A képviselő-testület működése The operation of the body of representatives

Miskolci Egyetem Állam-és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék

SZAKDOLGOZAT

A képviselő-testület működése The operation of the body of representatives

Név: Spisák Alexandra Igazgatásszervező Nappali tagozat

Konzulens: dr. Pap Gábor egyetemi adjunktus

Miskolc 2013

Tartalomjegyzék Bevezetés .......................................................................................................................... 2 1.

A helyi önkormányzáshoz való jog ........................................................................... 3

2.

A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei ........................................................ 5

3.

A települési képviselő................................................................................................ 6

4.

A képviselő-testület ................................................................................................... 8 A képviselő-testület szervei ........................................................................... 13

4.1 4.1.1

A polgármester .......................................................................................... 13

4.1.2

A képviselő-testület hivatala ..................................................................... 16

4.1.3

A képviselő-testület bizottságai ................................................................ 18

4.1.4

A részönkormányzat testülete ................................................................... 20 A képviselő-testület ülései............................................................................. 21

4.2 4.2.1

Az alakuló ülés.......................................................................................... 21

4.2.1.1 A szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) .................................... 21 4.2.1.2 Az önkormányzati ciklusprogram ......................................................... 24 4.2.1.3 A képviselő-testület munkaterve ........................................................... 24 4.2.2 5.

6.

A rendes és a rendkívüli ülés .................................................................... 25

A képviselő-testület döntéseinek megjelenési formái ............................................. 30 5.1

A képviselő-testület határozata..................................................................... 30

5.2

A képviselő-testület rendelete ....................................................................... 30

A képviselő-testület feloszlása ................................................................................ 32

Irodalomjegyzék ............................................................................................................. 33 Jogszabályjegyzék .......................................................................................................... 34

1

Bevezetés 2012. január 1-jén hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye, amely hatályon kívül helyezte az 1949. évi XX. törvényt, A Magyar Köztársaság Alkotmányát (a továbbiakban Alkotmány). A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényt (a továbbiakban Ötv.) felváltotta a 2011. évi CLXXXIX. törvény, amelyet hatálybalépése óta a 2012. évi CCXI. törvény módosított. Jelenleg a helyi önkormányzatok átalakulóban vannak. Ebben az átmeneti időszakban az Ötv., és a 2011. évi CLXXXIX. törvény egyes rendelkezései is hatályosak. Tekintettel a kialakult helyzetre, az Ötv. és az Alkotmány 2011-ben hatályos

állapotát

vettem

szakdolgozatom

alapjául

annak

érdekében,

hogy

szakdolgozatom témáját megfelelően be tudjam mutatni. Szakdolgozatomban a képviselő-testület működését mutatom be a helyi önkormányzáshoz való jog leírásával és a települési képviselőn, a képviselő-testület szervein, ülésein, döntésein és feloszlásán keresztül.

2

1. A helyi önkormányzáshoz való jog A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 3. cikke alapján „a helyi önkormányzás az önkormányzatok joga és kötelessége, hogy törvényi keretek között a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben és felelősségükre szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. E jogot olyan tanácsok, vagy testületek gyakorolják, amelynek tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják, és amely nekik felelős végrehajtó szervezetekkel is rendelkeznek.” Tehát a helyi önkormányzás nem csak jog, hanem kötelesség is, amely a képviselő-testületet illeti meg. Az Alkotmány 42. §-a alapján „a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás

a

választópolgárok közösségét

érintő

helyi

közügyek önálló,

demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” Az Alkotmány keret jelleggel, külön fejezetben rendelkezik a helyi önkormányzatokról, a részletesebb szabályokat törvény rögzíti. Az Ötv. 1. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzatok kifejezés a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzatát foglalja magába. A helyi önkormányzatok települési és megyei önkormányzatokra oszthatók. A 6. § (1) bekezdése alapján települési önkormányzatoknak nevezzük a község, a város, valamint a

főváros

és

kerületeinek

önkormányzatát.

A

továbbiakban

a

települési

önkormányzatokról lesz szó. A választópolgárok a helyi önkormányzás jogát közvetlenül és közvetve gyakorolhatják: A helyi önkormányzás közvetlen módját a helyi népszavazás és a népi kezdeményezés során, közvetett módját pedig a képviselő-testületen keresztül gyakorolják. Az Alkotmány 70. § (2) bekezdése meghatározza, hogy a helyi önkormányzatok tekintetében ki lehet választópolgár: „A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és – amennyiben a választás, illetve a 3

népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható.”

4

2. A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei Az Ötv. 9. § (1) és (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei a képviselő-testületet illetik meg. Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei, azaz a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, valamint a képviselő-testület hivatala látják el. A képviselő-testület szerveiről a továbbiakban részletesen is szó esik. A helyi önkormányzatok feladatai lehetnek kötelezőek és önként vállaltak. A kötelezően ellátandó feladatokat az Ötv. 8. § (4) bekezdése sorolja fel, de ez a felsorolás nem zárt, csak kétharmados törvény előírhat további feladatokat. „A települési önkormányzat köteles gondoskodni: a) az egészséges ivóvíz ellátásáról; b) az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről; c) az egészségügyi és szociális alapellátásról; d) a közvilágításról; e) a helyi közutak ellátásáról; f) a helyi köztemető ellátásáról; g) a helyi közutakon, a helyi önkormányzat tulajdonában álló közforgalom elől el nem zárt magánutakon, valamint tereken, parkokban és egyéb közterületeken közúti járművel történő várakozás (parkolás) biztosításáról; h) köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.” Ezeket a feladatokat az Országgyűlés állapítja meg, valamint az Ötv. 1. § (5) bekezdése alapján „biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a költségvetési hozzájárulás mértékéről és módjáról.” Az Ötv. 81. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzatok a feladataik ellátását saját bevételeikből, átengedett központi adókból, más gazdálkodó szervektől átvett bevételekből,

központi

költségvetési

normatív

hozzájárulásokból,

valamint

támogatásokból látja el. Az önként vállalt feladatok esetében az Ötv. 1. § (4) bekezdése szerint a helyi önkormányzat bármilyen feladatot vállalhat, azonban két kikötést tesz:  nem vállalhat olyan feladatot, amelyet jogszabály más szerv kizárólagos hatáskörébe utal;  nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását. 5

3.

A települési képviselő

„A választópolgárok a települési képviselők megválasztásával hozzák létre a képviselőtestületet a helyi közügyek intézésére.”1 Az Ötv. 19. § (1) bekezdése alapján a települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Az alakuló ülésen, vagy a megválasztását követő ülésen esküt tesz. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében, és azok ellenőrzésében. A települési képviselők azonos jogokkal és kötelezettségekkel rendelkeznek. Az (2) bekezdés alapján ezek a következők: a) „a képviselő-testület ülésén a polgármestertől (alpolgármestertől), a jegyzőtől, a bizottság elnökétől önkormányzati ügyekben felvilágosítást kérhet, amelyre az ülésen – vagy legkésőbb tizenöt napon belül írásban – érdemi választ kell adni; b) kérésére az írásban is benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz kell mellékelni, illetőleg kérésére a véleményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben; c) tanácskozási joggal részt vehet bármely bizottság ülésén. Javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, amelyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni és tárgyalására a települési képviselőt meg kell hívni. Kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület vizsgálja felül bizottságának, a polgármesternek, a részönkormányzat testületének, a helyi kisebbségi önkormányzat testületének – a képviselő-testület által átruházott – önkormányzati ügyben hozott döntését; d) megbízás alapján képviselheti a képviselő-testületet; e) a képviselő-testület hivatalától igényelheti a képviselői munkájához szükséges tájékoztatást, ügyviteli közreműködést. Közérdekű ügyben kezdeményezheti a képviselő-testület hivatalának intézkedését, amelyre a hivatal tizenöt napon belül érdemi választ köteles adni; f)

köteles részt venni a képviselő-testület munkájában.” A települési képviselő társadalmi megbízatásban látja el feladatait, saját

munkaidején kívül. Arra az esetre, ha nem megoldható az, hogy munkaidején kívül vegyen részt a testületi üléseken, az Ötv. 20. § (1) bekezdése kimondja, hogy „a 1

Fürcht Pál: A települési önkormányzatok testületei, működésük. In: Fogarasi József (szerk.): Önkormányzati kézikönyv. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 1997. 83. old. (A továbbiakban Fürcht: Önkormányzati kézikönyv.)

6

települési képviselőt a testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra a munkahelyén fel kell menteni a munkavégzés alól. A települési képviselő kiesett jövedelmét a képviselő-testület téríti meg, melynek alapján a települési képviselő társadalombiztosítási

ellátásra

is

jogosult.

A

képviselő-testület

átalányt

is

megállapíthat.” A képviselő-testületnek lehetősége van arra, hogy a települési képviselőnek tiszteletdíjat, valamint természetbeni juttatást állapítson meg, azonban ez nem kötelező. A tiszteletdíj megállapítható, ha a települési képviselő feladatai indokolják. A természetbeni juttatás célja, hogy elősegítse az önkormányzati munka végzését. Ilyen juttatás lehet az utazási bérlet, és az önkormányzat által nyújtott szolgáltatás kedvezményes, vagy térítésmentes igénybevétele.2 Az Ötv. 21. §-a alapján a képviselő-testület a polgármesternek, vagy bármely települési képviselőnek a javaslatára a települési képviselők közül tanácsnokokat választhat, akik felügyelik a képviselő-testület által meghatározott önkormányzati feladatkörök ellátását. Az önkormányzati képviselőség megszűnik az Alkotmány, valamint az Ötv. alapján az alábbi esetekben:  Az Alkotmány 44. § (3) bekezdése alapján az új képviselő-testület alakuló ülésével.  Az Ötv. 93. § (2) bekezdése alapján az Országgyűlés, miután a Kormány kikérte az Alkotmánybíróság véleményét, annak javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amely az Alkotmánnyal ellentétes.  Az Ötv. 18. § (3) bekezdése alapján „a képviselő-testület a megbízatásának lejárta előtt név szerinti szavazással, minősített többségű döntéssel kimondhatja a feloszlását.” További megszűnési esetek állapíthatók meg az országgyűlési képviselőkre vonatkozó szabályok megfelelő értelmezésével:3  a települési képviselő megbízatása megszűnik a képviselő lemondásával,  valamint a képviselő halálával.

2 3

Fürcht: Önkormányzati kézikönyv. 86.old. Fürcht: Önkormányzati kézikönyv. 87.old.

7

4. A képviselő-testület Ahogyan a korábbiakban említésre került, a helyi választópolgárok az önkormányzás jogát közvetlenül és közvetve gyakorolhatják. Közvetlen módon a helyi népszavazás során, közvetve pedig a választópolgárok által megválasztott képviselő-testület útján. A képviselő-testület útján történő intézése a helyi közügyeknek általános módja a helyi önkormányzás jogának, míg a helyi népszavazás csak kivételes esetekben fordul elő. Az Ötv. 46. § (1) bekezdése meghatározza, hogy mely esetekben köteles a képviselő-testület népszavazást kiírni: a) „a településnek a területével határos másik megyéhez történő átcsatolására irányuló kezdeményezése; b) a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése; c) új község alakításának kezdeményezése; d) lakott területrész átadása, átvétele, cseréje; e) társult képviselő-testület alakítása, a társult képviselő-testületből való kiválás továbbá f) abban az ügyben, amelyet az önkormányzati rendelet meghatároz.” A (4) bekezdés rögzíti, hogy milyen esetekben nem rendelhető el népszavazás: a) a költségvetésről való döntésről; b) a helyi adónemeket, valamint mértéküket megállapító rendeletről; c) a

képviselő-testület

hatáskörébe

tartozó

szervezeti,

működési,

személyi

kérdésekben, és a képviselő-testület feloszlásáról. A 48. § kimondja, hogy a népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Akkor dönthet a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület, ha a népszavazás eredménytelen. Eredménytelen népszavazás esetén sem lehet egy éven belül ugyanabban a kérdésben újabb népszavazást kitűzni. A képviselő-testületet a fővárosban közgyűlésnek nevezik. A képviselő-testület választott települési képviselőkből áll, dönt arról, hogy milyen feladatokat lássanak el szervei, önállóan dönt a hatáskörei gyakorlásáról, amelyeket átruházhat szerveire. Az Ötv. 1. § (4) bekezdése alapján a választott helyi képviselő-testület önként vállalhatja minden olyan helyi közügy megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. A helyi közügy fogalma az 1. § (2) bekezdésében szerepel: 8

„A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.” A helyi önkormányzatok alapjogai a képviselő-testület hatásköreit jelentik, ezekről a hatáskörökről az Alkotmány rendelkezik a 44/A. bekezdésében: „(1) A helyi képviselő-testület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül; b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat; c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül; d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét; e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét; f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat; g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez; h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek. (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” A képviselő-testület önálló szabályozásához és igazgatásához tartozik, hogy az Alkotmány alapján az önkormányzatiság magában foglalja azt, hogy a képviselőtestület maga alakítja működését és szervezeti rendjét. Az országgyűlés állapítja meg azt a törvényes keretet, amelyben az önkormányzat működhet. A képviselő-testület ezt a keretet a saját szervezeti és működési szabályzatának rendeletben való megalkotásával tölti meg tartalommal.

9

Az Ötv. 77. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzatoknak tulajdona lehet, bevételeivel önállóan gazdálkodhat és vállalkozhat. A 80. § (1) bekezdése alapján a tulajdonosi jogokat a képviselő-testület gyakorolja. Az önkormányzatok tulajdonosi jogai ugyanolyanok, mint bármely más tulajdonosé. A helyi önkormányzatok úgynevezett kettős arculatú szervek, úgynevezett közjogi testületek, mert működési területükön belül közhatalmat gyakorolnak és tulajdonosként is részt vesznek a polgári jog forgalmában, a gazdasági életben. A helyi önkormányzatok gazdasági önállósága a vállalkozás szabadsága tekintetében nem határok nélküli, mert vállalkozhat, de csak a kötelező feladatok ellátása mellett, nem pedig azok rovására. A vállalkozási tevékenységnél a vagyoni hozzájárulásnak és felelősségnek arányban kell állnia, a felelőssége nem haladhatja meg a vagyoni hozzájárulás mértékét. Ahogyan arról már az előzőekben is szó volt, a helyi önkormányzatok feladatai lehetnek kötelezők és önként vállaltak. Ezekről az Ötv. az 1. § (4) és (5) bekezdésében rendelkezik. Kötelező feladatot csak törvény írhat elő. Ebben az esetben a feladat ellátásához szükséges anyagi feltételekről is gondoskodnia kell az államnak a központi költségvetésben. Nem igényelhet minden helyi önkormányzat azonos mértékű támogatást, az igényelhető összeg az ellátandó feladat mértékével áll arányban. Ha törvény kötelező feladatot ír elő, akkor azt az önkormányzatok kötelesek ellátni. A fakultatív feladatokat is törvény írja elő, de ekkor a helyi önkormányzatok szabadon döntik el azt, hogy ezek közül a feladatok közül melyeket látja el és milyen mértékben. Ezt a döntést a képviselő-testület is meghozhatja, de népszavazás útján is el lehet dönteni. Ezek ellátása nem történhet a kötelező feladatok ellátásának rovására, és csak törvényes feladatokat láthatnak el. Adót csak törvény állapíthat meg. A helyi önkormányzatok csupán az adók mértékéről dönthetnek. A helyi önkormányzatok csak olyan adót vethetnek ki, amelyet törvény helyi adóként állapít meg. Az Alkotmányból következik, hogy a helyi önkormányzat maga alakítja szervezeti és működési rendjét, ellenben az Alkotmány felhatalmazza az Országgyűlést, hogy állapítsa meg ennek törvényes kereteit. Az Ötv. 18. § (1) bekezdése előírja a helyi önkormányzatoknak, hogy kötelesek rendeletben megalkotni szervezeti és működési szabályzatukat.

10

A helyi önkormányzatok megalkothatják saját jelképeiket, és kitüntető címeket adhat. Kitüntető címek adományozása esetén egyedileg döntik el azt, hogy kinek adományozzák azokat. Ezeket rendeletben kell megtennie. A helyi önkormányzatok kezdeményezési jogát más néven felterjesztési jognak is nevezik. Az Ötv. 2. § (3) bekezdése alapján a helyi önkormányzatok a saját jogaik, valamint feladat- és hatáskörükbe tartozó bármely ügyében saját maga, közvetlenül, vagy érdekképviseleti szerve által, közvetetten, a hatáskörrel rendelkező szervtől felvilágosítást, adatot, szakmai vagy jogi kérdésekben állásfoglalást kérhet, javaslatot tehet, és intézkedést kezdeményezhet. A megkérdezett szerv az előírt határidőn belül köteles választ adni. A kezdeményezési jogba beletartozik a véleményezés és a kifogásolás is. A helyi önkormányzatok egyenjogúak, azonos szinten, országos és nemzetközi szinten is szabadon társulhatnak és együttműködhetnek. Az Ötv. 1. § (6) c) pontja alapján kötelezően ellátandó feladatok tekintetében is létrejöhet társulás. A helyi önkormányzatok közös intézményeket, érdekszövetséget, vállalkozói- és hatósági társulást hozhatnak létre. A jog pénzügyi kedvezmények biztosításával ösztönzi a helyi önkormányzatokat a társulásra. A helyi önkormányzatok társulási joga szabad és önkéntes, az egyes társulások esetén a helyi önkormányzatok önállósága megmarad. A helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogát az Ötv. 16. § alapján a képviselőtestület gyakorolja. A helyi önkormányzatok rendelete magasabb szintű jogszabállyal nem lehet ellentétes. A helyi önkormányzatok rendeletalkotási joga eredeti és származékos jogalkotói hatáskörrel rendelkezik. Az eredeti jogalkotási hatáskör minden olyan életviszonyra kiterjed, melyet magasabb szintű jogszabály nem rendez. A származékos jogalkotó hatáskör azt jelenti, hogy törvény felhatalmazására, annak végrehajtása céljából, a helyi sajátosságok figyelembe vételével alkot rendeletet. A 17/1998. (V.13.) AB határozat alapján törvény felhatalmazásának hiányában is alkothat rendeletet a helyi önkormányzat, ha az adott ügy helyi közügynek minősül, és a magasabb szintű jogszabálynak mintegy kiegészítője lesz a helyi önkormányzat rendelete. A helyi önkormányzat rendeletét csakis az Alkotmánybíróság semmisítheti meg. Az Ötv. 4. § alapján az alapjogok minden helyi önkormányzatot megilletnek, valamint a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlők. Az alapjogok megsértése esetén a helyi önkormányzatok alkotmánybírósági jogvédelemben részesülnek, de ez különbözik 11

attól a jogvédelemtől, amelyek a természetes személyeket illetik meg. Ezen hatáskörök a kormánnyal és annak központi szerveivel szemben biztosítják a helyi önkormányzatok önállóságát. Ezen jogainak védelmében csak az önkormányzat fordulhat az Alkotmánybírósághoz. A 9. § (3) bekezdése alapján „a képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható.” A képviselő-testületnek vannak továbbá át nem ruházható hatáskörei, ezek az Ötv. 10. § (1) bekezdése alapján a következők: a) „rendeletalkotás; b) szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, valamint a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás; c) a helyi népszavazás kiírása, az önkormányzati jelképek, kitüntetések és elismerő címek meghatározása, használatuk szabályozása, díszpolgári cím adományozása; d) a gazdasági program, a költségvetés megállapítása, döntés a végrehajtásukról szóló beszámoló elfogadásáról, a helyi adó megállapítása, a településrendezési terv jóváhagyása, az

éven túli

hitelfelvétel, a képviselő-testület

által

meghatározott értékhatár feletti hitelfelvétel, a kötvénykibocsátás, továbbá a közösségi célú alapítvány és alapítványi forrás átvétele és átadása; e) önkormányzati társulás létrehozása, társuláshoz, érdekképviseleti szervhez való csatlakozás; f) megállapodás külföldi önkormányzattal való együttműködésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való csatlakozás; g) intézmény alapítása; h) közterület elnevezése, emlékmű állítás; i) eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál; j) a bíróságok népi ülnökeinek a megválasztása; k) állásfoglalás megyei önkormányzati intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási, körzeteiről, ha a szolgáltatás a települést is érinti; l) véleménynyilvánítás olyan ügyben, amelyben a törvény az érdekelt önkormányzat álláspontjának a kikérését írja elő; 12

m) a települési képviselő, a polgármester összeférhetetlenségi ügyében való döntés; a 33/A § (2) bekezdésének b) pontjában meghatározott hozzájárulással kapcsolatos döntés; a vagyonnyilatkozati eljárással kapcsolatos döntés; n) amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal.”

4.1 A képviselő-testület szervei A képviselő-testület szerveiről az Alkotmány is említést tesz, ezek az egyes szerveknél részletesen is kifejtésre kerülnek. Az Ötv. 9. § (2) bekezdése alapján a képviselő-testület szervei: a polgármester, a képviselő-testület hivatala, a képviselő-testület bizottságai és a részönkormányzat testülete, amelyek az önkormányzati feladatokat látják el.

4.1.1 A polgármester A fővárosban főpolgármester van. A polgármester közvetlen választás útján nyeri el megbízatását, korlátozás nélkül, többször újraválasztható. Az Alkotmány 44. § (3) bekezdése alapján „a polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart.” A (4) bekezdés alapján a képviselő-testület feloszlása a polgármester megbízatását is megszünteti. Az Ötv. 32. §-a alapján „a polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselőtestület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő.” A 33. § alapján a polgármester tekintetében a képviselő-testület gyakorolja a munkáltatói jogokat, és meghatározza munkabérét. Az államigazgatási tevékenységéért a közszolgálati szabályok szerint felelős. Az 37. § (1) bekezdése alapján a háromezernél kevesebb lakosú községben a polgármesteri tisztség társadalmi megbízatásban és főállásban is betölthető. Az Alkotmány 44/B. § (1) bekezdése alapján képviseli a képviselő-testületet. Olyan ügyekben is jogosult képviselni azt, amelyben nincsen döntési jogköre. A polgármester döntési jogköre kiterjed az önkormányzati jellegű ügyekre, azon jogkörökre, amelyet a képviselő-testület saját feladat-és hatásköréből átruház rá,

13

valamint az Alkotmány 44/B. § (2) bekezdése alapján a törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben megállapított államigazgatási feladatokra. Az Ötv. 7. § (1) bekezdése alapján törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert és a főpolgármestert hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. A (2) bekezdés alapján törvényben vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben előírt esetekben honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófaelhárítási ügyekben a polgármester és a főpolgármester részt vesz az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában. A (3) bekezdés alapján az előző két esetben eljáró főpolgármester és polgármester a képviselő-testület által nem utasítható, és nem az nem bírálhatja felül a döntésüket. A 35. § (1) bekezdése alapján „a polgármester az önkormányzati, valamint az államigazgatási

feladatait,

hatásköreit

a

képviselő-testület

hivatalának

közreműködésével látja el. A (2) bekezdés meghatározza a polgármester feladatait, amely alapján „a képviselő-testület döntései szerint és saját önkormányzati jogkörében irányítja a hivatalt, továbbá: a) a jegyző javaslatainak figyelembevételével meghatározza a hivatal feladatait az önkormányzat munkájának a szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában; b) dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági jogkörökben, egyes hatásköreinek a gyakorlását átruházhatja; c) a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő-testületnek a hivatal belső szervezeti tagozódásának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási rendjének meghatározására; d) a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza kiadmányozás rendjét; e) gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester, a jegyző és az önkormányzati intézményvezetők tekintetében.” A (3) bekezdés leírja, hogy ha a polgármester önkormányzati érdeket sértőnek tartja a képviselő-testület döntését, akkor a döntés ismételt megtárgyalását kezdeményezheti egy alkalommal. Ilyen kezdeményezés benyújtására az ülést követő három napban van lehetősége, amelyről a képviselő-testület a benyújtás napjától számított tizenöt napon belül dönt. 14

Az Ötv. 43. § (1) bekezdésében alapján a polgármester akadályoztatása esetén az alpolgármester helyettesíti. Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait, valamint annak távolléte esetén helyettesíti azt. A helyettesítés során ugyanolyan jogok illetik meg és ugyanolyan kötelezettségek terhelik, mint a polgármestert. Az Ötv. 34. § (1) bekezdésében leírja, hogy az alpolgármestert a képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített többségével választják munkájának segítésére. Több alpolgármester választása is lehetséges, de legalább egy alpolgármestert a saját tagjai közül kell választania. A polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített többséggel visszavonhatja az alpolgármester megbízatását. Akkor lehet főállású az alpolgármester, ha az önkormányzat háromezernél több lakosú. Ennél kevesebb lakosú önkormányzatnál társadalmi megbízatásban is elláthatja feladatát. A 33/A. § (2) bekezdése alapján a főállású polgármester: a) „a tudományos, oktatói, lektori, szerkesztői, művészeti és jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyt – az országgyűlési képviselői megbízatás kivételével – nem létesíthet; b) a képviselő-testület hozzájárulása nélkül nem lehet:  vállalatnak

vezérigazgatója,

igazgatóhelyettese,

vezérigazgató-helyettese,

igazgatótanácsának,

vezető

testületének

igazgatója, és

felügyelő

bizottságának tagja;  gazdasági társaság vezető tisztségviselője, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének, felügyelő bizottságának tagja, valamint a társasággal munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója);  szövetkezet tisztségviselője;  alapítvány kezelő szervezetének tagja, tisztségviselője.” A (2a) bekezdés alapján „összeférhetetlenség miatt meg kell szüntetni annak a polgármesternek a megbízatását:  akit a közügyek gyakorlásától jogerősen eltiltottak;  akit bűntett miatt jogerősen szabadságvesztésre ítéltek;  akinek az állammal szemben – a lehetséges jogorvoslati eljárások kimerítését követően – köztartozása áll fenn azt az erről szóló értesítés kézhezvételétől 15

számított hatvan napon belül – részletfizetés vagy fizetési halasztás esetén az ezt engedélyező határozat rendelkezéseinek megfelelően – nem rendezi;  akinek kényszergyógykezelését a bíróság jogerősen elrendelte.” A

(3)

bekezdés

alapján

a

polgármester

az

összeférhetetlenséget

a

megválasztásától, vagy az összeférhetetlenségi ok felmerülésétől számított 30 napon belül köteles megszüntetni. A

(4)

bekezdés

alapján

ha

a

polgármester

nem

szünteti

meg

az

összeférhetetlenséget, akkor a képviselő-testület a következő ülésén bármely képviselő indítványára, illetve száz, vagy annál kevesebb lakosú község kivételével a képviselők közül választott háromtagú bizottság javaslata alapján, a következő ülésén, legkésőbb 30 napon belül határozattal megállapítja, és kimondja az összeférhetetlenséget. Az erről szóló határozatot az ülést követő munkanapon kézbesíteni kell a polgármesternek. Az (5) bekezdés alapján a polgármester a határozat felülvizsgálatát kérheti a kézhezvételtől számított 8 napon belül, jogszabálysértésre hivatkozással a fővárosi, illetve a megyei bíróságtól. A (6) bekezdése alapján a kérelem beérkezésétől számított harminc napon belül a bíróság három hivatásos bíróból álló tanácsban határoz, nemperes eljárásban. A bíróság meghallgatja a polgármestert, a képviselő-testület képviselőjét, aki a határozatot hozta, és a kereset előterjesztőjét. A bíróság által hozott döntés ellen további jogorvoslatnak és felülvizsgálatnak nincs helye.

4.1.2 A képviselő-testület hivatala Az Ötv. csak keretjelleggel szabályozza az önkormányzatok számára a hivatal kialakítását, ezzel lehetővé téve számukra, hogy sajátosságaiknak megfelelően állítsák fel hivatalukat.4 Az Alkotmány 44/B. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testület hivatalt hoz létre. Az Ötv. 38. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testület polgármesteri hivatal elnevezéssel egységes hivatalt hoz létre az önkormányzat működésével, és az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos 4

Bekényi József: A képviselő-testület hivatala. In: Fogarasi József (szerk.): Önkormányzati kézikönyv.

HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 1997. 178. old.

16

feladatok, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényben meghatározott feladatok ellátására. A hivatal vezetője a jegyző, a fővárosban a főjegyző. Az Ötv. 36. § (2) bekezdése felsorolja a jegyző feladatait: a) vezeti a képviselő-testület hivatalát; b) „gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról; c) a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. A kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához, jutalmazáshoz – a polgármester által meghatározott körben – a polgármester egyetértése szükséges; d) döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket; e) dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át; f) tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén; g) dönt a hatáskörébe utalt ügyekben.” Az Alkotmány 44/B. § (3) bekezdése alapján törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek. Ha a képviselő-testület,

a bizottság, vagy a polgármester döntésénél

jogszabálysértést észlel, akkor azt köteles nekik jelezni. Az Ötv. az önkormányzati társulás keretein belül lehetőséget ad körjegyzőség kialakítására. Ennek három feltétele van:  ezer főnél kevesebb lakos;  a településeknek legyenek egymással határosak;  a településeknek legyenek egy megyén belül. Kivételes szabály az, hogy ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú település is részt vehet a társulásban, ilyenkor általában ez a székhely. A körjegyzőség lényege, hogy egy jegyző látja el a körjegyzői feladatokat a résztvevő településeken. Ilyenkor a jegyző megbízottak segítségével látja el feladatát. Körjegyzőség esetén nem hoznak létre minden településen hivatalt, a hivatal feladatait a körjegyzőség látja el. A jegyzőnek kötelessége, hogy részt vegyen a képviselőtestület ülésein, de ha valamilyen oknál fogva nem tud megjelenni, akkor a megbízottja vesz részt rajta. 17

Minden településen hetente minimum egy napon köteles ügyfélfogadást tartani. Az ügyfélfogadás napján nem csak az adott település lakóit köteles fogadni. Az Ötv. 36. § (1) bekezdése alapján „a képviselő-testület a jegyző, a főjegyző javaslatára – a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint - községben kinevezhet, más önkormányzatnál kinevez aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására.”

4.1.3 A képviselő-testület bizottságai Az Ötv. 22. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület maga választja meg bizottságait, és határozza meg bizottsági szervezetét. A bizottság feladatát maga a képviselő-testület is elláthatja, ha az adott település száz, vagy annál kevesebb lakossal rendelkezik. Kétezernél több lakosú település esetén kötelező pénzügyi bizottságot létrehozni. Az Ötv. rendelkezései nem zártak, más törvény előírhatja más bizottságok létrehozását. A (2) bekezdés lehetővé teszik a kisebbségek ügyeivel foglalkozó bizottság létrehozását, ha azt a képviselő-testület kisebbségi jelöltként mandátumot nyert tagjai kezdeményezik. A 23. § és 27. § meghatározza a bizottságok feladatkörét, mely alapján a bizottságok:  előkészítik a képviselő-testület döntéseit;  szervezik és ellenőrzik a döntések végrehajtását;  benyújtják a képviselő-testület által meghatározott előterjesztéseket;  állásfoglalást nyújtanak az előterjesztésekhez;  ellenőrzik a képviselő-testület hivatalának a képviselő-testület döntéseinek az előkészítésére, illetve végrehajtására irányuló munkáját; A bizottság döntési jogot kaphat a képviselő-testülettől, továbbá hatósági hatáskört is megállapíthat számára önkormányzati rendeletben. Elnökét és tagjainak több mint a felét a települési képviselők közül kell választani. Nem lehet tagja, vagy elnöke a polgármester, az alpolgármester, a települési kisebbségi önkormányzat elnöke és a képviselő-testület hivatalának dolgozója, azonban az Ötv. 24. § (2) bekezdése szerint a bizottságba indokolt beválasztani a települési kisebbségi önkormányzat tagját, a feladatköre szerinti területi szolgáltatást nyújtó jelentősebb 18

szervezet képviselőjét, társadalmi szervezet küldöttjét és a szolgáltatást igénybe vevő más választópolgárt. „Ezek a szervezetek, személyek közvetítik a lakossági igényeket, véleményeket, amelyek megalapozzák a bizottsági döntéseket és javaslatokat. A bizottság szakszerű és eredményes munkáját segíti a bizottság ilyen összetétele.”5 A bizottság üléseit annak elnöke hívja össze és vezeti. Ajánlott külön személyt kinevezni az elnök helyettesítésére. Akadályoztatása esetére kötelező előre rendelkezni a helyettesítésének részleteiről. Az Ötv. 25. § alapján a polgármester indítványára kötelező összehívni a bizottságot. Ez olyan esetekben történik meg, amikor a bizottság eljárása nélkülözhetetlen a képviselő-testület működéséhez. Ha a bizottság döntése ellentétes a képviselő-testület határozatával, vagy önkormányzati érdeket sért, a polgármester felfüggesztheti annak végrehajtását. A 26. § alapján „a bizottsági döntéshozatalból kizárható az, akit vagy akinek a hozzátartozóját személyesen érinti az ügy. A személyes érintettséget az érdekelt köteles bejelenteni. A kizárásról az elnök esetén a polgármester, bizottsági tag esetén a bizottság dönt.” A 28. § alapján a bizottságnak lehetősége van arra, hogy településrészi önkormányzatot hozzon létre települési képviselőkből és más választópolgárokból. A létrehozott településrészi önkormányzat testületének vezetője a települési képviselő. A 27. § alapján polgármesteri intézkedést a bizottság is kezdeményezheti, amennyiben a polgármesteri hivatal tevékenységében a képviselő-testület álláspontjától való eltérést, a szükséges intézkedés elmulasztását vagy az önkormányzati érdek sérelmét észleli.

5

Szabó Eszter: A helyi önkormányzat képviselő-testülete bizottságainak összetétele, a bizottsági tagok

jogegyenlősége. Új Magyar Közigazgatás, 2010. (3. évf.) 4. sz. 41. oldal.

19

4.1.4 A részönkormányzat testülete A részönkormányzatok „a városok és községek olyan részei (városrészek, lakótelepek, üdülőterületek), amelyek a szoros ellátási, szolgáltatási kötődések mellett sajátos arculattal, viszonylagos önállósággal lakóhelyi közösséget alkotnak és saját ügyeik meghatározott körében önállósággal rendelkeznek.”6 Az Ötv. 28. § (1) bekezdése lehetővé teszi a képviselő-testület számára, hogy részönkormányzatot

hozzanak

létre

települési

képviselőkből,

illetve

más

választópolgárokból. Erről a szervezeti és működési szabályzatában rendelkezik. A

részönkormányzat

testületének

vezetője

a

települési

képviselő.

„A

részönkormányzati testület önállóan működik, ügyviteli teendőit a polgármesteri hivatal látja el.”7 Az Ötv. nem rendelkezik külön a részönkormányzati testület létrehozásának módjáról, a képviselő-testületre bízza azt. A (2) bekezdés rögzíti, hogy a képviselő-testület a településrészt érintő ügyekben hatásköröket ruházhat át a településrészi önkormányzatnak, amelyekhez anyagi támogatást biztosíthat, amelynek mértékét a költségvetésében határozza meg. Az 55. § alapján „nem tagadhatja meg a kizárólag a településrészt érintő hatáskör átruházását: a) az egyesítéssel létrejött településrésztől; b) a külterületi lakott helytől; c) az olyan üdülőterülettől, amelynek népessége eléri a település állandó lakosságának egynegyedét.” Az Ötv. 29. §-a alapján lehetőség van hivatali kirendeltség létrehozására, amely egyben a lakosság számára ügyfélszolgálati teendőket is elláthat.

6

Bárány Tibor – Falcsik Tünde – Haszonicsné Ádám Mária: Önkormányzati ABC. Kézikönyv a testületi és a hivatali munkához. Önkormányzati Szakértői Iroda, Budapest, 1991. 89. old. 7 Fürcht: Önkormányzati kézikönyv. 104.old

20

4.2 A képviselő-testület ülései

4.2.1 Az alakuló ülés Az Ötv. 30. §-a alapján a képviselő-testület alakuló ülését az általános önkormányzati választást követő tizenöt napon tartja meg. Az alakuló ülést a legidősebb települési képviselő, mint korelnök vezeti. Az alakuló ülésen a képviselő-testület meghatározza saját szervezeti és működési szabályzatát, és bár törvény nem írja elő, de a polgármesternek célszerű előterjeszteni ciklusprogramját, valamint a célratörő, jól szervezett munka érdekében célszerű felkérni a munkaterv előkészítésére.8 Az alakuló ülés kötelező napirendjében szerepel a közgyűlés elnökének megválasztása,

a

polgármester

illetményének

megállapítása,

a

megválasztott

képviselők eskütétele, valamint kettőezernél több lakosú település esetén pénzügyi bizottság felállítása.9

4.2.1.1 A szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) A szervezeti és működési szabályzatról az Ötv. 18. §-a rendelkezik. Ennek alapján a képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatáról

szóló

rendeletében

határozza

meg.

Mivel

rendeletben

kerül

meghatározásra, a helyben szokásos módon ki kell hirdetni, tehát a helyi közösség számára megismerhető. Az Alkotmányban a szervezeti és működési szabályzat megalkotása az önkormányzati alapjogok között szerepel, az Ötv. pedig csak keretjelleggel szabályozza az önkormányzati működést. A részletes szabályokat a képviselő-testület saját maga határozza meg adottságaihoz mérten saját szervezeti és működési szabályzatában. Általában ideiglenes bizottság vizsgálja felül a korábbi SZMSZ szövegét, készíti el az új szövegtervezetet, valamint terjeszti azt elő.

8

Fürcht: Önkormányzati kézikönyv. 91. old.

9

Fogarasi József – Ivancsics Imre – Kiss László: A helyi önkormányzatok kézikönyve. Unió Kiadó,

Budapest, 1994. 98. old. (A továbbiakban Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve)

21

Célszerű, ha az SZMSZ két lépcsőben kerül tárgyalásra. Először ajánlott csak a koncepciót megtárgyalni és elfogadni, és ezután a felkért bizottság ez alapján alkotja meg és terjeszti elő a tervezetet.10 Az Ötv. 15. § (1) bekezdése alapján a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyek eldöntéséhez minősített többség szükséges. Az SZMSZ elfogadásával egy időben hatályon kívül kell helyezni az előzőt, valamint rendelkezni kell az új SZMSZ kihirdetéséről és közzétételéről. Az SZMSZ tartalmi illetve formai megjelenésének tagolását a képviselő-testület határozza meg. A következőkben azokról a pontokról lesz szó, amelyekről ajánlott rendelkezni a szervezeti és működési szabályzatban:  preambulum  általános rendelkezések  feladat-és hatáskörök  a képviselő-testület működése  a települési képviselő jogai és kötelességei  lakossági fórumok  a képviselő-testület bizottságai  a településrészi önkormányzat  a polgármester és a jegyző  a polgármesteri hivatal  együttműködési formák  az önkormányzati vagyon és gazdálkodás  vegyes, záró- és értelmező rendelkezések A preambulumban fontos hivatkozni az Ötv. 18. § (1) bekezdésére, mert ez a rendelkezés adja a képviselő-testület számára a felhatalmazást arra, hogy elkészítse saját szervezeti és működési szabályzatát. Ezen kívül ebben a részben gyakran ismertetésre kerül az adott település történelme, és jellemzői.11 Az általános rendelkezések tartalmazzák az önkormányzat elnevezését, leírják székhelyének pontos címét, és lehetőség van az önkormányzati jelképek ismertetésére. 12

10

Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 102. old. Fogarasi József: A képviselő-testületek szervezeti és működési szabályzatai (SZMSZ). In: Fogarasi József (szerk.): Önkormányzati kézikönyv. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 1997. 121. old. (A továbbiakban Fogarasi: Önkormányzat kézikönyv.) 12 Fogarasi: Önkormányzati kézikönyv. 122. old. 11

22

A feladat- és hatáskörökről szóló részben érdemes tisztázni, hogy az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. Célszerű leírni a képviselő-testület által ellátandó feladatokat, valamint a hatáskör átruházás részletes kérdéseit is. A képviselő-testület működéséről szóló fejezetben kerül leírásra annak létszáma, valamint az üléseire vonatkozó részletes szabályok: az alakuló ülésre vonatkozó szabályok, annak meghatározása, hogy egy évben hány ülést tartsanak és azokat milyen időközönként, a meghívandók körét, hogy milyen esetekben tartsanak nyilvános illetve zárt ülést, valamint az ülés vezetésének részletes szabályai, továbbá a döntéshozatalra vonatkozó szabályok és az ülést követő feladatok. A települési képviselő jogai kapcsán leírásra kerülhet a fogadóóra tartása, valamint az illetményének megállapítása, továbbá jogai és kötelességeinek részletezése. A lakossági fórumokról szóló részben rögzítésre kerül a lakossággal való kapcsolattartási formák száma, és azok menete. A képviselő-testület bizottságaival kapcsolatban meghatározásra kerül a bizottságok struktúrája, elnevezése, feladat- és hatásköre, a megalakulásával összefüggő szabályok rögzítése.13 A településrészi önkormányzatoknál részletezni kell azok működését, tagjait, valamint az ellátandó feladatokat. A polgármesterre és a jegyzőre vonatkozó résznél a polgármesterre vonatkozóan az őt megillető jogokat kell leírni, valamint azt, hogy tevékenységét milyen megbízatásban látja el. A hivatallal kapcsolatos feladatai is ebben a részben szerepelnek, és a helyettesítésére kinevezett alpolgármester személyét is tisztázni kell, illetve ha több alpolgármesterről van szó, akkor a helyettesítés sorrendjét is meg kell határozni. A jegyzővel kapcsolatban a jegyzői, illetve aljegyzői pályázat kiírásának, tartalmának és elbírálásának szabályait kell magában foglalnia az SZMSZ-nek.14 Szintén rögzíteni kell a jegyző feladat- és hatásköreit, valamint a helyettesítésére kinevezett aljegyző személyét meg kell nevezni, és a helyettesítés menetét is részletezni kell. A polgármesteri hivatalra vonatkozóan rögzíteni lehet az Ötv. 38. § (1) bekezdését, amely alapján a képviselő-testület hivatalát az önkormányzat működésével, az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és azok végrehajtásával 13 14

Fogarasi: Önkormányzati kézikönyv. 129. old. Fogarasi: Önkormányzati kézikönyv. 131. old.

23

kapcsolatos feladatok ellátására hozzák létre polgármesteri hivatal elnevezéssel, és azt is, hogy a hivatal élén a jegyző áll. Önkormányzati társulás esetén leírásra kerül az SZMSZ-ben, hogy az Ötv. által felsorolt mely társulási formáról van szó, és annak mik a részletes működési szabályai. Az önkormányzati vagyonnal és gazdálkodásról nem szükséges a részletes szabályozás, mert annak részletkérdéseiről indokolt önálló rendeletet alkotni.15 A vegyes, záró- és értelmező rendelkezésekben rendelkezni kell a korábbi SZMSZ-ek hatályáról, valamint az új SZMSZ-ek hatálybaléptetéséről.

4.2.1.2 Az önkormányzati ciklusprogram Több helyen is ciklusprogramnak nevezik a képviselő-testület által, megbízatásának időtartamára készített és elfogadott munkaokmányt. Az önkormányzati ciklusprogram tartalmazza a képviselő-testület megválasztásának idejére tervezett fejlesztéseit, közszolgáltatásait, és feladatait. A választásokon a jelöltek ismertetik a programjaikat, és ez alapján nyerik el a szavazatokat. Sikeres választás esetén ezeket a programokat egységesíti a képviselőtestület, és ezen célkitűzések megvalósítására fog törekedni. A programot a polgármester és a képviselő-testület szervei dolgozzák ki, majd a polgármester terjeszti a képviselő-testület elé, akik nyílt szavazással elfogadják azt.16

4.2.1.3 A képviselő-testület munkaterve Az Ötv. nem tartalmaz rendelkezést a képviselő-testület munkatervével kapcsolatban, a képviselő-testület szabadon alakíthatja azt. Ha az önkormányzat rendelkezik ciklusprogrammal, akkor célszerű meghatározni a két dokumentum egymáshoz való viszonyát. Általában a ciklusprogram a hosszú távú célokat tartalmazza, míg a munkaterv a ciklusprogramban meghatározott célok megvalósításának éves, vagy féléves lebontását tartalmazza.17

15

Fogarasi: Önkormányzati kézikönyv. 133. old. Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 104. old. 17 Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 105. old. 16

24

A munkaterv összeállítása a települési képviselők, a bizottságok, a polgármester és az alpolgármesterek, a jegyző és aljegyzők javaslata alapján kerül kidolgozásra a polgármester vagy a jegyző által. A leggyakoribb tartalmi elemek a következők:18  az ülés helyének és idejének megjelölése;  a javasolt napirendek és előadóinak megnevezése;  azon

napirendek

megjelölése,

amelyek

előkészítéséhez

közmeghallgatást

szükséges tartani;  a napirendi témák előkészítésében részt vevő bizottságok, és más csoportok megjelölése;  azon napirendi témák megjelölése, amelyhez bizottsági közreműködésre van szükség, vagy szükséges annak állásfoglalása;  az írásos anyagok előkészítésének és leadásának határideje;  az ülésre meghívandók körét név szerinti felsorolással;  egyéb szervezési- technikai feladatok rögzítése.

4.2.2 A rendes és a rendkívüli ülés A képviselő-testület üléseinek számát a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg. Ez a szám bármennyi lehet, de az Ötv. 12. § (1) bekezdése alapján nem lehet kevesebb

hatnál. A képviselő-testület üléseit a polgármester hívja össze és vezeti. Az összehívás menetét előzőleg a szervezeti és működési szabályzatban állapítják meg. A rendes ülés napirendjét a polgármester állítja össze a munkaterv és az SZMSZ alapján, valamint az ülést megelőzően benyújtott javaslatok és indítványok alapján.19 A rendkívüli ülések számát az Ötv.-ben, valamint az SZMSZ-ben és a munkatervben határozzák meg. Az Ötv. 12. § (1) bekezdése alapján ezek az esetek a következők:  a települési képviselők egynegyedének indítványára;  vagy a képviselő-testület bizottságainak indítványára.

18 19

Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 106. old. Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 108. old.

25

Ezeket az indítványokat a polgármesternél kell előterjeszteni, és meg kell benne határozni az ülés összehívásának indokát, napirendjét, és meg kell jelölni annak idejét és helyét. A polgármester saját belátása alapján összehívhatja a képviselő-testület ülését, amennyiben azt szükségesnek tartja. Az Ötv. 12. § (4) bekezdése meghatároz olyan eseteket, amikor zárt ülést kell tartani:  „zárt ülést tart választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízatás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba

nem

egyezik

bele;

továbbá

önkormányzati,

hatósági,

összeférhetetlenségi és kitüntetési ügy, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás tárgyalásakor;  zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés és az általa kiírt pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás üzleti érdeket sértene.” Az Ötv. 12. § (5) bekezdése alapján „zárt ülés esetén a képviselő-testület tagjai, a nem képviselő-testület tagjai közül választott alpolgármester, a kisebbségi szószóló és a jegyző, továbbá meghívása esetén az érintett és a szakértő vesz részt. Más törvény előírhatja, hogy milyen esetekben kötelező az érintett meghívása.” A képviselő-testület

ülésén résztvevőknek lehetőségük van arra,

hogy

előterjesztést nyújtsanak be. A bizottság által készített előterjesztés csak akkor érvényes, ha konszenzus alapján döntenek felőle, vagy a többség megszavazta. Az utóbbi esetben a kisebbségi véleményt is mellékelni kell az előterjesztéshez. A képviselő-testület hivatalával kapcsolatos előterjesztéseket a jegyző készíti el. Az ülés összehívása általában meghívó által történik, amely tartalmazza az ülés helyét és idejét, az egyes napirendeket és azok előadóját. A meghívókat legalább az ülést megelőző tizenöt nappal korábban kell kézbesíteni. Rendkívüli ülés esetén rövidebb határidő is alkalmazható. A meghívóhoz csatolni kell az előterjesztéseket. 20 Rendkívüli ülés esetén amennyiben a polgármester az indítványok ellenére tizenöt napon belül sem hívja össze az ülést, akkor az Ötv. 98. § (2) bekezdés f) pontja alapján az illetékes közigazgatási hivatal vezetője hívja össze a képviselő-testület ülését.

20

Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 112. old.

26

Az ülésről a település polgárait tájékoztatni kell, részt vehetnek azon, azonban tanácskozási joguk nincs. Mindezt az Ötv. 2. § (1) bekezdése alapján illeti meg őket, mely szerint „a helyi önkormányzat érvényre juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.” A polgármester akadályozása esetén az Ötv. 34. § (1) bekezdése alapján az alpolgármester lép annak helyébe. A 14. § (1) és (2) bekezdése alapján akkor határozatképes a képviselő-testület, „ha az ülésen a települési képviselők, több mint a fele jelen van.” A kizárt települési képviselőt a határozatképesség szempontjából jelenlévőnek kell tekinteni. Amennyiben nem jelenik meg elegendő települési képviselő a határozatképességhez, akkor az ülésvezető új ülést hív össze. A képviselő-testület ülés közben is határozatképtelenné válhat. Ennek vizsgálása az ülésvezető feladata. Határozatképtelenség esetén az ülést nem lehet tovább folytatni, ebben az esetben is az SZMSZ-ben meghatározott időn belül új ülést kell összehívni.21 Az ülés kezdetén az ülésvezető köszönti a megjelenteket, majd kijelöli a jegyzőkönyv- hitelesítőket a jelen lévő települési képviselők közül. A hitelesítőknek az ülésen végig jelen kell lenniük.22 Az ülés napirendjére a polgármester tesz javaslatot. A napirendek tárgyalási sorrendjét a képviselő-testület határozza meg, valamint lehetőség van a meghívón kívüli napirend felvételére. Ilyen esetben annak előterjesztése során az előterjesztőnek indoklási kötelezettsége van. Az előterjesztésekről a képviselő-testület szavazással dönt.23 Az ülésvezető jogai a következők:24  engedélyt adhat a felszólalásra;  megadja a szót az előterjesztőnek;  engedélyezi a kérdések felvetését;  felkéri az előadót a hozzá intézett kérdések megválaszolására;  napirendi témánként megnyitja és vezeti a vitát;

21

Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 117. old. Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 117. old. 23 Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 118. old. 24 Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 125. old. 22

27

 a hozzászólót, illetve azt a felszólalót, aki eltér a tárgytól felszólíthatja, hogy térjen vissza a tárgyra;  megvonhatja a szót;  biztosítja a viszontválasz jogát;  összefoglalja a vitát és szavazásra bocsájthatja az elhangzott javaslatokat. Lehetőség van a napirendi pontok elnapolására. Ekkor ki kell jelölni annak új időpontját. A vita lezárása után sor kerül a szavazásra. Az Ötv. alapján a döntéshozatalból kizárható az, akit, vagy akinek a hozzátartozóját az ügy személyesen érinti. A 14. § (2) bekezdése alapján a képviselő köteles jelezni a személyes érintettségét. A kizárt képviselő nem vehet részt a szavazásban. Az Ötv. 15. § (1) bekezdése alapján minősített többség szükséges:  rendeletalkotáshoz;  a

képviselő-testület

szervezetének

kialakításához

és

működésének

meghatározásához, továbbá a törvény által hatáskörébe utalt választáshoz, kinevezéshez, megbízáshoz;  önkormányzati társulás létrehozásához, társuláshoz, érdekképviseleti szervhez való csatlakozáshoz;  külföldi önkormányzattal való megállapodáshoz együttműködésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való csatlakozáshoz;  intézmény alapításához;  az SZMSZ-ben meghatározott ügyek eldöntéséhez;  a képviselő kizárásához;  zárt ülés elrendeléséhez; Nyílt szavazás esetén a képviselők általában kézfelemeléssel, zárt ülés esetén a képviselők maguk közül szavazatszámláló bizottságot választanak. A szavazatszámláló bizottság feladata a szavazólapok elkészítése és a leadott szavazatok összeszámlálása, és az így kapott eredmény kihirdetése.25 Az ülésről jegyzőkönyvet kell készíteni, melyről a jegyző gondoskodik. Az Ötv. 17. § (1) alapján a jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell:  a megjelent képviselők és meghívottak nevét;  a tárgyalt napirendi pontokat; 25

Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 128.old.

28

 a tanácskozás lényegét;  a szavazás számszerű eredményét és a hozott döntéseket. A (2) bekezdés alapján a jegyzőkönyvet a polgármester és a jegyző írja alá, majd az ülést követő tizenöt napon belül a jegyző megküldi azt a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szervnek. A (3) bekezdés alapján „a választópolgárok – a zárt ülés kivételével – betekinthetnek a képviselő-testület előterjesztésébe és ülésének jegyzőkönyvébe. A zárt ülésről külön jegyzőkönyvet kell készíteni. A külön törvény szerinti közérdekű adat és közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét zárt ülés tartása esetén is biztosítani kell”

29

5. A képviselő-testület döntéseinek megjelenési formái 5.1 A képviselő-testület határozata Az Ötv. 12. § (6) bekezdése alapján a képviselő-testület döntései határozat vagy rendelet formájában jelennek meg. A határozatoknak két csoportja van: önkormányzati hatósági ügyekben született testületi határozat, és önkormányzati ügyekben hozott testületi határozat. Önkormányzati hatósági ügyekben született testületi határozatról beszélünk, ha a képviselő-testület első fokon, vagy jogorvoslati fórumként jár el. Első fokon akkor jár el, ha hatáskörét nem ruházta át szerveire. Jogorvoslati fórumként akkor jár el, ha a részönkormányzat testülete, a polgármester vagy a bizottság által első fokon hozott döntésével szemben benyújtott fellebbezést bírál el.26 Ha a képviselő-testület nem élt a hatáskör-átruházás lehetőségével, és első fokú szervként dönt, akkor az Ötv. 11. § (1) bekezdése alapján „a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.” Az első fokon született döntés ellen fellebbezéssel lehet élni. Ekkor az ügyfél az általa kifogásolt döntéssel szemben fellebbezését az első fokon eljárt szervnél terjesztheti elő, és az is közli a másodfokú döntést, de annak címzettje a másodfokon eljáró szerv lesz. A képviselő-testület a megtámadott határozatot megváltoztatja, helybenhagyja, vagy megsemmisíti. Önkormányzati ügyeken hozott testületi határozatoknak nevezzük azokat a határozatokat, amelyeket a képviselő-testület a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásával kapcsolatosan hoz, és azok nem igényelnek rendeleti formát.27

5.2 A képviselő-testület rendelete Az Ötv. 16. § (1) bekezdése alapján rendeletet alkothat a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazására, annak végrehajtására. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. 26 27

Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 129.old. Fogarasi – Ivancsics – Kiss: A helyi önkormányzatok kézikönyve. 131. old.

30

Az Ötv. több esetet is felsorol, amelyek során rendeletet kell alkotni:  a 20. § (2) bekezdése alapján „a képviselő-testület a települési képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak – törvény keretei között – rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg.”  a 23. § (2) bekezdése alapján: „a képviselő-testület döntési jogot adhat bizottságainak

és

a

bizottság

döntését

felülvizsgálhatja,

önkormányzati

rendeletben hatósági hatáskört állapíthat meg a bizottságának.”  az 50. § (2) bekezdése alapján: „a képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét.”  a 80. § (2) bekezdése alapján: „a helyi önkormányzat meghatározott vagyontárgy vagy vagyonrész elidegenítését, megterhelését, vállalkozásba való bevitelét, illetőleg más célú hasznosítását önkormányzati rendeletben helyi népszavazáshoz kötheti.” A rendelet megalkotását kezdeményezhetik a települési képviselők, az önkormányzati bizottságok elnökei, a polgármester, az alpolgármester, a jegyző és rajta keresztül a jogalkalmazó szervek, a település társadalmi, érdekképviseleti és már civil szervezeteinek

vezetői,

és

a

részönkormányzatok,

valamint

a

kisebbségi

önkormányzatok testületei.28 A 16. § (2) bekezdése alapján „az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott – módon ki kell hirdetni. Ez azt a célt szolgálja, hogy az önkormányzati döntések a lakosság számára megismerhetők legyenek. A (3) bekezdése alapján az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyző írja alá, majd a jegyző gondoskodik annak kihirdetéséről. A (4) bekezdése alapján, ha a kihirdetett szöveg eltér az aláírt szövegtől, a polgármester vagy a jegyző kedzeményezi az eltérés helyesbítését. Ezt a hatálybalépést megelőzően, valamint a kihirdetést követő tizedik munkanapig tehetik meg. A helyesbítést az önkormányzati rendelettel azonos módon a jegyző jelenteti meg.

28

Kiss László: Az önkormányzati rendelet. In: Fogarasi József (szerk.): Önkormányzati kézikönyv. HVGORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 1997. 114. old.

31

6. A képviselő-testület feloszlása Az Alkotmány 44. § (3) bekezdése alapján „a képviselő-testület megbízatása az önkormányzati általános választás napjáig tart. A jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig.” Az Ötv. 18. § (3) bekezdése alapján „a képviselő-testület a megbízatásának lejárta előtt név szerinti szavazással, minősített többségű döntéssel kimondhatja a feloszlását. A képviselő-testület az új képviselő-testület alakuló üléséig, a polgármester az új polgármester megválasztásáig ellátja feladatát, gyakorolja hatáskörét. A képviselőtestület feloszlása nem mondható ki a választást követő hat hónapon belül, illetőleg az általános önkormányzati választásokat megelőző év október 1. napját követően. Az időközi választás költségét az önkormányzat viseli.” Tehát a képviselő-testület maga is dönthet saját feloszlásáról. A képviselő-testület ezen lehetőségét az Alkotmány 44. § (4) bekezdése is rögzíti. A 96./A. § b) pontja alapján a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős miniszter kezdeményezi a Kormánynál az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását. A 95. § b) pontja alapján a Kormány javaslatot terjeszt az Országgyűléshez az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására. A 93. § (2) bekezdése alapján „az Országgyűlés a Kormánynak – az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett – javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes. Ha az Országgyűlés az önkormányzati képviselő-testületet feloszlatja, egyidejűleg három hónapon belüli időpontra kitűzi az időközi választást. (3) Az Országgyűlés a feloszlatásról a soron következő ülésen határoz. E napirend tárgyalására meg kell hívni az érintett önkormányzat polgármesterét. A polgármester jogosult a feloszlatásra vonatkozó javaslattal kapcsolatban a képviselő-testület álláspontját a határozathozatal előtt ismertetni.” A 94. § d) pontja alapján a köztársasági elnök köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, továbbá az államigazgatási feladatok ellátásának irányítására – az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre -, ha az Országgyűlés az helyi képviselő-testületet feloszlatja.

32

Irodalomjegyzék 1. Bárány Tibor – Falcsik Tünde – Haszonicsné Ádám Mária: Önkormányzati ABC. Kézikönyv a testületi és a hivatali munkához. Önkormányzati Szakértői Iroda, Budapest 1991. 2. Bekényi József: A képviselő-testület hivatala. In: Fogarasi József (szerk.): Önkormányzati kézikönyv. HVG-ORAC Lap-és Könyvkiadó, Budapest, 1997. 178197.old 3. Fogarasi József – Ivancsics Imre – Kiss László: A helyi önkormányzatok kézikönyve. Unió Kiadó, Budapest, 1994. 4. Fogarasi József: A képviselő-testületek szervezeti és működési szabályzatai (SZMSZ). In: Fogarasi József (szerk.): Önkormányzati kézikönyv. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 1997. 118-134. old. 5. Fürcht Pál: A települési önkormányzatok testületei, működésük. In: Fogarasi József (szerk.): Önkormányzati kézikönyv. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 1997. 83-105. old. 6. Kiss

László: Az önkormányzati rendelet.

In: Fogarasi József (szerk.):

Önkormányzati kézikönyv. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 1997. 106-117. old. 7. Szabó Eszter: A helyi önkormányzat képviselő-testülete bizottságainak összetétele, a bizottsági tagok jogegyenlősége. Új Magyar Közigazgatás, 2010. (3. évf.) 4. szám 40-45. old.

33

Jogszabályjegyzék 1. 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 2. 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról 3. 1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről 4. 17/1998. (V. 13.) AB határozat

34