Auditdienst Rijk over... Europese geldstromen

Inhoud

Voorwoord Europese Europesegeldstromen geldstromen Voorwoord

Auditdienst Rijk over ... Europese geldstromen

Verantwoordingen encontrole controle Verantwoording

RolADR ADR Veranderingen Rol Veranderingen

ADR

Auditdienst Rijk

AR

Algemene Rekenkamer

EC

Europese Commissie

EFMB

Europees Fonds voor de Meest Behoeftigen

EFMZV Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij

Inhoud

•

Voorwoord

•

1

Welke Europese geldstromen kennen we?

13

7

•

2

Hoe ziet de verantwoording en controle eruit?

23

EGF

Europees Globaliseringsfonds

•

3

Wat gaat er veranderen?

33

ELFPO Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling

•

4

Wat kan de ADR bieden?

44

ELGF

Europees Landbouwgarantiefonds

•

Contactgegevens ADR

59

ERK

Europese Rekenkamer

ESF

Europees Sociaal Fonds

ESI

Europese Structuur- en Investerings fondsen

ETS

Europese Territoriale Samenwerking

EU

Europese Unie

EVF

Europees Visserij Fonds


Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling


EFRO


Auditautoriteit

Inhoud

AA

Europese Geldstromen Inhoud

Diploma

E ELGF (EZ)

ESF (SZW)

WA R M T E

ASIE

L

MIGRATIEFONDSEN (SZW/ VenJ)

Diploma

EFRO E(EZ)

60+

ETS / INTERREG (EZ)

EFMB (SZW)


EGF (SZW)


ELFPO (EZ)


EVF / EFMZV (EZ)

Auditdienst Rijk over ... Europese geldstromen | 7


Een aantal departementen heeft veel te maken met besteding van Europees geld. Bij het ministerie van Economische Zaken


Een bijzonder aspect van de controle van Europese geldstromen is dat er veel aandacht gaat naar de vraag of de besteding EU-conform is. De Europese eisen gaan doorgaans verder dan de rechtmatigheidsregels die nationaal aan overheidsuitgaven worden gesteld, mede omdat de Europese Commissie eist dat 28 verschillende lidstaten op een uniforme wijze de Europese subsidieregelingen uitvoeren.

Voorwoord Europese Europesegeldstromen geldstromen

Voor de audits van Europese fondsen vereist de Europese regelgeving dat er per lidstaat een Auditautoriteit is voor onder meer de structuurfondsen en een Certificerende instantie voor de landbouwfondsen1. In Nederland zijn deze verantwoordelijkheden belegd bij de ADR. Over de resultaten van haar audits rapporteert de ADR rechtstreeks aan de Europese Commissie in Brussel. De controle op Europese geldstromen is een bijzondere tak van sport voor de medewerkers van de ADR. Aan deze audits besteedt de ADR circa 12% van haar capaciteit. De werkzaamheden worden uitgevoerd op verzoek van verschillende departementen.

Inhoud

Voorwoord

1 In het vervolg van deze publicatie wordt alleen de term Auditautoriteit gebruikt en kan Certificerende instantie als synoniem hiervan worden beschouwd.


8 | Auditdienst Rijk over ... Europese geldstromen


Winfried Beekmans, Directeur Auditdienst Rijk

Voorwoord Europese Europesegeldstromen geldstromen

In dit boekje vertellen we als ADR wat we doen aan controle op het gebied van Europese geldstromen en laten we zien hoe we onze rol invullen. Ook laten we betrokkenen aan het woord vanuit verschillende invalshoeken. Met dit boekje bieden we inzicht en overzicht op het gebied van controle van Europese geldstromen. Samen met u streven wij ernaar onze controles van Europese subsidies zo efficiënt mogelijk in te richten en waar mogelijk te vereenvoudigen. Heeft u naar aanleiding van deze publicatie vragen over of suggesties voor onze dienstverlening, dan gaan wij daarover uiteraard graag met u in gesprek.

Inhoud

gaat het om de landbouwfondsen Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), de structuurfondsen Europees Fonds voor de Regionale Ontwikkeling (EFRO), Interreg en het Europees Visserij Fonds (EVF). Bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) speelt het Europees Sociaal Fonds (ESF) een belangrijke rol. De ministeries van Veiligheid en Justitie en SZW beheren de migratiefondsen. Het ministerie van Buitenlandse Zaken heeft een taak bij de afdrachten aan Brussel en het ministerie van Financiën heeft een centrale plaats bij de totstandkoming van de Nationale Verklaring. Zowel de Algemene Rekenkamer als de Europese Rekenkamer zijn ook betrokken bij de controles van Europese geldstromen.

Inhoud

Mark Schelfhout (Europese Commissie)


Head of unit ESF audit II, DG Employment, Social Affairs and Inclusion




‘Europese subsidies dragen bij aan het verhogen van welvaart en dan vooral in de zogenoemde achtergestelde gebieden. Via deze fondsen wordt bijvoorbeeld de ontsluiting van bepaalde regio's mogelijk gemaakt, waardoor er meer economische groei en dus meer welvaart komt. De Directoraten Generaal Regio en Werkgelegenheid proberen hiervoor nauw samen te werken zodat een gecoördineerde aanpak per regio kan worden bepaald. Er wordt ook van de regio's gevraagd om de financiële middelen zoveel mogelijk te concentreren om voldoende impact te bereiken. Als de subsidies zouden wegvallen, zou dit, zeker voor de achtergestelde gebieden, een serieuze aderlating zijn die belangrijke geopolitieke gevolgen zou hebben. Die leiden tot een verhoging van de armoede, maar ook, en dat is belangrijk voor de hele Unie, tot het reduceren van economische relaties tussen landen. Als je beseft wat de uitbreiding naar het voormalige Oostblok heeft betekent voor landen zoals Duitsland begrijp je ook de impact van die subsidies op de economie.’


Welke Europese geldstromen kennen we?

Verantwoordingen encontrole controle Verantwoording RolADR ADR Veranderingen Rol Veranderingen

Met de ADR hebben we al jarenlang een goede vertrouwensrelatie. Trouwens, ook met de beheersorganen. Wat ons vooral plezier doet is de open communicatie. De ADR heeft niet voor niks een Contract of Confidence en de jaarrapporten en systeemaudits worden door de Commissie gebruikt alsof het eigen documenten zijn. Daardoor kunnen wij ons op andere, meer risicovolle, programma's concentreren. Iedereen wordt er dus beter van als de Auditautoriteiten correct werk leveren, zoals dat in Nederland gebeurt.’ 12 | Auditdienst Rijk over ... Europese geldstromen

Europese geldstromen

1

Voorwoord Voorwoord

‘De lidstaten of regio's die de zaken ter harte nemen en hun uiterste best doen om correct subsidies te verlenen en te controleren, ervaren vaak dat de controlekosten – en hierbij bedoel ik voornamelijk de kosten van toekenning, verificatie en certificatie van projecten en uitgaven – enorm hoog ligt. De Commissie ligt natuurlijk onder zware druk om het foutenpercentage tot aanvaardbare niveaus te brengen, de 2%-grens. Hierdoor wordt er helaas teveel voorbijgegaan aan de resultaten die bereikt worden met de Europese fondsen.

Inhoud

‘Wat ik vanuit mijn functie voornamelijk zie is hoe het niet moet. De Europese fondsen worden dikwijls onvoldoende beheerd. Dit leidt uiteraard tot verdere regelgeving en audits.’



99,5

180,0

142,0

336,3

Europese Territoriale Samenwerking Euregio Maas-Rijn (ETS/Interreg, 2013)

14,6

29,2

Europees Visserijfonds (EVF, 2012)

4,5

19,4

Europees Sociaal Fonds (ESF, 2012)

144,1

328,2

Europese Migratiefondsen (2010)

11,2

19,3

1.300,6

1.872,4

Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO, 2013) Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO, 2012)

3 De in de tabel opgenomen bedragen hebben per fonds betrekking op het meest recente jaar, waarover definitieve verantwoording heeft plaatsgevonden. Auditdienst Rijk over ... Europese geldstromen | 15


2 Naast de genoemde fondsen zijn er nog enkele andere controles van Europese gelden binnen de ADR, die op ad-hoc-basis of op grond van internationale afspraken worden gecontroleerd. Dit zijn bijvoorbeeld projecten in het kader van het Europees Fonds voor aanpassing aan de Globalisering, Europees Fonds voor de Meest Behoeftigen, Long Life Learning en de Europese Kaderprogramma’s.

960,0


Fondsen in ‘gedeeld beheer’ De lidstaten ontvangen budgetten van de Europese Commissie. Deze zijn vastgesteld voor een programmaperiode van zeven jaar en ondergebracht in een aantal fondsen. Het overgrote deel van het geld (circa 80%) wordt uitgegeven via zogenaamde fondsen in gedeeld beheer. Er is hierbij sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid van de lidstaat en de Europese Commissie. De uitvoering vindt dan binnen de lidstaat plaats en het toezicht wordt uitgevoerd door de Europese Commissie. De belangrijkste en grootste fondsen, die door de ADR worden gecontroleerd, zijn in onderstaande tabel opgenomen2.

884,7


Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF, 2013)

Uitgaven en ontvangsten

Voorwoord Voorwoord

Subsidiebedragen inclusief cofinanciering

Inhoud

Financieel belang Europese fondsen voor Nederland (in € mln)3




ETS/Interreg: Dit betreft fondsen voor grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking ter versterking van de regionale concurrentiekracht.


In de nieuwe programmaperiode wordt daarop voortgebouwd, met een nadere focus op innovatie en daarmee het versterken van de concurrentiekracht in de regio’s, plus een koolstofarme economie.

Migratiefondsen: De Europese migratiefondsen hebben als doel gezamenlijk Europees beleid voor de opvang en integratie van immigranten te stimuleren. Alle landen van de EU delen dan de verantwoordelijkheid voor immigratieproblemen. Er zijn vier specifieke fondsen, namelijk het Europees Vluchtelingenfonds, het Europees integratiefonds, het Europees Buitengrenzenfonds en het Europees Terugkeerfonds. In de programmaperiode 2014 – 2020 worden deze vier fondsen vervangen door twee andere fondsen, namelijk het Asiel- en Migratiefonds en het fonds voor de Interne Veiligheid.


EFRO: Doel van EFRO is het leveren van een bijdrage aan de versterking van de economische en sociale cohesie. Hiervoor wordt geïnvesteerd in drie prioriteiten: 1. kennis, innovatie en ondernemerschap 2. attractieve regio’s 3. attractieve steden

ESF: Dit fonds zorgt, vooral met gerichte opleidingen, dat de kansen op de arbeidsmarkt van mensen uit relatief kwetsbare groepen in de samenleving worden vergroot. In de nieuwe programmaperiode wordt het grootste deel van het budget via gemeenten besteed om mensen buiten de arbeidsmarkt aan het werk te helpen.

Voorwoord Voorwoord

ELFPO: Dit fonds richt zich voornamelijk op het versterken van innovatie en concurrentiekracht, op natuur en landschap en op de sociaaleconomische ontwikkeling van het platteland.

EVF/EFMZV: Deze fondsen moeten een bijdrage aan de hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid leveren en moeten vissers en kustgemeenschappen helpen bij de overgang naar duurzame visserij en een diverse economie. Het EFMZV is de opvolger van het Europese Visserijfonds in de programmaperiode 2014 – 2020 en borduurt verder op de doelstellingen voor een duurzame visserij.

Inhoud

ELGF: Het grootste deel van de ELGF-gelden is bestemd voor inkomensondersteuning van agrariërs. Van hen worden zekere tegenprestaties verwacht die vooral te maken hebben met natuur en milieu. Een kleiner deel, ongeveer € 100 mln. per jaar, is bedoeld voor markt- en prijsmaatregelen, waarbij groenten en fruit belangrijke sectoren zijn.

4.593,4

BTW-afdracht

320,7

Landbouwheffingen

271,7

Invoerrechten

2.139,0

Perceptiekostenvergoeding

591,8 591,8

BNI-afdracht: De afdracht op basis van het Bruto Nationaal Inkomen vormt het sluitstuk van de ontvangsten op de EU-begroting. Jaarlijks wordt een percentage van het BNI van een lidstaat afgedragen aan de EU. Het BNI wordt in Nederland door het CBS berekend. Auditdienst Rijk over ... Europese geldstromen | 19


7.324 ,8

Perceptiekostenvergoeding: Ter compensatie van de kosten die een lidstaat maakt om de landbouwheffingen en invoerrechten te innen, ontvangt de lidstaat een vergoeding van 25% van die geïnde landbouwheffingen en invoerrechten.


BNI-afdracht

Ontvangsten

Invoerrechten: De invoerrechten vloeien voort uit de toepassing van een gemeenschappelijk douanetarief op de douanewaarde van goederen die worden ingevoerd vanuit landen buiten de EU. De invoerrechten worden geïnd door de douane en afgedragen aan de EU. Voor Nederland is dit een relatief hoog bedrag doordat veel goederen de EU binnenkomen via de haven van Rotterdam.


Uitgaven

Landbouwheffingen: De landbouwheffingen worden geheven op invoer vanuit landen buiten de EU van landbouwproducten die onder een gemeenschappelijke marktordening vallen. Hiermee wordt het prijsverschil tussen de wereldmarktprijzen en de binnen de EU overeengekomen prijzen overbrugd. De landbouwheffingen worden door de douane geïnd.

Voorwoord Voorwoord

Afdrachten 2013 aan Europese Unie (in € mln )

BTW-afdracht: Dit is een percentage van de geharmoniseerde grondslag voor het heffen van omzetbelasting.

Inhoud

De ADR is niet alleen betrokken bij de controle van de geldstromen die vanuit Brussel worden ontvangen, maar ook bij de controle van de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie, de zogeheten Eigen Middelen van de EU. Deze staan op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken en worden in het kader van de wettelijke controletaak door de ADR betrokken in de jaarrekeningcontrole. Gezien de kritische opstelling van diverse partijen in het Parlement en in de samenleving ten opzichte van de Nederlandse bijdragen aan de EU is hieraan ook een belangrijke politieke dimensie verbonden.



De processen zijn ontzettend complex en die complexiteit is steeds groter geworden. Dit is niet allemaal de EU aan te rekenen. De lidstaten vragen om keuzemogelijkheden in Europese regels op te nemen en doen er daarnaast met hun nationale invulling vaak nog een schepje bovenop. Brussel is zich enerzijds heel bewust van de noodzaak van vereenvoudiging, maar anderzijds is het bereiken van specifieke doelen niet denkbaar zonder specifieke regels.’


‘Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid is heel belangrijk. Het draagt bij aan een duurzame landbouw en aan een leefbaar en groen platteland. Je kunt zeker niet alles aan de markt overlaten, dan ontstaan monoculturen.


‘De auditrapporten zijn duidelijk en geven een goed beeld van de stand van zaken. Ik zie de ADR als een goed voorbeeld voor andere lidstaten.’

Voorwoord Voorwoord

Head of Unit Financial audit, DG AGRI

Inhoud

Conny Overbeeke (Europese Commissie)

Inhoud

‘De ADR doet het prima. De auditors zijn goed ingevoerd en er is sprake van een open communicatie met ons. De rapporten zijn duidelijk en geven een goed beeld van de stand van zaken. Ik zie de ADR als een goed voorbeeld voor andere lidstaten.’

Voorwoord Europese Europesegeldstromen geldstromen Voorwoord Verantwoording en controle

2

Hoe ziet de verantwoording en controle eruit?





Verantwoording en controle

De Europese Commissie beoordeelt, met desk reviews en bezoeken in de lidstaten, of zij kan steunen op de verklaringen en rapportages van de Auditautoriteiten. De gegevens van alle lidstaten worden opgeteld. Per Directoraat-Generaal, waar de diverse fondsen zijn ondergebracht, wordt verantwoording afgelegd met het zogenaamde ‘Activity Report’. Alle Activity Reports bij elkaar vormen het ‘Synthesis Report’ van de Europese Commissarissen gezamenlijk. Met de aanbieding hiervan aan het Europees Parlement en de Europese Raad van Ministers wordt decharge gevraagd. Decharge wordt mede verleend op basis van de uitkomsten van de ‘Déclaration Assurance’ (DAS) naar aanleiding van de externe controle door de Europese Rekenkamer.


Jaarlijks rapporteert de lidstaat over het functioneren van de systemen en de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven. De Auditautoriteit verstrekt assurance (zekerheid) aan de Europese Commissie in de vorm van controleverklaringen en bijbehorende rapportages.

Verantwoordingsproces 1. Rapportage door Auditautoriteit lidstaat aan Europese Commissie 2. Beoordeling door Europese Commissie 3. Europese Commissie brengt ‘Activity Report’ uit per Directoraat-Generaal 4. Alle Activity Reports vormen ‘Synthesis Report’ van Europese Commissarissen samen 5. ‘Synthesis Report’ wordt aangeboden aan Europees Parlement en Europese Raad van Ministers 6. Controle en DAS verklaring Europese Rekenkamer 7. Decharge advies Europese Raad van Ministers 8. Europees Parlement verleent decharge aan Europese Commissie

Inhoud

Verantwoordings- en controlecyclus In een lidstaat worden de management- en controlsystemen gescheiden van de controlerende taak. De controlerende taak moet op een onafhankelijke positie binnen de lidstaat worden gepositioneerd. In Nederland is de controlerende taak voor alle fondsen gecentraliseerd bij de ADR, die hiermee Auditautoriteit is voor Nederland.






Complexe omgeving en regelgeving: hoge eisen aan ADR De controles vinden in een complexe omgeving plaats. Er moet rekening worden gehouden met specifieke Europese en nationale regelgeving. De te controleren instanties zijn


Als de Europese Commissie bij een auditbezoek vaststelt dat een Auditautoriteit niet goed functioneert, kan dit financiële gevolgen hebben voor de lidstaat. Voor Nederland geldt dat de Europese Commissie op basis van goed functioneren van de ADR voor een aantal programma’s (EFRO en ESF) een zogenaamd Contract of Confidence heeft afgegeven aan de ADR. Dit heeft tot gevolg dat de Commissie terughoudend is met het zelf uitvoeren van audits in Nederland voor deze fondsen.

Tekortkomingen in lidstaten Ook de Europese Rekenkamer beschouwt het goed functioneren van de Auditautoriteiten als essentieel. Opmerkelijk is dat al bijna twee decennia geen goedkeurend oordeel door de Europese Rekenkamer is verstrekt, veroorzaakt door tekortkomingen binnen de lidstaten. Dat Nederland deze situatie wil wijzigen, blijkt onder andere uit het gegeven dat Nederland zich niet altijd voor decharge heeft uitgesproken of zich van stemming heeft onthouden. Ook legt Nederland op vrijwillige basis verantwoording af met de zogenaamde Nationale Verklaring (een verantwoording van de minister van Financiën namens het Kabinet aan de Europese Commissie en de Tweede Kamer). De Algemene Rekenkamer verstrekt een oordeel bij deze Nationale Verklaring en baseert zich hierbij ook in hoge mate op de werkzaamheden die door de ADR zijn verricht. In de praktijk is in toenemende mate sprake van sancties in de vorm van betaalstops (‘paying interruptions’ of ‘suspensions’) en boetes die door de Europese Commissie worden opgelegd aan lidstaten vanwege tekortkomingen in het financieel beheer en/of onrechtmatige uitgaven boven de voorgeschreven materialiteit [de grens in omvang aan fouten die (nog net) geaccepteerd kan worden]. Ook Nederland heeft soms met deze sancties te maken.

Inhoud

Single audit: ADR als rechterhand van de Europese Commissie Binnen de beschreven cyclus is sprake van een controlepiramide met single audit als uitgangspunt. Dat wil zeggen dat de Europese Commissie maximaal wenst te steunen op de controle-instanties in de lidstaten. Het belang van een hoge kwaliteit van de werkzaamheden en uitkomsten van de Auditautoriteiten in de lidstaten wordt hierdoor als essentieel gekwalificeerd. Regie vanuit de Commissie vindt plaats via regelgeving, instructies en handleidingen voor de Auditautoriteiten. Daarnaast wordt toegezien op naleving hiervan en op het functioneren van de Auditautoriteiten. Veel voorschriften vanuit de Europese Commissie zijn dwingend van karakter en geven nauwelijks ruimte om hiervan af te wijken. De voorgeschreven werkzaamheden zijn relatief arbeidsintensief, waarbij er geen lineair verband is tussen de omvang van de geldstromen/fondsen en de benodigde controleinspanningen. Wel kunnen administratieve en controlelasten worden beperkt door management- en controlsystemen aan de voorkant op slimme wijze te positioneren en in te richten.



‘De pilot richt zich op het verkrijgen van suiker uit reststromen (bijvoorbeeld agrarische restproducten of afval) die dan weer als grondstof dient voor de productie van biochemicaliën, biobrandstoffen op basis van industriële biotechnologie. Deze industriële ontwikkeling wordt ook wel de Biobased Economy genoemd. BioBased Economy staat nog in de kinderschoenen en moet een aantal handicaps overwinnen op het gebied van technologie, investeringen en schaal. Om het hoofd te bieden aan bovenstaande problematiek, is het BE-Basic consortium gestart met de ontwikkeling van de Bioprocess Pilot Facility: een faciliteit waar procestechnieken voor bulk biochemicaliën, biobrandstoffen en derde generatie bio-energie/bio-conversietechnieken worden ontwikkeld en opgeschaald. Dit gebeurt op basis van industriële biotechnologie. Bovendien wordt een belangrijke mogelijkheid geboden op het terrein van vooropleiding en training voor personeel binnen de branche.’



Directeur van Bioprocess Pilot Facility (BPF). Dit is een joint venture van DSM, Corbion en de Technische Universiteit Delft. BPF is begunstigde van een EFRO-subsidie.


De diversiteit aan regelgeving, de te controleren instanties binnen het politieke speelveld en de benodigde specialismen maken de controlewerkzaamheden uitdagend en gevarieerd. Er worden hoge eisen gesteld aan de ADR en haar medewerkers. De harde deadlines en voorschriften vanuit Brussel hebben ook strakke planningsmechanismen tot gevolg. Als controlerende instantie van de Europese fondsen en afdrachten kan de ADR meer gezien te worden als een externe accountant dan als een interne auditor, zoals bij veel van haar andere taken het geval is.

Hans van Leeuwen (BPF)

Inhoud

instanties, verantwoordelijk voor de beheers- en controlesystemen, inclusief het gehele subsidieproces van selectie van projecten tot controle en afrekening van projecten, plus vele diverse eindbegunstigden van subsidies uit de private en (semi)publieke sector. De regelgeving heeft ook betrekking op specialistische onderwerpen zoals toepassing van financiële instrumenten, staatssteun, openbare aanbesteding, oppervlakteberekeningen van landbouwgrond en controle op milieuwetgeving.




Hans 30 | van Auditdienst Leeuwen Rijk over ... Europese geldstromen


Door de bijdrage van Economische Zaken is het project ook een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Dat betekent dat de units (preprocessing and treatment en thirdgeneration bioprocesses) tegen vergoeding ook worden opengesteld voor andere bedrijven. Hierdoor kan de investering optimaal worden gebruikt. Door Kansen voor West (beheersautoriteit) is het bedrijf op adequate wijze begeleid bij de aanvraag en de uitvoering van het project. Aangezien Bioprocess Pilot Facility een nieuw bedrijf was, vergde de opzet van de administratie bijzondere aandacht om te kunnen voldoen aan aspecten van transparantie. Voor dit investeringsproject zijn de eisen van de EU aan de administratie billijk, maar de grenzen voor de rapportage van aanbestedingen en de hoogte van de bedragen kunnen wel worden vereenvoudigd en opgetrokken.’

Inhoud

‘De BPF bestaat uit drie delen waarvan deze EFRO-aanvraag de eerste is: BPF-1. Deze is gericht op de realisatie van een flexibel inzetbare, open-innovatie bio-raffinaderij. De investering van dit project bedraagt circa € 30 mln, waarvan de EU (EFRO) en het ministerie van Economische Zaken ieder de helft bijdragen. Zonder de EU-bijdrage was het project niet mogelijk geweest, juist omdat het een majeure investering betreft met een groot risico. Zonder deze subsidie zouden de drie betrokken partijen de pilot nooit hebben opgestart. Gezien de milieutechnische aspecten is dit een belangrijk project voor de EU.

3

Wat gaat er veranderen?

RolADR ADR Veranderingen Rol



‘De eisen voor subsidieprogramma’s op nationaal en EU-gebied zijn voor zowel aanvraag, (project)administratie als financiële richtlijnen voor kleine bedrijven te hoog en te omvangrijk. Daar ligt een duidelijke rol voor de overheid.’


Voor een klein bedrijf is het erg moeilijk om een projectaanvraag te schrijven en goedgekeurd te krijgen. Daarnaast worden er hoge eisen aan de (project)administratie gesteld om de kosten declarabel te kunnen indienen. Ook moet een sluitende urenregistratie van medewerkers bijgehouden worden. Ook de financiële richtlijnen van bijvoorbeeld EUprojecten (160 pagina’s) zijn veel te omvangrijk en eigenlijk niet goed te vertalen naar kleine subsidieontvangers. Daar ligt dan ook een duidelijke rol voor de overheid.’

Inhoud

‘Het bijhouden van de benodigde inkoopdossiers is namelijk een forse administratieve last.


Innovatief biogasbedrijf

Deze verhoogde aandacht heeft met name gevolgen voor de structuurfondsen en investeringsfondsen. De lidstaten moeten van te voren aangeven welke doelstellingen zij willen Auditdienst Rijk over ... Europese geldstromen | 35


Sturen op resultaat De Europese Commissie heeft bij de opzet van de nieuwe periode (2014-2020) aangegeven meer aandacht te gaan schenken aan het bereiken van resultaten, de performance. De aandacht van de Commissie voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inzet van Europese subsidies neemt hiermee toe, ook om aan burgers van de Unie duidelijk te maken wat er met hun belastinggeld op Europees gebied gebeurt.




Nederland wil de landbouwgelden vooral gebruiken voor het versterken van de innovatie en concurrentiekracht, voor natuur en landschap en voor sociaaleconomische ontwikkeling van het platteland. Ook moet het geld besteed worden aan het aantrekken en behouden van jonge boeren.

Inhoud

Nieuwe programmaperiode Per 1 januari 2014 is de nieuwe programmaperiode van de Europese Unie gestart. Deze duurt tot en met 2020. Voor de Europese Structuur- en Investeringsfondsen is een nieuw instrument geïntroduceerd door de Europese Commissie, de zogenaamde Partnerschapsovereenkomst. Dit is het overkoepelende, strategische document dat de inzet beschrijft van de vier Europese Structuur- en Investeringsfondsen in de periode 2014-2020. In Nederland gaat het om het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) en het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV). Via in totaal zeven nationale en regionale programma’s wordt geïnvesteerd in innovatie, vergroting van de arbeidsparticipatie, het bevorderen van sociale inclusie en het realiseren van een milieuvriendelijke en hulpbron-efficiënte economie. Met de partnerschapsovereenkomst is er ook meer aandacht voor elkaar versterkende effecten door bijdragen vanuit diverse fondsen. Denk bijvoorbeeld aan het investeren in achterstandswijken met EFRO-gelden en het parallel hieraan opleiden van de mensen in deze wijken met ESF-gelden.





Wijzigingen verantwoording en controle Voor de structuurfondsen ESF en EFRO en voor het EFMZV wordt in de periode 2014 – 2020 de verantwoordings- en controlecyclus gewijzigd. Het verantwoordingsjaar verandert van kalenderjaar naar gebroken boekjaar (van 1 juli tot en met 30 juni). Uiterlijk 15 februari van het jaar daarna moet aan de Europese Commissie worden gerapporteerd.

Vereenvoudigingen De Europese Commissie heeft wijzigingen doorgevoerd om de administratieve lasten te verlagen. Hierbij moet worden gedacht aan het gebruik van vaste opslagen, lump sums en standaard kostprijzen, versimpeling van de regels voor opbrengstgenerende objecten, het meer gebruik maken van de ‘single information single audit’ benadering en toepassing van het proportionaliteitsbeginsel met lagere administratieve- en controlelasten tot gevolg. De Europese Commissie stimuleert ook in toenemende mate het gebruik van financiële instrumenten: revolverende inzet van middelen (bijvoorbeeld krediet dat wordt afgelost en opnieuw kan worden gebruikt) in plaats van subsidies. Microkredieten, garantiestellingen en kapitaalstortingen zijn hier voorbeelden van.


Ook voor de landbouwfondsen verandert in de nieuwe programmaperiode een groot aantal spelregels om voor subsidie in aanmerking te komen. Zo worden vergroeningsmaatregelen getroffen, is er extra aandacht voor jonge boeren en veranderen de grondslagen voor inkomensondersteuning drastisch. Deze wijzigingen vergen uiteraard zorgvuldige aanpassing van processen en systemen door de organisaties die voor voor het beheer verantwoordelijk zijn.

Een andere verandering voor de structuurfondsen en het EFMZV is dat niet alleen de ADR documenten verstrekt aan de Europese Commissie, maar dat ook de managementautoriteiten en certificeringsautoriteit gelijktijdig een aantal documenten moet indienen. Deze documenten moeten aanvullend van een opinie van de ADR worden voorzien. De verantwoordingssystematiek voor de migratiefondsen is in de nieuwe periode aangepast en is nu overeenkomstig de wijze waarop verantwoording plaatsvindt bij de structuurfondsen. Deze wijzigingen vragen intensieve afstemming tussen de betrokken autoriteiten. Dit wordt vastgelegd in procedures, afspraken en deadlines.

Inhoud

bereiken. Ze moeten daarbij nauwkeurig aangeven hoe zij de voortgang bij de verwezenlijking meten. Om een stimulans te geven aan de realisatie van deze prestatie-indicatoren houdt de Europese Commissie 5% van het beschikbare budget in. Tijdens de loop van het programma wordt de uitvoering getoetst. Als aan het eind van de periode de prestatieindicatoren zijn gerealiseerd, worden de gereserveerde middelen beschikbaar gesteld.

Inhoud

Het werk van de ADR verandert De Europese Commissie vraagt, samenhangend met de verbreding van de focus, meer aandacht voor performance auditing naar de betrouwbaarheid van de bereikte resultaten. Dit is een relatief onontgonnen terrein, waarbij er veel aandacht is voor heldere definities en normen.

Voorwoord Europese Europesegeldstromen geldstromen Voorwoord Verantwoordingen encontrole controle Verantwoording

Naast de toenemende vraag naar performance auditing, neemt ook het belang van IT-auditing snel toe. De lidstaten worden geacht data in geautomatiseerde vorm te verzamelen en bij te houden. De Commissie eist voor de programmaperiode 2014 -2020 ver(der)gaande digitalisering. Er is in toenemende mate sprake van online dienstverlening. De organisaties die bij subsidieverlening betrokken zijn, worden steeds meer afhankelijk van de IT-systemen. De kwetsbaarheid neemt hiermee toe. Dit alles leidt er toe dat de IT-audits in breedte en diepte toenemen. Bij de landbouwgelden wordt van de ADR gevraagd om meer aandacht te geven aan de kwaliteit van de zogenaamde controlestatistieken. Deze statistieken geven inzicht in de omvang van bij administratieve controles en controles ter plaatse, bij gesubsidieerden, geconstateerde fouten. Dit betekent dat de ADR zelfstandig bij gesubsidieerden (in het veld) moet vaststellen dat aan subsidievoorwaarden is voldaan, een activiteit die verder gaat dan wat eerder werd vereist.


Met een multidisciplinaire aanpak en met inbreng van specialisten met diverse achtergronden geeft de ADR invulling aan haar taak als Auditautoriteit. 38 | Auditdienst Rijk over ... Europese geldstromen





‘Naleving van zeer gedetailleerde EU-regelgeving maakt dat de ADR ongeveer 65 fte besteedt aan de audit van EUuitgaven. Het gaat over zo’n € 1,8 mld. per jaar (EU-deel en cofinanciering). Dit betreft voornamelijk uitgaven landbouwfondsen en structuurfondsen. Dat is op het totaal van


‘Ik maak me zorgen over de hoge auditinspanningen die voortvloeien uit de gedetailleerde regelgeving en de weinig risicogerichte controleaanpak die door de EU wordt voorgeschreven. Er is een fijnzinnige aandacht voor rechtmatigheid, terwijl de aandacht voor doelmatigheid van projecten sterk onderbelicht is.’


Directeur Begrotingszaken tot 1 augustus 2014

Inhoud

Peter van den Berg (ministerie van Financiën)

Ik vind het belangrijk dat wij voor de totstandkoming van de Nationale Verklaring kunnen steunen op het werk van de ADR. Het Contract of Confidence dat tussen de ADR en de Commissie in dit kader is afgesloten is belangrijk en geeft mij veel vertrouwen in de kwaliteit van het auditwerk. In de programmaperiode 2014-2020 wordt de rol van de ADR alleen nog maar belangrijker doordat er meer aandacht is voor bijvoorbeeld doeltreffendheid/doelmatigheid en anti-fraude strategieën.’

Verantwoordingen encontrole controle Verantwoording RolADR ADR Veranderingen Rol

Kortom, ik maak me zorgen over de hoge auditinspanningen die voortvloeien uit de gedetailleerde regelgeving en de weinig risicogerichte controleaanpak die door de EU wordt voorgeschreven. Er is een fijnzinnige aandacht voor rechtmatigheid, terwijl de aandacht voor doelmatigheid van projecten sterk onderbelicht is. Op programmaniveau is die aandacht nog wel mogelijk, maar op projectenniveau wordt dat in Nederland al heel lastig en kostbaar als € 830.000.000 in 7 jaar wordt besteed aan bijna 650 projecten bij EFRO. Omdat in Nederland de uitgaven voor regionaal/ruimtelijk beleid gedecentraliseerd zijn, is er 42 | Auditdienst Rijk over ... Europese geldstromen


De Nationale verklaring met het oordeel van de ARK is een mooi systeem. De Europese Rekenkamer moet wel zijn auditinspanningen daarop aanpassen en niet weer opnieuw auditen conform hun eigen regels. Het nieuwe financiële reglement van de EU heeft, ondanks vereenvoudiging van regelgeving, ook niet echt tot een beperking van auditlasten geleid. De EU-geldstroom naar Nederland gaat echter in de 7-jaarsperiode 2014-2020 wel 30% kleiner worden.

vervolgens ook nog een uitgebreid decentraal bouwwerk van regionale managementautoriteiten opgezet.

Inhoud

de collectieve uitgaven van meer dan € 250 mld. minder dan 1 %. 12 % van de auditcapaciteit van de ADR wordt besteed aan ongeveer 1,6 % van de door haar gecontroleerde uitgaven. Deze disproportionele beheers- en verantwoordingslasten zijn bij de landbouwfondsen overigens wel een stuk gunstiger dan bij structuurfondsen en migratiefondsen.


Rol ADR


Veranderingen Veranderingen



Een goed functionerende ADR is niet alleen van belang voor de Europese Commissie, maar ook voor de ministeries en andere organisaties in Nederland die te maken hebben met Europese subsidies. Allereerst geeft een effectieve audit de Europese Commissie zekerheid, wat bijdraagt aan het uiteindelijk krijgen van een goedkeurend oordeel van de Europese Rekenkamer. Een effectieve audit draagt verder aan het


Wat kan de ADR bieden?

Inhoud

4

In haar rol van Auditautoriteit werkt de ADR primair voor de Europese Commissie. De Europese Commissie verlangt een audit van hoog niveau die voldoet aan internationale auditstandaarden. Aanvullend geeft de Europese Commissie specifieke richtlijnen voor de audit. Die audit betreft niet alleen financiële verantwoordingsinformatie, maar ook de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven, een aspect waarvoor kennis van en inzicht in Europese en nationale regels nodig zijn. Daarnaast moet de audit zekerheid geven over of de met de uitgaven belaste organen voldoen aan de eisen van de Europese Commissie gestelde eisen over organisatie, interne beheersing en informatiebeveiliging. Om haar rol goed te kunnen vervullen, beschikt de ADR over accountants, IT-auditors, operational auditors en juristen met de vereiste specialistische kennis en vaardigheden. Het gegeven dat de ADR voor álle Europese fondsen in Nederland optreedt als Auditautoriteit geeft meerwaarde. Intern vindt namelijk kennisuitwisseling plaats, waarbij de voor de fondsen verschillende beheerskaders en auditstrategieën worden besproken en ideeën worden opgedaan om te komen tot verdere verbetering.


Pre-audits De Europese Commissie doet regelmatig audits in de lidstaten. Een negatieve uitkomst heeft meestal vervelende gevolgen, zoals kortingen en juridische procedures. Het kan zinvol zijn dat de ADR het door de Commissie te auditen aspect vooraf onderzoekt. Wellicht kunnen dan nog verbetermaatregelen worden getroffen. Omdat de regelgeving op meerdere manieren kan worden geïnterpreteerd, kan dit onderzoek risico’s helaas niet volledig uitsluiten.


vertrouwen dat de Europese Commissie in Nederland stelt, wat kan leiden tot minder audits in Nederland door de Europese Commissie zelf (single audit). Maar ook in meer directe zin kan de ADR bijdragen aan een doelmatig en doeltreffend beheer van Europese fondsen, waarbij natuurlijk het uitgangspunt is dat die bijdrage niet mag conflicteren met de controlerende functie voor de Europese Commissie.


Onderzoek mogelijke oorzaken toenemende sancties Door de Europese Commissie opgelegde sancties nemen op veel plaatsen in omvang toe. Door documentatiestudie en interviews kan de ADR een scherper zicht geven op mogelijke oorzaken van de toename en adviseren over verbetermaatregelen.

Inhoud

Adviezen over EU-conformiteit Europese en nationale regelgeving is complex en niet altijd eenduidig, waardoor zich interpretatievragen voordoen. Binnen enkele ministeries zijn daarom overlegfora in het leven geroepen. De ADR participeert vaak in deze fora waarbij de adviesrol vooral vanuit de auditpraktijk wordt ingevuld.

Rol ADR



Inhoud

Adviezen aan de voorkant: nieuwe regelgeving, processen en systemen Met het oog op de nieuwe programmaperiode 20142020 wordt momenteel gewerkt aan nieuwe of gewijzigde regels, processen en systemen. Het is van groot belang dat deze uitvoerbaar, effectief, efficiënt en controleerbaar zijn. Daarbij is de optiek van de auditor wezenlijk. Ook de goede contacten van de ADR met Brusselse instanties en Auditautoriteiten in andere lidstaten kunnen helpen. Deze contacten hebben er bijvoorbeeld in geresulteerd dat kosten van controles inmiddels minder hoog zijn. Door mee te doen aan de voorkant worden problemen achteraf beperkt. Deze dienstverlening aan de voorkant wordt door opdrachtgevers van de ADR hogelijk gewaardeerd.

Voorwoord Europese Europesegeldstromen geldstromen Voorwoord Verantwoordingen encontrole controle Verantwoording Veranderingen Veranderingen

Kennisoverdracht aan kandidaat- en nieuwe lidstaten Het is ook in het belang van Nederland dat belastinggeld in Europa goed wordt besteed. De ADR levert daaraan bijdragen door, met zogenaamde Twinning projecten, controlerende instanties in andere (kandidaat-) lidstaten te helpen bij de verhoging van de kwaliteit van de uitvoering van hun werkzaamheden (cursussen, inleidingen, training on the job). Mede hierdoor heeft de ADR een breed netwerk binnen de Europese Commissie en andere lidstaten. Deze activiteiten zijn nuttig voor de betrokken lidstaat, voor Nederland, voor Europa en voor een goede kennisopbouw binnen de ADR zelf.

Rol ADR


Inhoud

Paula Loekemeijer (ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid)


Directeur Agentschap SZW tot 1 september 2014


‘Er moet veel gebeuren om één Europese subsidie-euro te krijgen. Wat we vanuit Europa op sociaal terrein krijgen, is slechts een fractie van het geheel dat we in Nederland hieraan besteden. De additionele waarde is dan ook moeilijk meetbaar in macroperspectief. Bij sommige doelgroepen, zoals scholen en gemeenten, wordt het Europese subsidiegeld natuurlijk wel omarmd vanwege de mindere financiële posities. Daarnaast hebben we in Nederland ook een aantal projecten op sociaal terrein kunnen realiseren, bijvoorbeeld in gevangenissen.


Europees subsidiegeld is erg ingewikkeld. Het leidt tot hoge uitvoeringslasten en er is slechts beperkt eigen regelruimte binnen de door de EC bepaalde schotten in vergelijking met financiering met nationaal geld. De administratieve – en controlelasten zijn hoog. Belangrijke groepen die daardoor (mee)profiteren zijn subsidieadviseurs, administrateurs en controleurs/accountants, als je met een cynische blik kijkt.’

Rol ADR




‘De Europese Commissie vindt het belangrijk dat Nederland wel Europees subsidiegeld ontvangt vanwege de voortrekkersrol die Nederland heeft. Voor een aantal andere landen is ESF-geld wel substantieel en zeer nuttig. Nu Nederland wel de beschikking heeft en houdt over Europese subsidiemiddelen, is het zaak de uitvoering daarvan zo netjes en doelmatig mogelijk te doen.


Wij hebben met de ADR, met behoud van ieders verantwoordelijkheid, een goede, open relatie. De ADR houdt ons scherp. Wel heb ik het idee dat de ADR steeds strenger in de leer wordt. In geval van problemen denkt de ADR goed mee over oplossingen. Ook voor de nieuwe programmaperiode zijn we gezamenlijk opgetrokken met de ADR, in een prettige en constructieve sfeer. Dat gaat zeker de komende periode ten goede komen!’

Inhoud

‘Met de ADR hebben we een constructieve samenwerking, die we erg op prijs stellen. Soms vind ik de ADR wel strikt daar waar het gaat om de interpretatie van regelgeving. Daarover praten we dan in alle openheid; we zoeken gezamenlijk naar oplossingen.’


Het proces is gestoeld op wantrouwen en in hoge mate gebaseerd op techniek. Er wordt te weinig gebruik gemaakt van risicogericht werken. Er zou sprake mogen zijn van meer maatwerk richting de lidstaten, bijvoorbeeld op basis van ervaringen en prestaties in het verleden.

Rol ADR



Inhoud

Zes aanbevelingen van de ADR Onderschat de complexiteit van Europese subsidieverlening niet. Dit leidt tot teleurstelling, frustratie en hoge kosten. Investeer vooral in kennis en inzicht.

2

Europese verordeningen en richtlijnen zijn ingewikkeld en uitgebreid. Beperk aanvullende nationale regelgeving tot een minimum. Ook de niet-naleving van deze regelgeving kan immers leiden tot sancties door de Europese Commissie. Bevorder een bewuste politieke afweging van doelen en uitvoeringskosten. Onderwerp voorgenomen beleid aan een kosten-batenanalyse. De uitvoeringskosten van subsidieverlening zijn soms erg hoog in relatie tot de verstrekte subsidies. Bedenk dat toename van het aantal uitvoerende instanties leidt tot toename van uitvoeringskosten (en controlekosten).

Zorg voor strikte naleving van Europese en nationale regels. Overleg bij twijfel over de interpretatie binnen het ministerie en in voorkomende gevallen met de Europese Commissie, zo mogelijk vooraf.

5

Onderzoek of gebruik gemaakt kan worden van vormen van vereenvoudiging zoals vaste opslagen, standaardkostprijzen en lumpsums.

6

Investeer in een goed management- en controlsysteem. Dit is bevorderlijk voor een degelijke besluitvorming, een heldere verantwoording en kan leiden tot lagere controlekosten.


3

4


1

Veranderingen Veranderingen Rol ADR




Rol ADR



‘De ADR houdt ons scherp. De toegevoegde waarde zit vooral aan de voorkant, het reflecteren en maken van inschattingen ter verkleining van risico’ s. Daar heb ik goede ervaringen mee.’


‘Het belang van Europese subsidies is enorm. Na 50 jaar kun je gemeenschappelijk landbouwbeleid als vanzelfsprekend zien, maar dat is het niet. Eerst ging het vooral om steun aan landbouw en visserij, maar er heeft zich een majeure wijziging in doelen voorgedaan. Maatschappelijke prestaties, zoals verduurzaming en vergroening, zijn heel belangrijk geworden. Europese subsidies zijn een belangrijk instrument om verduurzaming te stimuleren.’


Directeur Europees Landbouwbeleid en Voedselzekerheid en plv directeur-generaal AGRO

Inhoud

Roald Lapperre (ministerie van Economische Zaken)

Algemeen Directeur Winfried Beekmans w.p.m.beekmans@minfin.nl 06 52 76 12 57

Clustermanager EU Jeroen Meerkerk j.m.meerkerk@minfin.nl 06 48 58 99 24

Hoofd Auditautoriteit Peter Vlasveld p.j.j.vlasveld@minfin.nl 06 48 58 98 00

Clustermanager EZ-AZ2 Peter van der Bent p.a.bent@minfin.nl 06 52 82 09 14


Coördinator Certificerende instantie Piet Borg p.j.borg@minfin.nl 06 52 76 12 21


De auditrapporten van de ADR maken zaken helder. Die rapporten zijn degelijk en professioneel. De toegevoegde waarde van de ADR zit echter vooral aan de voorkant, het reflecteren en maken van inschattingen ter verkleining van risico’ s. Daar heb ik goede ervaringen mee. Denk aan de participatie van de ADR in overleggen binnen het ministerie van Economische Zaken, aan bijzondere onderzoeken en aan het meedenken aan de vormgeving van de nieuwe programmaperiode. Het is erg belangrijk om signalen tijdig te ontvangen. Dat tijdig ontvangen van signalen geeft handelingsruimte. De ADR houdt ons scherp.’


Contactgegevens ADR

Inhoud

‘Doordat ons landbouwbeleid volledig Europees wordt bepaald, is er veel minder nationale vrijheid, veel minder beleidsruimte dan in andere sectoren. De grote aandacht voor rechtmatigheidsaspecten is begrijpelijk, maar de regels zijn wel heel gedetailleerd geworden. Die toenemende detaillering leidt weer tot een grotere foutkans.

Rol ADR



EGF/EFMB Peter van der Ham p.j.ham@minfin.nl 06 52 76 13 04

ETS/Interreg Ruud van As r.c.as@minfin.nl 06 52 76 12 16

ELFPO Jan Durenkamp j.n.h.m.durenkamp@minfin.nl 06 52 76 12 25

EVF Ron Koldenhof d.e.r.k.koldenhof@minfin.nl 06 48 58 98 21

ELGF Ton van Wissen a.p.m.wissen@minfin.nl 06 52 76 12 51

Migratie André den Dopper a.c.dopper@minfin.nl 06 55 69 27 52



EFRO Stan van Elten c.a.e.elten@minfin.nl 06 22 74 80 96

Colofon Tekst Auditdienst Rijk Fotografie Jos Beuman, Delft (foto Hans van Leeuwen), Hans Moolenaar, Voorburg (foto Peter van den Berg), Mark Prins, Utrecht (foto Paula Loekemeijer), Slávka Šedivá (foto Mark Schelfhout), Paul Voorham, Voorburg (foto Roald Lapperre) An van der Wal, Amsterdam (foto Winfried Beekmans), Mediatheek Rijksoverheid Vormgeving Studio Tint, Den Haag Productie VijfKeerBlauw, Rijswijk


ESF Peter Vlasveld p.j.j.vlasveld@minfin.nl 06 48 58 98 00


Afdrachten Menno Zijlstra m.m.zijlstra@minfin.nl 06 52 76 11 63

Inhoud

Specifiek per geldstroom

Inhoud




Auditdienst Rijk Postbus 20201 2500 EE Den Haag (070) 342 77 00

Auditdienst Rijk over... Europese geldstromen

Recommend Documents