Körmendy Norbert mk. pv. alezredes, doktorandusz; Dr. Földi László mk. őrnagy, egy. tanársegéd
A REGIONÁLIS ÉS KISTÉRSÉGI KÖZPONTÚ KÖZIGAZGATÁSI REFORM NÉHÁNY AKTUÁLIS KÉRDÉSE A 2003-as év júniusában a fenti címen írt dolgozatom alapján több cikk keretében szeretném közre adni a kormány által tervezett regionális és kistérségi közigazgatási reform programmal kapcsolatos közleményeimet. E közleményem témája szempontjából meghatározó jelentősége van annak, hogy Magyarország nem egészen egy év múlva az Európai Unió teljes jogú tagjává válik. Ezt követően a magyar közigazgatásban is – vállalásunknak megfelelően – korszakos jelentőségű regionális, kistérségi központú közigazgatási reformot kell beindítani. Az Európai Unióhoz való csatlakozás folyamatában vállaltuk, hogy a régiókra és a kistérségekre épülő magyar közigazgatási reform alapelveként megvalósítjuk a korszerű decentralizáció, az integráció és az autonómia alapelveit. Ez a tervezett reform állami berendezkedésünknek egész rendszerét átfogóan érinti, így ezért ezt az átalakítást regionális államreformnak is tekinthetjük. A közelmúltban az uniós csatlakozásunk tényszerűvé válásával felgyorsultak a közigazgatási reform bevezetésével kapcsolatos munkálatok. A sajtóban is több írás, interjú jelent meg a nyilvánosságra került program részekkel kapcsolatban. Néhány szakmai fórum megtartására is sor került. Ezek a publikálások elsősorban azzal foglalkoztak pro és kontra, hogy milyen ütemben lehet a programot megvalósítani, mi lesz a megyei szinttel? Szabad-e egyáltalán a „megyerendszert” megszüntetni? Nem lesznek-e elsietett döntések? Mi lesz a jogszabályalkotásoknál az ellenzék magatartása, stb? Vagyis elsősorban természetszerűleg a politikai vélemények, az érzelmi motívumok domináltak ezekben a megnyilvánulásokban. A jelen közleményben arra próbálok vállalkozni, hogy a szakirodalom és a közelmúltban tartott e témájú néhány szakmai rendezvény anyagának ismeretében lehetőleg sokoldalúan, de csak a témakör főbb vonulatait érintően vizsgáljam a regionális és a kistérségi közigazgatási reform bevezetésének szükségességét, lehetőségeit. Sokoldalúan szeretném bizonyítani, hogy a reform bevezetése időszerű. Ugyanakkor jelentős aggályaim vannak a megvalósítás eddig megismert, illetve tervezett ütemével, módszerével, néhány a regionális szint tervezett bevezetésével kapcsolatos feladat és hatáskör átrendezéssel, vagy éppen a regionális önkormányzati testületek 2005-ig történő létrehozásával – testületi tagok választásával – kapcsolatosan. Némelyiket idő előttinek vélem, mivel alapvetően a régiós szinten a fokozatosságot tartom indokoltnak mind a hatáskörök, feladatkörök, mind az önkormányzati testületek létrehozása tekintetében. Azt a véleményemet próbálom alapvetően bizonyítani, hogy a feladatkörök, hatáskörök, a szervezet és a működés átgondolt jogi szabályzásával először is létre kell hozni az új típusú kistérségi közigazgatási szintet. Ennek a szervezetnek a létrehozásához a megyei önkormányzatnak, az apparátusának és kiemelten a megyei közigazgatási hivataloknak kell konkrét segítő jellegű feladatokat adni, s a színvonalas, hatékony működésüket segíteni. Abba kellene hagyni a sajtóban is a cikkezéseket a megyék ún. megszüntetéséről. Itt ugyanis még
nem a megyehatárok megszüntetéséről van szó, hanem a kérdés az, milyen szervezete, hatásköre legyen a majdani regionális szintnek. E közleményemben a témát elsődlegesen abból az aspektusból vizsgálom, hogy az Európai Unióhoz történő csatlakozás okán is időszerű volt kidolgozni a közigazgatás átfogó reform programját. Ezt a programot alapvetően a közigazgatási racionalitás oldaláról vizsgáltam. A program alapos tanulmányozása és sokoldalú tájékozódásaim alapján olyan meggyőződésre jutottam, hogy ha a témát nem elsősorban a racionalitás oldaláról, hanem több tényező figyelembe vételével - például a regionális közigazgatási szint 2005-ben tervezett gyakorlati bevezethetősége, a politikai, az érzelmi és más számos tényező alapján – vizsgálom, akkor a regionális közigazgatási szint bevezethetőségét tekintve legalább még 8-10 évre van szükség. Már részben utaltam arra, hogy a rendszerváltás óta mindegyik kormány foglalkozott e kérdéssel. 1996-ban a Kormány a közigazgatási reform programjában a teendőket, a regionális szint kialakítását, szerepkörének fokozatos ellátását, alapvetően az alulról építkező helyi önkormányzati rendszeren belül közelítette meg. Álláspontja szerint ösztönözni kell a megyék szabad társulásait azzal, hogy hosszabb távon a nagyobb szintű megyék, majd a megyék társulásai töltsék be a regionális funkciókat. Az előző kormányzati ciklusban a regionális igazgatás létrehozásával ismét foglalkoztak. Ezen koncepció középpontjában a régiók és a kistérségek közigazgatási egységgé történő átalakítás állt. Az előző két ciklusban – 1994-2002 – a kormányzati törekvések lényegében úgy összegezhetőek, hogy a magyar regionalizmus megteremtésére vonatkozó elképzelések, bizonyos kezdeményezések alig mentek át a gyakorlatba, az ún. államigazgatási intézmény rendszerű működés nem alakult ki. Az elmúlt évi választásokat követően a Kormány programja a választott regionális önkormányzatok megteremtése mellett döntött. Egyben kimondta a központi kormányzati hatalom decentralizációjának szükségességét és bizonyos feladatcsoportoknak, hatásköröknek és funkcióknak a regionális önkormányzatokhoz történő telepítését. A program alapvető feladatként jelölte meg a túlzottan központosított kormányzati hatalom észszerű csökkentését. Ebben a programban elsődleges feladat a helyi, települési autonómia megerősítése, a kistérségi igazgatás kiépítése, valamint a választott regionális önkormányzati szint megteremtése. Vagyis a közigazgatást regionális pályára kívánja állítani. Olyan szervezeteket kíván létesíteni, amelyek működése javítja az állami közszolgáltatások minőségét, hatékonyságát, és egyszerűsíti a hatósági tevékenységet. Megvalósítja a magas szintű közigazgatási szolgáltatásokat. A Kormány egyidejűleg biztosítani szándékozik a reform-folyamatban a közigazgatás, a közszolgálat személyi és tárgyi feltételeinek érdemi javítását. A programjában lényegében célul tűzte ki, hogy a közigazgatási döntések jelentős része valóban közelebb kerüljön a települési önkormányzatokhoz, illetve a kistérségi közigazgatási szinthez, végeredményben a lakossághoz. Ez egy fontos uniós elv is. A célok között a kormányzati hatalom decentralizálása mellett kiemelten szerepel az államigazgatási szervezetrendszer átalakítása is, közte az ún. dekoncentrált államigazgatási szervek számának csökkentése, s ennek alapján is az önkormányzati feladatkörök és hatáskörök növelése. A program szerint a regionális államigazgatás központjaiba a
2
Közigazgatási Hivatalok kerülnek. Az elképzelés lényege az, hogy az általános hatáskörű szervként a regionális államigazgatási szervek egy részét is szervezetileg beintegrálja. Azoknál a szerveknél illetve funkcióknál ahol az integráció nem valósítható meg, e területi államigazgatási szervek régiós területi egységekben működnének. A program eddigi szakmai vitái során elhangzottak olyan javaslatok is, hogy az így kialakuló régiós szerv-központok nem a régiószékhelyeken lennének, hanem a társ megyék valamelyikében működnének. Ide tartozik a program azon határozott célkitűzése is, hogy a feladat- és hatáskör decentralizációja a rendvédelmi szervek teljes feladatkörére is kiterjedjen. A program a célokat tehát regionális alapon kívánja megvalósítani. A reform célok megvalósítása így az egész jelenlegi állami berendezkedésünk rendszerét átfogóan érintik. Véleményem szerint nem véletlen tehát, hogy egy ilyen nagy horderejű reform viszonylag gyors megvalósításával kapcsolatban sok a jogos és még több a mondvacsinált kétkedés, a célok és a várható eredmények elferdítése, devalválása is megjelenik a napi politika szintjén. A reform céljai között ugyancsak kiemelten szerepel a kistérségi közigazgatási szint létrehozása. Az alapvető cél, hogy a több területre kiterjedő, átfogó településközi együttműködés jelenlegi továbbfejlesztésének egy intézményes államigazgatási szervezeti keretet adjon. Ebben a szervezetben kell megerősíteni, sokkal hatékonyabbá tenni az érintett települések térségi együttműködését. E keretben növelni a városok szolgáltató szerepét. Az alapvető cél, hogy a kistérségekben olyan szervezeti, ellátási, igazgatási egységeket kell létrehozni, amelyek a kistérségi tervezés és fejlesztés, a közhatalom gyakorlás – rendvédelmi szervek – a nagyobb képzetséget, jártasságot igénylő hatósági ügyintézés és az ún. közhatalom-gyakorlás meghatározó szervezetei lesznek. Külön kiemelést érdemel a várható hatásokat tekintve is, hogy az alacsony lélekszámú gazdaságilag kis teljesítőképességű települési önkormányzatok szempontjából ma már nélkülözhetetlen ez az államigazgatási szolgáltatások tekintetében kialakítandó szervezett együttműködés. Vagyis minél előbb ki kell alakítani e szervezeti, ellátási, igazgatási egységeket, amelyek a kistérségi tervezés és fejlesztés, a közhatalom gyakorlás, a hatósági ügyintézés és a közszolgáltatás súlyponti szervezetei lesznek. Természetesen mindezeknél kiemelt jelentősége van egy hatékony, normatív új finanszírozási rendszernek. Véleményem szerint a kistérségi igazgatási szintet mielőbb – a jelenlegi megyei közigazgatási szervek hatékony közreműködése és érdekeltté tételük mellett – létre kell hozni. Itt a racionalitás, a hagyományok, az identitási elemek egyaránt e mellett szólnak. Hiszen egy hasonló szint a járás több évszázadon át összességében – nem számítva a politikai elemeket – eredményesen látta el az adott térség közigazgatási feladatait. A megyéről, mint közigazgatási szintről úgy vélekedek, hogy legalább 2010-ig fenn kell maradnia, s feladatait úgy kell csökkenteni, ahogy azt a kistérségi szint megerősödése lehetővé teszi. A hatáskörei a kistérségi szintre kerüljenek a megfelelő feltételek biztosítása után. A megyei közgyűlés, mint testület is – elsősorban érdekegyeztető jelleggel – maradjon fenn legalább az előbb említett időpontig. Régiós szintre a jelenlegi megyei feladatkörökből, hatáskörökből nem indokolt semmit átcsoportosítani. Magához a megyei határokhoz az erős érzelmi, identitási okok folytán sem szabad hozzá nyúlni, illetve a megyét, mint közigazgatási egységet egyelőre nem szabad megszüntetni. Ez önmagában is a jelenlegi politikai légkör kapcsán felgerjesztett jelentős politikai „viharokhoz” vezetne.
3
A régiós szint egyelőre feladatköröket, hatásköröket az EU-s megállapodások minimum szintjén a központi állami szervektől kapjon, fokozatosan. Nagyon leegyszerűsítve – és ezt nem e szakmaiság oldalról mondom – feltenném például azt a kérdést, hogy a jelenlegi elképzelés szerint a 2005-ben a lakosság arányosan megválasztott régiós testület valóban tényszerű, racionális, részrehajlás nélküli stb. döntéseket tudna-e hozni? Nem érvényesülne a régiós székhelyű megye „részrehajlása”? Sorolhatnám tovább a végig nem gondolt működés kérdéseit. De csupán egy megjegyzést teszek. Az északi régióban, Borsod-Abaúj-Zemplén megyében lakosság arányosan több önkormányzati képviselő lenne, mint Heves és Nógrád megyéből együttesen. Ebből milyen döntések születhetnek a jelenlegi társadalmi, politikai közegben? Ha ezt a problémát felvetettem az is megkérdőjelezhető észszerűek-e a jelenlegi tervezett régiós határok. Nógrád megye nyugati kistérségének települései például 35-50 km távolságra vannak a fővárostól. A régiós székhelytől ugyanezek a települések 220-235 km-re. Nógrád megye legtávolabbi városa Salgótarján 105 km-re van Budapesttől. Nógrád egy főre jutó GDP-t tekintve a 19. helyen van. A középső régió – Budapest és Pest megye – együtt az első helyen van. Egy sor EU-s alapból nem is tud így pénzeket lehívni ez a régió. Úgy olvastam nemrégen a főpolgármester nyilatkozatában, hogy ha Nógrád megye a központi régióhoz tartozna az mindenkinek kedvezőbb lenne. Ezeket a témákat e közlemény keretében nem tudom kellő tényszerűséggel most kifejteni. De mint elgondolkoztató anomáliák arra utalnak, hogy ezt az egész választott testületi irányítás alatt tevékenykedő majdani közigazgatási szint várható működését, eredményességét sokkal de sokkal alaposabban kellene megvizsgálni. Nem pedig felületes nyilatkozatokat tenni csupán a racionalitásara hivatkozva. Ilyen régióra bennünket, magyarokat nem kényszeríthet és nem is kényszerít az unióban senki sem. Az Európai Unió strukturális alapjaiban szereplő pénzek lehívására elegendő az általam felvázolt szervezet 2007. január 1-től. Olyan kérdésekről már nem is szólok, hogy egy Szeged-Kecskemét vagy egy Nyíregyháza és Debrecen rivalizálásából mi származhat. Jó lenne ezeket is végig gondolni. Nem utolsó sorban a reform kapcsán egy további igen fontos feltételéről, a közigazgatás személyi állományáról is szólni kell. A jelentős szervezeti változások fogadása, a begyakorlás mellett a köztisztviselőknek meg kell ismerni az uniós jogszabályokat és azokat az uniós szervezeti kereteket, ahol azok a jogszabályok megszületnek és érvényesülnek. Az uniós országokban, kialakulóban van egy közös közigazgatási kultúra. A tagországok számára ugyan nincs előírva egy közös közigazgatási modell, de a fő irányokhoz nekünk is „idomulni" kell. Vannak tehát olyan kialakult működési elvek, közös értékek, amelyeket követni célszerű. Ilyen elvek például a megbízhatóság, a kiszámíthatóság, a pontosság, a nyíltság, valamint az elszámoltathatóság a demokratikus testületekkel és az állampolgárok útján. Ezeknek az elveknek a felvetését azért is tartottam fontosnak, mert ezek alkalmazásával, betartásával érhető el a tervezett közigazgatási reform végső célja, vagyis az állampolgárok közérzetének, megelégedettségének javítása.
4
Összegzés, javaslatok. Úgy vélem, a kormányprogram céljai és a megvalósítás indokai a legtöbb esetben meggyőzőek. Meggyőződésem, hogy a kistérségi igazgatási szervezet létrehozásának a jelenlegi kistérségek többségében mintegy 70%-ban kialakultak a feltételei. Igaz, hogy a fennmaradó rész tekintetében még kemény feltételeknek kell megfelelni, köztük egzisztenciális kérdéseknek is. Célszerűnek tartom azt is megvizsgálni, hogy a jelenlegi statisztikai kistérségi kereteken nem indokolt-e az életképes működés szempontjából változtatni, estenként nagyobb térségeket kialakítani. Megítélésem szerint az a vázolt kistérségi igazgatási szint csak akkor lesz életképes, ha ehhez meg tudjuk tartani az önkormányzatok valós érdekeltségét, és biztosítva lesz a kilátásba helyezett kibővített fejlesztési és intézmény fenntartási források racionális, igazságos felhasználása. Továbbá a minőségi közigazgatási szolgáltatások megvalósítása és mindezek önkormányzati, lakossági ellenőrzésének a lehetősége. Összegezve a leírtakat úgy látom, hogy a közigazgatási reform központi elemei, vagyis a jelenlegi középszintű közigazgatás átalakítása, a regionális közigazgatási szint kiépítése, valamint a kistérségi működés megteremtése, az önkormányzati autonómia csorbítása nélkül megfelel a korszerű közigazgatásokkal szemben támasztott követelményeknek. Amit még indokoltnak tartok megvizsgálni az az, hogy az ún. EU támogatásokat bonyolító és az újabb akkreditálás előtt álló intézményrendszer kellő összhangban van-e a vázolt regionális államreformmal, az új szervezeti renddel. Az ezzel összefüggő eddig megjelent jogszabályok nem ezt mutatják. Szándékosan nem foglalkoztam olyan fontos kérdésekkel, hogy az önálló költségvetésű régiókban hogyan tudnának foglalkozni, például a halmozottan hátrányos térségekkel. Ugyanis, ha a tervezett program szerint a helyi adóbevételek adják a régiós költségvetés nagy részét, akkor, hogyan tudják például az északi régiókban e kérdést kezelni. Amikor egy nyugat-dunántúli régióhoz képest most is a központi beavatkozás ellenére a hátrányos szabolcsi, vagy nógrádi térségben a leszakadás halmozottan növekszik. Úgy gondolom azt is meg kellene alaposabban vizsgálni, hogy a Minisztériumok, az országos hatáskörű szervek és nem utolsó sorban a dekoncentrált államigazgatási szervek apparátusa hogyan fogja végre hajtani a tervezett feladatkörök, hatáskörök leadását. Ez így együtt számításom szerint egy 25-30 ezer fős apparátus. Ha az itt dolgozókat nem tudják kellően meggyőzni, akár bizonyos szempontokból érdekeltté tenni, akkor a reform eleve kudarcra van ítélve. Itt nem csak az egzisztenciális kérdésekre gondolok, ami számtalan lenne, de az itt dolgozók szakmai meggyőződése, ez eddigi hagyományok, érzelmek mind olyan tényezők, amiket szintén alaposan számításba kell venni. Mindezen kérdések rendezéséhez idő, fokozatosság és szakmai meggyőződés kell, egyéb fontos tényezőkről most nem is szólva. Azt kell többek között alaposabban felmérni, hogy még a „régiós rendszer” előtt az egyes különböző struktúrával rendelkező területeken milyen módon lehet a felzárkózási, a növekedési pálya irányában hatékony intézkedéseket tenni. Miként lehetne például az önkéntes társulások révén a kistérségi reformot mielőbb beindítani.
5
Úgy gondolom ennyi át nem gondolt és általam csak felvillantott meg nem vizsgált probléma, valamint kérdés után az érdekelteknek azt meg kell fontolni, hogy szabad-e így egy átfogó közigazgatási reformtervet az Országgyűlés elé terjeszteni.
Felhasznált irodalom: 1. 2. 3. 4.
1990. évi LXV. tv. a helyi önkormányzatokról 1996. évi XXI. tv. a területfejlesztésről és a területrendezésről dr. Fürcht Pál: Kistérségi koncepció, www.b-m.hu/idea/index.html dr. Bekényi József - dr. Bércesi Ferenc - dr. Németh Jenő: A kistérség fogalma, funkciói, intézményrendszere (koncepció), www.b-m.hu/idea/index.html 5. Pálné dr. Kovács Ilona: A kistérségek a területi igazgatás komplex összefüggésrendszerében, www.b-m.hu/idea/index.html 6. A közigazgatási kistérség (vitaanyag), www.b-m.hu/idea/index.html 7. A regionális intézményrendszer (vitaanyag), www.b-m.hu/idea/index.html
6
