De verdeling van schaarse waterrechten

De verdeling van schaarse waterrechten Een nader onderzoek naar de verdeling van schaarse waterrechten op grond van de waterplannen en het systeem van vergunningverlening

W.M. Janse Augustus 2011

2

De verdeling van schaarse waterrechten Een nader onderzoek naar de verdeling van schaarse waterrechten op grond van de waterplannen en het systeem van vergunningverlening

Masterscriptie Staats- en Bestuursrecht Universiteit Utrecht Augustus 2011

Naam: Willem Janse Studentnummer: 3264378 Scriptiebegeleider: Prof. mr. H.F.M.W van Rijswick

3

4

Voorwoord Deze scriptie vormt de afronding van een leerzame periode van studie aan de Universiteit Utrecht. Bij de keuze van het onderwerp heb ik mij laten leiden door de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan op het gebied van het waterrecht, zowel op Europees als nationaal niveau. Dat het waterrecht volop in beweging is ondervond ik tijdens het schrijven van deze scriptie. Hierdoor was ik genoodzaakt om mijn teksten diverse keren aan te vullen en aan te passen aan de actualiteit. Ik heb het als bijzonder leuk en leerzaam ervaren om het onderzoek te splitsen in een theoretisch en een praktijk deel. Mede door de studie rechten – waarin de nadruk nog wel eens ligt op de theorie en wetskennis - kan er een vervormd beeld ontstaan van de werkelijkheid. De goede bedoelingen van de wetgever, hoe mooi ook verwoord in een wet, komen niet altijd overeen met de praktijk. Ik heb doormiddel van het afnemen van interviews, bestuderen van waterplannen en diverse regelgeving de ontwikkelingen en daarmee gepaard gaande problemen tussen de theorie en de praktijk van dichtbij mogen mee maken. Het juridische speelveld van theorie en praktijk, en de toename van open normen in het Nederlandse recht maken het proces van rechtsvinding onvoorspelbaar en daarmee juist interessant. Dit is het speelveld waar ik als jurist graag aan het werk ben. Ik wil mijn dank uitspreken naar Marleen van Rijswick voor de plezierige wijze waarop zij mijn scriptie heeft begeleid. Zij heeft mij geïnspireerd om het onderwerp over de verdeling van waterrechten nader uit te werken en haar kennis en kunde op het gebied van het waterrecht hebben er mede voor gezorgd dat ik in staat was deze scriptie te schrijven. Tevens wil ik de vele geïnterviewden bedanken voor de tijd die zij genomen hebben om mijn vragen te beantwoorden. Ten slotte wil ik boven alles God danken, die mij naast gezondheid, de mogelijkheid heeft gegeven om te studeren en deze scriptie te schrijven.

5

6

Inhoudsopgave VOORWOORD ..................................................................................................................................................... 5 INHOUDSOPGAVE .............................................................................................................................................. 7 1.

INLEIDING ............................................................................................................................................... 10

1.1 1.2

1.3 1.4

INLEIDING ...................................................................................................................................................... 10 PROBLEEMSTELLING ...................................................................................................................................... 10 1.2.1 Verdeling van de milieugebruiksruimte ........................................................................................ 11 1.2.2 Verdeling van de milieuvervuilingsruimte .................................................................................... 12 1.2.3 Rechtsbescherming ....................................................................................................................... 13 1.2.4 Onderzoeksvraag .......................................................................................................................... 14 AFBAKENING VAN HET ONDERZOEK ............................................................................................................... 15 UITVOERING ONDERZOEK EN RESPONS ........................................................................................................... 15

2.

WAT ZIJN WATERRECHTEN? ............................................................................................................ 16

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

INLEIDING ...................................................................................................................................................... 16 (QUASI)-GRONDRECHT OP WATER .................................................................................................................. 16 WATERGEBRUIKS- EN WATERVERVUILINGSRECHTEN ..................................................................................... 17 DE PUBLIEKE TAAK VAN DE OVERHEID ........................................................................................................... 18 CONCLUSIE .................................................................................................................................................... 19

3.

WAAR IS DE SCHAARSTE VAN WATERRECHTEN OP GEBASEERD? ..................................... 20

3.1 3.2 3.3

3.4

INLEIDING ...................................................................................................................................................... 20 NATUURLIJKE SCHAARSTE ............................................................................................................................. 20 GECREËERDE SCHAARSTE .............................................................................................................................. 20 3.3.1 Gecreëerde schaarste: a. door een politieke keuze ....................................................................... 21 3.3.2 Gecreëerde schaarste: b. door beginselen en doelstellingen ........................................................ 21 3.3.3 Gecreëerde schaarste: c. door normering .................................................................................... 22 CONCLUSIE .................................................................................................................................................... 23

4.

VERDELINGSGRONDSLAG EN VERDELINGSMECHANISMEN ................................................. 24

4.1 4.2

INLEIDING ...................................................................................................................................................... 24 DE VERDELINGSGRONDSLAG VAN WATERRECHTEN ........................................................................................ 24 4.2.1 De waarde van water .................................................................................................................... 24 4.2.2 Verdelingsinstrumenten ................................................................................................................ 25 EEN BILLIJKE VERDELING VAN WATERRECHTEN ............................................................................................. 26 4.3.1 De verdelingsprocedures bij het systeem van vergunningverlening ............................................. 27 4.3.2 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur ................................................................................ 29 4.3.3 Algemene beginselen van aanbestedingsrecht .............................................................................. 31 4.3.4 Welke verdelingsprocedure is van toepassing bij de verlening van een watervergunning? ......... 32 CONCLUSIE .................................................................................................................................................... 33

4.3

4.4 5.

HOE IS DE VERDELING VAN WATERRECHTEN IN THEORIE GEREGELD IN DE WATERPLANNEN? ............................................................................................................................ 35

5.1 5.2

INLEIDING ...................................................................................................................................................... 35 DE STRUCTUUR VAN DE WATERPLANNEN IN NEDERLAND .............................................................................. 35 5.2.1 Nationaal waterplan ..................................................................................................................... 36 5.2.2 Regionaal waterplan ..................................................................................................................... 37 5.2.3 Waterbeheerplan........................................................................................................................... 37 DE VERPLICHTINGEN UIT DE KRW ................................................................................................................. 37 DE VERDELING VAN DE MILIEUGEBRUIKS- EN MILIEUVERVUILINGSRUIMTE .................................................... 40 CONCLUSIE .................................................................................................................................................... 42

5.3 5.4 5.5

7

6.

ZIJN DE HUIDIGE NEDERLANDSE WATERPLANNEN CONCREET GENOEG OM TE FUNGEREN ALS INSTRUMENT VOOR TOETSING EN VERDELING VAN WATERRECHTEN?............................................................................................................................ 45

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

INLEIDING ...................................................................................................................................................... 45 RESULTAATS- OF INSPANNINGSVERPLICHTING? ............................................................................................. 45 BESCHERMING VAN ALLE WATEREN ............................................................................................................... 49 STATUS EN DOELSTELLINGEN......................................................................................................................... 52 ZIJN DE WATERPLANNEN CONCREET GENOEG OM TE FUNGEREN ALS TOETSINGSINSTRUMENT VOOR DE VERGUNNINGAANVRAGEN? ....................................................................................................................... 54 CONCLUSIE .................................................................................................................................................... 58

7.

OP WELKE WIJZE WORDEN WATERVERGUNNINGEN IN DE PRAKTIJK GETOETST? .... 64

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

INLEIDING ...................................................................................................................................................... 64 ARTIKEL 6.21 WATERWET ............................................................................................................................. 64 TOETSINGSINSTRUMENTEN BIJ DE VERGUNNINGVERLENING ........................................................................... 65 DE CIW-NOTA EMISSIE-IMMISSIE .................................................................................................................. 66 DE GEVAARLIJKE STOFFEN RICHTLIJN ........................................................................................................... 67 TOETSINGSKADER WATERKWALITEIT IN DE WATERWETVERGUNNING NA IMPLEMENTATIE VAN DE KRW (LEIDRAAD VOOR DE WATERSCHAPPEN) ............................................................................................... 69 CONCLUSIE .................................................................................................................................................... 69

7.7 8.

IS ER VOLDOENDE RECHTSBESCHERMING TEGEN DE VERDELING VAN WATERRECHTEN OP BASIS VAN DE WATERPLANNEN EN HET HUIDIG SYSTEEM VAN VERGUNNINGVERLENING? ................................................................................................. 71

8.1 8.2

8.4

INLEIDING ...................................................................................................................................................... 71 WELKE MOGELIJKHEDEN BIEDT DE WET? ....................................................................................................... 71 8.2.1 Kwaliteitsnormen: appellabel? ..................................................................................................... 72 8.2.2 Toetsing aan artikel 6.21 Waterwet .............................................................................................. 73 DE ROL VAN DE RECHTER ............................................................................................................................... 73 8.3.1 Janecek ......................................................................................................................................... 73 8.3.2 Toetsing door de Afdeling ............................................................................................................. 75 CONCLUSIE .................................................................................................................................................... 79

9.

CONCLUSIE ............................................................................................................................................. 81

9.1

VERDELING VAN WATERRECHTEN OP GROND VAN DE WATERPLANNEN .......................................................... 81 9.1.1 Inleiding ........................................................................................................................................ 81 9.1.2 KRW-verplichtingen en de huidige waterplannen ........................................................................ 81 9.1.3 Conclusie ...................................................................................................................................... 85 VERDELING VAN WATERRECHTEN OP GROND VAN HET SYSTEEM VAN VERGUNNINGVERLENING..................... 87 9.2.1 Inleiding ........................................................................................................................................ 87 9.2.2 Jurisprudentie ............................................................................................................................... 87 9.2.3 Het vergunningplafond ................................................................................................................. 87 9.2.4 De toetsing van vergunningaanvragen ......................................................................................... 88 9.2.5 Conclusie ...................................................................................................................................... 89 RECHTSBESCHERMING ................................................................................................................................... 89 9.3.1 Inleiding ........................................................................................................................................ 89 9.3.2 Mogelijkheid van beroep .............................................................................................................. 89 9.3.3 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ............................................................. 90 9.3.4 Conclusie ...................................................................................................................................... 90

8.3

9.2

9.3

LITERATUURLIJST.......................................................................................................................................... 92 BIJLAGE 1 ........................................................................................................................................................... 96 BIJLAGE II........................................................................................................................................................ 101

8

9

1.

Inleiding

1.1 Inleiding De verdeling van schaarse publieke rechten is een onderwerp dat in de juridische wereld toenemende belangstelling krijgt.1 Bij schaarse publieke rechten moet worden gedacht aan bijvoorbeeld vergunningen en subsidies, waarvoor er meer aanvragers dan beschikbare rechten zijn. Waterrechten zijn ook te kwalificeren als schaarse publieke rechten. Om deze rechten te verdelen worden verschillende instrumenten en procedures toegepast waarbij waterrechten en waterplichten zo rechtvaardig en billijk mogelijk worden verdeeld. Dat we in Nederland en Europa gewoon kunnen wonen, werken en recreëren waar dan ook, lijkt allemaal heel normaal. Dat we veilig kunnen leven en er genoeg schoon water is, is toch een zorg voor de overheid? Wanneer we zo denken en er geen rekening wordt gehouden met de waterbehoeften van anderen, ontstaan er problemen. Dit onderzoek gaat hier nader op in. Centraal staat de verdeling van waterrechten in Nederland op basis van de waterplannen en het systeem van vergunningverlening. 1.2 Probleemstelling Nederland heeft op Europees niveau een bepaald beschermingsniveau vastgelegd om de kwaliteit van water te beschermen. De middelen die hiervoor worden gebruikt zijn de Europese waterrichtlijnen, waaronder de Kaderrichtlijn Water (KRW).2 Hierin staan centraal aangestuurde regels, met eisen in de vorm van kwaliteitsnormen en resultaatsverplichtingen.3 Burgers kunnen hieraan waterrechten ontlenen. Waterrechten hebben betrekking op voldoende en schoon water, zowel voor drinkwater, huishoudelijk gebruik, voedselproductie en economische activiteiten. Deze verschillende waterrechten kunnen, net als bij het recht op gelijke behandeling, de vrijheid van godsdienst of de vrijheid van meningsuiting, onderling botsen of tegenstrijdig zijn. Niet alle waterrechten kunnen dus onbeperkt worden gegarandeerd, daarom moet de grens of reikwijdte van het waterrecht worden bepaald. De mate waarin men een waterrecht wil beschermen is een verdelingsvraag.4 Voor de praktijk betekent dit dat de verdeling gebaseerd moet zijn op normen, zodat duidelijk wordt wat de reikwijdte van een recht is en welke plichten de overheid én particulieren met betrekking tot deze normen hebben. Daarom dienen normen vastgelegd te worden in wettelijke regelingen. Dat is in het belang van de rechtszekerheid en het vloeit voort uit het legaliteitsbeginsel.

1

Zie bijvoorbeeld: F.J.van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolswinkel, Schaarse publieke rechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011. 2 Richtlijn 2000/60 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, Pb. 2000 L327/1. 3 H.F.M.W. van Rijswick, De betekenis en vormgeving van waterkwaliteitseisen, M en R 2007/7. 4 H.F.M.W. van Rijswick, Bewegend water, over de verdeling van waterrechten en waterplichten binnen stroomgebieden, inaugurele rede, Universiteit Utrecht, European Law Publishing: Groningen 2008.

10

1.2.1 Verdeling van de milieugebruiksruimte In het waterplan vindt de daadwerkelijke verdeling van de verschillende waterrechten en waterplichten plaats. Doordat belangen zijn afgewogen moet uit het plan bijvoorbeeld blijken waar minder mag worden gebouwd, waar rivieren worden verruimd en waar beleid wordt gevoerd om de natuur te beschermen tegen verdroging. Ook kan in het waterplan worden vastgesteld hoe de beschikbare vervuilingsruimte over landbouw, industrie en huishoudens wordt verdeeld. Plannen raken daarmee direct de persoonlijke belangen van particulieren. Ze bevatten vergaande verdelingskeuzes én de maatregelen die de overheid wil nemen om de waterrechten te verwezenlijken. De verdelingskeuzes krijgen vorm doordat de waterplannen een overzicht bevatten van onder andere de doelstellingen, voorgenomen maatregelen, de financiering van de voorgenomen maatregelen en een functietoekenning aan water. Dit kan bijvoorbeeld een sociaalculturele-, een economische- of ecologische functie zijn. De functietoekenning is dus van belang voor de verdeling van schaarse waterrechten.5 Het bepaalt namelijk niet alleen welke doelstellingen er voor bepaalde wateren gelden en hoe die doelstellingen door het nemen van maatregelen worden bereikt, maar ook wie er aanspraak kan maken op schaars en schoon water en daarmee op een watergebruiksvergunning. Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen die genoemd zijn in de Waterwet.6 Deze doelstellingen zijn gericht op het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Watergebruiksvergunningen zijn daarmee te kwalificeren als schaarse publieke rechten: er zijn meer aanvragers dan beschikbare rechten. Wanneer de overheid schaarse publieke rechten verdeeld, dan heeft zij uiteenlopende verdelingsmechanismen ter beschikking die zij moet toepassen in verband met het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Dit kan inhouden dat de overheid moet aanbesteden of verschillende particulieren op de hoogte moet stellen van de mogelijkheid deel te nemen aan de verdeling. De verdelingsprocedures kunnen gericht zijn op een groot aantal publieke belangen: te denken valt aan het milieubelang, het bevorderen van de maatschappelijke welvaart door te streven naar economisch efficiëntie, het oproepen van gezonde en eerlijke mededinging enz. Gezien het voorgaande zou bij de verdeling van schaarse waterrechten ook de verplichtingen die voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel gelden. 7 De vergunningverlening door de waterbeheerder en het college van Gedeputeerde Staten wordt in Nederland echter gebaseerd op het systeem van „wie het eerst komt, wie het eerst maalt‟.8 Daarbij geldt dat de vergunning wordt verleend voor onbepaalde tijd en worden de voorwaarden die aan de vergunning worden verbonden alleen getoetst aan het 5

H.F.M.W van Rijswick 2011, „De Verdeling van schaarse waterrechten‟, in: F.J. van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolswinkel (eds.), Schaarse publieke rechten, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag 2011, p. 146. 6 Art. 6.21 Waterwet. 7 H.F.M.W van Rijswick, Schaarse publieke rechten, BJU, Den Haag 2011, p. 148. 8 H.F.M.W. van Rijswick Bewegend water. Over de verdeling van waterrechten en waterplichten binnen stroomgebieden in het Europese en Nederlandse recht (oratie Utrecht), Groningen: Europa Law Publishing 2008.

11

criterium of vergunningverlening verenigbaar is met de doelstellingen van de Waterwet. 9 Op deze manier worden bestaande rechten beschermd en is er nauwelijks een reële vorm van competitie of mededinging. Schaarse waterrechten lijken hiermee eenmalig en voorgoed te worden toebedeeld aan gebruikers, die simpelweg als eerst een vergunningaanvraag hadden ingediend. Iedereen die watergebruiksrechten of vervuilingsrechten wil verkrijgen als de ruimte volledig is verbruikt, heeft pech. Hiermee wordt een beperkt ambitieniveau nagestreefd en bestaat er nauwelijks een mogelijkheid te komen tot een herverdeling van schaarse waterrechten. Vergunningen worden immers niet verleend aan de meest duurzame of meest milieuvriendelijk werkende aanvragers. 1.2.2 Verdeling van de milieuvervuilingsruimte De Kaderrichtlijn Water vereist door middel van plannen en maatregelen de goede toestand van de wateren binnen de EU te bereiken. Op grond daarvan worden in de KRW daarom kwaliteitseisen gesteld, waaraan binnen een bepaalde periode moet zijn voldaan.10 De vervuilingsruimte is dus ook aan een verdeling onderworpen, die beperkt is door de grenzen die de KRW stelt. Deze grenzen zijn milieukwaliteitsnormen en kunnen als een plafond worden gezien: op basis hiervan wordt de beschikbare vervuilingsruimte bepaald. Het Hof van Justitie heeft in een reeks van veroordelingen die zagen op Richtlijn 76/464/EEG (nu: Richtlijn 2006/11/EG)11 nader aanwijzingen gegeven waar programma‟s (waterplannen) aan moeten voldoen, zodat verontreiniging verminderd wordt.12 De richtlijn is nog steeds van kracht, maar wordt ingevolge artikel 22, tweede lid KRW, met ingang van 22 december 2013 ingetrokken. Deze moet dan zijn vervangen door de KRW. Uit de uitspraken van het Hof blijkt dat programma‟s specifiek moeten zijn, zodat zij een totale samenhangende benadering inhouden, met het karakter van concrete en gestructureerde planning; ze dienen het hele nationale grondgebied te omvatten en te zien op alle oppervlakte wateren; ze moeten betrekking hebben op de vermindering van de verontreiniging veroorzaakt door alle grijze lijststoffen (een begrip uit Richtlijn 2006/11, voorheen richtlijn 76/464, welke richtlijn in 2013 volledig door de KRW wordt vervangen) die in de nationale context van de lidstaat van belang zijn; de in voorafgaande vergunningen neergelegde emissienormen moeten worden berekend op basis van de in de betrokken programma‟s neergelegde kwaliteitsdoelstellingen, die het resultaat zijn van het onderzoek van de ontvangende wateren. Kort gezegd komt het er op neer dat een waterplan een samenhangend stelsel moet zijn; een algemeen gestructureerd programma voor de vermindering van verontreiniging waarin alle maatregelen worden opgenomen, die nodig zijn om de vereiste waterkwaliteit te realiseren. Er mag van worden uitgegaan dat deze uitspraken van het Hof nog steeds relevant zijn onder de KRW. Maatregelen die genomen worden in de waterplannen moeten dus transparant zijn, waardoor duidelijk wordt wat de effectiviteit van de getroffen maatregelen is. Wanneer 9

Art. 6.21 Waterwet. H.F.M.W. van Rijswick, De betekenis en vormgeving van waterkwaliteitseisen, M en R 2007/7. 11 Richtlijn 2006/11 van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2006 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd. 12 Zaken C-285/96 (Italië), C-214/96 (Spanje), C-232/95, C-233/95, C-394/97 (Griekenland), C-261/98 (Portugal), C-184/97 (Duitsland), C-207/97 (België), C-333/99 (Frankrijk), C-252/98 (Nederland). 10

12

de waterplannen hierin niet voorzien kunnen de doelstellingen die gehaald moeten worden overeenkomstig de KRW in gevaar komen. In het onderzoek besteed ik daarom nadrukkelijk aandacht aan de genomen maatregelen die worden genomen in de waterplannen. Daarbij moet duidelijk worden of de maatregelen transparant zijn, zodat duidelijk is welk effect de maatregelen hebben en of wellicht andere maatregelen meer voor de hand zouden kunnen liggen (kosten-batenanalyse). Bij de verlening van een watervergunning moet rekening worden gehouden met hetgeen daaromtrent in het waterplan is bepaald.13 Van belang is dus dat – wat de waterkwaliteit betreft en daarmee de vervuilingsruimte - de waterplannen een concreet toetsingskader voor vergunningverlening kent. Dit is ook een van de kernpunten van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. Zonder helder toetsingskader is het voor aanvragers, de waterbeheerder en derden niet op voorhand duidelijk hoe de beoordeling van een aanvraag zal plaatsvinden. Dit zou bezwaarlijk zijn in verband met de rechtszekerheid. In het onderzoek komt daarom ook naar voren hoe vergunningen worden getoetst en verleend op basis van de waterplannen. 1.2.3 Rechtsbescherming Waterrechten hebben weinig betekenis wanneer men zich er bij de rechter niet op kan beroepen. Het zijn dan inhoudsloze rechten, omdat ze niet kunnen worden afgedwongen. Verdelingsinstrumenten zoals het waterplan en het Bkmw 2009 zouden dus appellabel moeten zijn. Het Bkmw 2009 is een algemeen verbindend voorschrift en daartegen staat in Nederland geen beroep op de bestuursrechter open.14 Een waterplan is óók geen besluit waartegen beroep op de bestuursrechter open staat.15 De verdelingsvragen kunnen dus niet op grond van deze besluiten aan de bestuursrechter voorgelegd worden. Pas bij concrete besluiten als vergunningverlening, de vaststelling van een bestemmingsplan, of een besluit om een waterstaatswerk aan te leggen bestaat de eerste mogelijkheid voor particulieren om naar de rechter te gaan als zij vinden dat er een inbreuk op hun rechten wordt gemaakt. Op grond van de Waterwet kunnen de vergunninghouder en directbelanghebbenden dan naar de bestuursrechter gaan. Derdebelanghebbenden kunnen echter niet op grond van de Waterwet de bestuursrechter verzoeken om intrekking of aanscherping van bestaande vergunningen, met als doel een herverdeling van de schaarse rechten. Daarnaast lijkt het erop dat de rechter minder snel geneigd is om particulieren als belanghebbend aan te merken. Met de introductie van het relativiteitsvereiste in bepaalde deelgebieden van het bestuursrecht, wordt de kring van personen die toegang hebben tot de rechter verkleind. Dit principe, dat ook wel de Schutznorm wordt genoemd, houdt in dat de rechter een besluit niet mag vernietigen als de rechtsregel waarmee het besluit in strijd is niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich op die rechtsregel beroept. De enige mogelijkheid die dan over blijft is de gang naar de civiele rechter. Deze rechter voert slechts een marginale toetsing uit en zal de wetgever bijvoorbeeld niet opdragen een bepaalde regeling tot stand te brengen of bepaalde werken

13

Art. 6.1a Waterbesluit. Art. 8:2 Awb. 15 Art 8:5 Awb. 14

13

uit te voeren.16 Criteria voor de toetsing door de civiele rechter van de eerder genoemde bestuursrechtelijke verdelingsinstrumenten dienen nog ontwikkeld te worden. Een beginsel als een billijke verdeling van schaarse waterrechten bestaat nog niet als rechtsnorm, maar zou ingevuld kunnen worden aan de hand van bestaande rechtsnormen zoals die zijn ontwikkeld bij de verdeling van andere schaarse publieke rechten. 1.2.4 Onderzoeksvraag Uit de hierboven geschetste situatie wordt duidelijk dat de waterplannen een belangrijk instrument zijn om schaarse waterrechten te verdelen en om de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water te realiseren. De vraag is echter of de waterplannen in Nederland voldoende zijn toegesneden op de verdeling van schaarse waterrechten. Dit is mede van belang met het oog op de beperkte rechtsbescherming die tegen waterplannen open staat. Immers, wanneer de waterplannen niet transparant zijn, kan dat in strijd zijn met de rechtszekerheid. Daarnaast is het van belang dat de waterplannen niet alleen voldoende zijn toegesneden op de verdeling van schaarse waterrechten, maar dat deze ook in de praktijk een juiste invulling krijgen. Dat houdt onder meer in dat de waterplannen kunnen fungeren als toetsingsinstrument bij de vergunningverlening.17 Anders zijn de waterplannen slechts documenten met inhoudsloze beloften. Naar aanleiding van deze vragen is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Zijn schaarse waterrechten billijk te verdelen op grond van de waterplannen en het huidig systeem van vergunningverlening? Het onderzoek is verdeeld in een literatuur- en een praktijkonderzoek. Het juridische literatuuronderzoek omvat de volgende deelvragen, die elk in een apart hoofdstuk worden besproken: - Wat zijn waterrechten? - Waar is de schaarste van waterrechten op gebaseerd? - Wat rechtvaardigt een verdeling van waterrechten en moet deze billijk zijn? - Hoe is de verdeling van waterrechten in theorie geregeld in de waterplannen? Het praktijkonderzoek omvat de volgende deelvragen, die elk in een apart hoofdstuk worden besproken. - Zijn de waterplannen concreet genoeg om te fungeren als instrument voor toetsing en verdeling van waterrechten? - Op welke wijze worden watervergunningen in de praktijk getoetst? - Is er voldoende rechtsbescherming tegen de verdeling van waterrechten op basis van de waterplannen en het huidig systeem van vergunning verlening? Hoofdstuk 6, 7 en 8 van het onderzoek gaan specifiek in op de laatste drie bovenstaande vragen.

16

HR 21 maart 2003, Eerste Kamer, Nr. C01/327HR. LJN-nummer: AE8462 (Waterpakt); Hoge Raad 1 oktober 2004, C03/118 (Faunabescherming/Provincie Fryslan). 17 Zie art. 6.1a Waterbesluit.

14

1.3 Afbakening van het onderzoek Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden moet er niet alleen ingegaan worden op de juridische verdelingssystematiek voor waterrechten, maar ook op de daadwerkelijke inhoud van de plannen en de toetsing van te verlenen vergunningen aan de plannen zoals dat geschiedt in de praktijk. Het onderzoek valt dus uiteen in twee delen: enerzijds een juridisch literatuuronderzoek naar de verdelingssystematiek en anderzijds een empirisch onderzoek naar de verdelingssystematiek. Dat laatste heeft vorm gekregen door middel van het afnemen van interviews bij Rijkswaterstaat, waterschappen en de provincies en het analyseren van uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voorts zijn ook de plannen van de verschillende waterbeheerders en provincies bestudeerd voorafgaand aan en nadat de interviews zijn afgenomen. 1.4 Uitvoering onderzoek en respons De vragenlijst ten behoeve van het onderzoek is per mail verzonden aan de betrokken contactpersoon van de betreffende instantie. In totaal zijn 5 diensten van Rijkswaterstaat, 7 provincies en 17 waterschappen benaderd. In totaal hebben 11 waterschappen daadwerkelijk de vragenlijst ingevuld, waarvan ik de lijsten van 10 waterschappen kan gebruiken voor de analyse. Verder hebben 6 provincies de vragenlijst ingevuld. Van Rijkswaterstaat heeft een juridisch adviseur bij de Rijkswaterstaat Corporate Dienst een vragenlijst ingevuld. De Corporate Dienst is een landelijke dienst die ondersteuning levert aan alle Rijkswaterstaatdiensten op vijf bedrijfsvoeringsterreinen, waaronder bestuurlijk juridische zaken. Daarnaast hebben de Rijkswaterstaat diensten NoordHolland en Zeeland een vragenlijst ingevuld. De respons is wat Rijkswaterstaat betreft dus vrij laag (in totaal dus 3). Niettemin heb ik deze resultaten in het onderzoek verwerkt.

15

2.

Wat zijn waterrechten?

2.1 Inleiding Een groot deel van de mensen op aarde moet minstens 3 uur lopen om water te halen. Meer dan 2 miljard mensen op aarde hebben geen toegang tot veilig drinkwater, maar de menselijke consumptie van water neemt jaarlijks toe. Mensen gebruiken dagelijks in totaal ongeveer 190 liter water, terwijl grondwatervoorraden slechts ongeveer 80% van de wereldbevolking dienen, waarvan 4% van het bruikbare grondwater al verontreinigd is. Die verontreiniging wordt mede veroorzaakt door menselijke consumptie. Mensen beïnvloeden in belangrijke mate de factoren die de waterkwaliteit bepalen, omdat ze hun afval in het water lozen en allerlei stoffen aan het water toevoegen, die hier van nature niet in aanwezig zijn.18 Water is essentieel voor alle leven op aarde. Zonder water is leven niet mogelijk. Omdat water een basisvoorwaarde is voor alle leven op aarde, willen we over voldoende gezond water kunnen beschikken. Anderzijds kan water ons ook bedreigen en dient er bescherming tegen de gevolgen van overstromingen en wateroverlast te zijn. Ook voor het voortbestaan van de natuur is het van belang dat er water van voldoende kwaliteit is. De behoefte aan waterrechten gaat dus verder dan de belangen van de individuele burger. Om niet te veel in herhaling te vallen met wat reeds over dit onderwerp is geschreven in de literatuur, beperk ik mij tot wat relevant is voor de beantwoording van de hoofdvraag van het onderzoek.19 2.2 (Quasi)-grondrecht op water Wereldwijd wordt gepleit voor een „recht op water‟ als mensenrecht.20 Wat de reikwijdte hiervan is, valt impliciet uit verschillende mensenrechtenverdragen te destilleren. In internationale verdragen wordt het recht op water meer en meer erkend, maar niet zo dat er een bindend mensenrecht op water bestaat. Artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESC)21 bevat het recht van een ieder op een zo goed mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid. De reikwijdte van dit recht ziet niet alleen op gezondheidszorg, maar ook op alle andere factoren die bepalend zijn voor het genieten van een goede gezondheid, zoals toegang tot schoon drinkwater.22 Ook artikel 11 van het IVESC bevat een grondslag voor het recht op water. Hierbij kan het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle vormen van Discriminatie van Vrouwen uit 197923 en het Internationaal Verdrag inzake de Rechten 18

Water weetjes en feiten, http://www.lenntech.nl/water-trivia-feiten.htm. Zie voor vormgeving en reikwijdte van waterrechten: H.F.M.W. van Rijswick, Bewegend water, over de verdeling van waterrechten en waterplichten binnen stroomgebieden, (oratie Utrecht), Groningen: European Law Publishing 2008. 20 H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Deventer: Kluwer 2010, p. 13. 21 Trb. 1978, 178. 22 J. Verschuuren, Recht op Water, in: Th. G. Drupsteen e.a. Weids water. Opstellen over waterrecht, Den Haag: Sdu Uitgevers 2006, p. 429. 23 Trb. 1981, 61. 19

16

van het Kind uit 1989 worden genoemd.24 Het eerste verdrag verplicht lidstaten „adequate living conditions, particularly in relation to (…) water supply‟ te verzekeren.25 Het tweede genoemde verdrag verplicht staten ziekten en ondervoeding tegen te gaan „through the provision of adequate nutritious food and clean drinking water‟.26 Ten slotte verwijs ik naar een resolutie van EuroLat.27 Hierin erkent de Euro-Latijns-Amerikaanse Parlementaire Vergadering dat „water moet worden beschouwd als openbaar goed en dat toegang hiertoe als fundamenteel mensenrecht moet worden gegarandeerd voor een rechtvaardige prijs op sociaal en milieugebied‟28, en verder beklemtoont zij „dat de zekerheid van toegang tot schoon water en een doeltreffende afvoer van afvalwater, evenals de zuivering van water, belangrijke voorwaarden zijn voor een goede volksgezondheid, in het bijzonder met het oog op het verminderen van sterftegevallen, met name bij kinderen, die het gevolg zijn van via water overdraagbare ziekten‟.29 Dat het recht op (een bepaalde hoeveelheid) schoon water erkend wordt betekent nog niet dat zij ook apart in wetgeving is neergelegd. Uit het voorgaande blijkt dat het recht op water wordt gebaseerd op internationale verplichtingen waar de EG zich aan heeft verbonden en dat het recht wordt uitgewerkt in Europese waterrichtlijnen die tot stand zijn gebracht. Een expliciet grondrecht bestaat nog niet. 2.3 Watergebruiks- en watervervuilingsrechten Naast de genoemde mensenrechtenverdragen zijn er meerdere verdragen te vinden, waarin het recht op water wordt erkend.30 Wat echter uit al deze verdragen blijkt is dat zij vooral zien op een individueel recht op water en niet op de spanning tussen dit recht en waterbeheer gericht op een breder scala aan belangen, zoals de bescherming van milieu, natuur en de economie. Want water wordt ook gebruikt voor tal van economische activiteiten, waaronder voedsel- en energievoorziening. Water kan dus verschillende functies vervullen, zoals een drinkwater of een economische functie. Dit kan van belang zijn voor de verdeling van de hoeveelheid beschikbaar zoet water tussen verschillende functies die water heeft. Wanneer een waterlichaam een drinkwaterfunctie heeft, dan zal het waterlichaam soms niet gebruikt mogen worden voor andere (economische) doeleinden. Er moet dan een keuze gemaakt worden hoe het water gebruikt mag worden. Een dergelijke verdeling bepaalt het gebruiksrecht van water. Daarnaast moet er ook ruimte zijn voor bedrijven en huishoudens om afvalstoffen en afvalwater te kunnen lozen. Functies van water zien dus op watergebruiksrechten en watervervuilingsrechten. De nadere invullingen van deze rechten wordt in Nederland gereguleerd door onder andere de Waterwet, waterplannen en vergunningen. 24

Trb. 1990, 170. Artikel 14 lid 2 IVDV. 26 Art. 24 lid 2 IVRK. 27 EuroLat is het parlementaire orgaan van het biregionaal strategisch partnerschap dat in juni 1999 in het kader van de topbijeenkomsten EU-LAC (Europese Unie-Latijns-Amerika en Caribisch gebied) is ingesteld, zie: http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/default_en.htm. 28 Zoals ook uit deze resolutie blijkt houdt een mensenrecht op water niet in dat aanspraak kan worden gemaakt op het kosteloos ter beschikking stellen van water. Dit komt ook terug in een uitspraak van het Hof „s Hertogenbosch: Hof Den Bosch, 2 maart 2010, LJN BL 6583. 29 Resolutie over de waterproblematiek in de context van de EU-LAC-betrekkingen, RE\7820838, april 2009. 30 H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Deventer: Kluwer 2010, p. 13-16. 25

17

2.4 De publieke taak van de overheid De overheid heeft verschillende functies te vervullen, waaronder de arbitrerende functie. Deze functie hangt nauw samen met het gegeven dat de groei van de bevolking en van de welvaart grenzen stelt aan het gebruik van bijvoorbeeld grondstoffen, energie en ruimte.31 Ook waterbeheer wordt in Nederland gezien als een zorg die de overheid zich aan behoort te trekken.32 De overheid heeft te zorgen voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Daarnaast moet zij maatregelen treffen ter bevordering van de volksgezondheid.33 Dit impliceert dat de overheid een brede taak heeft om Nederland te beschermen, waarin zowel het belang van het individu als het algemeen belang beschermd moet worden. Dit vraagt om een integrale aanpak van waterbeheer. De overheid is de instantie die bevoegd is deze belangen af te wegen en rechten toe te kennen door gebruikmaking van verschillende instrumenten. De integrale aanpak van het waterbeheer in de KRW is gebaseerd op een stroomgebiedbenadering. De essentie van een beheer op basis van stroomgebieden is dat problemen niet worden afgewenteld, niet op bovenstroomse delen en niet op benedenstroomse delen van het stroomgebied. Het integrale waterbeheer is er op gericht watersystemen aan zijn doelen te laten voldoen. De doelen worden gesteld om bepaalde te beschermen belangen te concretiseren en de lusten en de lasten die hiermee samenhangen zo rechtvaardig en billijk mogelijk over alle partijen binnen het stroomgebied te verdelen.34 Ook de Wereldgezondheidsorganisatie heeft in een rapport benadrukt dat integraal beheer van water de voorkeur verdient, waarbij de behoefte aan drinkwater voor de mens zo goed mogelijk in evenwicht wordt gebracht met de andere waterbehoeften en waar ook de bestrijding van vervuiling centraal staat.35 In de KRW is dit nader uitgewerkt. In de preambule van de Kaderrichtlijn Water staat: “Water is geen gewone handelswaar, maar een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden”. De KRW spreekt over „een erfgoed‟. Een begrip dat ook is terug te vinden in andere verdragen, als het VN-Verdrag inzake het recht van de zee en het Kosmisch Ruimteverdrag. Deze spreken over een „gemeenschappelijk erfgoed der mensheid‟, dat betrekking heeft op de zee en de ruimte, inclusief de hemellichamen. Uit het beginsel vloeit voort dat milieubeheer en het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, waar deze zich ook bevinden (binnen en buiten staatsgebieden), zaken zijn die de gehele mensheid tot zorg zijn.36 De KRW onderstreept met het „erfgoed-beginsel‟ het belang van gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de bescherming van water. Richtlijnen die het gemeenschappelijk erfgoed beginsel beschermen, moeten bijzonder nauwkeurig in het 31

Damen e.a. Bestuursrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2005, p. 45. H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick 2010, p. 10. 33 Art. 21 en 22 Grondwet. 34 H.F.M.W. van Rijswick, Bewegend water, over de verdeling van waterrechten en waterplichten binnen stroomgebieden, (oratie Utrecht), Groningen: European Law Publishing 2008, p. 7. 35 J. Verschuuren, Recht op Water, in: Th. G. Drupsteen e.a. Weids water. Opstellen over waterrecht, Den Haag: Sdu Uitgevers 2006, p. 428. 36 N. Schrijver, De teloorgang van het Gemeenschappelijk Erfgoed Der Mensheid, Ars Aequi 1999/5, p. 411. 32

18

nationale recht worden omgezet, omdat de zorg voor dit erfgoed door de richtlijnen aan de lidstaat wordt opgedragen.37 De bescherming van water wordt niet alleen in de KRW uitgewerkt, maar ook in diverse andere Europese richtlijnen en wettelijke regelingen. De rol van waterrechten in het Nederlandse rechtssysteem wordt vooral versterkt door wetgeving die de overheid tot stand brengt, bijvoorbeeld de Waterwet.38 Hierin wordt daadwerkelijk inhoud gegeven aan waterrechten en de daaraan gerelateerde belangen die de overheid dient te beschermen. De verdeling van het water wordt dus niet overgelaten aan de markt, maar aan de overheid. Waterrechten kunnen hiermee worden gekarakteriseerd als publieke rechten. 2.5 Conclusie Het recht op schoon en toegankelijk water wordt erkend als grondrecht, maar is als zodanig niet expliciet terug te vinden in de Nederlandse Grondwet. Ik zou hiermee het recht op schoon en toegankelijk water willen kwalificeren als een quasi-grondrecht. Daarnaast zijn waterrechten te relateren aan de publieke taak die de overheid heeft. De overheid moet bijvoorbeeld Nederland beschermen tegen overstromingen en wateroverlast. De overheid is dus in de eerste plaats verantwoordelijk voor de regulering en verdeling van waterrechten in Nederland. Waterrechten in Nederland zijn hiermee te karakteriseren als publieke rechten. Verder zijn waterrechten te verdelen in gebruiks- en vervuilingsrechten. Dit hangt mede af van de functie die water heeft. Water moet namelijk ook in onze behoefte voorzien wanneer het gaat om bijvoorbeeld energie- en voedselvoorziening. Een zekere hoeveelheid economische activiteiten moet dan ook worden gegarandeerd. Hiernaast staat daar tegenover het belang om de natuur te beschermen. Economische activiteiten zijn nodig voor onze behoeften, maar de natuur mag daar niet onder lijden. Er moet genoeg water zijn die van voldoende kwaliteit is en blijft. Dit is voornamelijk het doel van de Kaderrichtlijn Water die al in de preambule zegt dat water geen gewone handelswaar is, maar een erfgoed dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden.

37

H.F.M.W. van Rijswick „De kwaliteit van water, Euopese en nationale instrumenten voor de bescherming van oppervlaktewater‟, Kluwer: Deventer 2001, p. 35. 38 Voor een verdere uitwerking verwijs ik naar H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, „Waterrecht in Nederland‟, Kluwer, 2010.

19

3.

Waar is de schaarste van waterrechten op gebaseerd?

3.1 Inleiding De Dikke van Dale39 omschrijft schaarste als: „een omstandigheid dat iets schaars is‟ en schaars betekent: „weinig voorhanden‟, „niet talrijk‟ en „zeldzaam‟. Waterrechten zijn dus niet talrijk, zeldzaam en niet altijd verkrijgbaar, tenminste, dat veronderstelt de titel van dit hoofdstuk. Er kan dus gezegd worden dat we recht hebben op drinkwater, maar niet onbeperkt; dat we recht hebben om vuil te lozen op water, maar niet onbeperkt; dat we recht hebben om in water te zwemmen, maar niet overal. En vul maar aan. Water lijkt echter voldoende aanwezig te zijn om gebruik van te maken, immers, de wereld bestaat toch ongeveer voor 70% uit water? In dit hoofdstuk bespreek ik de aspecten die ten grondslag liggen aan de schaarste van water. De beantwoording van deze vraag is relevant voor het onderzoek, omdat waterschaarste betekent dat de vraag naar water groter is dan de waterhoeveelheid die op duurzame wijze aan beschikbare reserves kan worden onttrokken.40 Een schaars recht veronderstelt dus een ruimere vragenmarkt dan een aanbodmarkt. Zou de markt perfect werken, dan is ingrijpen van de overheid niet nodig. Maar dat is niet altijd het geval. Markten kunnen om verschillende redenen falen. Er zijn dan manieren nodig om het marktfalen tegen te gaan. Dit kan vragen om overheidsingrijpen, dat dan een (billijke) verdeling van rechten moet bewerkstelligen. 3.2 Natuurlijke schaarste Al eerder werd geconstateerd dat de wereld voor ongeveer 70% uit water bestaat. Van al dat water is 2,5% zoetwater en slechts 1% daarvan kan gebruikt worden als drinkwater.41 Zoetwater is hiermee een schaars goed. Voor een duurzaam beheer van de natuurlijke bron water is noodzakelijk dat rekening wordt gehouden met de veerkracht van het ecosysteem. Wanneer deze veerkracht wordt ondermijnd door bijvoorbeeld overmatig gebruik en vervuiling, dan zal het water op den duur niet meer aan zijn functies kunnen voldoen. Het zal dan minder of niet meer geschikt zijn voor de winning van drinkwater en bepaalde economische doeleinden. Dit alles vraagt om regulering door de overheid. Hiermee zijn waterrechten niet alleen schaars door natuurlijke omstandigheden, maar ook door het ingrijpen van de overheid.42 3.3 Gecreëerde schaarste Van Rijswick beschrijft de gecreëerde schaarste van waterrechten aan de hand van een stappenplan.43 Er zijn hierin in hoofdzaak drie factoren te onderscheiden. Schaarste wordt 39

www.vandale.nl A.M. Keessen en H.F.M.W. van Rijswick, Klimaatverandering en de bescherming van schaars water: regulering van watergebruik bij watertekorten in het Europese en Nederlandse waterrecht, in: N. Teesing, juridische aspecten van klimaatverandering, Vereniging voor milieurecht, 2009/1, BJU 2009, p. 79-96. 41 Water weetjes en feiten, http://www.lenntech.nl/water-trivia-feiten.htm. 42 H.F.M.W van Rijswick, Schaarse publieke rechten, BJU, Den Haag 2011, p. 139. 43 H.F.M.W van Rijswick, Schaarse publieke rechten, BJU, Den Haag 2011, p. 139. 40

20

gecreëerd: a. door een politieke keuze; b. door beginselen en doelstellingen; c. door normering. Ik zal deze punten nader toelichten. 3.3.1 Gecreëerde schaarste: a. door een politieke keuze De KRW zegt dat water geen gewone handelswaar is, maar een erfgoed, dat als zodanig beschermd, verdedigd en behandeld moet worden. Aan deze bepaling zijn geen rechten te ontlenen en ze heeft tot zover weinig juridische betekenis. De bepaling is veeleer een politiek en doelstellend begrip, waarbinnen nog veel beleidsruimte is voor bestuursorganen. Er moet op een concreter niveau worden gewerkt, om kleur te geven aan de wijze waarop water beschermd, behandeld en verdedigd wordt. Dit vraagt telkens om politieke keuzes. De overheid bepaalt welke mate van verontreiniging kan worden toegestaan en de overheid bepaalt de wijze waarop Nederland tegen water wordt beschermd. Het is namelijk een politieke keuze hoe hoog het beschermingsniveau is dat wordt nagestreefd. Uit Europese waterrichtlijnen en nationale wet- en regelgeving vloeit voort hoe groot de watergebruiksruimte en watervervuilingsruimte in Nederland is. Aan wetgeving en beleid liggen (ook) politieke keuzes ten grondslag. De rechter speelt in Nederland in deze fase nog geen enkele rol. 3.3.2 Gecreëerde schaarste: b. door beginselen en doelstellingen De publieke taak om schaars water te beschermen en het gebruik te reguleren wordt in het Europese waterrecht uitgewerkt in beginselen en algemene normatieve doelstellingen, zoals bijvoorbeeld het doel om water „duurzaam te beheren‟ en een „goede toestand‟ van het water te bereiken (Art 1 en 4 KRW). Uiteindelijk moet in 2015 een „goede toestand‟ van de Europese wateren worden bereikt.44 Op nationaal niveau zijn de doelstellingen onder andere uitgewerkt in artikel 2.1 lid 1 van de Waterwet. In het licht van de doelstellingen kunnen aan bepaalde activiteiten voorwaarden worden verbonden, of, in het uiterste geval, activiteiten worden verboden. Op deze manier wordt het recht een schaars recht. Zij kan en mag niet onder alle omstandigheden worden uitgeoefend, omdat hiermee de doelstelling in gevaar wordt gebracht. Beginselen zijn ook van invloed op de schaarste van waterrechten. Beginselen kunnen een belangrijke rol spelen in het waterrecht, omdat ze als leidraad kunnen dienen voor het handelen van zowel overheid als particulieren en zo richting kunnen geven en randvoorwaarden kunnen stellen aan in beginsel vrij of niet volledig gereguleerd handelen.45 In het Europese recht spelen verschillende beginselen een rol. Het Gemeenschapsbeleid ten aanzien van milieubescherming berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantasting bij voorkeur aan de bron dient te worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Deze beginselen worden nader uitgewerkt in Europese regelgeving, die voor water in het bijzonder uit richtlijnen bestaat. 44

Zie voor uitzonderingen hierop art. 4 KRW. H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick 2010, p. 23; H.F.M.W. van Rijswick & W.G.M. Salet, „Een Strategisch Kompas voor Duurzame Beheersing van Klimaatvraagstukken‟. Tijdschrift voor Beleid, Poltiek & Maatschappij 2010, 37.1, p. 43-59. 45

21

Voorts zijn er belangrijke uitgangspunten ten aanzien van publieke participatie en rechtsbescherming. Particulieren dienen bij de totstandkoming van het waterbeleid te worden betrokken, zij dienen te beschikken over de noodzakelijke relevante informatie en de overheid dient deze informatie te verstrekken.46 Beginselen zijn niet op zich zelf staande gegevens, maar zij geven veeleer betekenis aan regels, die zonder die beginselen niet kunnen functioneren. Daarnaast kunnen beginselen een afschrikkende rol hebben ten aanzien van inbreuken op de milieuwetgeving en zo bijdrage aan de verwezenlijking van de doelstellingen en de toepassing van het communautaire beleid op dit gebied. De overheid, maar ook burgers hebben een eigen verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor het water. 3.3.3 Gecreëerde schaarste: c. door normering De instrumenten waarmee de doelstellingen moeten worden verwezenlijkt, zijn geïntegreerde stroomgebiedsbeheersplannen en maatregelenprogramma‟s waarin wordt aangegeven met welke maatregelen de lidstaten denken de doelen te bereiken. Voor ieder stroomgebiedsdistrict moet telkens tenminste iedere zes jaar een zogeheten stroomgebiedsbeheersplan worden opgesteld.47 Hierin staat een samenvatting van een programma aan de hand waarvan men denkt de doelstellingen uit de KRW te kunnen halen. De uitwerking van stroomgebiedsbeheersplannen vindt plaats in concrete maatregelenprogramma's en bevat maatregelen die genomen dienen te worden om de doelstellingen van de KRW te verwezenlijken.48 Voor de bescherming van de waterkwaliteit worden milieukwaliteitsnormen en ecologische normen vastgesteld op Europees en nationaal niveau. Op Europees niveau zijn twee dochterrichtlijnen van de KRW vastgesteld: de Grondwater Richtlijn49 en de Richtlijn Prioritaire stoffen.50 Deze zijn in Nederland geïmplementeerd in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. De milieukwaliteitseisen moeten doorwerken in de stroomgebiedsbeheersplannen en maatregelenprogramma's die volgens de KRW voor elk stroomgebied moeten worden vastgesteld. In Nederland zijn dit de waterplannen op grond van de Waterwet.51 Dit betekent dat in deze plannen alle maatregelen moeten worden opgenomen, die nodig zijn om de vereiste waterkwaliteit te realiseren. Wanneer een waterbeheerder een plan gaat vast stellen dient hij op grond van de koppeling in het Bkmw 2009 te bepalen wat de goede toestand is waaraan zijn waterlichaam moet voldoen. Op basis van het verschil tussen de huidige toestand en de vereiste toestand bepaalt hij welke maatregelen er nodig zijn om die goede toestand te bereiken. De eisen die in het Bkmw 2009 in de vorm van milieukwaliteitseisen aan de waterkwaliteit zijn 46

Zie art. 14 KRW. Art. 13 KRW. 48 Art. 11 KRW. 49 Richtlijn 2006/118/EG, van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006, betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de toestand. 50 Richtlijn 2008/105/EG, van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 inzake milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid tot wijziging en vervolgens intrekking van de Richtlijnen 82/176/EEG, 83/513/EEG, 84/156/EEG, 84/491/EEG, 86/280/EEG van de Raad, en tot wijziging van de Richtlijn 2000/60/EG. 51 Art. 4 lid 3 Waterwet. 47

22

gesteld, zijn vrijwel letterlijk uit de richtlijnen overgenomen.52 Het Besluit is gebaseerd op hoofdstuk 5 van de Wm. Door middel van deze normen wordt de juridische schaarste vastgelegd. 3.4 Conclusie De schaarste van water wordt veroorzaakt door zowel natuurlijke als door gecreëerde omstandigheden. Aan de hand van het Bkmw 2009 moet worden bepaald wat de chemische en ecologische doelen zijn, en welke maatregelen genomen moeten worden om deze doelen te bereiken. De schaarste van water wordt dus voor een deel gecreëerd door normering. Door middel van deze normen wordt de juridische schaarste vastgelegd. De normen worden vertaald in beleid. Daarnaast moet door de beperkte beschikbaarheid van (zoet) water er in beleid worden vastgelegd hoe water gebuikt en verdeeld wordt over de verschillende functies. Dit beleid is voor een deel afhankelijk van politieke keuzes, normatieve doelstellingen en beginselen. De instrumenten waarmee de doelstellingen moeten worden verwezenlijkt, zijn in Nederland de waterplannen en de daaraan gekoppelde maatregelenprogramma‟s.

52

Zie voor meer: Woldendorp, Regulering van de waterkwaliteit: sluitstuk van de implementatie van de Kaderrichtlijn water (2), BR. 2010/64.

23

4.

Verdelingsgrondslag en verdelingsmechanismen

4.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk werd duidelijk dat de schaarste van waterrechten gebaseerd wordt op een natuurlijke en een gecreëerde schaarste. Dit houdt impliciet in dat waterrechten verdeeld moeten worden. In dit hoofdstuk zal daarom gekeken worden naar wat de achtergrond is van de verdeling van de waterrechten, met andere woorden: wat is de verdelingsgrondslag voor de verdeling van waterrechten? Vervolgens zal ik in gaan op de vormgeving van deze verdeling. Hierbij komt aan de orde wat billijkheid is en of de verdeling van waterrechten billijk moet zijn. 4.2 De verdelingsgrondslag van waterrechten In deze paragraaf zal worden ingegaan op de vraag welke factor de verdeling van waterrechten in het waterrecht rechtvaardigen. In het vorige hoofdstuk is al een element benoemd die de verdeling van waterrechten rechtvaardigt, namelijk de schaarste van water. Daarbij kwam aan de orde dat water niet onbeperkt gebruikt en vervuild kan worden. Waterrechten moeten daarom worden verdeeld. Een ander, tweede element, dat daaraan moet worden toegevoegd is de waarde en functie die water heeft. In het hiernavolgende zal ook dit element worden besproken. Daarna zal worden ingegaan op welke wijze vorm wordt gegeven aan de verdeling van waterrechten. Dit heeft betrekking op het juridische gedeelte van de vraag die in dit hoofdstuk centraal staat. 4.2.1 De waarde van water Nederland ligt aan de monding van vier grote rivieren, een Delta aan zee. Aan het water dankt ze haar bestaan en welvaart. Vanouds wordt het water gezien als vijand. De mens werd beschermd tegen water. In de jaren zestig werd water vooral gezien als medium of grondstof voor menselijk gebruik en misbruik. Jarenlange gratis lozingen van afvalwater hadden ons rijk gemaakt. In de tachtiger jaren brak het inzicht door dat water wezenlijk deel uitmaakt van zoete-, brakke- en zoute ecosystemen. Ook de samenhang tussen ecosysteem-, sociale- en economische processen werd onderkend.53 Water kreeg een steeds grotere waarde. In de huidige tijd is er ook meer aandacht voor milieu en klimaatverandering. Het risico op schade en ontwrichting als gevolg van klimaatverandering neemt toe, door stormen en overstromingen, hittegolven en branden. De beschikbaarheid van veilig drinkwater zal afnemen en het areaal van door droogte getroffen gebieden zal toenemen. Water krijgt hiermee een steeds grotere waarde. Dit zijn bijvoorbeeld sociaal-culturele, economische en ecologische waarden.54 Een minimale hoeveelheid drinkwater en water voor huishoudelijk gebruik wordt gezien als de sociaalculturele waarde van water. De economische waarde van water betekent dat ieder mens beschikt over voldoende water van een goede kwaliteit dat nodig is om in zijn bestaan te voorzien. Voor de natuur kan water gekenschetst worden als een ecologisch goed. De 53

H.L.F. Saeijs en H.H.A. Teeuwen, „Recht doen aan water. Over de ontwikkelingen in het waterbeheer en uitdagingen voor de wetgeving‟, Ars Aequi 1999/5, p. 323. 54 A.M. Keessen en H.F.M.W. van Rijswick 2009, p. 80.

24

belangrijke waarde die water toebedeeld krijgt vraagt om bescherming en verdeling. Doel van verdeling van schaars water is het duurzaam omgaan met natuurlijke bronnen. Ook generaties na ons moeten gebruik kunnen blijven maken van water, zoals het Internationaal Gerechtshof stelde in de zaak Gabčíkovo-Nagymaros: „the environment is not an abstraction but represents the living space, the quality of life and the very health of human beings, including generations unborn‟.55 De verdelingskeuzes krijgen vorm doordat aan waterlichamen56 een functie wordt toegekend. De functietoekenning is van belang voor de verdeling van schaarse waterrechten.57 Het bepaalt namelijk niet alleen welke (maatschappelijke) doelstellingen er voor bepaalde wateren gelden en hoe die doelstellingen door het nemen van maatregelen worden bereikt, maar ook wie er aanspraak kan maken op schaars schoon water en daarmee op een watergebruiksvergunning. Ook dit onderstreept het belang van de waarde die water heeft. 4.2.2 Verdelingsinstrumenten De besproken elementen in de vorige paragraaf maken een verdeling van waterrechten min of meer noodzakelijk. Inherent aan de schaarste van water én de waarde en functies die water heeft maakt dat waterrechten verdeeld moeten worden. Duidelijk is dat deze grondslag nogal abstract is. Een filosofisch betoog hierover is niet in het belang van het onderzoek. Ik acht het daarom op zijn plaats om een volgende stap te nemen door de verdeling van waterrechten concreet te bekijken. Met andere woorden: wat is de juridische grondslag voor de verdeling van waterrechten? Deze vraag vloeit voort uit het rechtszekerheidsbeginsel en de legaliteitseis, die onlosmakelijk zijn verbonden met de rechtsstaat waarin wij leven. Op Europees niveau zijn in verschillende waterrichtlijnen normen gesteld die de schaarste bepalen door middel van gebruiks- en vervuilingsnormen. Deze normen krijgen in Nederland vorm door middel van verschillende instrumenten, die in de Waterwet zijn terug te vinden. De belangrijkste instrumenten voor de verdeling van schaars water in de Waterwet zijn de verdringingsreeks58, een systeem van vergunningverlening en algemene regels,59 het Waterplan, dat op Rijks-, provinciaal- en waterschapsniveau wordt vastgesteld60 en waterakkoorden.61 Vergunningen Voor diverse handelingen in watersystemen stelt hoofdstuk 6 van de Waterwet een watervergunning verplicht. Dwingende weigeringsgrond voor een watervergunning is: onverenigbaarheid met de doelstellingen van de Waterwet, art. 6.21 Wtw. Op grond van artikel 6.1a Waterbesluit moet bij de vergunningverlening rekening worden gehouden 55

Case concerning the Gabčíkovo-Nagymaros project, (Hungary/Slovakia) (Gabčíkovo-Nagymaros), Internationaal Gerechtshof, 25 september 1997, Para 112. 56 Een waterlichaam is een te onderscheiden en significant oppervlaktewater. Bijvoorbeeld een rivier, een kanaal, een meer of gedeelten daarvan. Zie art 2 KRW of www.helpdeskwater.nl. 57 H.F.M.W van Rijswick, Schaarse publieke rechten, BJU, Den Haag 2011, p. 146. 58 Art. 2.9 Waterwet. 59 Art. 6.6 Waterwet. 60 Hoofdstuk 4 Waterwet en hoofdstuk 4 Waterbesluit. Zie voor meer: A.M. Keessen en H.F.M.W. van Rijswick 2009, p. 79-96. 61 Art. 3.7 Waterwet.

25

met het Nationale Waterplan, het regionale waterplan en het beheerplan van de waterbeheerder. Plannen In de waterplannen moeten alle maatregelen worden opgenomen, die nodig zijn om de vereiste waterkwaliteit en de doelstellingen genoemd in artikel 4 KRW te realiseren. De waterplannen zijn eind 2009 vastgesteld. Het maatregelenprogramma bestaat in Nederland uit de optelsom van alle maatregelen die ter implementatie van artikel 11 KRW in de waterplannen op grond van de Waterwet zijn opgenomen. In de waterplannen staan de doelstelling voor wateren en functies van wateren. Daarnaast moet aangegeven worden wat de voorgenomen maatregelen zijn om de doelstellingen te realiseren en hoe deze maatregelen gefinancierd worden.62 In de plannen wordt daarmee vastgelegd hoe het water over de verschillende functies wordt verdeeld. De verdringingsreeks Om het water rechtvaardig te verdelen kan gekozen worden voor een rangorde in de verschillende claims op water, een prioritering in waterbelangen of waterrechten. Dit is een waterhiërarchie waar de Europese Commissie voor pleit.63 In Nederland is op grond van artikel 2.9 Waterwet een dergelijke waterhiërarchie (verdringingsreeks) vastgesteld bij AMvB (art. 2.1 Waterbesluit) De verdringingsreeks heeft betrekking op grondwater en oppervlaktewater en kent de volgende „waterhiërarchie‟: - Het waarborgen van de veiligheid tegen overstroming en het voorkomen van onomkeerbare schade; - Nutsvoorzieningen, waarbij drinkwatervoorziening de hoogste prioriteit heeft voor zover het gaat om de leveringszekerheid, gevolgd door de energievoorziening eveneens voor zover het gaat om de leveringszekerheid; - Kleinschalig hoogwaardig gebruik, met de volgende prioritering: tijdelijke beregening van kapitaalintensieve gewassen, het verwerken van industrieel proceswater en de waterkwaliteit in stedelijk gebied; - Overige behoeften, waarbij de volgende prioriteitsvolgorde geldt: scheepvaart, landbouw, natuur, industrie, waterrecreatie, binnenvisserij, drinkwater (voor de overige behoefte) en energie (voor de overige behoefte) en overige belangen. Waterakkoorden Een waterakkoord (artikel 3.7 Waterwet) is een bestuursovereenkomst, een meerzijdig publiekrechtelijk besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. In waterakkoorden staan afspraken over de verdeling (toevoer en aanvoer) van water tussen verschillende beheergebieden. 4.3 Een billijke verdeling van waterrechten Procedurele billijkheid is noodzakelijk om een rechtvaardige verdeling van waterrechten te verwezenlijken. „Hoe kolossaler de waterwerken die een staatsmacht ter hand neemt,

62 63

Art. 4.5, 4.6 en 4.7 Wtw. Zie ook hoofdstuk 4 Waterbesluit. H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick 2010, p. 258.

26

des te despotischer haar heersers‟.64 Er kan dan ook niet worden getornd aan het recht van belanghebbenden om te beschikken over voldoende informatie, aan hun recht om betrokken te worden bij de besluitvorming en aan het recht op toegang tot de rechter indien burgers van oordeel zijn dat zij ten onrechte in hun belangen worden geschaad of hun rechten onevenredig worden aangetast.65 De wetgeving dient daarom mechanismen te bevatten om rechtvaardig en billijk om te gaan met tegenstrijdige waterrechten of andere belangen en om te voorkomen dat geen misbruik wordt gemaakt van waterrechten of van de bevoegdheid de rechten te verdelen. In de vorige paragraaf zijn de verschillende verdelingsinstrumenten voor waterrechten nader bekeken. In deze paragraaf komt de vraag aan de orde hoe de procedure van deze verdeling (in theorie) verloopt. Ik richt mij specifiek op de verdelingsprocedure door middel van het systeem van vergunningverlening. Hoe de verdelingsprocedure in theorie geregeld moet zijn in de waterplannen komt in het volgende hoofdstuk aan de orde. 4.3.1 De verdelingsprocedures bij het systeem van vergunningverlening Het systeem van vergunningverlening kent in Nederland verschillende verdelingsprocedures. Iedere gekozen verdelingswijze dient te voldoen aan de beginselen van behoorlijk bestuur.66 Daarnaast spelen bij de vergunningverlening een aantal milieurechtelijke beginselen een rol. Dit betreft het beginsel de vervuiler betaalt, het beginsel dat verontreiniging bij voorkeur aan de bron moet worden aangepakt (beginsel van preventief handelen), het stand-still beginsel dat inhoudt dat de bestaande milieukwaliteit niet mag verslechteren en het voorzorgsbeginsel. Het aantal beschikbare vergunningen dient verdeeld te worden tussen alle gebruikers in een bepaald stroomgebied. De vergunningverlening vindt plaats door de waterbeheerder of het college van Gedeputeerde Staten. De beschikbare vergunningen zijn gelimiteerd door de vastgestelde doelstellingen, zoals geformuleerd in art. 2.1 Waterwet. De vraag is echter welk soort verdelingsprocedure door de waterbeheerder of door het college van Gedeputeerde Staten moet worden toegepast bij de verlening van een watervergunning. Daarom zal nu eerst worden in gegaan op de verschillende soorten verdelingsprocedures die er in het algemeen kunnen worden toegepast bij (schaarse) vergunningverlening. De volgende soorten verdelingsprocedures zijn te onderscheiden:67 1. Volgorde van ontvangst van de aanvraag 2. Loting 3. Vergelijkende toets 4. Veiling 5. Aanbesteding 64

Uitspraak van Marx, zie: Frank Westerman, ingenieurs van de ziel, Atlas, Amsterdam/Antwerpen, p. 112. 65 H.F.M.W. van Rijswick, Bewegend water, over de verdeling van waterrechten en waterplichten binnen stroomgebieden, (oratie Utrecht), Groningen: European Law Publishing 2008, p. 40. 66 F.J. van Ommeren, Schaarse vergunningen. De verdeling van schaarse vergunningen als onderdeel van het algemene bestuursrecht, inaugurele rede, Vrije Universiteit te Amsterdam, Kluwer: Deventer 2004, p. 39. 67 C.J. Wolfswinkel, „Verdelingsprocedures: een zoektocht naar een zinvol onderscheid‟ in: F.J.van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolswinkel, Schaarse publieke rechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 189 e.v.; F.J. van Ommreren 2004, p. 9.

27

1. Volgorde van ontvangst van de aanvraag In deze procedure worden vergunningen verleend op basis van het adagium „wie het eerst komt, wie het eerst maalt‟. Degene die als eerste een aanvraag indient, en aan alle voorwaarden voldoet, krijgt de vergunning; dit systeem wordt net zo lang herhaald totdat alle beschikbare vergunningen zijn verdeeld. Het selectiecriterium is hier het tijdstip waarop de aanvrager bij het bestuursorgaan de aanvraag indient. Deze procedure is alleen adequaat als het bestuursorgaan volstrekt onverschillig is staat tegenover wie de vergunning krijgt, mits aan de vergunningsvoorwaarde is voldaan. 2. Loting Voorafgaand aan de vergunningverlening door middel van loting vindt een eerste selectie plaats op grond waarvan alle aanvragers moeten voldoen. Geloot wordt tussen degenen die door die selectie heenkomen. Na die selectie vindt er geen beoordeling door het bestuur meer plaats. Het bestuursorgaan kan geen invloed uitoefenen op de inhoud van zijn eigen beslissing. Een voorbeeld van het gebruik van de loting is in het bestuursrecht te vinden op het terrein van het hoger onderwijs. De loting moet niet worden gebruikt als het bestuursorgaan zelf nog invloed wil uitoefenen op de keuze wie de vergunning krijgt toegewezen. Aangezien het openbaar bestuur het algemeen belang moet behartigen en derhalve gerechtvaardigde goed onderbouwde beslissingen moet nemen komt deze procedure niet veel voor. 3. Vergelijkende toets Bij een vergelijkende toets vindt een onderlinge vergelijking plaats tussen de aanvragen, op grond waarvan een rangorde tussen de aanvragen wordt vastgesteld. Kandidaten worden opgeroepen om aanvragen in te dienen, waarna aan de hand van tevoren vastgestelde criteria de beste aanvragen worden gehonoreerd. 4. Veiling Bij vergunningverlening op basis van een veiling liggen alle gunningscriteria op één na vast. Dat ene criterium is bepalend voor wie de vergunning krijgt. Meestal is het criterium waaraan getoetst wordt de aangeboden prijs voor de vergunning. Degene met het beste bod - dat niet altijd het hoogste bod hoeft te zijn – krijgt de vergunning verleend. 5. Aanbesteding De aanbestedingsprocedure wordt doorgaans gebruikt voor het verkrijgen van goederen of diensten. De aanbestedingsprocedure heeft in de regel betrekking op het plaatsen van overheidsopdrachten, maar zou ook kunnen worden toegepast op de verlening van vergunningen. Het verschil hierin is dat bij aanbesteding van een overheidsopdracht de overheid een bepaalde prijs betaalt, terwijl bij aanbesteding van een vergunning dat niet noodzakelijk is.

28

Het aanbestedingsregime houdt in dat er stringente regels gelden die gericht zijn op gelijkheid en doorzichtigheid, door het vereisen van tijdige bekendmaking van de aankondigingen en strakke termijnen, die ertoe strekken iedere belangstellende een gelijke kans te geven.68 De beginselen zien toe op een eerlijk wedstrijdverloop. De gunningcriteria bij aanbesteding zijn de economisch voordeligste inschrijving of de laagste prijs.69 Het criterium van de meest voordeligste inschrijving wordt bepaald aan een aantal subcriteria.70 Duidelijk is dat de vergunningsprocedure bij aanbesteding een andere is dan bijvoorbeeld wanneer de procedure verloopt op basis van volgorde van ontvangst. Alle verdelingsprocedures dragen tot op zekere hoogte bij aan het bewerkstelligen van de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. De keuze voor de ene of de andere soort verdelingsprocedure, voor zover de wet die keuzeruimte laat, is niet ongenormeerd. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene beginselen van aanbestedingsrecht hebben een belangrijke mate van invloed op de verdelingswijze. Hieronder zullen deze beginselen nader worden besproken. 4.3.2 Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Al snel rijst de vraag hoe overheden te werk mogen en moeten gaan bij het verdelen van schaarse vergunningen. In verschillende (recente) uitspraken is uitgemaakt dat het bestuur bij de uitgifte van schaarse vergunningen wordt beperkt door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en algemene beginselen van aanbestedingsrecht. Daarnaast spelen de criteria een rol, die in Europees verband zijn ontwikkeld ten aanzien van met name het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit en de werking van de gemeenschappelijke Europese markt (gelijkheidsbeginsel). De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn van toepassing op al het overheidsoptreden. Daarom zijn deze beginselen ook van belang bij de besluitvorming door bestuursorganen. De beginselen van behoorlijk bestuur vormen onder meer het juridisch fundament van het besluitvormingsrecht.71 Binnen dat kader wil ik ingaan op de doorwerking van een aantal beginselen van behoorlijk bestuur bij de vergunningverlening op basis van volgorde van ontvangst van de aanvraag. Uit verschillende uitspraken blijkt dat deze procedure niet in strijd is met het verbod van willekeur72, het gelijkheids-, rechtszekerheid- en zorgvuldigheidsbeginsel.73 Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat bestuursorganen gelijke gevallen gelijk behandelen en ongelijke gevallen ongelijk behandelen al naar gelang zij van elkaar verschillen. Het respecteren van het gelijkheidsbeginsel in bestuursrechtelijk perspectief heeft vooral betrekking op het betrachten van stelselmatigheid en consistentie (en bijgevolg het voorkomen van willekeur).74 'Het gelijkheidsbeginsel vergt een consistente gedragslijn 68

F.J. van Ommreren 2004, p. 18. Art. 54 Besluit aanbestedingsregels voor overheidsoprdrachten (Bao). 70 Art. 54 Bao. 71 R.J.N. Schlössels, Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2010, 33. 72 CBB 4 februari 2011, AB 2011/89. 73 CBB 31 maart 2010, AWB 10/84; ABRvS 23 augustus 1993, AB 1994, 111. 74 R.J.N. Schlössels, Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2007, 32. 69

29

van het bestuur en het bewaken van die consistentie is bij uitstek de verantwoordelijkheid van het bestuur', aldus de Afdeling.75 De procedure die gebaseerd is op de volgorde van ontvangst van de aanvraag, kan in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Het is bij deze procedure goed mogelijk dat de meest geschikte aanvrager achter het net vist, omdat er geen andere onderlinge vergelijking wordt gemaakt dan de vaststelling van de volgorde van ontvangst. Deze wijze van verdeling zal lang niet altijd goed aansluiten bij de doeleinden van de wettelijke regeling waarop de te verlenen vergunning is gebaseerd. Zo gezegd zou bijvoorbeeld de vergunningverlening moeten passen binnen de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water en de Waterwet. Samengevat houdt de doelstelling in: het bereiken van een goede toestand van het water in 2015.76 Er zou wat dat betreft een objectieve rechtvaardiging moeten zijn wanneer de vergunningverleningsprocedure verloopt op basis van volgorde van ontvangst van de aanvraag, en daarbij de genoemde doelstelling in gevaar zou kunnen komen.77 Het doel is namelijk een rechtens te beschermen belang. Uit de jurisprudentie is niet op te maken dat de verleningsprocedure op basis van ontvangst van de aanvraag, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zo overwoog de Afdeling in een uitspraak, waarbij appellant bezwaar had tegen het plaatsen op een wachtlijst om in aanmerking te komen voor een parkeervergunning: „Het in art. 3 derde lid Parkeerverordening neergelegde systeem dat vergunningen worden verleend in volgorde van ontvangst van de aanvrage is naar het oordeel van de Afdeling rechtspraak evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Een systeem waarbij aanvragen in volgorde van binnenkomst worden gehonoreerd, houdt in dat schaarse mogelijkheden volgens een objectieve maatstaf worden verdeeld. Het door verweerders gevoerde beleid dat degenen die reeds over een parkeervergunning beschikken nadat de geldigheid daarvan is verstreken bij voorrang in aanmerking komen voor een nieuwe vergunning komt de Afdeling rechtspraak niet onredelijk voor. Daarmee wordt de positie die deze vergunninghouders hadden verworven door de datum van hun aanvrage voortgezet‟.78 Niet alleen de procedure, maar ook het telkens opnieuw verstrekken van de vergunning aan dezelfde aanvrager wordt in deze zaak niet in strijd geacht met het gelijkheidsbeginsel door de Afdeling. In andere uitspraken is de procedure van volgorde van ontvangst van de aanvraag vaker beoordeeld in het licht van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daarin werd beslist dat deze procedure niet in strijd was met het verbod van willekeur79, het rechtszekerheid- en zorgvuldigheidsbeginsel.80 Watervergunningen worden verleend op basis van het adagium „wie het eerst komt, wie het eerst maalt‟. Het is daarnaast kenmerkend bij de verlening van (veel) watervergunningen dat deze voor onbepaalde tijd worden verleend en tevens gelden voor 75

ABRvS 21 december 2006, JB 2007/28. Zie art. 2.1 Wtw en art. 4 KRW. 77 Zie F.J. van Ommeren 2004, p. 53. 78 ABRvS 23 augustus 1993, AB 1994, 111. 79 CBB 4 februari 2011, AB 2011/89. 80 CBB 31 maart 2010, AWB 10/84. 76

30

de rechtsopvolgers van de vergunninghouder.81 Op deze manier worden bestaande rechten beschermd en is er nauwelijks een reële vorm van competitie of mededinging. Op grond van bovenstaande uitspraak is daar veel voor te zeggen. De Afdeling vindt in bovenstaande uitspraak een objectieve maatstaf voor een verdeling die plaatsvindt op volgorde van ontvangst van de aanvraag. Watervergunningen hebben echter - niet zoals parkeervergunningen - betrekking op het gebruik en vervuiling van een bepaalde natuurlijke hulpbron. Het kan daarom van belang zijn dat de vergunning aan de meest geschikte gegadigden ter beschikking wordt gesteld.82 Dit ter verwezenlijking van de doelen die op grond van de KRW zijn gesteld. Het ligt daarom meer in de rede om de algemene beginselen van aanbestedingsrecht nader te bekijken. Bovenstaande uitspraak kan in het licht van deze beginselen niet zondermeer worden toegepast bij de verdeling van schaarse waterrechten. 4.3.3 Algemene beginselen van aanbestedingsrecht De algemene beginselen van aanbestedingsrecht zijn niet van toepassing op al het overheidsoptreden. Niettemin kunnen ze wel worden „ingelezen‟ in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en daarmee een belangrijke rol vervullen. De jurisprudentie van afgelopen twee decennia laat zien dat de beginselen van aanbestedingsrecht gaandeweg meer rechtsgebieden zijn gaan beslaan en daarbinnen ook steeds ruimer worden uitgelegd.83 De uitgangspunten van het aanbestedingsrecht klinken tegenwoordig zelfs tot in het bestuursrecht door. Van Ommeren merkt in zijn belangwekkende oratie „Schaarse vergunningen‟ op dat het niet goed is uit te leggen dat een privaatrechtelijke aanbesteding wel aan de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht moet voldoen, maar dat diezelfde normen veel minder ver strekken in de bestuursrechtelijke vergunningverleningspraktijk.84 Van Ommeren overweegt, het navolgende in zijn oratie:85 „Wat de verdeling van schaarse vergunningen betreft, verwacht ik dat de toepasselijke normen – mede onder invloed van het EG-recht – steeds strenger zullen worden. Het ziet er naar uit dat de eisen die thans op grond van het aanbestedingsrecht aan velerlei overheidsopdrachten worden gesteld, meer en meer ook zullen gaan gelden voor de verdeling van schaarse vergunningen. Ik denk daarbij in het bijzonder aan het beginsel van doorzichtigheid en de (aantoonbare) objectiviteit. (…) Het is mijn verwachting dat bestuursorganen in de toekomst meer dan nu duidelijk zullen moeten maken, waarom zij een vergunning aan een bepaalde aanvrager verlenen, ook wanneer meer aanvragen aan de verleningsvoorwaarden voldoen dan er vergunningen beschikbaar zijn.‟ De verwachting die van Ommeren hier uitspreekt lijkt te zijn uitgekomen. Uit recente jurisprudentie valt een aantal tendensen op te maken over de toepassing van algemene beginselen van behoorlijk bestuur op de procedure van verdeling van schaarse vergunningen. Bij schaarse vergunningen staan twee vragen centraal: mag het aantal vergunningen worden beperkt en, zo ja, op welke wijze mogen deze schaarse 81

H.F.M.W van Rijswick, Schaarse publieke rechten, BJU, Den Haag 2011, p. 149. F.J. van Ommreren 2004, p. 55. 83 E.C.L. Prenen, Subsidietendering, Gst. 2009, 69. 84 F.J. van Ommreren 2004, p. 76. 85 F.J. van Ommeren 2004, p. 75-76. 82

31

vergunningen worden verdeeld?86 Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) heeft in een uitspraak een verplichting gesteld tot het creëren van mededingingsruimte bij schaarse vergunningen op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel:87 ‘Het zorgvuldigheidsbeginsel vergt in een geval als het onderhavige — dat er door wordt gekenmerkt dat de mogelijkheid wordt gecreëerd van een vergunning voor een derde speelautomatenhal in het centrum, maar er geen ruimte bestaat voor het verstrekken van een vergunning zolang niet een reeds verleende vergunning komt te vervallen dan wel wordt ingetrokken — dat op het moment dat er ruimte ontstaat een vergunning te verlenen, andere ondernemers in beginsel de mogelijkheid wordt geboden mee te dingen naar deze schaarse vergunning’.88 Het CBB liet zich hierbij echter niet uit over de vraag onder welke verdelingsprocedure deze verplichting is gewaarborgd. In een andere uitspraak oordeelt het CBB dat de Wet op de kansspelen zich niet verzet tegen vergunningverlening op volgorde van binnenkomst, maar dat deze procedure wel moet voldoen aan enkele minimumeisen. Ten eerste moet voor potentiële gegadigden kenbaar zijn wanneer de schaarse vergunning voor verlening beschikbaar is. Ten tweede moet voor potentiële gegadigden kenbaar zijn welke procedure wordt gehanteerd bij de verlening van die schaarse vergunning.89 Ook uit andere uitspraken blijkt dat een tendens gaande is, die erop wijst dat terughoudendheid op zijn plaats is als het gaat om een-opeen transactie.90 De Raad van State was van oordeel dat een verlening aan telkens dezelfde partij, zonder enige vorm van aanbesteding, niet zonder meer kan worden gerechtvaardigd.91 Steeds zal de vraag gesteld moeten worden: zijn er redenen voor een selectieprocedure, althans in ieder geval een aankondiging waar geïnteresseerden kennis van kunnen nemen en op kunnen reageren? Uit voorgaande uitspraken blijkt dat overheden steeds transparanter en zorgvuldiger moeten handelen bij het verdelen van schaarse vergunningen. In het Nederlandse recht kennen wij het transparantiebeginsel niet als een zelfstandig beginsel van behoorlijk bestuur. Volgens de wetgever kan volstaan worden met de reeds geldende algemene beginselen van behoorlijk bestuur als het gaat om transparantie.92 Dit betekent dat het transparantiebeginsel slechts direct van invloed is in het kader van overheidsopdrachten met een bepaald grensoverschrijdend belang en bij diensten die onder de Dienstenrichtlijn vallen. Niettemin blijkt uit de voorgaande uitspraken dat, ondanks het ontbreken van het transparantiebeginsel, zowel het gelijkheidsbeginsel als het formele zorgvuldigheidsbeginsel onder omstandigheden kunnen nopen tot een transparante procedure. 4.3.4 Welke verdelingsprocedure is van toepassing bij de verlening van een watervergunning? Al eerder in dit hoofdstuk kwam naar voren dat watervergunningen worden verleend op basis van het adagium „wie het eerst komt, wie het eerst maalt‟.93 Een belangrijk verschil met de verlening van waterververgunningen en andere schaarse publieke rechten is dat de 86

Zie noot van C.J. Wolswinkel onder uitspraak van het CBB 3 juni 2009, AB 2009, 373. CBB 3 juni 2009, AB 2009, 373, m.nt C.J. Wolswinkel. 88 R.o. 6.3.5. 89 CBB 28 april 2010, AB 2010, 186, m.nt C.J. Wolswinkel. 90 Rechtbank Arnhem 23 september 2010, LJN BN 9729. 91 ABRvS 18 juli 2007, AB 2007, 302, m.nt. J. Jans. 92 A. Drahman, Tijd voor een Nederlands Transparantiebeginsel, Preadvies Jonge VAR 2010, p. 159-167. 93 H.F.M.W van Rijswick, Schaarse publieke rechten, BJU, Den Haag 2011, p. 148. 87

32

verlening van veel watervergunningen in beginsel voor onbepaalde tijd worden verleend en tevens gelden voor de rechtsopvolgers van de vergunninghouder.94 Bij andere schaarse publieke rechten vind de verlening veelal plaats voor bepaalde tijd en door middel van een mededingingsprocedure. Iedereen heeft op basis daarvan recht op een „nieuwe ronde‟ waarin telkens iedereen gelijke kansen moet hebben om mee te doen aan de mededinging. Daarnaast is het mogelijk dat de watervergunningplicht is vervangen door een systeem van algemene regels.95 De Waterwet vormt een belangrijke grondslag voor de algemene regels voor bijvoorbeeld het lozen in oppervlaktewater. Een belangrijk uitgangspunt van de Waterwet is dat zoveel mogelijk activiteiten onder algemene regels vallen. Bij de vaststelling van de algemene regeling wordt rekening gehouden met de geldende doelstellingen en normen. Wanneer de algemene regel eenmaal van kracht is, heeft iedereen gelijke rechten in die zin dat als aan de meldingsplicht is voldaan, iedereen in gelijke mate van het watergebruiksrecht gebruik kan maken.96 4.4 Conclusie De verdeling van waterrechten blijkt een min of meer noodzakelijke verantwoordelijkheid te zijn van de overheid. Inherent aan de schaarste van water én de waarde en functies die water heeft is dat waterrechten verdeeld moeten worden. De grondslag voor de verdeling is in wezen een natuurlijk gegeven. De overheid heeft de taak om hieraan vorm te geven. Uit het legaliteits- en rechtszekerheidsbeginsel vloeit voort dat deze taak van de overheid in wettelijke regels moet zijn vastgelegd. Normen, doelstellingen en bevoegdheden krijgen vorm in deze wettelijke regels. Op basis hiervan kan de overheid instrumenten inzetten om waterdoelen te bereiken en waterrechten te verdelen. We hebben gezien dat de belangrijkste instrumenten voor de verdeling van schaars water in de Waterwet zijn te vinden. Deze zijn de verdringingsreeks, een systeem van vergunningverlening en algemene regels, het waterplan, dat op Rijks-, provinciaalen waterschapsniveau wordt vastgesteld en waterakkoorden. Naast een grondslag in de wet is procedurele billijkheid noodzakelijk om een rechtvaardige verdeling van waterrechten te verwezenlijken. De wetgeving dient daarom mechanismen te bevatten om rechtvaardig en billijk om te gaan met tegenstrijdige waterrechten of andere belangen, en om te voorkomen dat geen misbruik wordt gemaakt van waterrechten. Op grond daarvan zijn er verschillende verdelingsprocedures mogelijk, die elk aan strikte eisen moet voldoen. Zij mogen met andere woorden niet in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en in bepaalde gevallen de algemene beginselen van aanbestedingsrecht. Deze beginselen zijn nader bekeken bij de verdelingsprocedure die plaats vindt op grond van volgorde van ontvangst van de aanvraag. Ook de watervergunning wordt verleend op basis van deze procedure. Het is daarnaast kenmerkend bij de verlening van (veel) watervergunningen dat deze voor onbepaalde tijd worden verleend en tevens gelden voor de rechtsopvolgers van de vergunninghouder.97 Op deze manier worden bestaande rechten beschermd en is er 94

Art. 6.24 Wtw. Art. 6.2 Wtw. 96 H.F.M.W van Rijswick, Schaarse publieke rechten, BJU, Den Haag 2011, p. 149. 97 H.F.M.W van Rijswick, Schaarse publieke rechten, BJU, Den Haag 2011, p. 148. 95

33

nauwelijks een reële vorm van competitie of mededinging. Het laatste woord is hier nog niet over gezegd. Uit jurisprudentie blijkt enerzijds dat een verdelingsprocedure die plaats vindt op grond van de volgorde van ontvangst van de aanvraag niet in strijd hoeft te zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Anderzijds heeft echter te gelden dat een bestuursorgaan een algemeen belang behartigt en in dat kader schaarse goederen aan de meest geschikte gegadigden ter beschikking dient te stellen.98 Duidelijk in ieder geval is dat de verdelingsprocedure billijk moeten zijn, maar dat die billijkheid in verschillende procedures een andere kleur krijgt. Het is de vraag welke algemene rechtsbeginselen van toepassing zijn en welke betekenis deze krijgen in de betreffende procedure.

98

F.J. van Ommreren 2004, p. 55.

34

5.

Hoe is de verdeling van waterrechten in theorie geregeld in de waterplannen?

5.1 Inleiding Na het hoofdstuk over de wijze van verdelen van waterrechten door middel van het instrument van vergunningverlening, komt in dit hoofdstuk het instrument van de waterplannen centraal te staan. De waterplannen zijn een instrument die door de KRW verplicht worden gesteld op grond van artikel 13 en 11 KRW. De Waterwet en het bijhorende Waterbesluit hebben deze verplichting nader uitgewerkt in hoofdstuk 4. De waterplannen zijn essentieel voor een billijke verdeling van waterrechten. In dit hoofdstuk wordt beschreven wat de eisen zijn die worden gesteld aan de waterplannen op grond van jurisprudentie van het Hof van Justitie en Europese en nationale regelgeving. Daarbij komt naar voren welke eisen en normen de KRW en de Waterwet inhoudelijk aan de waterplannen stellen. De uitkomst van deze nogal wat theoretische benadering, vormt het normatieve kader waar de waterplannen aan moeten voldoen. Op grond daarvan kunnen de bestaande waterplannen getoetst worden aan het normatieve kader. 5.2 De structuur van de waterplannen in Nederland Waterplannen zijn integrale plannen: zij zien op alle aspecten van het watersysteembeheer en dienen daarmee tot uitvoering van alle planverplichtingen die uit het Europese waterrecht voortvloeien, met uitzondering van het rioleringsbeheer en de drinkwaterzorg.99 De Waterwet kent drie planvormen: het nationale waterplan, het regionale waterplan en het beheerplan (van Rijk en waterschap).100 In de plannen vindt de belangrijkste verdeling tussen gebruikers van waterdiensten plaats. Het gaat daarbij zowel om de verdeling tussen de verschillende functies als om de verdeling van de beschikbare vervuilingsruimte binnen een functie.101 Met behulp van de programmatische aanpak moet op tijd worden voldaan aan de gestelde milieukwaliteitsnormen, althans dat blijkt uit jurisprudentie over de oudere waterrichtlijnen. Deze normen zijn namelijk rechtstreeks werkende bepalingen, die moeten worden omgezet in bindende juridische regels waar de burger zich voor de rechter op moet kunnen beroepen. De waterplannen en de daarvan deel uitmakende maatregelenprogramma‟s102 zijn onder meer een belangrijk instrument voor het behalen van de milieudoelstellingen van de KRW. Lidstaten moeten zorgen dat dit doel wordt bereikt 15 jaar na de implementatie van de richtlijn. Daarbij moeten ze onder andere doelen en maatregelen formuleren voor waterlichamen. Deze milieudoelstellingen die in artikel 4 van de KRW zijn uitgewerkt heeft een „goede toestand‟ van alle Europese wateren op het oog. De juridische status van 99

H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick 2010, p. 137. Zie hoofdstuk 4 Waterwet en hoofdstuk 4 Waterbesluit. 101 H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick 2010, p. 144. 102 Art. 11 KRW. 100

35

deze „goede toestand‟ wordt nader uitgewerkt in milieukwaliteitseisen.103 De milieukwaliteitseisen richten zich op wateren binnen de EU, waarbij rekening moet worden gehouden bij het vaststellen van stroomgebiedsbeheersplannen en maatregelenprogramma's die volgens de KRW voor elk stroomgebied moeten worden vastgesteld. In Nederland zijn dit de waterplannen op grond van de Waterwet. 104 Dit betekent dat in deze plannen alle maatregelen moeten worden opgenomen, die nodig zijn om de vereiste waterkwaliteit te realiseren. Het maatregelenprogramma bestaat in Nederland uit de optelsom van alle maatregelen die ter implementatie van artikel 11 KRW in de waterplannen op grond van de Waterwet zijn opgenomen. De wens hierbij blijft om de bestuurlijke verdeling in het waterbeheer in Nederland in stand te laten.105 Dientengevolge is een situatie ontstaan waarin de bestuurslagen in de uitvoering van de KRW nauw met elkaar moeten samenwerken. Elke waterbeheerder moet rekening houden met de waterplannen en maatregelen van andere waterbeheerders. Hiertoe is een „trapje op, trapje af‟ systeem ontwikkeld.106 Provincies bundelen de plannen van de waterschappen en vertalen die door naar hun provinciale plannen. De minister van Infrastructuur en Milieu maakt op basis van deze provinciale plannen en het Beheerplan voor de Rijkswateren een concept-stroomgebiedsbeheersplan (trapje op), en geeft indien nodig aanwijzingen aan de provincie die deze aanwijzingen doorvertaald naar de waterschappen (trapje af). Zo wordt door een integrale aanpak gekomen tot consistente plannen.107 5.2.1 Nationaal waterplan Het Nationaal Waterplan is de opvolger van de Vierde Nota Waterhuishouding uit 1998 en vervangt alle voorgaande Nota's Waterhuishouding. Het Nationaal Waterplan is opgesteld op grond van artikel 4.1 Waterwet en wordt één keer in de zes jaar herzien. In het nationale waterplan staan de hoofdlijnen van het nationale waterbeleid. Verder omvat het in ieder geval een aanduiding - in het licht van de wettelijke doelstellingen en normen - van de gewenste ontwikkeling, werking en bescherming van de watersystemen en de bijbehorende termijnen. In het plan zijn de maatregelen en voorzieningen terug te vinden die nodig zijn om aan de verplichtingen te voldoen die gelden voor de Nederlandse stroomgebieddistricten. Ook omvat het nationale waterplan de Nederlandse delen van de internationale stroomgebiedbeheerplannen, evenals de (nationale) functies die aan rijkswateren worden toegekend. Om te kunnen voldoen aan de milieudoelstellingen uit de KRW is het belangrijk te weten welke wateren als kunstmatig of sterk veranderd zijn aangewezen, omdat daar andere eisen voor gelden. Ook de kunstmatig of sterk veranderde waterlichamen worden - wat betreft de rijkswateren - in het nationale waterplan opgenomen.

103

H.F.M.W. van Rijswick, Kopje-onder in de waterregelgeving, TO 2007, nr. 1. Art. 4 lid 3 Waterwet. 105 M. Thijssen & H.E. Woldendorp, Kaderrichtlijn water; waterkwaliteitseisen waterdicht geregeld, M en R 2009/9, p. 555. 106 M. Aerts en P. de Putter, Is de nieuwe generatie waterplannen in een goede toestand? M en R, 2009/9, p. 561. 107 Zie voor meer: H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick 2010, p. 136 e.v. 104

36

5.2.2 Regionaal waterplan Provinciale Staten moeten op grond van artikel 4.4 Wtw de regionale waterplannen vaststellen. Het regionale waterplan legt de hoofdlijnen vast van het in de provincie te voeren waterbeleid (regionale oppervlaktewateren en het grondwater) en de daartoe behorende aspecten van het provinciale ruimtelijke beleid.108 De regionale waterplannen dekken samen het gehele grondgebied van de provincies. De inhoud van het provinciale plan is wat betreft de onderwerpen vrijwel gelijk aan het nationale waterplan, met dien verstande dat de maatregelen per stroomgebieddistrict109 moeten worden uitgewerkt. Bij de totstandkoming van de regionale waterplannen moet worden overlegd met andere betrokken provincies, gemeenten, en waterschappen. Het regionaal waterplan is net als het Nationaal Waterplan een beleidsplan dat niet is gericht op rechtsgevolg en waartegen geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat. 5.2.3 Waterbeheerplan De beheerplannen van Rijk en waterschap worden geregeld in artikel 4.6 Waterwet. In het beheerplan maakt het waterschap op hoofdlijnen duidelijk hoe het de waterbeheertaken wil invullen en hoe wordt ingespeeld op de opgaven voor de komende jaren. De plannen van de waterschappen worden afgestemd met de plannen van andere beheerders en houden rekening met de regionale plannen. Op grond van artikel 4.6 lid 2 onder b kunnen waterschappen (aanvullende functies) toekennen aan wateren en belangrijk is dat in de beheerplannen het programma van maatregelen zoals dat verplicht is op grond van de KRW wordt opgenomen. Verder heeft het plan aan hoe het beheer wordt uitgevoerd, zowel onder normale omstandigheden als bij calamiteiten. 5.3

De verplichtingen uit de KRW

Concrete werking van de KRW volgens een stappenplan Feitelijk vereist de KRW van lidstaten dat zij ten behoeve van het bereiken van de waterkwaliteit bij het opstellen van de waterbeheerplannen vier stappen doorlopen.110 Ten eerste moet worden vastgesteld wat - wetenschappelijk bepaald - de goede toestand is. In Nederland is op grond daarvan het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (Bkmw 2009) vastgesteld.111 In dit besluit worden ter implementatie van de Kaderrichtlijnwater en de op deze richtlijnen gebaseerde Grondwaterrichtlijn en Richtlijn prioritaire stoffen eisen gesteld waaraan de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater in Nederland in beginsel moet voldoen. Bij de vaststelling van een waterplan moeten de betrokken overheden ervoor zorgen dat het daarin op te nemen maatregelenpakket voldoende is om de in het besluit opgenomen milieukwaliteitseisen te verwezenlijken. Verder moeten de lidstaten in beeld brengen welke maatregelen er genomen moeten worden om de goede toestand te realiseren. Ten derde moeten de 108

Art. 4.4 lid 2 Wtw. Een stroomgebiedsdistrict is het gebied van land en zee, gevormd door één of meer aan elkaar grenzende stroomgebieden met de bijhorende grond- en kustwateren, dat overeenkomstig artikel 3, lid 1, als de voornaamste eenheid voor stroomgebiedbeheer is omschreven, zie art. 2 onder 15 KRW. 110 M. Thijssen & H.E. Woldendorp, Kaderrichtlijn water; waterkwaliteitseisen waterdicht geregeld, M en R 2009/9, p. 555. 111 Zie voor meer paragraaf 5.3. 109

37

lidstaten beargumenteren welke van die maatregelen wel of niet genomen kunnen worden. Ten slotte blijkt uit de genomen drie stappen welke maatregelen er genomen gaan worden in de komende planperiode, en kan worden geconcludeerd of de goede toestand bereikt gaat worden. Bescherming van alle wateren De KRW richt zich op de bescherming van alle wateren in de EU. Dit komt onder meer tot uitdrukking in artikel 1 en 4 van de KRW. Lidstaten moeten zorgen dat dit doel wordt bereikt bij de implementatie van de KRW. Daarbij moeten ze, zoals gezegd, (onder andere) doelen en maatregelen formuleren voor waterlichamen. Alle wateren moeten daartoe worden toegewezen aan waterlichamen. Op grond van bijlage II par. 1.2 KRW geldt dit uit praktische overwegingen alleen voor wateren met een omvang die boven een bepaalde drempelwaarde komen. Er zijn echter talloze stromende en stilstaande wateren die kleiner zijn dan deze drempelwaarde waar niettemin de algemene verplichting van de KRW om deze te beschermen ook van toepassing is. Deze kleinere wateren moeten worden toegerekend aan een groter waterlichaam (van hetzelfde type) of moeten toch als waterlichaam worden benoemd (zie hiervoor het CIS guidance document: „Identification of Water Bodies‟).112 De waterplannen moeten hier inzicht over geven. Status en doelstellingen Volgens de Nederlandse wetgeving moeten de bevoegde autoriteiten de status en doelstellingen van waterlichamen aanwijzen.113 Artikel 4 lid 1 KRW werkt de verplichting uit artikel 1 KRW verder uit in het voorschrijven van doelstellingen voor geografisch te omschrijven waterlichamen. Oppervlaktewaterlichamen moeten uiteindelijk onder meer voldoen aan de Goede Ecologische Toestand (GET) en de Goede Chemische Toestand (GCT). De KRW schrijft nauwkeurig voor hoe de GET en de GCT dient te worden afgeleid voor dergelijke waterlichamen.114 Art. 4 lid 3 KRW biedt de mogelijkheid om daarvan af te wijken als het gaat om waterlichamen die recent door de mens zijn aangelegd op plaatsen waar die van nature niet aanwezig waren (kunstmatige waterlichamen) of als waterlichamen hydromorfologisch „onomkeerbaar‟ veranderd zijn door menselijk toedoen („sterk veranderde‟ waterlichamen). Onder voorwaarden mag in dergelijke gevallen het niet-natuurlijke karakter verdisconteerd worden in een van het GET afwijkende (in de regel lagere) ecologische doelstelling, het Goed Ecologisch Potentieel (GEP). Tot de voorwaarden hiertoe behoort dat aangetoond kan worden dat de hydromorfologische verandering niet kan worden opgeheven of gemitigeerd zonder „significant negatieve effecten‟ op milieu, scheepvaart, recreatie, winning van drinkwater en waterkracht, irrigatie, waterhuishouding, waterveiligheid, drainage en waterafvoer of andere „even belangrijke duurzame menselijke activiteiten‟. De KRW schrijft voor dat in gevallen van veronderstelde significante effecten conform art. 4 lid 3 KRW ook alternatieven moeten worden bestudeerd die met minder hydromorfologische belasting van het waterlichaam toch de beoogde maatschappelijke functie zouden kunnen dienen. Pas in het geval dat toepassing daarvoor technisch onmogelijk of disproportioneel duur 112

European Community, 2003. CIS Guidance Document nr. 2: Identification of Water Bodies, 2003. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC). 113 Artt. 4.1, 4.4 en 4.6 Wtw. 114 Zie bijlage V KRW.

38

zou zijn mag voor een ecologisch doel (GEP) gekozen worden dat lager is dan het natuurlijke doel (GET) voor het betreffende watertype.115 Toekenning van een afwijkende status moet gemotiveerd zijn in het stroomgebiedbeheerplan volgens de voorwaarden die in de KRW genoemd zijn. Algemene Denklijn Significante Schade116 Als hulpmiddel om te bepalen of een hydromorfologische herstelmaatregel significant schadelijk is conform artikel 4 lid 3 KRW, is in 2007 door de nationale overheid de Algemene Denklijn Significante Schade opgesteld. Deze algemene Denklijn dient als handvat en kan niet zonder nadere overweging in het regionale gebiedsproces worden overgenomen. Het resultaat van het doorlopen van deze Denklijn is dat in de regionale gebiedsprocessen de argumenten voor keuzes duidelijk worden gemaakt ten behoeve van een transparant besluitvormingsproces. Bovendien dient deze motivatie goed te worden vastgelegd. In de Denklijn wordt aangeraden om de omvang van de schade te kwantificeren als deze als significant wordt betiteld. De Denklijn geeft ook voorbeelden van vier „positieve herstelmaatregelen‟ die ten bate van het milieu (en waterkwaliteit) moeten werken. Deze maatregelen zijn de aanleg van vispassages, de aanleg van natuurvriendelijke oevers, hermeandering en meer flexibel en natuurlijk peilbeheer in wateren in grote natuurgebieden. Bij het beoordelen van „significante schade‟ zou dit moeten worden meegenomen aan de creditzijde van de balans, in ieder geval binnen de maatschappelijke functie die wordt gediend met de te reduceren of te mitigeren hydromorfologische aanpassing.117 Dit is eveneens terug te vinden in de EU-Guidance over kunstmatige en sterk veranderde wateren.118 In principe moeten de doelen voor de KRW-waterlichamen in 2015 gehaald zijn. Onder bepaalde voorwaarden (die in de KRW zijn omschreven), mag deze termijn met maximaal twee maal 6 jaar verlengd worden. In artikel 4 lid 4 KRW worden drie criteria genoemd op grond waarvan uitstel van doelbereik tot na 2015 acceptabel kan zijn: technische onhaalbaarheid, onevenredige kosten of natuurlijke omstandigheden. De KRW maar ook de Europese Guidance on exemptions119 vereist een duidelijk onderbouwing voor de verlenging van de termijn met 6 jaar om de doelstellingen uit de KRW te behalen. De termijnverlenging moet gemotiveerd in de plannen worden vastgesteld. Bij het afwegen van de kosten horen bijvoorbeeld ook de baten betrokken te worden, zowel de economisch kwantificeerbare als de ecologische baten. Verder moet de fasering van maatregelen uiteindelijk per waterlichaam worden onderbouwd. En in alle gevallen moet er onder andere voor worden zorg gedragen dat er zoveel mogelijk alternatieve maatregelen worden overwogen en dat de toestand van het betreffende 115

Zie art. 4 lid 3 onder b KRW. Denklijn Significante Schade/Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DG Water, 21 augustus 2007. 117 Vereniging Natuurmonumenten e.a. Visie van Nederlandse natuurorganisaties op de stroomgebiedbeheerplannen Kaderrichtlijn Water 2010-2015 in Nederland, december 2010, p. 19. 118 European Commission, 2002. Guidance document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies. Common Implementation Process Water Framework Directive. Guidance document Nr. 4. 119 European Community, 2009. Cis Guidance Document on exemptions to the environmental objectives. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC), CIS Guidance Document nr. 20. 116

39

waterlichaam er niet verder op achteruitgaat. Tenslotte moet in het eerstvolgende stroomgebiedbeheerplan opnieuw worden gekeken of de doelen op de dan geldende einddatum (i.c. 2021 en niet op voorhand 2027) kunnen worden gehaald. Als dat niet het geval is, dan moet de termijnverlenging opnieuw worden gemotiveerd. De toekenning van de status en de motivatie daarvoor moet door de provincies worden vastgesteld in de provinciale waterplannen. Guidance documents Een aantal keer heb ik verwezen naar de zogenaamde Guidance Documents (hierna: guidance), die de Europese Commissie in samenwerking met de vertegenwoordigers van de lidstaten heeft opgesteld. Ik refereer naar de guidance omdat ze van belang kunnen zijn bij het opstellen van de waterplannen. In totaal zijn er 24 guidances opgesteld over de Kaderrichtlijn Water en de Grondwaterrichtlijn. De guidances zijn voor de lidstaten juridisch niet verbindende documenten, die tot doel hebben in de EU een coherente implementatie van de richtlijnen te bewerkstelligen. Zij kunnen worden beschouwd als een hulpmiddel voor de implementatie van een onderdeel van de richtlijn dat vragen over de interpretatie en toepassing oproept.120 Doordat er één visie wordt ontwikkeld wordt het risico beperkt dat de uitvoeringspraktijk van de lidstaten te zeer uiteen gaat lopen wanneer de richtlijn onvoldoende sturend is en ruimte open laat voor verschillende uitvoeringspraktijken. De guidance documenten spelen in de jurisprudentie van het Hof van Justitie en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tot dusver geen rol. Wel verwijst de Rechtbank Maastricht in een uitspraak, ter onderbouwing van hun standpunt, naar de Guidance on exemptions to the environmental objectives.121 Daarnaast is ook niet uitgesloten dat de lidstaten van de richtsnoeren afwijken en deze in inbreukprocedures ter discussie stellen of dat deze via een prejudiciële vraag van een nationale rechter aan de orde komt. Het Europese Hof heeft dan het laatste woord. 5.4 De verdeling van de milieugebruiks- en milieuvervuilingsruimte De Kaderrichtlijn Water vereist om door middel van plannen en maatregelen de goede toestand van de wateren binnen de EU te bereiken. In de KRW worden daarom kwaliteitseisen gesteld, waaraan binnen een bepaalde periode moet zijn voldaan. 122 De milieugebruiks- en vervuilingsruimte zijn dus aan normen onderworpen, die beperkt zijn door de grenzen die de KRW stelt. Deze grenzen zijn milieukwaliteitsnormen en kunnen als een plafond worden gezien: op basis hiervan wordt de beschikbare gebruiks- en vervuilingsruimte bepaald. In Nederland is dat neergelegd in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. Het Bkmw 2009 In dit besluit worden ter implementatie van de KRW en de op deze richtlijnen gebaseerde Grondwaterrichtlijn en Richtlijn prioritaire stoffen eisen gesteld waaraan de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater in Nederland in beginsel moet voldoen.123 De wettelijke 120

H.E. Woldendorp, Regulering van de waterkwaliteit: sluitstuk van de implementatie van de Kaderrichtlijn water (1), BR 2010/52. 121 Rechtbank Maastricht 13 juli 2011, LJN: BR1582, r.o. 6.7. 122 H.F.M.W. van Rijswick, De betekenis en vormgeving van waterkwaliteitseisen, M en R 2007/7. 123 Toelichting Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009, Stb. 209, 15.

40

grondslag voor het stellen van de waterkwaliteitseisen die in dit besluit zijn opgenomen, is artikel 5.1, eerste lid, Wet milieubeheer (Wm). Artikel 5.1 lid 3 Wm schrijft voor dat wordt aangegeven of de waterkwaliteitseisen de status van grenswaarden hebben, waarvan niet mag worden afgeweken, dan wel richtwaarden, waarvan in bepaalde omstandigheden („gewichtige redenen‟ of de in artikel 4 KRW genoemde redenen) mag worden afgeweken. Op grond van de KRW is afwijken van de waterkwaliteitseisen toegestaan, maar alleen voor zover de KRW dat uitdrukkelijk toestaat. De waterkwaliteitseisen zijn in het Bkmw 2009 gekoppeld aan de vaststelling van de waterplannen. Dit betekent dat de waterplannen een maatregelenpakket moeten omvatten, waarmee de vereiste kwaliteit wordt gehaald, tenzij in het waterplan een gemotiveerd beroep wordt gedaan op een uitzonderingsmogelijkheid van de KRW. De (water)vergunningen worden niet rechtstreeks aan de milieukwaliteitseisen getoetst. Hetzelfde geldt voor andere besluiten waarmee toestemming wordt gegeven voor activiteiten die negatieve gevolgen voor de waterkwaliteit kunnen hebben, zoals bestemmingsplannen. Bij de vaststelling van een waterplan moeten de betrokken overheden, te weten de Minister van Infrastructuur en Milieu, de provincies en de waterschappen, ervoor zorgen dat het daarin op te nemen maatregelenpakket voldoende is om de in het besluit opgenomen milieukwaliteitseisen te verwezenlijken. Deze vereisten gelden zoals gezegd niet direct voor andere besluiten die relevant kunnen zijn voor de waterkwaliteit. Wel is in art. 6.1a en art. 5.2 Waterbesluit bepaald dat bij de verlening van de watervergunning en de vaststelling van een peilbesluit rekening moet worden gehouden met hetgeen daaromtrent in het waterplan is bepaald. De waterplannen vormen als het ware een buffer die individuele toestemmingsbesluiten moet beschermen tegen 'Nederland op slot'. De vertaalslag van de milieukwaliteitseisen naar concrete besluiten ter verwezenlijking van deze eisen, wordt in de waterplannen gemaakt. Hierdoor neemt het belang van de waterplannen toe. Het Hof van Justitie Tot slot van dit hoofdstuk wil ik kort verwijzen naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie.124 Het Hof heeft zich namelijk verschillende keren uitgelaten over de inhoud en het doel van de waterplannen. Rijkswaterstaat, provincies en waterschappen moeten wat dit betreft deze uitspraken van het Hof in acht nemen, wanneer zij het waterplan voor hun beheergebied vaststellen. Het gaat er onder meer om dat de waterplannen en maatregelenprogramma‟s voldoende specifiek zijn, zodat zij een totale samenhangende benadering inhouden, met het karakter van concrete en gestructureerde planning; ze dienen het hele nationale grondgebied te omvatten en te zien op alle oppervlakte wateren; ze moeten betrekking hebben op de vermindering van de verontreiniging veroorzaakt door alle grijze lijststoffen (een begrip uit Richtlijn 2006/11, voorheen richtlijn 76/464, welke richtlijn in 2013 volledig door de KRW wordt vervangen) die in de nationale context van de lidstaat van belang zijn; de in voorafgaande vergunningen neergelegde emissienormen moeten worden berekend op basis van de in de betrokken programma‟s neergelegde kwaliteitsdoelstellingen, die het resultaat zijn van het onderzoek van de 124

Zaken C-285/96 (Italië), C-214/96 (Spanje), C-232/95, C-233/95, C-394/97 (Griekenland), C-261/98 (Portugal), C-184/97 (Duitsland), C-207/97 (België), C-333/99 (Frankrijk), C-252/98 (Nederland).

41

ontvangende wateren. Kort gezegd komt het er op neer dat een waterplan een samenhangend stelsel moet zijn; een algemeen gestructureerd programma voor de vermindering van verontreiniging waarin alle maatregelen worden opgenomen, die nodig zijn om de vereiste waterkwaliteit te realiseren. 5.5 Conclusie Waterrechten zijn schaars doordat de vraag naar schoon water groter is dan de beschikbare gebruiks- en vervuilingsruimte. De KRW geeft lidstaten een duidelijk kader hoe deze ruimte verdeeld mag en kan worden. Daarnaast is in de KRW voor een groot deel bepaald waar waterlichamen en overige wateren aan moeten voldoen. Daarbij gaat het om onder andere de functies, doelstellingen, fasering en milieukwaliteitseisen die per waterlichaam kunnen verschillen. Waterplannen zien op alle aspecten van het watersysteembeheer en dienen daarmee tot uitvoering van alle planverplichtingen die uit het Europese waterrecht voortvloeien, met uitzondering van het rioleringsbeheer en de drinkwaterzorg. In de plannen vindt dus de belangrijkste verdeling tussen gebruikers van waterdiensten plaats. Het gaat daarbij zowel om de verdeling tussen de verschillende functies als om de verdeling binnen de beschikbare gebruiks- en vervuilingsruimte. Op grond van de programmatische aanpak moet op tijd worden voldaan aan de gestelde milieukwaliteitsnormen. De waterplannen en de daarvan deel uitmakende maatregelenprogramma‟s zijn daarnaast een belangrijk instrument voor het behalen van de milieudoelstellingen van de KRW. Lidstaten moeten zorgen dat dit doel wordt bereikt bij de implementatie van de richtlijn. Daarbij moeten ze onder andere doelen en maatregelen formuleren voor waterlichamen. Deze milieudoelstellingen die in artikel 4 van de KRW zijn uitgewerkt heeft het bereiken van een „goede toestand‟ van alle Europese wateren op het oog. De milieukwaliteitseisen ter concretisering van de „goede toestand‟ zijn in het Bkmw 2009 vastgelegd, en zijn te kwalificeren als grenswaarde, waaraan een resultaatsverplichting is gekoppeld. Op grond van de KRW is afwijken van de waterkwaliteitseisen toegestaan, maar alleen voor zover de KRW dat uitdrukkelijk toestaat. De waterkwaliteitseisen zijn in het Bkmw 2009 gekoppeld aan de vaststelling van de waterplannen. Dit betekent dat de waterplannen een maatregelenpakket moeten omvatten, waarmee de vereiste kwaliteit wordt gehaald, tenzij in het waterplan een gemotiveerd beroep wordt gedaan op een uitzonderingsmogelijkheid van de KRW. Uit de KRW blijkt (duidelijk) voor welke wateren de KRW-doelen moeten worden vastgelegd, wat de doelen zijn en welke uitzonderingen mogelijk zijn voor uitstel van de KRW-verplichtingen. Daarmee hebben de waterbeheerders en provincies een normatief kader, aan de hand waarvan de waterplannen en de verdeling van de waterrechten in de plannen kunnen worden vastgelegd. De belangrijkste voorwaarden waar de Nederlandse waterplannen aan moeten voldoen op grond van de KRW, worden hieronder in vijf punten van conclusies uitgewerkt. 1. De KRW richt zich op de bescherming van alle wateren in de EU. Alle wateren moeten daartoe worden toegewezen aan waterlichamen. Op grond van bijlage II par. 1.2 KRW geldt dit uit praktische overwegingen alleen voor wateren met een

42

omvang die boven een bepaalde drempelwaarde komen. Er zijn echter talloze stromende en stilstaande wateren die kleiner zijn dan deze drempelwaarde waar niettemin de algemene verplichting van de KRW om deze te beschermen ook van toepassing is. Deze kleinere wateren moeten worden toegerekend aan een groter waterlichaam (van hetzelfde type) of moeten toch als waterlichaam worden benoemd (zie hiervoor het CIS guidance document: „Identification of Water Bodies‟).125 De waterplannen moeten hier inzicht over geven. 2. Oppervlaktewaterlichamen moeten uiteindelijk onder meer voldoen aan de Goede Ecologische Toestand (GET) en de Goede Chemische Toestand (GCT). De KRW schrijft nauwkeurig voor hoe de GET en de GCT dient te worden afgeleid voor dergelijke waterlichamen.126 Art. 4 lid 3 KRW biedt de mogelijkheid om daarvan af te wijken als het gaat om waterlichamen die recent door de mens zijn aangelegd op plaatsen waar die van nature niet aanwezig waren (kunstmatige waterlichamen) of als waterlichamen hydromorfologisch „onomkeerbaar‟ veranderd zijn door menselijk toedoen („sterk veranderde‟ waterlichamen). Onder voorwaarden mag in dergelijke gevallen het niet-natuurlijke karakter verdisconteerd worden in een van het GET afwijkende (in de regel lagere) ecologische doelstelling, het Goed Ecologisch Potentieel (GEP). Tot de voorwaarden hiertoe behoort dat aangetoond kan worden dat de hydromorfologische verandering niet kan worden opgeheven of gemitigeerd zonder „significant negatieve effecten‟ op milieu, scheepvaart, recreatie, winning van drinkwater en waterkracht, irrigatie, waterhuishouding, waterveiligheid, drainage en waterafvoer of andere „even belangrijke duurzame menselijke activiteiten‟. De KRW schrijft voor dat in gevallen van veronderstelde significante effecten conform art. 4 lid 3 KRW ook alternatieven moeten worden bestudeerd die met minder hydromorfologische belasting van het waterlichaam toch de beoogde maatschappelijke functie zouden kunnen dienen. Pas in het geval dat toepassing daarvoor technisch onmogelijk of disproportioneel duur zou zijn mag voor een ecologisch doel (GEP) gekozen worden dat lager is dan het natuurlijke doel (GET) voor het betreffende watertype.127 Toekenning van een afwijkende status moet gemotiveerd zijn in het stroomgebiedbeheerplan volgens de voorwaarden die in de KRW genoemd zijn. 3. Als hulpmiddel om te bepalen of een hydromorfologische herstelmaatregel significant schadelijk is conform artikel 4 lid 3 KRW, is in 2007 door de nationale overheid de Algemene Denklijn Significante Schade opgesteld.128 Het resultaat van het doorlopen van deze Denklijn is dat in de regionale gebiedsprocessen de argumenten voor keuzes duidelijk worden gemaakt ten behoeve van een transparant besluitvormingsproces. Bovendien dient deze motivatie goed te worden vastgelegd. In de Denklijn wordt aangeraden om de omvang van de schade te kwantificeren als deze als significant wordt betiteld. De Denklijn geeft ook voorbeelden van vier „positieve herstelmaatregelen‟ die ten bate van het 125

European Community, 2003. CIS Guidance Document nr. 2: Identification of Water Bodies, 2003. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC). 126 Zie bijlage V KRW. 127 Zie art. 4 lid 3 onder b KRW. 128 Denklijn Significante Schade/Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DG Water, 21 augustus 2007.

43

milieu (en waterkwaliteit) moeten werken. Bij het beoordelen van „significante schade‟ zou dit moeten worden meegenomen aan de creditzijde van de balans, in ieder geval binnen de maatschappelijke functie die wordt gediend met de te reduceren of te mitigeren hydromorfologische aanpassing.129 Dit is eveneens terug te vinden in de EU-Guidance over kunstmatige en sterk veranderde wateren.130 4. In principe moeten de doelen voor de KRW-waterlichamen in 2015 gehaald zijn. Onder bepaalde voorwaarden (die in de KRW zijn omschreven), mag deze termijn met maximaal twee maal 6 jaar verlengd worden. In artikel 4 lid 4 KRW worden drie criteria genoemd op grond waarvan uitstel van doelbereik tot na 2015 acceptabel kan zijn: technische onhaalbaarheid, onevenredige kosten of natuurlijke omstandigheden. De KRW maar ook de Europese Guidance on exemptions131 vereist een duidelijk onderbouwing voor de verlenging van de termijn met 6 jaar om de doelstellingen uit de KRW te behalen. De termijnverlenging moet gemotiveerd in de plannen worden vastgesteld. Bij het afwegen van de kosten horen bijvoorbeeld ook de baten betrokken te worden, zowel de economisch kwantificeerbare als de ecologische baten. Verder moet de fasering van maatregelen uiteindelijk per waterlichaam worden onderbouwd. En in alle gevallen moet er onder andere voor worden zorg gedragen dat er zoveel mogelijk alternatieve maatregelen worden overwogen en dat de toestand van het betreffende waterlichaam er niet verder op achteruitgaat. 5. Ten slotte heeft het Hof van Justitie van de Europese gemeenschap verschillende keren uitgelaten over de inhoud en het doel van de waterplannen. In deze uitspraken komt naar voren dat een waterplan een samenhangend stelsel moet zijn; een algemeen gestructureerd programma voor de vermindering van verontreiniging waarin alle maatregelen worden opgenomen, die nodig zijn om de vereiste waterkwaliteit te realiseren.

129

Vereniging Natuurmonumenten e.a. Visie van Nederlandse natuurorganisaties op de stroomgebiedbeheerplannen Kaderrichtlijn Water 2010-2015 in Nederland, december 2010, p. 19. 130 European Commission, 2002. Guidance document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies. Common Implementation Process Water Framework Directive. Guidance document Nr. 4. 131 European Community, 2009. Cis Guidance Document on exemptions to the environmental objectives. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC), CIS Guidance Document nr. 20.

44

6.

Zijn de huidige Nederlandse waterplannen concreet genoeg om te fungeren als instrument voor toetsing en verdeling van waterrechten?

6.1 Inleiding De waterplannen en het daaraan gekoppelde maatregelenprogramma‟s lijken op grond van de KRW en de Waterwet juridisch dichtgespijkerd. Wanneer men zich hieraan strikt zou houden mag het behalen van de KRW-doelen geen probleem zijn. Althans, het geschetste juridisch kader in het vorig hoofdstuk verbindt hieraan deze consequenties. De logische vervolg vraag hierop is de vraag naar de praktische werking van de waterplannen. Voldoen de Nederlandse waterplannen aan de Europees en nationaal opgelegde gestelde juridische eisen en kwaliteitsnormen?132 Deze vraag is met het oog op de verdeling van de watergebruiks- en vervuilingsrechten van belang. In de plannen vindt de belangrijkste verdeling tussen gebruikers van waterdiensten plaats. Wanneer een waterlichaam bijvoorbeeld de functie „drinkwater‟ heeft, moet het betreffende waterlichaam aan bepaalde kwaliteitsnormen voldoen. Op grond van de programmatische aanpak moet op tijd worden voldaan aan de gestelde milieukwaliteitsnormen. Waterplannen kunnen dus onder andere dienen als verdelingsinstrument, waarin kwaliteitsnormen adequaat nagestreefd moeten worden. Dit is niet alleen met het oog op het bereiken van de KRW-doelen van belang, maar ook in het belang van de rechtszekerheid. Daarom moeten ze ook geschikt zijn als toetsingskader bij vergunningverlening. Voor de beantwoording van bovenstaande vraag is gebruik gemaakt van verschillende waterplannen, rapporten en interviews met provincies, waterschappen en Rijkswaterstaat. 6.2 Resultaats- of inspanningsverplichting? Het onderzoek dat ik heb uitgevoerd heeft voor een deel betrekking op het beschermingsniveau dat wordt nagestreefd door de waterbeheerders en de provincies. Het uiteindelijke doel is het behalen van een „goede watertoestand‟. De uitwerking van de goede toestand moet daarmee als kwaliteitseisen worden vastgelegd in wettelijke regels.133 Uit verschillende arresten van het Hof van Justitie kan worden afgeleid dat kwaliteitseisen moeten worden gezien als resultaatsverplichtingen waar lidstaten hoe dan ook aan moeten voldoen.134 Met betrekking tot dit laatste punt heb ik de waterbeheerders en de provincies gevraagd te reageren op een vraag en een stelling. Uit de stelling moet blijken hoe het Bkmw 2009 wordt geïnterpreteerd door de waterbeheerders en de provincies. Daarmee wordt duidelijk welk beschermingsniveau in de waterplannen van alle wateren in het beheergebied wordt nagestreefd. De stelling luidt als volgt: 132

Zie voor deze vraag ook: M. Aerts en P. de Putter, Is de nieuwe generatie waterplannen in een goede toestand? M en R, 2009/9. 133 H.F.M.W. van Rijswick, Kopje-onder in de waterregelgeving, TO 2007, nr 1. 134 HvJ 30 november 2006, zaak C-32/05; HvJ zaak C-416/02; HvJ 18 juni 2002, C-60/01; HvJ 8 maart 2001, zaak C-266/99.

45

„De in het Bkmw 2009 geformuleerde milieukwaliteitsnormen zijn vastgelegd als richtwaarde met een inspanningsverplichting, niet als grenswaarde met een resultaatsverplichting‟. Wellicht vloeit deze stelling voort uit een achterhaalde discussie waarmee oude koeien uit de sloot worden gevist. Niettemin heb ik tijdens het onderzoek gemerkt dat er nog steeds onduidelijkheid bestaat of de milieukwaliteitseisen in het Bkmw 2009 als grenswaarden dan wel als richtwaarden moeten worden aangemerkt. De KRW zegt hier niets over, behalve dat er waterplannen moeten worden opgesteld waarmee de goede watertoestand wordt gerealiseerd, tenzij beroep kan worden gedaan op een uitzonderingsgrond als opgenomen in art. 4 KRW. Daarom was in het ontwerp-Bkmw voor 'zachte' richtwaarden gekozen. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is niet alleen in de nota van toelichting bij het besluit, maar ook in de tekst van het besluit zelf uitdrukkelijk aangegeven dat afwijking van een in het besluit opgenomen richtwaarde alleen mogelijk is voor zover dat volgens art. 4 lid 3 tot en met 8 KRW is toegestaan. Er wordt ook wel gesproken van „lichte grenswaarde‟ of „zware richtwaarde‟.135 Dit alles maakt het mijns inziens lastig wat nou de gehanteerde begrippen moeten zijn. De kans ligt er dat begrippen door elkaar gebruikt gaan worden: zijn de milieukwaliteitseisen nou richtwaarde, waar alleen onder bepaalde voorwaarde van afgeweken mag worden? Of zijn het grenswaarde, waar alleen onder bepaalde voorwaarde van afgeweken mag worden? In art. 5.1 lid 3 Wm staat: „Een grenswaarde geeft de kwaliteit aan die op het in de maatregel aangegeven tijdstip tenminste moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, tenminste moet worden instandgehouden. Een richtwaarde geeft de kwaliteit aan die op het in de maatregel aangegeven tijdstip zoveel mogelijk moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, zoveel mogelijk moet worden instandgehouden‟. Dit lijkt duidelijk taal: de hoofdregel is het behalen van een „goede toestand‟ van het water in 2015, afwijken daarvan kan alleen op grond van de aangegeven punten in de KRW. Het gaat er in mijn ogen daarnaast niet om dat de „goede toestand‟ zoveel mogelijk wordt gehaald. De juridische literatuur is ook in meerderheid van mening dat het om 'harde' grenswaarden gaat.136 In het onderzoeksrapport naar de kwaliteitseisen van Backes, Keessen en van Rijswick wordt opgemerkt ten aanzien van milieukwaliteitseisen: „de uitzonderingen en afwijkingsmogelijkheden worden over het algemeen exact ingevuld door de richtlijn. Dat maakt duidelijk dat het om harde grenzen gaat die niet mogen worden overschreden en die in beginsel niet tegen andere belangen afgewogen kunnen worden. De aanwezigheid van expliciete uitzonderingsgronden heeft verschillende gevolgen. Enerzijds maken uitzonderingsgronden de verplichting minder hard, er is immers een uitweg als het resultaat niet tijdig is bereikt. Anderzijds maken zij de verplichting harder, omdat

135

H.E. Woldendorp en M. Thijssen, Waterkwaliteitseisen: waterdicht geregeld? M en R 2009/9, p. 570. Zie: M. Keessen, J. van Kempen, H. van Rijswick, J. Robbe and C. Backes, „European River Basin Districts: „Are They Swimming in the Same Implementation Pool?‟, Journal of Environmental Law (22) 2010 (2), p. 197-222, Advance Access Published March 11, 2010; H.F.M.W. van Rijswick, De betekenis en vormgeving van waterkwaliteitseisen, M en R 2007/7; H.E. Woldendorp, Regulering van de waterkwaliteit: sluitstuk van de implementatie van de Kaderrichtlijn water (2), BR 2010/52. 136

46

duidelijker wordt dat alleen in nauwkeurig omschreven gevallen afgeweken kan worden van de verplichting om de voorgeschreven resultaten te bereiken‟.137 Om de mogelijkheid van begripsverwarring uit te sluiten onder de betrokken instanties over de vraag hoe de milieukwaliteitseisen geïnterpreteerd moeten worden, heb ik een belangrijk gegeven aan de stelling toegevoegd. Er staat namelijk ook dat het moet gaan om een „inspanningsverplichting‟ en geen „resultaatsverplichting‟. Op grond van literatuur en jurisprudentie blijkt dat de doelen uit de KRW gelden als een resultaatsverplichting.138 Zie hierbij vooral de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak commissie/Luxemburg. Hieruit vloeit voort dat het Hof van Justitie zonder meer bedoelt dat duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerde milieudoelstellingen en waterkwaliteitseisen van de KRW als resultaatsverbintenissen moeten worden aangemerkt. Het hanteren van het begrip inspanningsverplichting voor het behalen van de KRW-doelen is dus uit den boze. Gezien het voorgaande meen ik dat de waterbeheerders en de provincies het „oneens‟ met de bovenstaande stelling moeten zijn. Hieronder wordt afzonderlijk per instantie de hierboven geformuleerde stelling nader bekeken. Rijkswaterstaat De Rijkswaterstaat Corporate Dienst heeft een duidelijk uitleg bij de stelling gegeven over hoe de normen uit het Bkmw 2009 geïnterpreteerd moeten worden. Het geeft daarbij tegelijk indirect de reden aan waarom het Bkmw 2009 zoveel discussie teweeg heeft gebracht: „De in het Bkmw geformuleerde milieukwaliteitsnormen zijn vastgelegd als richtwaarden en niet als grenswaarden – zie tekst en toelichting van het Bkmw. De enige afwijkingsmogelijkheden zijn wanneer een geldig beroep op een KRW-uitzondering wordt gedaan. Dit is noch een inspanningsverplichting (die je altijd gemotiveerd niet mag halen) noch een resultaatsverplichting (die je altijd moet halen, zonder uitzonderingen). Het ligt er ergens tussenin, afwijken mag namelijk wel, maar alleen voor zover uitdrukkelijk toegestaan op grond van de KRW‟. Wanneer voor een bepaalde milieudoelstelling een resultaatsverplichting geldt, dan blijft deze een resultaatverplichting, ook wanneer uitzonderingen daarop mogelijk zijn. De opmerking in de voorlaatste zin van bovenstaand citaat klopt dus niet.139

137

Zie: Backes, Keessen en van Rijswick, Europese Kwaliteitseisen. De betekenis van kwaliteitseisen, instandhoudingsdoelstellingen en emissieplafonds voor de bescherming van milieu, water en natuur , z.p., z.j., p. 14-16. 138 Backes, Keessen en van Rijswick 2011, p. 16; Ch. W. Backens e.a. Nieuwe mogelijkheden tot regulering van waterkwaliteitseisen in Nederland, Utrecht: Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS 2007, p 125; HvJ EG 30 november 2006, zaak C-32/05, M en R 2007, nr. 25 m. nt. HvR. 139 Backes e.a. Nieuwe mogelijkheden tot regulering van waterkwaliteitseisen in Nederland, Utrecht: Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS 2007, p. 9-25.

47

De Rijkswaterstaat diensten Noord-Holland en Zeeland zien de normen uit het Bkmw 2009 als richtwaarde met inspanningsverplichting. De dienst Noord-Holland zegt hierbij als motivatie: „Mee eens: het zou mooi zijn dat alle milieukwaliteitsnormen worden gehaald maar dat is natuurlijk praktisch onmogelijk‟. Aangezien Rijkswaterstaat een centrale landelijke dienst heeft die ook advies uitbrengt op juridisch gebied, is de opvatting van de diensten Noord-Holland en Zeeland opmerkelijk. Het ambitieniveau van de regionale diensten lijkt een lagere dan die van de landelijke dienst. Dit blijkt ook wel uit de opmerking van de dienst Noord-Holland dat het „praktisch onmogelijkheid is om de normen uit het Bkmw 2009 te behalen‟. De normen uit het Bkmw 2009 lijken hiermee wel erg illusoir. Provincie Vier van de vijf geïnterviewde provincies gaf aan dat de in het Bkmw 2009 geformuleerde milieukwaliteitsnormen zijn vastgelegd als richtwaarde met een inspanningsverplichting.140 Het lezen van verschillende waterplannen bevestigd het standpunt van de provincies. Zo staat in het waterplan van de provincie Gelderland: „In het Bkmw 2009 is de juridische verankering van de KRW-doelen in Nederland geregeld. Om nu voldoende flexibiliteit te houden voor lokale besluitvorming in de ruimtelijke ordening is hierin het volgende afgesproken: • de milieukwaliteitsnormen worden vastgelegd als richtwaarde met een inspanningsverplichting, niet als absolute grenswaarde; • de regionale doelen worden afgeleid van de richtwaarden in de AMvB en komen in het provinciale waterplan (...)‟. Een andere provincie zegt over de stelling141: „EENS. Het Bkmw bevat inderdaad richtwaarden. Gelet op art. 5.1, 3e lid Wm zijn dit meer inspannings- dan resultaatsverplichtingen. In discussie is of hiermee de KRW adequaat is geïmplementeerd‟. Dit geeft ook aan dat er onduidelijkheid bestaat over de toepassing van de milieukwaliteitseisen uit het Bkmw 2009; er werd niet altijd een volmondig „eens‟ of „oneens‟ gegeven. De provincie Flevoland gaf aan het „eens‟ te zijn met de stelling zonder verdere motivering. De provincie Overijssel was twijfelachtig in het geven van een antwoord op de stelling. Het antwoord: „volgens mij is dat juist‟. In de „omgevingsvisie‟ van Overijssel staat: „van de milieukwaliteitseisen in het BKMW kan gemotiveerd worden afgeweken. De motivering voor deze afwijking, bijvoorbeeld voor het Goed Ecologische Potentieel (GEP), wordt opgenomen in de regionale waterplannen van de provincies‟. Er staat echter niet dat alléén gemotiveerd kan worden afgeweken in de gevallen die de KRW benoemt. Niet duidelijk is dus wat de provincie Overijssel bedoelt met: „van de milieukwaliteitseisen in het BKMW kan gemotiveerd worden afgeweken‟. Derhalve blijft het antwoord op de stelling dus twijfelachtig. 140 141

Provincie Brabant heeft geen antwoord gegeven op de stelling. Provincie Limburg.

48

De provincie Zeeland heeft als enige provincie aangegeven het niet eens te zijn met de stelling. Het antwoord was kort, maar krachtig: „Niet mee eens. De normen zijn grenswaarden‟. Waterschap De waterschappen Fryslân, Brabantse Delta, Scheldestromen, Vallei en Eem en Velt en Vecht zijn het „eens‟ met de stelling. Helaas ontbrak het telkens aan een motivering waarom de stelling volgens het waterschap juist zou zijn. Meestal werd de stelling afgedaan met: „mee eens‟. Alleen waterschap Scheldestromen voegt daar nog aan toe: „Door lokale omstandigheden, m.n. van nature ontstane achtergrondwaarden, is een resultaatsverplichting niet realiseerbaar‟. Daarentegen waren de waterschappen die het „oneens‟ zijn met de stelling duidelijker in hun motivering: Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden: „Niet mee eens. De KRW is niet vrijblijvend maar het halen van de chemische en ecologische doelen vormt een verplichting waaraan economische sancties zijn verbonden. Dus het is een grenswaarde met resultaatverplichting.‟ Amstel, Gooi en Vecht: „Oneens, het zijn grenswaarden met een resultaatsverplichting. Er is slechts ruimte voor een tijdelijke verslechtering als het doel niet in gevaar komt‟. Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard: „Voor de KRW-waterlichamen hanteert HHSK grenswaarden met resultaatsverplichting‟. Zuiderzeeland: „Niet mee eens, bij ons waterschap wordt het beschouwd als een resultaat verplichting‟. En ten slotte Reest en Wieden: „Onjuist, we hebben een resultaatsverplichting‟. Precies de helft van de ondervraagde waterschappen ziet de normen uit het Bkmw 2009 dus als grenswaarde met resultaatsverplichting. Bovenstaande antwoorden van de provincies, Rijkswaterstaat en de waterschappen zijn in meerderheid in tegenstelling met wat de juridische literatuur zegt over milieukwaliteitsnormen. Daarin wordt gezegd over kwaliteitsnormen: „de uitzonderingen en afwijkingsmogelijkheden worden over het algemeen exact ingevuld door de KRW. Dat maakt duidelijk dat het om harde grenzen gaat die niet mogen worden overschreden en die in beginsel niet tegen andere belangen afgewogen kunnen worden‟.142 Dit geeft ook enigszins aan wat het verschil is wanneer er wordt uitgegaan van een inspannings- of resultaatsverplichting. Wanneer er wordt uitgegaan van een inspanningsverplichting, is het eerder mogelijk om een belangenafweging te maken. Afwijken van gestelde doelen kan dan gerechtvaardigd zijn. Bij een resultaatsverplichting is dit niet toegestaan; alleen in de door de KRW aangegeven uitzonderingsmogelijkheden is afwijken mogelijk. 6.3 Bescherming van alle wateren „The purpose of the Directive is to establish a framework for the protection of all waters including inland surface waters, transitional waters, coastal waters and groundwater. Member States must ensure that the implementation of the Directive‟s provisions achieves this purpose. However, surface waters include a large number of very small 142

Backes, Keessen en van Rijswick 2011, p. 15.

49

waters for which the administrative burden for the management of these waters may be enormous.143 Wateren die onder de aangeven drempelwaarde liggen, hoeven volgens de KRW niet als waterlichaam bestempeld te worden. Uit bovenstaand citaat volgt niettemin dat deze wateren beschermd moeten worden.144 Rijkswaterstaat, de provincies en waterschappen dienen dus maatregelen te nemen die de bescherming van alle wateren binnen hun beheergebied op het oog heeft. Het Bkmw 2009 koppelt echter de KRW-doelstellingen slechts alleen aan waterlichamen.145 Dit betekent dat de kwaliteitsnormen niet gelden voor wateren die niet zijn begrensd als waterlichaam, hetgeen in strijd kan worden geacht met de KRW. Wel staat in het Nationaal Waterplan dat bij het uitoefenen van taken en bevoegdheden met betrekking tot overige oppervlaktewateren de getalswaarden uit het Bkmw 2009, de Ministeriële Regeling Monitoring en de waterplannen kunnen worden gebruikt als vertrekpunt voor het maken van afwegingen. Dit betekent dat deze getalswaarden kunnen worden gebruikt voor het beoordelen van de aanvaardbaarheid van de lozing na toepassing van Best Beschikbare Technieken (BBT). Of dit voldoende is moet nog blijken. Op grond van de KRW zou ik zeggen van niet. Het leek mij zinvol om te bezien hoe de betrokken instanties de zogenaamde „overige wateren‟ beschermen. De vraag luidt: „Zijn de kwaliteitsnormen alleen van toepassing op aangewezen waterlichamen of op alle wateren in uw beheergebied?‟ Rijkswaterstaat In het beheerplan voor de Rijkswateren zijn alle wateren aangewezen als waterlichaam. Deze vraag is dan ook niet relevant voor Rijkswaterstaat. Provincie Twee van de zes provincies gaf aan dat de kwaliteitsnormen uit het Bkmw 2009 van toepassing zijn op alle wateren in hun beheergebied. Bij de andere vier provincies zijn de normen uit het Bkmw 2009 niet van toepassing op de „overige wateren‟. Dat wil niet zeggen dat er helemaal geen beleid in het waterplan is opgenomen. Een reden voor het feit dat de provincies de Bkmw 2009 normen niet laten gelden voor de „overige wateren‟ komt waarschijnlijk doordat het Bkmw 2009 de KRWdoelstellingen slechts gekoppeld aan waterlichamen en niet aan „overige wateren‟. De provincie Limburg formuleerde het antwoord op bovenstaande vraag treffend: „Het Bkmw is enkel van toepassing op waterlichamen. Dit is een stap terug ten opzichte van de MTR uit de 4e Nota Waterhuishouding, die golden voor alle wateren. Om die reden zijn in het provinciaal Waterplan de normen voor prioritair gevaarlijke en overige relevante stoffen uit het Bkmw van overeenkomstige toepassing verklaard op niet143

European Community, 2003. CIS Guidance Document nr. 2: Identification of Water Bodies, 2003. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC), p. 12 (13). 144 Zie de suggesties op pagina. 12 en 13 die het CIS Guidance Document nr. 2: Identification of Water Bodies, om ook het beschermingsniveau van kleine wateren te kunnen realiseren. 145 Zie hoofdstuk 3.6 Toelichting Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009, Stb. 209, 15.

50

waterlichamen. Voor de ecologisch relevante fysisch-chemische parameters zijn in het Waterplan de MTR voorlopig van toepassing verklaard op de niet-waterlichamen.‟ Deze uitkomst zegt overigens niet eens zo veel. Onder paragraaf 6.2 hebben we immers gezien dat de meeste provincies de eisen uit het Bkmw 2009 slechts als een inspanningsverplichting zien. Hiermee is de bescherming van „overige wateren‟ min of meer overgelaten aan de beleidsvrijheid van de provincies. Daarnaast kan het zijn dat de provincies geen specifiek beleid hebben ten aanzien van de „overige wateren‟, maar de waterschappen wel (zie hierna). Waterschap Waterschap Velt en Vecht, Fryslân en Amstel, Gooi en Vecht gaven bij de beantwoording op bovenstaande vraag aan dat de Bkmw 2009 normen volledig van toepassing zijn op alle wateren binnen hun beheergebied. Een belangrijke kanttekening is echter dat bij waterschap Velt en Vecht en Fryslân de kwaliteitsnormen als richtwaarde met een inspanningsverplichting worden gezien. Amstel, Gooi en Vecht had wel aangegeven dat de Bkmw 2009 normen grenswaarde zijn met resultaatsverplichting. De andere zeven waterschappen hebben verschillende antwoorden gegeven op bovenstaande vraag. Zo gebruikt het Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden de normen uit het Bkmw 2009 als vertrekpunt; Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard zegt: „De kwaliteitseisen zijn in principe van toepassing op de KRWwaterlichamen. In ons gebied worden de kwaliteitseisen ook doorvertaald naar de overige wateren met als basisprincipes geen achteruitgang en geen afwenteling‟; Waterschap Reest en Wieden heeft nog niet in beleid vastgelegd aan welke eisen overige wateren moeten voldoen; Bij waterschap Vallei en Eem en Brabantse Delta gelden wat betreft de chemische stoffen de normen uit het Bkmw 2009. Voor wat betreft de ecologie moet voor de overige wateren - in overleg met de provincie en het waterschap - nog normen geformuleerd worden; Bij waterschap Zuiderzeeland gelden de normen alleen voor de wateren die als waterlichaam zijn aangeduid in de zin van de KRW. Waterschap Scheldestromen heeft apart beleid voor overige wateren in het waterplan opgenomen. Daarin worden acht verschillende soorten watertype onderscheiden, waarbij per watertype een ecologisch ambitieniveau wordt aangegeven. Een uitwerking van deze ambities in concrete en objectieve doelstellingen en maatregelen is verder niet terug te vinden in het plan. Na onderzoek van de waterplannen van waterschappen en provincies is gebleken dat doelen voor de overige wateren niet altijd adequaat zijn vastgesteld. De term „overige wateren‟ komt sporadisch voor in de plannen. Niet altijd is inzichtelijk of alle wateren tot een waterlichaam behoren of dat er ook nog „overige wateren‟ zijn. Regelmatig wordt in plannen in algemene zin verwezen naar bijvoorbeeld het waterkwaliteitsspoor. Dit geldt voor alle wateren. Het komt ook voor dat helemaal niet verwezen is naar doelen voor overig water.

51

6.4 Status en doelstellingen In deze paragraaf wordt bekeken hoe de status en doelstellingen van de waterlichamen in Nederland zijn bepaald. Ik ga hierbij niet –zoals in de vorige paragraaf – afzonderlijk in op het beleid van Rijkswaterstaat, provincies en waterschappen. Deze methode is gerechtvaardigd aangezien de waterplannen integrale plannen zijn, die op elkaar zijn afgestemd volgens het zogenaamde „trapje op‟, „trapje af‟ –systeem.146 De Nederlandse waterplannen bevatten een hoog aandeel kunstmatige en sterk veranderde wateren. Bij zowel de aanwijzing „sterk veranderd‟ als bij de vaststelling van de bijbehorende ecologische doelstelling speelt het begrip „significante schade‟ als gevolg van hydromorfologische herstelmaatregelen een sleutelrol (art. 4 lid 3 KRW). Toekenning van een afwijkende status moet gemotiveerd zijn volgens de voorwaarden die in de KRW genoemd zijn. Omdat moeilijk is aan te geven wanneer een maatregel significante schade veroorzaakt, is hiervoor een landelijke denklijn vastgesteld: De Denklijn Significante Schade (hierna: Denklijn). In de praktijk is in vrijwel alle waterplannen de Denklijn overgenomen of een motivatie die daar sterk op lijkt.147 De Denklijn dient als handvat en kan dan ook niet zonder nadere overweging in het regionale gebiedsproces worden overgenomen. Het resultaat van het doorlopen van de Denklijn is dat in de regionale gebiedsprocessen de argumenten voor keuzes duidelijk worden gemaakt ten behoeve van een transparant besluitvormingsproces. In de Denklijn wordt significante schade afhankelijk gesteld van de belangrijkste gebruiksfuncties van water, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen water in gebieden met veel natuur enerzijds en gebieden met intensief landbouwgebied en stedelijk gebied anderzijds. Daarnaast bevat de Denklijn een positieve maatregelenlijst. Uit de waterplannen blijkt dat deze herstelmaatregelen weinig worden toegepast, vanwege het argument dat de maatregel significant negatief effect heeft. Wat echter ontbreekt, is een toetsbaar criterium voor het begrip „significant‟, waardoor sommige effecten van maatregelen altijd „significant‟ worden genoemd. De EU-guidance over kunstmatige en sterk veranderde wateren geeft ook geen duidelijke definitie van „significante schade‟. Daar is bewust niet voor gekozen omdat de invulling van het begrip per sector erg kan verschillen en daarnaast is het afhankelijk van de prioriteiten die de lidstaten afzonderlijk stellen.148 Er volgt daaruit dus wél dat er een toetsbare definitie moet zijn voor het begrip „significante schade‟. De guidance geeft een kader en een methode waarbinnen het begrip „significant schade‟ kan worden ingevuld: „It is possible to give an indication of the difference between “significant adverse effect” and “adverse effect”. A significant adverse effect on the specified use should not be small or unnoticeable but should make a notable difference to the use‟.149 Wellicht had door gebruikmaking van deze guidance het begrip „significante schade‟ specifieker ingevuld kunnen en moeten worden. In de 146

M. Aerts en P. de Putter, Is de nieuwe generatie waterplannen in een goede toestand? M en R, 2009/9, p. 561; zie ook paragraaf 5.2 van dit onderzoek. 147 Zie hiervoor de bijlage van de stroomgebiedbeheerplannen, de brondocumenten bij de stroomgebiedbeheerplannen, provinciale waterbeheerplannen en de waterplannen van de waterschappen. 148 European Commission, 2002. Guidance document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies. Common Implementation Process Water Framework Directive. Guidance document Nr. 4, p. 40. 149 European Commission, 2002, Guidance document Nr. 4, p. 40 en 49.

52

huidige waterplannen zijn beslissingen om waterlichamen als sterk veranderd te noemen en de keuzes voor lagere ecologische doelstellingen (GEP) mijns inziens onvoldoende transparant en in veel gevallen niet in overeenstemming met wat vereist is volgens de KRW.150 De Denklijn is verder relevant voor het in kaart brengen van de omvang van de schade wanneer maatregelen als significant worden betiteld.151 Althans dat was de bedoeling, maar in de waterplannen is hier weinig of geen gebruik van gemaakt. In de waterplannen wordt nergens informatie verstrekt over de omvang van de verwachte schade bij een waterlichaam of een bepaalde maatregel. Ook is er geen kosten en baten afweging gemaakt ten opzichte van de te nemen maatregelen.152 De EU-Guidance over kunstmatige en sterk veranderde wateren vraagt daar echter wel om.153 Het is immers vanzelfsprekend dat het nemen van maatregelen ook kan leiden tot maatschappelijke voordelen. Bij het beoordelen van „significante schade‟ zou dit moeten worden meegenomen aan de creditzijde van de balans. Verder blijkt dat vrijwel alle hydromorfologische herstelmaatregelen in of zelfs aangrenzend aan „intensieve landbouwgebieden‟ leiden tot „significante‟ economische schade. De redenering daarbij is dat dergelijke herstelmaatregelen leiden tot een „minder optimale situatie‟ voor de landbouw met betrekking tot bijvoorbeeld de waterhuishouding, afwatering, wateroverlast.154 Significant negatieve effecten zouden daarmee leiden tot opbrengstderving die volgens de Denklijn niet te mitigeren is door bewezen aanpassingen in de goede landbouwpraktijk. De KRW schrijft voor dat in gevallen van veronderstelde significante effecten conform art. 4.3 lid 3 (b) KRW ook alternatieven moeten worden bestudeerd die met minder hydromorfologische belasting van het waterlichaam toch de beoogde maatschappelijke functie zouden kunnen dienen. In het geval dat toepassing daarvan technisch onmogelijk of disproportioneel duur zou zijn mag voor een ecologisch doel (GEP) gekozen worden dat lager is dan het natuurlijke doel (GET) voor het betreffende watertype. Volgens de Nederlandse waterplannen zijn vrijwel alle alternatieven technisch onmogelijk of disproportioneel duur. Concrete informatie over de aard van de technische onmogelijkheid of de hoogte van de disproportioneel geachte kosten is daarbij niet

150

Overigens is deze conclusie niet nieuw. Deze conclusie is namelijk ook terug te vinden in verschillende rapporten: Buro Natuur + Water e.a. in opdracht van Staatsbosbeheer, Vereniging Natuurmonumenten en de Provinciale Landschappen, Watercondities voor beschermde natuurgebieden in de ontwerpwaterplannen 2010-2015. Een analyse op basis van 51 voorbeeld gebieden, april 2009; Ministerie van V&W, De waterplannen onder een KRW vergrootglas. Toetsing van de waterplannen op de doorwerking van de KRW en het NWP, augustus 2010; Vereniging Natuurmonumenten e.a. Visie van de Nederlandse natuurorganisaties op de Stroomgebiedbeheerplannen Kaderrichtlijn Water 2010-2015 in Nederland, december 2010. 151 Denklijn Significante Schade/Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DG Water, 21 augustus 2007, p. 2. 152 Zie H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick 2010, p. 133. 153 Zie hierbij hoofdstuk 6, in het bijzonder de pagina‟s: 37, 39 en 46 van het Guidance document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies. 154 Zie bijvoorbeeld: Waterplan Gelderland 2010-2015, Bijlage, p. 94; Waterplan Noord-Brabant 20102015 Bijlage 5, p 12 en 13; Waterplan Limburg 2010-2015, Bijlage 5; Waterplan Overijssel 2010-2015, Bijlage Oppervlaktewaterlichamen conform de Kaderrichtlijn water.

53

voorhanden.155 Juist in het geval van disproportionaliteit van de kosten is het van groot belang ook te weten of dit is afgewogen tegen de baten. In de brondocumenten van Rijkswaterstaat staat ter motivering van art. 4 lid 3 (b) KRW telkens: „Bovendien kunnen de doelen waterbeheersing, landbouw, bescherming bebouwing en infrastructuur, regionale watervoorziening, scheepvaart, landbouw en natuur die ermee worden beoogd, naar de mening van RWS om redenen van technische haalbaarheid en onevenredige kosten redelijkerwijs niet op een andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere wijze worden bereikt‟.156 Een toetsbaar criterium voor de technische onhaalbaarheid en de onevenredig hoge kosten ontbreekt hiermee. Op deze wijze wordt het aanmerken van waterlichamen als kunstmatig of sterk veranderd wel erg zwak onderbouwd. Het laatste opmerkelijk punt dat in de waterplannen naar voren komt is dat breed wordt ingezet op het bereiken van de goede toestand tot voorbij 2015. Rijkswaterstaat heeft een algemeen kader ontwikkeld dat (voor zover ik heb kunnen zien) in alle brondocumenten wordt weergegeven. In dat kader staat in 3 redenen aangegeven waarom fasering noodzakelijk is. Daarbij gaat het om het kostenaspect, de effecten van maatregelen en de grondverwerving die noodzakelijk is om maatregelen te kunnen nemen.157 Een toetsbaar criterium aan de hand waarvan fasering per waterlichaam onderbouwd wordt, is echter niet terug te vinden. Dit staat haaks op de visie van het beleid neergelegd in de Guidance on exemptions.158 Deze Guidance vereist een toetsbare en gebiedsgewijze invulling van de gebruikte uitzonderingsgronden.159 Verder komt daarin naar voren dat uitstel van KRW-doelen zich zou moeten beperken tot uitzonderlijke gevallen.160 Voor beschermde gebieden zou eigenlijk in het geheel geen sprake mogen zijn van fasering en zeker niet voor sense-of-urgency gebieden (dit zijn gebieden waarvan de benodigde watercondities uiterlijk in 2015 op orde moeten zijn). De onderbouwingen van de faseringen beperken zich meestal tot het aanvinken van de betreffende categorie en zijn vrijwel nooit kwalitatief en kwantitatief toetsbaar. 6.5

Zijn de waterplannen concreet genoeg om te fungeren als toetsingsinstrument voor de vergunningaanvragen? Op grond van hoofdstuk 4 van de Waterwet moeten waterplannen onder andere inzichtelijk maken wat de doelstellingen zijn, wat de functies van de verschillende wateren zijn en welke maatregelen er genomen moeten worden op het betreffende waterlichaam. Waterplannen vormen hiermee een belangrijk beleidskader voor de 155

Ik verwijs hierbij naar de bijlagen van de waterplannen. Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Brondocument waterlichaam Grensmaas. Doelen en maatregelen Rijkswateren, 2009, p. 21; Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Brondocument waterlichaam Noordzeekanaal. Doelen en maatregelen Rijkswateren, 2009, p. 19. 157 Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Brondocument waterlichaam Noordzeekanaal. Doelen en maatregelen Rijkswateren, 2009, p. 9. 158 European Community, 2009. Cis Guidance Document on exemptions to the environmental objectives. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC), CIS Guidance Document nr. 20. 159 European Commission, 2002, Guidance document Nr. 20, p. 12 en 13. 160 European Commission, 2002, Guidance document Nr. 20, p. 10. 156

54

waterbeheerders en provincies. Het is daarom ook niet voor niets dat bij de verlening van een (water)vergunning rekening moet worden gehouden met het waterplan. 161 Een tweede, misschien een nog belangrijker punt, waarom waterplannen van belang zijn bij de vergunningverlening is (de doorwerking van) het Bkmw 2009. Uit de toelichting bij het Bkmw 2009 blijkt dat de milieukwaliteitseisen zich uitsluitend richten op de waterplannen, waarin wordt aangegeven welke maatregelen zullen worden genomen om de vereiste waterkwaliteit te realiseren. Individuele besluiten hoeven daarom niet rechtstreeks aan het Bkmw 2009 worden getoetst, maar alleen nog aan wat daaromtrent in het waterplan is bepaald.162 Het doel hiervan is dat vergunningen niet rechtstreeks aan het besluit getoetst hoeven worden, om problemen zoals met het „luchtkwaliteitsdossier‟ te voorkomen.163 Verder staat in de toelichting: „In artikel 5.2, derde lid, en artikel 6.1a van het Waterbesluit is bepaald dat het bevoegd gezag bij het vaststellen van een peilbesluit, onderscheidenlijk het verlenen van een watervergunning, rekening moet houden met de waterplannen. Hiermee is verzekerd dat de waterplannen doorwerken naar dergelijk besluiten en dat zij geen loze kreten blijven‟. Ook in een uitspraak van de rechtbank Maastricht komt nadrukkelijk naar voren dat een besluit (in deze zaak een vergunning) getoetst moet worden aan het waterplan en het programma van maatregelen. 164 In rechtsoverweging 6.2 van de uitspraak overweegt de rechtbank over het waterplan: „In dit plan / programma liggen de maatregelen vast die de doelstellingen van de in de Wm vastgelegde milieukwaliteitseisen en dus de Kaderrichtlijn water moeten realiseren. Het verlenen van vergunningen, zoals de onderhavige watervergunning, zal aan dit plan / programma getoetst moeten worden in het licht van de daarin opgenomen maatregelen omtrent het bereiken van een goede waterkwaliteit. Dit plan / programma bevat het toetsingskader voor nieuwe activiteiten in rijkswateren, waarbij het uitgangspunt is „geen achteruitgang‟ voor de toestand van (alle) kwaliteitselementen op KRW-waterlichamen aan het eind van de planperiode te weten 2015‟. Waterplannen dienen dus maatregelen te bevatten, waardoor de goede toestand wordt bereikt. Deze maatregelen mogen niet worden verstoord door watergebruikers die bijvoorbeeld door middel van lozingen de watertoestand verslechteren. Aan de waterbeheerders en provincies heb ik een stelling en een vraag voorgelegd. Hieronder zal eerst worden ingegaan op de doorwerking van het Bkmw 2009 in het waterplan. Vervolgens zal worden bekeken of de waterplannen concreet genoeg zijn om te fungeren als toetsingsinstrument bij de vergunningverlening. De stelling is als volgt geformuleerd: „Door de koppeling tussen het Bkmw 2009 en de waterplannen volgt impliciet dat allerlei afwegingen niet meer gemaakt hoeven worden. De maatregelen die in het waterplan staan opgenomen moeten immers garant staan voor het behalen van de KRW doelen.

161

Art. 6.1a Waterbesluit. Zie hoofdstuk 3.3 Toelichting Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009, Stb. 209, 15. 163 M. Aerts en P. de Putter, Is de nieuwe generatie waterplannen in een goede toestand? M en R, 2009/9, p. 566. 164 Rechtbank Maastricht 13 juli 2011, LJN: BR1582. 162

55

Wanneer een vergunning moet worden verleend is het toetsen aan deze doelen uit de waterplannen voldoende‟. De provincies hebben met de komst van de Waterwet een beperktere rol bij het verlenen van watervergunningen. Ik bespreek daarom hetgeen Rijkswaterstaat en de waterschappen hierover naar voren hebben gebracht. Rijkswaterstaat en de waterschappen hebben een unaniem oordeel uitgesproken over bovenstaande stelling: „onjuist‟. Het is onmogelijk dat vergunningen uitsluitend aan deze maatregelen getoetst moeten worden. Daarbij werd aangegeven dat het Bkmw 2009 alleen over ecologie en waterkwaliteit gaat. Op deze manier wordt geen rekening gehouden met overige doelen uit art. 2.1 Wtw. Verder werd aangegeven dat bovenstaande stelling hooguit alleen zou hebben gekund indien de waterplannen nu al rekening hadden gehouden met negatieve effecten van toekomstige ontwikkelingen, en het maatregelenpakket daarop was afgestemd. Mede door de koppeling van het Bkmw 2009 aan de waterplannen had ik verwacht dat de waterplannen een belangrijk toetsingskader zouden bevatten, waarmee zij in belangrijke mate zou kunnen fungeren als toetsingsinstrument. Vooral ook omdat in de toelichting bij het Bkmw 2009 letterlijk staat aangegeven dat individuele besluiten niet rechtstreeks aan het Bkmw 2009 getoetst hoeven worden, maar alleen nog aan wat daaromtrent in het waterplan is bepaald. Op deze wijze zouden de waterplannen dienen als scharnier tussen het Bkmw 2009 en vergunningaanvragen. De vraag is of de bedoeling van het Bkmw 2009 nu wel is gerealiseerd. Naast het waterplan en het Bkmw 2009 moeten er nu immers alsnog allerlei afwegingen gemaakt worden, alvorens een vergunning kan worden verleend.165 Onderstaand is daarom een vraag geformuleerd die in kaart moet brengen of de waterplannen überhaupt een rol spelen bij de vergunningverlening. Gezien art. 6.1a Waterbesluit dient rekening gehouden te worden met het waterplan en de geformuleerde doelen. Wanneer echter het plan geen concrete toetsingsmaatstaf bevat, is een toetsing van een aanvraag aan het plan niet mogelijk. Wat zou dan moeten worden verstaan onder „het rekening houden met het waterplan‟? De vraag is al volgt geformuleerd: „Zijn de waterplannen concreet genoeg om te fungeren als toetsingsinstrument voor de vergunningaanvragen‟? Rijkswaterstaat Rijkswaterstaat maakt bij vergunningverlening, naast het Beheerplan voor de Rijkswateren (BPRW), gebruik van een groot aantal andere toetsingskaders (eigen beleidsregels; CIW-nota‟s; Waterwet; Wabo). Hierbij werd door Rijkswaterstaat aangegeven dat het waterplan kaderstellend is en teveel op hoofdlijnen is geschreven om daar een vergunningaanvraag daadwerkelijk aan te toetsen. Daarom wordt er in het BPRW verwezen naar bijbehorende brondocumenten. Directe toetsing aan het BPRW is dus niet mogelijk.

165

In hoofdstuk 7 zal hier verder op worden doorgegaan.

56

Rijkswaterstaat houdt dus wel rekening met het BPRW en toetst daarnaast ook aan het Nationaal Waterplan. Inhoudelijk maakt dat niet zoveel uit want het Nationaal Waterplan en het BPRW zijn destijds goed op elkaar afgestemd en sluiten voor wat betreft de toetsing goed op elkaar aan. Deze toetsing houdt niet meer in dan „het rekening houden met‟ het waterplan. Rijkswaterstaat betrekt de plannen van lagere overheden niet bij de toetsing van een vergunningaanvraag. Provincie De provincies hebben met de komst van de Waterwet een beperktere rol gekregen voor de verlening van watervergunningen. Zij zijn slechts nog bevoegd voor het verlenen van vergunningen voor wateronttrekking boven een bepaalde hoeveelheid (art 6.4 Wtw). Er werd daarom ook door de provincie Gelderland en de provincie Overijssel met betrekking op boven staande vraag verwezen naar de waterschappen. Niettemin hebben de overige betrokken provincies wel antwoord gegeven op bovenstaande vraag. De provincie Brabant toetst aan het waterplan: „vergunningaanvragen voor grondwateronttrekkingen toetsen we aan het beleid dat is omschreven in het Provinciaal Waterplan (PWP) Noord-Brabant 2010-2015, er is geen aanvullend toetsingskader oid. Ik hoor wel veel van waterschapsjuristen dat hun waterbeheerplan eigenlijk veel te abstract is om aanvragen aan te kunnen toetsen‟. Limburg toetst gedeeltelijk aan het waterplan: „De Provincie Limburg maakt voor grondwateronttrekkingen gebruik van het toetsingskader zoals dat is uitgewerkt in de Waterwet, de Provinciale Omgevingsverordening Limburg, het in 2009 geactualiseerde Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006 (POL) en de POL-aanvulling Provinciaal Waterplan Limburg 2010 – 2015‟. De provincie Zeeland maakt ook gebruik van het waterplan (omgevingsplan): „Het (omgevingsplan) omvat het strategisch beleid. Nadere toetsing geschiedt op grond van het (voormalige) grondwaterbeheersplan‟. De provincie Flevoland maakt naast het waterplan gebruik van de provinciale verordening en beleidsregels vergunningverlening. Overigens gaf de provincie Flevoland wel aan dat het waterplan concreet genoeg is om vergunningaanvragen aan te toetsen. Waterschap Van de tien waterschappen was er slechts één waterschap (Amstel, Gooi en Vecht) die ongenuanceerd aangaf dat het waterplan concreet genoeg was om vergunningaanvragen hieraan te toetsen. Waterschap Amstel, Gooi en Vecht geeft als antwoord op bovenstaande vraag: „Ja, met name omdat het Bkmw geldt voor alle wateren binnen ons beheersgebied. Voor de KRW-waterlichamen zijn de doelen en de maatregelen helder geformuleerd zodat hier in voldoende mate rekening mee gehouden kan worden‟. Daarnaast gaf het waterschap Zuiderzeeland aan dat het waterplan concreet genoeg is voor slechts bepaalde onderdelen. Ook het waterplan van Velt en Vecht is concreet genoeg voor het toetsen van vergunningaanvragen. Daarbij moet wel gebruik worden gemaakt van een aanvullend toetsingskader naast het waterplan.166 De overige zeven waterschappen zijn van mening dat het waterplan van hun instantie niet concreet genoeg is om te fungeren als toetsingsinstrument voor de vergunningaanvragen. 166

Zie hoofdstuk 7.

57

In hoofdlijnen komt het erop neer dat het waterplan te globaal en abstract is. Een aantal reacties: Brabantse Delta: „Nee, die bevatten veel hoofdlijnen, algemene uitgangspunten en maatregelen voor de komende jaren. Als je echter een vergunningsaanvraag voor het dempen van een sloot moet beoordelen is dat te vaag en heb je meer concreets nodig, zeker als je de demping wil weigeren om kwaliteitsgronden, anders dan de kwaliteit van de te gebruiken grond, want daar is al andere regelgeving voor‟. Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden: „We missen een aan de nieuwe wetgeving aangepaste emissieimmissie toets om de aanvaardbaarheid van een lozing te kunnen toetsen‟. Reest en Wieden: „In het Wbp staat globaal het beleid. Dit is niet concreet genoeg voor iedere situatie. Momenteel zijn we dan ook zoekend hoe we om moeten gaan met overig water. Ook hebben we geen beleid voor hoe we bijvoorbeeld om gaan met het aanleggen van een aanlegsteiger en het wel of niet aanleggen van een natuurvriendelijke oever. Hier gaan we praktisch mee om‟. Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard: „De waterplannen geven inzicht in het watersysteem en de lopende ontwikkelingen. Dit betekent dat het abstractieniveau niet aan hoeft te sluiten bij een willekeurige vergunningaanvraag‟. Deze laatste opmerking van het waterschap is vreemd. De redenering dat waterplannen inzicht geven in het watersysteem en de lopende ontwikkelingen mag dan juist zijn, maar dat betekent niet dat het waterplan – ondanks het abstractieniveau – niet zou hoeven fungeren als toetsingsinstrument. Op grond van art. 6.1a Waterbesluit en het Bkmw 2009 zou dat juist wel moeten. En tot slot, Scheldestromen: „Het waterbeheersplan van het waterschap is een algemeen beleidsplan waarin de doelen en uitgangspunten voor het waterbeheer zijn beschreven. Het betreft derhalve een algemeen toetsingskader en géén concreet toetsingsinstrument‟. 6.6 Conclusie Hieronder zal ik de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek die in dit hoofdstuk naar voren zijn gekomen in acht punten van conclusies uitwerken. 1. Op grond van de rechtspraak en literatuur heb ik onder paragraaf twee van dit hoofdstuk geconcludeerd dat de kwaliteitseisen uit het Bkmw 2009 grenswaarde zijn met resultaatsverplichting. Het merendeel van de ondervraagde instanties van zowel Rijkswaterstaat als provincies en de helft van de waterschappen, ziet de normen uit het Bkmw 2009 echter als een richtwaarde met inspanningsverplichting (zie figuur 1). Welke gevolgen dit gaat hebben voor de praktijk is nog moeilijk te zeggen. Uit diverse reacties blijkt wel dat een meerderheid van de ondervraagde instanties beleidsruimte willen overhouden om waterrechten te verdelen. Er is bijvoorbeeld opgemerkt dat het behalen van de Bkmw 2009 normen „praktisch onmogelijk‟ is en „niet realiseerbaar‟. Verder heeft een instantie bewust de milieukwaliteitsnormen vastgelegd als richtwaarde met een inspanningsverplichting, zodat er voldoende flexibiliteit kan worden gehouden voor lokale besluitvorming in de ruimtelijke ordening. Door middel van de omschreven bovenstaande punten, en uit het feit dat de kwaliteitseisen uit het Bkmw 2009 als richtwaarde met inspanningsverplichting worden gezien, houden de waterbeheerders en provincie een grotere marge aan beleidsruimte over. Er is ruimte voor een belangenafweging. Deze ruime marge waarbinnen belangen afgewogen kunnen worden, is alleen conform de KRW wanneer de KRWdoelstellingen alsnog gehaald kunnen worden.

58

Figuur 1: Overzicht van instanties die de milieukwaliteitseisen uit het Bkmw 2009 interpreteren als grenswaarde, dan wel als richtwaarde. Milieukwaliteitseis Rijkswaterstaat RWS Corporate Dienst RWS Zeeland RWS NH Provincie Flevoland Gelderland Limburg Overijssel Zeeland Waterschap Fryslân Brabantse Delta Scheldestromen Vallei en Eem Velt en Vecht De Stichtse Rijnlanden Amstel, Gooi en Vecht Schieland&Krimpenerwaard Zuiderzeeland Reest en Wieden

Richtwaarde

Grenswaarde X

X X

X X X X X

X X X X X X X X X X

2. Op grond van de KRW moeten alle wateren binnen de EU worden beschermd. Dit geldt ook voor „overige wateren‟ die niet als waterlichaam zijn aangemerkt. Ik denk dat het Guidance document „Identification of Water Bodies‟ duidelijke en nuttige suggesties doet zodat beleid hiervoor verwezenlijkt kan worden. Na onderzoek van de waterplannen van waterschappen en provincies is gebleken dat doelen voor de overige wateren niet altijd adequaat zijn vastgesteld (zie figuur 2). De term „overige wateren‟ komt sporadisch voor in de plannen. Niet altijd is inzichtelijk of alle wateren tot een waterlichaam behoren of dat er ook nog „overige wateren‟ zijn. Dit alles lijkt mij gezien de KRW-doelen een zorgelijke ontwikkeling, omdat overige wateren, die niet zijn aangewezen als KRWwaterlichaam, maar die wel afwateren op waterlichamen, de waterkwaliteit van de waterlichamen kunnen beïnvloeden. Wanneer geen rekening wordt gehouden met de samenhang tussen waterlichamen en overig water, ontstaat het risico dat de waterbeheerders en provincies hun doelen niet halen. Daarnaast kan worden gezegd dat met het huidige beleid, met betrekking op overige wateren, in de waterplannen een lager ambitieniveau wordt nagestreefd dan de KRW verlangt.

59

Figuur 2: Overzicht van instanties die de normen uit het Bkmw 2009 van toepassing hebben op alle wateren binnen hun beheergebied. In kolom 3 is te zien of de instanties doelen en maatregelen hebben uitgewerkt voor overige wateren in het waterplan. * Bij dit waterschap gelden alleen voor wat betreft de chemische stoffen de normen uit het Bkmw 2009. Voor ecologie moeten nog normen voor overige wateren geformuleerd worden. ** Bij dit waterschap geldt het Bkmw 2009 als vertrekpunt voor de overige wateren. Bkmw 2009 van toepassing op alle wateren

Doelen en maatregelen voor overige wateren

Provincie Flevoland Gelderland Limburg Overijssel Zeeland Noord-Brabant

Nee Nee Ja Nee Nee Ja

Nee Nee Nee Ja Ja Ja

Waterschap Fryslân Brabantse Delta Scheldestromen Vallei en Eem Velt en Vecht De Stichtse Rijnlanden Amstel, Gooi en Vecht Schieland&Krimpenerwaard Zuiderzeeland Reest en Wieden

Ja Ja* Nee Ja* Ja Ja** Ja Ja** Nee Nee

Nee Nee Nee Nee Nee Nee Ja Nee Nee Nee

3. Bij de aanwijzing van wateren als „sterk veranderd‟ of „kunstmatig‟ als bij de vaststelling van de bijhorende ecologische doelstelling speelt het begrip „significante schade als gevolg van hydromorfologische herstelmaatregelen een sleutelrol (art. 4 lid 3 KRW). Wat echter ontbreekt in de waterplannen of ander beleid is een toetsbaar criterium voor het begrip significant, waardoor sommige effecten van maatregelen altijd significant worden genoemd. Uit de EU-guidance over kunstmatige en sterk veranderde wateren blijkt dat het begrip „significant‟ objectief toetsbaar moet worden gemaakt. Het document doet daarvoor verschillende suggesties, maar geen van deze suggesties heb ik in de waterplannen kunnen terug vinden. 4. Op landelijk niveau is er aan de hand van De Denklijn Significante Schade wel een poging gedaan om vast te kunnen stellen wanneer een maatregel significante schade kan veroorzaken. Het resultaat van het doorlopen van deze Denklijn is dat in de regionale gebiedsprocessen de argumenten voor keuzes duidelijk worden gemaakt ten behoeve van een transparant besluitvormingsproces. In de Denklijn wordt aangeraden om de omvang van de schade te kwantificeren als deze als significant wordt betiteld. De Denklijn geeft ook voorbeelden van vier „positieve herstelmaatregelen‟ die ten bate van het milieu (en waterkwaliteit) moeten werken. Uit de waterplannen blijkt dat deze herstelmaatregelen weinig worden

60

toegepast, vanwege het argument dat de maatregel significant negatief effect heeft. In de waterplannen wordt nergens informatie verstrekt over de omvang van de verwachte schade bij een waterlichaam of een bepaalde maatregel. Ook is er geen kosten en baten afweging gemaakt ten opzichte van de te nemen maatregelen.167 De EU-Guidance over kunstmatige en sterk veranderde wateren vraagt daar echter wel om.168 Het is immers vanzelfsprekend dat het nemen van maatregelen ook kan leiden tot maatschappelijke voordelen. 5. Uit artikel 4 lid 3 (b) KRW volgt dat in gevallen van veronderstelde negatieve effecten ook alternatieven moeten worden bestudeerd die met minder hydromorfologische belasting van het waterlichaam toch de beoogde maatschappelijke functie zouden kunnen dienen. De uitzonderingsgronden (disproportioneel duur of technisch onmogelijk) die daarop mogelijk zijn worden in de waterplannen veelvuldig toegepast. Concrete informatie over de aard van de technische onmogelijkheid of de hoogte van de disproportioneel geachte kosten is daarbij niet voorhanden.169 6. In de waterplannen wordt breed ingezet op het bereiken van de goede toestand tot voorbij 2015. Rijkswaterstaat heeft een algemeen kader ontwikkeld die (voor zover ik heb kunnen zien) in alle brondocumenten wordt weergegeven. In dat kader staat in 3 redenen aangegeven waarom fasering noodzakelijk is. Daarbij gaat het om het kostenaspect, de effecten van maatregelen en de grondverwerving dat noodzakelijk is om maatregelen te kunnen nemen.170 Een toetsbaar criterium aan de hand waarvan fasering per waterlichaam onderbouwd wordt is echter niet terug te vinden. Dit staat haaks op de Guidance on exemptions.171 Deze Guidance vereist een toetsbare en gebiedsgewijze invulling van de gebruikte uitzonderingsgronden.172 Verder komt daarin naar voren dat uitstel van KRWdoelen zich zou moeten beperken tot uitzonderlijke gevallen. 173 De onderbouwingen van de faseringen beperken zich meestal tot het aanvinken van de betreffende categorie en zijn vrijwel nooit kwantitatief en kwalitatief toetsbaar. 7. Uit het onderzoek is er een herkenbare tendens waarneembaar die ook in de literatuur wordt omschreven, namelijk dat het antwoord op de vraag wat een goede ecologische toestand is, in zekere mate wordt bepaald door wat haalbaar en betaalbaar is of wordt geacht, ook wel de Praagse methode genoemd. 174 Een bevestiging daarvoor is bijvoorbeeld te vinden in het waterplan van waterschap Velt en vecht, waarin staat geformuleerd: „Bij het bepalen van de ecologische doelen voor de waterlichamen, is gekozen voor de Praagse Methode. De 167

Zie H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick 2010, p. 133. Zie hierbij hoofdstuk 6, in het bijzonder de pagina‟s: 37, 39 en 46 van het Guidance document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies. 169 Ik verwijs hierbij naar de bijlagen van de waterplannen en de brondocumenten van Rijkswaterstaat. 170 Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Brondocument waterlichaam Noordzeekanaal. Doelen en maatregelen Rijkswateren, 2009, p. 9. 171 European Community, 2009. Cis Guidance Document on exemptions to the environmental objectives. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC), CIS Guidance Document nr. 20. 172 European Commission, 2002, Guidance document Nr. 20, p. 12 en 13. 173 European Commission, 2002, Guidance document Nr. 20, p. 10. 174 Backes, Keessen en van Rijswick 2011, p. 16. 168

61

bestaande ecologische toestand wordt dan als vertrekpunt genomen. Het ecologische doel wordt bepaald door de mogelijke verbeteringen bij elkaar op te tellen. Het gaat daarbij om maatregelen die realistisch zijn en tegen aanvaardbare maatschappelijke kosten uitgevoerd kunnen worden‟. De bedoeling is echter niet deze economische aspecten een rol te laten spelen bij het vaststellen van de kwaliteitseis. Alleen met gebruikmaking van de uitzonderingsbepalingen genoemd in art. 4 KRW mag met economische aspecten rekening worden gehouden. 8. Met de komst van de waterplannen en de daaraan gekoppelde maatregelenprogramma‟s wordt voor een groot deel voldaan aan de implementatie van de KRW. Niettemin zijn er een aantal kanttekeningen te plaatsen. Mijns inziens kan ik op grond van bovenstaande punten concluderen dat de waterplannen niet concreet genoeg zijn om als instrument voor toetsing en verdeling van waterrechten te fungeren. De status en doelen van de waterlichamen zijn niet volledig in overeenstemming met de KRW vastgesteld. De waterbeheerplannen zijn daarnaast strategische beleidsplannen, waarvan de afwegingen voor de te nemen maatregelen vaak in de achtergronddocumenten en gebiedsrapportages zijn opgenomen (meestal als bijlage bijgevoegd). Door de hoeveelheid en de totale omvang van de plannen en achtergronddocumenten was de informatie niet altijd eenvoudig te vinden. Dit is bezwaarlijk voor potentiële gegadigden van een vergunningaanvraag. Zij kunnen in de waterplannen niet duidelijk terug vinden hoe met de beschikbare vervuilings- en gebruiksruimte wordt omgegaan. Wellicht is dit ook een van de redenen dat de waterplannen, zoals door het merendeel van de betrokken instanties is aangegeven, niet concreet genoeg zijn om vergunningaanvragen aan te toetsen (zie figuur 3). Dit is een opmerkelijke uitkomst. Uit de toelichting bij het Bkmw 2009, art. 6.1a Waterbesluit en de rechtspraak blijkt dat vergunningaanvragen getoetst moeten worden aan het waterplan. In een uitspraak van de rechtbank Maastricht komt nadrukkelijk naar voren dat een besluit (in deze zaak een vergunning) getoetst moet worden aan het waterplan en het programma van maatregelen.175 In rechtsoverweging 6.2 van de uitspraak overweegt de rechtbank over het waterplan: „In dit plan / programma liggen de maatregelen vast die de doelstellingen van de in de Wm vastgelegde milieukwaliteitseisen en dus de Kaderrichtlijn water moeten realiseren. Het verlenen van vergunningen, zoals de onderhavige watervergunning, zal aan dit plan / programma getoetst moeten worden in het licht van de daarin opgenomen maatregelen omtrent het bereiken van een goede waterkwaliteit. Dit plan / programma bevat het toetsingskader voor nieuwe activiteiten in rijkswateren, waarbij het uitgangspunt is „geen achteruitgang‟ voor de toestand van (alle) kwaliteitselementen op KRWwaterlichamen aan het eind van de planperiode te weten 2015‟. De doelstellingen en de maatregelen in het waterplan dienen dus concreet te zijn. Daarnaast hebben alle betrokken waterschappen en instanties van Rijkswaterstaat aangegeven dat het enkel toetsen van vergunningaanvragen aan de doelen uit de waterplannen onvoldoende is. 175

Rechtbank Maastricht 13 juli 2011, LJN: BR1582.

62

Figuur 3: Het waterplan als toetsingsinstrument voor de vergunningaanvraag. Zijn de waterplannen concreet genoeg om te fungeren als toetsingsinstrument voor de vergunningaanvragen? Rijkswaterstaat RWS Corporate Dienst Ja RWS Zeeland Nee RWS NH Nee Provincie Flevoland Limburg Zeeland Noord-Brabant Waterschap Fryslân Brabantse Delta Scheldestromen Vallei en Eem Velt en Vecht De Stichtse Rijnlanden Amstel, Gooi en Vecht Schieland&Krimpenerwaard Zuiderzeeland Reest en Wieden

Ja Ja Ja Ja

Nee Nee Nee Nee Ja Nee Ja Nee Ja Nee

63

7.

Op welke wijze worden watervergunningen in de praktijk getoetst?

7.1 Inleiding Een belangrijk aspect om de waterkwaliteit te beschermen is de verdeling van de vervuilingsruimte binnen een bepaald stroomgebied. De vervuilingsruimte wordt geconcretiseerd door het vaststellen van milieukwaliteitseisen en ecologische doelstellingen (samengevat als: milieukwaliteitsnormen).176 Op grond van de milieukwaliteitsnormen kan de beschikbare milieuvervuilingsruimte worden bepaald. Deze ruimte moet worden gezien als een plafond. De verdeling van de milieuvervuilingsruimte vindt onder andere plaats door middel van de plannen, zoals in het vorige hoofdstuk besproken. Daarnaast is het instrument van vergunningverlening een middel voor de verdeling van de milieuvervuilings- en de milieugebruiksruimte. Aangezien waterrechten schaarse rechten zijn, mede door het plafond dat door de milieukwaliteitsnormen wordt bepaald, is van belang dat bij de vergunningverlening wordt getoetst aan deze normen. Daarom staat in dit hoofdstuk het instrument van vergunningverlening centraal. Daarbij wordt gekeken naar art. 6.21 Wtw en naar andere toetsingskaders op grond waarvan vergunningen verleend of geweigerd kunnen worden. Voor veel vergunningaanvragen zijn de waterschappen en Rijkswaterstaat het bevoegde gezag, daarom zijn de provincies in beperktere mate betrokken in dit gedeelte van het onderzoek. 7.2 Artikel 6.21 Waterwet In artikel 6.21 Waterwet staat het belangrijkste toetsingscriterium van watervergunningen. Volgens dit artikel moet een vergunning worden geweigerd indien de doelstellingen van het waterbeheer, bedoeld in artikel 2.1 Wtw, of de bijzondere belangen in artikel 6.11 Wtw zich tegen vergunningverlening verzetten. Het bevoegd gezag is dus niet bevoegd zelf een afweging omtrent de wenselijkheid of noodzaak tot weigeren te maken. Wel dient het bevoegd gezag na te gaan of de aanvraag om vergunning niet onder voorwaarden kan worden gehonoreerd. Verder is weigering niet aan de orde, wanneer de in de artikelen 2.1 Wtw of 6.11 Wtw bedoelde doelstellingen en belangen voldoende kunnen worden beschermd door aan de vergunning bepaalde voorschriften of beperkingen te verbinden. De weigeringsgrond is expliciet, dus er lijkt weinig ruimte voor interpretatie. De Waterwet kent echter meerdere doelstellingen, waarmee dus in verschillende richtingen gedacht kan worden. Wat voor het ene doel goed kan zijn, is misschien weer slecht voor een ander doel. De reikwijdte van het artikel is dus niet erg duidelijk. Aan de waterbeheerders en provincies heb ik daarom de volgende vraag voorgelegd: „Hoe interpreteert u art. 6.21 Waterwet‟?

176

H.F.M.W van Rijswick, Schaarse publieke rechten, BJU, Den Haag 2011, p. 149.

64

Door meerdere instanties is aangegeven dat art. 6.21 Wtw een erg breed allesomvattend kader is waardoor rechtstreekse toetsing lastig is. De verplichte weigeringsgrond uit art. 6.21 Wtw heeft in dat opzicht een meer symbolische waarde, dan een daadwerkelijk toepasbare norm. De doelstellingen van de Waterwet omvatten namelijk bijna alle doelen uit de oude regelgeving die in de Waterwet is opgegaan. Een aanvraag kan dus bijvoorbeeld worden afgewezen om redenen van veiligheid (bouwen in de beschermingszone van een waterkering), of omdat er sprake is van een lozing waardoor niet langer aan de geldende stofnormen voor het waterlichaam wordt voldaan. Daarnaast zijn er ook redenen te bedenken waarom de desbetreffende vergunning wel verleend zou kunnen worden op andere gronden. Waterschap Brabantse Delta merkte hierbij op: „Daarnaast blijken de doelen in de praktijk nog wel eens subjectief. Soms zijn er op grond van hoger beleid tegenstrijdige ecologische doelen bedacht. Wat gaat dan voor? Of een activiteit is voor sommige van de huidige ecologische soorten slecht, maar juist goed voor de gewenste ecologische doelen. En wat als het effect maar tot één van de soorten beperkt blijft en de totale ecologische toestand op z‟n minst gelijk blijft? Het artikel lijkt dus heel scherp en duidelijk, maar bij de vergunningverlening in de praktijk is het veel genuanceerder. Heb je dan dit artikel ook echt nodig? Je kan immers op basis van de normale belangenafweging op grond van de Awb met art. 2.1 en art 6.11 Wtw in de hand ook al een afwijzing motiveren‟. Uit de antwoorden van de betrokken instanties blijkt ook dat artikel 6.21 Wtw verschillend wordt geïnterpreteerd. Bij de waterschappen wordt deze vaak nader ingevuld met een extra toets (zie paragraaf 7.3). Waterschap Velt en Vecht maakt in de praktijk vrijwel geen gebruik van de weigeringsgrond genoemd in art. 6.21 Wtw: „het feitelijk weigeren van vergunningaanvragen komt bij ons niet heel vaak voor. We proberen in een vroeg stadium (vooroverleg) activiteiten die niet verenigbaar zijn met de doelstellingen te bespreken en te zoeken naar alternatieven‟. Dit geldt ook voor Scheldestromen: „weigeringsgrond is expliciet, dus weinig ruimte voor interpretatie. Weigering is echter in de praktijk meestal niet aan de orde, omdat de bedoelde doelstellingen en belangen voldoende kunnen worden beschermd door aan de vergunning bepaalde voorschriften of beperkingen te verbinden‟. Met alleen art. 6.21 Wtw in de hand is het voor een vergunningverlener lastig om tot een afweging te komen. Veelal zijn de achterliggende toetsingskaders bij de waterplannen voor de vergunningverlening van belang. In de volgende paragraaf wordt dit besproken. 7.3 Toetsingsinstrumenten bij de vergunningverlening Wanneer de waterplannen en artikel 6.21 Wtw geen rol, dan wel een beperkte rol spelen bij de vergunningverlening, is de vraag waar dan wél gebruik van wordt gemaakt. Aan de waterbeheerders en provincies is daarom de volgende vraag voorgelegd: Maakt u gebruik van een bepaald toetsingskader dat naast het waterplan fungeert? Zo ja, kunt u aangeven welk toetsingskader dat is? Het antwoord op deze vraag is heel divers gebleken. Er zijn verschillende toetsingskaders genoemd, waarbij opmerkelijk is dat de ene instantie alleen gebruik maakt van het

65

waterplan (vooral provincie) en een andere instantie diverse toetsingskaders gebruikt. Om een beeld te geven welke toetsingskaders zijn genoemd, zal ik ze hier kort benoemen. Het waterplan is door veel instanties als toetsingskader benoemd. Voor de KRW-doelen is door Rijkswaterstaat een specifiek toetsingskader opgesteld (RWS-toetsingskader waterkwaliteit) in het kader van het Beheerplan Rijkswateren 2009 – 2015. Dit kader geldt in aanvulling op bestaand beleid. Er is namelijk ook een CIW-nota Emissieimmissie op grond waarvan een lozing van stoffen wordt getoetst (zie paragraaf 7.4). Daarnaast is er een toetsingskader dat is opgesteld voor de waterschappen: het „Toetsingskader waterkwaliteit in de waterwetvergunning‟ na implementatie van de KRW.177 Deze is gekomen ter vervanging van de Leidraad KRW en vergunningverlening. Verder werden genoemd: de Keur, beleidsregels, het Bkmw 2009, informatie documenten over BBT en verordeningen van het waterschap. Binnen het kader van het onderzoek is het niet mogelijk om afzonderlijk in te gaan op deze toetsingskaders. Ik zal in de volgende paragraaf wel ingaan op de Emissieimmissietoets die door verschillende waterbeheerders wordt gebruikt. Aangezien dit een landelijk toetsingskader betreft waar alle waterbeheerders gebruik van zouden moeten maken bij het verlenen van een lozingsvergunning zal ik kort op dit kader ingaan.178 Daarnaast zal ik de inhoud van het „Toetsingskader waterkwaliteit in de waterwetvergunning‟ na implementatie van de KRW kort bespreken in paragraaf 7.6. 7.4 De CIW-nota Emissie-immissie De emissie-immissie beoordelingssystematiek voor stoffen is in 2000, door de CIW (Commissie integraal Waterbeheer) vastgesteld. De gecombineerde emissie-immissie aanpak wordt op Europees niveau als uitgangspunt gekozen. De toets zou door alle waterbeheerders gebruikt moeten worden en is voornamelijk van waarde in het waterkwaliteitsspoor en het brongericht spoor. In het brongerichte spoor licht de nadruk op aanpak van verontreiniging aan de bron. In Nederland wordt verontreiniging voorkomen door eisen te stellen aan emissies. Emissies zijn afkomstig van diverse bronnen, ook wel puntbronnen en diffuse bronnen genoemd. Puntbronnen zijn bronnen waarvan de verontreiniging door menselijk handelen wordt veroorzaakt. Diffuse bronnen zijn bronnen van verontreiniging die niet door menselijk handelen wordt veroorzaakt en waar geen handeling voor aan te wijzen is waarvoor een vergunning kan worden verleend. Regulering van emissies vindt plaats door middel van vergunningen, algemene regels, door het stellen van eisen aan bepaalde producten of door voorschriften aan de vergunning te verbinden. De relatie emissie-immissie wordt vanuit twee kanten benaderd179: vanuit het watersysteem en vanuit een specifieke bron. De eerste benadering, genoemd prioritering, resulteert in een prioritering van stoffen en (groepen van) bronnen op watersysteemniveau. De tweede benadering, genoemd immissietoets, omvat het beoordelen van de toelaatbaarheid van de restlozing - de lozing die overblijft na 177

www.helpdeskwater.nl. Toetsingskader waterkwaliteit in de waterwetvergunning na implementatie van de KRW (leidraad voor de waterschappen). 178 CIW-nota, Emissie-immissie. Priotering van bronnen en de immissietoets, juni 2000, p. 5. 179 CIW-nota, Emissie-immissie. Priotering van bronnen en de immissietoets, juni 2000, p. 9.

66

toepassing van de bronaanpak (beste bestaande en best uitvoerbare technieken) - van een specifieke bron, voor het ontvangende oppervlaktewater. Centraal staan de te realiseren waterkwaliteitsdoelstellingen: het op korte termijn realiseren van de kwaliteitsnormen uit het Bkmw 2009. In het rapport van het CIW bij de Emissie-immissietoets wordt een uitwerking gegeven aan de volgende twee punten: 1) een prioriteringsmethodiek om vast te stellen welke stoffen en/of emissie-bronnen het meest bijdragen aan de risico‟s voor het watersysteem. 2) de immissietoets als onderdeel van het emissiebeleid. De toets geeft een methode om te bepalen of een specifieke (punt)lozing – nadat deze gesaneerd is volgens de stand der techniek - een zodanig significante bijdrage levert aan de verslechtering van de waterkwaliteit dat verdergaande maatregelen nodig zijn. In de toets is tevens een uitwerking van het stand-still beginsel opgenomen. Op basis van deze prioriteringsmethodiek zou de waterbeheerder voor zijn beheersgebied moeten kunnen nagaan welke stoffen en/of bronnen met voorrang aandacht behoeven voor een verdere reductie van de emissie. De immissietoets is van belang voor zowel de waterbeheerder bij het verlenen van watervergunningen en het beoordelen van diffuse emissies, als voor bedrijven zelf voor het beoordelen van hun restlozing. In december 2009 is er een rapport uitgebracht door de Inspectie van Verkeer en Waterstaat over het gebruik van de emissie-immissietoets door de waterbeheerders.180 Uit dit rapport is gebleken dat de emissie-immissietoets in de praktijk niet altijd wordt uitgevoerd door de waterbeheerders en dat er landelijk gezien geen uniformiteit is in de toepassing van de immissietoets. Ook ervaren de waterbeheerders vele knelpunten bij het gebruik van de toets. Het gaat hierbij om de beperkte beschikbaarheid van adequate gegevens met betrekking tot het watersysteem, waterkwaliteit en normen nodig als invoer voor de toets, het niet geschikt zijn van de huidige immissietoets voor beoordeling van lozingen op getijdenwateren en havens en stagnante wateren. De toets laat onder andere niet goed zien hoe het tot zijn resultaten komt (beperkte transparantie) waardoor deze moeilijk zijn te interpreteren en uit te leggen. In de enquête geeft 58% van de waterschappen en 90% van de Rijkswaterstaat diensten aan dat de immissietoets moet worden aangepast waarbij de focus moet liggen op transparantie. Het instrumentarium zou tevens niet geschikt zijn om te kunnen beoordelen of kan worden voldaan aan KRWdoelstellingen op waterlichaamniveau. Daarnaast is in sommige gevallen de toets niet altijd toegesneden op de situatie die moet worden beoordeeld. 7.5 De Gevaarlijke stoffen Richtlijn181 Lozingen in oppervlaktewater worden gereguleerd op grond van de richtlijn gevaarlijke stoffen (Richtlijn 2006/11/EG.). De richtlijn gaat uit van een emissieaanpak voor 180

Inspectie Verkeer en Waterstaat, Emissie-immissie. Onderzoek naar de immissietoets in de praktijk, december 2009. 181 Richtlijn 2006/11 van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2006 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd.

67

gevaarlijke stoffen. Hierbij wordt voor de lozing van verontreinigende stoffen een vergunning vereist.182 De richtlijn reguleert twee soorten gevaarlijke stoffen die het oppervlaktewater kunnen verontreinigen. Deze stoffen zijn op een tweetal lijsten geplaatst, een zwartelijststoffen- (Lijst I) en grijzelijststoffen (Lijst 2). Lijst I bevat de gevaarlijkste stoffen, waarvan de verontreiniging geheel moet worden beëindigd. De verontreiniging door grijze-lijststoffen moet worden beperkt. De richtlijn gaat uit van een effectgerichte aanpak waarbij de kwaliteit van het ontvangende water de emissie-eisen bepaalt. De lidstaten zijn verplicht om voor wateren, waarin grijze-lijststoffen worden geloosd, een programma op te stellen waarin milieuhygiënische kwaliteitsnormen worden opgenomen. De emissie-eisen in de vergunning dienen aan de hand van deze kwaliteitsdoelstellingen te worden berekend.183 Aan de waterbeheerders heb ik met betrekking tot bovenstaande punten de volgende stelling voorgelegd: „De in voorafgaande vergunningen neergelegde emissienormen worden berekend op basis van de in de betrokken waterplannen neergelegde kwaliteitsdoelstellingen die het resultaat zijn van het onderzoek van de ontvangende wateren‟.184 Rijkswaterstaat De respons was wat Rijkswaterstaat betreft op bovenstaande stelling te beperkt. Ik zal daarom alleen de antwoorden van de waterschappen analyseren. Waterschap In totaal hebben acht waterschappen gereageerd op de stelling. Hoewel het niet altijd even duidelijk was aangegeven, komt uit de analyse naar voren dat alle waterschappen het (in theorie) „eens‟ zijn met de stelling. In de praktijk blijkt echter dat de in voorafgaande vergunningen neergelegde emissienormen niet worden berekend op basis van de in de betrokken waterplannen neergelegde kwaliteitsdoelstellingen die het resultaat zijn van het onderzoek van de ontvangende wateren. Centraal bij de lozingsvergunning staat namelijk de al eerder genoemde emissie-immissietoets van het CIW. Waterbeheerders maken voor de berekening van de emissienormen gebruik van dit landelijke toetsingsinstrument. Dit blijkt ook onder meer uit de reactie van waterschap Velt en Vecht op de stelling: „Effect van de lozing wordt berekend aan de hand van de emissie-immissietoets en daarna wordt bekeken of het de maatregelen en doelstellingen uit het waterplan in de weg staat‟. Kort gezegd komt het er dus op neer dat er eerst in kaart wordt gebracht of een specifieke (punt)lozing – nadat deze gesaneerd is volgens de stand der techniek - een zodanig significante bijdrage levert aan de verslechtering van de waterkwaliteit dat verdergaande maatregelen nodig zijn, omdat de effecten van de lozing de maatregelen en doelstellingen van het waterplan in gevaar kunnen brengen. De emissie-immissietoets is dus een belangrijk instrument in verhouding tot de waterplannen. In paragraaf 7.4 werd al aangegeven dat na een onderzoek door de Inspectie van Verkeer en Waterstaat is gebleken de emissie-immissie toets voor 182

Zie overweging 6 bij de preambule van Richtlijn 2006/11. HvJ EG 11 november 1999, C-184/97 (Duitsland) 184 Deze stelling is als een overweging terug te vinden in een uitspraak van het Hof van Justitie. Waterbeheerders zouden het dus „eens‟ moeten zijn met de stelling, zie: HvJ EG 11 november 1999, C184/97 (Duitsland), r.o. 57. 183

68

verschillende problemen zorgt. Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden bevestigd deze uitkomst door al volgt te reageren op de stelling: „In theorie: eens. In de praktijk missen we een goed instrument om de emissie-immissietoets te kunnen uitvoeren‟. Noemenswaardig zijn verder de opmerkingen van Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard: „De waterplannen zijn onvoldoende concreet om deze vertaalslag te kunnen maken‟. En het Waterschap Brabantse Delta: „Emissienormen aan lozingen worden in eerste plaats opgesteld op basis van de huidige stand der techniek, pas in tweede instantie wordt gekeken of vanuit het oppervlaktewater aanscherping van de generieke eisen nodig is. Deze aanscherping wordt inderdaad gebaseerd op onderzoek van de ontvangende wateren. Ons onderzoeksprogramma wordt hiertoe zelfs uitgebreid met metingen bij belangrijke bestaande lozingen (zoals ook verplicht volgens een artikel in het waterbesluit)‟. 7.6

Toetsingskader waterkwaliteit in de waterwetvergunning na implementatie van de KRW (leidraad voor de waterschappen) Dit Toetsingskader heeft geen formele status maar vormt een hulpmiddel om de wettelijke toetsingsstappen ordelijk te doorlopen en daarbij de juiste overwegingen en argumentatie vast te leggen. Er is bijna niet verwezen naar dit toetsingskader door de waterschappen in de interviews of de waterplannen. Het toetsingskader is opgesteld vanwege de veranderingen die door de implementatie van de KRW en de komst van de Waterwet zijn teweeg gebracht. Per 22 december 2009 is er veel veranderd voor de „waterkwaliteits‟-vergunningverlening. Vanaf eind 2009 is sprake van één integrale watervergunning voor waterkwaliteit, waterkwantiteit, waterkeringen en grondwater. Artikel 2.10 van de Waterwet geeft aan dat de kwaliteit van het watersysteem betrekking heeft op zowel de chemische (stoffen) als de ecologische kwaliteit. Met het oog op de waterkwaliteit moet daarom - naast de stoffen/emissies nadrukkelijk ook aandacht worden besteed aan de ecologie en het effect dat veranderingen in inrichting en beheer daarop kunnen hebben. Voor zowel stoffen als ecologie moet mede worden getoetst aan de criteria en uitgangspunten van de KRW zoals die zijn uitgewerkt in de water(beheer)plannen. Het voorgaande betekent dat de effecten van veranderingen in de inrichting of het beheer op de waterecologie vanaf 22 december 2009 nadrukkelijk bij de „waterkwaliteits‟-vergunningtoetsing moeten worden betrokken. De nadruk van dit toetsingskader ligt dus op vergunningaanvragen voor activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de waterkwaliteit (lozingen, inrichting en beheer) en om het hertoetsen van bestaande activiteiten. Daarnaast kan het kader worden gebruik bij het uitwerken van eventuele maatwerkvoorschriften op grond van de verschillende AmvB‟s voor lozingen, en als handvat voor de waterkwaliteitsinput bij (ruimtelijke) planvorming, het watertoetsproces en m.e.r.-procedures. Het Toetsingskader beperkt zich in principe tot algemeen geldende regels en beleidsuitgangspunten. Het is aan de waterschappen – individueel of gezamenlijk – om de beschikbare inhoudelijke beleidskaders waar nodig verder uit te werken. 7.7 Conclusie Met alleen art. 6.21 Wtw in de hand is het voor een vergunningverlener lastig, zo niet onmogelijk, om een vergunningaanvraag te honoreren dan wel af te wijzen. Daarnaast is

69

door verschillende instanties aangegeven dat het waterplan alléén niet volstaat om vergunningaanvragen aan te toetsen. Daarom zijn er uiteenlopende toetsingskaders naast het waterplan beschikbaar voor de vergunningverlening. Eenduidig beleid lijkt hierover niet te zijn. Het is afhankelijk van het soort vergunning dat is aangevraagd. Een aanvraag van een lozingsvergunning kent een ander toetsingskader, dan bijvoorbeeld de aanvraag van een wateronttrekkingsvergunning. Deze vergunningen worden getoetst aan beleidsregels, de Keur, verordeningen, waterplannen etc. Wel worden landelijke toetsingskaders gebruikt, zoals de emissie-immissietoets, Toetsingskader waterkwaliteit in de waterwetvergunning na implementatie van de KRW en het RWS-toetsingskader waterkwaliteit. Binnen het kader van dit onderzoek was het niet mogelijk om afzonderlijk in te gaan op de genoemde toetsingskaders. Ik ben daarom alleen ingegaan op het landelijk toetsingskader emissie-immissie. Waterbeheerders hebben in het interview diverse keren verwezen naar dit kader. Daarnaast is de emissie-immissietoets een belangrijk instrument in verhouding tot de waterplannen. Wanneer de emissie-immissietoets niet transparant is in gebruik en toepassing, zal ook niet duidelijk worden wanneer een bepaalde lozing significant negatieve effecten heeft op de waterkwaliteit. Hiermee komen onbewust de doelstellingen uit de waterplannen in gevaar. Uit een onderzoeksrapport van de Inspectie van Verkeer en Waterstaat is echter gebleken dat de emissie-immissietoets niet altijd wordt uitgevoerd door de waterbeheerders, en bovendien vele knelpunten kent bij de toepassing. Het gaat hierbij om de beperkte beschikbaarheid van adequate gegevens met betrekking tot het watersysteem, waterkwaliteit en normen nodig als invoer voor de toets, het niet geschikt zijn van de huidige immissietoets voor beoordeling van lozingen op getijdenwateren en havens en stagnante wateren. De toets laat onder andere niet goed zien hoe het tot zijn resultaten komt (beperkte transparantie) waardoor deze moeilijk zijn te interpreteren en uit te leggen. Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden bevestigd deze uitkomst door als volgt te reageren op de stelling: „In theorie: eens. In de praktijk missen we een goed instrument om de emissie-immissietoets te kunnen uitvoeren‟. Dit kan bezwaarlijk zijn gelet op het realiseren van de KRW-doelstellingen. De praktijk laat zien dat de waterschappen de in voorafgaande vergunningen neergelegde emissienormen niet altijd berekenen op basis van de in de betrokken waterplannen neergelegde kwaliteitsdoelstellingen die het resultaat zijn van het onderzoek van de ontvangende wateren. Deze koppeling moet op grond van de Gevaarlijke stoffen Richtlijn en jurisprudentie van het Hof wel worden gemaakt. Zowel het landelijk CIWtoetsingskader en de waterplannen kunnen niet adequaat worden gebruikt als toetsingsinstrument bij de lozingsvergunningaanvragen. Zonder een helder „toetsingskader vergunningverlening‟ is de kans reëel dat besluiten bij de rechter succesvol worden aangevochten wegens strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.185

185

Zie bijvoorbeeld: ABRvS 13 april 2011, nr. 200907524/1/M1 en Rechtbank Maastricht 13 juli 2011, LJN: BR1582.

70

8.

Is er voldoende rechtsbescherming tegen de verdeling van waterrechten op basis van de waterplannen en het huidig systeem van vergunningverlening?

8.1 Inleiding Waterrechten hebben weinig betekenis wanneer men zich er bij de rechter niet op kan beroepen. Het zijn dan inhoudsloze rechten, omdat ze niet kunnen worden afgedwongen. In Nederland is na het zogenaamde „luchtkwaliteitsdossier‟ lang geworsteld met de omzetting van de Europese kwaliteitsnormen voor water. Bij het vastleggen van de waterkwaliteitsnormen is daarom voor een andere „oplossing‟ gekozen dan de methode die voorheen werd toegepast bij de luchtkwaliteitsnormen. Milieukwaliteitseisen worden niet langer gekoppeld aan bevoegdheden voor individuele besluiten maar aan maatregelenprogramma‟s. Deze zijn terug te vinden in de waterplannen. Waterplannen en het Bkmw 2009 zijn echter niet appellabel. Pas bij concrete besluiten als vergunningverlening, bestaat de eerste mogelijkheid voor particulieren om naar de rechter te gaan als zij vinden dat er een inbreuk op hun rechten wordt gemaakt. Het is ook mogelijk om naar de civiele rechter te gaan. Deze rechter voert slechts een marginale toetsing uit en zal de wetgever bijvoorbeeld niet opdragen een bepaalde regeling tot stand te brengen of bepaalde werken uit te voeren.186 De mogelijkheden om bepaalde rechten geldend te maken lijken hiermee beperkt. Ik zal daarom in dit hoofdstuk nader ingaan op de rechtsbescherming tegen de verdeling van waterrechten op basis van de waterplannen en het huidig systeem van vergunningverlening aan de hand van de wet, jurisprudentie en literatuur. 8.2 Welke mogelijkheden biedt de wet? Bij de totstandkoming van de Waterwet is uiteraard ook aandacht besteed aan een met voldoende waarborgen omklede rechtsbescherming tegen besluiten op grond van de Waterwet.187 Hierbij gaat het om het waarborgen van een toegankelijke procedure, waarin burgers een besluit aan het bestuur of de rechter kunnen voorleggen. In de Waterwet is een uniforme regeling van de rechtsbescherming opgenomen door aan te sluiten bij de algemene hoofdregeling zoals die is verankerd in de Algemene wet bestuursrecht en de Wet op de Raad van State. Er is de mogelijkheid van beroep in twee instanties. Na het doorlopen van een bestuurlijke voorprocedure kunnen belanghebbenden bij een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Vervolgens kan op grond van de Wet op de Raad van State hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Particulieren hebben dus (op grond van artikel 1:2 lid 1 Awb) een ruime toegang tot de bestuursrechter. Zij kunnen bezwaar en beroep instellen tegen een besluit als zij een rechtstreeks feitelijk belang daarbij hebben. Dat betreft in het bijzonder met betrekking tot het waterrecht de vergunningverlening, het vaststellen van leggers, het al dan niet 186 187

HR 21 maart 2003, Eerste Kamer, Nr. C01/327HR. LJN-nummer: AE8462 (Waterpakt). Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr 3, p. 67.

71

voorschrijven van maatwerkvoorschriften bij algemene regels, besluiten in kader van verzoeken om nadeelcompensatie en handhavingsbesluiten. De Raad van State heeft in zijn advies bij de Waterwet gepleit voor een mogelijkheid om in rechte te kunnen opkomen tegen een waterplan.188 Omdat hiervoor de Waterwet gewijzigd zou moeten worden en dit problemen zou kunnen geven om tijdig de KRW te implementeren, is van deze optie afgezien. Wel is toegezegd dat de mogelijkheid van beroep tegen een waterplan voor de tweede planperiode (2015-2021) alsnog zal worden bestudeerd. Normstelling in algemene regels, kwaliteitseisen en plannen zijn in Nederland dus besluiten waar geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen openstaat. Hetzelfde geldt voor algemene regels die de vergunningplicht vervangen. 8.2.1 Kwaliteitsnormen: appellabel? De Kaderrichtlijn Water vereist een goede toestand van de wateren binnen de EU te bereiken door middel van plannen en maatregelen. In de KRW worden daarom kwaliteitseisen gesteld, waaraan binnen een bepaalde periode moet zijn voldaan. 189 De vervuilingsruimte is dus ook aan een verdeling onderworpen, die beperkt is door de grenzen die de KRW stelt. Van belang hierbij is het Bkmw 2009 waarin de kwaliteitsnormen staan verwoord. Op grond van de Awb staat echter tegen een algemeen verbindend voorschrift geen rechtsbescherming open. Denkbaar is echter dat de schaarste zelf, of met andere woorden dat het vastgestelde plafond aan de bestuursrechter wordt voorgelegd. In de jurisprudentie en literatuur wordt de vaststelling van een plafond beschouwd als een concretiserend besluit van algemene strekking.190 Tegen dergelijke besluiten staat ingevolge de Awb wel bezwaar en beroep open. Het voorgaande ligt volgens de bestuursrechters echter anders als de plafondbeslissing niet wordt genomen bij afzonderlijk besluit, maar is opgenomen in (de weigeringsgronden van) een algemeen verbindend voorschrift. In dat geval deelt de vaststelling van het plafond in het karakter van het algemeen verbindend voorschrift en staat daartegen geen Awb-beroep open. Wel kan de rechtmatigheid van het plafond door de bestuursrechter exceptief worden getoetst in het kader van een beroep tegen de uiteindelijke verdelingsbeslissing.191 Het Bkmw 2009 is zoals gezegd een AMvB waar geen beroep tegen open staat. De plafondbeslissing gebaseerd op deze AMvB is in dit geval niet genomen bij afzonderlijk besluit. Iedereen die watergebruiksrechten of vervuilingsrechten wil verkrijgen als de ruimte volledig is verbruikt, heeft dus pech. Hoewel de rechtspraak omtrent het plafondonderwerp (wel of geen concretiserend besluit van algemene strekking) verdedigbaar is, kan de vraag worden opgeworpen of het gelukkig en logisch is dat de

188

Zie: Raad van State, 3 september 2009, nr. W08.09.0109/IV, p. 8; H.E. Woldendorp, Regulering van de waterkwaliteit: sluitstuk van de implementatie van de Kaderrichtlijn water (2), BR 2010/64. 189 H.F.M.W. van Rijswick, De betekenis en vormgeving van waterkwaliteitseisen, M en R 2007/7. 190 CBB 18 juli 2001, JB 2001/236, m.nt. MP; ABRvS 3 januari 2007, AB 2007, 224; Van Ommeren 2004, p. 24-26. 191 A.W.G.J. Buijze & R.G.J.M. Widdershoven, „Rechtsbescherming bij de competitieve verdeling van schaarse publieke rechten in het licht van het Unierecht‟, in: F.J.van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolswinkel, Schaarse publieke rechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 425-426.

72

directe appellabiliteit van een plafondbeslissing afhankelijk is van de toevallige juridische vormgeving ervan.192 8.2.2 Toetsing aan artikel 6.21 Waterwet In artikel 6.21 Waterwet staat een belangrijk toetsingscriterium van watervergunningen. Volgens dit artikel moet een vergunning verplicht worden geweigerd indien de doelstellingen van het waterbeheer, bedoeld in artikel 2.1 Wtw, of de bijzondere belangen in artikel 6.11 Wtw zich tegen vergunningverlening verzetten. Het bevoegd gezag is dus niet bevoegd zelf een afweging omtrent de wenselijkheid of noodzaak tot weigeren te maken. Er kan op basis van artikel 6.21 Wtw indirect beroep worden gedaan op bijvoorbeeld een waterplan of de normen in het Bkmw 2009. Wil een belanghebbende een waterplan (of een andere regeling waar op grond van de Awb geen bezwaar en beroep tegen mogelijk is) ter discussie stellen, dan kan dat dus binnen het kader van een procedure van een besluit waar bezwaar en beroep wel mogelijk is op grond van de Awb, bijvoorbeeld een vergunning. Voor zover is te overzien, is voor alle maatregelen die concreet worden genoemd in het waterplan, enige vorm van nadere besluitvorming nodig. Wil een belanghebbende de in het waterplan opgenomen maatregelen voor een bepaald waterlichaam bij de bestuursrechter inhoudelijk ter discussie stellen, dan zal daartoe de mogelijkheid eerst bestaan op het moment dat de bedoelde nadere besluitvorming plaatsvindt.193 Voor het overige is men aangewezen op de burgerlijke rechter. 8.3 De rol van de rechter In het verlengde van de vorige paragraaf wordt er hieronder nader bekeken welke rol de rechter heeft bij het verlenen van rechtsbescherming aan belanghebbende. Binnen dat kader wordt stilgestaan op welke wijze de rechter vergunningen toetst aan waterplannen en beginselen. Daarnaast wordt er in het licht van jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie de voorwaarden bekeken waar waterplannen aan moeten voldoen. Ik begin met een bespreking van het Janecek-arrest. 8.3.1 Janecek194 Janecek is een Duitser die woont op de Landshuter Allee te München. Regelmatig wordt de maximaal toegestane uitstoot van fijnstof overschreden. Hij heeft met betrekking tot dit probleem een verzoek in gediend bij het stadsbestuur van München met de vraag of zij een actieplan kunnen opstellen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Nadat dit verzoek werd afgewezen is hij gaan procederen tot uiteindelijk de hoogste administratieve instantie, het Bundesverwaltungsgericht. Deze rechter heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een drietal prejudiciële vragen gesteld, waarvan de

192

A.W.G.J. Buijze & R.G.J.M. Widdershoven, „Rechtsbescherming bij de competitieve verdeling van schaarse publieke rechten in het licht van het Unierecht‟, in: F.J.van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolswinkel, Schaarse publieke rechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 426. 193 J.H.G. van den Broek e.a. Kan de bouw bouwen op de AMvB doelstellingen? Een verkenning van de mogelijke gevolgen van waterkwaliteitseisen, TBR 2008/9, p. 81. 194 HvJ EG 25 juli 2008, nr C-237/07, BR 2008, 189.

73

beantwoording ook van belang is voor Nederland.195 Het Europese Hof overwoog in zijn arrest onder meer: „43 Met zijn tweede en zijn derde vraag wenst het Bundesverwaltungsgericht te vernemen of de bevoegde nationale autoriteiten verplicht zijn om maatregelen uit te vaardigen die het mogelijk maken dat op korte termijn de grenswaarde wordt bereikt, dan wel of zij zich mogen beperken tot maatregelen die de overschrijding kunnen verminderen en de duur ervan kunnen beperken en die derhalve kunnen leiden tot een geleidelijke verbetering van de situatie. 44 Volgens artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62, dienen de actieplannen maatregelen te bevatten die "bij een dreigende overschrijding van de grenswaarden en/of de alarmdrempels op korte termijn moeten worden genomen om het risico van overschrijding te verkleinen en de duur ervan te beperken'. Uit deze bewoordingen volgt dat de lidstaten niet verplicht zijn om zodanige maatregelen te nemen dat zich geen enkele overschrijding voordoet. 45 Uit de opzet van de richtlijn, die een geïntegreerde vermindering van de verontreiniging beoogt, volgt integendeel dat de lidstaten maatregelen dienen te nemen die geschikt zijn om, rekening houdend met alle omstandigheden van het moment en de betrokken belangen, het risico van overschrijding en de duur ervan tot een minimum te beperken. 46 Vanuit die optiek dient te worden opgemerkt dat hoewel de lidstaten dus beschikken over een beoordelingsmarge, artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62 aan de uitoefening hiervan grenzen stelt, die voor de nationale rechterlijke instanties kunnen worden ingeroepen (…), wanneer het gaat om de vraag of de in het actieplan op te nemen maatregelen - rekening houdend met het evenwicht dat moet worden bewaard tussen de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen - afdoende zijn met het oog op de doelstelling van verkleining van het risico van overschrijding en beperking van de duur ervan‟. Het Hof concludeert: „De lidstaten zijn slechts verplicht om, onder het toezicht van de nationale rechter, binnen het kader van een actieplan en op korte termijn, maatregelen te nemen die geschikt zijn om het risico van overschrijding van de grenswaarden of alarmdrempels, rekening houdend met de feitelijke omstandigheden en alle betrokken belangen, tot een minimum te beperken en geleidelijk terug te keren naar een niveau onder deze waarden of deze drempels‟. Uit deze uitspraak blijkt dat de burger van de overheid mag verwachten dat serieuze plannen worden opgesteld om problemen met fijn stof aan te pakken, maar dat hij niet zonder meer recht heeft op schone lucht die aan de normen van de fijnstofrichtlijn voldoet. Er is geen reden om aan te nemen dat het voor de KRW anders is.196 Dat blijkt 195

Zie noot van M.J. Gruppen bij uitspraak HvJ EG 25 juli 2008, nr C-237/07, BR 2008, 189, en noot van Ch. W. Backes, AB 2008, 283. 196 H.E. Woldendorp, Regulering van de waterkwaliteit: sluitstuk van de implementatie van de Kaderrichtlijn water (1), BR 2010/52.

74

ook uit een reeks van veroordelingen van het Hof van Justitie, waarin zij nader aanwijzingen geeft waar programma‟s (waterplannen) aan moeten voldoen, zodat verontreiniging verminderd wordt.197 8.3.2 Toetsing door de Afdeling Op grond van bovenstaande jurisprudentie is duidelijk waar waterplannen volgens de rechtspraak aan moeten voldoen. Een belanghebbende kan in rechte afdwingen dat een actieplan wordt vastgesteld waarin geschikte maatregelen staan waarin het risico op overschrijding wordt voorkomen. Die maatregelen moeten ook daadwerkelijk worden genomen. Nu echter de civiele rechter ter zake bevoegd is, mag worden aangenomen dat slechts weinig particulieren daadwerkelijk tot procederen zullen overgaan. Het feit dat men de gang naar de civiele rechter dient te maken, zal voor de meesten immers een belemmering vormen om de besluitvorming in dit verband in rechte aan te vechten. Niettemin denk ik dat op grond van de conclusies - gemaakt in hoofdstuk 6 van dit onderzoek - burgers gegronde redenen kunnen hebben om een waterplan ter discussie te stellen. In aanvulling hierop verwijs ik naar een overweging van de Raad van State in het advies bij het Bkmw 2009: „Tegen besluiten tot het vaststellen van de nota en plannen van de Wwh staat volgens de wet geen beroep open. Volgens de jurisprudentie van het HvJEG moeten burgers van de Unie de mogelijkheid hebben het opstellen van een programma van maatregelen, zoals voorzien in de richtlijnen voor luchtkwaliteit, af te dwingen. De Raad ziet geen aanleiding om aan te nemen dat dit voor het programma van maatregelen als bedoeld in artikel 11 van de KRW anders zou zijn. In het geval een waterbeheerder nalaat bij de vaststelling van de nota of de plannen te voldoen aan de richtwaarden van de artikelen 4 en 7 van het besluit kan een burger hierom verzoeken. Verzekerd zal moeten zijn dat het antwoord op deze vraag een voor beroep vatbaar besluit oplevert. Hetzelfde geldt voor een verzoek om tijdig een plan met maatregelen vast te stellen of bij te stellen en voor een verzoek om de nodige maatregelen op te nemen in een volgend plan wanneer de doelstellingen van de KRW niet in 2015 zijn bereikt of de met een beroep op een derogatiemogelijkheid aangepaste doelstellingen niet zijn gehaald. Wordt deze mogelijkheid in de bestuursrechtelijke waterwetgeving niet verzekerd, dan resteert voor een belanghebbende de weg naar de gewone rechter met een vordering uit onrechtmatige daad jegens de overheid‟.198 Hoewel een beroep door particulieren op de civiele rechter zeker niet is uitgesloten, ligt het meer voor de hand dat particulieren naar de bestuursrechter gaan wanneer zij in hun belangen zijn aangetast. Interessant is daarom de vraag welke rol de bestuursrechter in Nederland dan wel heeft bij toetsing van waterrechten. Waar toetst de bestuursrechter aan? Spelen de waterplannen een rol bij deze toetsing? Ik zal daarom hieronder ingaan op uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) die zij genomen heeft onder de oude Grondwaterwet en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de huidige Waterwet.

197

Zaken C-285/96 (Italië), C-214/96 (Spanje), C-232/95, C-233/95, C-394/97 (Griekenland), C-261/98 (Portugal), C-184/97 (Duitsland), C-207/97 (België), C-333/99 (Frankrijk), C-252/98 (Nederland). 198 Raad van State, Den Haag 3 september 2009, nr. W08.09.0109/IV, p. 8.

75

In een uitspraak van de Afdeling van 7 april 2010 staat de weigering om een vergunning te verlenen door het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland ter discussie.199 Appellant heeft een onttrekkingsput in zijn tuin waarmee hij grondwater kan onttrekken ten behoeve van zijn tuin. In dit geval is de onttrekkingsput gelegen in een in de Provinciale milieuverordening aangewezen milieubeschermingsgebied voor grondwater. Daarvoor geldt dat het beleid van het college erop is gericht in milieubeschermingsgebieden het grondwater expliciet te reserveren voor het winnen van drinkwater. Uitgangspunt daarbij is dat elke activiteit of ingreep in de ondergrond een potentieel risico met zich brengt, zodat in milieubeschermingsgebieden voor grondwater voor menselijke consumptie zeer beperkt activiteiten of ingrepen worden toegestaan. Het in dit geval onttrekken van grondwater ten behoeve van tuinbesproeiing is niet toegestaan volgens het beleid dat is neergelegd in het Grondwaterplan. Volgens het college kan, gelet op zijn beleid hieromtrent, niet worden uitgesloten dat door het gebruik van de onttrekkingsput schade ontstaat voor de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen. De Afdeling overweegt ten aanzien hiervan: „Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval meer gewicht moet worden toegekend aan de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen dan aan het individuele belang van [appellant] om met grondwater zijn tuin te besproeien. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uitgaande van de aanvaardbaarheid van het eenmaal vastgestelde beleid omtrent grondwaterbeheer niet van het college kan worden verlangd dat het in ieder individueel geval waarin het beleid een rol speelt wederom, maar nu in concreto, een onderzoek instelt met betrekking tot de vraag of schade ontstaat of dreigt te ontstaan aan de bij het grondwaterbeheer betrokken belangen‟. De weigering om een vergunning te verlenen wordt gebaseerd op twee niet appellabele verdelingsbesluiten: de Provinciale milieuverordening en het Grondwaterplan. Pas bij het concrete besluit, namelijk de weigering om een vergunning te verlenen, kan er actie door appellant worden genomen. Het bezwaarlijke hieraan is dat de slagingskans van appellant al bij voorbaat minimaal is. De Afdeling toetst slechts marginaal („het college heeft zich in redelijkheid‟(...)) of het besluit in stand kan blijven. Belanghebbende staan dus enerzijds zwak in hun positie doordat algemeen verbindende voorschriften niet ter discussie kunnen worden gesteld, en anderzijds door de marginale redelijkheidstoets door de Afdeling.200 Waterplannen kunnen indirect ter discussie worden gesteld. Een geslaagde poging daartoe komt naar voren in de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2010.201 Het college van GS van de provincie Noord-Holland heeft aan Eneco Milieu krachtens de Grondwaterwet, zoals deze destijds luidde, een vergunning verleend voor het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van een koude- en 199

ABRvS 7 april 2010, nr. 200905477/1/M1. Zie voor meer voorbeelden van uitspraken waarin deze toets wordt toegepast: ABRvS 22 april 2009, nr. 200802897/2; ABRvS 25 januari 2006, nr. 200503019/1. 201 ABRvS 30 juni 2010, nr. 200904820/1/M1. Zie ook: ABRvS 25 januari 2006, nr. 200503019/1. 200

76

warmterecirculatiesysteem. Hieraan heeft het college een voorschrift verbonden, inhoudend dat de inrichting energetisch in evenwicht dient te zijn. Ter onderbouwing voert het college aan dat sinds een aantal jaren het beleid, vastgelegd in het Provinciaal Waterplan Noord-Holland 2006-2010 (hierna: het Waterplan), wordt gevoerd dat een energieopslag thermisch in balans dient te zijn. Op pagina 72 van het Waterplan wordt als doel vermeld het bevorderen van de toepassing van warmte-koude opslag. Hierbij wordt vermeld dat, conform het advies van de Technische Commissie Bodembescherming aan de minister van VROM, onder meer de volgende randvoorwaarde wordt gehanteerd: het systeem is over een periode van vijf jaar energetisch in balans, dat betekent dat er geen netto opwarming of afkoeling van de ondergrond optreedt. Volgens Eneco New Energy vordert de bescherming van de bij het grondwater betrokken belangen niet generiek dat een inrichting voor warmte-koude opslag energetisch in evenwicht moet zijn op de wijze als in de voorschriften is bepaald. Voor een in die zin gewijzigd beleid van het college en de uitwerking daarvan naar een 5 tot 10% marge bestaat volgens haar geen wetenschappelijke onderbouwing. In dit verband wijst zij op het in haar opdracht opgestelde rapport van IF Technology van 17 augustus 2009. Hierin is geconcludeerd dat een strikte energiebalans bij het in de inrichting toegepaste recirculatiesysteem niet noodzakelijk is. De Afdeling overweegt: „Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat in het beleid zoals vervat in het Waterplan ten aanzien van recirculatiesystemen als het onderhavige in redelijkheid niet de vermelde eis van een thermische balans had kunnen worden gesteld. Het college heeft zijn besluit, voor zover dit strekt tot wijziging van de voorschriften 9 en 15, ten onrechte gebaseerd op dit onderdeel van het Waterplan. Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering‟. Wat betreft de verdeling van waterrechten door toekenning van functies aan water is de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2009 interessant.202 Hierin heeft het dagelijks bestuur van het waterschap wetterskip Fryslân (hierna: het dagelijks bestuur) bij besluit van 11 september 2008 aan de gemeente Weststellingwerf een vergunning als bedoeld in de voormalige Wet verontreiniging oppervlaktewateren verleend. Hiertegen is door appellant en andere een zienswijze ingediend en vervolgens is beroep ingesteld bij de Afdeling. Het bestreden besluit heeft betrekking op een directe lozing van met regenwater verdund rioolwater door middel van een overstort vanuit de kern Nijeholtpade op het oppervlaktewater „De Scheene‟. Appellant en anderen vrezen dat het lozen van met regenwater verdund rioolwater vanuit de overstort zal leiden tot verontreiniging van het oppervlaktewater en de waterbodem rond hun percelen. Daarnaast is volgens appellant en anderen niet, althans onvoldoende, kenbaar rekening gehouden met de mogelijkheid van veedrenking, het gebruik als zwemwater en de ecologische kwetsbaarheid van het water.

202

ABRvS 28 oktober 2009, nr. 200807930/1/M1.

77

Het dagelijks bestuur betoogt onder meer dat het Bkmw 2009 niet op niet-aangewezen waterlichamen (De Scheene) van toepassing is. Dit is een nogal opmerkelijk verweer daar de KRW zich richt op bescherming van alle wateren binnen de EU.203 De Afdeling laat in het midden of het Bkmw 2009 op niet-aangewezen waterlichamen (De Scheene) van toepassing is, maar overweegt omtrent dit verweer: „Daargelaten de vraag of op grond van de Kaderrichtlijn water op het niveau van de individuele watergang eisen kunnen worden gesteld, biedt hetgeen [appellant] en anderen in dit verband hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat niet aan (de doelstellingen van) de Kaderrichtlijn water wordt voldaan‟. Functietoekenning aan water bepaalt niet alleen welke doelstellingen er voor bepaalde wateren gelden en hoe die doelstellingen door het nemen van maatregelen worden bereikt, maar ook wie er aanspraak kan maken op schaars en schoon water en daarmee op een watergebruiksvergunning. Appellant en anderen voeren daarom aan dat „De Scheene‟ mogelijk gebruikt zou kunnen worden als zwemwater. Dat zou in casu een weigeringsgrond kunnen zijn om de vergunning aan de gemeente te verlenen. De functietoekenning aan water is een verdeling die plaats vindt op basis van het waterplan en daarom niet vatbaar voor discussie. De Afdeling overweegt: „Slechts oppervlaktewater waaraan de functie „zwemwater‟ is toegekend, dient te voldoen aan de milieukwaliteitseis voor zwemwater als neergelegd in het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en metingen oppervlaktewateren. Het overige oppervlaktewater komt geen bijzondere bescherming toe, in die zin dat daarvoor niet aan een bijzondere milieukwaliteitseis behoeft te worden voldaan. Aan het water in "De Scheene" is niet de functie „zwemwater‟ toegekend. Onder deze omstandigheden heeft het dagelijks bestuur van een nader onderzoek kunnen afzien.‟ De Afdeling toetst indirect het waterplan aan het genomen besluit. Maar de afweging om „De Scheene‟ niet de functie „zwemwater‟ te geven komt niet ter sprake. De Afdeling gaat wel mee in de opvatting van appellant en anderen dat niet, althans onvoldoende, kenbaar rekening gehouden is met de mogelijkheid van veedrenking. Uit de Memorie van Toelichting van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren volgt immers dat oppervlaktewater onder andere moet voldoen aan de eis dat dit water in het algemeen ook voor landbouwdoeleinden voldoende zuiver moet zijn om, voor zover hier van belang, als drinkwater voor het vee te dienen. Het dagelijks bestuur heeft dit in de considerans van het bestreden besluit miskend door te stellen dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren er niet toe strekt daarmee rekening te houden. Ter zitting is van de zijde van het dagelijks bestuur verklaard dat onduidelijk is in hoeverre ter zake het oppervlaktewater dat thans in het geding is, uit het Waterbeheersplan volgt wat met het oog op de drenking van vee wel of niet is toegestaan en is erkend dat dit bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte niet is betrokken. Wat dit betreft zij opgemerkt dat bekend moet zijn dat bij de oppervlaktewaterkwaliteit voldoende rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid om vee te drenken. De Afdeling heeft zich 203

Zie hoofdstuk 6 van dit onderzoek.

78

daarover meer dan 10 jaar geleden ook al in die zin uitgesproken. 204 Dat een waterschap van een provincie met veel veehouderij dit niet weet, is raar. Het besluit gaat uiteindelijk onderuit op grond van een motiveringsgebrek wat deze beroepsgrond betreft. Tot slot zij opgemerkt dat in uitspraken van de Afdeling het stand-stillbeginsel regelmatig aan de orde komt. Uit een besluit van een bestuursorgaan moet telkens voldoende blijken of de toegestane handeling geen nadelige effecten heeft op de waterkwaliteit, anders levert dat strijd op met artikel 3:46 van de Awb, inhoudende dat een besluit deugdelijk moet zijn gemotiveerd.205 8.4 Conclusie Het antwoord op de vraag of er voldoende rechtsbescherming is tegen de verdeling van waterrechten op basis van de waterplannen en het huidig systeem van vergunningverlening is tweeledig. De verdeling van waterrechten op basis van de waterplannen is niet voor discussie vatbaar voor de rechter. Daarmee is er in het geheel geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Dit wordt gedeeltelijk weggenomen doordat waterplannen indirect ter discussie kunnen worden gesteld. Daarnaast is het op grond van de KRW verplicht dat particulieren betrokken worden bij de totstandkoming van waterplannen. Een interessante uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2009 markeert mijns inziens het belang dat burgers nauw betrokken worden bij de totstandkoming van waterplannen. Met name als het gaat om de functietoekenning van wateren. Functietoekenning bepaalt niet alleen welke doelstellingen er voor bepaalde wateren gelden en hoe die doelstellingen door het nemen van maatregelen worden bereikt, maar ook wie er aanspraak kan maken op schaars en schoon water en daarmee op een watergebruiksvergunning. Het mag duidelijk zijn dat een water(lichaam) met een zwemwaterfunctie, minder mogelijkheden laat voor bedrijven om bijvoorbeeld het water te gebruiken voor economische doeleinden. In de uitspraak van de Afdeling komt nog maar eens (pijnlijk) naar voren dat waterplannen, en dus ook de functietoekenning aan wateren niet vatbaar zijn voor discussie in een procedure voor de rechter. Dat hier meer aandacht voor moet zijn bij de vaststelling van de waterplannen lijkt mij van belang. Hiermee wordt het feit dat op grond van art. 8:5 Awb waterplannen niet appellabel zijn gerechtvaardigd. Waterrechten die verdeeld worden door middel van vergunningverlening zijn wél vatbaar voor beroep. Hier staat dus voldoende rechtsbescherming voor open. Dit neemt niet weg dat het bezwaarlijk kan zijn dat vergunningen veelal voor onbepaalde tijd aan steeds dezelfde aanvrager worden verleend of zijn vervangen door algemene regels. Zoals ook onder hoofdstuk 4 aangegeven, kan het met het ook op het realiseren van de KRW-doelen noodzakelijk zijn om enige vorm van aanbesteding te realiseren. Op die manier is niet de „eerste aanvrager‟ van een vergunning de rechthebbende, maar de „meest geschikte aanvrager‟. Wellicht zou dit ook het meest voor de hand liggend moeten zijn met het oog op de doelstellingen van de KRW. Hiermee wordt een hoger ambitieniveau nagestreefd en bestaat er een mogelijkheid om te komen tot een herverdeling van schaarse waterrechten. Vergunningen 204

ABRvS 1 september 1998, M en R 1999, 17. ABRvS 5 december 2007, nr. 200608060/1, M en R 2008, 48; ABRvS 16 mei 2007, nr. 200605936/1; ABRvS 15 februari 2006, nr. 200502644/1; ABRvS 13 april 2011, nr. 200907524/1/M1 en 200907580/1/M1; ABRvS 19 januari 2011, nr. 201001362/1/M1. 205

79

kunnen dan immers worden verleend aan de meest duurzame of meest milieuvriendelijk werkende aanvragers. Ook tegen algemeen verbindende voorschriften staat geen rechtsbescherming open. Het Bkmw 2009 is dus een besluit waar geen beroep tegen open staat. De plafondbeslissing gebaseerd op deze AMvB is in dit geval niet genomen bij afzonderlijk besluit. Iedereen die watergebruiksrechten of vervuilingsrechten wil verkrijgen als de ruimte volledig is verbruikt, heeft dus pech. Hoewel de rechtspraak omtrent het plafondonderwerp (wel of geen concretiserend besluit van algemene strekking) verdedigbaar is, kan de vraag worden opgeworpen of het gelukkig en logisch is dat de directe appellabiliteit van een plafondbeslissing afhankelijk is van de toevallige juridische vormgeving ervan.206 Ten slotte volgt uit uitspraken van het Hof van Justitie dat particulieren in rechte moeten kunnen afdwingen dat een actieplan wordt vastgesteld waarin geschikte maatregelen staan waarin het risico op overschrijding wordt voorkomen. Die maatregelen moeten ook daadwerkelijk worden genomen. Ik denk dat op grond van de conclusies - gemaakt in hoofdstuk 6 van dit onderzoek - burgers gegronde redenen kunnen hebben om een waterplan ter discussie te stellen. De Raad van State overweegt onder meer in zijn advies bij het Bkmw 2009 dat wanneer een waterbeheerder nalaat, bij de vaststelling van een waterplan, te voldoen aan de vereisten genoemd in de artikelen 4 en 7 van het Bkmw 2009, een burger een verzoek moet kunnen indienen, zodat wel voldaan wordt aan de vereisten. Hetzelfde geldt voor een verzoek om tijdig een waterplan met maatregelen vast te stellen of bij te stellen. Het direct aanvechten van een waterplan is echter alleen nog mogelijk bij de civiele rechter.

206

A.W.G.J. Buijze & R.G.J.M. Widdershoven, „Rechtsbescherming bij de competitieve verdeling van schaarse publieke rechten in het licht van het Unierecht‟, in: F.J.van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolswinkel, Schaarse publieke rechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 426.

80

9.

Conclusie

Het wordt tijd om de balans op te maken. De centrale onderzoeksvraag in deze studie is of waterrechten billijk te verdelen zijn op grond van de waterplannen en het huidig systeem van vergunningverlening. Ik heb daarvoor in het onderzoek vooral gekeken naar de verplichtingen die gelden op grond van de KRW voor de status, doelstellingen en maatregelen voor wateren. Van belang is dat deze adequaat en concreet zijn vastgelegd in de waterplannen. Niet onbelangrijk is verder - in het belang van de algemene rechtsbeginselen (o.a. rechtszekerheid) – dat burgers in de waterplannen kunnen zien hoe de beschikbare milieugebruik- en vervuilingsruimte is verdeeld. Daarnaast moeten de waterplannen concreet zijn, omdat zij moeten kunnen dienen als toetsingsinstrument bij de vergunningaanvraag. Ten slotte blijkt uit de jurisprudentie dat de procedure die plaatsvindt op grond van de volgorde van ontvangst van de aanvraag, waarbij schaarse rechten verdeeld worden, moet voldoen aan bepaalde minimum eisen.207 Hieronder worden de conclusies van bovenstaande punten in drie verschillende paragrafen besproken. Gezien het feit dat in dit onderzoek ieder hoofdstuk reeds is voorzien van een afzonderlijke conclusie, kan de beantwoording van de onderzoeksvraag van deze studie even kort als krachtig zijn. 9.1

Verdeling van waterrechten op grond van de waterplannen

9.1.1 Inleiding In hoofdstuk 1 werd aangegeven dat niet alle waterrechten onbeperkt kunnen worden gegarandeerd, daarom moet de grens of reikwijdte van het waterrecht worden bepaald. Deze grens en reikwijdte van waterrechten is in belangrijke mate afhankelijk van de Kaderrichtlijn Water. In de KRW is namelijk voor een groot deel bepaald waar waterlichamen aan moeten voldoen. Daarbij gaat het om onder andere de functies, doelstellingen, fasering en milieukwaliteitseisen die per waterlichaam kunnen verschillen. De waterplannen moeten op al deze aspecten van het watersysteembeheer zien, en dienen daarmee tot uitvoering van alle planverplichtingen die uit het Europese waterrecht voortvloeien, met uitzondering van het rioleringsbeheer en de drinkwaterzorg. De planverplichtingen uit de KRW vormen in het kader van dit onderzoek de normen op grond waarvan bepaald wordt of waterrechten billijk verdeeld zijn in de Nederlands waterplannen. De waterplannen dienen immers overeenkomstig de KRW vastgesteld te worden. 9.1.2 KRW-verplichtingen en de huidige waterplannen Uit de KRW blijkt (duidelijk) voor welke wateren de KRW-doelen moeten worden vastgelegd, wat de doelen zijn en welke uitzonderingen mogelijk zijn voor uitstel van de KRW-verplichtingen. Daarmee hebben de waterbeheerders en provincies een normatief kader, aan de hand waarvan de waterplannen en de verdeling van de waterrechten in de

207

CBB 28 april 2010, AB 2010, 186, m.nt C.J. Wolswinkel.

81

plannen kunnen worden vastgelegd. Wanneer de waterplannen naast de KRWverplichtingen worden gelegd, dan blijkt dat veel waterplannen daaraan niet voldoen: 1. Uit de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie en de literatuur blijkt dat de kwaliteitseisen uit het Bkmw 2009 grenswaarde zijn met resultaatsverplichting. Het merendeel van de ondervraagde instanties van zowel Rijkswaterstaat als provincies en de helft van de waterschappen, ziet de normen uit het Bkmw 2009 echter als een richtwaarde met inspanningsverplichting (zie figuur 1). Figuur 1: Overzicht van instanties die de milieukwaliteitseisen uit het Bkmw 2009 interpreteren als grenswaarde, dan wel als richtwaarde. Milieukwaliteitseis Rijkswaterstaat RWS Corporate Dienst RWS Zeeland RWS NH Provincie Flevoland Gelderland Limburg Overijssel Zeeland Waterschap Fryslân Brabantse Delta Scheldestromen Vallei en Eem Velt en Vecht De Stichtse Rijnlanden Amstel, Gooi en Vecht Schieland&Krimpenerwaard Zuiderzeeland Reest en Wieden

Richtwaarde

Grenswaarde X

X X

X X X X X

X X X X X X X X X X

2. Op grond van de KRW moeten alle wateren binnen de EU worden beschermd. Dit geldt ook voor „overige wateren‟ die niet als waterlichaam zijn aangemerkt. Ik denk dat het Guidance document „Identification of Water Bodies‟ duidelijke en nuttige suggesties doet zodat beleid hiervoor verwezenlijkt kan worden. Na onderzoek van de waterplannen van waterschappen en provincies is gebleken dat doelen voor de overige wateren niet altijd adequaat zijn vastgesteld (zie figuur 2). De term „overige wateren‟ komt sporadisch voor in de plannen. Niet altijd is inzichtelijk of alle wateren tot een waterlichaam behoren of dat er ook nog „overige wateren‟ zijn. Dit alles lijkt mij gezien de KRW-doelen een zorgelijke ontwikkeling, omdat overige wateren, die niet zijn aangewezen als KRW-

82

waterlichaam, maar die wel afwateren op waterlichamen, de waterkwaliteit van de waterlichamen kunnen beïnvloeden. Figuur 2: Overzicht van instanties die de normen uit het Bkmw 2009 van toepassing hebben op alle wateren binnen hun beheergebied. In kolom 3 is te zien of de instanties doelen en maatregelen hebben uitgewerkt voor overige wateren in het waterplan. * Bij dit waterschap gelden alleen voor wat betreft de chemische stoffen de normen uit het Bkmw 2009. Voor ecologie moeten nog normen voor overige wateren geformuleerd worden. ** Bij dit waterschap geldt het Bkmw 2009 als vertrekpunt voor overige wateren. Bkmw 2009 van toepassing op alle wateren

Doelen en maatregelen voor overige wateren

Provincie Flevoland Gelderland Limburg Overijssel Zeeland Noord-Brabant

Nee Nee Ja Nee Nee Ja

Nee Nee Nee Ja Ja Ja

Waterschap Fryslân Brabantse Delta Scheldestromen Vallei en Eem Velt en Vecht De Stichtse Rijnlanden Amstel, Gooi en Vecht Schieland&Krimpenerwaard Zuiderzeeland Reest en Wieden

Ja Ja* Nee Ja* Ja Ja** Ja Ja** Nee Nee

Nee Nee Nee Nee Nee Nee Ja Nee Nee Nee

3. Bij de aanwijzing van wateren als „sterk veranderd‟ of „kunstmatig‟ als bij de vaststelling van de bijhorende ecologische doelstelling speelt het begrip „significante schade‟ als gevolg van hydromorfologische herstelmaatregelen een sleutelrol (art. 4 lid 3 KRW). Wat echter ontbreekt in de waterplannen of ander beleid is een toetsbaar criterium voor het begrip significant, waardoor sommige effecten van maatregelen altijd significant worden genoemd. Uit de EU-guidance over kunstmatige en sterk veranderde wateren blijkt dat het begrip „significant‟ objectief toetsbaar moet worden gemaakt. Het document doet daarvoor verschillende suggesties, maar geen van deze suggesties heb ik in de waterplannen kunnen terug vinden. 4. Op landelijk niveau is er aan de hand van De Denklijn Significante Schade wel een poging gedaan om vast te kunnen stellen wanneer een maatregel significante schade kan veroorzaken. In de Denklijn wordt aangeraden om de omvang van de schade te kwantificeren als deze als significant wordt betiteld. De Denklijn geeft ook voorbeelden van vier „positieve herstelmaatregelen‟ die ten bate van het milieu (en waterkwaliteit) moeten werken. Uit de waterplannen blijkt dat deze

83

herstelmaatregelen weinig worden toegepast, vanwege het argument dat de maatregel significant negatief effect heeft. In de waterplannen wordt nergens informatie verstrekt over de omvang van de verwachte schade bij een waterlichaam of een bepaalde maatregel. Ook is er geen kosten en baten afweging gemaakt ten opzichte van de te nemen maatregelen.208 De EU-Guidance over kunstmatige en sterk veranderde wateren vraagt daar echter wel om. 209 Het is immers vanzelfsprekend dat het nemen van maatregelen ook kan leiden tot maatschappelijke voordelen. 5. Uit artikel 4 lid 3 (b) KRW volgt dat in gevallen van veronderstelde negatieve effecten ook alternatieven moeten worden bestudeerd die met minder hydromorfologische belasting van het waterlichaam toch de beoogde maatschappelijke functie zouden kunnen dienen. De uitzonderingsgronden (disproportioneel duur of technisch onmogelijk) die daarop mogelijk zijn worden in de waterplannen veelvuldig toegepast. Concrete informatie over de aard van de technische onmogelijkheid of de hoogte van de disproportioneel geachte kosten is daarbij niet voorhanden.210 In de brondocumenten van Rijkswaterstaat staat bijvoorbeeld ter motivering van art. 4 lid 3 (b) KRW telkens: „Bovendien kunnen de doelen waterbeheersing, landbouw, bescherming bebouwing en infrastructuur, regionale watervoorziening, scheepvaart, landbouw en natuur die ermee worden beoogd, naar de mening van RWS om redenen van technische haalbaarheid en onevenredige kosten redelijkerwijs niet op een andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere wijze worden bereikt‟.211 Een toetsbaar criterium voor de technische onhaalbaarheid en de onevenredig hoge kosten ontbreekt telkens. Op deze wijze wordt het aanmerken van waterlichamen als kunstmatig of sterk veranderd wel erg zwak onderbouwd. 6. In de waterplannen wordt breed ingezet op het bereiken van de goede toestand tot voorbij 2015. Rijkswaterstaat heeft een algemeen kader ontwikkeld die (voor zover ik heb kunnen zien) in alle brondocumenten wordt weergegeven. In dat kader staat in 3 redenen aangegeven waarom fasering noodzakelijk is. Daarbij gaat het om het kostenaspect, de effecten van maatregelen en de grondverwerving dat noodzakelijk is om maatregelen te kunnen nemen.212 Een toetsbaar criterium aan de hand waarvan fasering per waterlichaam onderbouwd wordt is echter niet terug te vinden. Dit staat haaks op de Guidance on exemptions.213 Deze Guidance vereist een toetsbare en gebiedsgewijze invulling van de gebruikte uitzonderingsgronden.214 Verder komt daarin naar voren dat uitstel van KRW208

Zie H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick 2010, p. 133. Zie hierbij hoofdstuk 6, in het bijzonder de pagina‟s: 37, 39 en 46 van het Guidance document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies. 210 Ik verwijs hierbij naar de bijlagen van de waterplannen en de brondocumenten van Rijkswaterstaat. 211 Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Brondocument waterlichaam Grensmaas. Doelen en maatregelen Rijkswateren, 2009, p. 21; Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Brondocument waterlichaam Noordzeekanaal. Doelen en maatregelen Rijkswateren, 2009, p. 19. 212 Zie bijvoorbeeld: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Brondocument waterlichaam Noordzeekanaal. Doelen en maatregelen Rijkswateren, 2009, p. 9. 213 European Community, 2009. Cis Guidance Document on exemptions to the environmental objectives. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC), CIS Guidance Document nr. 20. 214 European Commission, 2002, Guidance document Nr. 20, p. 12 en 13. 209

84

doelen zich zou moeten beperken tot uitzonderlijke gevallen.215 De onderbouwingen van de faseringen beperken zich meestal tot het aanvinken van de betreffende categorie en zijn vrijwel nooit kwantitatief en kwalitatief toetsbaar. 7. Uit het onderzoek is er een herkenbare tendens waarneembaar die ook in de literatuur wordt omschreven, namelijk dat het antwoord op de vraag wat een goede ecologische toestand is, in zekere mate wordt bepaald door wat haalbaar en betaalbaar is of wordt geacht, ook wel de Praagse methode genoemd. 216 Een bevestiging daarvoor is bijvoorbeeld te vinden in het waterplan van waterschap Velt en vecht, waarin staat geformuleerd: „Bij het bepalen van de ecologische doelen voor de waterlichamen, is gekozen voor de Praagse Methode. De bestaande ecologische toestand wordt dan als vertrekpunt genomen. Het ecologische doel wordt bepaald door de mogelijke verbeteringen bij elkaar op te tellen. Het gaat daarbij om maatregelen die realistisch zijn en tegen aanvaardbare maatschappelijke kosten uitgevoerd kunnen worden‟. De bedoeling is echter niet deze economische aspecten een rol te laten spelen bij het vaststellen van de kwaliteitseis. Alleen met gebruikmaking van de uitzonderingsbepalingen genoemd in art. 4 KRW mag met economische aspecten rekening worden gehouden. 9.1.3 Conclusie Landelijk gezien ligt er verschil in de uitvoering van de KRW-verplichtingen tussen de verschillende waterdiensten. Er is geen uniformiteit in de interpretatie van kwaliteitseisen en het beschermen van overige wateren. Dit is niet alleen gezien de rechtszekerheid, maar ook in het licht van de rechtsgelijkheid bezwaarlijk. Als een waterbeheerder milieukwaliteitseisen als richtwaarde interpreteert, kan het mogelijk zijn dat voor een bepaalde aanvraag een watervergunning wordt verleend, terwijl in een ander gebied, waar een waterbeheerder milieukwaliteitseisen als grenswaarde interpreteert, deze vergunning niet verleend zou hebben. De KRW beoogt onder meer een uniforme, integrale gebiedsaanpak van de lidstaten. Nu blijkt dat op nationaal niveau al gaten zijn te schieten in dat beleid, is het maar zeer de vraag hoe uniform de lidstaten gezamenlijk, op Europees niveau, het KRW-beleid weten om te zetten. Aan de hand van de KRW en verschillende guidance documenten is nader onderzocht hoe de status en doelstellingen van waterlichamen bepaald moeten worden. De waterplannen zijn niet altijd even transparant in het bepalen van de status, doelstellingen, maatregelen en de mogelijke gevolgen van bepaalde maatregelen (kosten en baten). Mijns inziens kan ik op grond van bovenstaande punten concluderen dat de waterplannen niet concreet genoeg zijn om als instrument voor toetsing en verdeling van waterrechten te fungeren. De status en doelen van de waterlichamen zijn niet volledig in overeenstemming met de KRW vastgesteld. De waterbeheerplannen zijn daarnaast strategische beleidsplannen, waarvan de afwegingen voor de te nemen maatregelen vaak in de achtergronddocumenten en gebiedsrapportages zijn opgenomen (meestal als bijlage bijgevoegd). Door de hoeveelheid en de totale omvang van de plannen en achtergronddocumenten was de informatie niet altijd eenvoudig te vinden. Voor elk 215 216

European Commission, 2002, Guidance document Nr. 20, p. 10. Backes, Keessen en van Rijswick 2011, p. 16.

85

waterlichaam is door Rijkswaterstaat een brondocument gemaakt. Daarnaast zijn de bijlagen bij het Beheer- en ontwikkelplan voor de Rijkswateren van grote omvang. Dit alles is bezwaarlijk voor potentiële gegadigden van een vergunningaanvraag. Zij kunnen in de waterplannen niet duidelijk terug vinden hoe met de beschikbare vervuilings- en gebruiksruimte wordt omgegaan. Wellicht is dit ook een van de redenen dat de waterplannen, zoals door het merendeel van de betrokken instanties is aangegeven, niet concreet genoeg zijn om vergunningaanvragen aan te toetsen (zie figuur 3). Dit is een opmerkelijke uitkomst. Uit de toelichting bij het Bkmw 2009, art. 6.1a Waterbesluit en de rechtspraak blijkt dat vergunningaanvragen getoetst moeten worden aan het waterplan. In een uitspraak van de rechtbank Maastricht komt nadrukkelijk naar voren dat een besluit (in deze zaak een vergunning) getoetst moet worden aan het waterplan en het programma van maatregelen.217 In rechtsoverweging 6.2 van de uitspraak overweegt de rechtbank over het waterplan: „In dit plan / programma liggen de maatregelen vast die de doelstellingen van de in de Wm vastgelegde milieukwaliteitseisen en dus de Kaderrichtlijn water moeten realiseren. Het verlenen van vergunningen, zoals de onderhavige watervergunning, zal aan dit plan / programma getoetst moeten worden in het licht van de daarin opgenomen maatregelen omtrent het bereiken van een goede waterkwaliteit. Dit plan / programma bevat het toetsingskader voor nieuwe activiteiten in rijkswateren, waarbij het uitgangspunt is „geen achteruitgang‟ voor de toestand van (alle) kwaliteitselementen op KRW-waterlichamen aan het eind van de planperiode te weten 2015‟. De doelstellingen en de maatregelen in het waterplan dienen dus concreet te zijn. Figuur 3: Het waterplan als toetsingsinstrument voor de vergunningaanvraag. Zijn de waterplannen concreet genoeg om te fungeren als toetsingsinstrument voor de vergunningaanvragen? Rijkswaterstaat RWS Corporate Dienst Ja RWS Zeeland Nee RWS NH Nee Provincie Flevoland Limburg Zeeland Noord-Brabant Waterschap Fryslân Brabantse Delta Scheldestromen Vallei en Eem Velt en Vecht De Stichtse Rijnlanden Amstel, Gooi en Vecht 217

Ja Ja Ja Ja

Nee Nee Nee Nee Ja Nee Ja

Rechtbank Maastricht 13 juli 2011, LJN: BR1582.

86

Schieland&Krimpenerwaard Zuiderzeeland Reest en Wieden

9.2

Nee Ja Nee

Verdeling van waterrechten op grond van het systeem van vergunningverlening

9.2.1 Inleiding Verdeling van schaarse waterrechten op basis van het systeem van vergunningverlening is in het licht van de wet, jurisprudentie, literatuur en algemene rechtsbeginselen nader onderzocht. Hierbij werd geconcludeerd dat de verlening van waterrechten veelal plaatsvindt via de procedure van volgorde van ontvangst van de aanvraag. De procedure die gebaseerd is op de volgorde van ontvangst van de aanvraag lijkt op grond van de Nederlandse jurisprudentie niet in strijd te zijn met verschillende rechtsbeginselen. Desondanks bestaat het risico dat deze verdeling niet billijk is en voldoet aan de KRW. Het is bij deze procedure namelijk goed mogelijk dat de meest geschikte aanvrager achter het net vist, omdat er geen andere onderlinge vergelijking wordt gemaakt dan de vaststelling van de volgorde van ontvangst. Deze wijze van verdeling zal lang niet altijd goed aansluiten bij de doeleinden van de wettelijke regeling waarop de te verlenen vergunning is gebaseerd. 9.2.2 Jurisprudentie Er is in de jurisprudentie meerdere malen uitspraak gedaan over de verdeling van rechten op basis van volgorde van ontvangst van de aanvraag. Daarbij komt enerzijds naar voren dat deze procedure niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel 218, het verbod van willekeur219, het rechtszekerheid- en zorgvuldigheidsbeginsel.220 Niet alleen de procedure, maar ook het telkens opnieuw verstrekken van de vergunning aan dezelfde aanvrager wordt niet in strijd geacht met de beginselen van behoorlijk bestuur.221 Anderzijds heeft het CBB aangegeven dat er soms een verplichting kan zijn tot het creëren van mededingingsruimte. Aangezien niet duidelijk is voor welke procedure dat geldt, mag er vanuit worden gegaan dat niet in alle gevallen deze verplichting geldt. Niettemin dient de procedure die plaatsvindt op grond van de volgorde van ontvangst van de aanvraag, waarbij schaarse rechten verdeeld worden, te voldoen aan bepaalde minimum eisen. Ten eerste moet voor potentiële gegadigden kenbaar zijn wanneer de schaarse vergunning voor verlening beschikbaar is. Ten tweede moet voor potentiële gegadigden kenbaar zijn welke procedure wordt gehanteerd bij de verlening van die schaarse vergunning.222 In Nederland wordt (in elk geval) niet aan deze voorwaarde voldaan, wanneer het gaat om de verlening van een watervergunning. 9.2.3 Het vergunningplafond De milieugebruiks- en vervuilingsruimte worden beperkt door de grenzen die de KRW stelt. Deze grenzen zijn milieukwaliteitsnormen en kunnen als een plafond worden 218

ABRvS 23 augustus 1993, AB 1994, 111. CBB 4 februari 2011, AB 2011/89. 220 CBB 31 maart 2010, AWB 10/84. 221 ABRvS 23 augustus 1993, AB 1994, 111. 222 CBB 28 april 2010, AB 2010, 186, m.nt C.J. Wolswinkel. 219

87

gezien: op basis hiervan wordt de beschikbare vervuilingsruimte bepaald. In Nederland geschiedt dat in die zin, dat bij de vaststelling van de waterplannen rekening gehouden wordt met het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. Het Bkmw 2009 is gekoppeld aan de waterplannen. Bij de vergunningverlening moet rekening worden gehouden met de waterplannen, zodat daarmee de eisen uit het Bkmw 2009 doorwerken bij de vergunningverlening. Voor het aanvragen van een watervergunning bestaat er echter geen duidelijk wettelijk plafond. Uit interviews met Rijkswaterstaat, provincies en de waterschappen blijkt dat de milieukwaliteitsnormen veelal zijn vastgelegd als richtwaarde met inspanningsverplichting. Hierdoor blijft er meer beleidsruimte over om waterrechten te verdelen via vergunningverlening. 9.2.4 De toetsing van vergunningaanvragen Met alleen art. 6.21 Wtw in de hand is het voor een vergunningverlener lastig, zo niet onmogelijk, om een vergunningaanvraag te honoreren dan wel af te wijzen. Daarnaast is door verschillende instanties aangegeven dat het waterplan alléén niet volstaat om vergunningaanvragen aan te toetsen. Daarom zijn er uiteenlopende toetsingskaders naast het waterplan beschikbaar voor de vergunningverlening. Eenduidig beleid lijkt hierover niet te zijn. Het is afhankelijk van het soort vergunning dat is aangevraagd. Het verlenen van een lozingsvergunning kent een ander toetsingskader, dan bijvoorbeeld het verlenen van een wateronttrekkingsvergunning. Deze vergunningen worden getoetst aan beleidsregels, de Keur, verordeningen, waterplannen etc. Wel worden landelijke toetsingskaders gebruikt, zoals de emissie-immissietoets, Toetsingskader waterkwaliteit in de waterwetvergunning na implementatie van de KRW en het RWS-toetsingskader waterkwaliteit. Binnen het kader van dit onderzoek was het niet mogelijk om afzonderlijk in te gaan op de genoemde toetsingskaders. Ik ben daarom alleen ingegaan op het landelijk toetsingskader emissie-immissie. Waterbeheerders hebben in het interview diverse keren verwezen naar dit kader. Daarnaast is de emissie-immissietoets een belangrijk instrument in verhouding tot de waterplannen. Wanneer de emissie-immissietoets niet transparant is in gebruik en toepassing, zal ook niet duidelijk worden wanneer een bepaalde lozing significant negatieve effecten heeft op de waterkwaliteit. Hiermee komen onbewust de doelstellingen uit de waterplannen in gevaar. Uit een onderzoeksrapport van de Inspectie van Verkeer en Waterstaat is echter gebleken dat de emissie-immissietoets niet altijd wordt uitgevoerd door de waterbeheerders, en bovendien vele knelpunten kent bij de toepassing. Het gaat hierbij om de beperkte beschikbaarheid van adequate gegevens met betrekking tot het watersysteem, waterkwaliteit en normen nodig als invoer voor de toets, het niet geschikt zijn van de huidige immissietoets voor beoordeling van lozingen op getijdenwateren en havens en stagnante wateren. De toets laat onder andere niet goed zien hoe het tot zijn resultaten komt (beperkte transparantie) waardoor deze moeilijk zijn te interpreteren en uit te leggen. Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden bevestigt deze uitkomst door als volgt te reageren op de stelling: „In theorie: eens. In de praktijk missen we een goed instrument om de emissie-immissietoets te kunnen uitvoeren‟. Zoals gezegd, is dit bezwaarlijk gelet op het realiseren van de KRW-doelstellingen.

88

9.2.5 Conclusie Bij het huidig systeem van vergunningverlening in Nederland, waarbij schaarse waterrechten worden verdeeld, moeten een aantal bezwaren worden gemaakt. Het is niet alleen goed mogelijk dat de meest geschikte aanvrager achter het net vist, omdat er geen andere onderlinge vergelijking wordt gemaakt dan de vaststelling van de volgorde van ontvangst, maar deze wijze van verdeling zal ook niet altijd goed aansluiten bij de doeleinden van de KRW, de Waterwet en de algemene rechtsbeginselen. De praktijk laat zien dat de waterschappen de in voorafgaande vergunningen neergelegde emissienormen niet altijd berekenen op basis van de in de betrokken waterplannen neergelegde kwaliteitsdoelstellingen die het resultaat zijn van het onderzoek van de ontvangende wateren. Deze koppeling moet op grond van de Gevaarlijke stoffen Richtlijn en jurisprudentie van het Hof wel worden gemaakt. Zowel het landelijk CIWtoetsingskader en de waterplannen kunnen niet adequaat worden gebruikt als toetsingsinstrument bij de lozingsvergunningaanvragen en watervergunningaanvragen in het algemeen. Zonder een helder „toetsingskader vergunningverlening‟ is de kans reëel dat besluiten worden genomen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.223 Daarnaast zijn veelal de achterliggende beleidsdocumenten en toetsingskaders onmisbaar om de verdeling van waterrechten te kennen. Voor burgers is het echter lastig om de verdeling van waterrechten op te maken uit het waterplan of een bijhorend document. Niet alleen vanwege de grote omvang van de documenten, maar ook door gebrek aan transparantie in de toepassing van de toetsingskaders. Dit is bezwaarlijk in het licht van de rechtszekerheid en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ten slotte blijkt uit de jurisprudentie dat de procedure waarbij schaarse rechten verdeeld worden, moet voldoen aan bepaalde minimum eisen. Daarbij gaat het vooral om de „kenbaarheid‟, zodat burgers kunnen nagaan wanneer schaarse rechten verdeeld worden en op basis van welke procedure.224 Gezien de huidige praktijk van de watervergunningverlening wordt niet aan deze vereisten voldaan. 9.3

Rechtsbescherming

9.3.1 Inleiding Procedurele billijkheid is noodzakelijk om een rechtvaardige verdeling van waterrechten te verwezenlijken. De wetgeving dient daarom mechanismen te bevatten om rechtvaardig en billijk om te gaan met tegenstrijdige waterrechten of andere belangen en om te voorkomen dat geen misbruik wordt gemaakt van waterrechten. Aan de hand van wetgeving en uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak heb ik nader onderzocht hoe de rechtsbescherming met betrekking tot waterrechten geregeld is. 9.3.2 Mogelijkheid van beroep Ingevolge 8:2 Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Daarnaast staan plannen op de negatieve lijst van artikel 223

Zie bijvoorbeeld: ABRvS 13 april 2011, nr. 200907524/1/M1 en Rechtbank Maastricht 13 juli 2011, LJN: BR1582. 224 CBB 28 april 2010, AB 2010, 186, m.nt C.J. Wolswinkel.

89

8:5 Awb. Normstelling in algemene regels, kwaliteitseisen en plannen zijn in Nederland dus besluiten waar geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen openstaat. Hetzelfde geldt voor algemene regels die de vergunningplicht vervangen. In de jurisprudentie en literatuur wordt de vaststelling van een plafond beschouwd als een concretiserend besluit van algemene strekking.225 Tegen dergelijke besluiten staat ingevolge de Awb wel bezwaar en beroep open. Het voorgaande ligt volgens de bestuursrechters echter anders als de plafondbeslissing niet wordt genomen bij afzonderlijk besluit, maar is opgenomen in (de weigeringsgronden van) een algemeen verbindend voorschrift. In dat geval deelt de vaststelling van het plafond in het karakter van het algemeen verbindend voorschrift en staat daartegen geen Awb-beroep open. Wel kan de rechtmatigheid van het plafond door de bestuursrechter exceptief worden getoetst in het kader van een beroep tegen de uiteindelijke verdelingsbeslissing.226 Het Bkmw 2009 is een AMvB waar geen beroep tegen open staat. De plafondbeslissing gebaseerd op deze AMvB is in dit geval niet genomen bij afzonderlijk besluit. Hoewel de rechtspraak omtrent het plafondonderwerp (wel of geen concretiserend besluit van algemene strekking) verdedigbaar is, kan de vraag worden opgeworpen of het gelukkig en logisch is dat de directe appellabiliteit van een plafondbeslissing afhankelijk is van de toevallige juridische vormgeving ervan.227 9.3.3 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Uit uitspraken van de Afdeling blijkt dat er voor belanghebbenden weinig mogelijkheden zijn om een herverdeling van schaarse waterrechten aan te vechten, of aan de bestuursrechter voor te leggen. Wil een belanghebbende een waterplan (of een andere regeling waartegen op grond van de Awb geen bezwaar en beroep mogelijk is) ter discussie stellen, dan kan dat alleen binnen het kader van een procedure van een besluit waartegen bezwaar en beroep wel mogelijk is op grond van de Awb, bijvoorbeeld een vergunning. Daarbij hanteert de Afdeling een zeer marginale toetsing. 9.3.4 Conclusie Het antwoord op de vraag of er voldoende rechtsbescherming is tegen de verdeling van waterrechten op basis van de waterplannen en het huidig systeem van vergunningverlening is tweeledig. De verdeling van waterrechten op basis van de waterplannen is niet voor discussie vatbaar voor de rechter. Daarmee is er in het geheel geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Dit wordt gedeeltelijk weggenomen doordat waterplannen indirect ter discussie kunnen worden gesteld. Daarnaast is het op grond van de KRW verplicht dat particulieren betrokken worden bij de totstandkoming van waterplannen. Een interessante uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2009 markeert mijns inziens het belang dat burgers nauw betrokken worden bij de totstandkoming van 225

CBB 18 juli 2001, JB 2001/236, m.nt. MP; ABRvS 3 januari 2007, AB 2007, 224; Van Ommeren 2004, p. 24-26. 226 A.W.G.J. Buijze & R.G.J.M. Widdershoven, Schaarse publieke rechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 425-426. 227 A.W.G.J. Buijze & R.G.J.M. Widdershoven, Schaarse publieke rechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 426.

90

waterplannen.228 Met name als het gaat om de functietoekenning van wateren. Functietoekenning bepaalt niet alleen welke doelstellingen er voor bepaalde wateren gelden en hoe die doelstellingen door het nemen van maatregelen worden bereikt, maar ook wie er aanspraak kan maken op schaars en schoon water en daarmee op een watergebruiksvergunning. Het mag duidelijk zijn dat een water(lichaam) met een zwemwaterfunctie, minder mogelijkheden laat voor bedrijven om bijvoorbeeld het water te gebruiken voor economische doeleinden. In de uitspraak van de Afdeling komt nog maar eens (pijnlijk) naar voren dat waterplannen, en dus ook de functietoekenning aan wateren niet vatbaar zijn voor discussie in een procedure voor de rechter. Dat hier meer aandacht voor moet zijn bij de vaststelling van de waterplannen lijkt mij van belang. Hiermee wordt het feit dat op grond van art. 8:5 Awb waterplannen niet appellabel zijn gerechtvaardigd. Waterrechten die verdeeld worden door middel van vergunningverlening zijn wél vatbaar voor beroep. Hier staat dus voldoende rechtsbescherming voor open. Dit neemt niet weg dat het bezwaarlijk kan zijn dat vergunningen veelal voor onbepaalde tijd aan steeds dezelfde aanvrager worden verleend of zijn vervangen door algemene regels. Zoals ook onder hoofdstuk 4 aangegeven, kan het met het oog op het realiseren van de KRW-doelen noodzakelijk zijn om enige vorm van aanbesteding te realiseren. Op die manier is niet de „eerste aanvrager‟ van een vergunning de rechthebbende, maar de „meest geschikte aanvrager‟. Wellicht zou dit ook het meest voor de hand liggend moeten zijn met het oog op de doelstellingen van de KRW. Hiermee wordt een hoger ambitieniveau nagestreefd en bestaat er een mogelijkheid om te komen tot een herverdeling van schaarse waterrechten. Vergunningen kunnen dan immers worden verleend aan de meest duurzame of meest milieuvriendelijk werkende aanvragers. Ten slotte volgt uit uitspraken van het Hof van Justitie dat particulieren in rechte moeten kunnen afdwingen dat een actieplan wordt vastgesteld waarin geschikte maatregelen staan waarin het risico op overschrijding wordt voorkomen. Die maatregelen moeten ook daadwerkelijk worden genomen. Ik denk dat op grond van de conclusies - gemaakt in hoofdstuk 6 van dit onderzoek - burgers gegronde redenen kunnen hebben om een waterplan ter discussie te stellen. De Raad van State overweegt onder meer in zijn advies bij het Bkmw 2009 dat wanneer een waterbeheerder nalaat, bij de vaststelling van een waterplan, te voldoen aan de vereisten genoemd in de artikelen 4 en 7 van het Bkmw 2009, een burger een verzoek moet kunnen indienen, zodat wel voldaan wordt aan de vereisten. Hetzelfde geldt voor een verzoek om tijdig een waterplan met maatregelen vast te stellen of bij te stellen. Wat dit betreft kan een particulier zich tot de civiele rechter wenden, zodat daarmee een effectief rechtsmiddel voorhanden ligt. Daarnaast is het de bedoeling dat de bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen de waterplannen in de nieuwe planperiode (vanaf 2015) wordt verbeterd. De Raad van State heeft in zijn advies bij het Bkmw 2009 namelijk gepleit voor een beroepsmogelijkheid tegen het waterplan.229

228

ABRvS 28 oktober 2009, nr. 200807930/1/M1. Zie: Raad van State, 3 september 2009, nr. W08.09.0109/IV, p. 8; H.E. Woldendorp, Regulering van de waterkwaliteit: sluitstuk van de implementatie van de Kaderrichtlijn water (2), BR 2010/64. 229

91

Literatuurlijst A Aerts & de Putter 2009 M. Aerts en P. de Putter, Is de nieuwe generatie waterplannen in een goede toestand? M en R, 2009/9. B Backes, Keessen en van Rijswick z.j. Backes, Keessen en van Rijswick, Europese kwaliteitseisen. De betekenis van kwaliteitseisen, instandhoudingsdoelstellingen en emissieplafonds voor de bescherming van milieu, water en natuur, z.p., z.j. Backes e.a. 2007 Backes e.a. Nieuwe mogelijkheden tot regulering van waterkwaliteitseisen in Nederland, Utrecht: Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS 2007. Berg 2006 J.T. van de Berg, „De constitutionele verankering van de functionele decentralisatie. Een leemte in de Grondwet?‟ In Th. G. Drupsteen, Weids Water, Opstellen over waterrecht, Den Haag: Sdu 2006. Broek, Nijmeijer en Rijswick 2008 Broek, Nijmeijer en Rijswick, „Kan de bouw bouwen op de AMvB doelstellingen?‟ BR 2008/9 Bruin & Lemkes 2009 Bruin & Lemkes, „Doelen, beleidskaders en vergunningverlening waterkwaliteit na de KRW‟, H2O 2009/18 p. 4-6. Buro Natuur + Water e.a. 2009 Buro Natuur + Water e.a. in opdracht van Staatsbosbeheer, Vereniging Natuurmonumenten en de Provinciale Landschappen, Watercondities voor beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2015. Een analyse op basis van 51 voorbeeld gebieden, april 2009. D Damen e.a. 2005 Damen e.a. Bestuursrecht, Den haag: Boom Juridische uitgevers 2005. Drahman 2010 A. Drahman, Tijd voor een Nederlands Transparantiebeginsel, Preadvies Jonge VAR 2010. Drupsteen e.a. 2006 Drupsteen e.a. Weids water. Opstellen over waterrecht, Den Haag: Sdu Uitgevers 2006. H Havekes 2008 H.J.M. Havekes, Functioneel decentraal waterbestuur: Borging, Bescherming en Beweging, Den Haag: SDU uitgevers 2008. Havekes & Rijswick 2010 H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Deventer: Kluwer 2010. K

92

Keessen e.a. 2010 M. Keessen, J. van Kempen, H. van Rijswick, J. Robbe and C. Backes, „European River Basin Districts: „Are They Swimming in the Same Implementation Pool?‟, Journal of Environmental Law (22) 2010 (2), p. 197-222, Advance Access Published March 11, 2010. Keessen en Rijswick 2009 A.M. Keessen en H.F.M.W. van Rijswick, Klimaatverandering en de bescherming van schaars water: regulering van watergebruik bij watertekorten in het Europese en Nederlandse waterrecht, in: N. Teesing, juridische aspecten van klimaatverandering, Vereniging voor milieurecht, 2009/1, BJU 2009, p. 79-96. M Ministerie van V&W, VROM en van LNV 2009 Rapport „Stroomgebiedbeheerplannen. Samenvatting Eems, Maas, Rijndelta en Schelde‟, ministerie van Verkeer en Waterstaat, het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, 2009. Ministerie van V&W 2010 Ministerie van V&W, De waterplannen onder een KRW vergrootglas. Toetsing van de waterplannen op de doorwerking van de KRW en het NWP. Inspectie Verkeer en Waterstaat, 2010. O Ommeren 2004 F.J. van Ommeren, Schaarse vergunningen. De verdeling van schaarse vergunningen als onderdeel van het algemene bestuursrecht, inaugurele rede, Vrije Universiteit te Amsterdam, Kluwer: Deventer 2004. Ommeren e.a. 2011 F.J.van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolswinkel, Schaarse publieke rechten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011. P Prenen 2009 E.C.L. Prenen, Subsidietendering, Gst. 2009, 69 R Rijswick 2001 H.F.M.W. van Rijswick „De kwaliteit van water, Euopese en nationale instrumenten voor de bescherming van oppervlaktewater‟, Kluwer: Deventer 2001. Rijswick 2007 H.F.M.W. van Rijswick, De stroomgebiedsbenadering als impuls voor transnationaal waterbeheer, TO 2007/1. Rijswick 2007 H.F.M.W. van Rijswick, De betekenis en vormgeving van waterkwaliteitseisen, M en R 2007/7. Rijswick 2007 H.F.M.W. van Rijswick, Kopje-onder in de waterregelgeving, TO 2007, nr. 1. Rijswick 2008 H.F.M.W. van Rijswick Bewegend water. Over de verdeling van waterrechten en waterplichten binnen stroomgebieden in het Europese en Nederlandse recht (oratie

93

Utrecht), Groningen: Europa Law Publishing 2008. Rijswick 2009 H.F.M.W. van Rijswick, Wie is de waterbeheerder en wat moet hij doen, TO 2009, nr. 4. Rijswick 2011 H.F.M.W van Rijswick 2011, „De Verdeling van schaarse waterrechten‟, in: F.J. van Ommeren, W. den Ouden en C.J. Wolswinkel (eds.), Schaarse publieke rechten, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag 2011. Rijswick & Salet 2010 H.F.M.W. van Rijswick & W.G.M. Salet, „Een Strategisch Kompas voor Duurzame Beheersing van Klimaatvraagstukken‟. Tijdschrift voor Beleid, Politiek & Maatschappij 2010, 37.1, p. 43-59. S Saeijs en Teeuwen 1999 H.L.F. Saeijs en H.H.A. Teeuwen, Recht doen aan water. Over de ontwikkelingen in het waterbeheer en uitdagingen voor de wetgeving, Ars Aequi, 1999/5, p. 323. Schlössels 2007 R.J.N. Schlössels, Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2007, 32. Schlössels 2010 R.J.N. Schlössels, Beginselen van behoorlijk bestuur, NTB 2010, 33. Schrijver 1999 N. Schrijver, De teloorgang van het Gemeenschappelijk Erfgoed Der Mensheid, Ars Aequi, 1999/5, p. 405-412. Sterk Consulting 2009 Sterk Consulting in opdracht van het Ministerie van V&W en DG Water coördinatiebureau Stroomgebieden Nederland, Checklist voor en beoordeling van de kwaliteit van het BPRW. Inhoud geven aan de AMvB Kwaliteitseisen en monitoring water, Leiden: maart 2009. V Verschuuren 2006 J. Verschuuren, Recht op Water, in: Th. G. Drupsteen e.a. Weids water. Opstellen over waterrecht, Den Haag: Sdu Uitgevers 2006, p. 429. W WNF & EEB 2009 Wereld Natuur Fonds en European environmental Bureau, „What future for EU‟s water. Indicator based assessment of the draft River Basin Management Plans under the EU Water Framework Directive‟, Brussel 2009. Woldendorp & Thijssen 2009 H.E. Woldendorp en M. Thijssen, Waterkwaliteitseisen: waterdicht geregeld? M en R 2009/9. Woldendorp 2008 H.E. Woldendorp, De normstelling volgens de Kaderrichtlijn Water: Nederland opnieuw op slot? (1), BR 2008/6. Woldendorp 2010 H.E. Woldendorp, Regulering van de waterkwaliteit: sluitstuk van de implementatie van de Kaderrichtlijn water (2), BR 2010/52.

94

Getoetste waterplannen - Rijkswaterstaat, Beheer- en ontwikkelplan Rijkswateren 2010-2015; - Brondocumenten Rijkswaterstaat bij de waterlichamen; - Provincie Flevoland, Partiële herziening omgevingsplan (water); - Provincie Overijssel, Omgevingsvisie Overijssel en de Waterbijlage; - Provincie Gelderland, Waterplan Gelderland 2010-2015; - Provincie Limburg, Provinciaal waterplan Limburg 2010-2015, Water in beweging; - Provincie Zeeland, Planherziening Omgevingsplan Zeeland Europese Kaderrichtlijn Water Milieudoelstellingen 2010 – 2015; - Provincie Noord-Brabant, Provinciaal Waterplan Noord-Brabant 2010-2015 'Waar water werkt en leeft'; - Provincie Utrecht, Provinciaal Waterplan 2010 – 2015; - Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, Water Voorop! Waterbeheerplan 2010 –2015; - Waterschap Friesland , Waterbeheerplan 2010-2015 wetter jout de romte kwaliteit; - Waterschap AGV/Waternet, Waterbeheerplan, Amstel, Gooi en Vecht (AGV) 2010-2015, Europese Kaderrichtlijn Water (KRW); - Waterschap Brabantse Delta, Waterbeheerplan Brabantse Delta 2010-2015, water beweegt; - Waterschap Reest en Wieden, Ontwerp waterbeheerplan 2010 – 2015; - Waterschap Van Schieland En de Krimpenerwaard, Waterbeheersplan HHSK 2010-2015 Goed Voor Elkaar; - Waterschap Vallei & Eem, Waterbeheersplan 2010 – 2015; - Waterschap Velt en Vecht, Waterbeheerplan 2010-2015 waterschap Velt en Vecht; - Waterschap Zuiderzeeland, Waterbeheerplan 2010 - 2015 'meer dan water alleen'; - Waterschap Rivierenland, Waterbeheerplan 2010-2015.

95

Bijlage 1 Vragenlijst voor Rijkswaterstaat, provincies en waterschappen

96

Naam: Instantie: Wat is uw functie? 1. Vergunningverlening De Waterwet geeft aan dat de kwaliteit van het watersysteem betrekking heeft op zowel de chemische (stoffen) als de ecologische kwaliteit. Activiteiten die van invloed kunnen zijn op de waterkwaliteit zijn daarom te onderscheiden in: 1. Lozingen; verontreiniging van het oppervlaktewater; 2. Andere activiteiten zoals veranderingen in de inrichting van het water (oevers, diepte, kunstwerken) en het beheer, zoals maairegime, waterpeil, aan- of afvoer of „grote‟ kwantitatieve lozingen. Het voorgaande betekent dat de effecten van veranderingen in de inrichting of het beheer („hydromorfologie‟) op de waterecologie vanaf 22 december 2009 nadrukkelijk bij de „waterkwaliteits‟-vergunningtoetsing moeten worden betrokken. Dit geldt in het bijzonder voor de KRW-waterlichamen, maar ook activiteiten in de „overige wateren‟ (niet-KRW-waterlichamen) worden getoetst aan de ecologische doelen. 1. Hoe interpreteert u art. 6.21 Waterwet?

2. Wordt bij uw instantie getoetst aan de waterplannen bij het verlenen van een vergunning of maakt u gebruik van een bepaald toetsingskader die naast de waterplannen fungeert? Zo ja, kunt u aangeven welk toetsingskader dat is?

3. Zijn de waterplannen concreet genoeg om te fungeren als toetsingsinstrument voor de vergunningaanvragen?

4. Houdt u ook rekening met hogere/andere waterplannen (van bijvoorbeeld Rijk, provincie en waterschappen)?

Voor veel waterlichamen in Nederland zijn de doelstellingen uitgesteld tot na 2015. Ook zijn door de status toekenning van wateren als „kunstmatig‟ of „sterk veranderd‟ de doelen gewijzigd van een Goede Ecologische Toestand naar een Goed Ecologisch Potentieel. 5. Wordt bij de vergunningverlening rekening gehouden met deze doelverlaging? Worden vergunningen hierdoor eerder verleend, dan wanneer de doelen volgens de KRW gesteld zouden worden, zonder toepassing van de uitzonderingen uit de KRW?

97

6. Wordt bij de verlening van een vergunning gekeken naar de mogelijke gevolgen die de verlening van de vergunning kan hebben op andere wateren?

Bkmw 2009 In het Besluit Kwaliteitseisen en Monitoring Water 2009 (Bkmw) en in de op grond daarvan vastgestelde Ministeriële regeling Monitoring is vastgelegd met welke op de KRW gebaseerde milieukwaliteitseisen de water(-beheer-)plannen rekening moeten houden. Hiermee zijn getalswaarden vastgesteld voor zowel stoffen als biologie. De waarde uit het Bkmw moeten worden gerealiseerd, mits daarop een uitzondering wordt gemaakt. De maatregelen die in het waterplan zijn opgenomen zijn onder andere een vertaling van de eisen uit het Bkmw 2009. 7. Zijn de kwaliteitsnormen alleen van toepassing op aangewezen waterlichamen of op alle wateren in uw beheergebied?

8. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen: 1. „De in het Bkmw geformuleerde milieukwaliteitsnormen zijn vastgelegd als richtwaarde met een inspanningsverplichting, niet als grenswaarde met een resultaatsverplichting‟.

2. „De in voorafgaande vergunningen neergelegde emissienormen worden berekend op basis van de in de betrokken waterplannen neergelegde kwaliteitsdoelstellingen die het resultaat zijn van het onderzoek van de ontvangende wateren‟.

3. „Door de koppeling tussen het Bkmw 2009 en de waterplannen volgt impliciet dat allerlei afwegingen niet meer gemaakt hoeven worden. De maatregelen die in het waterplan staan opgenomen moeten immers garant staan voor het behalen van de KRW doelen. Wanneer een vergunning moet worden verleend is het toetsen aan deze doelen uit de waterplannen voldoende‟.

98

2. Het waterplan Status toekenning aan wateren Oppervlaktewaterlichamen moeten uiteindelijk onder meer voldoen aan de Goede ecologische toestand (GET). De Kaderrichtlijn water schrijft nauwkeurig voor hoe de GET dient te worden afgeleid voor dergelijke waterlichamen. Artikel 4 lid 3 KRW biedt de mogelijkheid om daarvan af te wijken als het gaat om waterlichamen die recent door de mens zijn aangelegd op plaatsen waar die van nature niet aanwezig waren (kunstmatige waterlichamen) of als waterlichamen hydromorfologisch „onomkeerbaar‟ veranderd zijn door menselijk toedoen ( „sterk veranderde‟ waterlichamen). Onder voorwaarden mag in dergelijke gevallen het niet-natuurlijke karakter verdisconteerd worden in een van het GET afwijkende (in de regel lagere) ecologische doelstelling, het Goed ecologisch potentieel (GEP). Tot de voorwaarden hiertoe behoort dat aangetoond kan worden dat de hydromorfologische verandering niet kan worden opgeheven of gemitigeerd zonder “significant negatieve effecten” op milieu, scheepvaart, recreatie, winning van drinkwater en waterkracht, irrigatie, waterhuishouding, waterveiligheid, drainage en waterafvoer of andere “even belangrijke duurzame menselijke activiteiten”. 1. Kunt u aangeven wat de redenen zijn voor het aanmerken van wateren als kunstmatig of sterk veranderd binnen uw beheergebied?

2. Is er in het waterplan aangeven waarom bepaalde herstelmaatregelen als significant schadelijk zijn beoordeeld en daardoor niet genomen zijn? Zo ja wat zijn de redenen?

3. Is er in het waterplan aangegeven wat de eventuele schadelijke gevolgen van de herstelmaatregelen zouden kunnen zijn voor het betreffende waterlichaam? Zo ja, wat zijn de schadelijke gevolgen?

Alle wateren in Nederland moeten op grond van de KRW (en de zogenaamde guidance documents) zijn toegewezen aan waterlichamen. Op grond van bijlage II par. 1.2 KRW geldt dit uit praktische overwegingen dat alleen voor wateren met een omvang die boven een bepaalde drempelwaarden komen. Er zijn echter talloze stromende en stilstaande wateren die kleiner zijn dan deze drempelwaarden. 4. Is er binnen uw beheergebied beleid ontwikkeld voor niet aangewezen waterlichamen die onder de aangegeven drempelwaarde van KRW vallen? Is dit beleid in het waterplan verwoordt?

99

5. Zo ja, kunt u kort aangeven wat dat beleid inhoudt? Zijn er specifieke doelen geformuleerd voor deze wateren en geldt dat als resultaatsverplichting of als inspanningsverplichting?

Uitstel doelen KRW tot na 2015 In principe moeten de doelen voor de KRW-waterlichamen in 2015 gehaald zijn. Onder bepaalde voorwaarden (die in de KRW zijn omschreven), mag deze termijn met maximaal twee maal 6 jaar verlengd worden. De (motivatie voor de) termijnverlenging moet door de provincies worden vastgesteld in de provinciale plannen. In Nederland wordt breed in gezet op termijnverlenging. 6. Wordt er in het waterplan van uw instantie rekening gehouden met het behalen van de KRW doelen na 2015?

7. Welke overwegingen hebben ertoe geleid dat binnen uw beheergebied de doelen voor de waterlichamen eventueel pas na 2015 gerealiseerd gaan worden?

8. Is het „Cis Guidance Document on exemptions to the environmental objectives‟ bij uw instantie bekend en is daar gebruik van gemaakt?

100

Bijlage II Lijst van geïnterviewde personen

101

Contactlijst van geïnterviewde personen Rijkswaterstaat 1. Adviseur Rijkswaterstaat Corporate Dienst Contactpersoon: Jitske Brommet Tel: 088 797 1205 Email: [email protected] 2. RWS Dienst Noord-Holland Contactpersoon: Onno Frankena Email: [email protected] 3. RWS Dienst Zeeland Contactpersoon: W. Oorthuijsen en J. Snoep Email: [email protected] Provincie 1. Overijssel: Contactpersoon: Roelof Klem en Jan Kreling Email: [email protected]; [email protected] 2. Limburg Contactpersoon: J. Salden Email: [email protected] 3. Brabant Contactpersoon: Desirée van Zwieten Email: [email protected] 4. Gelderland Contactpersoon: Geert Buysrogge Email: [email protected] 5. Zeeland Contactpersoon: Eddie Lere Email: [email protected] 6. Flevoland Contactpersoon: Chris Meerman Email: [email protected] Waterschap 1. Amstel, Gooi en Vecht (Noord-Holland, Amsterdam)/ Waternet Contactpersoon: Jolanda van Dijk (afdeling Beleid) en Johan Hiddinga (afdeling vergunningverlening). Tel: 020-6086232 Email: [email protected]; [email protected] 2. Scheldestromen (Zeeland, Middelburg) Contactpersoon: Kees Steur Tel: 088 246 1000

102

Email: [email protected] 3. Brabantse Delta: Contactpersoon (1): Patrick de Rooij Tel: 076 564 14 84 Email: [email protected] Contactpersoon (2):Victor van den Berg Tel: 076 564 15 19 Email: [email protected] 4. Vallei en Eem: Contactpersoon: Erik Wondergem Tel: 033 4346 246 Email: [email protected] 5. Friesland Contactpersoon: M. Kingma Tel: 058 - 292 2222 Email: [email protected] 6. Reest & Wieden Contactpersoon: Gerdien Vrielink Tel: 0522 276767 Email: [email protected] 7. Velt en Vecht Contactpersoon: H. van der Geize Tel:(0524) 59 22 22 Email: [email protected] 8. Zuiderzeeland Contactpersoon: W. zandbergen en K. Kroon Tel: (0320) 274 911 Email: [email protected] 9. Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden Contactpersoon: Michella Smits Tel: (030) 634 57 00 Email: [email protected] 10. Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard Contactpersoon: Erik Hovingh en G.T.M. van de Wijnboom-Geboers Tel: 010 45 37 200 Email: [email protected]

103

104