DEBRECENI EGYETEM KÖZGAZDASÁGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA

DEBRECENI EGYETEM KÖZGAZDASÁGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA

ÁLLAM ÉS PIAC KOMPLEMENTER VISZONYA Közigazgatási reformok e viszony szemléletében

Készítette: Szilágyi Enikő PhD- hallgató

2006.


Tartalomjegyzék 1. Bevezető gondolatok.................................................................................... 2 2. Állam versus piac – egy célirányos áttekintés .......................................... 3 2.1. Piac versus államvezérelt modell ............................................................................... 3 2.2. A piac kudarcai – az állami beavatkozás tere? ........................................................... 5 2.3. A kormányzat kudarcai – a piac tere? ........................................................................ 7

3. Állam és piac ................................................................................................ 8 3.1. Weber bürokráciája..................................................................................................... 8 3.1.1. A bürokrácia nem hatékony működésének okai és ellenszerei........................ 9 3.1.2. Az állam átértékelése ..................................................................................... 10 3.2. Menedzsmentreformok, új közintézményi menedzsment ........................................ 11

4. Három ország példája............................................................................... 13 4.1. A vizsgált államok, és a reformpályák ..................................................................... 14

5. Tanulságok és kérdőjelek ......................................................................... 17 Irodalomjegyzék ............................................................................................ 18

1


1. Bevezető gondolatok

„A piacnak helyet kell biztosítani, ugyanakkor a piacot helyén kell tartani. Elég teret kell biztosítani számára ahhoz, hogy elvégezze azokat a feladatokat, amelyeket megfelelően el tud végezni.” (Okun, A., 1975)

Aligha találunk még egy olyan fogalompárt a közgazdaságtanban, mely – különösen az elmúlt század eleje óta – igen erősen jelen van a gondolkodásban, s mely önmagában is áthatja mindennapjainkat, mint ahogy teszi ezt az állam és a piac sokszor – (így együtt is) idézett kettőse. Mi is az állam vagy éppen a piac? A kérdés megközelítően olyan horderejűnek számíthat a közgazdaságtudományban, mint a filozófiában a „Mi végre vagyunk a világon?”, éppen ezért nem feltétlenül lehet rá konkrét választ adni. Mint ahogy – végignézve a közgazdaságtan nagy korszakain és főbb elméletcsoportjain – arra sem lehet abszolút érvényű, mindenkor felhasználható receptet adni, hogy be kell-e az államnak avatkoznia a gazdasági folyamatokba vagy a piacra kell hagynia a koordinációt. Ahogy Somló Bódog (1907) írja könyvének előszavában: „Minden idők tudományos és gyakorlati politikájának legtöbbet hánytorgatott, százféleképpen megoldott és mindegyre megoldásra váró nagy kérdése napjainkban ismét az érdeklődés középpontjába került. A legaktuálisabb politikai és közgazdasági kérdések jó része az állami beavatkozás problémája köré kristályosodott.” Ez a kérdéskör ihlette témaválasztásomat. Dolgozatomban – korlátozott keretek között – arra a kérdésre keresem a választ, hogy az 1970’-es évek végén megjelent – a közigazgatás szervezetrendszerét, valamint a közszolgáltatásokat - érintő reformok következményeképp miféle viszonyt lehet felfedezni az állam és piac kapcsolatában. A dolgozat a negyedik részben három klasszikusan idézett1 példát villant fel – korántsem a teljesség, sokkal inkább az illusztráció igényével. A dolgozat elsősorban a probléma felvetésére törekszik, valamint a lehetséges és szükséges további kutatási irányokat próbálja meg felvázolni.

1

E három példa: Nagy-Britannia, Franciaország és Németország. Nem csupán a közigazgatási reformok, hanem maga a közigazgatás szervezetrendszere kapcsán is hagyományosan idézett példának számítanak.

2


2. Állam versus piac – egy célirányos áttekintés Ebben a fejezetben elsőként a piac, illetve az államvezérelt modellt, valamint a piaci és bürokratikus koordinációt vázolom fel. Ezt követően az állam és piac közötti viszonyt a piaci (illetve érintőlegesen) a kormányzati kudarcok keretében próbálom értelmezni. Dolgozatomban – tekintve, hogy az értelmezési kérdések önmagukban is súlyos köteteteket tölthetnének meg – egy viszonylag kényelmes álláspontból2 tekintek az állam és piac fogalmára, elismerve, és hangsúlyozva, hogy ez tény az ésszerűsítésből és nem az érdeklődés hiányából fakad.

2.1. Piac versus államvezérelt modell Anélkül, hogy definíciós kísérletbe3 fognék, körül kell határolnom vizsgálódásom két tárgyát. Mint ismeretes, a gazdaságot hagyományosan közszektorra 4és magánszektorra osztják5. E két szektor eltérő jellemzőkkel, értékrendszerrel bír. Ami mindkettőben közös – a tényen kívül, hogy a közgazdaságtan nagy rejtvényeit adják – az az, hogy mindkettő értelmezhető intézményként (vagy éppen intézmények rendszereként).De mi is az intézmény? Többek közt Williamson ([1996] 4.o.) is foglalkozik az elterjedett intézménydefiníciókkal. A konvencióknak megfelelően North (1991) meghatározásával indít, aki szerint az intézmények emberek által alkotott társadalmi szabályok (kötöttségek, korlátok), melyek a politikai, gazdasági és társadalmi interakciókat alakítják. Williamson idézi még North egy korábbi (1984) állítását, melyben az utóbbi szerző ezeket a társadalmi szabályokat árnyalja, bontja szét formális szabályokra, és morális, etikai normákra. További meghatározások szerint a hangsúly az emberek közötti viszonyokon van (Schmid ([1972]), vagy éppen azon a tényen, hogy az intézmények a közösség által elfogadott szabályok (Schotter [1981]). Más, egyszerűbben megfogalmazott definíció egyszerűen játékszabályoknak nevezi az intézményeket (Furubotn-Richter [1991]). A dolgozatban tehát – a már felvázolt szempontok miatt –megelégszem azzal, hogy az állam és a piac is intézmény. Az előbbi esetében annyi pontosítást azonban mégis teszek, hogy az állam alatt –a később részletezett reformok miatt – a kapitalista gazdasággal bíró államot értem. Nagyon röviden azt szeretném felvázolni a következőkben, hogy vajon kizárja-e egymást az állam és piac a kapitalista gazdaságban. Gedeon (2000) a kapitalista gazdaságot Katzenstein [1978] és Zysman [1983] nyomán négy típusát különbözteti meg. Témánk szempontjából a vegyes gazdasági rendszerek közé 2

Melynek bemutatását lásd a 2.1. alfejezetben. A piac meghatározása egyértelműen a legnehezebb kérdések közé tartozik. Arra az egyszerű kérdésre, hogy mi a piac, a közgazdaságtanban nemigen kapunk választ. (Kapás [2003] 1078.o.) 4 A közszektor értelmezésekor Hicks . (Hicks idézi Owen [2003], 73.o.) azt írja, hogy annak alapvető feladata a közszolgáltatások nyújtása, illetőleg bizonyos esetekben közjavak termelése, melyek jellemzőit nem közvetlenül fogyasztói preferenciák, hanem – a demokratikus államokban – kormányzati testületek döntései határoznak meg. Owen kiemeli, hogy ez a definíció nem fedi le a kormányzat valamennyi tevékenységét, viszont utal arra, hogy a közszektor működését sokkal inkább politikai döntések, mintsem a piaci mechanizmus határozzák meg. 5 Ez az elhatárolás persze egyáltalán nem problémás, főként manapság. Korunk jellemző folyamata és kihívása egyben ugyanis, hogy a két szféra közötti határok elmosódnak (Csaba [2006] 419.o). Nem lehet tehát azt mondani, hogy az állam terepe a közszféra, a piacé pedig a magánszektor.

3

3


tartozó piac, illetve az állam által vezérelt gazdaság érdekes6. A két típus jellegzetességeit ismerteti röviden a következő táblázat. Az állami beavatkozás mértéke

A rendszer egyes kiemelt jellemzői, az erőforrások allokációja Példa az egyes típusokra

Állam által vezérelt modell A tőkés gazdaság azon változata, melyben a leginkább biztosítja az állam szerepét a gazdaságban Az erőforrások allokációjában a piac mellett estenként a piaci mechanizmust felfüggesztve vagy korlátozva vesz részt, a tőkepiac súlya nem túlságosan jelentős Japán és francia gazdaság

Piac által vezérelt modell Viszonylag szűkebb körű, az állam szerepe nem tűnik el, de kevésbé jelentős (de kétségkívül van például állami redisztribúció, vagy akár versenyszabályozás) A vállalatok belső felhalmozásán alapuló tőkefelhalmozás, a tőkepiac jelentős súlya, az allokációban a piac dominanciája Egyesült Királyság és Egyesült Államok

1. Táblázat: Az állam, illetve piac által vezérelt gazdaság főbb jellemzői. Gedeon (2000) 114-115.o. alapján

Látható, hogy még a piac által vezérelt egyik típusban sem tűnik el teljesen az állam és vice versa, hogy helyét teljesen másik vegye át. Az állam és piac kettőséhez nem csupán az állam, a fenti két modellt köthetjük, hanem a koordinációs mechanizmusokat is. Az uralkodó politikai ideológia és a tulajdonviszonyok együttesen meghatározzák, hogy a különböző koordinációs mechanizmusok milyen szerephez jutnak a gazdaságban (Kornai [1993]). A koordinációs mechanizmus valamely társadalmi rendszernek egy alrendszere, a benne részt vevők (személyek és szervezetek ) tevékenységét hangolja össze. A következő táblázat a bürokratikus és a piaci koordináció jellegzetességeit foglalja össze. A KOORDINÁCIÓ TÍPUSA 1. Bürokratikus (pl. hadsereg, rendőrség, és ez érvényesül a legnagyobb erővel az államszocializmusban is7.)

JELLEGE A koordinátor egyén v. szervezet és a koordináltak közötti alá-fölrendeltség. (ezek a vertikális kapcsolatok, melyek aszimmetrikusak: ha X fölérendeltje Y-nak, de alárendeltje a felette (X felett) lévő Z-nek. Az alárendelt X függősége viszont erősebb a fölérendelt Z-től, mint az alárendelt Ytól). Jellegzetes közlésfajta: az utasítás, a parancs

Az eladó és a vevő között horizontális kapcsolat, mellérendeltség van, a két fél jogilag egyenrangú Jellemző: mindkét fél anyagi haszonra kíván szert tenni a tranzakciójuk során Kapcsolatuk monetizált (ha az eladó kezéből az áru átkerült a vevő kezébe, a pénz ezzel ellentétes irányú mozgást végez) 2. Táblázat: A bürokratikus és a piaci koordinációról. (Kornai [1993] 124-139.o.) alapján

2. Piaci (pl. a város piactere, a bazár, az áru-és értéktőzsde)

A kétfajta koordináció sem vegytiszta formában előforduló jelenség, inkább egy skála két szélsőségét jelenítik meg. Ahogy Kornai is rávilágít, közöttük nincsen valóós trade-off, és a határaik sem élesek. Felmerülhet azonban a kérdés: mi van akkor, ha a piac vagy a kormányzat nem jól működik egy vegyes rendszerben. Erre keresi a választ a következő alfejezet.

6

A szerző ezen kívül szabad versenyes piacgazdaságot, valamint tárgyalásos gazdaságot különböztet meg. Az (1) osztatlan, totalitárius hatalmi struktúra, a (2) a társadalmi termelés jó részében érvényesülő állami tulajdon, (3) a bürokratikus koordináció túlsúlya a más koordinációs mechanizmusok felett három, szorosan összetartozó jelenség. (Kornai [1993] 124-139.o.) 7

4


2.2. A piac kudarcai – az állami beavatkozás tere? Az állami beavatkozás – egyik, és mint látható lesz a későbbiekben, vitatott jogalapját (Walsh [1995] 6-12.o.) az a tény adja, hogy a jövedelemelosztás szélsőséges egyenlőtlenségei, valamint annak negatív szociális következményei mellett a piacnak számos más „hibája” is van. Ezek az úgynevezett piaci kudarcok, a magára hagyott, „elvadult” piac következményei (Szabó ([2000] 212-217.o.) De valóban egyértelműen következik ezekből a kudarcokból az állami intervenció jogossága? Valóban csak azért van állam, hogy ezeket a piaci hibákat orvosolja? Ezekre a kérdésekre próbál választ adni a fejezet.

2.2.1. A piaci kudarcokról Noha a piaci kudarcok elmélete a közgazdasági gondolkodást a Reagan, illetőleg Thatcher éra idejében uralta, arra Polányi (2004) gazdaságtörténeti áttekintése is rávilágít, hogy a való élet a piac hibáira már korábban „rádöbbentette” az államot: „Az állami beavatkozásnak […] most két, szorosan összefüggő veszéllyel kellett megbirkóznia, amelyeket a város sikeresen leküzdött, nevezetesen a monopóliummal és a versennyel” (Polányi [2004] 98.o). Hagyományosan természetesen a versenyt nem, de a monopóliumot a piaci kudarcok közé sorolják. Szabó ([2000] 212-217.o.) Barr alapján – a jóléti állam szükségességét igazolandó – a piaci kudarcok négy csoportját írja le: a.) külső gazdasági hatások (a piaci aktorok döntéseik következményei nem csupán saját jólétükre van hatással) b.) közjavak, melyek kínálatában a magántőke nem érdekelt, illetve az ún. meritokratikus 8javak c.) tökéletlen verseny – információs problémák d.) növekő hozadék – természetes monopóliumok A piaci kudarcoknak természetesen más felfogása is ismeretes. Léteznek tulajdonképpen „kvázi-kudarcok”, melyek esetében arról van szó, hogy a kormányra bízunk olyan feladatokat, melyeket a piac el tudna látni, azonban technikai vagy egyéb feltételek megnehezítik ezt (Friedman-Friedman [1996] 31.o.). Ezeknek olyan esetekre kell vonatkozniuk, melyeknél a szigorúan önkéntes csere rendkívül költséges vagy gyakorlatilag lehetetlen. Két általános esetre oszthatók az ilyen esetek: a monopólium vagy hasonló piaci tökéletlenségek és a környezeti kihatások. Owen a piaci kudarcok tárgyalásakor a következőket sorolja fel: (Owen [2003], 79-81o.) a.) közjavak b.) externáliák c.) természetes monopóliumok d.) információs aszimmetria (az eladók és vevők között) Milgrom és Roberts (2005) a szervezetelmélethez kapcsolódóan közelíti meg a piaci kudarcokat. A szerzőpáros azt állítja, hogy ahol a piacok nem vezetnek hatékony eredményre, ott más típusú szervezetek jelenhetnek meg mind a magán-, mind az állami szektorban, mégpedig a piacokat gátló tényezők hatásainak enyhítése érdekében. Ebből a

8

Olyan fogyasztási cikkek, melyek fizikailag magánjavak, de melyek esetében az állam korlátozza a fogyasztó szuverenitása és felülbírálja a fogyasztói döntéseket. Szabó ([2000] 213.o.)

5


tényből következően a nem piaci gazdasági szervezetek létének magyarázatát a piaci kudarcok adják. A piaci kudarcok közé az alábbi problémákat sorolják: a.) növekvő mérethozadék b.) externáliák c.) keresés, párosítás, koordinációs problémák(Milgrom-Roberts [2005] 113-118.o.) A piaci kudarcokon túlmutat Anderson (1989) felsorolása, mely hét funkcióját különbözteti meg a kormányzatoknak – mégis, szerepelnek benne a fenti e felsorolásokból már ismerős elemek: a.) gazdasági infrastruktúra biztosítása b.) közjavak és közszolgáltatások biztosítása c.) társadalmi csoportok közötti konfliktusok kezelése – elsősorban a kedvezőtlen jövedelmi helyzetű csoportok előnyben részesítése a kedvezőbb jövedelemi helyzetűvel szemben d.) a verseny fenntartása e.) a természeti erőforrások védelme f.) az áruk és szolgáltatások minimális szintjének („létminimum”) biztosítása az egyének számára g.) a gazdaság stabilizációja (Anderson [1989] 19-22). Anderson felsorolása mintegy hidat képez a piaci kudarcok és a kormányzati beavatkozások között, és átvezet a következő fontos témához. Miután állam szerepe az, hogy ellássa azokat a tevékenységeket, melyeket a piac nem tud: meghatározza, eldöntse, érvényre juttassa a játékszabályokat (Friedman-Friedman [1996], 31.o.), a piaci kudarcokhoz hozzárendelhetők az állami beavatkozások – egyébként jellemzően többféleképpen csoportosított – intézményei (Szabó [2000], 218-220.o.). Két alapvető intézménytípust lehet megkülönböztetni aszerint, hogy az állam törvények, előírások útján szabályoz-e magántevékenységeket vagy pedig közvetlenül termel, illetve szolgáltat. Klasszifikálhatók a beavatkozások akként is, hogy maga az intervenció mennyiségi vagy minőségi szabályos útján valósul-e meg, javak fogyasztásának állami finanszírozását, bizonyos javak, szolgáltatások közvetlen állami kínálatát vagy a rászorulók számára jutatott pénzbeli transzfereket jelenti-e (Szabó [2000], 218-220.o.). A beavatkozás instrumentumait a fentiekkel szemben Owen (2003) négy csoportba sorolja, melyek: a.) a központi költségvetésen keresztüli szolgáltatásnyújtás (provision) b.) magánszférán keresztüli szolgáltatásnyújtás (subsidy) c.) közvetlenül a piacon történő eladásra való termelés (production) d.) szabályozás – állami kényszerítő eszközök segítségével bizonyos tevékenységek korlátozása a magánszektorban. (regulation) A csoportosítás tulajdonképpen egyfajta továbbontása a fent említett két alaptípusnak (reguláció, illetve közvetlen termelő és szolgáltatótevékenység). Owen maga is utal arra, hogy a magánszférán keresztül szolgáltatásnyújtás (illetőleg termelés) altípusa az első pontban feltüntetettnek.

2.2.2. A piaci kudarcok kudarca? Owen (2003), valamint Walsh (1995) arra hívja fel a figyelmet, hogy a piaci kudarcok „útjelzői” lehetnek a kormányzat beavatkozásának, de számos problémát idéz elő, ha komplett „útikönyvként” értelmezik azokat – vagyis csak a piaci kudarcok alapján döntik el a kormányzatok, hogy mit tegyenek és mit ne.

6


Ezzel a kijelentéssel egyet lehet érteni. A piaci kudarcok elméletét csupán annak igazolására használni, hogy miért avatkozott be a piaci folyamatokba, meglehetősen téves. Legalábbis, mint arra Szabó ([2000] 217.o.) rávilágít, számos alternatív megoldás létezik a piac káros következményeinek ellensúlyozására (például a jövedelmi egyenlőtlenség csökkentése adakozással). Más szerzők is hangsúlyozzák, hogy az állami és piaci szerepek nem válaszhatók szét olyan precízen, mint azt a piaci kudarcok elmélete sugallja. Jobban mondva a két szféra közötti „munkamegosztás” korántsem olyan egyértelmű, mint ahogy az következne az elméletből (Dutt-Kim-Singh [1994] 5.o.)Látni kell azt is, hogy még akkor is maradnak feladatai az államnak – miként azt Dutt, Kim és Singh (1994) igazolja Nozick (1974) állításával9 – ha nem avatkozik be a piaci kudarcok hátrányos hatásainak enyhítése céljából. Mindent összegezve, az állam létének igazolására vagy akár csak az állami beavatkozás terének meghatározására a piaci kudarcok elmélete nem alkalmazható kizárólagosan, ugyanakkor az állami szerepvállalás nagyon fontos aspektusát érinti.

2.3. A kormányzat kudarcai – a piac tere? Ha logikusan és egyértelműen következett volna a piaci kudarcokból a állam szerepének léte, akkor egyszerű lenne az érvelés, ott kell a piacnak teret adni, ahol az állam vall kudarcot. A kérdéskör azonban ettől jóval összetettebb. Ezen kívül a kormányzati kudarcok elmélete összehasonlítva a piaci kudarcok tanával jóval kevésbé kidolgozottabb (Williamson [1996] 17.o). Egy rövid ismertetéstől mégsem tekinthetek el. A beavatkozó állam feladata sem egyszerű, pedig a piaci kudarcok elmélete mintha ezt sugallná: egy csapásra varázsszer az állam ott, ahol a piac elbukott. Az államnak a beavatkozáskor a társadalompolitikai célokon túl hatékonysági szempontokra is figyelnie kell; ami azt a kettős követelményt állítja a kormányzat elé, hogy egyrészt ne sértse, ne korlátozza a magántőke hatékony tevékenységét, másrészt pedig amikor ő maga lép fel termelőként, illetve szolgáltatóként, funkcióját legkisebb költséggel vagy adott ráfordítással elérhető legnagyobb eredménnyel lássa el Szabó [2000, 221.o.].A kormányzati kudarcokat alapvetően négy jelenségcsoport magyarázza Szabó (2000) szerint: a.) a nyomásgyakorló csoportok létezése és hatásuk a kormány politikájára, illetve tevékenységének valamennyi aspektusára b.) a bürokrácia10 (az állam választott és hivatásos tisztségviselői) nehézkes és alacsony hatékonyságú működése) c.) a kormányzati intézkedések nem szándékolt mellékhatásai, az ún. származékos externáliák d.) az inputok és outputok függetlenedése, illetve költségek és árak a piac kikapcsolásának következtében Stiglitz (1989) kifejti, hogy a kormányzattal szembeni kritikák a piac hatékonyságával szembeni „elfogultságból” erednek. Ezeket a kritikák azt állítják, hogy a kormányzat felesleges, mert magánszféra bármit hatékonyabban old meg, mint a kormány, illetőleg a kormányzat tevékenysége gyakran a társadalmi jólét ellen hat. Ezek a kritikák érezhetően túlzóak, ha a kormányzatot „kiiktatjuk” a rendszerből, akkor megint szembetalálkozunk a piaci kudarcok problémájával. A megoldás a két intézmény egyfajta komplementer értelmezése lenne? 9

Például védelmi feladatai vannak, működtetnie kell a jogrendszert, biztosítania kell a tulajdon védelmét vagy éppen a jogszerű szerződések kikényszeríthetőségét. 10 Mint a későbbiek látható lesz, pont ezen kormányzati kudarc megoldását tűzték ki célul általában a közigazgatási reformok.

7


3. Állam és piac Az állam és piac „párharca” kapcsán gyakran mondják, hogy az állam metaforája a bürokrácia, és ennek letörése csak a piaccal, a piaci alapú módszerekkel történhet. Jelen fejezet második alfejezetében ismertetett reformok is pontosan ezt tűzték ki zászlajukra. Éppen ezért a fejezetben célszerű áttekintenem a bürokrácia egyes jellemzőit röviden, annál is inkább, hogy klasszikusan ennek nem hatékony működését tekintik a közigazgatási reformokat kiváltó okoknak. Ezt követően összefoglalom az úgynevezett menedzsmentreformok jellemzőit, tüneteit.

3.1. Weber bürokráciája A „bürokrácia” egyik a legtöbbször használt társadalomtudományi fogalmaknak. Ugyanakkor mindennapi beszélgetésekben ugyanúgy előfordul, mint szakcikkekben vagy interjúkban. A veszély és az általános tapasztalat az, hogy ha egy terminus ilyen széles körben ismert és alkalmazott, akkor eredeti jelentése halványodik. (Gajduschek [1998] 7.o) Ha viszont a bürokrácia jellemzőire terelődik a szó, sokan egyetértenek abban, hogy Max Weber elmélete adja a legismertebb11 leírását ennek a rendszernek. Weber munkássága időben párhuzamos a szervezés-és vezetéstudományban gyakran hivatkozott Taylor és Fayol munkásságával, bár Weber érdeklődése - és munkái - a szociológiától kezdve a valláson át a politikáig terjedtek. Nevéhez fűződik a bürokrácia elemeinek12 meghatározása: a.) a világos feladatmegosztás, b.) a hierarchia, c.) a tisztviselők kinevezése megválasztás helyett, d.) a szigorú szabályozottság, e.) a rögzített fizetés f.) írásbeliség g.) személytelenség (Wren [2005] 228. o.). Weber állítása szerint, pusztán technikai aspektusból vizsgálva, a bürokratikus szervezet (administrative organization) képes a legmagasabb hatékonyságot elérni, és az addig ismert legracionálisabb módja az egyének feletti ellenőrzésnek (imperative control) 11

A bürokraták magatartásának leírására egy másik ismert elmélet Niskanen modellje, melynek három kulcstényezője a.) a bürokraták intézményük hasznát maximalizálják, arra törekednek, hogy annak költségvetése legalább akkora vagy nagyobb legyen, mint az egyensúlyi kibocsátás b.) a (köz)intézmény sajátos outputot vagy outputok kombinációját „bocsát ki” (az input pedig a költségvetés, mely szintén sajátos) c.) feltételezve, hogy egyfajta monopóliummal rendelkezik az intézmény, így a politikai döntéshozókat „mindent vagy semmit” döntési helyzetbe kényszeríti (az intézmény jobb alkupozícióban van). (Bailey [1999] 100.o.). Niskanen modellje mellett meg kell említeni még, hogy többek között Mises, Downs, Tullock is foglalkozott a bürokráciával, vagy annak kapcsolódó területeivel. 12 A bürokrácia-elméletének előzményeihez tartozik, hogy 1904-ben egy konferencia kapcsán meghívást kapott St. Louisba. A tiszteletdíja fedezte az utazási költségeket, így lehetősége nyílt arra, hogy megfigyelje a kapitalista Egyesült Államok működősét – mégpedig elsőkézből. Ezen látogatása kapcsán fogalmazódott benne meg kérdésként az, hogy tud-e egy nagy szervezet – legyen az templom, kormány, üzleti vállalkozás vagy bármi más – racionális módon, szisztematikusan működni. (Wren [2005] 226. o.)

8


(Wren [2005] 228- 229. o.). Elmélete azért is érdekes még, mert azt feltételezte, hogy a nyugati civilizáció modernizálódásában a társadalom politikai és gazdasági szférájának a bürokratizálódása volt a legfontosabb tényező. (Johnson [1999] 203.). Weber Bouckaert – utalva arra, hogy a weberi modell már nem alkalmazható a modern államokra – továbblép a weberi rendszer leírásától, és egy új, úgynevezett neoweberiánus közintézményi rendszerről ír, mely egyfajta elmozdulás az eredeti rendszertől. Ebben az új keretben jellemző marad a régi, mint ahogy marad a jogállamiság, vagy közjog meghatározó szerepe. (Bouckaert, idézi Jenei [2005] 34-35 o.). De miért is nem működik a régi rendszer?

3.1.1. A bürokrácia nem hatékony működésének okai és ellenszerei Sokan gúnyolták Weber modelljét, a legismertebb szatíra Parkinson13 tollából született. A bürokratákhoz kötődő jellemzően negatív attitűd mellett azonban van valós, gazdasági alapja annak, ami miatt a bürokráciát kritizálni lehet. Johnson (1999) ezen okok közé a következőket sorolja: a.) adminisztratív ellenőrzésvesztés (nem azok ellenőrzik a közhivatalokat, akik igénybe veszik a szolgáltatásokat14) b.) „minél nagyobb, annál jobb” (a köztisztviselők motiválva vannak hivatalaik növelésére) c.) bürokratikus monopóliumok: a közjavak egyedül szolgáltatói (a hivatal monopolhelyzet arra bátorítja a köztisztviselőket, hogy nem pénzbeli jövedelem szerzésére törekedjenek, és ennek a magatartásnak a következtében a hatékony, fogyasztóorientált és újító szellemű munkától „távol kerülnek”. d.) „A helyzet súlyos: küldj több pénzt!” (egy tevékenység ellátását nem a meglévő intézményrendszer oldja meg, hanem az állam arra önálló hivatalt vagy hatóságot hoz létre) Ahmad és Broussine (2003) a közszféra szervezeteinek jellemzésekor említ hasonló problémákat, mint például azt, hogy a bürokraták inkább saját érdekeiket követik, mint az állampolgárét (self-serving). Ilyen problémának tartják magát a bürokratizmust, az integráció hiányát (mely az egyes ágazati politikákban, és az egész rendszerben jelentkezik), valamint azt a tényt, hogy a bürokraták és a közszférában működő szervezetek két választás között nem elszámoltathatóak. Johnson (1999) a megoldások többnyire újabb problémákat és költségeket eredményeznek. Szerinte fontos lenne, ha nem jelenlegi hagyományokon alapuló költségvetési számvitel szabványait erőltetnék rá az állami szervezetekre, mert ez nem ösztökél a gazdaságos működésre. Valószínűleg a szerző az előirányzat-maradványok hatékonyabb felhasználására gondol. Egyfajta kulturális váltásra is utal azzal, hogy meg kellene a média, közvélemény, de még a törvényhozás felfogását is az ideális vezetőről (aki a jelenlegi felfogás szerint akkor sikeres, ha intézményének méretét növeli). A hivatalok monopóliumok csökkentésének módja, ha egyes magánvállalatok számára is lehetővé tesszük a közjavak biztosítását. Ha nem is lehet általános gyógymódot találni a bürokrácia problémáira, de azt mindenképp meg lehet állapítani, hogy a „kudarcok” magukkal hozták/hozzák az állam újfajta értelmezését. 13

14

PARKINSON, C.N. [1957]: Parkinson’s Law: or, the Pursuit of Progress J. Murray, London Ez egyfajta megbízó-ügynök probléma Johnson szerint, bár nem nevezi néven.

9


3.1.2. Az állam átértékelése

„Az európai civilizációnak az a korszaka, amelyben élünk és a mely – minden jel arra mutat – az emberi társadalom egy beláthatatlanul mélységes átalakulásának hajnala, az állami tevékenység problémájára vonatkozólag is uj gyakorlatot kezdett.” Somló Bódog (1907)

Mi az állam feladata? A kérdésre adott válasz sosem független attól társadalmigazdasági kontextustól, amiben felteszik e kérdést, és sosem lehet egyszerű. Jól látható, hogy a XX. század történelmét áthatotta az állami feladatok mennyiségi változásán túl azok minőségi változása is. Kétirányú folyamat zajlik Nyugat-Európában. Egyrészt állandóan újrafogalmazzák az állam szerepét; a növekvő pénzügyi, gazdasági és szociális problémák megoldására az állam újrafelfedezése a válasz, másrészt pedig a közfeladatok ellátása – különösen közszolgáltatások ellátása – egyre több új típusú szervezetet, eszközt és módszert igényel (Vadál [2000] 1.o.).A kétirányúság nem csupán így jelentkezik azonban. Egy másfajta kettősségre bukkanunk, ha a XIX. század utolsó harmadától kezdve tekintjük át a közszektorra, illetőleg az állami szerepvállalásra ható társadalmi és gazdasági tényezőket., akkor megállapíthatjuk, hogy egy kettős feszítő erővel kell a közintézményeknek szembenézniük. Ez a hatás – a gazdasági erőforrások stagnálása (vagy éppen apadása) és a közszolgáltatások minőségével, színvonalával szemben támasztott, egyre növekvő társadalmi igény – még napjainkban sem tűnt el teljesen, ugyanúgy kihívásként jelentkezik. (Jenei [2005] 7.o.) Az állam szerepe és értelmezése körüli viták felvázolása nélkül kijelenthető, hogy a XX. században a merev, bürokratikus közigazgatást lassanként kezdte felváltani egy piacközpontú, rugalmasabb forma (Owen [2003]). Ez egyfajta reakció azokra a kihívásokra, mellyel a közszférának egyre inkább számolnia kell. Természetesen ez a „válasz” a világ nem minden területén jelentkezik, és ahol jelentkezik, ott sem mindig egyformán. Egyes szerzők szerint a közszféra területén paradigmaváltás15 tapasztalható. Egy dolog világos: valóban kezd elmosódni magán- és közszféra határa, és átalakulásnak lehetünk tanúi. Az, hogy ez mennyiben paradigmaváltás vagy, hogy egyáltalán az-e, egy külön – meglehetősen izgalmas – elemzés tárgyát képezhetné.

15

Gruening (2001) ezzel szemben azt állítja, hogy nem történik paradigmaváltás, azon egyszerű okból, hogy a közszektort illetően nem is beszélhetünk egységes paradigmáról, annyi különböző elmélet és koncepció létezik.

10


3.2. Menedzsmentreformok, új közintézményi menedzsment16

„[…] a piaci szemlélet és a piaci módszerek integrálása a közigazgatási-közszolgáltatási folyamatokba önmagában még nem modernizációs lépés.” Jenei György

Anélkül, hogy áttekinteném vagy kritikai elemzésnek vetném alá a XX. század meglehetősen szerteágazó közigazgatási reformjait17, az összehasonlítás lehetőségét meg kell teremteni azzal, hogy a jelenlegi helyzet néhány jellemzőjéről szólok. Az 1970-es évek a társadalmi és gazdasági környezet változása miatt új problémákra világított rá . A fejlett országokban azidáig növekvő közszektor bázisát megtépázta a gazdasági válság. A jóléti állam válságtüneteket produkált, növekedése nem volt tovább tartható. A közszektor fejlődése a ’70-es évekig tulajdonképpen párhuzamos volt a jóléti állam szerepének bővülésével, ami a közszolgáltatások körének és az ellátás mélységének folyamatos bővülését is jelentette. A kormányzati szektor kiadásai – nemzeti össztermék arányában – (a század eleji 10-15 % -ról) elérték a 40-50 %-ot. (Zupkó (2002) 23.o.) Nem véletlen tehát, hogy utóbbi évtizedekben világszerte terjedni kezdett az „új” közigazgatás koncepciója. A reformokat – pontosabban azok szélsőséges és területileg behatárolt típusát - az Új Közmenedzsment (New Public Management, NPM) néven szokás emlegetni. Mint ahogy általában nehéz egy-egy jelenség kezdő időpontját megadni, az NPM esetében is vannak viták. Szamuely (2004)a jóléti állam válságának kontextusában azt említi meg, hogy 1979-ben Thatcher a jóléti államok lebontásának jelszavával (dismantling) nyert választást, Reagan pedig 1980-ban a jóléti állam felgöngyölítésével (rolling back) tudott nyerni. Tehát innentől lehetne számítani a reformokat. Ehhez a vitához adalékot szolgáltat Butterfield, Edwards és Woodall (2004), akik megemlítik, hogy szokás 1979-től számítani azokat, de indokolt lehet az Angliában „második reformhullámnak” titulált korszaktól, az 1990-es évektől kezdeni az NPM-et. Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy a reformok országonként eltérő megnevezésűek, és tartalmukban sem mindig egyezőek, azonban megadhatók a közös céljaik. Ezen célok jellemzően olyan célkitűzéseket fogalmaznak meg, melyeket már a magyar szabályozás kapcsán is láthattunk, így például a közszféra hatékonyságának és eredményességének a javítását, a közkiadások mérséklését irányozzák elő. A célkitűzések megvalósítására alkalmazott eszköztárban is fedezhetők fel hasonló mozzanatok az egyes államok gyakorlatában. Ilyen eszközök a privatizáció, a kiszerződések, az erősebb teljesítményorientáció (Jenei [2005] 100. o.). A reformoknak 16

Már a fejezet elején fontosnak tartom megemlíteni azt a disztinkciót, melyet Jenei György tesz: „Az új közintézményi menedzsmentet a felületes szemlélők nemegyszer a közintézményi vezetési-szervezési folyamatok reformjával azonosítják. Ez félreértés, mert az új közintézményi menedzsment a ’90-es években kibontakozó reformfolyamatoknak csupán szélsőséges – Nagy-Britanniában és Új-Zélandon időlegesen megnyilvánuló – formája, míg a közintézmények menedzseri szemléletű reformja minden egyes uniós tagországot és minden modern országot hosszú távon jellemez.” (Jenei [2005] 26.o.) 17 A XX. századi reformirányzatokról átfogó elemzést ad Zupkó (2002).

11


egyébként jellegzetes megnyilvánulásai vannak. A következő táblázat foglalja össze, hogy melyek ezek a szimptómák, tapinthatók ki leginkább, a legtöbb helyütt elforduló tünetek, melyek a közszféra változását. A tünet rövid elnevezése A közszolgáltató rendszer átalakulása

Leírása Olyan alapvető átalakítás, mely jelentősen megnöveli a közszolgáltató rendszer hatékonyságát, eredményességet, az adaptációs képességet és az innovációs kapacitásokat, s mely olyan versenykörülményeket alakít ki, melyben az állami és civil szféra szolgáltató szervei versenyeznek.

A lakosság bevonása

A lakosság mind résztvevőként, mind pedig igénybevevőként jelenjen meg a közszolgáltatások szervezésében.

A közszolgáltató szervezetek átalakulása

Oldódik a hierarchikus függőség, ellaposodnak a szervezetek, a szervezeten belül és a szervezetközi kapcsolatokban jellemző a dereguláció. A szabályozás vezérelte szervezetek helyett küldetés vezérelte szervezetek alakulnak ki.

Eredményorientáltság

A közszolgálati programok eredményei alapján történik a finanszírozás.

Új fogyasztókép

Az állampolgárokhoz mint igényes közszolgálati fogyasztókhoz18 közelítenek, rendszeresen igényfelméréseket, közvélemény-kutatásokat folytatnak, melyek eredményeképp standard követelményeket fogalmaznak meg a közszolgáltatásokkal kapcsolatban.

Vállalkozásszerű mozzanatok

A mindennapi gyakorlat során a hatékony költséggazdálkodás, a megfelelő ellenőrzés, a vállalkozásokra jellemző szemléletmód jellemző. 3. Táblázat: A reformok tünetei. (Jenei [2005] 14-17.o) alapján

Hajnal és Gajduschek rámutat arra is, hogy az Új Közmenedzsment nem korlátozik a közmenedzsment elveinek és módszereinek reformjára, hanem magában foglalja, foglalhatja az állami szerepvállalás mértékének és módjának mikéntjét is (HajnalGajduschek [2002] 95. o.). A fentiek kiegészítésére megjegyezendő még, hogy a közintézményi menedzsmentreformok nem egyformán érintették a közigazgatást19 és a közszolgáltatásokat. A közszolgáltatások terén egyértelműbb és erőteljesebb elmozdulás történt a piaci típusú eszközök alkalmazása felé (Jenei [2005] 13. o.). Boyne, Martin és Walker (2004) utal arra, hogy a változások globálisnak tekintetőd, és érintik a közszféra struktúráját, startégiáját és kultúráját is. 18

Aberbach és Christensen (2005) rávilágít arra, hogy a NPM súlypontja a fogyasztói szuverenitás figyelembevétele, a fogyasztóorientáció (ellentétben a korábbi állampolgár felfogással). 19 Megjegyzendő, hogy Magyarországot tekintve is a közigazgatási szervezetrendszer reformja tekinthető az érzékenyebb pontnak. A EU-csatlakozás küszöbén ez a reform is egyre sürgetőbb kérdéssé vált, hiszen tagállami kötelesség biztosítani a nemzeti kormányzati rendszer „kompatibilitását” az uniós kormányzati szervekkel. Hosszú idő után megindult a regionális közigazgatási reform, beindult az már említett elektronikus kormányzás előkészítése is. Sárközy (2004) szerint ugyanakkor elkerülhetetlen, hogy megoldás szülessen a jelenlegi államszervezet hosszú távú fejlesztési lehetőségeit illetően. Mint írja, indokolt lenne stratégiai elképzeléseket kialakítani arra, hogy milyen pilléreken nyugodjon egy valóban modern polgári kormányzás. Ezeket a koncepciókat formalizálhatná és legitimalizálhatná egy új Alkotmány (Sárközy [2004] 142. o.).

12


Azt is meg kell említenem, hogy a NPM kapcsán a legtöbb szakirodalmi forrás ambivalens „érzelmeket táplál.” Nem egyértelmű a megítélése. Számos kritikai megközelítéssel találkozhatunk. Mathiasen például felteszi a kérdést, hogy lehet-e úgy felfogni az Új Közmenedzsmentet, mely tulajdonképp semmi innovatívat és nagyszerűt nem kínál, s csak mint egy süteményrecept, alkalmazható, előre gyártott megoldásokat kínál (Mathiasen [1999]). Gruening pedig – aki meglehetősen szkeptikus a paradigmaváltással kapcsolatban – csokorba szedi a NPM szakirodalomban általában elfogadott és nem vitatott, illetve még kétséges jellegzetességeit. Elfogadott jellemzőként említi többek közt a privatizációt, a kiszerződést, az újfajta megközelítésű személyzeti menedzsmentet, az információtechnológia fokozott alkalmazását, a decentralizációt. Vitatott tényezőnek tekinti a törvénykezés javulását, az igazságszolgáltatási racionalizációt vagy éppen a közigazgatási szervezetrendszer ésszerűsítését magát.

4. Három ország példája Dolgozatom nem törekszik, és nem is törekedhet az országspecifikus reformok átfogó bemutatására, a dolgozat szempontjából fontosabb tények, kérdések kiemelésére törekszem.Az üzleti szféra eredményességét, hatékonyságát a modern ipari demokráciákban először – a hetvenes évek végén, nyolcvanas évek elején – az angolszász országok politikusai említették követendő példaként a politikai közvélemény és a társadalom egész által is lassúnak, körülményesnek ítélt közszektor számára (Zupkó [2002] 42.o.). Érdemes tehát mindenképp egy angolszász területet bevonni a vizsgálódásba. Ugyanígy fontos lehet megnézni a jellemző kontinentális példákat. Ekkor „kapóra jön” Franciaország és Németország. Mi indokolja azonban, hogy pont ezt a három államot vizsgáljam meg? Az Egyesült Királyság, Franciaország és Németország igen gyakori „alanya” a komparatív elemzéseknek. Ez azonban természetesen nem lehet elég nyomós érv amellett, hogy éppen ezt a három államot szeretném bevonni a vizsgálódás tárgykörébe. Mint a történelmi tanulmányokból ismeretes, ezen három állam viszonya az utóbbi évszázadok folyamán nem volt éppen barátinak nevezhető, és nem csupán a földrajzi távolság állt közéjük. A számos nyilvánvaló különbség ellenére azonban – főként a XX. század elejétől kezdve – e három állam egyetlen viszonylag tág gyűjtőkategóriába sorolható, mégpedig a jóléti állam kategóriájába. Jóléti államok20 alatt a szokásos tankönyvi definíció szerint olyan államot értünk, mely a polgárok elemi jólétének biztosítására vállal felelősséget. Természetesen mégsem egyformán érvényesül a jóléti felelősségvállalás21 az egyes országok történetében. A jóléti államot Bornstein (1985) logikai keretében vizsgálva elmondható, hogy a jóléti államot a magántulajdon, a piac által megvalósított allokáció is jellemzi. 20

A jóléti államok azonban – mint ahogy a gazdasági – társadalmi jelensége általában – sokfélék lehetnek, s látnunk kell azt is, hogy az Egyesült Királyság, Franciaország és Németország fejlődése sem egyformában ment végre. A 21 A dolgozat szempontjából nem cél azonban, hogy mélyebb definíciót vagy pontosabb meghatározást adjon. A jóléti államok eltérő fejlődéséről lásd(Esping-Andersen, [1991] 116.o). Egy megjegyzés ide kívánkozik. A jóléti államok (ki)fejlődése kapcsán éppen Németországot szokás említeni, mint az első modern államot, mely jóléti intézkedéseket viszonylag széles skálán vezetett be. Ez pedig a „Vaskancellár”, Otto von Bismarck idején történt, aki az 1880-as évek elején bevezette a szociális biztonság átfogó rendszerét. A helyzetben az a paradox, hogy egy arisztokrata állam, egy „jobboldali diktatúra” kezdeményezte olyan intézkedések bevezetését, melyekhez általában a baloldalt kötik. A paradoxont könnyen fel lehet oldani, ha arra gondolunk, hogy mi a közös az arisztokrata államban és a szocializmusban. Mindkettő „hisz” egy központi hatalomban, parancson alapuló uralomban. Mindkettő állítja, hogy az „egész nép” uralmát akarja, és ezért mindkettő paternalista filozófiát vall (Friedman-Friedman [1998] 93. o.).

13


Csaba – Tóth szerint jóléti állam a piacgazdaság keretein belül működik. Olyan politikai stratégiát képvisel, melynek nem célja a magántulajdonon alapuló piacgazdaság felszámolása, csupán annak módosítása és szabályozása. (Csaba-Tóth [1999] 9. o.).

4.1. A vizsgált államok, és a reformpályák A dolgozatnak nem tartozik fő témájához a vizsgálatba bevont államok közigazgatási szervezetrendszerének teljes körű elemzése, bemutatása. Mégsem lehet nélkülözni azt. Az alábbiakban vázlatosan próbálom jellemezni a három állam közigazgatásának sajátosságait. A három országot a területi közigazgatásuk szempontjából már nem lehet egyetlen kategória alá összeszedni. Három jellegzetes példáról van ugyanis szó. Pálné (1999) szerint a a helyi.-területi irányítás alkotmányos helyzete, a központi és helyi viszonyrendszer alapján megkülönböztetünk: a.) francia, napóleoni mintát követő országokat – ide tartozik természetesen Franciaország b.) angolszász mintát követő állomokat – itt Nagy-Britanniát lehet említeni, valamint c.) Észak- és Közép Európára jellemző, az angol és porosz tradíciókat egyesítő modellt – mely Németországra jellemző például. Walter (2004) magát a három államot is besorolja egy-egy kategóriába. A kontinentális unitárius államok között Franciaországot, a tradicionális brit unitárius államok között természetesen Nagy-Britanniát, az európai szövetségi államok között pedig Németországot jellemzi. A közintézményi menedzsmentreformoknak jellemző fejlődési pályái vannak a szakirodalom szerint, bár valószínűleg ezek a valóságban nem vegytiszta formában, hanem különféle kombinációkban fordulnak elő, inkább ideáltípusnak tekinthetők (Jenei [2005]). A reformstratégiáknak ezzel összefüggésben tehát jól jellemezhető alapváltozatai vannak, ilyenek például: • Fenntartó stratégia (Maintain): Ahol a hagyományos adminisztratív és jogi ellenőrzés erősítése áll a középpontban • Modernizáció: Olyan, gyorsabb és rugalmasabb szervezési, vezetési, költségvetési módszerek bevezetése a cél a közszektorban, melyek jelentős része származhat az üzleti szférából. Két változata jellemző, az egyik a dereguláció, a másik a polgárok és szervezeteik részvételének növelése a közszektor különböző folyamataiban • Piacosítás:22 piaci típusú módszerek alkalmazása, azaz a versenyeztetés és teljesítmény-központúság bevezetése a közszektoron belül • Minimalizálás: A közszektor méretének csökkentése a feladatok üzleti szektornak történő átadásával, esetleg privatizációval (Pollitt-Bouckaert, idézi Zupkó [2002] 32-33.o.) Az eddigi vizsgálódások egyik stratégiát sem igazolták önmagában, tehát nem lehet meghatározni, hogy melyik az, amely követendő példa. Jól látható már, hogy a három ország nem csupán a közigazgatási szervezetrendszer, hanem a közintézményi reformok szempontjából is kitűnő példa. A három fejlődési pálya, a három történelmi tipológia eltérő

22

Az Egyesült Királyság a nemzetközi szakirodalom alapján egyértelműen ebbe a csoportba sorolható. (Zupkó [2002] 84. o.).

14


vonásokkal bír, ugyanakkor Jenei (2005) megjegyzi, hogy „eltérő utakon is lehet hasonló irányba haladni”. Nem véletlen, hogy a reformok hatásaival az Egyesült Királyság esetében foglakoztak legtöbbet a különböző kutatók és elemzők. A miért egyszerű, egyrészt a reformok itt voltak a legátfogóbbak, (Új-Zéland mellett), másrészt a reformok alapját egy olyan ideológiára alapozott retorika adta, mely jó minőségű, olcsó, rugalmas közszolgáltatásokat ígért. Ez sajnos azonban nem kis negatívummal járt: a közszektor intézményei gyakorlatilag rákényszerültek a pozitív önértékelésre. Miközben reformok pozitív hatásait hangoztatták a politikusok, a reformok költségét nem mérték fel. A független értékelések azonban már szólnak a reformok árnyoldalairól is (Zupkó [2002] 107-108. o.). Ahogy Jenei írja, az új közintézményi menedzsment kiépítése könnyű politikai kampánygyőzelemnek látszott – ám nem azzá lett (Jenei [2000] 2.o.). A brit modell azonban nem csupán ezért érdekes. Az egyik kiragadott érdekesség, hogy Margaret Thatcher és Ronald Reagan ugyanúgy kezdték a közigazgatás megreformálását, azaz hadat üzentek a „lelketlen” bürokráciának, mégis másképp zajlott le maga a folyamat a két államban. Jenei szerint a brit modell tanulsága, hogy a kezdeti kudarcok után képesek voltak felállni, szövetséget kötni a köztisztviselőkkel, és rendszerszemléletben gondolkozva tudtak sikereket elérni. A brit folyamat volt, ami később visszahatott többek közt az amerikai, új-zélandi, illetve európai modernizációra (Jenei [2005] 86-87.o.). A francia reformok egy elmozdulással érzékeltethetők a legjobban: a hagyományos nemzeti, központosított közintézményi rendszer sajátosságaitól a nemzetközibbé, átláthatóvá és menedzser-orientációjúvá váló rendszerig. Az egyébként is erős közigazgatási jogra épülő francia közszektorban nem meglepő módon a legfontosabb reform-kezdeményezések jogszabály formájában „felülről” érkeznek. A francia reformok egyediségét az adja, hogy nem angolszász divatot követik (Kickert [2005]), ennek ellenére az egyes az üzleti adminisztrációtól átvett elemek a ’90-es évek második felében már megjelentek. A francia reformfolyamatokat tehát a NPM viszonylag gyengén hatotta át, bár kétségtelen tény, hogy jelen volt. (Horváth [2002] 67.o.). A reformokra két markáns részre oszthatók Franciaországban. Az első részre a dekoncentráció (nyolcvanas évek), majd a második részre a modernizáció a jellemző (kilencvenes évek). (Zupkó [2002] 98.o.). Franciaországban a legfontosabb reformlépésként a központi kormányzati hatáskörök döntő hányadának dekoncentrációja volt az újonnan létrehozott „Felelősségi Központ”-ok részére. Ez segítette a teljesítmény-kitűzéses ellenőrzést, ami pedig a közszolgáltatások színvonalának javítását eredményezte, illetve az intézmények működésének relatíve egyszerűbb ellenőrizhetőségét. A reform tartalma azonban korántsem volt egységes: minisztériumról minisztériumra változott (Zupkó [2002] 101.o.). A német példa kapcsán nagy hangsúlyt kap – és az elemzések során is kiemelten kezelt –az elsősorban a helyi önkormányzatokat érintő új irányítási modell, és annak néhány jellegzetessége (Neue Steuerungsmodell). Ennek fő elemei voltak például a kimenet-orientált költségvetés, az igazgatási eredmények költségeinek számbavétele, a magánszférában szokásos könyvvezetés meghonosítása, minőségi mutatók megalkotása vagy éppen a fogyasztói orientáció (Horváth [2002] 68.o.). Ami az 1980 utáni közszektor reformokat illeti, azokra a „fenntartó” stratégia jellemző. Célkitűzései között a bürokratikus, szabályok szerinti kormányzás stabilizálása, javítása, a hatékonyság és minőség növelése tartoztak. Ezen időszakra jellemző még a korlátozott mértékű privatizáció, valamint az ügyfél-orientáció módszereinek is megjelenése (Klages, idézi Zupkó [2002] 93.o.).

15


Összességében tehát Németországra a fenntartó, a meglévő bevált módszereket javító stratégia jellemző mind szövetségi, mind tartományi szinten. Fontos azonban kiemelni azt, hogy a helyi önkormányzatoknál megjelentek egyes modernizációs módszerek, ám ezek alapvetően nem változtatták meg a szabály-orientált, jogállami kormányzási elvet. A brit gyakorlattal ellentétben reformok hatásairól nem készült önértékelés Németországban (Zupkó [2002] 95.o.). A következő táblázat igyekszik rövid esszenciáját adni –részben árnyalva az eddig felvillantott képet - az egyes országokban jellemző reformfolyamatoknak. Jellemző Állam típusa

Egyesült Királyság Demokratikus, piac által vezérelt vegyesgazdaság

Reform fejlődési pályája Jellegzetességek

Piacosítás A politika által indított reformok, fogyasztói demokrácia, független ügynökségek (vállalatszerűen működő, illetve féligmeddig hivatali szervek)

Franciaország Demokratikus, állam által vezérelt vegyesgazdaság Modernizáció Jellegzetes igazgatási megoldások a közszolgáltatások terén (koncesszió, megosztott érdekeltség, menedzsmentszerződés stb.)

Németország Demokratikus vegyesgazdaság Fenntartó stratégia Köztisztviselői kar által kezdeményezett reformok, erős hangsúly a költségvetési technikákon, minőségi mutatók definiálása, önelszámoló szervezeti egységek felállítása)

4. Táblázat: A reformok jellemzői. Gedeon (2002), Jenei (2005), Horváth (2005),Zupkó (2002) alapján

Amit lehet látni még ilyen rövid áttekintés kapcsán is az, hogy párhuzamosan több folyamat zajlik. Ahogy Csaba könyvét ismertetve Muraközy utal rá, érezhetően erősödik a piacok szabályozása, és az állam piacosítása (Muraközy [2006]). A piaci kudarcok fejezetében már említett Milgrom és Roberts megállapítás most is idekívánkozik: mely szerint a problémákat hibrid formákkal kell megoldani. Összegezve az lehet mondani, hogy az állam és a piac között nincsen olyan merev, szétválasztható kapcsolat, ami könnyen azonosíthatóvá tenné, hogy melyik intézménynek (intézményrendszernek) mi a feladata. Különösen nehéz a helyzet, ha a közigazgatás vagy a közszolgáltatások területét nézzük, ahol a reformok következtében szintén elmosódnak a határok, és valójában az egyes aktorok mást és mást várnak magától a közigazgatástól. Ezt érzékelteti a következő táblázat: A nézőpont, ahogyan az adott szféra látja a közigazgatást A közigazgatás adott szektor által preferált jellemzője A vizualizált, elérni kívánt végeredmény (milyen az ideális közigazgatás?)

Állam Erősen irányított adminisztratív apparátus Egységes végrehajtó ág és közszektor Erős vezetés a valós hatalommal rendelkező felső vezetők által

Piac A magánszektor értékeinek követése (utánzása) Üzleti kultúra, a kiszerződés (contracting out) erős jelenléte mellett Átszervezett, minimalizált és hatékony rendszer

Társadalom A közvetlen közösségi beavatkozást bürokrácia Az „erős” és a „gyenge” számára is megoldás Minden irányzat által áthatott

5. Táblázat: A közigazgatás három szokásos szemléletben (Goodsell [2006]) alapján

.

16


5. Tanulságok és kérdőjelek Az állam szerepének újraértelmezése, a növekvő problémák, a jóléti állam válságának jelei, a nyomás a közszolgáltatások színvonalának emelésére mind felvetették az üzleti megoldások közszférába történő átvételének szükségességét. Reform - hullám indult el az utóbbi évtizedekben a világ minden táján. Három jellemző példát – Nagy-Britanniát, Franciaországot és Németországot – akár csak nagyvonalakban is áttekintve rendkívül fontos következtetéseket lehet megfogalmazni. Egyrészt nyilvánvaló, hogy a szakmai szempontokat és a politikai törekvéseket egyesíteni kell, törekedni kell a kidolgozott stratégiára (Jenei [2005]). Másrészt látható, hogy míg az erős közigazgatási tradíciókkal bíró országok másmás pályát, fejlődést futottak be, az általában közös e reformokban, hogy a politika jellemzően élteti ezeket a modernizációs törekvéseket. Ezzel tudományos közösség általában szkeptikusan közelít hozzájuk. Nem egyértelmű ugyanis a reformok kihatása, költsége. Egyszerűen ma még nem lehet korrekt választ adni arra a kérdésre, hogy mennyibe kerül egy olyan „mozgalom”, mely zászlajára a hatékonyságot és eredményességet tűzi ki. Dolgozatom – korlátai között – inkább csak felvázolni, érzékeltetni tudta azt a kérdéskört, hogy milyen napjainkban az állam és piac viszonya. A jövő kutatási feladatai közé tartozik annak tényleges igazolása, hogy ez a viszony a komplementaritással írható le leginkább. Ennek több – most látható - útja lehetséges. Ki lehet indulni a jóléti állam „válságából”, amely magával hozza a korábbi a kiterjedt jóléti szolgáltatásoktól „elkényelmesedett” állampolgár újjászületését, aki az öngondoskodás jelszava alatt tevékenyen részt vállal a közszolgáltatásokból, és nem csupán igénybe veszi azokat. Meg lehetne közelíteni az intézményi oldalról, vizsgálva azt, hogy ténylegesen konvergencia tapasztalható-e az állam és piac között. Vagy akár részletesen vizsgálni lehetne azt a tényt, hogy létezette-e a közigazgatási reformokat megelőzően egységes paradigmája a közszférának, és ha igen, igazolható-e teoretikusan és empirikusan a paradigmaváltás?

17


Irodalomjegyzék ABERBACH, J.D.-CHRISTENSEN, T. [2005]: Citizens and Consumers. Public Management Review, Vol 7., Issue 2, pp. 225-245 AHMAD, Y.-BROUSSINE, M. [2003]: Reconcillation and renewal. Public Management Review, Vol 5., Issue 1, pp. 46-62 ANDERSON, J. E. [1989]: Government and the Economy: What is Fundamental? In: Samuels, W. J. (ed.): Fundamentals of the Economic Role of Government. Greenwood Press, New York BAILEY, S. J. [1999]: Local Government Economics. Principles and Practice. Macmillan, London BORNSTEIN, M. [1985]: Comparative Economics Systems. Models and Cases. Irwin Homewood, BOYNE, G-MARTIN, S.-WALKER, R. [2004]: Explicit reforms, implicit theories and public service improvement. Public Management Review, Vol 6., Issue 2, pp. 189-210 BUTTERFIELD R.-EDWARDS, C-WOODALL, J. [2004]: The New Public Management and The UK Police Service. Public Management Review, Vol 6., Issue 3, pp. 395-415 CSABA LÁSZLÓ [2006]: A fölemelkedő Európa. Akadémiai Kiadó, Budapest DUTT, A.K. – KIM K. S. – SINGH, A. [1994]: The State, Markets and Development. Beyond the Neoclassical Dichotomy. University Press, Cambridge ESPING – ANDERSEN, G. [1991]: Mi a jóléti állam? Megjelent: A jóléti állam. AZ ELTE Szociális Munka és Szociálpolitikai Tanszék és Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület Kiadványa, 116-132. o. FRIEDMAN, M.. – FRIEDMAN, R. [1998]: Választhatsz szabadon. Akadémiai Kiadó, Budapest GAJDUSCHEK GYÖRGY [1998]: A bürokrácia jelentései. Megjelent: Közigazgatás – szorítóban. Átalakulási tanulmányok a századvégen. Unió Kiadó, Budapest GEDEON PÉTER [2000]: A modern kapitalizmus.. Megjelent: Bara Zoltán – Szabó Katalin (szerk.): Gazdasági rendszerek, intézmények. Bevezetés az összehasonlító gazdaságtanba. Aula Kiadó, Budapest, 81-123.o GEDEON PÉTER [2002]: Piac és demokrácia. Aula Kiadó Kft, Budapest GOODSELL, C.T. [2006]: A New Vision for Public Administration. Public Management Review, Vol 8., Issue 4, pp. 623-635 GRUENING, G. [2001]: Origin and theoretical basis of New Public Management. International Public Management Journal, No 4. 1-25 o. HAJNAL GYÖRGY- GAJDUSCHEK GYÖRGY [2002]: Hivatali határok – társadalmi hatások. Bevezetés a hatékony közigazgatás módszertanába. Magyar Közigazgatási Intézet Közigazgatás-fejlesztési füzetek 6. HORVÁTH M. TAMÁS [2005]: Közmenedzsment. Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs HUGHES, O. E. [2003]: Public Management and Administration. An Introduction. Palgrave Macmillan, New York JENEI GYÖRGY [2005]: Közigazgatás-menedzsment. Századvég Kiadó, Budapest JOHNSON, D. B. [1999]: Közösségi döntések elmélete. Bevezetés az új politikai gazdaságtanba. Osiris Kiadó, Budapest

18


KAPÁS JUDIT [2003]: A piac mint intézmény – szélesebb perspektívában. Közgazdasági Szemle, L. évf, 12. szám, 1076-1094.o. KICKERT, W.J.M. [2005] Distinctiveness in the Study of Public Management in Europe. Public Management Review, Vol 7., Issue 4, pp. 537-563 KORNAI JÁNOS [1993]: A szocialista rendszer. HVG Rt., Budapest MATHIASEN D. G. [1999]: The New Public Management and Its Critics. International Public Management Journal. Vol. 2 No.1.90-111. o. MILGROM, P.-ROBERTS, J. [2005]: Közgazdaságtan, szervezetelmélet és vállalatirányítás. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest MURAKÖZY LÁSZLÓ [2006]: A történelmi puzzle – Szellemi társasjáték Csaba Lászlóval. Competito, a Debreceni Egyetem Közgazdaságtudományi Karának periodikája,V. évf, 3. szám, 67-82.o. PÁLNÉ KOVÁCS ILONA (1999): Regionális politika és közigazgatás. Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs POLÁNYI KÁROLY [2004]: A nagy átalakulás. Korunk gazdasági és politikai gyökerei. Napvilág Kiadó, Budapest SÁRKÖZY TAMÁS [2004]: Kormányzati szervezetrendszerünk ellentmondásairól. In: Sárközy: Kormányzás, civil társadalom, jog. Kossuth, 142-150. o. SOMLÓ BÓDOG [1907]: Állami beavatkozás és individualismus. Grill Károly Könyvkiadóvállalata, Budapest STIGLITZ, J. E. [1989]: The Economic Role of the State, Blackwell, Cambridge SZABÓ KATALIN [2000]: A jóléti államtól az esélyteremtő államig. Megjelent: Bara Zoltán – Szabó Katalin (szerk.): Gazdasági rendszerek, intézmények. Bevezetés az összehasonlító gazdaságtanba. Aula Kiadó, Budapest, 209-242.o. SZAMUELY LÁSZLÓ [2004]: A „haldokló” jóléti állam az 1990-es években. Közgazdasági Szemle, LI. évf, 10. szám, 948-969.o. VADÁL ILDIKÓ [2000]: Korszerű közigazgatás – avagy: kényszer szülte megoldások a közszolgáltatások megszervezésében. Magyar Közigazgatás, L. évf., 1. szám, 1-6.o WALSH, K. [1995]: Public Services and Market Mechanisms, Macmillan, London WALTER TIBOR [2004]: A területi közigazgatás továbbfejlesztésének lehetőségei. Gondolat Kiadó, Budapest WILLIAMSON, O.E. [1996]: The Mechanisms of Governance. Oxford University Press, New York WREN, A. D. [2005]: The History of Management Thought. John Wiley & Sons, Inc. ZUPKÓ GÁBOR [2002]: Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón. Századvég Kiadó, Budapest

19

DEBRECENI EGYETEM KÖZGAZDASÁGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA

Recommend Documents