. Nulová varianta (D0), tj. ponechání stávající úpravy, by sice neměla ekonomické dopady, avšak neumožnila by jeden z hlavních přínosů změny v podobě nutného projasnění vazby InfZ a správního řádu. Z uvedených důvodů se jako nejrozumnější jeví varianta taxativního stanovení, které části správního řádu budou při postupu dle InfZ aplikovatelné (D3), za předpokladu, že budou aplikována ta ustanovení, která nezvýší byrokratickou zátěž povinných subjektů. Ad návrh E (vyřizování žádostí při neexistenci informací a při opakovaných žádostech). Stávající znění zákona v uvedených případech neupravuje jednoznačně způsoby vyřízení žádosti a praxe není jednotná. Z tohoto hlediska bude mít výslovná úprava vyřízení žádostí (E1) jednoznačný přínos v podobě posílení právní jistoty a odstranění nejasností. Oproti nulové variantě (E0) bude mít výslovná možnost odkázat žadatele na poskytnutou informaci (jako jedna z možností úpravy postupu povinných subjektů) přímé dopady i na
- 22 veřejné rozpočty, neboť povinný subjekt nebude muset znovu poskytovat totožné informace (např. v případě žádostí o kopie dokumentů bude úspora spočívat v nákladech na nové vytváření kopií). Ad návrh F (záloha na úhradu nákladů). Platné znění InfZ (nulová varianta F0) neumožňuje povinnému subjektu při mimořádně rozsáhlém vyhledání informací předcházet vynaložení nákladů, které žadatel odmítne uhradit. Tato úhrada je totiž odvozována od nákladů na odměnu zaměstnanců vyřizujících žádost a při velkém objemu požadovaných informací často dosahuje poměrně značných částek. Z tohoto důvodu bylo třeba hledat vhodné řešení, přičemž jako ekonomicky nejvýhodnější je oprávnění povinného subjektu požadovat zálohu na úhradu nákladů v případě mimořádně rozsáhlého vyhledání informace (F1). Záloha především umožní povinnému subjektu dříve, než započne s mimořádně rozsáhlým vyhledáním a tedy než vynaloží náklady, dosáhnout alespoň částečného pokrytí předpokládaných nákladů (samozřejmě nebylo možno stanovit povinnost úhrady celé částky předem, protože před započetím s vyhledáním informací její výše není známa). Záloha by současně měla žadatele motivovat k přesnější specifikaci požadovaných informací a tím k jeho snaze náklady minimalizovat. Výslovné zakotvení práva povinného subjektu domoci se úhrady nákladů soudně (F2) je oproti záloze méně efektivní, neboť povinný subjekt by byl nucen ve zdlouhavém procesu a se zvýšenými náklady své právo soudně uplatňovat (soudní vymahatelnost nároku na úhradu nákladů existující správní judikatura potvrdila). Vzhledem k uvedeným pozitivům se jako nerozumnější jeví varianta F1, tedy zavedení zálohy. 3.2 Konzultace Konzultace s dotčenými subjekty probíhaly ve dvou fázích. Při zpracování analýzy účinnosti InfZ byly osloveny všechny ústřední správní úřady, všechny kraje a statutární města, další vybrané povinné subjekty (vysoké školy, Česká televize, Český rozhlas, Akademie věd apod.) a vybrané nevládní organizace působící v oblasti práva na informace (Otevřená společnost, Ekologický právní servis apod.). Možnost účasti na zpracování analýzy byla dána též veřejnosti prostřednictvím výzvy zveřejněné na internetu a v časopisu Veřejná správa. O poskytnutí relevantní judikatury byly požádány též správní soudy. Tímto způsobem byly shromážděny obsáhlé poznatky o aplikaci InfZ spolu s možnostmi jejich řešení, které byly zahrnuty do textu zpracované analýzy a v jejím rámci podrobně zhodnoceny. Po schválení analýzy vládou byla Ministerstvem vnitra utvořena pro účely přípravy novely konzultační skupina složená ze zástupců povinných subjektů (ministerstev, krajů), zástupců nevládních organizací, zástupců vybraných výborů Poslanecké sněmovny PČR, zástupce Kanceláře veřejného ochránce práv, zástupce Svazu měst a obcí a zástupce odborné obce (Právnické fakulty Masarykovy univerzity). V rámci jednání této skupiny (celkem se uskutečnila tři jednání) byly posuzovány různé varianty řešení všech aplikačních problémů. Návrh zákona byl před předložením vládě zveřejněn též prostřednictvím internetu a veřejnosti byla dána možnost vyjádřit se k jeho obsahu. Dne 20. května 2008 byl rovněž uspořádán odborný seminář, na kterém byly v souvislosti s připravenou novelou prodiskutovány aktuální aplikační problémy a nastíněny možnosti jejich řešení. Informace o průběhu zpracování analýzy a zejména veškeré informace týkající se činnosti konzultační skupiny (zápisy z jednání, podklady pro tato jednání, složení konzultační skupiny, zápis ze semináře) byly průběžně zveřejňovány na internetové stránce Ministerstva
- 23 vnitra (http://www.mvcr.cz/odk, podstránka „Dokumenty“, bod 4.), kde je možné se s nimi i v současnosti seznámit. 4. Návrh řešení 4.1 Zhodnocení variant a výběr nejvhodnějšího řešení Ad návrhy A a B (úprava okruhu povinných subjektů). Vládní zadání ukládalo docílit takového právního stavu, aby povinnost poskytovat informace dopadala na právnické osoby zřízené nebo založené státem či územním samosprávným celkem nebo na právnické osoby, které jsou jimi ovládané. I přes existenci judikatury, která do okruhu těchto subjektů zahrnula právnické osoby (obchodní společnosti) 100% vlastněné územním samosprávným celkem, bylo třeba ke splnění vládního zadání úpravu v InfZ výslovně provést, neboť ani judikatura se dosud nevyjádřila ke všem právnickým osobám s vazbou na stát či územní samosprávný celek, které mohou připadat v úvahu a aby bylo vládní zadání splněno, je nezbytné tuto nejasnost odstranit legislativně. Z možných variant bylo zvoleno podřazení těchto subjektů kategorii veřejných institucí (A2), dílem protože i judikatura část těchto právnických osob do této kategorie již podřadila a dílem protože uvedené právnické osoby splňují teorií i judikaturou obecně vymezené znaky veřejných institucí a zavádět novou kategorii povinných subjektů (A3) by mohlo vyvolávat interpretační pochybnosti o jejich vztahu k veřejným institucím a právní úpravu znepřehlednit. Novela tedy v této části nezavádí novou kategorii povinných subjektů ani nerozšiřuje obsah pojmu veřejné instituce, pouze z důvodu posílení právní jistoty do zákona výslovně stanoví, že veřejnými institucemi jsou i právnické osoby, v nichž má stát nebo samospráva rozhodující vliv. V tom spočívá též důvod, proč nebylo možno zvolit nulovou variantu (A0), neboť i přes existující judikaturu by otázka podřízení těchto právnických osob informační povinnosti mohla vzbuzovat pochybnosti. Požadavek podřadit právnické osoby s určitou kvalifikovanou vazbu na stát či samosprávu informační povinnosti podle InfZ sleduje legitimní zájem, aby tyto subjekty, na které stát či samospráva převádí své úkoly v oblasti veřejné správy, měly stejnou informační povinnost jako jejich zřizovatelé. Tyto právnické osoby ostatně bývají založeny z veřejných prostředků, s nimiž rovněž disponují, a veřejná kontrola tohoto nakládání je plně v souladu s cíli Strategie vlády v boji proti korupci. Jejich činnost při plnění úkolů a cílů veřejné správy se však zdaleka nevyčerpává jen nakládáním s veřejnými prostředky. Z uvedených důvodů byla ohledně rozsahu informační povinnosti zvolena plná informační povinnost (B1), neboť omezovat tuto povinnost pouze na nakládání s veřejnými prostředky by nepokrývalo veškeré činnosti těchto právnických osob a neodpovídalo by ani vládnímu zadání (viz cíl vlády č. 97 – 07.05). Ad návrh C (posílení reálné vymahatelnosti InfZ). Pozitivní dopad v podobě zvýšení reálné vymahatelnosti práva na informace bude mít zavedení jakéhokoli navrhovaného opatření přibližně ve stejné míře. Z tohoto důvodu byly varianty porovnávány především z hlediska jejich „vedlejších“ dopadů, resp. z hlediska jejich negativních účinků. Negativní dopady zavedení přestupku na úseku práva na informace (C1) by mohly spočívat především v tom, že by zaměstnanci povinného subjektu z obavy před postihem upřednostnili poskytnutí informací – např. jen z důvodu nejasnosti právní úpravy –, u nichž InfZ počítá s ochranou a vyžaduje ji. Při posuzování této varianty nebylo možno nevidět ani riziko vlivu nadřízených na pracovníky vyřizující žádosti a tedy nebezpečí, že za přestupek budou postihovány osoby, které byly k nesprávnému postupu de facto přinuceny. Negativní dopady
- 24 zakotvení přímé exekuční vymahatelnosti (C3) spočívají v poměrně komplikované proceduře obsahující více úkonů, což by znamenalo zkomplikování a prodloužení doby vyřizování žádostí. Negativní dopady správního deliktu postihujícího povinné subjekty (C2) byly shledány v riziku, že by povinný subjekt ztratil možnost v první fázi vyřizování žádostí uplatnit svůj vlastní právní náhled na věc. Z tohoto důvodu se navrhuje kombinace varianty C2 a C3, tedy zavedení správního deliktu spočívajícího v uložení pokuty při nerespektování rozhodnutí nadřízeného orgánu nebo soudu při vyřizování konkrétních žádostí o informace. Oproti exekuční vymahatelnosti je tento postup rychlejší, avšak zachovává princip správní exekuce, tedy vymožení povinnosti uložené v konkrétním rozhodnutí. V souvislosti se zavedením některého z těchto opatření byl řešen obecný problém povinných subjektů, které nemají instančně odlišný nadřízený orgán a u nichž jeho úkoly plní ten, kdo stojí v čele povinného subjektu (ústřední správní úřady, některé veřejné instituce). Novela především ve vztahu k veřejným institucím výslovně stanoví, že nadřízeným orgánem je – nelze-li jej určit dle § 178 správního řádu – ten, kdo plní úkoly zakladatele nebo zřizovatele, a jen nebude-li tento orgán takto možno určit, bude jím ten, kdo stojí v čele povinného subjektu. Ve vztahu k nově zavedenému správnímu deliktu však takové řešení nebylo dostatečné, a proto aby se zabránilo nelogičnostem v podobě ukládání pokuty povinným subjektem sobě samému, byla úprava správního deliktu pro tyto případy výslovně vyloučena. Zbývá dodat, že nulová varianta (C0) nebyla možná, neboť by neodpovídala vládnímu zadání (viz úkol uložený Strategií), a kromě toho analýza InfZ jasně ukázala, že legislativní posílení prvků přímé vymahatelnosti zákona je nezbytné k celkovému zefektivnění jeho působení. Ad návrh D (provázanost InfZ a správního řádu). Analýza InfZ v oblasti nastavené vazby InfZ a správního řádu jednoznačně ukázala nedostatky, které nelze řešit jinak než změnou § 20 odst. 4 InfZ. InfZ např. neřeší počítání lhůt, neřeší doručování ani některé další procesní otázky, a jelikož podle platného znění § 20 odst. 4 není správní řád pro jejich řešení aplikovatelný, je k těmto problémům v praxi přistupováno nejednotně. Nulová varianta (D0) tudíž nepřipadala do úvahy, neboť by tento problém neodstranila. Z analýzy InfZ přitom pro nastavení vazby InfZ a správního řádu vyplynuly dva požadavky. Změnou především nesmí dojít ke zvýšení formálnosti pro žadatele. Na druhou stranu je však přiměřené posílení prvků formálnosti pro povinné subjekty předpokladem pro zefektivnění jejich postupů, a to cestou odstranění nejasností, které dosud v praxi panují. Z tohoto hlediska se jako nejrozumnější ukázalo taxativní vymezení těch ustanovení správního řádu, která budou při postupu dle InfZ aplikovatelná (D3). Plné podřízení správního řádu (D1) i podřízení postupů povinných subjektů části čtvrté (D2) by vedlo ke zvýšení formálnosti pro žadatele o informace. Kromě toho by varianta D2 ani neodstranila nejistotu povinných subjektů v otázce, která ustanovení správního řádu vlastně mají být využita, což by ke zjednodušení a zefektivnění jejich postupů nemohlo vést. Ad návrh E (vyřizování žádostí při neexistenci informací a opakovaných žádostí). Z důvodů uvedených při identifikaci nákladů a přínosů všech variant (3.1) bylo jako nejefektivnější zvoleno řešení E1, tedy výslovné legislativní zakotvení způsobu vyřízení žádostí v případech neexistence informací a v případech opakovaných žádostí o informace. Z možných způsobů vyřízení – odložení žádosti bez dalšího, odkaz na poskytnutou informaci / neformální sdělení o neexistenci informace a vydání rozhodnutí
- 25 o odmítnutí žádosti bylo zvoleno řešení uvedené na druhém místě, tedy odkaz a sdělení. Vydávat rozhodnutí o odmítnutí žádosti při neexistenci informace nebo při opakovaných žádostech totiž neodpovídá stávající koncepci InfZ, která s vydáváním rozhodnutí počítá jen vůči existujícím informacím, u nichž je však dán důvod jejich ochrany. To při neexistenci informací ani při opakovaných žádostech splněno není (není důvod ochrany). Na druhou stranu nebylo vhodné ani odkládání žádostí, neboť žádost je v tomto případě vyřizována věcně, poskytnutím příslušné doprovodné informace. Ad návrh F (záloha na úhradu nákladů). I zde bylo z důvodů uvedených při identifikaci nákladů a přínosů všech variant (3.1) nutno zvolit variantu F1 a výslovně stanovit oprávnění povinného subjektu žádat zálohu na úhradu nákladů spojených s mimořádně rozsáhlým vyhledáním informace. Jen tímto způsobem bylo možno zajistit snížení ekonomických nákladů spojených s vyřizováním žádostí o velká množství informací. 4.2 Implementace a vynucování Implementace předkládaného návrhu nevyžaduje vytvoření nových ani zásadní změny existujících organizačních struktur. Vynucování plnění povinností bude zajištěno především v rámci instančních postupů při vyřizování žádostí o informace ze strany nadřízených orgánů a správních soudů. Usnesení č. 4/2008 ukládá všem ústředním správním úřadům povinnost poskytovat metodickou pomoc povinným subjektům a na implementaci novely ve správní praxi tudíž bude mít i toto působení adekvátní vliv. Předkládaný návrh neobsahuje při respektování variant doporučených v tomto hodnocení řešení, která by představovala zvýšené riziko z hlediska proveditelnosti a vynutitelnosti. 4.3 Přezkum účinnosti Účinnost novely bude v praxi prověřována především v rámci konkrétních řízení při vyřizování žádostí o informace ze strany nadřízených orgánů povinných subjektů a správních soudů. Ministerstvo vnitra jako věcný gestor InfZ bude sledovat a vyhodnocovat účinky novely a tyto poznatky zhodnotí v rámci další činnosti, včetně metodického působení v oblasti práva na informace. 4.4 Kontakty a prohlášení schválení hodnocení dopadů Osoba, která zpracovala závěrečnou zprávu RIA: JUDr. Adam Furek, tel. 974 816 421, e-mail:
[email protected], Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, nám. Hrdinů 3, 140 21, Praha 4.
- 26 Zvláštní část K čl. I K bodu 1 (§ 2 odst. 1 InfZ) Návrh upřesňuje vymezení povinného subjektu v případě územních samosprávných celků. Novela č. 61/2006 Sb. měla původní úpravu – slovy důvodové zprávy (viz sněmovní tisk č. 991 IV. volebního období PS PČR) – zpřesnit v návaznosti na dosavadní zkušenosti z poskytování informací územními samosprávnými celky. Tohoto cíle bylo dosaženo pouze částečně. Problémy spojené s určením působnosti, v níž jsou územními samosprávnými celky vyřizovány žádosti o informace, zmíněná novela v podstatě vyřešila zavedením rozlišovacího pravidla v § 20 odst. 6 InfZ (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. července 2007, č. j. 4 As 56/2006-45 nebo rozsudek téhož soudu ze dne 12. března 2008, č. j. 4 As 23/2007-76), nadále však přetrvávají nejasnosti ohledně určení, kdo je v podmínkách obcí (krajů) povinným subjektem, tedy zda každý jednotlivý orgán samostatně nebo územní samosprávný celek jako takový (původní znění InfZ přitom v této otázce nebylo terminologicky jednotné: ustanovení § 2 odst. 1 InfZ hovořilo o povinných subjektech jako o „orgánech územních samosprávy“, ustanovení § 15 odst. 1 za povinný subjekt označovalo „obec“). Tento problém byl novelou č. 61/2006 Sb. dokonce spíše prohlouben, neboť nyní platné znění § 2 odst. 1 InfZ výslovně označuje jako povinné subjekty územní samosprávné celky a jejich orgány, a tedy jednoznačnou odpověď na otázku, zda v případě územních samosprávných celků je jen jeden povinný subjekt – „územní samosprávný celek a jeho orgány“ – nebo zda zákon vedle sebe konstruuje více povinných subjektů – „územní samosprávný celek“ na jedné straně a „jeho orgány“ na straně druhé –, ani v této podobě neposkytuje. Nejde přitom o ryze akademický problém, jak by se na první pohled mohlo zdát, neboť žádosti o informace by mohly v praxi např. směřovat zastupitelstvu obce a lze jen stěží předpokládat, že by je tento orgán byl schopen v zákonem stanovených lhůtách vyřizovat (jelikož InfZ podávání žádostí nijak neomezuje, musel by se ze zastupitelstva stát buď permanentně zasedající orgán - jak bylo již řečeno – nebo by docházelo k opakovanému překračování lhůt stanovených InfZ pro vyřizování žádostí). Další problémy mohou být spojeny např. s povinností zveřejnit informace podle § 5, s povinností zveřejnit sazebník úhrad, s povinností vypracovat výroční zprávu apod. V dosavadní praxi se lze setkat v zásadě se třemi způsoby řešení. Menšinový názor vychází z toho, že povinnými subjekty jsou územní samosprávné celky a samostatně též každý jejich orgán. Názory převažující vycházejí buď z odlišení samostatné a přenesené působnosti a dovozují, že při poskytování informací ze samostatné působnosti je povinným subjektem pouze územní samosprávný celek, zatímco v případě informací z působnosti přenesené každý orgán (resp. jen ten orgán, který vykonává danou přenesenou působnost), nebo k tomuto rozlišení nepřihlížejí a považují „územní samosprávný celek a jeho orgány“ za jediný povinný subjekt bez ohledu na charakter poskytované informace (vycházejí z názoru, že informacemi disponuje územní samosprávný celek bez ohledu na to, který jeho orgán realizuje navenek pravomoc, jíž se tyto informace týkají). Žádosti pak vyřizuje ten orgán, jemuž je zákonem svěřeno zajišťovat přenesenou působnost na daném úseku, případně s přihlédnutím k § 130 odst. 1 správního řádu obecní nebo krajský úřad, jde-li o působnost samostatnou. Důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb. spíše nasvědčuje tomu, že povinnost poskytovat informace dopadá na územní samosprávné celky jako takové a nikoli (též) na jednotlivé orgány. Aktuální rozhodnutí správních soudů zatím dostupná nejsou, nicméně i v judikatuře vztahující se ke znění InfZ před novelou č. 61/2006 Sb. – ačkoli v této otázce
- 27 není zcela jednotná –, zřetelně převažuje tendence směřující k pojímání povinných subjektů jako územních samosprávných celků a ne samostatně i jednotlivých orgánů (viz v této souvislosti rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. srpna 2007, č. j. 2 As 12/2007-79, který dovodil, že žádost adresovaná starostce obce nemůže být odložena proto, že jde o informace týkající se působnosti zastupitelstva, a rozsudek ze dne 28. prosince 2007, č. j. 4 As 48/2007-80, který výslovně jako povinný subjekt označuje kraj). Tento výklad přitom není v rozporu s čl. 17 odst. 5 Listiny, který sice hovoří o orgánech územní samosprávy, nicméně takové označení bylo v době přijetí Listiny základních práv a svobod promiscue užíváno i pro označení samosprávného celku. Navrhovaná změna shora naznačený problém řeší tím, že povinným subjektem podle InfZ bude napříště pouze územní samosprávný celek jako takový, ať již jde o poskytování informací týkajících se samostatné nebo přenesené působnosti. Příslušným k vyřizování žádostí – tedy vlastně ke specifickému rozhodování o právech žadatelů (čl. 17 odst. 5 Listiny) – bude úřad územního samosprávného celku dle § 130 odst. 1 správního řádu (viz § 20 odst. 4 InfZ v navrhovaném znění). Zvolené řešení je přitom pro žadatele nejvýhodnější, neboť nebude muset „zkoumat“, který orgán by danou informací asi mohl v určitém okamžiku disponovat, a přitom ani nebude možné, aby např. rada žádost odložila, protože se jedná o působnost zastupitelstva, apod. Informacemi vztahujícími se k působnosti územního samosprávného celku totiž budou všechny informace, které se týkají činnosti kteréhokoli jeho orgánu. Výhoda této změny tkví dále v tom, že vyřizování žádostí svěřuje úřadu samosprávy jako orgánu, který – na rozdíl od rady a zastupitelstva – je orgánem fungujícím permanentně a tudíž má reálné předpoklady, aby žádosti vyřizoval v zákonných lhůtách. Kromě toho úřad fakticky disponuje všemi informacemi (dokumenty), které byly v činnosti územního samosprávného celku vyhotoveny nebo užity, bez ohledu na to, zda se týkají pravomoci zastupitelstva, rady či jiného orgánu (úřad mj. zajišťuje vedení spisové služby pro celý územní samosprávný celek). InfZ se přitom vztahuje na poskytování pouze existujících informací a nikoli na vytváření informací nových (viz jeho § 2 odst. 4; k utváření stanovisek orgánů samosprávy na určité otázky slouží jiné nástroje, především tzv. práva občana obce či kraje dle § 16 zákona o obcích a § 12 zákona o krajích nebo obecné petiční právo každého občana). K bodu 2 (§ 2 odst. 1 InfZ) V souladu s úkolem plynoucím z usnesení vlády č. 1199/2006 a z cíle vlády č. 97 (07.05) zahrnuje novela do okruhu povinných subjektů – veřejných institucí – výslovně též „právnické osoby, ve kterých mají povinné subjekty rozhodující vliv“. Vztažení informační povinnosti i na tyto subjekty je odůvodněno především tím, že stát i územní samosprávné celky zajišťují řadu svých úkolů prostřednictvím právnických osob, které jsou sice formálně řazeny do oblasti práva soukromého, avšak svěřením úkolů státu či samosprávy a zvýšeným vlivem na jejich činnost ze strany státu nebo samosprávy nabývají vlastnosti vykonavatelů veřejné (nevrchnostenské – fiskální či zaopatřovací) správy a jejich činnost by proto měla být podrobena veřejné kontrole. Nejtypičtější formou těchto právnických osob jsou obchodní společnosti (akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným) zakládané obcemi a kraji k plnění úkolů samostatné působnosti, ať již ke správě majetku (např. k obhospodařování bytového nebo nemovitostního fondu) nebo k plnění jiných úkolů nevrchnostenské veřejné správy (např. společnosti zajišťující svoz odpadu, provoz obecního mobiliáře, vodovodů a kanalizací, městskou hromadnou dopravu apod.). Veřejnou instituci pak z takových obchodních
- 28 společností činí přítomnost, resp. převaha znaků, které pro tento povinný subjekt vymezila judikatura Ústavního soudu [veřejný účel, zřizování státem, resp. samosprávou, vytváření orgánů státem (samosprávou) a dohled státu (samosprávy) nad jejich činností – viz nález ze dne 27. února 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02 a nález ze dne 24. ledna 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06]. Je přitom legitimní, aby subjekt odlišný od státu či samosprávy, který z jejich pověření plní jim určené úkoly, byl stejně jako tyto originární povinné subjekty povinen poskytovat informace o své činnosti. V podrobnostech viz též obecná část důvodové zprávy. 1) Co se rozumí pojmem rozhodující vliv, bude pro účely InfZ vyplývat z § 66a obchodního zákoníku, který rovněž vymezuje související pojem tzv. ovládající osoby. Rozhodující vliv povinného subjektu – státu nebo územního samosprávného celku – na právnickou osobu bude dán tehdy, jestliže tento povinný subjekt bude mít postavení tzv. ovládající osoby (§ 66a odst. 2 obchodního zákoníku), tzn. vždy tehdy, jestliže bude většinovým společníkem (§ 66a odst. 3 písm. a/ obchodního zákoníku), jestliže bude disponovat většinou hlasovacích práv (§ 66a odst. 3 písm. b/ obchodního zákoníku) nebo jestliže bude moci prosadit jmenování, volbu nebo odvolání většiny osob, které jsou statutárním orgánem nebo jeho členem, anebo většiny osob, které jsou členy dozorčího orgánu právnické osoby, jejímž je společníkem (§ 66a odst. 3 písm. c/ obchodního zákoníku). Nelze však vyloučit ani jiné zákonem výslovně nepojmenované formy uplatňování rozhodujícího vlivu. Ačkoli se úprava § 66a obchodního zákoníku týká pouze obchodních společností, bude přiměřeně aplikovatelná pro posouzení existence rozhodujícího vlivu i u právnických osob, které této úpravě v obchodním zákoníku běžně nepodléhají (např. zájmová sdružení právnických osob podle občanského zákoníku za účasti obcí nebo krajů). 2) Veřejnými institucemi budou především právnické osoby, které jsou 100% vlastněné státem nebo územním samosprávným celkem. Tyto právnické osoby – pokud splňují všechna ostatní kritéria veřejných institucí, tedy především pokud plní „veřejný účel“, neboť splnění ostatních hledisek zřejmě vyplývá již z faktu 100% vlastnictví státem či územním samosprávným celkem – jsou i podle nyní platného právního stavu považovány za veřejné instituce (viz k tomu již uváděný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. května 2008, č. j. j. 8 As 57/2006-67; je však třeba podotknout, že správní judikatura k této otázce až do vydání zmíněného rozhodnutí nebyla jednotná, o čemž svědčí např. některá rozhodnutí Městského soudu v Praze, který jako veřejnou instituci neuznal Dopravní podnik hlavního města Prahy, tedy akciovou společnost, jejímž jediným akcionářem je hlavní město Praha). V podmínkách obcí a krajů se bude jednat typicky o obchodní společnosti, u nichž rada rozhoduje ve věcech obce (kraje) jako jediného společníka obchodní společnosti (§ 102 odst. 2 písm. c/ zákona o obcích a § 59 odst. 1 písm. j/ zákona o krajích). Veřejnými institucemi budou rovněž ty právnické osoby, jejichž zakladatelem, společníkem nebo členem je více povinných subjektů, např. více územních samosprávných celků. Specifickým případem jsou „smíšené“ společnosti, tedy právnické osoby, na nichž se kromě státu či územního samosprávného celku účastní i subjekty soukromého práva (jedná se o formu tzv. Public Private Partneship). Tyto společnosti budou povinnými subjekty tehdy, jestliže – samozřejmě kromě plnění veřejného účelu – v nich bude rozhodující vliv náležet účastnícímu se povinnému subjektu, a je-li jich více, pak všem účastnícím se povinným subjektům v úhrnu. Nebude však nutné, aby tyto povinné subjekty jednaly ve shodě (§ 66a odst. 4 a § 66b obchodního zákoníku), neboť pro splnění podmínky rozhodujícího vlivu zde postačí, aby účastenské povinné subjekty měly možnost společně rozhodující vliv vykonávat, lhostejno, zda jej v praxi skutečně uplatňují. Pouze tento – do jisté míry rozšiřující – přístup respektuje výše zmíněný legitimní účel, pro který mají být takové právnické osoby povinnými
- 29 subjekty dle InfZ. Výslovné doplnění InfZ pro podřazení i těchto právnických osob do kategorie veřejných institucí však bylo nezbytné, neboť shora uvedený judikát Nejvyššího správního soudu se zabývá pouze postavením právnické osoby 100% vlastněné obcí a explicitně se nevyjadřuje k povaze ostatních právnických osob majících jinou kvalifikovanou vazbu na územní samosprávné celky, což by v praxi mohlo opět zavdávat důvody ke spekulacím, zda i tyto právnické osoby skutečně jsou veřejnými institucemi. Veřejnými institucemi samozřejmě budou i obchodní společnosti, v nichž rozhodující vliv uplatňuje stát či územní samosprávný celek nepřímo, tedy prostřednictvím jiných ovládaných právnických osob (které budou taktéž povinnými subjekty). Tím se zamezuje tomu, aby se právnické osoby navázané na stát či samosprávný celek vyhnuly své informační povinnosti řetězením vlastnických vztahů. 3) Veřejnými institucemi i nadále nebudou právnické osoby, v nichž se povinný subjekt sice účastní, avšak nevykonává v nich rozhodující vliv. Ve vztahu k těmto právnickým osobám se budou žadatelé moci domáhat poskytnutí informací přímo od účastenského povinného subjektu (státu nebo samosprávy), avšak nárok na vydání mají pouze vůči těm informacím, jimiž tento povinný subjekt v době podání žádosti skutečně nakládá (ten bude povinen poskytnout právě a pouze tyto informace, neboť není jeho povinností opatřovat další informace spadající do rozsahu žádosti a týkající se příslušné právnické osoby, které v době podání žádosti reálně nemá – viz též odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 57/2006-67). V této souvislosti je třeba dodat, že ani podřazení určitých právnických osob do kategorie povinných subjektů (veřejných institucí) nezbavuje žadatele možnosti domáhat se informací o těchto právnických osobách přímo od zřizovatelských povinných subjektů. Pro jejich informační povinnost však platí to, co bylo uvedeno v úvodu tohoto odstavce, tj. povinný subjekt v tomto případě poskytne pouze ty informace, jimiž reálně disponuje, a další informace si opatřovat nemusí. 4) Formální hledisko pro posuzování právnické osoby jako povinného subjektu (vliv státu či územního samosprávného celku) bude i nadále korigováno materiálním hlediskem, tj. i tato právnická osoba musí splňovat všechny ostatní znaky veřejné instituce, což zjednodušeně řečeno znamená, že musí sledovat veřejný účel (ostatní znaky jsou splněny již samotným faktem, že stát či územní samosprávný celek vykonává v právnické osobě přímo nebo nepřímo rozhodující vliv). 5) Pro určení nadřízeného orgánu právnických osob se uplatní touto novelou modifikované pravidlo uvedené v § 20 odst. 5 InfZ. Jelikož v případě veřejných institucí – právnických osob typu obchodních společností – nebude možno určit nadřízený orgán dle § 178 odst. 2 správního řádu, stanoví § 20 odst. 5 InfZ nové pravidlo, dle kterého bude tímto orgánem „ten, kdo podle zvláštních právních předpisů plní úkoly zakladatele nebo zřizovatele“, tedy např. vůči obchodní společnosti, jejímž jediným společníkem je obec, bude plnit úlohu nadřízeného orgánu obec, resp. rada obce. Pouze tehdy, jestliže nebude nadřízený orgán možno takto určit, tj. v případech, ve kterých buď neexistuje subjekt, který by plnil úkoly zakladatele nebo zřizovatele, nebo v případech, kdy je více společníků či zakladatelů a nadřízeným orgánem by mohl být každý z nich, uplatní se dosud existující pravidlo a nadřízeným orgánem bude ten, kdo stojí v čele povinného subjektu (tj. zpravidla statutární orgán). K bodu 3 (§ 3 odst. 7 InfZ)
- 30 Pro účely InfZ se vymezuje pojem lhůta pro vyřízení žádosti, s nímž zákon na dalších místech pracuje. Obecně je touto lhůtou patnáctidenní lhůta stanovená v § 14 odst. 5 písm. g) InfZ, případně lhůta prodloužená podle § 14 odst. 8 InfZ. Lhůtou pro vyřízení žádosti je i lhůta stanovená v rozhodnutí soudu podle § 16 odst. 4 InfZ (lhůta, kterou soud určuje povinnému subjektu v souvislosti s příkazem poskytnout informace) a lhůta stanovená v rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti podle § 16a InfZ. Zda se v konkrétním případě bude jednat o „obecnou“ lhůtu pro vyřízení žádosti nebo o lhůtu stanovenou v rozhodnutí soudu nebo nadřízeného orgánu, bude dáno konkrétními okolnostmi, nicméně platí, že zvláštní lhůta (tj. lhůta stanovená v rozhodnutí) bude mít přednost před lhůtou obecnou (např. lhůtou pro vyřízení žádosti po rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti již nebude obecná patnáctidenní lhůta podle § 14 odst. 5 písm. g/ InfZ, ale zvláštní lhůta stanovená nadřízeným orgánem v jeho rozhodnutí podle § 16a InfZ). Vymezení lhůty pro vyřízení žádosti je nezbytné z hlediska vazby na další ustanovení InfZ, zejména je určující pro jednotlivé způsoby vyřízení žádosti (viz § 14 odst. 5 a 6 InfZ), pro vymezení stížnostního důvodu (§ 16a odst. 1 písm. a/ InfZ), pro uplatnění požadavku úhrady nákladů (§ 17 odst. 3 a odst. 5 InfZ) apod. K bodům 4 a 5 (§ 4 odst. 4 a 6 InfZ) V praxi dosud nebyl jednotný názor, zda se žadatel může domáhat kopií konkrétních dokumentů (de facto informací v nich obsažených), resp. zda takovému požadavku musí povinný subjekt vyhovět a nemůže informace poskytnout jiným způsobem (např. opisem dokumentu, shrnutím jeho obsahu apod.). Soudní rozhodnutí tento problém neřešila zcela jednotně (podle rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích z 24. října 2001, č. j. 10 Ca 232/2001-40, publikovaného pod č. 916 v časopise Soudní judikatura č. 1/2002, bylo možno se v režimu InfZ domáhat poskytnutí kopie listiny, naopak v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze 9. prosince 2004, č. j. 7 A 118/2002-37, publikovaném pod č. 654 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 9/2005 soud dovodil – byť se věnoval otázce přístupu k originální podobě požadovaného dokumentu z hlediska ochrany v něm zachycených informací a nikoli z hlediska formy jejich poskytnutí –, že není možné domáhat se vydání smlouvy jako takové, resp. listiny, která zachycuje právní úkon při uplatnění ochrany obchodního tajemství). Obecně však v judikatuře převládl názor, podle kterého se InfZ vztahuje na poskytování informací a nikoli dokumentů, které tyto informace zachycují, a proto určení formy poskytnutí informace je v zásadě na rozhodnutí povinného subjektu (viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. května 2006, č. j. 5 Ca 126/2006-28, publikovaný pod č. 1300 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 9/2007). Naproti tomu převažující přístup praxe požadavkům na vydání kopií listin vyhovoval, a to jak ve vztahu ke znění InfZ před novelou č. 61/2006 Sb., u kterého jej bylo možno opřít o § 14 odst. 3 písm. c/ InfZ (...poskytne informaci..., a to písemně, nahlédnutím do spisu, včetně možnosti pořídit si kopii, nebo na paměťových nosičích), tak po této novele, u níž je nutnost vyhovět požadované formě dovozována – nikoli však nesporně – z § 4 odst. 3 InfZ (Je-li informace poskytována na základě žádosti, poskytuje se ve formátech a jazycích podle obsahu žádosti...) ve spojení s § 14 odst. 5 písm. e) InfZ (...poskytne informaci v souladu se žádostí...). Nárok na poskytnutí kopií podle platného znění InfZ připouští odborná literatura (srov. např. MATES, P.: Svobodný přístup k informacím. In: Právní rádce, č. 6/2008, str. 35) a v poslední době i aktuální judikatura (viz sjednocující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. května 2008, č. j. 1 As 17/2008-67; http://www.nssoud.cz). V zájmu zvýšení právní jistoty žadatelů a podrobnějšího nastavení pravidel se do InfZ doplňuje výslovná úprava způsobu poskytování informací (nyní platné ustanovení § 4 odst.
- 31 3 InfZ hovoří o „formátu informace“ a s ohledem na obsah směrnice ES lze mít za to, že taková formulace spíše směřuje k formátu elektronicky poskytnuté informace). Změna výslovně umožňuje žadateli navrhnout způsob poskytnutí informace, a to (s užitím demonstrativního výčtu) nejen poskytnutím kopie, ale i pořízením si opisu dokumentu, včetně výslovné možnosti učinit tak i vlastním záznamovým zařízením, např. fotoaparátem (tato možnost se uvádí výslovně, aby v praxi nevznikaly žádné pochybnosti; k pořizování opisů dokumentů vlastním záznamovým zařízením viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. března 2008, č. j. 7 Azs 3/2008-64). Pokud zvolený způsob poskytnutí informace není možný (např. dokument existuje pouze v listinné podobě a žadatel se domáhá poskytnutí jeho elektronické kopie) nebo pokud by byl pro povinný subjekt nepřiměřenou zátěží (žadatel se bude domáhat kopií velkého množství listin, které však povinný subjekt má pouze v elektronické podobě), poskytne povinný subjekt informaci v jiné formě a žadateli zdůvodní, proč jeho požadavku nebylo možno vyhovět. Rozhodující přitom budou individuální podmínky u každého povinného subjektu – jiné možnosti má malá obec a jiné ústřední správní úřady. Jestliže žadatel způsob poskytnutí informace nenavrhne, zvolí jej povinný subjekt sám. I nadále se preferuje poskytování elektronicky, které je z hlediska žadatelů nejrychlejší a z hlediska povinných subjektů zpravidla nejhospodárnější. Novela ponechává v nezměněné podobě i dosavadní § 4 odst. 3 InfZ, který provádí směrnici ES (čl. 5 odst. 1). Smysl tohoto ustanovení – jak již bylo výše naznačeno – je dle názoru předkladatele odlišný, neboť povinnému subjektu ukládá poskytovat informace ve všech existujících formátech, tj. především informace zaznamenané ve všech elektronických formátech. Navržené ustanovení § 4 odst. 4 InfZ je tudíž speciálním k § 4 odst. 3 InfZ. K bodu 6 (§ 5 odst. 1 písm. i/ InfZ) Stávající znění § 5 odst. 1 písm. i) InfZ ukládá povinnému subjektu zveřejnit usnesení nadřízeného orgánu o výši úhrad, vydaná v řízení o stížnostech. Protože ani platný § 16a InfZ ani jeho znění navrhované touto novelou nepočítá s tím, že by nadřízený orgán rozhodoval usnesením, upravuje se § 5 odst. 1 písm. i) InfZ tak, aby odpovídal navrženému § 16a odst. 6 InfZ. Jedná se tedy pouze o technickou změnu. K bodu 7 (§ 5 odst. 2 písm. b/ InfZ) Rada vlády pro lidská práva na svém zasedání dne 26. května 2008 přijala usnesení, jímž vládě doporučila uložit ministru vnitra, aby v rámci novely InfZ navrhl změnu, která by stanovila povinnost zveřejňovat znění vnitřních předpisů upravujících činnost povinných subjektů navenek. Doplnění § 5 odst. 2 písm. b) InfZ tento úkol plní tím, že: 1) Povinným subjektům ukládá zveřejňovat vnitřní předpisy upravující jejich činnost navenek, tzn. činnost vůči třetím osobám (typicky výkon správních agend). Tyto interní předpisy zpravidla podrobněji rozvádějí právní předpisy aplikované povinnými subjekty, případně stanoví konkrétní postupy při výkonu správních činností a požadavek na jejich automatickou dostupnost pro všechny osoby, vůči nimž je činnost povinného subjektu realizována, lze proto považovat za zcela legitimní. Příkladem takových předpisů mohou být pravidla pro vyřizování petic a stížností, stanovená radou obce podle § 102 odst. 2 písm. n) zákona o obcích. V současnosti InfZ sice ukládá povinnému subjektu v § 5 odst. 1 písm. e) povinnost zveřejnit přehled nejdůležitějších předpisů, podle nichž povinný subjekt zejména jedná a rozhoduje, které stanovují právo žádat informace a povinnost poskytovat informace a které upravují další práva občanů ve vztahu k povinnému subjektu, a to včetně informace,
- 32 kde a kdy jsou tyto předpisy poskytnuty k nahlédnutí a v § 5 odst. 2 písm. a) povinnost zpřístupnit právní předpisy vydané v rámci jeho působnosti, avšak nikoli povinnost zveřejnit plné texty vnitřních předpisů, podle nichž se řídí při své činnosti navenek (z § 5 odst. 4 InfZ vyplývá povinnost informace zveřejňované dle § 5 odst. 1 a 2 InfZ zveřejnit též způsobem umožňujícím dálkový přístup, nikoli však povinnost tímto způsobem zpřístupnit též plné texty vnitřních předpisů). 2) Povinnost zveřejnit vnitřní předpisy vzniká tehdy, jestliže se tyto normy týkají činnosti povinného subjektu navenek. Povinný subjekt tudíž nebude nucen zveřejňovat ostatní, „ryze interní“ akty, tzn. tato povinnost se nebude týkat „výlučně vnitřních pokynů a personálních předpisů“, vůči nimž lze uplatnit důvod pro omezení přístupu k informacím dle § 11 odst. 1 písm. a) InfZ (na druhou stranu jejich dobrovolnému zveřejnění nebude zásadně nic bránit – viz § 5 odst. 7 InfZ). K rozlišení obou těchto kategorií je k dispozici relativně hojná soudní judikatura, která za předpisy ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) InfZ považuje právě jen ty normy, které se žádným způsobem netýkají činnosti povinného subjektu vůči nepodřízeným osobám [viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. dubna 2006, č. j. 10 Ca 196/2004-41, publikovaný pod č. 928 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 9/2006 (k předpisu vymezujícímu působnost jednotlivých složek povinného subjektu při vedení správních řízení), rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. ledna 2008, č. j. 5 As 28/2007-89, publikovaný pod č. 1532 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 4/2008 (informace o interních pokynech daňové správy „D“ a „DS“); z nepublikovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu rozsudek ze dne 30. dubna 2008, č. j. 4 As 20/200764, http://www.nssoud.cz)]. 3) Navrhované ustanovení podmiňuje zveřejnění vnitřních předpisů tím, že jejich zpřístupnění nebrání některý z důvodů stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. Vnitřní předpisy totiž sice mohou upravovat činnost povinného subjektu navenek, jejich zpřístupnění však může vylučovat např. ochrana utajovaných informací nebo ochrana obchodního tajemství (v souvislosti s tím, že do okruhu povinných subjektů náleží např. i státní podniky a za určitých podmínek i obchodní společnosti, nelze vyloučit, že interní dokumenty těchto veřejných institucí budou obsahovat např. specifické postupy, jež mohou mít povahu obchodního tajemství). Tyto vnitřní předpisy (případně pouze jejich části, na které se bude vztahovat ochrana) zveřejněny být nesmějí, případně nemusí. 4) Při zveřejňování vnitřních předpisů bude v zásadě záležet na rozhodnutí povinného subjektu, zda zveřejní vždy úplné znění vnitřního předpisu nebo zda zveřejní původní znění vnitřního předpisu, které bude postupně doplňovat zveřejňováním jeho změn. Povinnost zveřejnit vnitřní předpisy se bude týkat pouze předpisů přijatých nebo změněných po účinnosti této novely (viz Čl. II odst. 2 přechodných ustanovení). K bodu 8 (§ 5 odst. 3 InfZ) Ustanovení § 5 odst. 3 InfZ ukládá povinnému subjektu, aby do 15 dnů ode dne, kdy na základě žádosti poskytl informace, tyto poskytnuté informace zveřejnil způsobem umožňujícím dálkový přístup (případně aby zveřejnil doprovodnou informaci o poskytnutých informacích). Navrhovaná změna dotčené ustanovení upřesňuje tak, že danou povinnost nemají fyzické osoby, pokud jsou povinnými subjekty, tj. jestliže jim byla zákonem svěřena pravomoc rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech v oblasti veřejné správy (viz § 2 odst. 2 InfZ). Obdobnou výluku obsahuje i § 5 odst. 4 InfZ a přístup zákona vůči povinným subjektům – fyzickým osobám – se navrhovanou změnou sjednocuje.
- 33 Ve vztahu k § 5 odst. 3 InfZ byla posuzována i možnost zavedení časového omezení doby, po kterou musí být poskytnuté informace zveřejněny. K této úpravě se nakonec nepřistoupilo, neboť poskytnuté informace by měly být zveřejněny po celou dobu jejich aktuálnosti, což znemožňuje stanovit tuto dobu obecně tak, aby byla vhodná pro všechny případy (poskytnuté informace samozřejmě nemusí být zveřejněny „navěky“). K bodu 9 (§ 6 InfZ) Navržené znění § 6 InfZ rozšiřuje způsoby vyřízení žádosti odkazem na poskytnutou informaci (InfZ poskytnutím informace rozumí buď její zveřejnění nebo její vydání na základě žádosti - viz § 4 odst. 1). Povinnému subjektu umožňuje odkázat nejen na informaci zveřejněnou (což odpovídá stávajícímu § 6 odst. 1 InfZ), ale i na informaci, která již byla žadateli poskytnuta na základě žádosti dle InfZ nebo na základě jiného právního předpisu (nový § 6 odst. 2 InfZ). Koncepce navrhovaného ustanovení přitom vychází z názoru, že není hospodárné ani efektivní jednou poskytnutou informaci témuž žadateli (např. zasláním kopií určitých dokumentů) opětovně vydávat a tím zvyšovat výdaje z veřejných rozpočtů. Nově navrhované znění § 6 odst. 1 InfZ umožňuje – jako doposud – odkázat žadatele na zveřejněnou informaci, přičemž zůstává zachováno i právo žadatele požadovat přímé poskytnutí informace. Oproti dosavadní úpravě, která odkaz na zveřejněnou informaci limitovala 7 dny ode dne podání žádosti, navržená změna stanoví povinnému subjektu možnost odkázat na zveřejněnou informaci v obecné lhůtě pro vyřízení žádosti. Cílem této úpravy je umožnit povinnému subjektu odkázat na zveřejněnou informaci i při vyřizování žádostí o poskytnutí velkého množství informací. V praxi se totiž stává, že v rámci jedné žádosti se žadatelé domáhají rozsáhlého množství blíže neurčených dokumentů (např. žádost o kopie všech písemností souvisejících s pořizováním územního plánu, a to od roku 1999 do současnosti, včetně veškeré korespondence v této věci) a povinný subjekt zpravidla není schopen dříve, než provede vyhledání všech do úvahy připadajících informací, identifikovat, které z nich byly zveřejněny. Vyhledávání informací však v těchto případech obvykle překročí sedm dní, po jejichž uplynutí již povinný subjekt nemůže žádost vyřídit tím, že by ve vztahu k určitým informacím odkázal na jejich zveřejnění. Nyní platná sedmidenní lhůta tedy znamená, že povinný subjekt buď musí žádost vyřídit dvěma dopisy – odkazem v sedmidenní lhůtě (pokud se mu však v této lhůtě podaří zveřejněné informace náležející do předmětu žádosti identifikovat) a poskytnutím zbývajících informací ve zbytku lhůty –, nebo musí na možnost odkázat na zveřejněnou informaci rezignovat a po uplynutí sedmidenní lhůty poskytnout i ty informace, které jsou prokazatelně zveřejněny. Navržená změna proto umožňuje, aby povinný subjekt v rámci jedné odpovědi (v rámci vyřízení žádosti) odkázal žadatele na zveřejněné informace a současně mu fyzicky poskytnul pouze „zbývající“ informace, které spadají do okruhu žádosti a které nejsou zveřejněny. Tato úprava, která zjednodušuje odkaz na zveřejněnou informaci, by přitom kromě zvýšení hospodárnosti vyřizování žádostí rovněž měla zvýšit motivaci povinných subjektů k širšímu dobrovolnému zveřejňování informací. Změna přitom nijak nepoškodí žadatele, neboť odkaz na zveřejněnou informaci je i podle nyní platného stavu pouze možností povinného subjektu, které však žadatel nemůže na povinném subjektu nárokovat. Ustanovení § 6 odst. 2 InfZ nově stanoví způsob vyřízení žádosti v případě, že povinný subjekt již žadateli požadované informace poskytl buď k jeho předchozí žádosti podle InfZ nebo na základě zvláštního právního předpisu (např. vydáním kopií ze správního spisu dle § 38 odst. 4 správního řádu, poskytnutím informace členovi zastupitelstva nebo občanovi obce podle zákona o obcích apod.). Stejně jako u změny § 6 odst. 1 InfZ je i zde
- 34 sledován především požadavek na hospodárné a efektivní vyřizování žádostí, neboť není ani hospodárné ani účelné žadateli opakovaně vydávat identické informace, které již má od povinného subjektu prokazatelně k dispozici. Navržená změna tak řeší zejména případy opakovaných totožných žádostí o informace, které již byly povinným subjektem vyřízeny poskytnutím informací, bude však využitelná i při částečném obsahovém „překrývání“ více různých žádostí jednoho žadatele. Stejně jako v případě odkazu na zveřejněnou informaci totiž bude i zde možné odkázat žadatele na již poskytnuté informace i ve vztahu k části žádosti, např. pokud bude žádat o poskytnutí určitých informací, z nichž mu část již byla vydána při vyřizování jiné jeho žádosti. Povinný subjekt v takovém případě žadatele částečně odkáže na již poskytnuté informace a ve zbytku žádost vyřídí (poskytnutím informací, vydáním rozhodnutí o částečném odmítnutí apod.). K řádnému vyřízení žádosti odkazem na poskytnuté informace bude samozřejmě nezbytné, aby povinný subjekt informace, které již poskytl, přesně identifikoval tak, aby i z hlediska žadatele bylo jednoznačné, ke kterým informacím byl odkaz uplatněn. Odkaz na poskytnutou informaci nebude možno použít v případě, že žadatel určitou informaci již zřejmě má, ale nikoli od osloveného povinného subjektu. Odkaz na poskytnutou informaci nebude možno využít v případech, že byly předchozí žádosti vyřízeny jinak než vydáním informací podle § 14 odst. 5 písm. g) InfZ (případně sdělením o neexistenci informace dle § 14 odst. 6 InfZ). Pokud byla původní žádost rozhodnutím odmítnuta jako celek, nedošlo k poskytnutí informace a žádost nebude možno odkazem podle § 6 odst. 2 InfZ vyřídit. Totéž platí při odložení žádosti z důvodu nedostatku působnosti povinného subjektu. Výjimkou z tohoto pravidla budou případy, kdy žadateli byly informace k předchozí žádosti poskytnuty a částečně bylo rozhodnuto o odmítnutí žádosti (např. z důvodu ochrany osobních údajů uvedených v poskytovaných kopiích dokumentů), případně kdy byla žádost z důvodu nedostatku působnosti částečně odložena. V tomto případě k poskytnutí informace došlo a odkaz dle § 6 odst. 2 InfZ bude využitelný, aniž by bylo třeba znovu vydávat rozhodnutí o částečném odmítnutí nové žádosti. V souvislosti s opakovanými žádostmi o poskytnutí totožných informací dovodila judikatura ve vztahu ke znění InfZ před novelou č. 61/2006 Sb. (v době existence fiktivního rozhodnutí), že žádost lze v takových případech vyřídit rozhodnutím o neposkytnutí informace, s tím, že se jedná o faktický důvod pro odmítnutí žádosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. března 2008, č. j. 3 As 13/2007-75 a rozsudek ze dne 15. července 2004, č. j. 5 A 65/2002-33, publikovaný pod č. 750 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 2/2006). Novela č. 61/2006 Sb. však změnila původní koncepci InfZ pro vyřizování žádostí a nově vychází z toho, že rozhodnutí o odmítnutí žádosti bude vydáváno jen tehdy, jestliže existuje konkrétní informace, vůči níž je splněn důvod, pro který nesmí nebo nemůže být poskytnuta. Ve všech ostatních případech se žádost vyřizuje bez vydání rozhodnutí, ať již poskytnutím informace, odložením žádosti (z „procesních“ důvodů) nebo odkazem na poskytnutou informaci (vůči ní není důvod pro neposkytnutí, povinnému subjektu se pouze dává možnost zefektivnit postup při vyřízení žádosti). Z tohoto důvodu bylo řešení zastávané judikaturou (navíc ve vztahu ke znění zákona před novelou č. 61/2006 Sb.) opuštěno a doplněním § 6 odst. 2 InfZ nahrazeno odkazem na poskytnutou informaci (přitom hlavní argument soudu, totiž neexistence přezkumného mechanismu při neformálním vyřízení žádosti, byl novelou č. 61/2006 Sb. odstraněn zrušením fikce negativního rozhodnutí a zavedením stížnosti dle § 16a InfZ). Ustanovení § 6 odst. 2 InfZ oproti odstavci 1 nedává žadateli možnost trvat na opětovném poskytnutí již dříve mu vydaných informací, neboť se má za to, že daná informace
- 35 již byla zpřístupněna přímo tomuto konkrétnímu žadateli (na rozdíl od „neadresného“ zveřejnění). Na druhou stranu by však bylo v rozporu s principem dobré správy, pokud by žadatel povinnému subjektu prokázal, že informace již jednou poskytnuté nemá a povinný subjekt mu je odmítl vydat. Takové jednání by samozřejmě neodpovídalo základním zásadám činnosti správních orgánů, které musí povinné subjekty při aplikaci InfZ plně respektovat (viz § 20 odst. 4 InfZ). Ačkoli § 5 odst. 3 InfZ povinnému subjektu ukládá zveřejňovat zásadně veškeré poskytnuté informace na základě žádostí způsobem umožňujícím dálkový přístup a bylo by tedy možno podstatnou část opakovaných žádostí vyřídit odkazem na tyto zveřejněné informace, přesto je výslovné doplnění § 6 odst. 2 InfZ nutné, a to jednak protože § 5 odst. 3 InfZ z povinnosti zveřejnit poskytnuté informace stanoví výjimky, a dále proto, aby povinný subjekt mohl odkázat i na informace, které konkrétnímu žadateli poskytl jinými způsoby než podle InfZ (vůči nimž by uplatnit odkaz na zveřejněnou informaci dle § 5 odst. 3 InfZ pochopitelně nemohl).
K bodu 10 (§ 11 odst. 3 InfZ) Platné znění § 11 odst. 3 InfZ vylučuje z poskytnutí ty informace, které získal povinný subjekt od třetí osoby při plnění úkolů v rámci kontrolní, dozorové, dohledové nebo obdobné činnosti prováděné na základě zvláštního právního předpisu, podle něhož se na ně vztahuje povinnost mlčenlivosti anebo jiný postup chránící je před zveřejněním nebo zneužitím. Výjimkou z tohoto pravidla jsou informace, které při plnění těchto úkolů vznikly vlastní činností povinného subjektu. V praxi je však s poukazem na tento důvod některými povinnými subjekty odmítáno vydání i těch informací, které jim byly v rámci kontrolní činnosti předány jinými povinnými subjekty (může se např. jednat o různá odborná vyjádření ale i o vyjádření povinných subjektů jako kontrolovaných, typicky v případech kontroly výkonu samostatné nebo přenesené působnosti územními samosprávnými celky). Jedná se přitom o dokumenty, které by povinný subjekt, který je zpracoval a pro účely kontrolní činnosti předal žádostí oslovenému povinnému subjektu, musel na základě žádosti sám vydat a jediným důvodem pro jejich neposkytnutí přímo od povinného subjektu vykonávajícího kontrolu je pouze formulace § 11 odst. 3 InfZ. Navrhovaná změna tudíž odstraňuje tuto procedurální komplikaci tím, že povinnému subjektu umožňuje vydat nejen informace, které při výkonu kontrolní činnosti vznikly jeho činností, ale i ty informace, které v této souvislosti vznikly činností jiného povinného subjektu (samozřejmě za předpokladu, že je má povinný subjekt vykonávající kontrolní činnost ve svém držení). Změna by měla usnadnit žadatelům přístup k informacím vzniklým při kontrolní činnosti a povinným subjektům vyřizování takových žádostí (odstraněním zbytečné administrativní komplikace spojené s částečným odmítáním žádostí). Samozřejmě platí, že povinný subjekt při poskytování informací, které při výkonu kontrolní činnosti získal od jiného povinného subjektu, musí vždy zvážit, zda vydání těchto informací nebrání jiný důvod stanovený InfZ (v krajním případě i za konzultace s povinným subjektem, který tyto informace vytvořil – viz § 14 odst. 8 písm. c/ InfZ). K bodu 11 (§ 11 odst. 4 písm. b/ InfZ) Původní ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) InfZ vylučovalo z poskytovaných informací informace o rozhodovací činnosti soudů. Na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu k novele InfZ (zákon č. 61/2006 Sb.) bylo z tohoto omezení vyňato poskytování pravomocných rozsudků (viz průběh projednávání sněmovního tisku č. 991 IV. volebního
- 36 období Poslanecké sněmovny, http://www.psp.cz). Při následném projednávání novely v Senátu byla tato výjimka sice upravena a vztažena na veškerá rozhodnutí soudů, nicméně Poslanecká sněmovna setrvala na celkové podobě novely v podobě postoupené Senátu a přijaté znění § 11 odst. 4 písm. b) InfZ tudíž umožňuje poskytovat pouze pravomocné rozsudky a nikoli též jiná soudní rozhodnutí. Smyslem popsané změny přitom nepochybně bylo zpřístupnit veškerá soudní rozhodnutí „ve věci“, neboť existují řízení, v nichž soudy meritorně rozhodují i jinými procesními formami, typicky usneseními (např. některá řízení podle soudního řádu správního). Navrhovaná úprava proto stávající znění zákona uvádí do souladu s cílem, kterého mělo být původní změnou dosaženo. Při vyřizování žádostí o poskytnutí pravomocných soudních rozhodnutí se však samozřejmě mohou uplatnit jiné důvody pro jejich neposkytnutí, nejčastěji ochrana osobnosti, soukromí a osobních údajů ve smyslu § 8a InfZ nebo ochrana obchodního tajemství dle § 9 InfZ (zpravidla půjde pouze o anonymizaci osobních údajů a údajů vypovídajících o soukromí konkrétní osoby, pokud by však i přes anonymizaci všech takto chráněných údajů mohl žadatel konkrétní osobu identifikovat, bude splněn důvod pro neposkytnutí rozhodnutí soudu jako celku; příkladem mohou být žádostí o kopie rozsudku o rozvodu manželství konkrétní osoby apod.). Je vhodné doplnit, že přípustnost poskytování anonymizovaných soudních rozhodnutí byla judikaturou správních soudů dovozena i ve vztahu ke znění § 11 odst. 4 písm. b) InfZ před novelou č. 61/2006 Sb. (viz konkrétně rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 10 Ca 144/2005, publikovaný pod č. 1270 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 8/2007, ve kterém soud konstatoval nutnost zkoumat, zda uvedené omezení práva na přístup k informacím, jehož primárním účelem je bránit nestrannost a nezávislost rozhodování soudů, převáží při poskytování konkrétního pravomocného soudního rozhodnutí nad právem na přístup k informacím, přičemž uzavřel, že poskytnutí pravomocného rozsudku správního soudu nestrannost a nezávislost soudní činnosti zpravidla nijak narušit nemůže). K bodu 12 (§ 14 odst. 3 InfZ) Navržená změna upřesňuje povinnost žadatele podávat elektronickou žádost prostřednictvím elektronické podatelny tím, že její adresa musí být povinným subjektem zveřejněna s možností dálkového přístupu (viz § 3 odst. 2 InfZ). Zveřejnění s možností dálkového přístupu je totiž pouze jedním z možných způsobů zveřejnění (viz § 3 odst. 5 InfZ) a povinnost podávat elektronickou žádost pouze prostřednictvím elektronické podatelny by měla být dána jen tehdy, jestliže si žadatel může její adresu zjistit též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Povinnost zveřejnit adresu elektronické podatelny způsobem umožňujícím dálkový přístup přitom mají povinné subjekty již dnes na základě § 5 odst. 1 písm. j) ve spojení s § 5 odst. 4 InfZ a navrhovaná změna proto nepřináší povinným subjektům žádnou novou povinnost ani administrativní zatížení. K bodu 13 (§ 14 odst. 4 InfZ) Ustanovení § 14 odst. 4 InfZ v platném znění vymezuje případy, kdy určité podání nebude možno považovat za žádost podle InfZ, a to: elektronická žádost o informace nebyla doručena prostřednictvím elektronické podatelny, dále pokud z žádosti nevyplývá, že se žadatel domáhá poskytnutí informace podle InfZ, a konečně pokud žádost vůbec neobsahuje adresu pro doručování. InfZ však pro tyto případy neupravuje žádný formální způsob vyřízení takového podání. V praxi nicméně platí, že povinný subjekt toto podání vyřizuje v režimu jiného předpisu (zpravidla se bude jednat o podnět ve smyslu § 42 správního řádu, ale může např. podáním podle § 16 zákona o obcích apod.). Nebude-li však možno takové podání
- 37 vyřídit vůbec, povinný subjekt je bez dalších opatření dále nevyřizuje a založí do spisu. Novela v této souvislosti výslovně doplňuje požadavek, aby povinný subjekt žadatele na to, že jeho podání nebude vyřizováno jako žádost o informace dle InfZ, upozornil (samozřejmě za předpokladu, že takový postup bude reálně možný, tj. pokud žadatel uvedl adresu pro doručování). Stanovením této povinnosti se zvyšuje právní jistota žadatelů a současně se do budoucna zabraňuje zbytečným stížnostem na postup povinných subjektů. I proti způsobu vyřízení podání podle § 14 odst. 4 InfZ bude přípustná stížnost dle obecného stížnostního důvodu podle § 16a odst. 1 písm. a) InfZ (nadřízený orgán zde v podstatě pouze přezkoumá, zda podání skutečně nebylo možno posoudit jako žádost ve smyslu InfZ, a pokud ano, postup povinného subjektu potvrdí). K bodu 14 (§ 14 odst. 5 a 6 InfZ) Nové znění § 14 odst. 5 InfZ především terminologicky sjednocuje dosavadní § 14 odst. 5 InfZ tím, že veškeré zde stanovené lhůty v souladu s § 14 odst. 1 InfZ odvíjí ode dne podání žádosti, jelikož nyní platný § 14 odst. 5 InfZ hovoří o dni podání žádosti pouze v písm. a) a b), zatímco v písm. c) nepřesně o dni doručení žádosti a v písm. d) o dni přijetí žádosti, ačkoli se jedná o totožné okamžiky. Navržená změna dále upřesňuje počítání lhůty pro poskytnutí informace v § 14 odst. 5 písm. g) InfZ, neboť platné ustanovení § 14 odst. 5 písm. d) odvíjí její počátek ode dne přijetí (podání) žádosti nebo ode dne jejího doplnění (§ 14 odst. 5 písm. a/ platného znění InfZ), nikoli však též ode dne jejího upřesnění (§ 14 odst. 5 písm. b/ platného znění InfZ). Lhůta pro vyřízení žádosti se však musí počítat nejen ode dne jejího doplnění, ale i ode dne jejího upřesnění (což bylo praxí, byť poněkud proti jazykovému vyjádření InfZ, většinově dovozováno). Ustanovení § 14 odst. 5 InfZ se navíc doplňuje o další možné způsoby vyřízení žádosti. Výčet byl rozšířen především o odkaz na poskytnutou informaci, který musí být učiněn ve lhůtě pro vyřízení žádosti (viz nový § 14 odst. 5 písm. d/). Ustanovení bylo rovněž doplněno o způsob vyřízení žádosti o poskytnutí informací, které jsou předmětem průmyslového vlastnictví (§ 14 odst. 5 písm. e/). Podle § 2 odst. 3 InfZ se totiž InfZ na poskytování takových informací nevztahuje, dosud platné znění InfZ však neupravuje způsob vyřízení žádosti v těchto případech a v praxi není jednotný názor, jak by měly povinné subjekty postupovat (sporné je především, zda má být vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti, neboť InfZ, tedy ani jeho § 15, se na vyřizování takových žádostí vůbec nevztahuje). Neexistence výslovného ustanovení pro vyřizování žádostí o informace, jejichž předmětem je průmyslové vlastnictví, je proto vnímána jako zásadní problém. Z tohoto důvodu je navrženo, aby v případě žádosti o informace, jejichž předmětem je průmyslové vlastnictví, povinný subjekt žádost odložil a tuto skutečnost sdělil žadateli. Identickým způsobem budou řešeny i žádosti o zodpovězení dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a o vytváření nových informací, podané podle InfZ, neboť informační povinnost se dle § 2 odst. 4 InfZ na poskytování takových informací rovněž nevztahuje (takové podání by z obsahového hlediska mohlo splňovat podmínky podání podle jiného předpisu, např. by mohlo být žádostí o projednání záležitosti zastupitelstvem obce dle § 16 odst. 2 písm. f/ zákona o obcích; v tomto případě povinný subjekt – obec – s podáním dále naloží v režimu tohoto zvláštního zákona). Návrh dále upravuje způsob vyřízení žádostí, v nichž se žadatel podle InfZ domáhá informací, jejichž poskytování je komplexně upraveno zvláštním zákonem, a kdy se postup dle InfZ podle § 2 odst. 3 InfZ neužije. Nový § 14 odst. 5 písm. f) v této souvislosti rozlišuje případy, ve kterých povinný subjekt má povinnost poskytovat takové informace podle zvláštního zákona, a případy, v nichž žádostí oslovený povinný subjekt k jejich poskytování není příslušný. V prvním případě žádost podanou chybně v režimu InfZ vyřídí bez dalšího ve zvláštním
- 38 procesním režimu (např. podle zákona č. 123/1998 Sb.), v případě druhém žádost odloží a ve lhůtě pro vyřízení žádosti o tom informuje žadatele (nedochází tedy k postupování žádostí jako u běžných podání). Novela dále upravuje případy v platném znění zákona dosud neřešené, v nichž žádost o poskytnutí informací směřuje k vydání informací, které se sice vztahují k působnosti povinného subjektu (a není tudíž splněn příslušný důvod pro odložení žádosti), avšak povinný subjekt takovými informacemi nedisponuje (buď proto, že danou informaci nemá on sám, nebo protože tato informace vůbec nebyla vytvořena) a zvláštní zákon mu ani neukládá takovou informaci mít (zvláštní zákon by mohl přímo počítat s tím, že povinný subjekt určitou informaci mít bude, nebo by tak mohlo vyplývat z kontextu právní úpravy upravující pravomoci povinného subjektu – např. pokud povinný subjekt vykonává působnost stavebního úřadu, je zřejmé, že disponuje informací o počtu jím vydaných stavebních povolení, byť by nezpracovával žádnou zvláštní statistiku či přehled). V tomto případě bude žádost podle § 14 odst. 6 InfZ vyřizována sdělením povinného subjektu žadateli o tom, že požadovaná informace neexistuje, resp. že požadovanou informaci nemá (takový postup samozřejmě předpokládá náležité prověření existence informací ze strany povinného subjektu a pro účely stížnostního přezkumu i jeho adekvátní doložení do spisu). Bude-li povinnému subjektu známo, kdo danou informaci má nebo mít může, žadatele na tento povinný subjekt současně odkáže. Svou podstatou se nejedná o neposkytnutí informace, resp. o odmítnutí žádosti, které by odůvodňovalo vydání rozhodnutí podle § 15 InfZ. Žádost je zde vlastně vyřizována poskytnutím doprovodné informace. V této souvislosti je třeba doplnit, že judikatura se vyřízením žádosti v případě neexistence informací zabývala ve vztahu k původnímu znění InfZ a dospěla k závěru, že neexistence informace je faktickým důvodem pro rozhodnutí o jejím neposkytnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. dubna 2008, č. j. 2 As 71/2007-56 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. ledna 2008, č. j. 9 As 76/2007-52; v jiném rozhodnutí však bylo mlčky akceptováno odložení žádosti podle § 14 odst. 5 písm. c/, tedy pro nedostatek působnosti – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. května 2008, č. j. 8 As 57/2006-67). Vzhledem ke koncepční změně procesního postupu při vyřizování žádostí o informace, zavedené novelou č. 61/2006 Sb., podle níž by k vydávání rozhodnutí mělo docházet jen ve vztahu k existujícím informacím a konkrétním důvodům pro jejich neposkytnutí, uvedené judikatorní řešení již neodpovídá platné právní úpravě a předkládaná novela proto namísto rozhodnutí o odmítnutí žádosti počítá s jejím vyřízením shora uvedeným sdělením. Ostatně hlavní důvod pro závěr Nejvyššího správního soudu o odmítání žádosti v těchto případech – nedostatečná procesní obrana proti vyřízení žádosti jinak než vydáním rozhodnutí – v souvislosti se stížností dle § 16a InfZ odpadl. Na vyřizování žádostí o informace bude aplikovat ustanovení § 17 správního řádu o vedení správního spisu (viz návrh § 20 odst. 4), tudíž není třeba povinnému subjektu zvlášť ukládat povinnost pořídit záznam o poskytnutí informace a proto se bez náhrady ruší ustanovení § 14 odst. 6 InfZ. K bodu 15 (§ 14 odst. 7 InfZ) InfZ se nově doplňuje o ustanovení § 14 odst. 7, které povinnému subjektu umožňuje namísto vydání rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti o poskytnutí informace upřesnit v součinnosti s žadatelem žádost tak, aby směřovala převážně k poskytnutí informací, u nichž není nutné uplatnit některý z důvodů ochrany podle InfZ. Pokud žadatel žádost upřesní,
- 39 poskytne povinný subjekt zbývající nechráněné informace ve lhůtě pro vyřízení žádosti, aniž by vydával rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Pokud žadatel žádost neupřesní do 30 dnů ode dne doručení výzvy povinného subjektu, povinný subjekt žádost odloží (upřesněním však v této souvislosti je i sdělení, že žadatel trvá na původním rozsahu žádosti). Navržené ustanovení by mělo především motivovat povinné subjekty k hlubší spolupráci se žadateli, neboť po upřesnění žádosti v součinnosti s žadatelem nebude nutno vydávat rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Tím dojde k zefektivnění postupu, typicky v případech, kdy je již z obsahu žádosti zřejmé, že žadatel směřuje k určité informaci, ale z neznalosti jejího přesnějšího určení anebo ve snaze skrýt skutečný zájem žádá o šířeji formulovaný okruh informací, z něhož patrně teprve hodlá vytěžit informaci, o kterou má zájem. Návrh by měl působit preventivně i vůči žadatelům tak, aby ve vlastním zájmu formulovali žádosti co nejpřesněji s ohledem na skutečný předmět svého zájmu. K bodům 16 a 17 (§ 14 odst. 8 InfZ) V souvislosti se zavedením obecného pojmu lhůty pro vyřízení žádosti (§ 3 odst. 7 InfZ) upravuje novela rovněž ustanovení o prodloužení lhůty pro poskytnutí informace tím, že sjednocuje terminologii s ostatními ustanoveními InfZ, tj. i zde bude užíván pojem lhůta pro vyřízení žádosti (bod 16). Prodloužení lhůty totiž musí být z praktických důvodů možné nejen pro poskytnutí informace, ale i pro všechny ostatní způsoby vyřízení žádosti vázané na lhůtu pro vyřízení žádosti, neboť smyslem prodloužení lhůty je především možnost identifikovat a vyhledat veškeré požadované informace, přičemž určení konkrétního způsobu vyřízení žádosti (poskytnutí informace nebo částečné odmítnutí žádosti z důvodu ochrany některých informací) není samozřejmě možné dříve, než jsou všechny informace vyhledány. Ve vztahu ke stávajícímu znění § 14 odst. 7 InfZ ostatně judikatura z těchto důvodů již dříve dovodila, že prodloužit je možné lhůtu pro vyřízení žádosti, byť platné znění InfZ hovořilo pouze o lhůtě pro poskytnutí informace (viz nepublikovaný rozsudek Krajského soudu v Ostravě, sp. zn. 22 Ca 139/2005). Navrženou změnou tedy nedochází ke zhoršení postavení žadatele, neboť i za platného stavu bylo možno prodloužit lhůtu pro vyřízení žádosti a nikoli jen pro poskytnutí informace. Změna dále upravuje důvod pro prodloužení lhůty pro vyřízení žádosti (bod 17). Stávající znění § 14 odst. 7 písm. b) InfZ umožňuje prodloužit lhůtu, jedná-li se o vyhledání a sběr objemného množství oddělených a odlišných informací požadovaných v jedné žádosti. Toto znění zákona tudíž neumožňuje prodloužit lhůtu v případě, že žadatel v jedné žádosti požaduje rozsáhlé množství informací, které se však týkají jedné problematiky, a tudíž zákonný požadavek pro prodloužení lhůty dle § 14 odst. 7 InfZ nebude splněn [nepůjde o odlišné a (zároveň o) oddělené informace]. Příkladem může být žádost o poskytnutí kopií veškerých dokumentů a korespondence povinného subjektu vztahující se k určité záležitosti se všemi státními orgány a dalšími subjekty za uplynulých 10 let. V případě takto formulovaných žádostí musí povinný subjekt provádět rozsáhlá vyhledávání a shromažďování a objektivně není možné, aby žádost byla odpovídajícím způsobem vyřízena již v základní patnáctidenní lhůtě, avšak pro její prodloužení nebudou podmínky splněny (nejde o odlišné informace). Tento problém se typicky projevuje u malých obcí bez uvolněného starosty a úřednického aparátu, u nichž je dodržení základní 15 denní lhůty prakticky nereálné. Obdobným případem je zahlcování povinných subjektů velkým počtem žádostí, které samy o sobě nepožadují objemné množství informací, ale ve svém souhrnu (pokud by byly uplatněny v jedné žádosti) by takovou podmínku splnily. Tento postup je přitom možný, neboť zákon obsah žádosti ani jejich počet nijak neomezuje a tudíž platí, že identické informace může žadatel požadovat v jedné žádosti, ale může tak učinit i v neomezeném počtu současně podaných žádostí.
- 40 -
Z uvedených důvodů se navrhuje, aby povinný subjekt měl právo lhůtu prodloužit tehdy, jestliže je v jedné žádosti nebo ve více dosud nevyřízených žádostech jednoho žadatele požadováno objemné množství informací, jedná-li se současně o informace oddělené (v případě, že se týkají jedné problematiky) nebo o informace odlišné (v tomto případě se informace netýkají jedné problematiky). Návrh by neměl vést ke zhoršení pozice žadatelů, neboť poskytnutí adekvátní doby povinným subjektům na vyhledání všech dostupných informací je předpokladem pro úplné a bezproblémové vyřízení jejich požadavků. Změna by současně odstranila existující obcházení InfZ, neboť povinné subjekty často „prodlužují“ lhůtu za užití § 14 odst. 7 písm. c), byť pro takový postup nebývají formálně vzato splněny podmínky (tj. pro vyřízení žádostí evidentně není konzultace s jiným povinným subjektem nebo mezi více složkami jednoho povinného subjektu nezbytná). K bodu 18 (§ 15 odst. 1 InfZ) Navržená změna výslovně řeší praktický problém související s rozsahem aplikace správního řádu při odmítání žádostí o poskytnutí informace. Podle nyní platného ustanovení § 20 odst. 4 písm. a) InfZ se při postupu podle InfZ užijí ustanovení správního řádu pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti. V praxi přitom není jednota, zda ze správního řádu mají být pro odmítnutí žádosti aplikována pouze ustanovení o formě a vydání rozhodnutí (tedy že vydání rozhodnutí nepředchází žádné správní řízení) nebo zda je třeba pojmem „rozhodnutí“ rozumět provedení celého řízení o odmítnutí žádosti (v takovém případě by bylo nutno mj. provádět dokazování, poskytnout žadateli možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí, případně mu umožnit nahlédnout do vedeného spisu apod.). Judikatura tento problém – byť ve vztahu k původnímu znění § 20 odst. 4 InfZ (Pokud tento zákon nestanoví jinak, vztahuje se na počítání lhůt a na řízení podle § 15 a 16 správní řád, s výjimkou ustanovení o obnově řízení a o přezkoumávání rozhodnutí mimo odvolací řízení.) – neřešila jednotně (ve vztahu k právu vyjádřit se před vydáním rozhodnutí lze dohledat dvě protichůdná rozhodnutí krajských správních soudů – rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích, sp. zn. 10 Ca 215/2001 dospělo k závěru, že § 33 spr. ř. je vyloučen povahou InfZ, naproti tomu rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. května 2001, č. j. 31 Ca 189/200027, publikované pod č. 857 v časopise Soudní judikatura č. 5/2001, dospělo k závěru, že neníli umožněno seznámit se s podklady pro rozhodnutí, jde o procesní vadu, což vyplývá z plné aplikovatelnosti správního řádu na rozhodování o neposkytnutí informace). Uspokojivou odpověď nedává ani důvodová zpráva k novele č. 61/2006 Sb. Praxe povinných subjektů se nicméně přiklání – zejména s ohledem na požadavek rychlosti vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti (15 dní ode dne podání žádosti) – k tomu, že správní řád je aplikován pouze v ustanoveních upravujících vydání rozhodnutí, tedy že jeho vydání nepředchází žádné formalizované řízení. Vzhledem k výše naznačeným praktickým dopadům (zejména v souvislosti s 15 denní lhůtou pro vydání rozhodnutí, dále v souvislosti s nahlížením do spisu, který z logiky věci musí obsahovat informace, jež důvodně nelze poskytnout, a v souvislosti s právem vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí) novela v § 20 odst. 4 písm. a) InfZ výslovně omezuje aplikaci správního řádu při odmítání žádosti pouze na jeho § 67 až § 75 a současně v § 15 odst. 1 InfZ se výslovně stanoví, že rozhodnutí o odmítnutí žádosti se vydává bez předchozího řízení. K bodu 19 (§ 16 odst. 3 InfZ)
- 41 V aplikační praxi se vyskytly chybné názory, dle nichž lhůta pro rozhodnutí o odvolání počíná dnem, kdy povinný subjekt odeslal – tedy předložil – odvolání nadřízenému orgánu. S cílem odstranit tyto nejasnosti a současně sjednotit § 16 odst. 3 InfZ s obdobným procesními ustanoveními v InfZ (viz návrh § 16a odst. 7 InfZ) proto návrh výslovně stanoví, že nadřízený orgán musí o odvolání rozhodnout do 15 dnů ode dne doručení odvolání povinným subjektem. K bodu 20 (§ 16 odst. 3 věta poslední InfZ) V praxi není jednotně určován okamžik, od kterého se má odvíjet lhůta pro nové vyřízení žádosti po zrušení rozhodnutí povinného subjektu v odvolacím řízení. Je sporné (a ani dostupná judikatura není v názorech jednotná), zda je tímto okamžikem již právní moc rozhodnutí nadřízeného orgánu o odvolání nebo až doručení pravomocného rozhodnutí (spolu se správním spisem) povinnému subjektu. K odstranění těchto nejasností novela výslovně stanoví, že tímto okamžikem je doručení pravomocného rozhodnutí nadřízeného orgánu spolu s vrácením správního spisu povinnému subjektu. Odvíjet patnáctidenní lhůtu pro nové vyřízení žádosti od nabytí právní moci rozhodnutí o odvolání by nebylo vhodné především proto, že rozhodnutí nabývá právní moci oznámením odvolateli, avšak nikoli již povinnému subjektu (ten není účastníkem odvolacího řízení a rozhodnutí se mu tudíž ani jako účastníkovi neoznamuje). To v praxi znamená, že povinný subjekt se o okamžiku nabytí právní moci rozhodnutí odvolacího orgánu dozví až se značným zpožděním (nadřízený orgán musí vyčkat, než je mu vrácena doručenka potvrzující přijetí rozhodnutí odvolatelem, určitý čas trvá též příprava a odeslání správního spisu povinnému subjektu a jeho doručení). V optimálním případě je povinnému subjektu vrácen správní spis nejdříve 6 dní po nabytí právní moci odvolacího rozhodnutí, což pochopitelně vede k podstatnému zkrácení lhůty pro nové vyřízení žádosti. Přesné určení okamžiku, odkdy počíná lhůta pro nové vyřízení žádosti, je kromě odstranění uvedené nejasnosti opodstatněno též zavedením správního deliktu povinných subjektů (§ 16b), pro jehož spáchání bude rozhodující právě okamžik, ve kterém marně uplynula lhůta pro nové vyřízení žádosti po rozhodnutí odvolacího orgánu. K bodu 21 (§ 16 odst. 4 InfZ) Obdobně jako v případě doplnění § 16 odst. 3 InfZ o přesné určení lhůty bylo třeba pro účely provázanosti § 16 odst. 4 InfZ se správním deliktem podle § 16b InfZ výslovně upřesnit lhůtu, v níž musí povinný subjekt vyřídit žádost o informace po zrušení rozhodnutí správním soudem. Tuto lhůtu určí soud, přičemž ji nemůže stanovit delší než 15 dní. K bodu 22 (§ 16a InfZ) Institut stížnosti na postup povinného subjektu při vyřizování žádosti o informace byl do InfZ zaveden novelou č. 61/2006 Sb. a v této podobě nahradil zrušenou fikci negativního rozhodnutí, která se v praxi ukázala jako konstrukce nevhodná, zbytečně prodlužující dobu vyřizování žádostí. Svou povahou představuje stížnost specifický nápravný prostředek kombinující prvky ochrany před nečinností (§ 80 správního řádu) a odvolacího řízení (§ 83 a násl. správního řádu), neboť stížnostní ochrana je poskytována nejen v případě nečinnosti povinného subjektu při vyřizování žádosti (zde se úprava do značné míry překrývá s institutem ochrany před nečinností), ale i v případě namítaného chybného postupu povinného subjektu při vyřizování žádosti (případy, kdy povinný subjekt není nečinný, žádost
- 42 vyřídil určitým způsobem, s nímž však žadatel nesouhlasí, a domáhá se jeho posouzení nadřízeným orgánem) a v případě stanovení nesprávné výše úhrady nebo odměny. Kvantifikovat „využitelnost“ jednotlivých důvodů je obtížné, např. ze zkušeností Ministerstva vnitra jako nadřízeného orgánu krajů při vyřizování žádostí o informace vztahujících se k samostatné působnosti krajů vyplývá, že v naprosté většině není žadateli namítána nečinnost, ale nesprávné vyřízení jejich žádostí. Dle údajů od některých krajských úřadů jako nadřízených orgánů obcí je ve vztahu k „malým“ obcím zpravidla řešena nečinnost při vyřizování žádostí, zatímco vůči větším obcím a statutárním městům je převážně namítáno nesprávné vyřízení žádostí. Bezmála tříletá existence tohoto institutu prokázala jeho účinnost i opodstatněnost jeho samostatné existence (viz k tomu obecná část důvodové zprávy), ukázala však současně určité praktické nedostatky stávající úpravy. Návrh novely proto tyto nedostatky řeší následujícími změnami: 1) Stížnost je koncipována jako univerzální prostředek ochrany žadatele před vyřízením žádosti povinným subjektem jinak než rozhodnutím o odmítnutí (částečném odmítnutí) žádosti. Z tohoto důvodu dochází k upřesnění stížnostních důvodů uvedených v § 16a odst. 1 InfZ. Žadatel se tedy bude moci domáhat přezkumu postupu povinného subjektu ve všech případech zmíněných v § 14 odst. 4 až 7 InfZ, tzn. při odložení žádosti, při sdělení o neexistenci informace nebo o tom, že žádost není žádostí ve smyslu InfZ, při odkazu na poskytnutou informaci i při vyřízení žádosti poskytnutím informace (pokud žadatel nesouhlasí s okruhem poskytnutých informací). Postačí jeho tvrzení, že povinný subjekt žádost nevyřídil (zcela) v souladu s InfZ. I nadále zůstává možnost podání stížnosti proti výši úhrady nebo odměny a nově též proti výši zálohy na úhradu nákladů (podání stížnosti proti výši úhrady nákladů je možné i po jejich uhrazení, např. pokud žadatel nechce získání informace odkládat; nadřízený orgán v takovém případě přezkoumá výši požadovanou povinným subjektem, a pokud přesáhla zákonný nárok, přikáže povinnému subjektu zjednání nápravy nebo výši úhrady sníží, čímž povinnému subjektu vzniká povinnost neoprávněnou část úhrady vrátit). 2) Stížnost se podle § 16a odst. 2 InfZ podává u povinného subjektu do 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro vyřízení žádosti (viz § 3 odst. 7 InfZ) a pouze v případě, že stížnost směřuje proti sdělení o odložení žádosti (tam, kde zákon ukládá povinnému subjektu takové sdělení žadateli zaslat), nebo proti oznámení o výši úhrady, zálohy nebo o výši odměny se lhůta odvíjí od doručení tohoto aktu žadateli. 3) K podání stížnosti bude žadatel oprávněn i v některých specifických případech. Především bude možno podat stížnost proti opětovnému vyřízení žádosti poté, co původní vyřízení bylo nadřízeným orgánem shledáno jako nesprávné a povinnému subjektu bylo uloženo nové vyřízení nebo zjednání nápravy (§ 16a odst. 5 písm. b/ a odst. 6 písm. c/). Stížnost se bude podávat do 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro opětovné vyřízení žádosti (viz § 16a odst. 9 InfZ). Podat stížnost bude možné též proti novému vyřízení žádosti poté, co bylo rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti zrušeno nadřízeným odvolacím orgánem nebo správním soudem. V tomto případě bude třicetidenní lhůta k podání stížnosti počínat od uplynutí lhůty pro nové vyřízení žádosti dle § 16 odst. 3 nebo 4 InfZ (§ 16a odst. 2 písm. b/ ve spojení s § 3 odst. 7 InfZ). Podání stížnosti směřující proti nesprávnému vyřízení žádosti (§ 16a odst. 1 písm. a/) bude možné i tehdy, jestliže povinný subjekt uplatnil u žadatele požadavek na úhradu nákladů, kterou nadřízený orgán při posuzování stížnosti na výši úhrady (§ 16a odst. 1 písm. b/) potvrdil. V takovém případě bude stížnost směřovat proti
- 43 vyřízení žádosti po úhradě nákladů a lhůta pro její podání se bude odvíjet od uplynutí lhůty pro poskytnutí informací podle § 17 odst. 4 InfZ (podstata této stížnosti pak spočívá v tvrzení, že informace, které žadatel po zaplacení úhrady obdržel, neodpovídají předmětu žádosti). 4) Návrh dále výslovně vymezuje rozsah a hlediska stížnostního přezkumu (§ 16a odst. 3 InfZ). Postup povinného subjektu bude nadřízeným orgánem přezkoumáván zásadně v rozsahu požadovaném žadatelem. V některých případech totiž bývá jednou žádostí požadováno velké množství různých informací, přičemž žadatel namítá chybné vyřízení žádosti pouze v určité části (např. k určitému bodu žádosti). Nadřízený orgán proto přezkoumá postup povinného subjektu pouze v rozsahu stanoveném žadatelem. Pokud žadatel tento rozsah nestanoví (může tak učinit nejen výslovně, tento rozsah může vyplývat i z obsahu stížnosti), přezkoumá nadřízený orgán postup při vyřizování žádosti v celém rozsahu (totožné pravidlo platí i tehdy, jestliže se žadatel domáhá přezkumu pouze určité části vyřízení žádosti, kterou však od vyřízení ostatních částí nebude možno pro vzájemnou provázanost oddělit). Ohledně rozsahu přezkumu tedy novela přebírá princip přezkumu v odvolacím řízení podle správního řádu (§ 82 odst. 2 správního řádu). Naopak nadřízený orgán nebude vázán důvody namítanými stěžovatelem vůči postupu povinného subjektu. 5) Povinný subjekt musí předložit nadřízenému orgánu stížnost do 7 dnů ode dne jejího doručení (§ 16a odst. 4 InfZ). Povinný subjekt přitom může v rámci autoremedury stížnosti vyhovět tím, že žádost o poskytnutí informací v souladu s podanou stížností zcela vyřídí. V tomto případě stížnost nepředává nadřízenému orgánu, proti (novému) vyřízení žádosti povinným subjektem však může žadatel podat novou stížnost, a to do 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro předložení původní stížnosti nadřízenému orgánu. Povinnému subjektu se dává možnost stížnosti po jejím obdržení vyhovět i zčásti; v takovém případě musí předložit věc nadřízenému orgánu, který pak přezkoumává pouze zbývající, povinným subjektem nevyřízenou část žádosti. I proti tomuto částečnému vyřízení žádosti na základě podané stížnosti povinným subjektem je přípustná nová stížnost. Možnost částečného vyřízení žádosti má zabránit případům, kdy povinný subjekt již z podané stížnosti zjistí, že žádost nevyřídil zcela v souladu se zákonem, avšak s obsahem stížnosti se neztotožní zcela. Až dosud musel nadřízený orgán povinnému subjektu přikazovat nové vyřízení žádosti, změna má v tomto případě urychlit a zefektivnit alespoň částečnou nápravu přímo u povinného subjektu bez nutné ingerence nadřízeného orgánu. Pokud povinný subjekt nepředloží stížnost nadřízenému orgánu ve stanovené lhůtě, může vůči němu nadřízený orgán uplatnit opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu, směřující k předání stížnosti. 6) Způsob rozhodnutí nadřízeného orgánu o podané stížnosti (§ 16a odst. 5 a 6 InfZ) zůstává prakticky identický s dosud platnou právní úpravou (§ 16a odst. 6 a 7 InfZ). Ke změně dochází pouze v případě, že nadřízený orgán sám poskytuje informaci (§ 16a odst. 5 písm. c/). Pak nebude vydávat „usnesení o převzetí věci“, ale žádost sám vyřídí namísto povinného subjektu (poskytne informaci, rozhodne o odmítnutí žádosti, žádost odloží etc.). Tím se dostává nadřízený orgán do postavení povinného subjektu a proti jeho postupu při vyřizování žádosti je přípustná nová stížnost za podmínek stanovených v § 16a odst. 8. Druhou modifikací je doplnění způsobu rozhodnutí v případě, že stížnost byla podána předčasně nebo opožděně. Tato úprava v nyní platném znění citelně chybí, nadřízené orgány v těchto případech nepostupují jednotně a zejména „opožděné“ stížnosti vyřizují různým způsobem (buď na takové podání hledí, jako by nebylo stížností, a stěžovatele o tom neformálně vyrozumějí, nebo naopak bez ohledu na lhůtu o stížnosti věcně rozhodují, jako by byla podána včas, nebo konečně rozhodnutím stížnost „zamítají“ pro opožděnost). Nově se navrhuje, aby nadřízený orgán opožděnou nebo předčasnou stížnost rozhodnutím odmítl.
- 44 O opožděnou stížnost půjde vždy, pokud byla podána po uplynutí lhůty podle § 16a odst. 2, o předčasnou tehdy, jestliže v době rozhodování o ní dosud nebyly splněny podmínky pro její podání, tj. jestliže dosud neuplynula lhůta pro vyřízení žádosti. Typickým příkladem může být stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle § 16a odst. 1 písm. a) InfZ v době, kdy povinný subjekt uplatnil požadavek na úhradu nákladů a kdy lhůta pro vyřízení žádosti samotné (§ 3 odst. 7 ve spojení s § 17 odst. 4 InfZ) dosud neskončila. Rozhodnutí o stížnosti, včetně důvodů uvedených nadřízeným orgánem, je pro povinný subjekt závazné. Novela výslovně neřeší způsob rozhodnutí o stížnosti v případech, kdy jediné pochybení povinného subjektu spočívalo v nedodržení lhůty pro vyřízení žádosti (informace byly poskytnuty správně, avšak pozdě). Praxe tyto případy logicky řeší tím, že postup povinného subjektu je nadřízeným orgánem potvrzen, s tím, že porušení lhůty pro vyřízení žádosti je povinnému subjektu vytknuto v odůvodnění rozhodnutí o stížnosti. Opačné řešení, tedy povinnému subjektu přikazovat nové vyřízení žádosti, jestliže žádost jinak byla vyřízena v souladu s InfZ, by zjevně postrádalo smysl. 7) Lhůta pro rozhodnutí o stížnosti činí – obdobně jako u odvolání – 15 dní ode dne doručení stížnosti nadřízenému orgánu, a je-li nadřízeným orgánem ten, kdo stojí v čele povinného subjektu, 15 pracovních dní ode dne doručení stížnosti povinnému subjektu (pro tento případ nyní platné znění InfZ neobsahovalo žádné ustanovení a bylo tudíž sporné, v jaké lhůtě by měl nadřízený orgán rozhodnout; návrh úpravu sjednocuje s obdobnou lhůtou pro rozhodnutí o odvolání dle § 16 InfZ). 8) V řízení o stížnosti bude podle § 20 odst. 4 písm. c) InfZ aplikován správní řád pouze částečně. Kromě ustanovení vztahujících se obecně na vyřizování žádosti bude dále aplikovatelné ustanovení § 12 o postoupení podání (v praxi se stává, že žadatel či povinný subjekt stížnost předá nesprávnému nadřízenému orgánu a stížnost je proto třeba řádně postoupit nadřízenému orgánu příslušnému), dále ustanovení § 37 správního řádu, které upravuje náležitosti podání a způsob podání, a konečně ustanovení § 67 až § 75 správního řádu, upravující náležitosti rozhodnutí, způsob počítání lhůty pro jeho vydání a oznamování rozhodnutí. Jiná ustanovení správního řádu vzhledem ke specifičnosti stížnostního řízení a zejména vzhledem k požadavku rychlosti tohoto řízení aplikovatelná nebudou. 9) Rozhodnutí, jímž nadřízený orgán stížnosti nevyhoví, je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a jako takové podléhá přezkumu ve správním soudnictví - viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. ledna 2008, č. j. 9 As 76/2007-52 (v případě rozhodnutí o výši úhrady, která má povahu soukromoprávního nároku, by zřejmě bylo namístě volit postup podle části páté o. s. ř.). K bodu 23 (§ 16b InfZ) Strategie vlády v boji proti korupci, schválená usnesením vlády č. 1199 z 25. října 2006, předpokládala v rámci posílení reálné vymahatelnosti práva na informace zavedení přestupku při porušení povinností stanovených zákonem o svobodném přístupu k informacím ze strany představitelů orgánů veřejné správy a dalších povinných subjektů (viz 3. pilíř boje proti korupci – POSTIH, písm. h/). V rámci analýzy zákona o svobodném přístupu k informacím byly podrobně hodnoceny různé možnosti posílení účinnosti tohoto zákona cestou zvýšení právní odpovědnosti za jeho porušení. V souladu s požadavkem Strategie bylo zkoumáno především zvýšení odpovědnosti jednotlivých úředníků zavedením skutkové podstaty přestupku za porušení InfZ (jedná se o řešení obsažené ve slovenském zákoně
- 45 o přístupu k informacím - § 21a zákona č. 211/2000 Z.z., v platném znění), dále byla hodnocena možnost stanovení správního deliktu, za který by byl odpovědný přímo povinný subjekt, a konečně možnost exekuční vymahatelnosti rozhodnutí nadřízeného orgánu nebo soudu vůči povinnému subjektu. Ze všech uvedených variant se jako nejrozumnější jevila kombinace druhé a třetí možnosti, totiž zavedení zvláštní skutkové podstaty správního deliktu, kterého by se dopustil povinný subjekt při vyřizování konkrétní žádosti o informace, pokud by porušil povinnost vyplývající z rozhodnutí nadřízeného orgánu nebo soudu, vydaného v rámci přezkumu jeho postupu při vyřizování konkrétní žádosti o informace. Tato možnost, na rozdíl od podřízení exekuční vykonatelnosti rozhodnutí nadřízeného orgánu nebo soudu vůči povinnému subjektu, povede k rychlejší, účinnější a efektivnější nápravě u povinného subjektu, neboť je oproti exekučnímu řízení procesně jednodušší (srov. postup při správní exekuci dle § 103 a násl. správního řádu). Zvolené řešení je výhodnější i oproti postihování úředníka cestou skutkové podstaty přestupku, s jehož stanovením se naopak mnohem více zvyšuje riziko, že pracovník vyřizující žádost z obavy před postihem bude poskytovat i informace, u nichž by bylo naopak na místě uplatnit patřičnou ochranu. Nelze samozřejmě opomenout ani riziko tlaků na pracovníky některých povinných subjektů tak, aby určité „choulostivé“ informace nebyly zpřístupněny, ač tomu InfZ nebrání. Pracovník vyřizující žádost by se takto mohl dostat do svízelné situace a buď porušit zákon a vystavit se nebezpečí pokuty za přestupek nebo poskytnutím informací riskovat pracovní postih za porušení příkazů nadřízených. Řešení v podobě správního deliktu doporučené Analýzou bylo akceptováno při jejím schválení usnesením č. 4 z 9. ledna 2008. Z uvedených důvodů se jako prostředek k posílení efektivity přístupu k informacím navrhuje zavedení skutkové podstaty správního deliktu na úseku poskytování informací, obsahově koncipované jako kombinace správního deliktu a exekuční pokuty. Tohoto správního deliktu se dopustí povinný subjekt, který při vyřizování konkrétní žádosti o poskytnutí informací a) nesplní povinnost uloženou mu v rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti (tj. žádost nevyřídí nebo nezjedná nápravu při stanovení výše úhrady nebo zálohy; nesplněním povinnosti přitom není jen nevyřízení žádosti, ale též nerespektování právního názoru nadřízeného orgánu), b) nevyřídí žádost ve lhůtě stanovené soudem při zrušení rozhodnutí nadřízeného orgánu a povinného subjektu podle § 16 odst. 4 InfZ nebo c) nevyřídí žádost ve lhůtě stanovené v § 16 odst. 3 InfZ po zrušení rozhodnutí povinného subjektu v rámci odvolacího řízení. Všem těmto případům je společné, že povinný subjekt při vyřizování konkrétní žádosti nerespektoval stanovisko „vyšší instance“ (vyřízením žádosti se samozřejmě rozumí jen její řádné vyřízení, tj. vyřízení v souladu s právním názorem nadřízeného orgánu nebo soudu). Smyslem tedy není postihovat „první“ chybné vyřízení žádosti. Takto se povinnému subjektu dává možnost uplatnit v řízení svůj právní náhled na věc, a pouze tehdy, pokud se s tímto náhledem neztotožní nadřízený orgán nebo soud a povinný subjekt přesto jejich stanoviska při dalším vyřizování žádosti neuposlechne, bude splněn důvod pro uložení pokuty. Jiné porušení InfZ cestou právního deliktu postihováno nebude. Za porušení InfZ bude možno uložit pokutu až do výše 50.000,- Kč. O uložení pokuty bude rozhodovat nadřízený orgán, který v rámci zákonem předpokládaného správního uvážení bude moci od jejího uložení ustoupit (§ 16b odst. 1 InfZ) zejména v případě, že povinný subjekt do rozhodnutí o pokutě zjedná nápravu (případně pokud nápravu zjedná i před zahájením řízení, typicky jestliže jeho jediné pochybení spočívalo pouze v tom, že žádost nevyřídil včas). Řízení o uložení pokuty bude možno zahájit jen na návrh žadatele, který bude
- 46 třeba podat do 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro vyřízení žádosti v daném případě. Účastníkem řízení bude pouze povinný subjekt, uložená pokuta bude příjmem rozpočtu nadřízeného orgánu. Má-li uložení pokuty splnit účel, tj. přimět povinný subjekt k řádnému vyřízení žádosti o informace, musí být především rychlé, a proto prvním úkonem ve věci bude vydání rozhodnutí. Nadřízenému orgánu se dává možnost pravomocně uloženou pokutu prominout, pokud došlo po jejím uložení ke zjednání nápravy, tj. byla-li žádost o informace řádně vyřízena (a to i částečně). V případě, že nadřízeným orgánem povinného subjektu bude krajský úřad nebo magistrát, budou o uložení pokuty rozhodovat v přenesené působnosti a to v rámci výkonu té správní činnosti, jíž se týkaly požadované informace (např. informace o výkonu správních agend v oblasti pozemních komunikací se poskytují v přenesené působnosti při výkonu této agendy a tudíž i krajský úřad bude pokutu ukládat v přenesené působnosti na úseku pozemních komunikací; viz též změna § 20 odst. 6). Ustanovení o správním deliktu nebudou využitelná v případě, že nadřízeným orgánem povinného subjektu je ten, kdo stojí v jeho čele, neboť v tomto případě by vlastně povinný subjekt ukládal pokutu sám sobě (viz § 16b odst. 4). Proti rozhodnutí nadřízeného orgánu o uložení pokuty bude možné podat odvolání, o němž bude rozhodovat nadřízený správní orgán určitelný dle § 178 správního řádu (na základě tohoto ustanovení bude odvolací správní orgán určitelný vždy). Lze očekávat, že praktické působení tohoto ustanovení se bude odehrávat především v preventivní rovině a k ukládání sankce bude přistupováno jen ve zcela výjimečných případech (tomu nasvědčuje slovenská zkušenost s praktickým uplatňováním přestupku). K bodu 24 (§ 17 InfZ) 1) Nově formulované ustanovení § 17 InfZ především výslovně podmiňuje právo povinného subjektu žádat úhradu nákladů tím, že povinný subjekt přijal a zveřejnil sazebník úhrad, jak mu ukládá § 5 odst. 1 písm. f) InfZ. Dosavadní praxe totiž není v otázce, zda předchozí stanovení sazebníku je nezbytnou podmínkou pro možnost uplatnění požadavku na úhradu nákladů, jednotná a novela tento nedostatek s cílem posílení právní jistoty žadatele odstraňuje. Předchozí zveřejnění sazebníku úhrad přitom kromě zvýšené odpovědnosti povinných subjektů poskytne žadateli možnost seznámit se ještě před podáním žádosti s možnými finančními dopady a může jej motivovat k co nejpřesnější formulaci uplatněného požadavku a tím k omezení nákladů. Zveřejnění sazebníku postačí způsobem uvedeným v § 5 odst. 1 InfZ (případné nezveřejnění též způsobem umožňujícím dálkový přístup ve smyslu § 5 odst. 4 InfZ nebude mít na oprávnění povinného subjektu žádat úhradu nákladů vliv). Judikatura, konkrétně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. prosince 2007, č. j. 6 As 12/2006-64, v souvislosti s oprávněním žádat úhradu nákladů dovodila, že povinnému subjektu vzniká právní a soudně vynutitelný nárok na jejich úhradu, a upřesnění stávajících pravidel pro uplatnění požadavku na úhradu nákladů se i z tohoto důvodu jeví jako nutné. 2) Navrhovaná změna dále upřesňuje lhůtu, v níž může povinný subjekt uplatnit právo na úhradu nákladů (případně požadavek na úhradu zálohy na náklady – viz dále), a lhůtu, v níž musí po provedení úhrady nákladů poskytnout požadovanou informaci. Výslovné ustanovení v tomto smyslu v zákoně dosud není a v praxi nadřízených orgánů není rozhodování týkající se těchto lhůt jednotné. Novela má tento nedostatek odstranit, opět zejména s cílem posílení právní jistoty žadatelů o informace.
- 47 Novela především stanoví, že požadavek na úhradu nákladů je třeba uplatnit nejpozději ve lhůtě pro vyřízení žádosti (viz § 3 odst. 7 InfZ), tzn. ve lhůtě patnácti dnů ode dne podání žádosti (event. po jejím prodloužení podle § 14 odst. 8). Pokud povinný subjekt v této lhůtě požadavek neuplatní, ztrácí na úhradu nákladů nárok. Ke splnění této podmínky postačí, je-li výzva v poslední den lhůty odeslána (viz § 20 odst. 4 InfZ, který počítá s přiměřenou aplikací § 71 odst. 2 písm. a/ správního řádu pro úkony povinných subjektů). Pokud nadřízený orgán v rozhodnutí o stížnosti povinnému subjektu přikáže nové vyřízení žádosti (§ 16a odst. 5 písm. b/) nebo zjednání nápravy (§ 16a odst. 6 písm. c/) nebo pokud zruší rozhodnutí o odmítnutí žádosti anebo jestliže soud přikáže nové vyřízení žádosti (§ 16 odst. 4), může povinný subjekt uplatnit úhradu nákladů ve lhůtě pro nové vyřízení žádosti. Výjimkou z tohoto pravidla je případ, kdy povinný subjekt byl v původní lhůtě pro vyřízení žádosti zcela nečinný a nadřízený orgán mu podle § 16a odst. 5 písm. b) InfZ přikázal její nové vyřízení. V tomto případě totiž vůbec nedošlo v (původní) lhůtě pro vyřízení žádosti k uplatnění úhrady nákladů ani k jinému vyřízení žádosti (s nímž nelze úhradu spojit, např. k odložení žádosti), a povinný subjekt proto svou nečinností nárok ztratil (k jeho obnovení nedojde příkazem povinného subjektu k novému vyřízení žádosti, byť je s ním spojena i „nová“ lhůta pro vyřízení žádosti). Nečinnost při vyřizování žádosti se totiž liší od vyřízení žádosti, které bylo nadřízeným orgánem shledáno jako vadné a u něhož k zániku nároku nedojde (při nečinnosti nárok zanikl porušením zákona, resp. marným uplynutím původní lhůty pro vyřízení žádosti, při chybném vyřízení žádosti nikoli, neboť povinný subjekt pouze uplatnil jiný právní náhled na věc než nadřízený orgán a dovozovat pouze z tohoto důvodu zánik nároku na úhradu nákladů nebude možné). Návrh dále výslovně stanoví, že po úhradě nákladů musí povinný subjekt žádost vyřídit do 7 dnů ode dne úhrady (zpravidla půjde o poskytnutí informace, které může být v některých případech doplněno vydáním rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti např. ve vztahu k osobním údajům). InfZ dosud tuto lhůtu neupravoval, což vyvolávalo některé praktické obtíže. Názory oscilovaly mezi tím, že povinný subjekt musí informace poskytnout ve „zbytku“ původní lhůty pro vyřízení žádosti po oznámení úhrady, a tím, že v daném případě je nutno aplikovat § 6 odst. 1 správního řádu a informace poskytnout ve lhůtě přiměřené, zpravidla nejpozději do 15 dnů ode dne úhrady nákladů. Novela tuto nejasnost řeší stanovením kompromisní sedmidenní lhůty. 3) Jelikož lhůta pro poskytnutí informace počíná od zaplacení úhrady, je nezbytné, aby se povinný subjekt o provedení úhrady včas dozvěděl, tzn. aby žadatel provedl úhradu způsobem, který povinný subjekt bude schopen snadno zjistit. Proto se doplňuje § 17 odst. 3 InfZ o povinnost stanovit v rámci oznámení o úhradě kromě způsobu jejího vyčíslení též způsob provedení úhrady, ledaže tento způsob vyplývá již ze zveřejněného sazebníku. Úhradu bude možno zpravidla provést bankovním převodem nebo osobně či poštovní poukázkou u povinného subjektu, nelze však vyloučit, že v podmínkách některých povinných subjektů bude třeba zvolit jiný způsob tak, aby se povinný subjekt o provedení úhrady dozvěděl a mohl včas poskytnout informace. Pokud povinný subjekt způsob úhrady neurčí, bude volba na žadateli. Naproti tomu jestliže žadatel úhradu provede jiným způsobem, neznamená to, že k úhradě nedošlo a je dán důvod pro odložení žádosti po 30 dnech, k tíži žadatele však v takovém případě jde, že se povinný subjekt o úhradě dozví se zpožděním a že sedmidenní lhůtu pro vyřízení žádosti bude třeba odvíjet až od tohoto okamžiku. 4) Novela dále opravňuje povinný subjekt požadovat v případě, že pro poskytnutí informací bude nutné jejich mimořádně rozsáhlé vyhledání, zaplacení zálohy na úhradu nákladů. V praxi se totiž vyskytují případy, kdy po mimořádně rozsáhlém vyhledání
- 48 informací a uplatnění požadavku na úhradu nákladů s tím spojených žadatel tyto náklady nezaplatí (případně o totožné informace následně požádá jiný žadatel a s argumentem, že informace již jsou vyhledány, odmítne i on úhradu nákladů spojených s mimořádně rozsáhlým vyhledáním informací). Současné znění zákona přitom počítá s nutností přesného vyčíslení úhrady již při uplatnění požadavku na jejich úhradu a ani nepřipouští možnost požadovat zaplacení zálohy. To v praxi znamená, že povinný subjekt musí náklady na mimořádně rozsáhlé vyhledání informací nejdříve vynaložit (tj. vyhledat informace) a teprve až následně může žádat jejich úhradu [zatímco v případě úhrady nákladů za kopie a poštovné lze tyto náklady spočítat dříve, než jsou reálně vynaloženy (např. výpočtem nákladů na pořízení kopií), v případě mimořádně rozsáhlého vyhledání lze náklady přesně určit až po tomto vyhledání, tzn. až v okamžiku, kdy jsou tyto výdaje již vynaloženy]. Aby nedocházelo ke zbytečnému vynakládání veřejných prostředků na mimořádně rozsáhlé vyhledání informací, které žadatelé nakonec odmítnou uhradit, navrhuje se zavedení zálohy na úhradu těchto nákladů (povinný subjekt provede mimořádně rozsáhlé vyhledání informací až poté, kdy je mu uhrazena příslušná záloha). Zavedení této úpravy povede jednoznačně ke zefektivnění a zvýšení hospodárnosti při vyřizování žádostí. Zálohu na náklady bude možno žádat pouze v případě mimořádně rozsáhlého vyhledání informací (§ 17 odst. 5). Povinný subjekt v takovém případě odhadne celkovou výši nákladů (tj. včetně nákladů např. za kopie či technické nosiče dat a nákladů s odesláním informace žadateli) a ve lhůtě pro vyřízení žádosti vyzve před započetím vyhledávání informací žadatele k úhradě zálohy, která nesmí být vyšší než jedna polovina předpokládané celkové výše nákladů. Ve výzvě musí povinný subjekt žadateli přesně odůvodnit předpokládanou výši celkových nákladů i výši zálohy. Pokud žadatel do 30 dnů ode dne doručení výzvy zálohu neuhradí, povinný subjekt žádost odloží. Pokud zálohu uhradí, povinný subjekt do 15 dnů od zaplacení vyhledá informace, zjistí konečnou výši úhrady, a pokud zaplacená záloha skutečnou výši úhrady přesahuje, vrátí žadateli přeplatek, pokud nikoli, může žadatele vyzvat k úhradě zbytku nákladů postupem uvedeným v § 17 odst. 3. Proti postupu povinného subjektu při uplatnění zálohy na úhradu nákladů má žadatel obranný prostředek – stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) InfZ (stížnost na výši úhrady). Stížnost může uplatnit i vůči sdělení o zbytku úhrady dle § 17 odst. 5 InfZ. Nadřízený orgán se při řešení stížnosti na výši zálohy zabývá jak splněním podmínek pro její uplatnění (tj. zda se v daném případě vůbec může jednat o mimořádně rozsáhlé vyhledání informace), tak stanovením výše zálohy (zda způsob jejího určení povinným subjektem odpovídá požadovaným informacím apod.). Vzhledem k existenci této stížnostní nápravy lze mít za to, že zavedení zálohy na úhradu nákladů nepovede ke zhoršení postavení žadatelů, naopak, mohlo by napomoci zvýšení hospodárnosti nakládání s veřejnými prostředky, vynaloženými na vyřizování žádostí o velké množství informací. K bodu 25 (§ 20 odst. 4 až 6 InfZ) K § 20 odst. 4 InfZ Ustanovení § 20 odst. 4 nově formuluje subsidiární využití správního řádu při postupu podle InfZ. Navrhované řešení je výsledkem podrobné analýzy, při níž byly posuzovány tři varianty - plné podřízení postupu podle InfZ správnímu řádu, dále podřízení části čtvrté správního řádu a konečně podřízení taxativně určeným ustanovením správního řádu. Vzhledem ke specifikům poskytování informací se ukázala obě prvně uvedená řešení jako nevhodná (v podrobnostech viz obecná část důvodové zprávy) a návrh proto taxativně určuje,
- 49 která ustanovení správního řádu budou při vyřizování žádostí o poskytnutí informací využitelná. Použitelnost správního řádu byla nastavena především tak, aby nedošlo ke zvýšení formálnosti úkonů pro žadatele o informace. Analýza však ukázala, že určité posílení formálnosti postupů povinných subjektů (mj. jimi ve značné míře doporučované) povede k lepší aplikaci InfZ v praxi, neboť velké množství pochybení spočívá nikoli v úmyslu povinných subjektů porušit povinnosti dle InfZ a vyhnout se poskytnutí informací, ale v neznalosti právní úpravy a nezpůsobilosti složitě dovozovat procesní řešení v některých specifických případech. Jak již bylo uvedeno v obecné části důvodové zprávy, posílení „instruktivity“ procesních ustanovení InfZ je důležité též proto, že okruh povinných subjektů zahrnuje kromě správních úřadů i celou řadu subjektů, které nevykonávají vrchnostenskou veřejnou správu a tudíž správní řád při své činnosti běžně neaplikují. S ohledem na zmíněné výchozí požadavky je navrhována aplikace následujících ustanovení správního řádu (pokud InfZ sám nestanoví jinak): 1) Obecně (§ 20 odst. 4) budou při jakémkoli postupu podle InfZ aplikovatelné základní zásady činnosti správních orgánů (§ 2 až § 8 správního řádu). Kromě vyřizování žádostí do okruhu těchto činností náleží též povinné zveřejňování informací (§ 5 InfZ) nebo zpracování a zveřejnění výroční zprávy dle § 18 InfZ. 2) Při vyřizování žádostí o poskytnutí informací (§ 20 odst. 4) budou dále aplikovatelná ustanovení správního řádu o vedení řízení (§ 15, tj. ustanovení o formě úkonů povinného subjektu a ustanovení o oprávněných úředních osobách), o jednacím jazyku (§ 16) a o vedení spisu (§ 17). Dále budou aplikovatelná ustanovení o doručování (§ 19 až § 24), ustanovení o oprávnění k úkonům právnické osoby (§ 30), ustanovení o zastupování (§ 31 až § 35), ustanovení o počítání času (§ 40), ustanovení o zpětvzetí žádosti (§ 45 odst. 4), ustanovení o pořádkové pokutě (§ 62, zejména se v této souvislosti může jednat o využití § 62 odst. 2 správního řádu), ustanovení o příslušnosti orgánu veřejnoprávní korporace nebo jiné právnické osoby (§ 130; vzhledem k úpravě § 2 odst. 1 v případě územních samosprávných celků a k zařazení velkého množství právnických osob pod pojem veřejné instituce je aplikace tohoto ustanovení zcela nezbytná), ustanovení o společném řízení (§ 140) a samozřejmě ustanovení o určení nadřízeného orgánu (§ 178). Oproti úpravě obsažené ve správním řádu se navrhuje jednodušší postup pro doručování poskytovaných informací prostřednictvím elektronické pošty. Pokud žadatel v žádosti uvede elektronickou adresu pro doručování, bude možné informace poskytnout doručením na tuto elektronickou adresu, aniž by se v tomto případě uplatnila ustanovení § 19 odst. 8 a 9 správního řádu (tj. nebude třeba, aby příjemce dopisu potvrzoval jeho přijetí zprávou opatřenou zaručeným elektronickým podpisem a současně nebude třeba činit opakované pokusy o doručení informace písemnou formou). Navržené pravidlo je přitom svou povahou speciální k § 19 odst. 3 správního řádu, neboť nebude nutné, aby žadatel o doručování na elektronickou adresu výslovně požádal. Tento způsob doručení se bude vztahovat jen na poskytnutí informací, tj. na vyřízení žádosti dle § 14 odst. 5 písm. g) a § 14 odst. 6 a dále na odkázání žadatele na poskytnutou informaci podle § 6 a na sdělení dle § 14 odst. 4. V ostatních případech bude nutno doručovat písemnosti plně v souladu se správním řádem, neboť je nezbytné jejich doručení prokázat (v případě rozhodnutí je tato skutečnost zřejmá, v případě jiných úkonů – oznámení o výši úhrady či o odložení věci – pak vyplývá z § 16a odst. 2 písm. b/ InfZ, neboť InfZ od tohoto okamžiku odvíjí lhůtu pro podání stížnosti).
- 50 Návrh dále počítá s tím, že pro úkony povinného subjektu vůči žadateli budou přiměřeně aplikovatelná ustanovení § 71 odst. 2 písm. a) a d) a § 71 odst. 5 správního řádu. Smyslem této úpravy je především odstranit v praxi dosud přetrvávající nejasnosti o tom, zda úkon povinného subjektu musí být v zákonem stanovené lhůtě „doručen“ žadateli nebo zda postačí, je-li alespoň v poslední den lhůty předán k doručení (jedná se o zjevně „dozvuky“ judikatury soudů ve vztahu k existenci fiktivního rozhodnutí podle InfZ před novelou č. 61/2006 Sb.). Nejasnosti novela řeší – v souladu s převládajícím správným názorem – tak, že pro splnění lhůty postačí, je-li úkon ve lhůtě „předán k doručení“ (§ 71 odst. 2 písm. a/ správního řádu) nebo je-li „poznamenán do spisu“ (§ 71 odst. 2 písm. d/ správního řádu, což se bude typicky týkat odložení žádosti, o kterém není třeba vyrozumět žadatele). 2) Pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 20 odst. 4 písm. a/) budou kromě výše uvedených plně aplikovatelná ustanovení správního řádu o rozhodnutí (tj. § 67 – obsah a forma rozhodnutí, § 68 až § 70 – náležitosti rozhodnutí, § 71 – lhůty k vydání rozhodnutí, § 72 – oznámení rozhodnutí, § 73 a § 74 – právní moc, vykonatelnost a jiné právní účinky rozhodnutí a § 75 – doložka právní moci nebo vykonatelnosti). Jak již bylo řečeno u změny § 15 odst. 1 InfZ, vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti nepředchází formální správní řízení a proto aplikace jiných ustanovení zde není důvodná. 3) Pro odvolací řízení (§ 20 odst. 4 písm. b/) budou plně aplikovatelná ustanovení § 81 až § 93 správního řádu, pokud InfZ nestanoví jinak, tedy i § 93, který odkazuje na vybraná ustanovení hlavy I až IV, VI a VII části druhé správního řádu. Příkladem může být předávání správního spisu nadřízenému orgánu – povinný subjekt předá odvolání včetně spisu a stanoviska ve věci, jak mu ukládá § 88 odst. 1 správního řádu, avšak ve lhůtě stanovené v § 16 InfZ. Návrh výslovně počítá s užitím § 152 správního řádu v případě, že povinným subjektem je ústřední správní úřad, jehož rozhodnutí bude na základě rozkladu přezkoumávat vedoucí tohoto ústředního správního úřadu. Vzhledem ke krátkým lhůtám stanoveným pro rozhodnutí (15 pracovních dní – viz § 16 odst. 3 InfZ) se upouští od povinného návrhu rozkladové komise (k povinnosti rozhodovat o rozkladu proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace na základě návrhu rozkladové komise za nyní platného stavu se nepřímo záporně vyjádřil Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku ze dne 19. února 2008, č. j. 2 As 58/2007-52, publikovaném pod č. 1586 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 6/2008, str. 557, plné znění na http://www.nssoud.cz). Rozhodnutí o rozkladu bez nutné účasti rozkladové komise je opatřením, které umožní podané opravné prostředky vyřizovat v zákonem stanovené lhůtě a proces vyřizování žádostí kýženým způsobem urychlí. V podmínkách InfZ se přitom nejedná o řešení výjimečné, neboť i o stížnosti podle § 16a InfZ v případě, že povinným subjektem je ústřední správní úřad, rozhoduje jeho vedoucí bez účasti rozkladové komise. Vzhledem ke krátkým lhůtám stanoveným v InfZ pro rozhodnutí o odvolání se upouští od povinnosti správního orgánu dát odvolateli před rozhodnutím možnost vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu. Současně se vylučuje aplikace § 38 správního řádu o možnosti účastníka nahlédnout do správního spisu a pořizovat si z něj výpisy a kopie. Součástí správního spisu totiž nutně musí být i informace, u nichž povinný subjekt uplatnil důvod pro jejich neposkytnutí, přičemž stávající znění § 38 správního řádu v zásadě neumožňuje z nahlížení tyto informace vyloučit. Seznámením se s těmito chráněnými informacemi by však došlo k úplnému popření smyslu rozhodnutí o odmítnutí žádosti, a proto bylo třeba ustanovení o nahlížení do správního spisu zcela vyloučit.
- 51 -
4) Pro rozhodnutí o stížnosti podle § 16a (§ 20 odst. 4 písm. c/) budou kromě obecných ustanovení vymezených v § 20 odst. 4 InfZ aplikovatelná ustanovení o postoupení podání (§ 12), ustanovení o podání (§ 37) a stejně jako v případě rozhodnutí o odmítnutí žádosti ustanovení o rozhodnutí (§ 67 až § 75). 5) Pro řízení o správním deliktu podle § 16b (§ 20 odst. 4 písm. d/) bude správní řád plně aplikovatelný. 6) Zvláštní pravidla budou platit pro užití ochrany před nečinností podle § 80 správního řádu (§ 20 odst.4 písm. e/). Toto opatření bude využitelné pouze v případě, že InfZ sám k ochraně před nečinností nestanoví zvláštní postup, tzn. v daném případě stížnost podle § 16a InfZ, která může směřovat mj. právě proti nečinnosti povinného subjektu. 7) Výslovně se stanoví, že ostatní ustanovení správního řádu se nepoužijí. Tato výluka je dána především specifickou povahou poskytování informací (vyřizování žádostí). Takto nebudou aplikovatelná především ustanovení o přezkumném řízení (§ 94 až § 99), ustanovení o obnově řízení a novém rozhodnutí (§ 100 až § 102), ustanovení hlavy XI (§ 103 až § 129), ustanovení o vyloučení z projednávání a rozhodování věci (§ 13) či ustanovení o doručování veřejnou vyhláškou (§ 25) – posledně uvedená ustanovení správního řádu nebudou aplikovatelná samozřejmě s výjimkou rozhodování o odvolání, kde však aplikace tohoto ustanovení vyplývá přímo z § 93 odst. 1 správního řádu, a v případě správního deliktu. Ustanovení o stížnosti podle § 175 správního řádu bude aplikovatelné pouze v případě odvolacího řízení a správního deliktu a pouze z důvodu nevhodného chování úředních osob. K § 20 odst. 5 InfZ Stanovení nadřízeného orgánu se modifikuje ve vztahu k právnickým osobám (a organizačním složkám) tak, že nadřízeným orgánem bude přednostně ten, kdo plní úkoly zakladatele nebo zřizovatele. Jestliže nadřízený orgán nebude takto možno určit (buď proto, že není subjekt, který by vůči právnické osobě plnil úkoly zakladatele nebo zřizovatele, nebo pokud by těchto subjektů bylo více), bude jím ten, kdo stojí v čele povinného subjektu. Změna by měla posílit prvky „instančního“ přezkumu postupu povinného subjektu. K § 20 odst. 6 InfZ Dosavadní znění § 20 odst. 6 InfZ, podle kterého informace, které se týkají přenesené působnosti územního samosprávného celku, poskytují orgány územního samosprávného celku v přenesené působnosti, se upřesňuje tím, že dané pravidlo se výslovně vztahuje nikoli (pouze) na poskytování informací, ale na celý proces vyřizování žádosti (tímto způsobem bylo dané ustanovení v praxi převážně interpretováno). Současně se stanoví opatření pro případy, že územní samosprávný celek odkládá žádost o informace, protože se nevztahují k jeho působnosti, avšak jedná se typicky o informace týkající se určitého odvětví státní správy. Pro tyto případy se stanoví výslovné pravidlo, že i žádosti o takové informace, pokud se týkají působnosti orgánů státní správy, jsou vyřizovány v přenesené působnosti. Toto pravidlo má zabránit paradoxním situacím, kdy kraj v samostatné působnosti odloží žádost o poskytnutí informací např. vztahujících se k agendě státní správy upravené zákonem o pozemních komunikacích, nadřízeným orgánem však v tomto případě je Ministerstvo vnitra (§ 178 odst. 2 správního řádu), které tento postup povinného subjektu přezkoumá, a dojde-li k názoru, že postup povinného subjektu byl chybný a požadované informace se vztahovaly
- 52 k přenesené působnosti kraje, učiní vlastně závěr, kterým zasáhne do pravomoci jiného nadřízeného orgánu – Ministerstva dopravy (to však pochopitelně může mít názor odlišný a paradoxně může dojít k tomu, že krajský úřad na základě rozhodnut Ministerstva vnitra žádost vyřídí, o podané stížnosti bude rozhodovat Ministerstvo dopravy, které zde dospěje k závěru, že žádost měla být odložena). Za tímto účelem se stanoví jednoznačné pravidlo, dle kterého územní samosprávný celek vyřizuje v přenesené působnosti i žádosti, které se týkají působnosti orgánu státní správy. Tím se zajistí, aby nadřízeným orgánem byl vždy jen jeden správní orgán, a nemohlo tak docházet k nežádoucímu štěpení názorů v důsledku účasti více nadřízených orgánů na posuzování jedné věci. Je třeba dodat, že zákon nezakládá zvláštní přenesenou působnost na úseku vyřizování žádostí o informace, ale poskytování informací vnímá jako integrální součást každého jednotlivého odvětvového úseku přenesené působnosti. Např. poskytování informací (vyřizování žádostí) z oblasti pozemních komunikací je z součástí přenesené působnosti na tomto úseku veřejné správy. Tomuto konstatování odpovídá nejen praxí zastávaný výklad stávajícího § 20 odst. 6 InfZ, ale i závěry judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. března 2008, č. j. 4 As 23/2007-76; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. února 2008, č. j. 4 As 24/2007-78 a zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. července 2007, č. j. 4 As 56/2006-45). K bodu 26 (§ 20 odst. 7 InfZ) InfZ v § 2 odst. 1 mezi povinné subjekty zahrnuje územní samosprávné celky, avšak neobsahuje výslovné ustanovení o tom, že povinnými subjekty jsou rovněž městské obvody nebo městské části územně členěných statutárních měst jako jejich organizační jednotky (srov. § 20 odst. 2 zákona o obcích). Ačkoli v praxi převažuje názor, že InfZ rozumí územním samosprávným celkem i městské obvody a městské části, tedy že městské obvody a městské části jsou samostatnými povinnými subjekty, přesto je možné se setkat i s názory odlišnými, neboť městský obvod či městskou část nelze pro jejich „nesamostatnou“ povahu s územními samosprávnými celky ztotožnit. Z tohoto důvodu se v zákoně doplňuje ustanovení o tom, že ve smyslu InfZ jsou povinnými subjekty i městské obvody a městské části územně členěných statutárních měst a – i přes odlišné postavení městských částí podle zákona o hlavním městě Praze oproti městským částem a obvodům podle zákona o obcích – i pro městské části hlavního města Prahy. *
*
*
K Čl. II (PŘECHODNÁ USTANOVENÍ) K bodu 1 Při vyřizování žádostí, které byly podány před účinností novely, se bude postupovat podle dosavadních předpisů. Toto pravidlo se uplatní i pro případy, kdy soud zruší rozhodnutí nadřízeného orgánu o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu nebo rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti podle § 16a InfZ. V případě žádostí podaných před účinností novely se proto neuplatní mj. ani ustanovení o správním deliktu podle § 16b InfZ ani ustanovení o možnosti žádat zálohu na úhradu nákladů podle § 17 InfZ. K bodu 2
- 53 Přechodné ustanovení omezuje povinnost zveřejnit vnitřní předpisy vztahující se k činnosti povinného subjektu navenek (bod 7 novely, § 5 odst. 2 písm. b/ InfZ) pouze na ty, které byly vydány po účinnosti novely, resp. pouze na ty, které byly po účinnosti novely změněny. V případě změny vnitřního předpisu vydaného před účinností novely, ke které dojde po účinnosti novely, lze považovat za legitimní požadavek, aby spolu se změnou bylo zveřejněno i celé znění vnitřního předpisu, neboť zveřejnění pouze přijaté změny by sotva mohlo plnit účel sledovaný § 5 odst. 2 písm. b) InfZ (i zde bude platit, že povinný subjekt buď zveřejní úplné znění vnitřního předpisu nebo původní znění vnitřního předpisu spolu se všemi provedenými změnami). *
*
*
K Čl. III (ÚČINNOST) Účinnost zákona je stanovena od 1. září 2009 tak, aby po jeho přijetí a publikaci ve Sbírce zákonů byla alespoň tříměsíční doba pro seznámení se s provedenými změnami. Tato doba se jeví jako přiměřená, delší legisvakance není třeba, neboť novela InfZ nezavádí – s výjimkou správního deliktu – žádné nové (komplikované) instituty, pouze zpřesňuje stávající úpravu a odstraňuje v ní existující nejednoznačnosti a výkladové problémy.
V Praze dne Předseda vlády: Ministr vnitra:
2009
