DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Széchenyi István Egyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola
BERETKA KATINKA:
A HATALMI SZINTEK KÖZÖTTI HATÁSKÖRMEGOSZTÁS PROBLÉMAKÖRE, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A VAJDASÁG AUTONÓM TARTOMÁNY ALKOTMÁNYOS JOGÁLLÁSÁRA ÉS JOGALKOTÁSÁRA
DOKTORI ÉRTEKEZÉS
Témavezető: Dr. Korhecz Tamás PhD.
Győr 2014
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
TARTALOM
I. ALAPVETÉS ............................................................................................................................................ 5 1. A PROBLÉMÁK FELVETÉSE ÉS A KUTATÁSI TÉMA AKTUALITÁSA ......................................................... 5 2. A KUTATÁS MÓDSZERTANA ÉS A FELHASZNÁLT IRODALOM .............................................................. 10 3. A KUTATÁS CÉLKITŰZÉSE ................................................................................................................... 13 II. A TERÜLETI AUTONÓMIA ELMÉLETI FOGALMÁNAK KONCEPTUALIZÁLÁSA ................. 17 1. KÜLÖNBSÉGEK AUTONÓMIA ÉS AUTONÓMIA KÖZÖTT ........................................................................ 17 2. A TERÜLETI AUTONÓMIA ÉS MÁS SZUBNACIONÁLIS TERÜLETI ENTITÁSOK FOGALMÁNAK ELMÉLETI ELHATÁROLÁSA ...................................................................................................................................... 22 3. A TERÜLETI AUTONÓMIA FOGALMA ÉS TARTALMA ............................................................................ 30 III. AZ AUTONÓM TARTOMÁNYOK JOGÁLLÁSA SZERBIÁBAN EGYKOR ÉS MA ................... 35 1. A TARTOMÁNYI AUTONÓMIA JOGTÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉSE AZ 1918-2006-OS IDŐSZAKBAN ............ 35 1.1. ELŐZMÉNYEK ............................................................................................................................... 35 1.2. A TARTOMÁNYI AUTONÓMIA JOGI BEÁGYAZÁSA ........................................................................ 37 1.3. TARTOMÁNYI AUTONÓMIA ÁLLAMHATALMI ELEMEKKEL........................................................... 42 1.4. A TERÜLETI AUTONÓMIA MINT AZ ADMINISZTRATÍV DECENTRALIZÁCIÓ FORMÁJA ................... 46 2. AZ AUTONÓM TARTOMÁNYOK ALKOTMÁNYOS JOGÁLLÁSA SZERBIÁBAN 2006 UTÁN ...................... 50 2.1. A POLGÁROK TARTOMÁNYI AUTONÓMIÁRA VALÓ JOGA ............................................................. 50 2.2. A TARTOMÁNYI AUTONÓMIA TARTALMA AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG OLVASATÁBAN ................. 59 2.3. A VAJDASÁG FOGALMA A TARTOMÁNYI STATÚTUMBAN ............................................................ 63 2.4. AZ ASZIMMETRIKUS BERENDEZÉS FELOLDÁSÁNAK JOGI LEHETŐSÉGEI ÉS BUKTATÓI ................ 66 IV. HATALOMMEGOSZTÁS SZERBIÁBAN ........................................................................................ 71 1. A HATALMI ÁGAK MEGOSZTÁSA A SZERB KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYÁBAN.................................. 71 2. A VAJDASÁG SZEREPE AZ ALKOTMÁNYOZÓ ÉS TÖRVÉNYHOZÓ HATALOMBAN ................................. 74 2.1. TARTOMÁNYI ÉRDEKKÉPVISELET A NÉPKÉPVISELŐHÁZBAN ...................................................... 74 2
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
2.2. A TARTOMÁNYI AUTONÓMIÁRA VALÓ JOG TÖRVÉNYHOZÁSI ELJÁRÁSRA GYAKOROLT HATÁSA 78 2.3. A VAJDASÁG AZ ALKOTMÁNYOZÁS FOLYAMATÁBAN................................................................. 85 3. A VAJDASÁG SZEREPE A BÍRÓI HATALOMBAN .................................................................................... 87 4. A VAJDASÁG SZEREPE A VÉGREHAJTÓ HATALOMBAN ....................................................................... 90 4.1. AZ AUTONÓM TARTOMÁNYRA ÁTRUHÁZOTT ÁLLAMIGAZGATÁSI FELADATOK .......................... 90 4.2. A TARTOMÁNYI VÉGREHAJTÁSI ÉS JOGALKOTÁSI AKTUSOK ELHATÁROLÁSA ............................ 93 V. VAJDASÁG AUTONÓM TARTOMÁNY JOGALKOTÁSA ........................................................... 100 1. A JOGALKOTÓI HATÁSKÖRÖK MEGOSZLÁSA A KÖZPONTI ÉS A TARTOMÁNYI HATALMI SZINT KÖZÖTT .............................................................................................................................................................. 100 2. NORMATÍV HATÁSKÖRÖK A TARTOMÁNYI STATÚTUMMAL ÖSSZHANGBAN .................................... 112 2.1. A VAJDASÁG LEGFELSŐBB JOGI AKTUSA ................................................................................... 112 2.2. A TARTOMÁNYI STATÚTUM JOGEREJE ....................................................................................... 116 2.3. A TARTOMÁNYI STATÚTUM SZABÁLYOZÁSI TÁRGYA ................................................................ 121 2.4. A TARTOMÁNYI „HATALOM” SZABÁLYOZÁSA – A „LEGÖNÁLLÓBB” TARTOMÁNYI HATÁSKÖR128 2.5. ÖSSZEGZÉS A TARTOMÁNYI STATÚTUM JOGI TERMÉSZETÉRŐL ................................................ 145 3. A TARTOMÁNYI NORMATÍV HATÁSKÖRÖK GYAKORLÁSA A TÖRVÉNNYEL ÖSSZHANGBAN ............. 147 3.1. A TARTOMÁNYI ÉRDEKŰ ÜGYEK (JOG)SZABÁLYOZÁSA SZERBIÁBAN ....................................... 147 3.2. A TARTOMÁNYI (JOG)SZABÁLYOZÓI JOGOSÍTVÁNYOK AZ EGYES TÁRSADALMI TERÜLETEKEN156 3.3. AZ EMBERI ÉS KISEBBSÉGI JOGOKRÓL VALÓ TARTOMÁNYI GONDVISELÉS ............................... 170 3.4.
TARTOMÁNYI
JOGALKOTÁS
TARTOMÁNYI
TÖRVÉNYHOZÓ
HATALOM
NÉLKÜL
AZ
ÖSSZEHASONLÍTÓ JOGBAN ................................................................................................................ 182
3.5. A REGIONÁLIS JOGALKOTÁS EVOLÚCIÓJÁNAK PÉLDÁJA AZ ÖSSZEHASONLÍTÓ JOGBAN ........... 190 3.6. A HATÁSKÖRMEGOSZTÁS VÁLTOZATAI A REGIONÁLIS ÁLLAMOKBAN ..................................... 196 3.7. A POZITÍV ÖSSZEHASONLÍTÓ JOGI PÉLDÁK ALKALMAZÁSÁNAK LEHETŐSÉGE VAJDASÁG AUTONÓM TARTOMÁNY NORMATÍV HATÁSKÖREIRE ....................................................................... 213 VI. TARTOMÁNYI PÉNZÜGYI AUTONÓMIA ................................................................................... 225 1. A PÉNZÜGYI AUTONÓMIA INTÉZMÉNYE ÉS ELEMEI .......................................................................... 225 3
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
2. AZ ALKOTMÁNYOS GARANCIA ÉRTELMEZÉSE: AZ A BIZONYOS 7% ................................................. 235 3. A VAJDASÁG VALÓS ÉS VÉLT VAGYONA .......................................................................................... 241 VII. ÖSSZEGZÉS ..................................................................................................................................... 249 VIII. FORRÁSOK .................................................................................................................................... 258 1. BIBLIOGRÁFIA ................................................................................................................................... 258 2. JOGFORRÁSOK ................................................................................................................................... 268 3. EGYÉB FORRÁSOK ............................................................................................................................. 279
4
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
I. ALAPVETÉS
1. A PROBLÉMÁK FELVETÉSE ÉS A KUTATÁSI TÉMA AKTUALITÁSA „Az autonómia egy reménytelenül zavaros fogalom.”1 Legyen szó az autonómia definíciójának, tárgyának,
céljainak
akár
jogi,
politikai,
akár
filozófiai
vagy
természettudományi
megközelítéséről, kétségtelen, hogy a kutatók vagy falakba ütköznek, vagy pedig végtelenbe nyíló ajtókon kopogtatnak.2 Az autonómia ugyanis mind a mai napig lezáratlan tudományos diskurzusok témája. Ezért is vall nagy bátorságra, már-már merészségre, ha jogi és politikai viták megoldásául az autonómia intézményét, annak minden részletére kiterjedő elemzése és szabályozása nélkül hívják segítségül. Az autonómiának ugyanis számos szinonimája van: függetlenség, szabadság, különállóság, önkormányzás, önrendelkezés, önirányítás, önmagára támaszkodás, önálló törvényhozás, szuverenitás; ezen fogalmak lehetséges jogi tartalmát tekintve azonban lényeges különbségek mutatkoznak.3 Természetesen a megfelelő jelentés kiválasztása nagymértékben függ magának az autonómia alanyának meghatározásától, különösen, ha az autonómia fogalmát az államhatalom, az államszervezet kontextusára szűkítjük le;4 nem ugyanaz az autonómia egy szövetségi állam tagállamának vagy pedig egy unitárius állam államszint alatti (szubnacionális) entitásának tekintetében, legyen ez utóbbi akár megfelelő személyek csoportja (általában nemzeti kisebbségek), akár egy bizonyos terület az államhatárokon belül. Ha az alkotmányozó vagy a törvényhozó autonómnak nevez egy területet, prioritást élvező feladata, hogy ezzel egy időben az autonómia tartalmát, mértékét, az autonóm terület és az ország viszonyát, és ily módon a hatásköreik megoszlását is pontosan meghatározza, figyelembe véve
1
Matti Wiberg, „Political Autonomy: Ambiguities and Clarifications,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 43. 2 Az autonómia szó megjelenését a köznyelvben a 17. századra teszik. A kifejezés a görög autonomos kifejezésből ered, melynek jelentése önmagát szabályozó: az autos (önmaga) és a nomos (törvény, szabály) szavak összekapcsolásával született. Megtekintve 2014. június 21-én, http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/autonomy. 3 A Black’s Law Dictionary az autonómiát mint az önkormányzás jogát, mint az önkormányzó nemzetet és mint az egyén önrendelkezésének képességét definiálja. Black’s Law Dictionary Ninth Edition (St. Paul: Thomson Reuters, 2009), 154. 4 Az autonómia fogalma megjelenhet az alkotó egyén, a tudomány vagy akár az egyetemi függetlenség kontextusában is. Jelen disszertáció azonban az autonómiát csak az államon belüli különböző hatalmi szintek kapcsolatában vizsgálja.
5
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
mindazokat a lehetséges jelentéstartalmakat, amelyeket az autonómia egy földrajzi terület vonatkozásában feltételezhet. Területi autonómiáról „akkor beszélhetünk, ha az adott országon belül egy földrajzilag körülhatárolható, és zömében a kisebbség által lakott terület, például egy megye, vagy egy tartomány rendelkezik olyan hatáskörökkel, amelyek garantálják az államtól való viszonylagos önállóságot a lakosság és a régió szempontjából elemi fontosságú kérdésekben. [...] A területi autonómia [azonban – B.K.] nem feltétlenül etnikai alapú, vagyis olyan tartomány vagy régió is rendelkezhet autonómiával, ahol a lakosság nemzetiségi összetételétől függetlenül, az autonómiának regionális vagy történelmi hagyományai vannak.”5 Ezen utóbbi megállapításnak felel meg Szerbia jelenlegi egyetlen autonóm tartománya,6 Vajdaság Autonóm Tartomány is. A Vajdaság specifikus jogállása, és valójában ennek a kibontására tett kísérlet az elmúlt évtizedekben nem igen jelent meg a tudományos vitákban, ezért is van nehéz dolga a kutatónak, aki megpróbálja tudományos érvekkel alátámasztani egy, a nemzetközi tudományos közvélemény előtt nem minden kétséget kizárólag területi autonómiaként elfogadott tartomány autonómiájának létezését. A Vajdaság csak kivételes esetekben tűnik fel a nemzetközi szakirodalomban a területi autonómia példájaként,7 amely arra enged következtetni, hogy a jelenleg elfogadott autonómia modellek egyikébe sem (vagy csak nehezen) illeszthető bele. A Vajdasághoz különös politikai, kulturális, társadalmi kontinuitás, sajátos regionális identitás köthető, amelyet nem pusztán a területén élő számos nemzeti kisebbség generál, hanem magának a területnek történelmi, jogtörténeti múltja. Azon túl azonban, hogy a szerbiai alkotmány autonómnak nevezi a tartományt, nem rendelkezik az ismert nyugat-európai, esetenként tengeren
5
A Magyar Országgyűlés Külügyi Hivatala, Tanulmány a területi, személyi autonómia és a kettős állampolgárság gyakorlatáról az Európai Unióban (Budapest, 2005), 4. 6 Figyelembe véve Koszovó és Metóhia Autonóm Tartomány 2008-ban kikiáltott függetlenségét és a jelenlegi Szerbia-Koszovó viszonyokat, a disszertáció csak oly mértékben foglalkozik Koszovó jogállásával, amely a Vajdaság alkotmányos jogállásának meghatározása szempontjából fontos lehet. 7 Markku SUKSI a Vajdaságot jogalkotó jogosítványai miatt olyan területi autonómiák közé sorolja, mint amilyen például az Åland-szigetek Finnországban vagy Kína különböző autonómként jegyzett területei mint Hong Kong vagy Makaó. Markku Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy. A Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and Institutions (Heidelberg: Springer, 2011), 14. Bár Thomas BENEDIKTER más kritériumok mentén csoportosítja a területi autonómiákat, az ő rendszerezésében is megjelenik a Vajdaság. Thomas Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems. Concepts and Experiences of Regional Territorial Autonomy (Bolzano: EURAC, 2009), 65.
6
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
túli területi autonómiákat jellemző hatáskörökkel, jogosítványokkal.8 Habár a szerbiai alkotmány betűje szerint számos kérdés vonatkozásában eredeti és átruházott hatáskörökkel rendelkező terület
sokrétű
autonómiájára
számíthatnánk,
valójában
egy
bonyolult
kontroll-
mechanizmusokkal járó intézményrendszer, többszintű, de nem teljesen definiált hatalom- és munkamegosztás,9 pénzügyi kiszolgáltatottság és a jogforrás-hierarchia hézagossága jellemzi. „A nem kevés politikai feszültséget is gerjesztő problémák vitathatatlan megléte ellenére is [azonban – B.K.] megállapítható, hogy a Vajdaság Autonóm Tartomány és annak hatalmi szervei közjogi értelemben, csakúgy, mint a gyakorlati igazgatás mindennapjaiban, egy létező hatalmi szervezet költségvetéssel, vagyonnal, közhatalmi feladatokkal, jogalkotási jogosítványokkal.”10 Szerbiában jelenleg nem létezik szimmetrikus tartományi szint, mivel az alkotmányozó az országterület csupán egy bizonyos részét ruházta fel az autonóm területet megillető többlet, ún. eredeti hatáskörökkel.11 Az autonóm tartomány adminisztratív határain kívül a központi hatalom látja el ezeket a tartományi hatásköröket, amely mindezen esetekben mellérendelt pozícióba helyezi a központi és a tartományi kormányzatot egymással. Valójában a Vajdaság területi autonómiájának célja éppen ez lenne: olyan jogszabályokat alkotni, amelyek a területspecifikumok figyelembe vételével oldanák meg a tartományi lakosságot érintő kérdéseket, esetenként párhuzamosan a központi kormányzat, a tartomány határain kívülre irányuló hasonló tevékenységével. Ez a hatalmi szintek közötti mellérendeltség azonban csak látszólagos. Amellett, hogy a tartomány normatív, szabályozói, végrehajtó, igazgatási, tanácsadó-ajánló, ellenőrző, tervezési funkciói bizonyos fokú átfedést mutatnak az állami (különösen az államigazgatási) szervek hasonló és nem utolsó sorban azonos területi hatályú funkcióival, egy adott társadalmi terület egyaránt lehet Szerbia és a Vajdaság szabályozó hatáskörében, melynek 8
A területi autonómia fogalmának konceptualizálására a következő fejezetben kerül sor. A disszertáció során ismertetett jogszabályelemzés alapján a későbbiekben bizonyítást nyer, hogy a Vajdaság esetében a központi és a tartományi jogosítványok felosztása tekintetében inkább hatáskörmegosztásról, mint sem területi hatalommegosztásról van szó. 10 Korhecz Tamás és Beretka Katinka, „A helyi önkormányzatok, az autonóm tartomány, valamint a dekoncentrált államigazgatási szervek szervezete, felépítése és feladatai a Szerb Köztársaságban,” Új Magyar Közigazgatás 10 (2013): 17. 11 A disszertáció felváltva, szinonímaként használja a Vajdaság tekintetében a területi és a tartományi autonómia fogalmakat. Habár a szerbiai alkotmány főként tartományi autonómiáról, autonóm tartományokról beszél, egy normában valószínűleg szerkesztési hiba folytán területi autonómiaként is utal a tartományi autonómiára: „Alkotmányossági és törvényességi felülvizsgálati eljárást állami szerv, a területi autonómia vagy a helyi önkormányzat szerve, valamint legalább 25 népképviselő indíthat.” Ustav Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 98/2006 [A Szerb Köztársaság Alkotmánya, SZK Hivatalos Közlönye, 98/2006. szám], 168. szakasz 1. bekezdés. 9
7
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
következményeként előfordul, hogy egymásnak ellentétes döntések, jogszabályok születnek, vagy egy ügy egyszerre több megoldást kap (vagy pedig egyet sem). A Vajdaságot megillető hatáskörök,
pontosabban
a
központi
kormányzat
és
a
tartomány
között
fennálló
hatáskörmegosztási modell azt támasztja alá, hogy a legtöbb szabályozandó kérdésben, még az autonóm tartomány területén is, a Vajdaság „pusztán” a területi közigazgatás funkcióit tölti be, a központi hatalom delegációs jogosítványainak alárendelve. A Vajdaság nem rendelkezik sem törvényhozó, sem végrehajtó hatalommal, eredeti hatásköreit, néhány kivétellel, az ország egész területére alkalmazandó köztársasági törvényekkel összhangban gyakorolhatja illetve magukat a törvényeket is csak megfelelő felhatalmazás útján hajthatja végre. A tény, hogy a tartományi jogalkotás a központi törvényhozásnak van bizonyos fokon alárendelve, nem zárja ki a területi autonómiát, ha a tartomány megfelelő szinten önálló maradhat az őt érintő kérdések (jog)szabályozásában. Az autonómia mértéke ugyanis minden esetben az adott entitás jogalkotói hatásköreinek terjedelméből vezethető le.12 Fontos azonban különbséget tenni a törvényhozó hatalom, mely egyfajta módon magába foglalja a jogalkotói hatalmat, és az adminisztratív jellegű regulatív, döntéshozatali hatáskör között. Autonómiáról beszélhetünk törvényalkotó hatalom nélkül is, ha a szabályozói hatáskör elsősorban nem adminisztratív, hanem jogszabályozói, azaz normatív, jogalkotói jellegű, más szóval eljárás esetén független jogi alapot biztosíthat egy bírósági ítélet számára.13 A regulatív-adminisztratív jogosítványok gyakorlása során született jogszabályokról ugyanez azonban már nem mondható el. Mivel a tartományi jogalkotásnak illetve egyéb szabályozásnak a keretét adó szerbiai törvények nem veszik figyelembe a vajdasági jellegzetességeket, leszűkítik illetve az autonómia szempontjából jelentéktelen kérdésekre korlátozzák a tartomány által szabályozható és jogszabályozható társadalmi viszonyokat, nem minden esetben magától értetődő és bizonyítható a Vajdaság autonóm területi minősége. Ezek ismeretében pedig felmerül a kérdés, hogy valós jogállását tekintve a Vajdaság területi autonómia-e, vagy pedig olyan regionális önkormányzat, amely az ország egy bizonyos részén (aszimmetrikusan) középhatalmi szintű közigazgatási autonómiaként működik.
12
Bognár Zoltán, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák az Európai Unió tagállamaiban (Kolozsvár: RMDSZ, 2007), 10. 13 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 1516.
8
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A regionális önkormányzat egy rendkívül széles jelentéstartalommal bíró koncepció (nevezhető gyűjtőfogalomnak is), mely magába foglalhatja az összes államszint alatti (szubnacionális) kormányzati formát, kezdve a szövetségi állam tagállamaitól, a területi autonómiákon keresztül, egészen a regionális adminisztratív decentralizációig.14 Tehát a területi autonómia mindig egyben regionális önkormányzat is, de nem minden regionális önkormányzat területi autonómia. Az autonóm terület a döntéshozatali eljárásban való közvetlen részvétel hagyományos értelemben vett mechanizmusain túl mindig feltételez emellett még egy csoporthoz köthető egyedi jellemvonást is, úgy is mint az etnikai vagy kulturális elhatárolódást, földrajzi távolságot, a helyi lakosság specifikus kapcsolatát az állammal, egyedi történelmi vagy kulturális fejlődést, esetleg az őshonos népek jelenlétét.15 Ezért habár a Vajdaság vonatkozásában a területi autonómia és a regionális önkormányzat gyakran szinonimaként jelenik meg, 16 MARKKU SUKSI szerint viszonylag egyszerű a területi autonómia elválasztása a regionális önkormányzatoktól.17 Szerbia alkotmánya az országot a „joguralmon és a szociális egyenlőségen, a polgári demokrácia elvein, az emberi és kisebbségi jogokon és szabadságokon, valamint az európai elvekhez és értékekhez tartozáson” alapuló államnak tekinti.18 Az európai értékek effajta kiemelése is bizonyítja, hogy Szerbia elfogadta azt az utat, amely az integrációs folyamatot kísérő jogkövető magatartást elvárja vele szemben, és mely során az Európai Unióban (EU) érvényesülő tényezőket egyre inkább magáévá teszi, akár a jogalkotásról, akár a jogalkalmazásról legyen szó. Az EU politikájában pedig egyre hangsúlyosabb szerepet kapnak a szubszidiaritás elve és a helyi/regionális hatóságok szerepének a növekedése; más szóval a decentralizáció, a regionalizmusban való gondolkodás nem elvetendő számára, éppen ellenkezőleg: „e hatóságok védelme és megerősítése hozzájárul a demokrácián és a hatalom decentralizálásának elvén 14
Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 123. Hans-Joachim Heintze, „On The Legal Understanding Of Autonomy,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 1011. 16 „A jogszabályalkotói hatáskörökkel felruházott területi autonómia fogalma soha semmilyen körülmények között sem tévesztendő össze az egyszerű területi közigazgatási autonómiával! A területi közigazgatási autonómia azt jelenti, hogy az állam megfelelő működése érdekében nagyobb területi közigazgatási egységeket hoznak létre – például a megyék –, amelyek önkormányzati testületei – például a megyei tanácsok – az egész ország területén érvényes törvényeknek megfelelően határozatokat hoznak a területen belül jelentkező speciális problémák megoldására. Ezzel szemben a speciális jogállású területi autonómia a kisebbségek számára fontos kérdésekben is jogszabályalkotói hatáskörökkel rendelkezik.” Bognár, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák … 8. 17 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 125. 18 Ustav Republike Srbije (2006), 1. szakasz. 15
9
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
alapuló európai integrációhoz”.19 Ezért a fenti bekezdésekben már kifejtett jogi káoszt, labirintust nehezítik a csatlakozási folyamat elvárásai is, hiszen akarva-akaratlanul felmerül a kérdés, hogy Szerbia az EU regionális politikájába történő sikeres bekapcsolódása mennyire igényli majd a jelenlegi aszimmetrikus berendezésnek a feloldását illetve az egész ország régiókra való felosztását.20 Szintén figyelemre méltó probléma más, területi autonómiákkal rendelkező európai államok csatlakozási tapasztalatainak a tükrében, hogy a Szerbiában fennálló feltételek között lehet-e hosszú távon sikeres a Vajdaság becsatlakozása az uniós „szuper-szint”, a tagállamok és az európai régiók közötti hálózatba, amikor saját államának határain belül is küzdenie kell bizonyos hatásköreinek létjogosultságáért illetve azok bővítéséért.21
2. A KUTATÁS MÓDSZERTANA ÉS A FELHASZNÁLT IRODALOM Miközben vitathatatlan, hogy indokolt a tartomány jogállásából és a köztársaság, valamint a tartomány közötti hatáskörmegosztásból eredő kérdések politikai, gazdasági és társadalmi aspektusainak akár mélyebb vizsgálata is, fennáll a veszély, hogy a probléma túl széles megközelítése „felvizezheti” az eredményeket, felszínessé teheti a magyarázatokat, és olyan további dilemmákat vethet fel, melyek a kutatás jogi jellegéből fakadóan nem tartoznak a szűkebb vizsgálati tárgyhoz. Ezért a „kevesebb több” elvét követve a kutatás a jogtudomány ismert módszereit használva vázolja fel a lehetséges megoldást (megoldásokat) a vizsgált (kvázi) középhatalmi szint államhatalmi szintek közötti pozíciójára nézve. 19
Görömbei Sára, „A Gross-jelentés – Az autonómia mint megoldás az európai konfliktusokra,” Magyar Kisebbség 2-3 (2003): 363. 20 „Az EU regionális politikájának nem csak fejlesztési-gazdasági, de politikai dimenziói is vannak. Egyrészt, az Európai Regionális Fejlesztési Alapból származó közvetlen támogatás lehetősége új régiók létrehozására ösztönzi az államokat. Másrészt, a nyolcvanas évektől kezdve formálódik a »Régiók Európája« koncepció, melynek alapötlete a növekvő centralizáció ellensúlyozásából eredt a legnagyobb európai társulás keretei között.” Bogoljub Milosavljević, Ustavno pravo sa tekstom Ustava Republike Srbije i Zakona o Ustavnom sudu i organizacija pravosuđa (Belgrád: Projuris, 2014), 110. 21 A törvényhozó jogosítványokkal rendelkező területi autonómiák EU-politikája nem szükségszerűen egyezik meg annak a tagállamnak az EU-politikájával, amelynek kötelékébe tartoznak. Grönland népszavazáson döntötte el, hogy nem kíván az integráció része lenni, de ettől függetlenül gazdasági együttműködést alakított ki az Unióval és a lakosai uniós polgárok is egyben (ez például nem mondható el a Feröer-szigetek lakosairól). Az Åland-szigetek bár az Unió része, speciális státusából kifolyólag egyes uniós szabályok alól kivételt képez. A szubnacionális entitásokra alkalmazott külön protokollok eredményeképpen még az egységes Európai Unión belül is lehetőség nyílik, hogy egyes területi autonómiák, természetesen az „anyaországának” támogatását élvezve, nem részei az egyéges piacnak, euró-övezetnek, a Schengen-zónának vagy éppen nem vesznek részt az európai parlamenti választásokon. Megtekintve 2014. november 20-án, http://en.wikipedia.org/wiki/Special_member_state_territories_and_the_European_Union.
10
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A kutatás alapvető módszere a jogszabályvizsgálat, amely nem csupán a szerbiai és tartományi tételes jog aktusaira, hanem a szerbiai (jugoszláv) valamikori alkotmányozás és törvénykezés „termékeire”, valamint azon államok belső jogszabályaira is vonatkozik, melyekben a területi autonómia valamilyen formában megjelenik, és amelyek ily módon alkalmassá válnak a szerbiai illetve vajdasági szituációval történő összevetésre. A komparatív módszer tehát kettős formában indokolt: egyrészt a Szerbián belüli, különböző társadalmi-politikai rendszerben született jogszabályok közötti összehasonlítást foglalja magába, másrészt a más országokkal való komparációt jelenti. Ez a módszer azonban mindkét esetben csak mérsékelten jelenik meg. Ugyanis a disszertáció se nem kíván részleteiben kitérni a tartományi jogállás jogtörténeti fejlődésének minden egyes szakaszára ehelyett a szerbiai alkotmány 2006-os elfogadását követő időszakra és az ezen időszakban elfogadott jogszabályokra helyezi a hangsúlyt , se nem választ ki az összehasonlítás tárgyául bizonyos államokat és azok autonóm entitásait, hogy kizárólagosan azokat, minden részletre kiterjedően vizsgálja. Ezen disszertáció nem összehasonlító jogi tanulmány, de kétségkívül fontos helyet kap benne a komparatív módszer.22 Mivel a nemzetközi jog elsődlegesen a különböző konfliktus-feloldó mechanizmusoknak, a nemzeti kisebbségek védelmének, valamint a népek önrendelkezésének vonatkozásában foglalkozik a területi autonómiákkal azt is igen óvatosan, főként soft law formában teszi , a disszertáció témáját tekintve viszont ez a kérdés csak bizonyos részeiben releváns, az ENSZ, az Európa Tanács, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) és más nemzetközi szervezetek által elfogadott ajánlások, határozatok, politikai nyilatkozatok, egyezmények nem képezik részletes vizsgálat tárgyát.23 22
„Az összehasonlítások több módon lehetnek segítségünkre. Segíthetnek felismerni azokat a lehetőségeket, amelyek egyébként elkerülnék a figyelmünket. Segítenek tisztábban látni egyes vizsgált berendezések következményeit. A hasonlóságok és különbözőségek azonosítása révén felhívhatják a figyelmünket a saját berendezésünk komoly elemeire, amelyek jelentőségét egyébként alulértékeltük volna.” Ronald L. Watts, Comparing federal systems (London: McGill-Queen’s University Press, 2008), 2. Idézi Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 12. 23 Ilyenek például, a teljesség igénye nélkül, az ENSZ Nyilatkozata a gyarmati országok és népek függetlenségéről (1514. Sz. (XV) határozat, 1960.), az ENSZ Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (1966), az ENSZ Nyilatkozata a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól (a Közgyűlés 47/135. számú határozata, 1992.), a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája (Európa Tanács, Európai Szerződések ETS No. 148, 1992.), az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése 1201 (1993) ajánlása az Emberi Jogok Európai Egyezménye Kiegészítő Jegyzőkönyvére a nemzeti kisebbségek jogairól, a Keretegyezmény a Nemzeti Kisebbségek Védelméről (Európa Tanács, Európai Szerződések ETS No. 157, 1995.), az EBESZ keretén belül pedig a Helsinki Záróokmány (1975), a Bécsi Dokumentum (1989), a Koppenhágai Dokumentum (1990), a Párizsi Charta (1990) és az Oslói ajánlások a nyelvi jogokról (1998).
11
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A jogszabályok elemzése három alapvető módszert alkalmaz: a deskriptív (leíró), az analitikus (elemző) és a kritikai módszert. A hatáskörmegosztásból eredő kérdések megválaszolása első körben azok alapját szolgáló jogszabályok rövid bemutatásán alapul, koncentrálva a jogszabályok jogforrási hierarchiában betöltött szerepére, kibocsátójára és természetesen konkrét tartalmi elemeire. A dogmatikai módszerre jellemző szöveghez kötöttség, a leírtak tényként való kezelése azonban megválaszolatlanul hagyja a miérteket, vagyis hogy miért éppen ilyen formában alakultak ki a jogszabályok, mennyire lehet őket invariánsnak tekinteni. Ezért a rendszerszerű bemutatás mellett szükségszerű vizsgálni a normák belső célszerűségét, a jogalkotás körülményeit, valamint ki kell elemezni azok céljait és jogrendszerben betöltött illetve betöltendő szerepét. A kutatás során az effajta elemzés talán a legfontosabb fejezet, hiszen nem csak az elemezendő jogszabályok számából és különbözőségéből eredően indokolt, hanem ez az a fázis, mely során a multidiszciplinaritásnak is mérsékelten helyet kell kapnia. A kutatás azonban jogi jellegéből kifolyólag a lehető legkisebb mértékben hagyatkozik a belpolitikai és a nemzetközi folyamatok vizsgálatára, a kor általános történelmi jellemzőinek, a társadalmi képnek prezentálására, a gazdaság és a jogi gyakorlat közötti kapcsolat bemutatására. Ezért a jogi normákba ékelt tartalmat nem a politikai akarat, a gazdasági indokoltság és a társadalmi konszenzus szemszögéből vizsgálja, hanem az alapvető alkotmányos értékek és elvek, valamint a jogalkotó részéről azok általános értelemben vett tiszteletben tartása mentén. A kutatás tudományos értékét azonban az adja meg, hogy a jog bemutatásán túl a normák és az egész jogrend értékelésére is sor kerül. Az axiológia (értékelmélet) hiányossága azonban, hogy a jog tekintetében nagyon változó, valamint társadalom- és kutatófüggő kritériumok illetve elvek mentén kell, hogy haladjon, mely magában hordozza a szubjektív megközelítés veszélyét. Mivel azonban nem hagyható figyelmen kívül a jogszabályok értékelése, a kutatásban alkalmazott értékmérő minden szempontból a demokratikus államok jogállamiságából indul ki illetve azokat a mércéket tekinti mérvadónak, amelyeket a jogállam általánosan elfogadott fogalomköre magába foglal.24
24
„Mohl a jogállamiságot az értelem vezette állam ismérvének tekinti, amely a) fenntartja önnön jogrendjét, és b) lehetővé teszi az ésszerű emberi célok elérést, ezért c) biztosítja a törvény előtti egyenlőséget, továbbá d) lehetővé teszi a szabadságjogok gyakorlását.” Patyi András és Varga Zs. András, Általános közigazgatás jog (Budapest–Pécs: Dialog Campus Kiadó, 2011), 21.
12
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Mint már az előzőekben kiderült, a Vajdaság ritkán képezi jogtudományi kutatások tárgyát, még magában Szerbiában is. Habár megnőtt a tartománnyal foglalkozó szerb nyelvű tudományos cikkek száma a 2006-os alkotmány kihirdetését követően, a hazai, valamint a nemzetközi szakirodalomban továbbra sem jelenik meg. Ezért a disszertáció a jogszabályok és az alkotmánybírósági gyakorlat mellett kénytelen a kisszámú szerb nyelvű forrásra, valamint a magyar és angol nyelvű, más államok területi autonómiáit vizsgáló összehasonlító jogi tanulmányokra, tudományos tanácskozásokon elhangzott állásfoglalásokra és véleményekre támaszkodni.
3. A KUTATÁS CÉLKITŰZÉSE A disszertáció kiindulópontja a Szerb Köztársaság Alkotmányának területi berendezésre vonatkozó igen terjedelmes 7. része, amelynek három fejezete van: 1) tartományi autonómia és helyi önkormányzat, 2) autonóm tartományok, valamint 3) helyi önkormányzat. „Az első fejezet azonban teljesen felesleges, mivel emiatt az alkotmányban kétszer beszélnek ugyanazokról a dolgokról, de ami rosszabb, ugyanazokról a dolgokról, de teljesen különbözően.”25 Ez a megállapítás különösen a hatáskörök elhatárolására igaz, amelyet az alkotmány három, eltérő módon értelmezhető szakaszban26 szabályoz.27 Ahelyett ugyanis hogy az alkotmányozó a szerbiai területi decentralizáció e két formájának, az autonóm tartományoknak és a helyi önkormányzatoknak pontos definíciót, tartalmat, feladatokat adott volna, a szerbiai alkotmányjogban eddig nem létező fogalmakat vezetett be az egyébként is érzékeny témát képező területi berendezés elemeinek meghatározásához, úgy is mint a lényegi autonómiát, a polgárok tartományi autonómiára való jogát, az alkotmánymódosítási eljárás szerint hozott külön törvényt és így tovább. Az értelmezési problémákat mélyíti, hogy az alkotmány egy olyan virtuális középszintet teremtett az államban, amely szó szerint ellehetetleníti a vajdasági külön
25
Ratko Marković, „Ustav Republike Srbije iz 2006 – Kritiĉki pogled,“ Anali Pravnog fakulteta u Beogradu 2 (2006): 32. 26 „ [...] a szerbiai normatan és szakterminológia szabályai alapján az alkotmány és törvények sorszámozott alapegysége a »szakasz« és nem a magyarországi szakterminológiában meghonosodott, azonos tartalmat jelölő »paragrafus«.” Korhecz Tamás, „A Vajdaság közjogi helyzete Szerbiában, hatalmi szervezete és hatáskörei a 2009 decemberétől hatályos új törvények fényében. Törvényhozói autonómia és közigazgatási decentralizáció között,” Jog, Állam, Politika 3 (2010): 54. 27 Ustav Republike Srbije (2006), 177. szakasz, 183. szakasz és 190. szakasz.
13
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
státus ápolását és előremozdítását: nevezetesen, nem következetesen használja az autonóm tartomány fogalmát egyes illetve többes számban. Jelenleg a Vajdaság az egyetlen hagyományosnak mondható autonóm tartomány, mellette Koszovó külön jogállású területi autonómiaként jelenik meg.28 Egyes alkotmánynormákból azonban arra lehet következtetni, hogy jelenleg csak egy tartomány létezik Szerbiában, más rendelkezések viszont már több, létező és működő autonóm entitásra utalnak. Ez utóbbi szerint pedig, papíron mégis csak létezik középszint az országban. Kétségtelen, hogy a területi berendezéssel foglalkozó fejezet az alkotmány legkevésbé koherens része: „[e]gyrészről szélesen rendelkezik az alapelvekről, ideértve a tartományi autonómiára és helyi önkormányzatokra való jogot és az autonóm tartományok lényegi autonómiáját. Más részről ezeket a fogalmakat nem tölti meg lényeggel. Az állam, az autonóm tartományok és a helyi önkormányzatok közötti hatáskörmegosztás alkotmányos szabályozása komplikált és értelmezésre, valamint alacsonyabb törvényi aktusokkal való további meghatározásra hagy teret.”29 Ez is csak azt bizonyítja, hogy a szerbiai alkotmány a két nevesített autonóm tartomány jogi státusának megszilárdítása helyett, mind Koszovót, mind a Vajdaságot a nemzetpolitika eszközévé tette: egy kvázi politikai decentralizációt és egy feltételezett dezintegráció megakadályozását szolgáló eszközzé. Ez a gyakorlat azonban megkérdőjelezi a tartományi, azaz területi autonómiának a lényegét az országban. Az autonómia konfliktus-megoldó jellegéből kifolyólag egyes szakvélemények szerint a koszovói realitás, a szerbiai alkotmányozó, törvényhozó az autonómiát pusztán deklaráló intézkedései helyett, egy igen széleskörű, valós társadalmi-politikai tartalommal felvértezett autonómiát követelt volna meg.30 Az autonómia-pártiak olvasatában a területi autonómia éppen ezért az ország területi egységének megóvását teszi lehetővé, hiszen garantálása mind az állam, melynek részét képezi, mind a nemzetközi szféra szempontjából pozitív eredményekkel bír: 28
Szerbia Koszovó lényegi autonómiája pontos tartalmának definiálását a tartományra vonatkozó tárgyalások témájaként, az egyezség részeként képzelte el a hágai Nemzetközi Bíróság részére eljuttatott nyilatkozata szerint. A Szerb Köztársaság írásos nyilatkozata a Nemzetközi Bíróság részére a koszovói ideiglenes önkormányzati intézmények által egyoldalúan kikiáltott függetlenség nemzetközi jogszabályoknak való megfeleléséről, 2009. április 15., Belgrád, 203. pont. 29 Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság), „Vélemény Szerbia alkotmányáról,” 405/2006. számú vélemény, Strasbourg, 2007. március 19., 18. 30 Várady Tibor felszólalása a szerbiai Alkotmánybíróság előtt az IUz-353/2009 számú ügyben, a 2012. február 1-jei nyilvános tárgyaláson. A nyilvános tárgyalás jegyzőkönyve, IUz-353/2009 szám, 2012. február 20., 8.
14
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
egyrészt az autonóm entitások, bármilyen erősek legyenek, nélkülözik az önálló nemzetközi jogi státust és így továbbra is az állam szabályozása alá esnek, másrészt az etnikailag viszonylag homogén területek esetleges elszakadásával a nemzetközi rend destabilizáló tényezőivé válhatnak.31 Mindazonáltal nagyon nehéz egy ennyire politikai témát objektív jogi kategóriaként kezelni, különösen, hogy „az autonómia nem egy univerzális gyógyír, amely minden időben és minden helyzetben ugyanolyan módon alkalmazható, hanem az autonóm státust mindig gondosan hozzá kell igazítani az egyedi esetek sajátosságaihoz, és az adott terület földrajzi, történelmi és vallási jellegzetességeihez. Éppen ezért az esetleges kudarcok oka nem maga az autonómia mint olyan, hanem azok a nem megfelelő körülmények, amelyek között alkalmazták.”32 Amikor egy adott ország felismeri az autonómia létrehozására irányuló igényt, meg kell teremtenie ennek intézményi hátterét és az adott terület döntéshozatalban való részvételének mechanizmusait. A disszertáció célja ezért amellett, hogy igyekszik jogi érvekkel alátámasztani a vajdasági területi autonómia létezését és létjogosultságát mint a tartományi lakosság autonómiára való igényének kifejeződését Szerbiában, elemzi és értékeli Vajdaság Autonóm Tartomány alkotmányos jogállását és a területi hatalommegosztásában (pontosabban a tartomány helyzetéből kifolyólag inkább hatáskörmegosztásban) betöltött szerepét, elsősorban a jogalkotóiszabályozói hatásköreit előíró jogszabályokon és a bírósági gyakorlaton keresztül; a mind szélesebb társadalmi konszenzus elérése érdekében a Vajdaság jogállását illetve hatásköreit illetően pedig összegyűjti és alkalmazza más államok autonóm területeinek jó tapasztalatait. A kutatás arra ad választ, hogy sikerült-e vagy sem a törvényhozónak a fentiekben bemutatott konfúz alkotmányjogi állapotra alapozva egy, a gyakorlatban alkotmányosan és törvényesen működő illetve működtethető autonóm entitást kialakítania, annak szabályozása során mennyire tartotta tiszteletben a Vajdaság területi autonómiájának lényegét adó sajátosságokat, valamint hogy a törvényhozó jogalkotási megoldásai milyen következményekkel járnak a jogalkalmazás során a tartományi autonómia kiteljesedésére való tekintettel. Az évtizedekig a szövetségi Jugoszláviában kvázi tagállami jogosítványokkal rendelkező tartomány pszeudo-autonómiává történő átminősítése először az 1990-es, majd később a 2006-os 31
Hannum Hurst, „Territorial autonomy: Permanent solution or step toward secession,” in Facing Ethnic Conflicts: Toward a New Realism, szerk. Andreas Wimmer et al. (Rowan & Littlefield, 2004), 276. 32 Görömbei, „A Gross-jelentés – Az autonómia mint megoldás az európai konfliktusokra,” 352353.
15
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
alkotmánnyal mélyebb tudományos elemzést érdemel a sajtóban elhangzott politikai nyilatkozatoknál, különösen a szerbiai Alkotmánybíróság a Vajdaság hatásköreiről szóló törvény és a tartományi statútum alkotmányossági felülvizsgálata során hozott döntéseit követően, amely a nem kis kritikára okot adó indoklás mellett kétségtelenül a fennállásának félévszázados történelmében első ízben fogalmazta meg a szerbiai tartományi autonómia tartalmáról és korlátairól szóló elvi állásfoglalását. Habár számos történelmi, politikai, szociológiai tanulmány született a Vajdaság autonómiájáról, valós és vélt önállósulási ideákról, ennek a kutatásnak nem célja megismételni mindazokat a gondolatokat, amelyeket már sokan mások sikerrel prezentáltak, hanem új kontextusba helyezni mind a már Alkotmánybíróság által megválaszolt hatásköri kérdéseket mind a státusból eredő vitás témákat. A jelenlegi jogszabályi keret és reá épülő jogérvényesítési gyakorlat elemzése általánosan hasznosítható tudást eredményezhet abban a tekintetben, hogy milyen közjogi normákkal lehet a függőlegesen tagolt hatalmi berendezésű országok államszervezetéhez hasonlóan Szerbia decentralizációs folyamatát is eredményessé és hatékonnyá tenni, így a disszertáció a területi autonómia elméleti és gyakorlati fogalmának konceptualizálása mellett legnagyobb részt a vertikális hatáskörmegosztás problémakörére helyezi a hangsúlyt, azon belül is a Vajdaság jogalkotói és a törvényvégrehajtás során gyakorolt szabályozói funkcióira, a hatásköri vitákból eredő kontrollra, de kitér a tartományi hatáskörök pénzelési rendjére is. Fontos azonban kihangsúlyozni, hogy jelen disszertáció a hatalom-, hatáskör- és munkamegosztást elsősorban a központi és a tartományi hatalmi szint vonatkozásában vizsgálja, és a helyi önkormányzati szinttel csak járulékosan, a tartományi autonómia viszonylatában foglalkozik.
16
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
II. A TERÜLETI AUTONÓMIA ELMÉLETI FOGALMÁNAK KONCEPTUALIZÁLÁSA
1. KÜLÖNBSÉGEK AUTONÓMIA ÉS AUTONÓMIA KÖZÖTT Mint ahogyan a disszertáció alapvetéséből is kiderül, egy olyan tartomány autonómiájának kérdésével foglalkozunk, amely történelmi kategória vagy más szóval élve történelmi szükségszerűség, és amely történelmi feltételek együttesen determinálták a tartományi élet különleges fizionómiáját, a tartományi gazdasági, kulturális és társadalmi élet külön formáit.33 Habár a nemzeti kisebbségek jelenléte nagymértékben befolyásolta és befolyásolja mind a mai napig a vajdasági autonómia tartalmának alakulását, a szerbiai alkotmányozó a Vajdaság jogtörténeti fejlődése során egyetlen egyszer sem kötötte ezt az autonómia modellt közvetlenül a nemzetiségi
kérdéshez;
helyette
a
tartomány
területén
élő
számos,
történelmében,
hagyományaiban, nyelvében, vallásában, kultúrájában különböző közösség által kialakított különös regionális identitást34 igyekezett védeni. Ezért a kutatás során nem foglalkozom a nemzeti kisebbségek autonómia-törekvéseivel, legyen szó akár a nemzeti kisebbségek vagy etnikai közösségek területi elvű vagy személyi elvű autonómiájáról, akár sajátos státusú területi vagy helyi önkormányzatairól, esetleg országos, területi vagy helyi szintű közjogi testületi önkormányzatairól.35 A disszertáció az autonómia fogalmát kizárólag egy régió (terület) autonómiáján keresztül közelíti meg, nem vitatva természetesen, hogy egy régió autonómiájának is lehet (és általában van is) nemzeti kisebbségi vonatkozása illetve hogy a személyi és területi elvű autonómia éppen a nemzetiségi ügyek miatt kombinálható.36 BOGNÁR ZOLTÁN például aszerint csoportosította a regionális autonómiákat, hogy a többségi nemzet számához képest 33
Budimir Damjanov, „Kratak prikaz Statuta AP Vojvodine,” Glasnik Advokatske komore Vojvodine, časopis za pravnu teoriju i praksu 6 (1953): 1. 34 „Általában feltételezik, ha a régiók valamilyen mértékű tervezési vagy politikai önállóságot élveznek, akkor a régió lakosságának, de legalább politikai elitjének kifejlődik egy bizonyos mértékű regionális öntudata, majd esetleg regionális identitása.” Somlyódyné Pfeil Edit, „Mozaikok a regionális identitás értelmezéséhez,” Tér és Társadalom 4 (2007): 58. 35 Bognár, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák…, 3. 36 „Amennyiben az autonóm régió létrehozásának célja egy kisebbség többséggel szembeni önállóságának garantálása, a régió autonómiája egyben a kisebbség autonómiájának megvalósulását is szolgálhatja.” Bognár, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák…, 4.
17
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
milyen arányban él az adott területen nemzeti kisebbség: a regionális lakosság felénél kevesebb (pl. Wales, Észak-Írország, Galícia, Friuli Venezia Gulia), a regionális lakosság felénél több (pl. Grönland, Feröer-szigetek, Szardínia) vagy pedig elenyésző számban (pl. Olasz- és Spanyolország olasz és spanyol többségű régiói).37 THOMAS BENEDIKTER a nemzeti kisebbségi elemet pedig az autonóm terület jogalkotó hatáskörein keresztül közelítette meg, amelyek egyrészt az autonóm területen élő nemzeti kisebbség identitásának megőrzésére, másrészt magának az egész autonóm entitásnak jólétét és működését szolgáló szociális és gazdasági kérdésekre irányulnak.38 HANS JOACHIM HEINTZE a területi autonómia mellett megkülönbözteti az ún. nem területi autonómiát, amely alapvető célja az egy országon belül szétszórtan élő kisebbségi csoport érdekeinek koordinált védelme kulturális, személyi vagy pedig funkcionális autonómián keresztül.39 A kulturális autonómia a személyi autonómia korlátozott formája, amely elsősorban a kulturális identitást érintő ügyekben ad egyfajta önkormányzatiságot a kisebbségi csoportnak, nem okvetlenül közjogi szereplőn keresztül. Ezzel ellentétben a személyi autonómia egy kisebbség politikai részvételének intézményesülése, külön közjogi státusú ernyőszervezet révén. A funkcionális autonómiát viszonylag ritkán említik valódi autonómiaként, ebben az esetben ugyanis a kisebbségek magánjellegű csoportosulásairól van szó, mindenféle állami részvétel nélkül.40 Valójában a nem területi autonómia modellek közül a személyi autonómia az egyetlen, amely hagyományos értelemben vett autonómiaként felfogható, mivel a kulturális és a funkcionális autonómia általában nélkülözi a jogalkotói hatásköröket, és legfeljebb szabályozóregulatív vagy adminisztratív jogosítványokat gyakorol a csoporthoz tartozó személyek felett. 41
37
Bognár, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák…, 68. Thomas Benedikter, The working autonomies in Europe. Territorial autonomy as a means of minority protection and conflict solution in the European experience - An overview and schematic comparison (Bolzano: Associazione per i popoli minacciati, 2006), megtekintve 2014. szeptember 24-én, http://www.gfbv.it/3dossier/eumin/autonomy.html 39 Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 39. Thomas Benedikter a személyi és kulturális autonómiát egymás szinonimáiként használja. 40 Heintze, „On The Legal Understanding Of Autonomy,” 2124. 41 Markku Suksi, Concluding remarks to Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 360. 38
18
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A területi autonómia lehet helyi és lehet regionális.42 A helyi területi autonómia a helyi önkormányzatokban valósul meg, általában a helyi lakosságban többséget képező nemzeti kisebbség önkormányzása révén. A regionális területi autonómia ezzel szemben létrejöhet mind az állam már létező tartományainak, régióinak, kantonjainak megfelelő hatáskörökkel való felruházása útján, mind a fennálló adminisztratív struktúrától függetlenül is. Ebben az esetben speciális megoldásként szolgálhat az unitárius állam egy történelmi vagy éppen kulturális okokból külön státust élvező régiójának, de nincs akadálya annak sem, hogy szimmetrikusan, az ország teljes területén kialakuljon (ilyenek elsősorban a regionális államok).43 Az autonómia ugyanis lehet a) célszerű autonómia (általában az ország és az adott autonóm entitás földrajzi távolsága miatt, például az Egyesült Királysághoz tartozó Falkland-szigetek), b) történelmi autonómia (a történelem különböző korszakaiban más-más fokú autonómiát élvező Man-sziget), c) szerves autonómia (a régió speciális identitása miatt békés úton kialakult Grönland) és d) megragadott autonómia (fegyveres konfliktusok vagy fenyegetések hatására létrejött autonómia mint az Åland-szigetek).44 A fentiek alapján leszögezhető, hogy a nemzeti kisebbségek jelenléte nem condicio sine qua non a területi autonómia létrehozása szempontjából. Ahogyan ASBJØRN EIDE is kifejtette: az autonóm entitásnak elsősorban demokratikus, és nem pedig etnokratikus jelleget kell adni.45 Kétségtelen azonban, hogy a területi autonómia a legtöbb esetben a nemzeti kisebbségek mint a többségi lakosságtól eltérő csoport autonómiájaként jelenik meg mind a köztudatban, mind a nemzetközi szakirodalomban.46
RUTH
LAPIDOTH
úgy
fogalmazza
meg
az
autonómiát
mint
a
hatalommegosztás az állam egységének megőrzésére, és egyben a lakosság különbözőségének
42
BOGNÁR másik megfogalmazásban a regionális területi autonómiát mezoszintű- és megyei szintű, a helyi területi autonómiát pedig településszintű autonómiának nevezi. Bognár Zoltán Levente, „Autonómiák világszerte: az önállóság formai és tartalmi ismérvei tizennyolc államban (2.),” Magyar Kisebbség 1-2 (2006): 318. 43 Benedikter, The working autonomies in Europe ..., http://www.gfbv.it/3dossier/eu-min/autonomy.html. 44 Kjell-Åke Nordquist, „Autonomy as a Conflict-Solving Mechanism – An Overview,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 6465. 45 The final report of the Special Rapporteur of the Commission of Human Rights - Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, Mr. Asbjørn Eide, on possible ways and means of facilitating the peaceful and constructive solution of problems involving minorities. E/CN.4/Sub.2/1993/34. 15. 46 Jelenleg a legelterjedtebb nézet, hogy az autonómia alapját a nemzeti kisebbségek jogai, az őslakos népek jogai, valamint az önrendelkezésre való jog biztosíthatja. Yash Ghai, „Introduction: Nature and origin of autonomy,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai és Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 2025.
19
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
tiszteletben tartására szolgáló eszközét,47 mely különbözőséget ő elsősorban a nemzeti kisebbségek, az őslakos népek és egyes népcsoportok a többségi nemzettől eltérő történelméhez, nyelvéhez, kultúrájához, esetenként vallásához köti, és az önrendelkezéssel hozza összefüggésbe. Az önrendelkezésre való jog mint alapvető emberi jog azonban nem egyelő a területi autonómiára való joggal, függetlenül attól, hogy e két kifejezést gyakran szinonimaként használják. „Minden népnek joga van az önrendelkezésre. E jog értelmében a népek szabadon határozzák meg politikai rendszerüket és szabadon biztosítják gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődésüket.”48 Ezen norma alapján az önrendelkezés ugyanúgy magába foglalhatja a korlátozott szintű önkormányzást egy ország határain belül, mint az országtól való teljes függetlenséget. A nemzetközi jogászok ezért különbséget tesznek az önrendelkezés belső és külső dimenziói között, mely utóbbi a népek független állam megalapítására, másik független állammal történő egyesülésre vagy abba történő csatlakozásra, esetleg más politikai státusba történő átalakulásra való jogát takarja,49 azaz más szóval a népek teljes önrendelkezését.50 Ebben a kontextusban a nép jelentheti az ország egész lakosságát, de a külső önrendelkezés vonatkozásában rendszerint a gyarmati területen vagy idegen katonai uralom alatt élőkre, esetleg a kormányzati szerepvállalásukban illetve a belső önrendelkezésre való joguk gyakorlásában akadályozott, a többségi nemzettől eltérő népcsoportra értendő. A nép fogalmának definiálása során minden ezen kívül eső kategória legfeljebb az adott csoport belső önrendelkezésre való jogát feltételezi.51 „Felmerül a kérdés, hogy mit értünk népcsoportok alatt. Beletartoznak-e ebbe a fogalomba a
47
Ruth Lapidoth, Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts (Washington: US Institute of Peace Press, 1997),
3. 48
International Covenant on Civil and Political Rights, Adopted and opened for signature, ratification and accession by General Assembly resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966, entry into force 23 March 1976, in accordance with Article 49. Kihirdette: 1976. évi 8. törvényerejű rendelet az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya kihirdetéséről. I. rész, 1. cikk, 1) pont. 49 Declaration on the Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in Accordance with the Charter of the United Nations [Nyilatkozat az államok közötti baráti kapcsolatok és együttműködés ENSZ Alapokmánnyal egyező elveiről], az Egyesült Nemzetek Közgyűlése által 1970. október 24én elfogadott 2625 (XXV) számú rezolúció. Az egyenlő jogok és a népek önrendelkezésének elve. 50 Lauri Hannikainen, „Self-Determination and Autonomy in International Law,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 82. 51 Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217.
20
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
nemzeti, vallási vagy egyéb kisebbségek, a bennszülöttek, illetve a szövetségi államok tartományai?”52 Az UNESCO népcsoportok meghatározására vonatkozó rendkívül tág ajánlása alapján a válasz akár igen is lehet,53 hiszen a csoporthoz tartozást, például, a közös gazdasági élet is kifejezheti. Láthatóan a régió, a tartomány vagy az autonómia más területi entitása nem jelenik meg a külső önrendelkezésre való jog hordozójaként, és csak igen rugalmas és absztrakt értelmezés alapján fogható fel a belső önrendelkezésre való jog letéteményeseként. Ezt támasztja alá LAURI HANNIKAINEN is, aki szerint egyetlen nemzetközi dokumentum vagy egyéb aktus sem irányozza elő a régiók vagy pedig akár a regionális kisebbségek belső önrendelkezésre való jogát.54 „ [...] mind a belső önrendelkezésre vonatkozó szokásjog, mind az írott jog keveset mondhat a demokratikus kormányzás implementálásának lehetséges módozatairól. Se nem biztosít semmilyen
irányelvet
az
intézményes
egységek
vagy
régiók
közötti
lehetséges
hatalommegosztáshoz. És még kevésbé szolgál működőképes szabványokkal a belső önrendelkezés megvalósulásának bizonyos formáihoz mint amilyen a devolúció, az autonómia vagy a regionális önkormányzat.”55 Miközben a külső önrendelkezés alanyait, tartalmát tekintve hosszú évtizedek óta formálódik a nemzetközi joggyakorlat, hogy egy állam milyen kritériumok mentén osztja fel a területét, és ruház fel bizonyos régiókat többlet jogokkal, csak a belső jogalkotóra tartozik. „Egyértelmű, hogy létrehozhatóak az önrendelkezés államszint alatti formái egy létező állam határain belül; és amennyiben az önrendelkezés ezen formái jogalkotó hatalmat feltételeznek a központi szint alatt, lehetséges belső önrendelkezésről beszélni.”56 Ahogyan azonban a belső önrendelkezés letéteményeseinek vonatkozásában, úgy annak formáit tekintve sincs egy általános modell,
52
Tibori Szabó Kinga, „A népek önrendelkezésének belsõ formája: egyéni szabadság vagy jog a kollektív autonómiához?,” Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny 1 (2005): 4243. 53 A népcsoport fogalmának velejárói a csoportot alkotó egyének valamely közös tulajdonsága (a) közös történelem, b) faji vagy etnikai identitás, c) kulturális homogenitás, d) nyelvi egység, e) vallási vagy ideológiai rokonság, f), területi kötődés, g) közös gazdasági élet), a csoportot alkotó egyének meghatározott száma (mely elkülöníti a csoportot az egyének egyszerű társulásától), a csoporthoz való tartozás igénye, valamint önálló, a különbözőséget kifejező intézmények. Final Report and Recommendation of an International Meeting of Experts on the Further Study of the Concept of the Right of People for UNESCO, SHS-89/CONF.602/7, Párizs, 1990. február 22., 78. 54 Hannikainen, „Self-Determination and Autonomy in International Law,” 84. 55 Antonio Cassesse, Self-Determination of Peoples – A Legal Appraisal (Cambridge: Cambridge University Press, 1995), 314. idézi Hannikainen, „Self-Determination and Autonomy in International Law,” 85. 56 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 30.
21
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
hiszen az államszint alatt a hagyományos értelemben vett helyi önkormányzatokon túl, megjelenhetnek a területi/regionális önkormányzatok és ugyanúgy a szövetségi tagállamok is. A kérdés az, hogy a területi, és ezen belül regionális autonómiát57 melyik kategóriába soroljuk illetve besorolható-e egyáltalán, vagy esetleg az államszint alatti kormányzati formák külön csoportját képezi-e. A különböző autonómia-elméletek ugyanis rendszerint olyan fogalmakból vezetik le a területi autonómia definícióját, mint a regionális önkormányzat, a devolúció és a decentralizáció, de számos példa található a területi autonómia és a szövetségi tagállam párhuzamba állítására is. Azon tézis elfogadásával, miszerint a területi autonómia „belügy” és ez még hangsúlyosabban igaz, ha, a Vajdasághoz hasonlóan, nem egy konkrét nemzeti kisebbség autonómia igényének kifejeződése , akkor valójában a mindenkori alkotmányozó és törvényhozó feladata meghatározni, hogy adott térben és időben mit ért egy terület autonómiája alatt. Másrészt viszont éppen a terminus rugalmassága követelné meg olyan, legalább ajánlás jellegű nemzetközi dokumentum kidolgozását, amely a területi autonómia alapvető elemeinek meghatározásával végképp pontot tenne az évtizedek óta tartó kétségekre a területi autonómia tartalmi és fogalmi elhatárolását illetően a többi hasonló szubnacionális entitástól.
2. A
TERÜLETI AUTONÓMIA ÉS MÁS SZUBNACIONÁLIS TERÜLETI ENTITÁSOK FOGALMÁNAK
ELMÉLETI ELHATÁROLÁSA
RUTH LAPIDOTH az autonómia-elméletek alapján az autonómia fogalmát a következők szerint határozta meg: 1) bizonyos ügyben való cselekvési jog önálló mérlegelés alapján, 2) a függetlenség szinonimája, 3) a decentralizáció szinonimája, valamint 4) a meghatározott területen kizárólagos törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom, azaz politikai autonómia. Ez utóbbi, számára, elsősorban az önkormányzással, önszabályozással áll a legközelebbi kapcsolatban; tartalmilag mindenképpen több a decentralizációtól, amely nem az autonómia lényegét képező hatalomátadást, hanem „csak” hatalom-átruházást takar, de kevesebb a más állam szuverenitása alá tartozó társult államoktól, az ún. függő területektől.58
57
Jelen disszertációban használt területi autonómia kifejezés a regionális területi autonómiára utal, kivéve, ha kimondottan nincs kihangsúlyozva, hogy a helyi önkormányzatok területi autonómiájáról van szó. 58 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 104106.
22
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Az autonómia, a decentralizáció és a szövetségi államstruktúra közötti különbségre, de egyben e koncepciók közötti átjárhatóságra utal az Európai Régiók Közgyűlésének regionalizmusról szóló nyilatkozatának előszava is, amely szerint figyelembe kell venni, „hogy a régiók, eltérő történelmük, kultúrájuk, és alkotmányos elveik miatt különböző státuszokkal rendelkeznek, amelyek jellemzőek az egyes államok területi szerveződésére. E változatosság tiszteletben tartása mellett, e közös nyilatkozat a régiók azon törekvését fejezi ki, hogy a saját államuk intézményes keretei között tovább folytatódjék egy olyan regionalizáció, amely szövetségi, autonóm és decentralizált struktúrával rendelkezik.”59 [kiemelés tőlem – B.K.] Ez a dokumentum tehát amellett, hogy a régió fogalmába sorolta a regionális területi önkormányzatokat, a szövetségi tagállamokat, az autonóm területeket és a decentralizált hatóságokat, amelyek e dokumentum szövege szerint mind olyan „törvényes területi testület[ek], amelye[ke]t az állami szint alatt közvetlenül hoztak létre, és politikai önkormányzattal van[nak] felruházva,”60 [többes szám hozzáadása tőlem – B.K.] a politikai önkormányzat különböző szintjeire is utalt azáltal, hogy különválasztotta a regionalizáció három lehetséges struktúráját. Közös e fogalmakban, hogy minden esetben államszint alatti entitásokról van szó, amelyek a központi kormányzattal közösen vesznek részt a hatalomgyakorlásban. Az államhatalom törvényhozó,
végrehajtó
és
bírói
ágra
való
felosztásának
(az
ún.
horizontális
hatalommegosztásnak) klasszikus elmélete mellett ugyanis az utóbbi években egyre hangsúlyosabban jelenik meg a vertikális hatalommegosztás is, amely a fenti hatalmi ágakat különböző hatalmi szintek között osztja meg, azaz nem csak és kizárólag az állami szervek, hanem az államszint alatti és feletti hatalmi szintek bizonyos szervei között.61 Így a vertikális hatalommegosztás kiterjed a nemzetek feletti, szupranacionális szintre (idetartozik az Európai Unió és más kormányközi csoportosulások), a két szinten működő, azaz szövetségi állam tagállamaira, az államszint alatti autonóm szintekre (ilyenek a regionális állam régiói, az 59
Nyilatkozat a Regionalizmusról, elfogadva az Európai Régiók Gyűlésének Bázeli találkozóján, 1996. december 4én. Előszó 2) pont. 60 Nyilatkozat a Regionalizmusról, 1. cikk 1) pont. 61 A szerbiai Alkotmánybíróság „elfogadhatatlanul és durván leegyszerűsítette az unitárius államon belüli területi decentralizáció minden lehetséges formáját” azáltal, hogy megállapította, egy unitárius államban az államhatalom kizárólag a központi (állami) szerveket illeti meg. „Figyelembe véve, hogy a területi autonómiát a Szerb Köztársaságban az alkotmány alakítja ki, és hogy az autonóm tartományok meghatározott autonómiával rendelkeznek az alkotmánnyal garantált mértékben, nem lehet azt állítani, hogy minden hatalom kizárólag a központi szerveké lenne.” Darko Simović, „Ustavnosudsko uobliĉavanje teritorijalne autonomije Vojvodine,” NBP • Žurnal za kriminalistiku i pravo 3 (2013): 5455.
23
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
autonómia és a devolúció), valamint a decentralizált önkormányzati kormányzásra (azaz a regionális
és
helyi
önkormányzatokra).62
Miután
minden
esetben
bizonyos
fokú
önkormányzásról, azaz autonóm kormányzásról van szó, logikus a fogalomzavar egyes hatalmi szintek megkülönböztetésekor, különösen, hogy az államok teljes szabadságot élveznek hatalmi struktúrájuk működésének felépítése során.63 Láthatóan az államszint alatti autonóm szintbe nem csak a területi autonómia, de a devolúció és a regionális államok entitásai is beletartoznak. Hasonló felosztást használt egyébként ANTONIO CASSESSE is a belső önkormányzás megvalósulásának formáira.64 A szerbiai Alkotmánybíróság a Vajdaság jogállásáról szóló állásfoglalása szerint a jog- és a politikaelméletben osztatlanok a nézetek annak vonatkozásában, mi a különbség a területi autonómia és a szövetségi államok tagállamai között illetve kétségtelen, hogy az autonóm entitás autonómiájának szintje kisebb és
minőségében különböző a szövetségi
tagállamok
autonómiájának szintjétől. Az autonóm entitás nem rendelkezik eredeti hatalommal, ami az államiság fokmérője, és ennek értelmében nem élvezhet semmilyen igazságszolgáltatási autonómiát vagy éppen alkotmányozó hatalmat.65 A nemzetközi szakirodalomban, ezzel szemben, a kizárólagos törvényhozó hatalommal rendelkező területi autonómiák és a szövetségi tagállamok között gyakran elmosódnak a határok, különösen a jogalkotásban betölthető szerepüket tekintve. A tény, hogy az alkotmány szövetséginek determinálja az országot, még nem jelenti automatikusan, hogy az tartalmilag is megfelel a föderális állam koncepciójának. SIR KENNETH CLINTON WHEARE szerint az állam konstitutív aktusán túl ugyanis a kormányzati gyakorlatnak is ezt kell tükröznie.66 Ez alapján WILL KYMLICKA Spanyolországot, Belgiumot, Kanadát és Svájcot azon szövetségi államok kategóriájába sorolja, ahol a nemzeti kisebbségek tagállami formában kaptak területi autonómiát. Az Egyesült Királyság habár megmaradt unitárius államnak, véleménye szerint Skócia és Wales részére a területi autonómia kvázi
62
Bogoljub Milosavljević, „Naĉelo podele vlasti u Ustavu i ustavnoj praksi Republike Srbije,“ Pravni zapisi 1 (2012): 9. 63 Természetesen ez utóbbi megállapítás csak részben igaz az Európai Unió és a tagállamok közötti specifikus hatáskörmegosztás tekintetében, de az EU-hoz való csatlakozás mellett vagy ellen való állami elköteleződés nyomán valamilyen fokú szabadság itt is felfedezhető. 64 Supra note 55. 65 IUz-353/2009 számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 67/2012. szám, 19. 66 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 8686.
24
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szövetségi formáit alakította ki (hasonló történt az Åland-szigeteken és Dél-Tirolban is). Ezeket az eseteket pedig többnemzeti szövetségi államnak nevezte el.67 A szövetségi államok intézményi komponensein túl (mint például a két kamarás szövetségi parlament) a szövetségi államban a szövetségi és a tagállami hatáskörök gyakran hasonló módon oszlanak meg mint az unitárius államban a központ és autonóm terület között; azaz a szövetségi állam kizárólagos hatáskörein túl, a tagállamok is rendelkeznek kizárólagos hatáskörökkel, emellett pedig vannak még közös hatásköreik és a szövetségi állam által meghozott kerettörvények tagállami alkalmazásának a lehetősége. A szövetségi államok ezen tartalmi összetevője kétségkívül egybeesik sok unitárius államban jelenlevő hatáskörmegosztási illetve hatalommegosztási modellel. A tagállamok „beavatkozási” területe azonban általában jóval szélesebb mint egy autonóm területé. Egy autonóm területnek kisebb szerepe van a nemzetközi kapcsolatokban, nem vesz részt (jogilag szabályozott módon, mint entitás) vagy nem meghatározó mértékében sem a központi szervek létrehozásában, sem az ország alkotmányának meghozatalában és módosításában, legtöbbször a központi hatalom rendelkezik a reziduális hatáskörökkel,68 az autonómia pedig a felsoroltakkal, valamint valamilyen formában mindig függ a központi törvényhozástól.69 Talán a legalapvetőbb különbség mind közül éppen ez utóbbi, hiszen az autonómia mindig belső megoldás, mindig a szűkebb területi konfliktusokra, igényekre reagáló eszköz. Hogy miként lehet mégis „tartóssá” és a központi kormányzat „önkényétől” minél inkább függetleníteni ezt az entitást, MARKKU SUKSI az autonómia hat lehetséges fedezékéről70 beszél. Ezek 1) a regionális fedezék (spanyol régiók), 2) a különleges fedezék (Madeira, Azori), 3) az általános fedezék (Krím), 4) a fél-általános fedezék (Gagauzia), 5) a nemzetközi fedezék (Åland-
67
Will Kymlicka, Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of Diversity (Oxford: Oxford University Press, 2007), 72. 68 Reziduális hatáskör alatt egy adott hatalmi szint (központ, régió, tartomány vagy helyi önkormányzat) azon hatáskörét értjük, amely a feladatok, funkciók elosztása után a különböző hatalmi szintek között visszamaradt, pontosabban megmaradt az adott hatalmi szintnek. Ez rendszerint azon hatalommegosztási modellekben jelelnik meg, amikor az egyik hatalmi szint a precízen felsorolt és ezáltal könnyen nevesíthető hatáskörökkel rendelkezik, míg a másik minden olyan jogosítványt gyakorolhat, amely ebben a felsorolásban nem jelenik meg, azaz amely a másik hatalmi szint után fennmaradt. 69 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 9495. 70 A Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fórumának háttéranyagában körülbástyázásnak, Miklósné Zakar Erika Autonómia: Elmélet és gyakorlat című tanulmányában pedig beágyazottságnak fordították a Markku Suksi által használt entrenchment angol kifejezést.
25
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szigetek), és 6) a szerződés-alapú fedezék (Dél-Tirol).71 Míg a két utóbbi esetben külső szereplő vagy szereplők is részt vesznek az autonómia (ki)alakításában (nemzetközi megállapodás útján szóban vagy pedig írásban), addig az első négy fedezék lényege éppen a belső, azaz a központi jogalkotó aktivitása, annak vonatkozásában, hogy az autonóm entitásra vonatkozó belső jogszabályok módosítását ellenőrizhető keretek között tartsa: akár az alkotmányban (általános fedezék) vagy sarkalatos törvényben (fél-általános fedezék) történő szabályozás, akár az autonóm entitás általi kötelező jóváhagyásnak (regionális fedezék) vagy a rá vonatkozó speciális szabályok (speciális fedezék) előírása révén.72 KJELL-ÅKO NORDQUIST szerint azonban nincs lényeges kapcsolat egy autonómia-megoldás tartóssága és a nemzetközi szint bekapcsolása között, mivel a belső körülmények hosszabb távon sokkal fontosabbak, úgy is mint az autonóm entitás és állam között fennálló hasonló politikai kultúra, a stabil gazdaság és a demokratikus államvezetés. Természetesen nem vitatja, hogy az autonómia kialakulásában, esetleg a konfliktusok
feloldásában
jelentős
szerepe
lehet
a
nemzetközi
közösségnek,
de
elengedhetetlennek tartja az autonómia szempontjából tartós politikai környezetet. Ezért is jellemző, hogy a politikailag „gyenge” államokban sokkal nehezebben tartható fenn egy autonómia modell mint például egy gazdaságilag fejletlen országban. 73 Itt azonban nem szabad elfelejteni, hogy az autonómia lehet célzottan átmeneti (például Hong Kongé) vagy pedig az időtényezőt tekintve állandó hatalmi szint.74 A regionális önkormányzat és területi autonómia között hasonlóan nehéz meghúzni a határvonalat mint a tagállam autonóm terület páros között. A konfúziót általában az okozza, hogy a regionalizáció adminisztratív koncepcióját kiegyenlítik annak a politikai koncepciójával: míg az első eset az ország adminisztratív decentralizációjára vonatkozik, amikor a régió státusa nem sokban különbözik a helyi önkormányzatok jogállásától, addig a második esetben a régió a vertikális hatalommegosztás egyik formájaként, egy terület politikai akaratának kifejeződéseként
71
Szinte minden autonómia-modellt egyszerre több kategóriába is besorolható, azaz például egy nemzetközi szerződés mellett az alkotmány is garantálhat védelmet az autonóm területnek. 72 Markku Suksi, „On the Entrechment of Autonomy,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 152. 73 Nordquist, „Autonomy as a Conflict-Solving Mechanism – An Overview,” 6673. 74 Miklósné Zakar Andrea, „Autonómia: elmélet és gyakorlat,” Tér és Társadalom 3 (2010): 8586.
26
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
jelentkezik.75 A fogalomzavart súlyosbítja továbbá, hogy jelenleg nem léteznek nemzetközileg elfogadott standardok, melyek a területi (tehát nem helyi) önkormányzás tartalmát normatív keretek között szabályoznák, sőt, a regionális önkormányzás elveinek rendezésére tett európai kísérletek sem hoztak megnyugtató eredményt. A különböző tervezetek elnevezése is bizonyítja, hogy néhol regionális önkormányzásról, regionális autonómiáról, néhol regionális demokráciáról beszélnek, melyek hasonló, de jelentésükben nem egyforma kifejezések.76 Amely azonban közös a kezdeményezésekben, hogy a regionális önkormányzás koncepciója minden esetben a társadalom demokratizációját szolgálja a közhatalmat gyakorló intézmények alapvető sajátosságainak megváltoztatásával, és ezáltal megerősíti az állampolgárok közügyek gyakorlásában történő részvételi jogát a kormányzás minden szintjén.77 PETER RABE jelentéstevő a regionális önkormányzatokat hat modellbe sorolta aszerint, hogy a régió rendelkezik-e törvényhozó hatalommal, hogy ezt a hatalmat az alkotmány garantálja-e, valamint hogy a regionális jogalkotót közvetlenül vagy pedig közvetve választják-e meg. Az első két modellbe a törvényhozó hatalommal rendelkező entitások tartoznak, különbség közöttük, hogy míg első hatalmát alkotmány vagy szövetségi alkotmány garantálja, a második esetében ez más aktussal valósul meg (törvény, statútum, nemzetközi szerződés). A harmadik és negyedik modellnél a regionális önkormányzat a központi kerettörvényekkel összhangban hozhat saját jogszabályokat (törvényeket vagy alacsonyabb jogerejű regionális jogszabályokat). A különbség itt is, mint az előző esetben, a hatáskör forrása. Az ötödik és hatodik modell a fentiekkel ellentétben nem foglal magába sem törvényhozó hatalmat, sem más normatív hatáskört, hanem elsősorban adminisztratív döntéshozatalt. Az ötödik modellnél ezt a funkciót a helyileg közvetlenül megválasztott szerv gyakorolja, a hatodik modellnél viszont nincs demokratikus választás.78 Ezen modellek szerint a területi autonómia minden esetben a jogalkotó regionális önkormányzat egy bizonyos szintje (1-4. modellek), de vice versa már nincs így; más szóval nem minden regionális önkormányzat területi autonómia. Az ötödik és hatodik modell habár 75
Marijana Pajvanĉić, „Ustavni okvir regionalne države,“ in Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU integracija, szerk. Aleksandar Popov (Újvidék: Centar za regionalizam, 2008), 54. 76 A Regionális Autonómia Európai Chartájának tervezete (1997), Helsinki Nyilatkozat a Regionális Önkormányzatról (2002), A Regionális Demokrácia Európai Chartájának tervezete (2008). 77 Európai Kartatervezet a Regionális Önkormányzatról, Az Európa Tanács Helyi és Regionális Hatóságok Kongresszusának 34 (1997) számú ajánlása, Preambulum 2. bekezdése. 78 Peter RABE, The European Charter of Regional Self-Government - Follow-up given by the Committee of Ministers to Recommendation 34 (1997) on the draft European Charter of Regional Self-Government - CPR (9) 6 Part II, Appendix 4.
27
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
regionális önkormányzatnak minősül a charta-tervezet szerint, normatív hatáskörök hiányában nem
számít
sem
területi
autonómiának,
sem
a
regionális
önkormányzat
politikai
koncepciójának.79 Ezért is fontos megkülönböztetni az igazgatási középszinttel, azaz adminisztratív régiókkal rendelkező nem regionális államokat a jogalkotó regionális önkormányzatokra felosztott regionális államtól. Ez utóbbi esetében sem szükségszerű, hogy az ország teljes területe szimmetrikusan regionális önkormányzatokból álljon, hiszen előfordulhat, hogy az állam az egyes jogalkotó hatáskörökkel rendelkező régióit specifikus, területi autonómia státussal ruházza fel (ennek jó példája Olaszország öt speciális státusú autonóm régiója a tizenöt „egyszerű” régiója mellett). Valójában „egy regionális állam minden értéke a területi autonómiák értékeit veszi alapul,”80 mint amilyen a regionális közösség államhatalmi minimummal való felruházása, a hatékonyabb kisebbségvédelem (és konfliktus-megoldás) és az etnikai csoportok nagyobb politikai integrálása, az elszakadási törekvések tompítása, a joguralom elemeinek megerősítéséhez való hozzájárulás, a regionális természeti kincsek helyi ellenőrzése és így tovább.81 A devolúció általában az Egyesült Királyságot alkotó Skócia, Wales és Észak-Írország vonatkozásában, az autonómia fogalma helyett jelenik meg az angol alkotmányjogi környezetben, amelyet a Westminster Parlament törvényhozó fennhatóságának elve is indokol.82 A devolúció először Észak-Írország önszabályozásának („home rule”) kontextusában alakult ki, amely a későbbiekben különböző formában a másik két területre is alkalmazhatóvá vált. VERNON BOGDANOR definíciójában a devolúció „a Parlament és miniszterek által jelenleg gyakorolt funkcióknak földrajzi alapon történő átvitele egy alárendelt választott testületre.”83 A funkciók lehetnek normatív, végrehajtó, de egyben regulatív hatáskörök is, de az azokat gyakorló területi parlamentek és egyéb szervek nem élveznek teljes függetlenséget a Westminster szupremációja miatt. Ennek egyik példája a valamikori „Sewel” alkotmányos szokás, mely kimondja, hogy a
79
Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 125. Vladan Petrov és Darko Simović, „Regionalna država – (Ne)ispravan put decentralizacije Republike Srbije,” Pravni život 12 (2013): 562. 81 Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 5455. 82 Patricia M. Leopold, „Autonomy and the British Constitution,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 247. 83 Vernon Bogdanor, Devolution in the United Kingdom (Oxford: Oxford University Press, 1999), 2. Idézi Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 115. 80
28
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Westminster nem szabályoz skót ügyet a skót parlament beleegyezése nélkül, habár a parlamenti szupremáció miatt ennek nem lenne jogi akadálya.84 A devolúciót gyakran tekintik teljes, igazi decentralizációnak, mivel a felelősség, a döntéshozatal, a pénzügyi források és állami bevételek generálásának teljes átvitelét fedi a központi hatalmi szintről az autonóm entitásra,85 ez azonban nem zárja ki az egyes fokozatokat. Wales esetében például nincs szó semmilyen jogalkotó hatalomról, csak végrehajtó devolúcióról, ezzel szemben Észak-Írország és Skócia parlamentje az őket érintő ügyekben törvényhozó hatalommal rendelkezik.86 Észak-Írország az ún. átvitt ügyekben hozhat törvényeket, de egyben lehetősége van saját területén szabályozni a központi hatalom számára fenntartott ügyeket is (miniszteri jóváhagyással).87 Ezzel szemben Skócia minden területet szabályozhat, amely nem tartozik a központi kormányzat számára fenntartott társadalmi területek alá.88 Mivel a két terület vonatkozásában teljesen más mintát követett a központi jogalkotó, nehéz a devolúció eleminek tekintetében általános konklúziókat megfogalmazni. Más részről Skócia hatásköreinek egy szövetségi tagállaméhoz hasonló módon való rendezése kétségkívül megalapozza azt az állítást, hogy egy decentralizált unitárius államból devolvált unió, devolvált unióból pedig akár föderáció is válhat;89 bár a nagy-britanniai devolúciót a regionális állam egy lehetséges változataként is fel lehet fogni, amelyet nagyfokú aszimmetria jellemez.90
84
Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 240241. Robertson Work, „Overview of Decentralization Worldwide: A Stepping Stone to Improved Governance and Human,” (a tanulmány a Federalism: The Future of Decentralizing States? elnevezésű 2. Nemzetközi Decentralizáció Konferencia tanulmánykötetében jelent meg, Manila, Fülöp-szigetek, 2002. július 25-27.), 6. Megtekintve 2014. szeptember 24-én, http://web.iaincirebon.ac.id/ebook/moon/Decentralization/overviewdecentralisation-worldwide-paper.pdf. 86 Ha a Westminster által meghozandó elsődleges jogforrásokat a területi parlamentek is meghozhatják, akkor megkérdőjeleződik a Westminster fennhatóságának elve; ha viszont a jogalkotó devolúció csak a másodlagos jogforrásokra vonatkozik, a területi parlamentek szerepe kiegyenlítődik a helyi hatóságok szerepével. Noreen Burrows, Devolution (London: Sweet Maxwell, 2000), 5657. 87 „Devolution settlement: Northern Ireland,” megtekintve 2014. szeptember 24-én, https://www.gov.uk/devolutionsettlement-northern-ireland. 88 „Devolution settlement: Scotland,” megtekintve 2014. szeptember 24-én, https://www.gov.uk/devolutionsettlement-scotland. 89 Ronald L. Watts, „The United Kingdom as a federalised or regionalised union,” in Devolution and power in the United Kingdom, szerk. A. Trench (Manchester: Manchester University Press, 2007), idézi Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 117. 90 Bognár, „Autonómiák világszerte: az önállóság formai és tartalmi ismérvei tizennyolc államban (2.),” 2. 85
29
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
3. A TERÜLETI AUTONÓMIA FOGALMA ÉS TARTALMA Egy hiteles autonómiához elsősorban öt kritérium fennállására van szükség: de facto (azaz alkalmazott) és de jure autonómiára, demokráciára,91 joguralomra,92 stabilitásra, az (állam)polgári jogok egyenlőségére, valamint az autonóm entitás jogalkotó és végrehajtó hatalmának minimumára.93 Jelen disszertáció céljait tekintve a kérdés az, hogy milyen aktussal és milyen módon definiáljuk ezt a minimumot. MARKKU SUKSI ábrája szerint a jogosultságok forrása és maguk a jogosultságok közötti kapcsolat alapján négy csoportot különböztetünk meg: 1) az alkotmány alapján jogalkotói hatáskörökkel rendelkező „igazi” autonómiákat (Baszkföld, Azori- és Madeira-szigetek, Észak-Írország, Åland-szigetek), 2) a központi hatalmi szint törvényével jogalkotói hatáskörökkel felruházott autonómiákat (Grönland), 3) az alkotmány által szabályozói és/vagy adminisztratív hatáskörű autonómiákat (ez a megfogalmazás félrevezető lehet), valamint 4) az adminisztratív regionális önkormányzatokat (ebben az esetben a törvény adminisztratív
hatáskörökkel
ruházza
fel
az
államszint
alatti
területi
entitásokat).94
Természetesen minden besorolás veszélyeket hordoz magában, ugyanis az alkotmány garantálhat jogalkotói hatáskört, de nem mindegy milyen mértékben, milyen társadalmi területeken és milyen kontroll-mechanizmusokkal kísérve. A vertikális hatalommegosztásnál GEORGE ANDERSON például megkülönbözteti a dualista modellt és az integráló modellt: míg az első esetben a hatalmi szintek egymástól jól elkülönülő rendszerekkel rendelkeznek, addig a második 91
A szerbiai demokrácia állapota alapján a 2013. évi felmérésen Szerbia a 115 vizsgált országból a 45. helyen végzett, amely kettővel jobb pozíció az előző évekhez képest. „Democracy Ranking 2013 (Scores),” megtekintve 2014. szeptember 24-én, http://democracyranking.org/wordpress/ranking/2013/data/Scores_of_the_Democracy_Ranking_2013_letter.pdf. A „demokrácia index” magába foglalja a választási eljárást, a polgári szabadságjogokat, a kormányzat működését, a politikai pluralitást és a politikai kultúrát. Ezen elemek demokratikusságának osztályozása alapján pedig megkülönböztethető a teljes demokrácia, a törékeny demokrácia, a hibrid rendszer és a tekintélyelvű (totalitárius) rendszer. Szerbia, pontjai alapján, a törékeny demokráciák közé tartozik. David F. J. Campbell, The Basic Concept for the Democracy Ranking of the Quality of Democracy (Bécs: Democracy Ranking, 2008), 1415. „A modern területi autonómia csak a demokrácia feltételei között működhet, ezért a hibrid vagy totalitárius rendszerű államokban a létező autonóm entitások inkább demokratikus keret hiányában a területi hatalommegosztás kvázi autonómia megoldásainak tekintendők.” Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 62. 92 A joguralomnak három dimenziója érinti a területi autonómiát: 1) a területi autonómia mind az alkotmány mind a nemzetközi közösség előtt elismert szerves része az államnak és a terület is elismeri az állam szuverenitását, 2) a területi autonómia megvalósításához a jogi deklaráción túl konkrét gyakorlati lépéseket tettek (ez megegyezik a felsorolásban található de facto és de jure autonómiával), valamint 3) a területi autonómia az állam tartós alkotmányos megoldása bizonyos kérdésekre, nem pedig átmeneti berendezés. Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 60. 93 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 22. 94 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 1517.
30
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
esetben több a közös hatáskör és a központilag szabályozott program illetve törvény.95 Ezért mégha az autonóm entitás törvényhozó hatalmát alkotmány is garantálja, egy integráló modell esetében az könnyedén kiüresedhet a központi törvényhozó centralizáló tevékenysége miatt. Az összehasonlító jog a területi autonómia számos példáját ismeri, és akarva-akaratlanul kivételeket teremt a még fentiekben viszonylag tágan megfogalmazott autonómia-koncepciók és elemek ellenére is. Hong Kong például rendkívül széles törvényhozó hatalommal rendelkezik, de azt nem a kínai alkotmány szabályozza (Hong Konggal kapcsolatban egyébként több kérdés is felmerül, hiszen egy nem demokratikus országban demokratikus alapokon működő autonómiáról van szó), vagy például Grönland vagy akár a Feröer-szigetek „egyszerű” dániai törvény tárgyát képezik, de azok módosításához regionális népszavazást kell tartani. LAURI HANNIKAINEN szerint az autonóm terület demokratikusan megválasztott jogalkotó szerve kizárólagos vagy domináns jogalkotó hatáskörrel96 kell, hogy rendelkezzen az oktatás, a kultúra, a nyelvpolitika, a szociális ügyek, a földpolitika, a természeti kincsek, a környezetvédelem, a regionális gazdasági fejlesztés, a kereskedelem, az egészségügy, a közlekedés és az övezeti rendszer szabályozásának vonatkozásában illetve korlátozott/részleges hatáskörökkel a nemzetközi és regionális együttműködés, valamint a pénzelési kérdések vonatkozásában. Emellett a terület részt vesz a központi törvénykezésben, de az állam képviselője is jelen van a regionális döntéshozatalban.97 Összegezve a területi autonómia fogalmának egyes elemeit, jelen disszertáció tárgyát szem előtt tartva a következő konklúziók vonhatók le:
Egy állam belső hatalmi struktúrája elsősorban a belső jogalkotótól függ, azzal a feltétellel, hogy tiszteletben tartja a demokratikus kormányzás alapvető követelményeit98
95
George Anderson, Federalism: An Introduction (Oxford: Oxford University Press, 2008), 21. Idézi Suksi, SubState Governance through Territorial Autonomy, 100101. 96 Ahogyan már az alapvetésben említésre került, az autonómia törvényhozó hatalom nélkül, egyéb normatív, azaz jogszabályozói hatáskörökkel is biztosítható, amennyiben az független jogalapot teremt a bírósági döntéshozatalhoz. Ezen esetekben a normatív, jogszabályozói hatásköröket a központi törvényekkel összhangban gyakorolhatja a szubnacionális entitás. 97 Hannikainen, „Self-Determination and Autonomy in International Law,” 9193. 98 „A kisebbségi autonómia megteremtése [...] az állam demokratikus fejlődésének, az önkormányzatiság – nemzetiségtől független – megerősítésének folyamatába illeszkedhet [...] Ezzel szemben az autonómia ellenzői a többség részéről leginkább annak nem a demokratikus szerepét, hanem nemzeti szerepét, a nemzetállam egységének megbontását látják. Lényeges, hogy ebben a megközelítésben a többség részéről is a nemzeti versengés logikáját a
31
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
és az ország nemzetközi (jogi) kötelezettségeit. E szerint egy területi autonómia az alkotmányozás és törvénykezés mellett nemzetközi megállapodás eredményeként is létrejöhet. Nemzetközi hátterű autonómia esetében annak egyoldalú, a belső jogalkotó részéről történő megszűntetése nemzetközi kötelezettségszegésnek is minősülhet. Nemzetközi háttér hiányában azonban az autonómia megszűntetése vagy szerkezeti átalakítása jogi értelemben véve „csak” belügy (a nemzeti kisebbségi jogok tiszteletben tartása mellett).
„A regionális autonómia formájú önkormányzást általában nem ajándékozzák, bármely kontinensről legyen is szó, hanem ki kell harcolni.”99 Ezért az autonómia kialakulása mindig fokozatos. Még a legtökéletesebben működő autonómiák esetében is folyamatos változásról beszélhetünk, például az Åland-szigetek autonómiája régen kinőtte az eredeti kereteit, és ma már inkább az autonómia laboratóriumának, mint sem modelljének nevezik.100
A szabály sokáig az volt, hogy a területi autonómia legitimitását egy nemzeti kisebbség önkormányzásra irányuló akarata adja. A területi autonómia kialakulásának azonban lehetnek egyéb, földrajzi, történelmi, kulturális-nyelvi, gazdasági, politikai okai. Minden esetben a többségtől eltérő, szám szerint (és nem okvetlenül nemzetiségi értelemben) kisebbségi csoport érdekérvényesítése céljából hozzák létre egy adott területen az országhatárokon belül. Az autonómia ezen eleme szoros összefüggésben áll a szubszidiaritás elvével.
A területi autonómia lakossága az autonómia-megoldás kedvezményezettje, ez azonban nem jelenti szükségszerűen, hogy a terület lakossága népnek, és így a külső önrendelkezés letéteményesének minősül.
A területi autonómia nem egyenlő a szövetségi állam tagállamával, de hatásköreitől függően implicit tagállami státust is kaphat. E két hatalmi szint különválasztására nem elegendő megállapítani, hogy melyik hatalmi szint rendelkezik a reziduális és melyik a
demokratikus hatékonyság logikája váltsa fel.” Vizi Balázs, „A kisebbségi autonómia nemzetközi feltételeiről,” Pro Minoritate tavasz (2008): 57. 99 Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 238. 100 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 645.
32
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
taxatív hatáskörökkel mivel van példa a reziduális hatáskörökkel rendelkező területi autonómiára is , hanem a központi kormányzás és államhatalmi szint komplex viszonyrendszerét
kell
megvizsgálni
a
hatalommegosztástól
kezdve,
az
alkotmányozásban betöltött kölcsönös szerepükön keresztül, az intézményrendszer felépítéséig.
A regionális önkormányzat akkor számít területi autonómiának, ha saját specifikus viszonyainak szabályozására, ideértve saját hatalmi szerveit, önálló, a központi törvénykezéstől független vagy legfeljebb a központi kerettörvénykezéstől függő, normatív hatáskörökkel rendelkezik. Ez utóbbi, szűkebb értelmezés keretében kerül tanulmányozásra Vajdaság Autonóm Tartomány területi autonómiája is. Mindezek mellett azonban kétségtelen, hogy a területi autonómia tágabb és az önállóság tekintetében kiterjesztőbb értelmezéséhez saját törvényhozó hatalomra van szükség.
A területi autonómia aszimmetrikus entitása az államnak. Még a regionális államok esetében is bizonyos társadalmi területeken a régiók, éppen a már említett régióspecifikumaik miatt, eltérő jogállásúak.
Saját jogszabályainak végrehajtásához és ez ebből eredő szükségletek pénzeléséhez, a területi autonómiának megfelelő mértékű végrehajtó hatalma és pénzügyi autonómiája van, de emellett szükség szerint végrehajtja a központi törvényeket és egyéb jogszabályokat is átruházott feladataként. Ha azonban kizárólag adminisztratív hatáskörökkel rendelkezik, nem beszélünk területi autonómiáról, hanem adminisztratív regionális önkormányzatról.
A bírói hatalom vertikális felosztásának tekintetében megoszlanak a vélemények, de jelen kutatás céljait tekintve a területi autonómia definíciójához nem szükséges külön, párhuzamos bírósági struktúrának a megléte.101
Az aszimmetrikus jellegéből kifolyólag a területi autonómia hátránya az állami redisztribúció akadályozása (különösen a nem kiegyensúlyozott gazdaságú államokban),
101
„ […] feltételezhető, hogy a bíróságok, legyenek állami bíróságok vagy az autonóm entitás bíróságai, a független igazságszolgáltatás elve szerint működnek, mely azt jelenti, hogy a bíróság minden körülmény között semleges marad a döntéshozatal során.” Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 624.
33
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
új, belső kisebbségek létrehozása és a szecesszió lehetősége.102 Más részről „hozzájárul az unitárius államberendezés demokratizációjához azáltal, hogy ellehetetleníti a központi hatalom törvényhozó monopóliumát, csökkenti a törvények heteronómiáját és lehetőséget teremt, hogy a törvények kifejezzék és értékeljék a külön körülményeket, két vagy akár több résztvevőre osztva a törvényhozó hatalmat.”103 A fenti meghatározások alapján Vajdaság Autonóm Tartomány a szerbiai belső jog által kialakított és formált, aszimmetrikus területi autonómiának minősül – minden kétséget kizárólag nem szövetségi tagállam −, melynek nincs (és nem is volt) közvetlen nemzetközi jogi megalapozottsága. Speciális jogkultúra, regionális identitás, történelmi háttér jellemzik, amelyek együttesen indokolják a tartomány különleges jogállását Szerbia jogrendszerében. Habár nem rendelkezik törvényhozó hatalommal, az alkotmány a törvényhozóra bízta, hogy a Vajdaság részére lehetővé tegye egyes társadalmi területeken szabályozói jogosítványok gyakorlását, amelyek révén tartományi jog is kialakítható. A feltételes mód hangsúlyozása azonban igen fontos, hiszen a tartományi hatáskörök megvalósulása az állandóan változó és változtatható törvényi háttértől függ. Miután ez nem volt mindig így a vajdasági autonómia evolúciója során, leszögezhető, hogy a fokozatosság ezen autonóm tartomány tekintetében is megjelenik, azonban ez a fokozatosság, ahogyan azt a következő fejezet is mutatja, nem feltétlenül az autonómia kiszélesítésében nyilvánul meg.
102
Miklósné Zakar, „Autonómia: elmélet és gyakorlat,” 86. Ratko Marković, Ustavno pravo (Belgrád: Pravni fakultet Univerziteta, Centar za izdavaštvo i informisanje, 2013), 440.
103
34
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
III. AZ AUTONÓM TARTOMÁNYOK JOGÁLLÁSA SZERBIÁBAN EGYKOR ÉS MA
1. A TARTOMÁNYI AUTONÓMIA JOGTÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉSE AZ 1918-2006-OS IDŐSZAKBAN 1.1. ELŐZMÉNYEK A mai Vajdaság területén, a történelmi Magyarországban a kisebbségben élő szerb nép autonómia törekvéseinek eredményeként két évszázadon keresztül a területi, vallási, politikai és személyi elvű autonómia különböző formái működtek,104 amely terület a Trianoni békediktátum után a Szerb-Horvát-Szlovén (később Jugoszláv) Királyság részévé vált.105 A későbbiekben a történelmi, a gazdasági és a kulturális momentumok illetve a számos nemzeti kisebbség igazolta a Vajdaság már mint tartomány autonóm státusát, melyet a II. Világháborút követően a Szerb Népköztársaság kötelékein belül „nyert el”. Ezért sem elfogadható az a nézet, mely szerint a szerbek, horvátok és szlovének egy egységes jugoszláv államban való egyesülésével a szerb vajdasági autonómia kimerítette saját történelmi szerepét és befejezte nemzeti misszióját.106 Az Újvidéki Nagy Nemzetgyűlésen, 1918. november 28-án jelenlevő 757 küldött úgy határozott, hogy a Jaša Tomić által képviselt nézetet támogatja, miszerint Bánát, Bácska és Baranya (ma Horvátország része) az antant-csapatok által meghúzott határok között először közvetlenül Szerbiához csatlakozik, olyan nemzeti okokból, mint amilyen a népi önrendelkezés „emelkedett” elve. A másik opció, mely szerint a Vajdaság a volt Osztrák-Magyar Monarchia délszláv államaival egyenrangúan lépett volna be az újonnan létrejött Szerb-Horvát-Szlovén Királyi
104
A Szerb Vajdaság és a Temesi Bánság 1849. augusztus 15. és 1860. október 20. között a Magyar Királyság déli részén működő közigazgatási terület volt, amelyet a szabadságharc leveretése után, a magyar törvénykezés hatálya alól kivonva, a határőrvidék mellett hozták létre a Bács-Bodrog, Torontál, Temes és Krassó vármegyékből, Szerém vármegye rumai és újlaki járásaiból, a bécsi igazgatás alatt. „Magyar Katolikus Lexikon,” megtekintve 2014. október 3-án, http://lexikon.katolikus.hu/S/szerb%20vajdas%C3%A1g%20%C3%A9s%20temesi%20b%C3%A1ns%C3%A1g.ht ml. 105 A békeszerződés az 1921. július 26-ai becikkelyezést követően, 1921. július 31-én emelkedett törvényerőre. 1921. évi XXXIII. törvényszakasz. 106 Lásd Momĉilo Subotić, „Autonomija Vojvodine - istorijski i savremeni kontekst - I deo,” Politička revija 2 (2009): 119136.
35
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Államba (1921. június 28-ai Vid-napi alkotmány elfogadását követően Királyságba), kisebbségben maradt.107 A Vajdaság azonban nem találta a helyét az új állami struktúrában: egyrészt, bizonyos helyeken továbbra is működtek a valamikori magyarországi adminisztráció egyes elemei, a magyar hivatalnokok irányítása alatt, másrészt ezzel egyidőben a szerb kormányzat jogos igénye volt, hogy egységes hatalmat hozzon létre.108 Két politikai szárny alakult ki az alkotmányozás folyamán: az egyik egy erősen centralizált, unitárius államot képzelt el, a másik viszont az új államot alkotó területek közötti különbségeken nyugvó föderális berendezést.109 A két domináns párt, a Radikális és a Demokrata Párt között azonban egyetértés volt a Vajdaság státusának vonatkozásában, mondván, hogy „a Vajdaság lemondott az autonóm szeparatizmusának önös érdekeiről és alárendelte magát a központosított igazgatásnak, kizárólag azért, hogy a szerbséget felemelje és megerősítse [...] ”110 A Vajdaság ezek után az éppen aktuális hatalomtól függően államalkotói vagy közigazgatási kérdésként merült fel, de mindenesetre folyamatosan jelen maradt a köztudatban mégha az alkotmányok szövegében nem is , általában a királyság szövetségi államként történő megreformálásának kontextusában. Miután a Cvetković-Маĉek egyezség nyomán (1939. augusztus 26.) Horvátország megkapta az addig a Vajdasághoz, és ezáltal Szerbiához tartozó Baranyát és Nyugat-Szerémség egyes részeit, megnyílt a lehetőség Jugoszlávia teljes átrendezéséhez. Kétségtelen, hogy a Vajdaság helyzete és felosztása a szerb-horvát viszonyok fontos elemét képezte, és a horvát politikai körök több alkotmánytervezetében is előfordult a
107
Ljubomirka Krkljuš, Istorija političkih i pravnih institucija Vojvodine (Újvidék: Pravni fakultet – Centar za izdavaĉku delatnost, 2004), 114115. 108 „A békekötésig a közigazgatásnak változatlanul magyar kézben kellett volna maradnia. Az újvidéki Nagy Nemzetgyűlés által megválasztott Nagy Nemzeti Tanács viszont a közigazgatási feladatok ellátására létrehozottegy új, szerb regionális közigazgatási szervet (népkormány), a Bánát, Bácska,Baranya Nemzeti Igazgatóságot (Narodna uprava za Banat, Baĉku, i Baranju), amelynek elnöke Joca Lalošević lett. A Nemzeti Igazgatóságot az új állam ideiglenes közigazgatását szabályozó, azt centralizáló királyi rendelet megjelenése után, 1919. március 11-én megszüntették. Ettől kezdve az SZHSZ Királysághoz csatolt délvidéki területek igazgatását közvetlenül Belgrádba helyezték át, és a belügyminisztérium egy önálló osztálya, az ún. Bácska, Bánát, Baranya ügyosztály hatáskörébe utalták.” A. Sajti Enikő, „A Szerb-Horvát-Szlovén Királysághoz került magyarok (1918-1921),” in Kisebbségi magyar közösségek a 20. században, szerk. Bárdi Nándor, Fedinec Csilla és Szarka László (Budapest: Gondolat Kiadó – MTA Kisebbségkutató Intézet, 2008), 45. 109 Végül a Vid-napi alkotmányban egyik koncepció sem érvényesült maradéktalanul. Az állam parlamentáris, alkotmányos és örökletes monarchia lett. Ustav Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca od 28. 06. 1921. [A SzerbHorvát-Szlovén Királyság Alktománya, 1921. június 28.], 1. szakasz. Megtekintve 2014. október 3-án, http://mojustav.rs/wp-content/uploads/2013/04/Ustav-iz-1921.-za-sajt.pdf. 110 Zastava 1919. augusztus 27. Idézi Ranko Konĉar és Dimitrije Boarov, Stevan Doronjski: Odbrana autonomije Vojvodine (Újvidék: Muzej Vojvodine, 2011), 17.
36
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
vajdasági autonómia kérdése,111 legkövetkezetesebben mégis a Kommunista Párt fogalmazta meg állásfoglalását: „ […] világosan és egyértelműen kell látni annak megoldását, hogy minden nép önrendelkezésre való jogát tisztelni kell, azaz nem csak a szerbek, horvátok és szlovének jogát, de a macedónok és montenegróiak, és ugyanúgy a vajdasági és boszniai népek jogát is, hogy eldöntsék, megőrzik-e saját regionális önállóságukat a szövetségi állam keretein belül.”112 [kiemelés tőlem – B.K.] Célzottan nem mélyedek el a II. Világháború eseményeiben, mivel a disszertáció ezen fejezetének elsődleges célja, hogy a Vajdaság autonóm jogállásának fejlődését bemutassa, nem pedig a világháború különböző szereplőinek szemszögéből értékelje azt. Nem lehet azonban figyelmen kívül hagyni a tényt, hogy a háború idején a Kommunista Párt az „antifasiszta felkelés” programjaként kiépítette a Vajdaságban, az ország többi részéhez hasonlóan, azt az intézményi struktúrát, amely közvetlenül a jugoszláv (azaz szövetségi) szervekkel állt kapcsolatban, és amely ugyanolyan függetlenséget élvezett mint bármelyik másik entitás hasonló szervezete.
1.2. A TARTOMÁNYI AUTONÓMIA JOGI BEÁGYAZÁSA A Vajdaság autonómiája először 1945-ben jelent meg szerbiai törvényben mint Szerbia, és Szerbián keresztül Jugoszlávia része.113 A törvény vegyítette egy alkotmány és egy tartományi statútum elemeit: rendelkezéseket tartalmazott a tartomány területéről, az adminisztratív határairól, a székhelyéről, a szerveiről, de kitért például a területén élő nemzetiségek nyelvhasználati és oktatási jogaira is. Megállapítható tehát, hogy a Vajdaság autonómiája, jogi értelemben, törvényből ered, amely törvény viszont nem definiálta az autonóm tartomány fogalmát, se nem indokolta annak megalakítását. Kritikára adhat még okot, hogy a Vajdaság effajta „létrehozása” a demokratikus döntéshozatal minden elemét nélkülözi: míg az 1918-as Újvidéki Nagy Nemzetgyűlésen a küldöttek nemzetiségi összetételét tekintve a szlávok voltak
111
Ljubomirka Krkljuš, Istorija političkih i pravnih institucija Vojvodine, 125. Josip Broz, „Pismo za Srbiju” in Iz arhiva – Kratka istorija autonomije, szerk. VojvoĊanski klub, megtekintve 2014. október 3-án, http://www.vojvodjanskiklub.com/iz-arhiva-kratka-istorija-autonomije/. 113 Zakon o ustanovljenju i ustrojstvu APV, “Službeni list Vojvodine,ˮ 13/1945 [Törvény Vajdaság Autonóm Tartomány megalakításáról és berendezéséről, Vajdaság Hivatalos Lapja, 13/1935. szám] 112
37
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
jelentős többségben, a mindösszesen egy magyar nemzetiségű küldött mellett, e törvénynél csak egy politikai párt, a Kommunista Párt döntött.114 A Föderatív Jugoszláv Népköztársaság115 Alkotmánya értelmében 1946-ban alkotmányi megerősítést nyert, hogy a Vajdaság autonóm tartománnyá, míg Koszovó-Metóhia autonóm területté vált Szerbia kötelékében, amelyek autonóm jogait a szövetségi alkotmány rendelkezéseivel összhangban a Szerb Népköztársaság alkotmánya írta elő.116 A szövetségi alkotmány azonban előirányozta új autonóm tartományok megalakításának lehetőségét is, amelyet a szövetségi állam hatáskörébe utalt.117 A Vajdaságnak ebben az időben nem igen voltak eredeti hatáskörei,118 autonómiája inkább csak formális. Nincs törvényhozó hatalma, hanem a szövetségi és köztársasági törvényekkel összhangban általános jogszabályokat hozhatott. Nincsenek forrásbevételi, befektetési alapja. Szerveit a szövetségi alkotmány írta elő, de a köztársasági alkotmány „töltötte meg tartalommal”. Mindettől függetlenül azonban a tartomány területén, Koszovóval ellentétben, legfelsőbb bíróság működött (elsősorban a Jugoszláv Királyságból fennmaradt hagyományok miatt).119 A statútumát a Tartományi Népképviselőház hozta meg, de a Köztársasági Népképviselőház hagyta jóvá (a statútumról más rendelkezést nem tartalmazott sem a szövetségi, sem a köztársasági alkotmány, csak hogy a köztársasági és szövetségi alkotmányokkal összhangban kell, hogy legyen).120 Érdekesség, hogy a szövetségi alkotmány ezen fejezetének címe az autonóm tartomány államhatalmi szerveiről beszél, pedig Vajdaság ténylegesen még semmilyen államhatalommal nem rendelkezik ebben az időben. Ehhez hasonlóan a tartományi statútum is a tartományi nép121 hatalomgyakorlásáról ír a szabadon megválasztott államhatalmi képviseleti szerveken keresztül.122
114
„Iz arhiva – Kratka istorija autonomije,” VojvoĊanski klub, megtekintve 2014. október 3-án, http://www.vojvodjanskiklub.com/iz-arhiva-kratka-istorija-autonomije/. 115 Az új jugoszláv állam politikai-jogi alapját a Jugoszláv Népfelszabadító Antifasiszta Tanács (AVNOJ) második ülésszakán elfogadott határozatai teremtették meg 1943. november 29-én, Jajce-n. 116 Ustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije, “Službeni list FNRJ,ˮ 10/1946 [A Jugoszláv Szövetségi Népköztársaság Alkotmánya, JSZNK Hivatalos Lapja, 10/1946. szám], 2. szakasz 2. bekezdés. 117 Ustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije (1946), 44. szakasz 2. bekezdés 2) pont. 118 Ustav Narodne republike Srbije, 1947 [A Szerb Népköztársaság Alkotmánya, 1947], 90. szakasz. 119 Konĉar és Boarov, Stevan Doronjski: Odbrana autonomije Vojvodine, 114., Ustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije (1946), 123. szakasz 2. bekezdés. 120 Ustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije (1946), 103105. szakasz. 121 A tartományi lakosság népként történő determinálása nem ritka a korabeli szerbiai dokumentumokban. „Nyilatkozatot tettek a Vajdaság minden nemzetiségének akaratáról, hogy [a Vajdaság B.K.] autonóm egységként csatlakozzon Szerbia szövetségi tagállamhoz, ezért az illetékes képviselő-testületek erről formális döntést hoztak. Ez
38
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Az 1946-os szövetségi alkotmány még két, a Vajdaság szempontjából jelentéktelen módosítást élt meg 1950-ben és 1952-ben, míg nem 1953-ban alkotmánytörvénnyel be nem vezetik a jugoszláv jogrendszerbe az önigazgatás fogalmát. Ezek után Vajdaság Autonóm Tartomány önigazgatási (és nem autonóm) jogokat gyakorolt a köztársasági alkotmánytörvénnyel összhangban. A Tartományi Népképviselőház önállóan, de a köztársasági alkotmány keretei között hozta meg az alapszabályát (azaz a Köztársasági Népképviselőház jóváhagyása nélkül), amely statútum a tartományi hatalmi (tehát elődjével ellentétben nem államhatalmi) szerveket és azok hatásköreit a szerbiai alkotmány által meghatározott elvek mentén szabályozta.123 A tartományi statútumban megjelent a Tartományi Népképviselőház kizárólagos hatáskörének fogalma, olyan kérdésekben mint a statútum meghozatala vagy módosítása, a tartomány területén lévő helyi önkormányzatok statútumainak a jóváhagyása, vagy például a tartományi érdekű intézményalapítás.124 Habár a Tartományi Népképviselőház nem rendelkezett törvényhozó hatalommal, (törvénytől alacsonyabb rangú) jogszabályaival oly módon egészíthette ki a szövetségi és a köztársasági törvényeket, hogy azok megfelelőképpen reflektálják a tartományi szükségleteket és jellegzetességeket.125 Ebből kifolyólag köztársasági törvénykezésben megkülönböztették az ún. általános törvénykezést, mai szóval élve kerettörvénykezést, valamint az ún. teljes köztársasági törvénykezést, amely értelmében meghatározott kérdéseket csak és kizárólag
törvénnyel
lehetett
szabályozni.
Ez
a
felosztás
egyébként
a
tartományi
határozathozatalban is megfigyelhető volt a tartomány népi bizottságok viszonyában.126 Mindemellett fokozatosan bővültek a tartományi hatáskörök: a Vajdaság szabályozta a tartományi érdekű ügyeket a gazdaság, oktatás, kultúra, egészségügy és szociális gondoskodás
politikai aktus volt, a tartományi nép önrendelkezésre való jogának kifejeződése.” [kiemelés tőlem – B.K.] Milorad Botić, „Autonomija Vojvodine u sistemu jugoslovenske federacije,” Glasnik Advokatske komore Vojvodine, časopis za pravnu teoriju i praksu 2 (1969): 2. 122 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, 1948 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, 1948], 6. szakasz. 123 Ustavni zakon o osnovama društvenog i politiĉkog ureĊenja Federativne Narodne Republike Jugoslavije i saveznim organima vlasti, “Službeni list FNRJ,ˮ 3/1953 [Alkotmánytörvény a Jugoszláv Szövetségi Népköztársaság társadalmi és politikai berendezésének alapjairól és a szövetségi hatalmi szervekről, JSZNK Hivatalos Lapja, 3/1953. szám], 113-114. szakasz. 124 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list APV,ˮ 5/1953 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 5/1953. szám], 10. szakasz. 125 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (1953), 11. szakasz. 126 Aleksandar Fira, Opšta teorijska pitanja ustavnog prava i istorija srpske ustavnosti (Újvidék: Fakultet za pravne i poslovne studije, 2007), 116117.
39
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
területén, megszervezte az igazságszolgáltatást127 és végrehajtotta a szövetségi és a köztársasági törvényeket a tartomány területén.128 A tartományi statútum ezen szakasza szószerint átvette a köztársasági alkotmánytörvényben leírtakat,129 bár érdekesség, hogy a statútum Tartományi Népképviselőházra vonatkozó 11. szakaszában kiszélesítette a statútum alapjául szolgáló köztársasági alkotmánytörvény idevágó rendelkezéseit, és tartományi érdekű ügyként jelölte meg még a mezőgazdaság és az erdészet, a közlekedés és az úthálózat, a közszolgálatok, valamint a természeti kincsek és az erőforrások kérdését is. Minden bizonnyal ezeket a területeket a tartományi hatáskörbe tartozó gazdaság egyes ágainak tekintette. Legelőször a jugoszláv (szerbiai) jogtörténelemben a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság (JSZSZK) 1963-as alkotmánya definiálta az autonóm tartomány fogalmát (addig csak deklarálta a létét), melynek értelmében „az autonóm tartományok társadalmi-politikai közösségek130 a köztársaság kötelékében”131 és amelyeket, a Vajdaság illetve Koszovó és Metóhia autonóm tartományokat „a Szerb Népköztársaság Népképviselőháza határozatával hozott létre 1945-ben a területükön élő lakosság szabadon kifejezett akarata alapján.”132 A szövetségi alkotmány azonban nem zárta ki új autonóm tartományok kialakítását különleges nemzetiségi összetételű vagy más jellegzetességekkel rendelkező területeken bármely tagköztársaságban, ezzel is kiemelve a tartományok megkülönböztető jellemvonásait. (Csak megjegyezném, hogy ezen alkotmánytól kezdve kiegyenlítődik a két tartomány alkotmányos státusa.) „Az eddigi tapasztalatok és a szerbiai autonóm entitások tevékenysége megerősítette a [tartományok – B.K.] létjogosultságát. Az autonóm entitások képviselő-testületei szélesen használják az autonóm jogaikat. Különösen szembetűnő az autonóm entitás területén zajló 127
A Tartományi Népképviselőház kizárólagos hatáskörébe tartozott a vajdasági Legfelsőbb Bíróság bíráinak megválasztása és menesztése (Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (1953), 10. szakasz 1. bekezdés 5. pont). Az igazságszolgáltatás területén garantált jogokat a tartomány területén a vajdasági Legfelsőbb Bíróság gyakorolta (Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (1953), 9. szakasz 2. bekezdés). 128 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (1953), 3. szakasz. 129 Ustavni zakon o osnovama društvenog i politiĉkog ureĊenja Narodne Republike Srbije, 5.02.1953 [Alkotmánytörvény a Szerb Népköztársaság társadalmi és politikai berendezésének alapjairól], 15. szakasz 130 „A társadalmi-politikai közösség fogalmát ez az alkotmány vezette be az alkotmányjogi terminológiába, sehol nem kapott teljes alkotmányi definíciót, se nem határozták meg általánosságban a tartalmát. [...] Véleményünk szerint, amelyet akkor is képviseltünk, a társadalmi-politikai közösség a területi szerveződés olyan formája, amelyben mind a politikai hatalom, mind pedig az önigazgatás elemei jelen voltak.” Fira, Opšta teorijska pitanja ustavnog prava i istorija srpske ustavnosti, 118. 131 Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije, “Službeni list SFRJ,ˮ 14/1963 [A Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság Alkotmánya, JSZSZK Hivatalos Lapja, 14/1963. szám], 112. szakasz 1. bekezdés. 132 Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije (1963), 111. szakasz 3. bekezdés.
40
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
minden alapvető esemény szervezésében betöltött funkciójuk, mint ahogyan a kezdeményező és szervező szerepük is a terület érdekeiben álló számos kérdés megoldásában [...]”133 Az előző alkotmányokhoz képest az 1963-as szövetségi alkotmány a szerbiai alkotmányra bízta a tartományok minden szervezeti és hatásköri kérdésének részletesebb szabályozását, és nem tartalmazott rendelkezést a tartományi alapszabályról sem. Ezért az 1963-as szerbiai alkotmányra sok (több) feladat hárult a Vajdaság és Koszovó tekintetében igaz, a köztársasági alkotmány nem beszélt sem a Vajdaságról, sem Koszovóról, csak általánosságba véve autonóm tartományokról. Az autonóm tartományok jogainak és kötelezettségeinek forrása a köztársasági alkotmány és a szerbiai törvények voltak, amelyek megvalósításához állandó forrásbevételek tartoztak
a
köztársasági
törvény
által
meghatározott
mértékben.134
A
tartományok
(jog)szabályozó hatásköre ezen alkotmánytól kezdve a kommunális-lakásügyek területére is kiterjedt, de többi funkciójuk vonatkozásában nincsenek lényeges változások.135 Az alkotmány viszonylag részletesen rendezte a tartományi előírások és köztársasági törvények viszonyát: eszerint a tartományi érdekű ügyet szabályozó köztársasági törvény hatályba lépésével hatályát veszti a megfelelő tartományi előírás, ha csak a törvény máskét nem határoz, de a köztársasági törvény akár „engedélyezheti” a tartományi jogszabálynak a törvénytől való eltérést is, ha ezt kívánják meg a tartomány jellegzetességei. Emellett továbbra is megmaradtak a törvényt kiegészítő tartományi aktusok, de kizárólag köztársasági felhatalmazás alapján.136 Mindazonáltal felmerül a kérdés, hogy az effajta, tartomány-specifikus törvénykezés mennyire sérti a köztársaság azon jogát és kötelezettségét, hogy az biztosítsa a köztársasági törvények egységes alkalmazását.137 A tartományi statútum kötelező tartalmát tekintve a köztársasági alkotmány konkrét rendelkezéseket tartalmazott,138 ez azonban nem korlátozta a Tartamányi Népképviselőházat (1963-tól kezdve, azaz az új statútum elfogadását követően Tartomány Képviselőház a legfelső 133
Jovan Veselinović, a Szerb Népköztársaság Népképviselőháza elnökének expozéja, elhangzott a Népképviselőház ülésén, 1963. április 9-én. XXII. oldal. Megtekintve 2014. október 3-án, http://scc.digital.bkp.nb.rs/document/RA-ustav-1963. 134 Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije, 07.04.1963 [A Szocialista Szerb Köztársaság Alkotmánya, 1963. április 7.], 130. szakasz. 135 Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije (1963), 129. szakasz. 136 Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije (1963), 131. szakasz. 137 Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije (1963), 143. szakasz 1. bekezdés 2) pont. 138 Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije (1963), 135. szakasz.
41
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szerv pontos elnevezése), hogy a köztársasági alkotmány által felsorolt tartományi jogokat és kötelezettségeket kibővítse, például a nemzeti kisebbségek jogainak védelmével vagy pedig a szövetségi parlamentben történő részvételének új körülményeivel.139 A statútum emellett definiálta Vajdaság Autonóm Tartományt is, részben átvéve a szövetségi alkotmányban található meghatározást, részben viszont kiegészítve azt: „Vajdaság Autonóm Tartomány a Szerb Népköztársaság Népképviselőházának 1945-ös határozatával létrehozott autonóm egység, történelmi és kulturális-oktatási fejledősének jellegzetességeivel, valamint lakosságának különleges nemzetiségi struktúrájával összhangban, Vajdaság lakosságának szabadon kifejezett akarata alapján.”140 Láthatóan megjelentek azok a tartomány-specifikus elemek, amelyeket sem a szövetségi, sem a szerbiai alkotmány nem említett meg a Vajdaság vonatkozásában, csak az új autonóm tartományok megalakításának indoklásaként. A társadalmi fejlődés külön feltételei és a különleges nemzetiségi összetétel egyébként a statútum meghozatalának jogalapjaként is feltűnt, a szerbiai alkotmányra való hivatkozás mellett. Habár a statútum elődjeihez hasonlóan továbbra is a szerbiai alkotmány és törvények egyfajta szervezeti-végrehajtó aktusa maradt,141 kétségkívül nagy előrelépést jelentett a nemzeti kisebbségek jogainak szabályozása terén, amely az alkotmányos rendelkezéseket a köztársasági törvénnyel összhangban egészítette ki.142
1.3. TARTOMÁNYI AUTONÓMIA ÁLLAMHATALMI ELEMEKKEL A JSZSZK 1963-as alkotmányának VII. módosítása értelmében a Vajdaság Koszovóval együtt szocialista autonóm tartománnyá vált és a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság alkotmányos struktúrájának meghatározásakor a tagköztársaságok mellett mint konstitutív elem
139
Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list Autonomne pokrajine Vojvodine,ˮ 7/1963 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 7/1963. szám], 8. szakasz. Az 1963-as alkotmány, elődjeivel ellentétben, nem írja elő az autonóm tartományok közvetlen képviseletét a Szövetségi Képviselőház Népek Tanácsában. Erre csak a köztársasági/szerbiai delegáción keresztül, közvetve van a tartományoknak lehetősége. 140 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (1963), 1. szakasz 2. bekezdés. 141 Fira, Opšta teorijska pitanja ustavnog prava i istorija srpske ustavnosti, 124. 142 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (1963), 3237. szakasz, Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije (1963), 84. szakasz.
42
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
jelent meg.143 Ennek értelmében az autonóm tartományok, habár Szerbia részét képezték, egyidejűleg a föderáció alkotó elemei is voltak: olyan entitások, amelyek bár nem egyenlőek a tagköztársaságokkal, mégis jelentősen különböztek a többi társadalmi-politikai közösségtől.144 Habár „csak” alkotmánymódosításról (és nem új alkotmányról) van szó, a Vajdaság jogállásában mégis ez a dokumentum hozta meg a nagy áttörést, különösen figyelembe véve azt a tényt, hogy az 1963-as alkotmány eredeti szövege rendkívül kevés rendelkezést tartalmazott az autonóm tartományokról. A XVIII. módosítás ezzel szemben lehetőséget teremtett, hogy a tartományok tartományi törvényekkel szabályozzák a társadalmi viszonyokat (ideértve a forrásbevételeiket) jóformán minden területen kivéve, amelyeket a szerbiai alkotmány a köztársaság hatáskörébe utalt , hogy statútum helyett alkotmánytörvényt hozzanak, hogy önálló tartományi igazságügyi szerveket alakítsanak ki a tartományi legfelsőbb bírósággal az élen.145 A vajdasági alkotmánytörvény értelmében Vajdaság Szocialista Autonóm Tartomány a jugoszláv népek és nemzetek népfelszabadító háborúban és szocialista forradalomban folytatott közös küzdelmében jött létre (tehát nem a Népképviselőház határozatának köszönhetően mint az előzőekben), és a tartomány lakosságának szabadon kifejezett akaratából csatlakozott a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaságon belül a Szocialista Szerb Köztársasághoz.146 Ez a definíció egyébként annak is köszönhető, hogy az alkotmánymódosítással törlésre került az autonóm tartományok meghatározásából a szerbiai parlament 1945-ös határozata. A szocialista autonóm tartományok kétségtelenül az 1974-es szövetségi alkotmány idején rendelkeztek a legszélesebb hatáskörökkel, amikor az alkotmány már hagyományos állami funkciókkal is felruházta őket. Sokkal kifejezettebben volt jelen a köztársaságok és mellettük az autonóm tartományok hatáskörének általános vélelme, a munkásosztály, a népek és nemzetiségek pedig a tagköztársaságok mellett az autonóm tartományokban is megvalósíthatták szuverén jogaikat.147 Saját alkotmányuk, elnökségük, legfelsőbb és alkotmánybíróságuk, nemzeti
143
Ustavni amandman VII, “Službeni list SFRJ,ˮ 55/1968 [VII. alkotmánymódosítás, JSZSZK Hivatalos Lapja, 55/1968. szám], 1. bekezdés. 144 Fira, Opšta teorijska pitanja ustavnog prava i istorija srpske ustavnosti, 126127. 145 Ustavni amandman XVIII, “Službeni list SFRJ,ˮ 55/1968 [XVIII. alkotmánymódosítás, JSZSZK Hivatalos Lapja, 55/1968. szám] 146 Ustavni zakon Socijalistiĉke Autonomne Pokrajine Vojvodine, “Službeni list SAPV,ˮ 1969 [Vajdaság Szocialista Autonóm Tartomány Alkotmánytörvénye, VSZAT Hivatalos Lapja, 1969. február 21.], Alapelvek. 147 Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije, “Službeni list SFRJ,ˮ 9/1974 [Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság Alkotmánya, JSZSZK Hivatalos Lapja, 9/1974. szám], 4. szakasz.
43
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
bankjuk révén a szövetségi tagállamokhoz hasonló döntő tényezővé váltak az állam életének alakításában. Jóformán minden, a tagköztársaságok jogaira és kötelezettségeire vonatkozó rendelkezésben az autonóm tartományok is megjelentek. Például, ha a tartományi érdekek úgy kívánták, tartományi törvényt hozhattak az egyébként szövetségi hatáskörbe tartozó területen, 148 részt vettek az őket is érintő nemzetközi szerződések megkötésének folyamatában, 149 a saját területükön gondoskodtak a szövetségi törvények végrehajtásáról.150 Miközben maguknak a tagköztársaságoknak is megnövekedett a szerepe a föderációval szemben, velük egyenrangú státusban az autonóm tartományok is feltűntek a szövetségi szervek összetételében illetve a szövetségi törvényhozó eljárásban.151 Ez a félszövetségi státus az autonómia hagyományos értelembe vett fogalmát túlszárnyalta, és egyes vélemények szerint pszeudó-államokká tette a tartományokat, állammá az államban. Ez az állítás azonban jogilag nem helytálló, hiszen a szocialista autonóm tartományok alkotmányos meghatározása szerint is a munkásosztály és minden munkásember hatalmán és önigazgatásán alapuló autonóm, szocialista, önigazgatási, demokratikus társadalmi-politikai közösségekről,152 nem pedig köztársaságokról van szó. Mindettől függetlenül azonban kétségtelen, hogy a tartományok alkotmányozó, törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalommal való felruházása megkérdőjelezte a tagköztársaságok és tartományok közötti gyakorlati különbségeket. Mivel egyedül Szerbia kötelékében voltak autonóm tartományok, a többi tagköztársaság hatásköreihez képest Szerbia lehetőségei lényegesen kisebbek voltak egy-egy kérdéskör szabályozására; hiszen a törvényhozó hatalmat az ország területének nagyobb részén nem a köztárasági, hanem a tartományi parlamentek gyakorolták. „Az autonómia [viszont – B.K.] csak akkor tölti be demokratikus lényegét, ha megoldja a helyi illetve a helyileg is megoldható globális kérdéseket. Ha azonban az autonómia át akarja venni az összes globális kérdést, amelyek természetüknél fogva az államiság lényegét adják, [...] akkor a decentralizált etatizmuson keresztül kikerülhetetlenül szeparatizmust születik.”153
148
Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije (1974), 268. szakasz 3. bekezdés. Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije (1974), 271. szakasz. 150 Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije (1974), 273. szakasz. 151 Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije (1974), 244. szakasz. 152 Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije (1974), 4. szakasz. 153 Fira, Opšta teorijska pitanja ustavnog prava i istorija srpske ustavnosti, 147. 149
44
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A tartományok legiszlatív jogosítványainak a bevezetésével a tartományi törvény megfelelő helyet kapott a jogforrás-hierarchiában. Ennek értelmében a tartomány területén hozott minden jogszabálynak, a tartományi törvényektől kezdve a társult munkaszervezetek önigazgatási aktusaiig, összhangban kellett állniuk az állam egész területén egységesen alkalmazandó köztársasági törvényekkel.154 Ezen törvényeket egyébként a tartomány saját aktusaival kiegészíthette illetve törvényhozási mulasztás esetén a köztársasági törvények meghozataláig felválthatta.155 Fontos azonban hangsúlyozni, hogy ez a fajta átfedés a tartomány és a köztársasági törvénykezés között csak a köztársaság teljes területén egységesen alkalmazandó törvények esetében volt jelen. Ilyen területek a köztársasági szervek felépítése, választása és hatáskörei, a társadalmi tulajdon alapjai, az állambiztonsági szervek munkájának összehangolása, a büntetőjogi, a szabálysértési és a gazdasági vétségekért járó felelősségre vonás, a polgári jogviszonyok intézményei, az anyakönyvek vezetése és így tovább,156 de az autonóm tartományokkal való megbeszélés, önkéntes együttműködés alapján más területekre is kiterjeszthető volt ennek eljárását az alkotmány pontosan szabályozta.157 Eszerint tehát a Szerbiában meghozható törvények három csoportja különböztethető meg: a viszonyokat az ország egész területén egységesen szabályozó köztársasági törvények, a Szerbia három törvényhozó testületének (köztársasági és a két tartományi parlament) megbeszélése útján született törvények, valamint a köztársaság és a tartományok önálló hatáskörébe tartozó törvények csoportja. Ez utóbbiak esetében mindkét hatalmi szint saját alkotmányával összhangban, törvényekkel szabályozta a saját területén jelentkező jogviszonyokat,158 azzal a feltétellel, hogy a tartományi alkotmány nem lehetett ellentétes sem a szerbiai alkotmánnyal, 159 sem a szövetségi alkotmány rendelkezéseivel.160 A tartományi alkotmány struktúráját illetően nagyban hasonlított a köztársasági alkotmányra, különösen a köztársasági szervek mintájára kiépített tartományi szervek és a tartományi önigazgatási rendszer vonatkozásában. Ennek értelmében a Vajdaság Tartományi Képviselőháza 154
Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije, 1974 [Szocialista Szerb Köztársaság Alkotmánya, 1974.], 228. szakasz. Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije (1974), 293. szakasz. 156 Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije (1974), 300. szakasz. 157 Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije (1974), 301. szakasz. 158 Marijana Pajvanĉić, „Položaj SAP Vojvodine u SR Srbiji (SKV u ostvarivanju ustavnog položaja SAP Vojvodine u SR Srbiji),” Istraživanja 8 (1979): 403. 159 Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije (1974), 226. szakasz. 160 Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije (1974), 206. szakasz 1. bekezdés. 155
45
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
mellett mely a társadalmi önigazgatás szerve, egyben a legfőbb szerv ,161 létezett a tartományi Végrehajtó Tanács (amely a tartományi előírások mellett a köztársasági törvények tartomány területén való végrehajtásáért is felelt), a Vajdasági Alkotmánybíróság és a teljes tartományi igazságügyi rendszer. Ezért is volt nagy váltás a tartományi autonómia tekintetében az 1990-as szerbiai alkotmány, amely megszüntette a tartományi lakosság jogát, hogy döntsön a tartomány sorsáról, és háttérbe szorította a mai Vajdaság történelmileg megalapozott politikai identitásának gyakorlati realizálódását. Ez az alkotmány azonban nem volt minden előzmény nélküli. Az 1988as szövetségi alkotmánymódosítás következtében a szövetségi alkotmány rendelkezéseinek közel egynegyede szűnt meg vagy módosult. Az 1989-es szerbiai alkotmánymódosítás pedig amellett, hogy lényegesen kiszélesítette a köztársaság területén egységesen alkalmazandó törvények szabályozási tárgyát, más szóval megreformálta Szerbia és az autonóm tartományok törvényhozó hatalmának megosztását, az akkor még egyébként hatályban lévő szövetségi alkotmánnyal ellentétes módosításokat vezetett be. Ilyen körülmények között szinte megjósolható volt a föderáció szétesése.162
1.4. A TERÜLETI AUTONÓMIA MINT AZ ADMINISZTRATÍV DECENTRALIZÁCIÓ FORMÁJA Az 1990-ben kezdetét vette a Vajdaság „újkori történelme”, amikor is megszűnt a tartomány alkotmányozó, törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalma. A tartományi törvények és egyéb jogszabályok még hatályban maradtak az új alkotmánnyal összehangolt köztársasági törvények meghozataláig (ez a tömeges törvényhozási folyamat egyébként 1993 decemberéig befejeződött),163 a tartományi szervek pedig a tartományi alkotmány rendelkezései szerint működtek tovább az új tartományi statútum elfogadásáig.164 A tartományi bíróságok és ügyészségek azonban megszűntek, a tartományi képviselő-testület pedig törvények helyett „határozatokat és általános jogi aktusokat hozhat[ott] az alkotmánnyal és a köztársasági törvényekkel összhangban az autonóm tartomány polgárai számára jelentős kérdések 161
Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije (1974), 149. szakasz. Fira, Opšta teorijska pitanja ustavnog prava i istorija srpske ustavnosti, 152. 163 Ustavni zakon za sprovoĊenje Ustava Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 1/1990, 18/1991, 41/1991, 59/1991, 63/1991, 9/1992, 50/1992, 70/1992, 77/1992 i 20/1993 [Alkotmánytörvény a Szerb Köztársaság Alkotmányának végrehajtásáról, SZK Hivatalos Közlönye, 1/1990., 18/1991., 41/1991., 59/1991., 63/1991., 9/1992., 50/1992., 70/1992., 77/1992. és 20/1993.], 18. szakasz 1. bekezdés. 164 Ustavni zakon za sprovoĊenje Ustava Republike Srbije (1990), 12. szakasz. 162
46
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szabályozására […]”165 Habár az alkotmány továbbra is elismerte a területet autonómként, a területi autonómia formájaként,166 teljes egészében a köztársasági parlamentre bízta a hatáskörök szabályozását. A Vajdaság (ugyanúgy Koszovó) (társadalmi) vagyonának államosításával és a költségvetési források és eszközök elosztásának teljes centralizálásával pedig az alkotmány tartományi autonómiára való jogra vonatkozó rendelkezése, miszerint „a polgárok az autonóm tartományban az alkotmánnyal és törvénnyel összhangban önállóan gyakorolják jogaikat és kötelességeiket,”167 valós tartalom nélkül maradt. A Vajdaság legfőbb aktusa ettől kezdve az alapszabálya, amely a szerbiai alkotmánnyal összhangban szabályozta a tartományi hatásköröket és a tartományi szervek szervezeti felépítést.168 A tartományi hatáskörök vonatkozásában azonban túllépett az alkotmány adta kereteken, és olyan hatásköröket is felsorolt, amelyeket az alkotmány idevágó rendelkezése nem nevesített, úgy is mint a nemzetközi együttműködésben való részvételt, a községi szervekkel való koordinációt, a hitelek kibocsátását.169 Ez azonban, minden bizonnyal, annak a rendkívül tágan értelmezhető alkotmányos normának következménye volt, amely lehetőséget adott a tartománynak, az alkotmánnyal, a törvénnyel, sőt akár a statútummal megállapított egyéb feladatok ellátására is, a saját szervein keresztül.170 Azt viszont nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a statútumnak összhangban kellett lennie a törvényekkel, és ennek értelmében a statútum is legfeljebb a törvényekkel nem ütköző ügyeket írhatott elő. A tartomány fenti funkciójában inkább felelt meg egy adminisztratív régiónak mint egy területi autonómiának. Az alkotmány ugyanis nem tett különbséget a tartomány eredeti és átruházott hatáskörei között, és semmilyen akadálya sem volt, hogy az autonóm terület akár minden, az alkotmányban nevesített társadalmi területen átruházott közigazgatási feladatokat végezzen. Ebben az esetben azonban legfeljebb igazgatási középszintről beszélünk, és nem autonómiáról. A területi autonómiára nézve rendkívül káros 1990-es alkotmány azonban számos pozitív rendelkezést is tartalmazott az ország Nyugat-Európa „politikai vérkeringésébe” történő 165
Ustav Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 1/1990 [A Szerb Köztársaság Alkotmánya, SZK Hivatalos Közlönye, 1/1990. szám], 109. szakasz. 166 Ustav Republike Srbije (1990), 6. szakasz. 167 Ustav Republike Srbije (1990), 108. szakasz 2. bekezdés. 168 Ustav Republike Srbije (1990), 110. szakasz 1. bekezdés. 169 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list APV,ˮ 17/1991 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 17/1991. szám], 10. szakasz. 170 Ustav Republike Srbije (1990), 109. szakasz 1. bekezdés 6) pont.
47
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
bekapcsolódásának szempontjából: bevezette a politikai pluralizmust, a piacgazdaságot, a tulajdon
különböző
formái
közötti
egyenlőséget,
a
klasszikus
értelemben
vett
hatalommegosztást, más szóval, mindent együtt véve, igyekezett megteremteni egy polgári államot Szerbiában. Az alkotmányos garanciák mégsem voltak elegendőek a valódi rendszerváltáshoz. A széleskörű elégedetlenség eredményeként az addig kormányzó Szerbiai Szocialista Párt és a szövetségeseinek helyére a Szerbiai Demokratikus Ellenzék (DOS) lépett, amely mind a köztársasági, mind a tartományi parlamentben elsöprő többséget szerzett a 2000-es rendkívüli választásokon. Miután a DOS-ban tömörülő két fő párt, a Demokrata Párt és a Szerbiai Demokrata Párt közötti ellentétek mind kifejezettebbek lettek, valamint nőtt a központi illetve a tartományi kormányzó többséget alkotó Demokrata Párton (DP) belüli konfliktus is, a DP vezetése úgy döntött, hogy megőrizve a köztársasági parlament, valamint a DOS-on belüli vajdasági pártok támogatását, bizonyos hatásköröket, alkotmánymódosítás nélkül, a Vajdaságra ruház át.171 Így született meg az autonóm tartomány egyes hatásköreinek megállapításáról szóló törvény (az ún. omnibusz törvény) 2002-ben, amely egy helyen rendszerezte az összes tartományi hatáskört, „különösen azokon a területeken, amelyekben a köztársaság határozza meg a rendszert.”172 A törvény nagy előrelépést jelentett a Vajdaság hatásköreinek szabályozása terén, ami immáron különbséget tett a tartomány eredeti és átruházott hatáskörei között igaz, az eredeti szót per se nem említi, és jóformán minden rendelkezés a köztársaság által a tartományra ideiglenesen átruházott funkciót tartalmazott. Az átruházott hatáskörök mellett, amelyek esetében a tartomány területén a tartományi szervek végezték el a központi szervek utasításai, szabályozása, felügyelete mellett az egyébként központi hatáskörbe tartozó feladatokat,173 a tartomány eredeti, önálló hatáskörébe tartozott a területén működő és/vagy általa alapított kulturális, szociális, tájékoztatási és egyéb intézmények működési feltételeinek előírása, a nemzeti kisebbségek 171
Korhecz Tamás, „Vojvodina – The struggle for autonomy. Omnibus Law on Vojvodina – A specific legislative step towards decentralization in Post-Milosevic Serbia,” Helsinki Monitor – Quarterly on Security and Cooperation in Europe 4 (2002): 290292. 172 Zakon o utvrĊivanju odreĊenih nadležnosti autonomne pokrajine, “Službeni glasnik RS,ˮ 6/2002, 101/2007 i 51/2009 [Törvény az autonóm tartomány bizonyos hatásköreinek meghatározásáról, SZK Hivatalos közlönye, 6/2002., 101/2007. és 51/2009. szám], 1. szakasz. 173 A tartomány kizárólag átruházott feladatokat látott el a vagyonalapok-alapítványok-alapok, mindenféle felügyeleti tevékenység, hadirokkantak és civiláldozatok védelme, városrendezés, építészet, bányászat, földtani kutatások, halászat, mezőgazdasági termelésfejlesztés, államvizsga és igazságügyi szakvizsga, valamint bírósági fordító vizsga szervezése és a kisajátítási eljárás területén.
48
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
oktatása szempontjából fontos kérdések szabályozása (oktatási program meghozatala, tanszerek és tankönyvek jóváhagyása), a felsőoktatási intézménybe iratkozó hallgatók számának meghatározása, a nemzeti kisebbségek hivatalos nyelv- és íráshasználatának részletesebb szabályozása, a különböző adatbázisok és nyilvántartások vezetése stb. Az autonómia mértékét bizonyítja azonban, hogy mindezen hatásköröket a tartomány az adott területre vonatkozó törvénnyel összhangban gyakorolhatta, amely szerbiai viszonylatban csak azt jelenti, hogy a törvény által már szabályozott módon, általában a törvény szövegét megismételve születtek a tartományi jogszabályok. Az ágazati törvények ugyanis jóformán az egész társadalmi területet leszabályozták. Ez logikus következménye annak, hogy Szerbia aszimmetrikus berendezésében az autonóm tartomány területén kívül, azaz a tartományi hatáskörökön túl is szükséges (volt) a társadalmi viszonyok szabályozása. Ezt a problémát jól illusztrálja a könyvtári tevékenységről szóló törvény,174 amely egyetlen rendelkezésében sem tett említést a tartományról, miközben az omnibusz törvény szerint a tartomány, eredeti hatáskörben, a (könyvtári tevékenységről szóló) törvénnyel összhangban előírta a könyvtárak munkájának részletes feltételeit.175 Mivel a könyvtári tevékenységről szóló törvény precízen szabályozta a könyvtárak működését, felmerül a kérdés, hogy mi marad a tartománynak. Ahogyan a további fejezetekből is kiderül, ez a konfliktus mind a mai napig jelen van a szerbiai jogrendszerben. A szerbiai alkotmány és a vajdasági statútum, valamint az omnibusz törvény meghozatala között több mint tíz év telt el.176 Ebben a tíz évben számtalan törvény született, amelyek a tartomány szempontjából jelentős társadalmi területeket a tartomány kihagyásával szabályoztak, és amelyek a későbbiekben sem kerültek összehangolásra az omnibusz törvénnyel. A jogalkalmazók így konkrét alkotmányos rendelkezések illetve iránymutatás hiányában választás elé kényszerültek, hogy az adott ágazati törvényt vagy pedig az omnibusz törvényt alkalmazzák. 177 Ezt a dilemmát 174
Zakon o biblioteĉkoj delatnosti, “Službeni glasnik RS,ˮ 34/1994 i 101/2005 [Törvény a könyvtári tevékenységről, SZK Hivatalos Közlönye, 34/1994. és 101/2005. szám]. 175 Zakon o utvrĊivanju odreĊenih nadležnosti autonomne pokrajine, 9. szakasz 1. bekezdés 3) pont. 176 Az ebben az időszakban meghozott Jugoszláv Szövetségi Köztársaság Alkotmánya (hatályban volt 1992. április 27. és 2003. február 4. között), valamint Szerbia és Montenegró Államközösség Alkotmányos Alapokmánya (hatályban volt 2003. február 4. és 2006. június 3. között) nem tartalmazott egyetlen rendelkezést sem Vajdaság területi autonómiájáról. 177 „Más részről a tervezetet előkészítők állították, hogy nincs valós konfliktus, mivel az omnibusz törvény egy különös törvény, amely egyedüli releváns törvény a VAT területén és csak az adott [ágazati – B.K.] törvényben meghatározott közfunkciók és hatáskörök megosztását szabályozza. Ezért a »Lex specialis derogate lex generalis« (a különös törvény elsőbbséget élvez az általános törvény előtt) és a »Lex posterior derogate lex prior« (a később
49
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
nehezítette, hogy az 1990. évi alkotmány szerint meghozott omnibusz törvény hatályban maradt egészen 2009-ig, az új hatásköri törvény meghozataláig, amely azonban már az új szerbiai alkotmány szerint szabályozta a tartományi hatásköröket. A 2006. évi alkotmány újból alkotmányos keretek között rendezi az autonóm tartományok bizonyos jogosítványait, elismerve azokat mint a tartományok eredeti, saját hatásköreit a tartományi jelentőségű ügyek rendezésében, mely által valójában a valamikor elért jogfejlődési szintet igyekezett visszaállítani (gondolok itt az 1969. évi alkotmánymódosítás előtti időszakra); függetlenül attól a ténytől, hogy Szerbia hatályos alkotmányának meghozatala során elsődleges motiváció az ország területi integritásának megőrzése volt. Koszovó specifikus státusának külön törvénnyel való rendezésével178 végül a Vajdaság maradt az egyedüli, „hagyományos értelembe vett” autonóm tartomány az országban.
2. AZ AUTONÓM TARTOMÁNYOK ALKOTMÁNYOS JOGÁLLÁSA SZERBIÁBAN 2006 UTÁN 2.1. A POLGÁROK TARTOMÁNYI AUTONÓMIÁRA VALÓ JOGA A közel száz évet átfogó jogtörténeti áttekintés bizonyítja, hogy Szerbiában a tartományi autonómiának több évtizedes történelme van, és habár jogosítványait tekintve folyamatosan változott (hol szűkültek, hol bővültek), alanyai nem módosultak: a Vajdaságon, valamint Koszovó és Metóhián kívül nem volt Szerbiában, bármilyen államforma része volt is, más autonóm tartomány és az újak kialakítása is legfeljebb a politikai pártok éppen aktuális programjaiban fogalmazódott meg, nem pedig egy adott terület lakosságának önkormányzási igényének kifejeződése volt. E két tartomány kezdetben az (aszimmetrikus) adminisztratív regionális önkormányzatok szerepét töltötte be, később viszont már jogalkotói hatáskörökkel is rendelkezett a tartományi jellegű ügyek szabályozása terén. Ezt váltotta fel először a tartományi törvényhozó hatalom, később pedig a törvényhozó és alkotmányozó hatalom, amelyet az autonóm tartományok ily módon szerzett nagy politkai és jogi befolyása miatt a szövetségi állam meghozott törvény elsőbbséget élvez a korábban meghozott törvény előtt) elvek alkalmazásával egyértelmű jogi helyzettel állunk szemben, és az omnibusz törvény mint egy különös és utólagosan kibocsátott törvény, az egyedüli, amely a tartományi hatóságok hatáskörei és funkció szempontjából alkalmazható.” Korhecz, „Vojvodina – The struggle for autonomy. Omnibus Law on Vojvodina ...,” 294. 178 Ustav Republike Srbije (2006), 182. szakasz 2. bekezdés.
50
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szétesésével együtt meg is szűntettek. Ezután a Vajdaság és Koszovó újra az adminisztratív regionális önkormányzatokhoz hasonló szubnacionális entitásokká vált rendkívül szűk regulatív és adminisztratív hatáskörökkel. Ez az állapot a 2006. évi alkotmány meghozatalával is többékevésbé megmaradt: bár első olvasatra úgy tűnhet, hogy lényegesen megnövekedtek az autonóm tartományok önálló jogszabályozó feladatai, valójában a központi hatalom mind a mai napig nem döntötte el és az alkotmány ellentmondásos megfogalmazásai miatt erre nem is igen volt lehetősége , hogy a Vajdaságra és a potenciálisan kialakítható autonóm tartományokra külön státusú területi egységként vagy pedig az ország adminisztratív szerkezetébe beillő egyfajta területi
közigazgatásként
tekint.179
Ez
a
dilemma
a
későbbiekben
bemutatott
alkotmánynormákból kifolyólag nem vonatkozik Koszovó jogállására. Láthatóan a hosszú idő nem volt elegendő ahhoz, hogy az aktuálpolitikai hatásoktól mentesítse az autonóm tartományokat, és állandósítsa azok fogalmát, tartalmi összetevőit, hatásköreit. Pedig már az 1969-es alkotmánymódosítás során kifejezésre jutott, hogy „[e]gy ilyen terület (és nem nép, nemzetiség vagy etnikum) önkormányzata illetve autonómiája, ahol minden nép, nemzetiség és etnikai csoport tagjai egyenlőek, és a problémáik, valamint viszonyaik megoldásában politikailag elkötelezettek, megfelelő állami-jogi eszköz egy efféle régió sikeres bekapcsolására az állami mechanizmusokba.”180 Míg az 1990-es alkotmány szerint az autonóm tartományokat a területük különleges nemzeti, történelmi, kulturális és egyéb sajátosságai miatt alakították ki, 181 addig a 2006-os alkotmány semmilyen rendelkezést nem tartalmaz, amely a tartományok külön jellemvonásaira utalhatna. Ehelyett az autonóm tartományok fogalmát a polgárok tartományi autonómiára való jogához köti, amely jog, egyébként, először jelent meg a szerbiai jogrendszerben: „A polgároknak joguk van a tartományi autonómiára és a helyi önkormányzatra, amelyet közvetlenül vagy a szabadon megválasztott képviselőik révén érvényesítenek.”182
179
„Az autonómia az SZK jelenlegi Alkotmánya szerint gyakorlatilag nem létezik: annak terjedelme és tartalma nincs meghatározva, törvényekkel szabályozható és módosítható, könnyen változtatható/szűkíthető, és nem léteznek garanciák még a tartományi szervek valamely minimális hatásköreit illetően sem. Az ilyen, az önállóság bármilyen jellemzőjét nélkülöző »autonómia« csupán üres, tartalom nélküli keret.” Petar Teofilović, „Autonómia a Szerb Köztársaság 2006. évi alkotmánya szerint,” Létünk – különszám (2014): 31. 180 Botić, „Autonomija Vojvodina u sistemu jugoslovenske federacije,ˮ 2. 181 Ustav Republike Srbije (1990), 108. szakasz 1. bekezdés. 182 Ustav Republike Srbije (2006), 176. szakasz 1. bekezdés.
51
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
„Az autonóm tartományok alkotmányban megalakított autonóm területi közösségek, amelyekben a polgárok a tartományi autonómiára való jogukat érvényesítik.”183 „Az államhatalmat a polgároknak a tartományi autonómiára és a helyi önkormányzatra való joga korlátozza.”184 Az első rendelkezés azon túl, hogy deklarálja a polgárok ezen jogát, egyetlen tartalmi elemét sem írja elő, bár a harmadik idézett rendelkezésből kiderül, hogy ez a jog elsősorban az államhatalom korlátozására szolgál. Az alkotmány azonban nem pontosítja, mit is ért ez alatt. Figyelembe véve a hatáskör elhatárolásra vonatkozó 177. szakaszt, minden bizonnyal ez a korlátozás a szubszidiaritás elvével
van összhangban, azaz hogy a döntések meghozatalára az
állampolgárokhoz lehető legközelebbi szinten kerüljön sor. Ezért összevonva a három rendelkezést, az autonóm tartományok fogalmának következő meghatározását kapjuk: az autonóm tartományok alkotmánnyal létrehozott autonóm területi közösségek, amelyek lényege, hogy a területükön élő polgárok közvetlenül vagy a szabadon megválasztott képviselőik révén korlátozzák az államhatalmat, és ily módon maguk alakítsák a sorsukat. Szándékos a többes szám, ugyanis az alkotmány a valamikori jugoszláv szövetségi alkotmányokhoz hasonlóan újra előirányozza új autonóm tartományok létrehozásának lehetőségét a Vajdaság és Koszovó mellett. Elődeivel ellentétben azonban nem határozza meg, milyen feltételeknek kell eleget tennie egy területnek, hogy elnyerje az autonóm státust.185 Kérdéses, hogy a fenti definíció érvényes-e Koszovóra, amelynek nem csak egyszerűen autonómiája, hanem az alkotmány értelmében, minden közelebbi meghatározást mellőzve, lényegi autonómiája van.186 Ennek pontosabb tartalmáról, a szerbiai alkotmányjogászok körében számos vélemény alakult ki: egyik szerint az autonómia azon fokát fejezi ki, amely meghaladja a
183
Ustav Republike Srbije (2006), 182. szakasz 1. bekezdés. Ustav Republike Srbije (2006), 12. szakasz 1. bekezdés. 185 Az alkotmány módosítására előirányozott eljárás szerint új autonóm tartományok alakíthatók, a már meglevők pedig megszüntethetők vagy összevonhatók. Az új autonóm tartományok megalakítására vagy a meglevők megszüntetésére illetve összevonására vonatkozó javaslatot a polgárok népszavazás útján fogalmazzák meg, a törvénnyel összhangban. Ustav Republike Srbije (2006), 182. szakasz 3. bekezdés. 186 Robert A. Dahl elemzéseinek nyomán egy bizonyos kritikusi kör jelentős autonómiáról beszél (meaningful autonomy), amelyet egy adott terület lakossága élvez, és amely az állam területi integritását nem sértő jelentős jogokkal ruházható fel. Jovan Komšić, „Vojvodina kao evropska regija u budućem Ustavu Srbije,” in Vojvodina i budući Ustav Srbije, szerk. Slobodan Beljanski és Marijana Pajvanĉić (Belgrád: Fondacija Konrad Adenauer, 2003), 19. 184
52
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
területi autonómia lényegét, és az állami szuverenitáshoz közelít,187 másik szerint többet jelent mint egy helyi önkormányzat, de kevesebbet mint egy szövetségi tagállam, de volt, aki egyszerű politikai deklarációnak tartotta, amely csak Szerbia megkésett készségét kívánta hangsúlyozni a szélesebb körű autonómia garantálása terén.188 Koszovó mellett mind a Vajdaság, mind az alkotmányban megelőlegezett, de a valóságban még nem létrehozott autonóm tartományokra a „nem lényegi” jelző vonatkozik. Ez azonban mégsem egyenlíti ki a Vajdaság státusát a többi, még nem létező autonóm tartomány jogállásával. Pénzügyi autonómiáját az alkotmány ugyanis külön rendezi, mely szerint a vajdasági költségvetés a mindenkori állami költségvetés legalább hét százalékát teszi ki.189 A többi „virtuális” autonóm tartományra ez explicit verbis nem vonatkozik. Mindezek tükrében, a mai szerbiai jogrendszerben a területi autonómia három típusát különböztetjük meg: Koszovó és Metóhia lényegi autonómiáját, a Vajdaság autonómiáját és a jövendőbeli egy vagy pedig több tartomány autonómiáját. Ez utóbbi kategória azonban nem egy közös típusú autonómiát feltételez, hanem annyi félét, amennyi új tartomány megalakul. Ebből kifolyólag a szerbiai területi
autonómia maguk a tartományok közötti potenciális
különböségekből adódóan is aszimmetrikus, nem csak az elhelyezkedésük miatt. Ezért a jelenlegi körülmények között a fentiekben megállapított tartományi autonómia-definíció csak a Vajdaságra vonatkozhat: a Vajdaság az alkotmánnyal létrehozott autonóm területi közösség, melyben a polgárok a tartományi autonómiára való jogukat érvényesítik az államhatalom korlátozásának céljából. De ki számít polgárnak ezen jog érvényesítése szempontjából?190 Minden szerbiai állampolgár, bárki, aki Szerbiában él (tehát nem csak állampolgárok), vagy csak a tartomány, azaz a Vajdaság területén élő polgárok? Mégha a határok történelmileg el is mosódtak, az első esetben állampolgári, második esetben viszont emberi jogról lenne szól. Ha általános értelemben vett emberi jog, mindenkit megillet, sőt, nemzetközi védelmet is élvezhet, ha „csak” állampolgári jog, abban az esetben azokat az állam alkotmányos keretek között
187
Marković, „Ustav Republike Srbije iz 2006 – Kritiĉki pogled,” 29. Darko Simović, „Teritorijalna autonomija u Ustavu Srbije od 2006. godine,” Pravni život 14 (2008): 729739. 189 Ustav Republike Srbije (2006), 184. szakasz 4. bekezdés. 190 A válaszadást nehezíti, hogy az alkotmányban néhol szinonimaként, néhol különböző értelemmel jelenik meg a polgár, az állampolgár, az ember, a személy, az emberi lény (!), a mindenki, valamint a senki kifejezés. 188
53
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
korlátozhatja.191 A Velencei Bizottság véleményében úgy ítélte meg, hogy a rendelkezés szövege nem tartalmaz semmilyen korlátozást annak vonatkozásában, hogy a szerbiai állampolgársággal nem rendelkező szerbiai lakosok az állampolgárokkal egyenlő feltételek mellett gyakorolhassák a tartományi autonómiára való jogukat;192 bár általánosan elfogadott értelmezés a szerbiai alkotmányjogban, hogy amikor az alkotmány polgárt említ, csak a szerbiai állampolgárokra utal. Miután a 2006-os alkotmánnyal összhangban193 a szerbiai Népképviselőház 2009. november 30án törvényt hozott a Vajdaság hatásköreiről,194 Vajdaság Tartományi Képviselőháza pedig 2009. december
14-én
elfogadta
Vajdaság
Autonóm
Tartomány
Statútumát195
a
szerbiai
Népképviselőház előzetes jóváhagyása alapján, az akkori parlamenti összetételben ellenzékben álló Szerb Demokrata Párt és Új Szerbia koalíciója mindkét dokumentum alkotmányossági és törvényességi
felülvizsgálatát
(normakontrollját)
kezdeményezte
a
szerbiai
Alkotmánybíróságnál,196 mely eljárás során, többek között, a tartományi autonómiára való jog problémaköre is megjelent. Egyrészt a tartományi autonómiára való jog emberi jogi kategóriaként való felfogása ellen emeltek szót, másrészt pedig elutasították, hogy a tartományi
191
Kisidia Erzsébet, „Emberi jogok – állampolgári jogok,” Új Pedagógia Szemle (2000). Megtekintve 2014. november 5-én http://epa.oszk.hu/00000/00035/00038/2000-05-lk-Kisida-Emberi.html. 192 Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság), „Vélemény Szerbia alkotmányáról,” 18. 193 A 2006. évi alkotmány végrehajtásáról szóló alkotmánytörvény 10. szakasza értelmében Vajdaság Autonóm Tartomány Képviselőháza megalakulását követő 90 napon belül továbbítja az új alkotmány rendelkezéseivel összehangolt tartományi statútum javaslatát a szerbiai Népképviselőháznak előzetes jóváhagyásra. A javaslatot 2008. október 14-én fogadták el, de Népképviselőház csak egy év múlva, 2009. november 30-án hagyta jóvá. Szintén ezen az ülésén a Népképviselőház meghozta a Vajdaság Autonóm Tartomány hatásköreinek meghatározásáról szóló törvényt, amely meghozatalának határideje az alkotmánytörvény 15. szakasza alapján 2008. december 31-e volt. A két dokumentum időben összehangolt meghozatalára azért is volt szükség, mert az alkotmánytörvény értelmében a tartományi szervek és szolgálatok az új alkotmány szerinti hatásköreiket csak a statútum és a törvény meghozatalát követően gyakorolhatták. A tartományi statútumot a Tartományi Képviselőház végül 2009. december 14-én fogadta el. 194 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni glasnik RS,ˮ 99/2009 i 67/2012 – odluka US [Törvény a Vajdaság Autonóm Tartomány hatásköreinek a meghatározásáról, SZK Hivatalos Közlönye, 99/2009 és 67/2012 – AB határozat]. 195 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list APV,ˮ 17/2009 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, VAT Hivatalos Lapja, 17/2009. szám]. 196 Az Alkotmánybíróság a tartományi statútum normatkontrolljának kezdeményezése alapján 2010. február 18-án döntött az eljárás megindításáról. A Tartományi Képviselőház 2010. április 29-ei válaszát és a szerbiai jogtudósok 2013. május 31-i nyilvános meghallgatását követően az Alkotmánybíróság 2013. december 5-én hozta meg halasztóhatályú döntését. Ennek értelmében a Tartományi Képviselőháznak hat hónap állt rendelkezésére, hogy az alkotmánybíróság döntésével összehangolja a tartományi statútumot. A megsemmisített statutáris rendelkezések száma miatt azonban a Tartományi Képviselőház új statútum meghozatala mellett döntött, amit a már fentiekben ismertett eljárásjogi követelmények tiszteletben tartását követően 2014. május 22-én hozott meg. A hatásköri törvény normakontrollja habár a statutúm felülvizsgálatával egyidőben kezdődött, az Alkotmánybíróság már 2012. július 10-én határozatot hozott.
54
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
autonómiára való jog letéteményese nem minden szerbiai, hanem csak a vajdasági (értsd a Vajdaságban lakó, szerbiai) polgárok lehetnek. Az indítványozó szerint a törvényalkotó felhatalmazás nélkül új jogot teremtett azáltal, hogy a Vajdaság hatásköreiről szóló törvény 2. szakasza 2. bekezdése értelmében a Népképviselőház köteles gondot viselni a polgárok tartományi autonómiára való jogának elért szintjéről, mondván hogy csak „az emberi és kisebbségi jogok elért szintje nem csökkenthető”197 a szerbiai alkotmány szerint. A tartományi autonómiára való jog azonban nem az alkotmány Emberi jogok és szabadságjogok című részében, hanem az alkotmányos alapelvek között található. A kifogás kapcsán felmerül a kérdés, hogy egy jog csak akkor jog-e, ha az alkotmány megfelelő részében kap helyet; ugyanis az alkotmányjogi elméletek nem tesznek különbséget bizonyos rendelkezések jogereje között, attól függően, hol helyezkednek el az alkotmány normatív részében (legfeljebb a preambulum természetének esetében).198 Az előadó alkotmánybíró kiemelte, hogy nem egyértelmű az emberi és kisebbségi jogok az emberi jogok elért szintjére vonatkozó alkotmányos alapelvei199 és a polgárok tartományi autonómiára való jogának elért szintje közötti alkotmányjogi kapcsolat.200 Más részről viszont a Velencei Bizottság üdvözölte e jog megteremtésére tett kezdeményezést, sőt több ízben használta azt emberi jogi kontextusban.201 Habár a nemzetközi jog mindezidáig nem deklarálta a területi autonómiára való jogot, nem nevezte meg a lehetséges hordozóit, ahogyan az az előző fejezetekből kiderült, nincs korlátja annak, hogy egy állam a belső önrendelkezésre való jog mint emberi jog kifejeződéseként területi autonómiát garantáljon. Más részről nem szükséges az autonómiára való jogot emberi jogi kontextusban értelmezni ahhoz, hogy egyfajta szerzett jogi minőséget kapjon. Ennek példája az Azori-szigetek statútumában található, melynek értelmében „a régió jogainak, tulajdonságainak és kötelezettségeinek a lehetséges megszűntetését, csökkentését vagy 197
Ustav Republike Srbije (2006), 20. szakasz 2. bekezdés. Biztosan van, elsősorban politikai üzenete annak, hogy az emberi jogok az államberendezésről szóló fejezet előtt vagy után találhatóak-e meg. És azok a viták is, melyek arra vonatkoznak, hogy mennyire volt az alkotmányozó „rend(szer)szerető” és tartotta be az alkotmány belső rendszerére vonatkozó írott és íratlan szabályokat, szintén politikai és nem jogi dilemmákat vetnek fel. 199 „Az emberi és kisebbségi jogok elért szintje nem csökkenthető.” Ustav Republike Srbije (2006), 20. szakasz 2. bekezdés. 200 Tahirović Sabahudin előadó alkotmánybíró javaslata az Alkotmánybíróság elnökének nyilvános vita megtartására az Alkotmánybíróságról szóló törvény 37. szakasza 1. bekezdése alapján az IUz-353/2009. számú ügyben, 8. 201 Igaz a Velencei Bizottság azt is hangsúlyozta, hogy ezen jog konkrét tartalommal történő megtöltése teljes egészében a törvényhozóra hárul majd, ami az emberi jogok esetében szokatlan és nem éppen a legszerencsésebb megoldás. Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság), „Vélemény Szerbia alkotmányáról,” 5. 198
55
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
elnyomását a szuverén szerveinek részéről […] megfelelően igazolni kell a közérdekben álló súlyos okokkal, valamint a régió minőségi meghallgatásával megelőzni azt.”202 A szerbiai Alkotmánybíróság döntése értelmében a tartományi autonómiára való jogot a polgári szuverenitás kifejeződésének kell tekinteni, amely jogot a polgárok közvetlenül vagy közvetve (a tartományi szerveken keresztül) érvényesítenek.203 Nem emberi jogról, hanem alkotmányos alapelvről van szó a fenti Azori példához hasonlóan , amely a legáltalánosabb módon kötelezi a törvényhozót a decentralizációt erősítő és fejlesztő jogszabályok meghozatalára. A bíróság indoklása szerint mivel a decentralizáció folyamata egy „élő dolog”, előfordulhat a társadalom fejlődése során, hogy bizonyos, eddig tartományi érdekűnek számító ügy megszűnik, vagy esetleg új jelentkezik, emellett maga az alkotmány ad lehetőséget magának a tartománynak megszűntetésére vagy akár új létrehozására.204 Ezért sem lehet a tartományi autonómia elért szintjét bármilyen módon változatlanul hagyni legyen szó annak csökkentéséről vagy növeléséről. Láthatóan az Alkotmánybíróság a tartományi autonómiára való jogot kiterjesztően értelmezi, és nem csak a Vajdaság, hanem a még nem létező autonóm tartományok szempontjából is vizsgálja. Amellett azonban, hogy az érvelését a virtuális középszintre alapozta, figyelmen kívül hagyta a népfelség elvének azon elemét, mellyel összhangban az államszint alatti entitás ügyei feletti „döntéshozatali hatalom” az adott entitás/közösség polgárait (és nem minden állampolgárt lakóhelytől függetlenül) illeti meg, akik ezen ügyek tekintetében önmagukat irányítják, kormányozzák. Ezt a jogukat, esetünkben a tartományi autonómiára való jogot pedig az alkotmánynak kell garantálni, és az államhatalom túlkapásaitól megóvni. 205 Ezért a tény, hogy a jövőben, esetleg új tartomány jöhet létre, semmiben sem korlátozza vagy pedig építi a tartományi autonómiára való jog érvényesítését a Vajdaságban. Ezt egyébként az Alkotmánybíróság is megerősítette, igaz más kontextusban, mondván, hogy a területi autonómia lényege, hogy „egy
202
2009. évi 2. számú törvény az Azori Autonóm Régió politikai és közigazgatási statútumáról (továbbiakban az Azori-szigetek statútuma). A statútum angol nyelvű fordítása megtalálható: http://www.alra.pt/images/alra/doc_alra/estatuto_raa/estatuto_ing.pdf, 14. cikk. 203 Ustav Republike Srbije (2006), 176. szakasz 1. bekezdés. 204 IUz-353/2009. számú AB határozat, 23. 205 Bogoljub Milosavljević és Dragoljub M. Popović, Ustavno pravo (Belgrád: Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu Javno preduzeće Službeni glasnik, 2011), 319.
56
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
meghatározott terület és az ott élő, valamint dolgozó polgárok viszonylag magas fokú autonómiával rendelkezzenek a központi hatalommal szemben.”206 [kiemelés tőlem – B.K.] Ezek alapján tehát, összegezve a fentieket, a Vajdaságban „a tartományi autonómiára való jog letéteményesei Vajdaság Autonóm Tartomány polgárai”207 ahogyan a tartományi statútumban is állt. Miután azonban ez a norma mind az indítványozó, mind az Alkotmánybíróság szerint arra enged következtetni, hogy a Vajdaságot nem az alkotmány, hanem az ott élő polgárok hozták létre akik ezáltal szuverén jogokat csak a Vajdaságban, és nem az ország teljes területén gyakorolnak , alkotmányellenesnek történő minősítése után a következőképpen módosult: „Vajdaság Autonóm Tartomány területén a polgárok tartományi autonómiára való joggal rendelkeznek az alkotmánnyal összhangban.”208 (Láthatóan az Alkotmánybíróság a fentiekben idézett saját megállapítását nem vette figyelembe.) Szerbiában ugyanis nem létezik különbség polgár és polgár között, mert az indítványozó szavaival élve csak a szövetségi államstruktúrákban van az államalkotó politikai-területi közösségek polgárainak külön kategóriája. A „regionális (állam)polgárság” azonban egy létező jelenség az unitárius államokban is, amely általában az autonóm entitások területén életvitelszerűen eltöltött időhöz köt különböző privilégumokat (igaz ezek a jogosultságok nem függetlenek az állam állampolgársági vagy migrációs politikájától). Erre számos példát találunk az Åland- és Feröerszigeteken, Grönlandon, Dél-Tirolban vagy éppen Gagauziában,209 esetleg Aceh tartományban, valamint Zanzibárban. Ezen esetektől függetlenül azonban végül az Alkotmánybíróság döntésében úgy áll, hogy a tartományi autonómiára való jog többé nem „exkluzív joga” a már eddig is létező tartomány polgárainak (értsd: tartomány területén élő polgároknak), hanem minden szerbiai polgár egyetemes joga. Szerbiában polgárok alatt a szuverenitás letéteményeseit értik, akik csak és kizárólag Szerbia polgárai lehetnek. Ha viszont ez így van, akkor válasz nélkül maradunk annak tekintetében, hogy az alkotmány miért köti az autonóm tartomány területének módosítását a tartomány polgárainak és nem pedig minden szerbiai polgárnak népszavazás útján
206
IUz-353/2009. számú AB határozat, 19. Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009), 4. szakasz 1. bekezdés. 208 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list APV,ˮ 40/2014 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, VAT Hivatalos Lapja, 40/2014. szám], 4. szakasz. 209 Benedikter, The working autonomies in Europe ..., http://www.gfbv.it/3dossier/eu-min/autonomy.html. 207
57
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
kinyilvánított jóváhagyásához?210 E szerint a tartományi polgár kifejezés mégsem olyan idegen az alkotmány megfogalmazásától.211 Az
autonómiára,
önkormányzásra
való
jog
letéteményeseinek
vonatkozásában
nincs
egyetemesen kialakult modell. Miközben a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája és a regionális önkormányzást rendező karta-tervezetek között nincs jelentős különbség a területi és a helyi önkormányzatok lényege között, mely mindkét esetben az önkormányzásra való jog megvalósulása, e jog hordozóiban mutatkozik eltérés. Míg a regionális önkormányzat „a regionális hatóságok azon jogát és jogosultságát [jelenti – B.K.], hogy az alkotmány és a nemzeti jogszabályok keretein belül szabályozzák, és kézben tartsák a közügyek saját felelősségük alá tartozó lényeges hányadát a régió lakossága érdekében és a szubszidiaritás elvével összhangban”212, addig „a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét, hogy jogszabályi keretek között a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.”213 [kiemelések tőlem – B.K.] Ha viszont a területi autonómiákat (el)ismerő összehasonlító alkotmányjogból veszünk néhány példát, megfigyelhető, hogy a finn alkotmány konkrétan megnevezi az Åland-szigeteket az önkormányzás letéteményeseként,214 a spanyol alkotmány a nemzetiségek és régiók jogáról,215 a portugál viszont az Azori és Madeira szigetek lakosságának, egy másik bekezdés szerint pedig a szigetek polgárainak jogairól beszél.216 Ezek szerint az autonómia lehet ugyanúgy egy hatóság,
210
Ustav Republike Srbije (2006), 184. szakasz 4. bekezdés. A tartományi képviselőházi választások vonatkozásában a tartományi képviselők választására vonatkozó tartományi képviselőházi rendelet szövegezése sem koherens, már ami a polgár kifejezés lehetséges jelentéstartalmait illeti: képviselőt választhat és képviselőnek választható az a polgár, akinek lakóhelye a Vajdaság területén van (2. szakasz 2. bekezdés). A következő szakasz szerint azonban: képviselőt a Szerb Köztársaság azon polgára választhat, illetve képviselőnek a Szerb Köztársaság azon polgára választható, akinek lakóhelye a tartomány területén van (3. szakasz 1-2. bekezdés). Pokrajinska skupštinska odluka o izboru poslanika u Skupštinu Autonome pokrajine Vojvodine, “Službeni list APV,ˮ 23/2014 [Tartományi képviselőházi rendelet a Vajdaság Autonóm Tartomány Képviselőháza képviselőinek a választásáról, Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 23/2014. szám]. 212 Európai Kartatervezet a Regionális Önkormányzatról, 3. cikk 1. bekezdés. 213 Magyarország 1997. évi XV. törvénye a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről, 3. cikk 1. bekezdés. 214 Finnország Alkotmánya, 731/1999. szám, módosítva 1112/2011. számig. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf, 120. cikk. 215 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 1978. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas/Norm/const_espa_texto_ingles_0.pdf, 2. cikk. 216 A Portugál Köztársaság Alkotmánya (a VII. alkotmánymódosításig), 2005. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható 211
58
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
mint egy régió (tartomány vagy más terület) vagy éppen az adott autonóm területen élők joga. A polgárokról általánosságban véve azonban ezekben az esetekben nem esik szó. A szerbiai alkotmány szintén 12. szakaszában garantált helyi önkormányzatra való jog tartalmát habár a helyi önkormányzatról szóló törvény pontosítja, annak vonatkozásában, hogy kit illet meg a helyi önkormányzatra való jog, és így mutatis mutandis a tartományi autonómiára való jog, csak részleges következtetést vonható le. „A helyi önkormányzáshoz való jog a polgároknak azon joga, hogy a helyi lakosság közvetlen, közös és általános érdekében lévő közügyeket irányítsák, közvetlenül vagy a helyi önkormányzati egységben szabadon választott képviselőik révén, valamint a helyi önkormányzat szerveinek azon joga és képessége, hogy a törvény kereteiben szabályozzák működésüket, valamint irányítsák a hatáskörükbe tartozó és a helyi lakosság érdekét képező közügyeket.”217 [kiemelések tőlem – B.K.] Kiindulva az Alkotmánybíróság a Vajdaságra vonatkozó fenti érvrendszeréből, általában a polgárok és nem a helyi önkormányzat területén élő polgárok jogáról van szó; függetlenül attól, hogy a normából egyértelműen következik, hogy polgár alatt mindenképpen a helyi polgárokat kell érteni. Ezen polgárokat azonban köti a helyi lakosság érdekeinek képviselete, melyhez hasonló rendelkezés nem található a vajdasági statútum és a hatásköri törvény az alkotmánybírósági döntéseket megelőző vagy akár az azokat követő változataiban.
2.2. A TARTOMÁNYI AUTONÓMIA TARTALMA AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG OLVASATÁBAN Miután ismeretes a Vajdaság jogállásának jogtörténeti fejlődése, a fentiek tükrében felmerül a kérdés, hogy az Alkotmánybíróság miként határozza meg a Vajdaság autonómiájának a lényegét a 2006-os alkotmány szerint. Hogyan határolja el, ha egyáltalán elhatárolja az adminisztratív területi és helyi önkormányzatoktól, milyen elemeket említ, amelyek indokolhatják az autonómia létjogosultságát. Állásfoglalása szerint „Vajdaság Autonóm Tartomány a Szerb Köztársaság belső államberendezésének részeként a köztársaság területi decentralizációjának formája, és ezzel összhangban a polgárok tartományi autonómiára és helyi önkormányzatra való jogával történő államhatalom-korlátozás az alkotmány 12. szakasza 1. bekezdésével összhangban a http://app.parlamento.pt/site_antigo/ingles/cons_leg/Constitution_VII_revisao_definitive.pdf, 225. cikk. 217 Zakon o lokalnoj samoupravi, “Službeni glasnik RS,ˮ 129/2007 i 83/2014 [Törvény a helyi önkormányzatról, SZK Hivatalos Közlönye, 129/2007. és 83/2014. szám], 2. szakasz.
59
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
decentralizált állam megteremtésére és erősítésére irányuló alapvető és elvi, alkotmánnyal megállapított elköteleződésnek minősül.”218 Miközben egy területi vagy helyi önkormányzat megalapításának célja kétségkívül az állam decentralizációja, addig egy autonóm terület esetében a decentralizáció csak járulékos következmény.219 Az autonómia ugyanis az állam (többség) kibékülésének eszköze egy csoport, terület különbözőségével.220 Ezért is jellemző, hogy autonóm jogokat csak az ország bizonyos részeinek ismernek el, és nem szimmetrikusan „osztanak szét”. Ebből a szempontból a szerbiai autonóm területek nélkülözik ezt az elemet, már ami az alkotmányi meghatározásukat illeti. Az Alkotmánybíróság pedig ahelyett, hogy értelmezésében kiegészítette volna a tartományok hiányos meghatározását, egy újabb többértelmű fogalommal, a területi decentralizációval egészítette ki azt. A területi decentralizáció lényege a hatalmi jogosítványok egy részének (de akár teljes területének) átvitele egy szubnacionális területi entitásra, amely ezen jogosítványokat csak az államterület egy bizonyos részén végzi. A területi decentralizáció mellett azonban még megkülönböztetjük a perszonális (ha a jogosítványokat meghatározott tulajdonságokkal rendelkező személyek csoportja gyakorolja, pl. a nemzeti kisebbségek nemzeti tanácsai) és a reális vagy funkcionális decentralizációt,221 és mindezeken belül a decentralizáció további három típusát: a politikai, az adminisztratív és a fiskális decentralizációt illetve négy fő formáját: a devolúciót, a dekoncentrációt, a delegációt és a megfosztást. Kérdéses, hogy a Vajdaság a területi decentralizáció formájaként való megközelítése melyik decentralizáció-típust és formát takarja: a devolúcióval együtt járó politikai decentralizációt, amelyben az államszint alatti kormányzat a központtól függetlenül hozza meg döntéseit, a dekoncentrációval és delegációval járó adminisztratív decentralizációt, amelyben a központi hatalmi szint tehermentesítése a cél, vagy pedig az állam és az államszint alatti kormányzat közötti forráselosztás mértékére vonatkozó fiskális decentralizációt.222 Természetesen a Vajdaság akár mind a három típus formájaként is megjelenhet, ebben az esetben azonban az Alkotmánybíróságnak ezt külön meg kellett volna jelölnie. E fogalmak közötti lényeges különbségre mutat rá például az olasz 218
IUz-353/2009. számú AB határozat, 21. „Az önkormányzás mint szervezési forma alapvetően »alulról-felfelé«, az érintettek irányából értelmezi azt, amit a decentralizáció »fentről-lefelé« fejez ki.” Patyi és Varga Zs., Általános közigazgatási jog, 267268. 220 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 94. 221 Milosavljević, Ustavno pravo sa tekstom Ustava Republike Srbije i Zakona o Ustavnom sudu ..., 107. 222 Work, „Overview of Decentralization Worldwide: A Stepping Stone to Improved Governance and Human,” 67. 219
60
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
alkotmány azon cikke is, amely amellett, hogy elismeri a helyi autonómiákat és az adminisztratív decentralizációt, előírja a köztársaság kötelezettségét, hogy az autonómia és decentralizáció követelményeihez igazítsa a központi törvénykezés elveit és módszereit.223 A fenti megfogalmazásban a Vajdaság helyére bármely szerbiai helyi önkormányzat neve behelyettesíthető úgy, hogy az állítás továbbra is pontos maradjon; hiszen minden helyi önkormányzat egyben a területi decentralizáció formája. Az Alkotmánybíróság szerint az autonóm tartományok és a helyi önkormányzatok224 alkotmányjogi státusa kiegyenlítődött, azáltal, hogy az alkotmány ugyanolyan módon (ugyanabban a normában) szabályozza a tartományi autonómiára és a helyi önkormányzatra való jogot.225 E fogalmak különválasztása tekintetében az Alkotmánybíróság azonban több helyen önmagának mond ellent. Egyrészt kimondja, hogy a helyi önkormányzatok és az autonóm tartományok között nincs alá- vagy fölérendelt viszony, valamint hogy mindkét hatalmi szint az alkotmány derivatív (származékos) és nem eredeti képződménye ezért státusukban egyenlőek.226 Másrészt explicit módon kihangsúlyozza, hogy „vitathatlan, hogy az autonóm entitás autonómiájának mértéke nagyobb a helyi önkormányzatok autonómiájától.”227 Nem utolsó sorban pedig bizonyos hatáskörök tekintetében az autonóm tartományt a helyi önkormányzatok alá helyezi: például a tartomány azért nem alapíthat képviseletet Brüsszelben, mert a törvény ezt a jogosultságot a helyi önkormányzatoknak sem ismerte el vagy a tartomány nem szabályozhatja az, egyébként, eredeti hatáskörébe tartozó szociális védelem kérdéseit, mert azok elsősorban helyi jellegű ügyek, esetleg azért nem lehet a tartomány véleményét kötelezően kikérni egy-egy tartományt is érintő törvényjavaslat eljárásba kerülése előtt, mert a helyi önkormányzatok felé, a helyi ügyeket érintő
223
Az Olasz Köztársaság Alkotmánya. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf, 5. cikk. 224 „[...] a szerbiai önkormányzatok nem települési önkormányzatok, hanem járási jellegű önkormányzatok, amelyek egy nagyobb városi jellegű településből (az önkormányzat székhelye és névadó települése) és a környező, elsősorban falusi jellegű településekből állnak. Hasonlóan sajátos a »község« kifejezés tartalma is, amely a magyar köznyelvben vidéki kis falusi települést jelöl, míg Szerbiában hagyományosan egy járási önkormányzatot –területi egységet jelent egy központi, rendszerint városi jellegű településsel.” Korhecz és Beretka, „A helyi önkormányzatok, az autonóm tartomány, valamint a dekoncentrált államigazgatási szervek ...,”10. 225 „[...] nem bölcs dolog, az autonóm tartományok nagyobb autonómiájának pártolói miatt az alkotmány ugyanazon fejezetében közös rendelkezésekben szabályozni a területi autonómiát és helyi önkormányzatot, mivel ily módon még erősebbek lesznek az érveik azon állítás mellett, hogy a tartományi autonómia nem sokban haladta meg a helyi önkormányzatot az alkotmányban.” Marković, „Ustav Republike Srbije iz 2006 – Kritiĉki pogled,“ 28. 226 IUo-360/2009. számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 61/2014. szám, 32. 227 IUz-353/2009. számú AB határozat, 19.
61
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
kérdésekben ez a kötelezettség nem áll fenn.228 E szerint a tartományi érdekű ügyeket oly módon kell meghatározni, hogy ne sérüljön a polgárok helyi önkormányzatokra való joga. Más szóval a tartomány területén lévő helyi önkormányzatoknak ugyanazon hatásköröket kell biztosítani, mint a tartomány területén kívülieknek, még akár annak árán is, hogy ezáltal bizonyos, egyébként alkotmánnyal garantált hatásköreit az autonóm tartomány elveszti (ez különösen abban az esetben igaz, amikor a tartomány és önkormányzat ugyanazon társadalmi területen kapott jogosítványokat).229 Az Alkotmánybíróság szerint ezt kívánja meg a jogrend egységének és a polgárok egyenjogúságának elve. Láthatóan általános koncepció az Alkotmánybíróság tartományra vonatkozó két legfontosabb határozatában, hogy az autonóm tartomány jogállását a helyi önkormányzatok jogállásából vezeti le, ami azonban több okból sem helyes: 1) a helyi önkormányzatok fogalmának meghatározásakor a szerbiai alkotmány nem tér ki a polgárok helyi önkormányzatra való jogának érvényesítésére, míg a Vajdaság alkotmányos definíciója a tartományi autonómiára való jogra épül; 2) a helyi önkormányzatokat törvénnyel hozzák létre és szüntetik meg, a Vajdaság ezzel szemben nevével együtt magában az alkotmányban szerepel; 3) miközben a szakirodalomban „a területi autonómia alanyaivá válhatnak egyes helyhatósági entitások, régiók illetve provinciák (például Dél-Tirol), vagy egy föderális berendezkedés területi alkotóelemei”,230 addig a szerb alkotmányozónak nem volt célja, hogy minden községet és várost Szerbiában különleges autonóm jogállással ruházzon fel; 4) a Vajdaság szerveinek szabályozása szempontjából saját statútuma az alap, míg a helyi önkormányzatok kötelesek a törvény rendelkezéseit követni; 228
IUz-353/2009. számú AB határozat, 25., 34., 23. A Regionális Demokráciáról szóló Európai Karta tervezete előszavának 14. pontja szerint (a Helyi és Regionális Hatóságok Közgyűlésének 240 (2008) számú ajánlása) a regionális demokráciát tilos a helyi hatóságok autonómiájának terhére elérni. Más részről a Regionális Önkormányzatokról szóló Helsinki Nyilatkozat 15. pontja szerint a regionális és helyi hatóságok nem szükségszerűen egyenlők, hanem egyenlőségüket alkotmány vagy törvény kell, hogy garantálja (Helsinki Nyilatkozat a Regionális Önkormányzatról, elfogadva a helyi és regionális hatalom kérdéseivel megbízott európai miniszterek konferenciájának 13. ülésén, Helsinki, 2002. június 27-28.) Az alkotmány vagy törvény ezzel szemben Szerbiában egyetlen helyen sem nyilvánítja a két önkormányzati formát egyenlőnek. 230 Autonómia modellek (elmélet és gyakorlat az Európai Unióban), a Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fórumának háttéranyaga, 29. Megtekintve 2014. október 3-án, http://www.onkormanyzas.sk/dokumentumok.html. 229
62
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
5) az alkotmány különböző módon, külön rendelkezésekben szabályozza a tartományi és a községi hatásköröket, ami csak az bizonyítja, hogy az alkotmányozó különböző jogokat és kötelezettségeket szánt a két hatalmi szintnek; 6) a Vajdaság átruházhatja a saját hatáskörébe tartozó feladatok egy részét a helyi önkormányzatokra, de a helyi önkormányzat nem ruházhat semmit a Vajdaságra.231 A Vajdaság vonatkozásában az alkotmány egyszer sem használja az önkormányzás, önkormányzat kifejezéseket, se nem utal a tartományra ilyen kontextusban. Szerbiában a helyi önkormányzatoknak egy típusa létezik, azaz minden önkormányzat méretétől, elhelyezkedésétől függetlenül
ugyanazon
hatásköröket
gyakorolhatja
(ez
részben
kiegészül
a
városi
önkormányzatok esetében többlet funkciókkal). A Vajdaság szintén nem tekinthető a helyi önkormányzás második fokának, második lépcsőjének. A tartomány jogállásbeli dilemmáit azonban, kétségtelenül, csak a központ, a tartomány és részben a helyi önkormányzatok közötti hatáskörmegosztás részletes elemzésével lehet megválaszolni.
2.3. A VAJDASÁG FOGALMA A TARTOMÁNYI STATÚTUMBAN Miután sem az alkotmány, sem maga az Alkotmánybíróság nem ad precíz meghatározást a Vajdaság alkotmányos jogállását illetően, kérdés, hogy ezt a hiányosságot pótolhatja-e a tartomány legfőbb aktusa, a statútum. „A Vajdaság az itt élő polgárok autonóm tartománya, a Szerb Köztársaság kötelékében. A Vajdaság olyan régió, melyben hagyományosan ápolják a multikulturalizmust, a többvallásúságot és az egyéb európai elveket és értékeket. Vajdaság AT a Szerb Köztársaság elválaszthatatlan része.”232 A Tartományi Képviselőház fontosnak tartotta, hogy kétszer is hangsúlyozza a Vajdaság Szerbiához tartozását, bár ezt az alkotmány (pontosabban az alkotmány preambuluma) csak Koszovó és Metóhia tartomány esetében mondja ki. Érdekes azonban, hogy miután az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Vajdaság fogalma nem képezheti a statútum tárgyát, 231 232
Ustav Republike Srbije (2006), 178. szakasz 2. bekezdés. Statut Autonomne Pokrajine Vojvodine (2009), 1. szakasz.
63
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
legfeljebb a statútum „átveheti” az alkotmányi norma szövegét 233 (és így automatikusan mindent alkotmányellenesnek minősített, ami csak egy kicsit is eltért az alkotmány szövegétől), a rendelkezést, ami a Vajdaság Szerbiától való elválaszthatatlanságát deklarálja, érintetlenül hagyta; pedig az alkotmány még csak implicit módon sem utal arra, hogy az autonóm tartományok
(Koszovón
kívül)
elválaszthatatlanok
lennének
Szerbiától.
A
statútum
meghatározásából mégis a második rendelkezés a fontosabb, amellyel először az új alkotmányos rendben (azaz 2006 után) megjelennek a Vajdaságot tradicionálisan megkülönböztető jellegzetességek, azaz a multikulturalizmus, a többvallásúság, valamint az európai értékrendszer. Ezek bizonyítéka, többek között, hogy az utolsó, 2011-es népszámlálás adatai szerint Vajdaság lakosságának közel egyharmada valamely nemzeti kisebbséghez tartozónak vallotta magát,234 valamint, hogy a tartományi szervek munkájában több évtizede a szerb nyelv mellett a magyar, a horvát, a szlovák, a ruszin és a román nyelv is egyenrangú hivatalos használatban van.235 Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az alkotmány egyetlen területhez sem fűz ilyen vagy ehhez hasonló minősítőjelzőket, és ezért, véleménye szerint, a statútum ezen rendelkezése, egyrészt, sérti a polgárok egyenlőségének elvét, másrészt pedig arra enged következtetni, hogy az ország egyéb részein ezek az értékek nem jellenek meg.236 Szintén hangsúlyozta, hogy az alkotmány 1. szakasza szerint egész Szerbia az európai értékeken és elveken nyugvó állam, függetlenül attól, hogy egyes részein ezek az értékek hagyományosan jelennek-e meg vagy sem. Ezért
a
Tartományi
Képviselőház
újra
fogalmazta,
újra
definiálta
Vajdaságot
az
Alkotmánybíróság indoklására támaszkodva: „Vajdaság Autonóm Tartomány a Szerb Köztársaság autonóm területi közössége, amelyben a polgárok a tartományi autonómiára való jogukat érvényesítik az alkotmánnyal és a törvénnyel összhangban. 233
A szerbiai Alkotmánybíróság több évtizedes gyakorlata során arra az álláspontra helyezkedett, hogy egy nagyobb jogerejű aktus normájának átvétele, ismétlése egy alacsonyabb jogerejű aktusban abban az esetben megengedett, ha ez utóbbi átdolgozza, szűkebben szabályozza egy nagyobb jogerejű általános aktus normáját; ha nem módosítja az átvett norma üzenetét; és ha az átvett rendelkezés szövegéből világosan és egyértelműen látszik, hogy a jogok és kötelezettségek nem az alacsonyabb, hanem a magasabb rangú jogi aktusból erednek. IUo-360/2009. számú AB határozat, 32. 234 „A lakosság nemzetiségi összetetéle,” Köztársasági Statisztikai Intézet, megtekintve 2014. október 3-án, http://webrzs.stat.gov.rs/WebSite/Public/ReportResultView.aspx?rptId=1210. 235 Statut Autonomne Pokrajine Vojvodine (2014), 24. szakasz. 236 „Olyan egyszerű, joghatás nélküli politikai proklamációkról van szó, amelyeknek nincs helye a statútumban mint az önszervezésre, és nem az önrendelkezésre való jog aktusában.” Simović, „Ustavnosudsko uobliĉavanje teritorijalne autonomije Vojvodine,” 65.
64
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Vajdaság AT a Szerb Köztársaság elválaszthatatlan része, melyben az európai elveket és értékeket ápolják.”237 Habár a tartomány fogalmának statutáris meghatározásából eltűntek a vajdasági jellegzetességek, egy későbbi rendelkezés kimondja, hogy „a többnyelvűség, a multikulturalizmus és a vallásszabadság Vajdaság Autonóm Tartomány számára különös jelentőséggel bíró értékek.”238 Az Alkotmánybíróság ugyanis, igaz alkotmányellenesnek minősítette az ezen értékeket is tartalmazó tartomány-definíciót, a tartományi jogállásról szóló elvi állásfoglalásában viszont kimondta és így alkotmányosnak ítélte meg, hogy ezen területi berendezési forma létrehozásának indokai között szerepelnek meghatározott történelmi, nemzeti, kulturális és egyéb jellemvonások.239 Az összehasonlító jog igen változatos képet nyújt ebben a kérdésben: van, ahol sem az alkotmány, sem a statútum/autonómiát szabályozó törvény nem tartalmaz rendelkezést a területi autonómia megkülönböztető jegyeiről (Dél-Tirol, Grönland, Feröer-szigetek, Åland-szigetek); van, ahol az alkotmány általánosságban beszél a régiók megalakításának indokoltságáról, de az autonómiát szabályozó aktus külön pontosítja az egyes területi sajátosságokat (Katalónia, Baszkföld); van, amikor maga az alkotmány indokolja meg az autonómia létjogosultságát (a portugál alkotmány az Azori- és Madeira-szigetekről); és van, amikor az alkotmány még csak nevén sem nevezi a tartományt, hanem a tartomány működését szabályozó aktus a területi specifikumokat felsorolva indokolja meg a területi autonómia létrehozását (Aceh tartomány Indonéziában) egyébként ez a negyedik eset vonatkozhatna (részben) a Vajdaságra is. Akár a példaértékű autonómia-megoldásoknál sem tartotta az alkotmányozó illetve a központi/regionális
törvényhozó
szükségesnek
kihangsúlyozni
az
autonóm
területek
különlegességeit, de látható az is, hogy nem szokatlan jogalkotói megoldás az alkotmány helyett
237
Statut Autonomne Pokrajine Vojvodine (2014), 1. szakasz. Statut Autonomne Pokrajine Vojvodine (2014), 7. szakasz. 239 Ha nem is közvetlenül, de a Vajdaság regionális identitását ápoló elemeket tartalmazzák a 2014. évi tartományi statútum nemzeti kisebbségek – nemzeti közösségek egyenrangúságára (6. szakasz), a tartomány történelmi szimbólumaira (9. szakasz), a nemzeti kisebbségek – nemzeti közösségek tartományi szervekben való részarányos foglalkoztatására (22. szakasz), valamint identitásának megőrzésére és önkormányzására (23. szakasz), a tartományi szervek munkájában hivatalos használatban lévő nemzetiségi nyelvekre (24. szakasz) vonatkozó rendelkezései is. 238
65
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
alacsonyabb rangú aktussal vagy esetleg az alkotmánytól eltérően szabályozni ezeket az inkább politikainak, mintsem normatívnak nevezhető szubnacionális értékeket.240
2.4. AZ ASZIMMETRIKUS BERENDEZÉS FELOLDÁSÁNAK JOGI LEHETŐSÉGEI ÉS BUKTATÓI A 2006-os alkotmány előkészítése során több koncepció alakult ki az ország területi berendezését illetően a politikai pártok programjaiban. A legkisebb közös nevező azonban szinte kivétel nélkül végig a hatalom decentralizációja, a regionalizáció és a helyi önkormányzatok fejlesztése volt.241 A regionális állam unitárius vagy szövetségi állammal szembeni előnye, hogy az állam magas fokon decentralizált, de ezzel együtt mégis egységes marad, mert a régiók autonómiája mindvégig a központi hatalom ellenőrzése alatt áll.242 Szerbia alkotmánya azonban nem tartalmaz egyetlen rendelkezést sem a regionális önkormányzatokról mint középhatalmi szintről.243 A tény, hogy a Vajdaság mellett más autonóm tartományok is létrehozhatóak, magába foglalja Szerbia regionalizációjának a lehetőségét, bár ennek támogatottságának vonatkozásában nem született eddig egyöntetű állásfoglalás. Szerbiában nincs történelmi megalapozottsága új régiók/tartományok létrehozásának: a Vajdaságon kívül ugyanis nem létezik másik különálló földrajzi és gazdasági egység, ami indokolttá tenné új „mesterséges” tartományok kialakítását. 244 Más részről a fentiekben vázolt tartományi jogállásbeli dilemmák is igazolják, hogy az ország területi
berendezésének
felfogása
egyre
inkább
az
egész
ország
adminisztratív
regionalizációjának irányába halad, amelyben az új autonóm tartományok elsősorban nevükben 240
„A regionális önkormányzat elveit, melyek között kétségtelenül a régió kialakítására vonatkozó kritériumok a legfontosabbak, az alkotmánynak kellene meghatározni, amelyre a Regionális Önkormányzatról szóló Európai Karta elvi szabálya is utal.” Marijana Pajvanĉić, „Pravo graĊana na pokrajinsku autonomiju – Evropski standardi i ustavna rešenja,ˮ Nova Srpska politička misao: Ustav i iskušenja – Posebno izdanje 2 (2008): 120. 241 Komšić, „Vojvodina kao evropska regija u budućem Ustavu Srbije,” 22. 242 Miodrag Joviĉić, 143146. Idézi Petrov és Simović, „Regionalna država – (Ne)ispravan put decentralizacije Republike Srbije,” 563. 243 Az alkotmány nem rendelkezik az ország régiókra történő felosztásáról, hanem csak a regionális fejlesztésről beszél a 94. szakaszban, amelyről a törvénnyel összhangban a köztársaság gondoskodik. A szerbiai jogrendszerben a régió jogalanyisággal nem rendelkező statisztikai funkcionális területi egység, amely a NUTS 2 csoportba sorolható. Nem számít adminisztratív területi egységnek (azaz nem regionális önkormányzat), hiszen céljait tekintve nem az ország középszintjének létrehozása, hanem elsősorban az Európai Unió statisztikai alapon nyugvó támogatási rendszere miatt jött létre (Zakon o regionalnom razvoju, “Službeni glasnik RS,ˮ 51/2009 i 30/2010 [Törvény a regionális fejlesztésről, SZK Hivatalos Közlönye, 51/2009. és 30/2010. szám], 4. szakasz 1. bekezdés 1. pont). 244 Petrov és Simović, „Regionalna država – (Ne)ispravan put decentralizacije Republike Srbije,” 566.
66
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
lennének autonóm területi közösségek, nem pedig a Vajdasághoz hasonlóan történelmi, földrajzi, kulturális
és
gazdasági
sajátosságaikban,
vagy a
klasszikus
autonómiákat
jellemző
jogosítványaikban. A jelenlegi aszimmetrikus berendezés új tartományokkal való „feltöltése” azonban több alkotmányjogi dilemmát is felvet a hatályos alkotmány rendelkezéseinek tükrében. Autonóm
tartományok
létrehozására,
összevonására
vagy
megszűntetésére
alkotmánymódosításra van szükség245 a polgárok (minden bizonnyal minden szerbiai polgár) népszavazáson eldöntött javaslata alapján.246 Mivel azonban az alkotmány a területi berendezésre vonatkozó módosítás esetére nem ír elő kötelező referendumot, a népszavazással született javaslat ellenére sem biztos, hogy a javaslat támogatásra lel később a Népképviselőházban. Ez viszont a polgárok tartományi autonómiára való jogának közvetlen megsértésének minősülne, hiszen az államhatalom korlátozására nem kerülne automatikusan sor, csak a polgárok „ajánlatának” elfogadása után. Ez viszont a Népképviselőház önkéntes önkorlátozásaként is felfogható.247
Fontos
alkotmánymódosítás
hangsúlyozni, nem
egyenlő
hogy Koszovó
az
új
lényegi
tartományok
alakítására
autonómiájának
előírt
szabályozására
előirányozott alkotmánymódosítási eljárás szerint hozott külön törvénnyel. Ugyanis kérdéses, hogy ez a törvény (ami se nem alkotmánytörvény, se nem hagyományos értelemben vett alkotmánymódosítási aktus) módosíthatja-e egyáltalán az alkotmányt. Az alkotmány ugyanis nem alkotmánymódosításról beszél, hanem az alkotmánymódosításra előírt eljárás szerint meghozott törvényről. Szerbia jogforrási hierarchiájában nincs különbség törvény és törvény között. Habár az alkotmánymódosítás formális eljárása mellett a jogtudomány megkülönbözteti az alkotmányos szokások, az alkotmánybíróság határozatai és a törvények útján történő ún. faktikus alkotmánymódosítást is,248 ez utóbbi esetében az alkotmánymódosításra csak akkor kerülhet sor, ha a törvény normakontrollja elmarad. Ennek egyedüli megoldása, ha a Koszovó lényegi autonómiájáról szóló törvényt alkotmánytörvényként értelmezik. Szerbiában egy alkotmánytörvény van, amely az alkotmány végrehajtására szolgál, és amelyet a népképviselők 245
„ […] Az alkotmány módosításáról a Népképviselőház dönt. [...] Az alkotmánymódosítási javaslatot a képviselők összlétszámának kétharmados szótöbbségével kell elfogadni. […] A Népképviselőház az alkotmánymódosítási aktust a képviselők összlétszámának kétharmados szótöbbségével fogadja el, de emellett olyan döntést is hozhat, hogy azt a polgárok a köztársasági népszavazáson is megerősítsék.” Ustav Republike Srbije (2006) 203. szakasz. 246 Az alkotmánymódosítási javaslatot az alkotmány, ezzel szemben, nem köti referendumhoz, hanem azt a népképviselők összlétszámának legalább az egy harmada, a köztársasági elnök, a kormány vagy legalább 150 000 választópolgár nyújthatja be. Ustav Republike Srbije (2006), 203. szakasz 1. bekezdés. 247 Simović, „Teritorijalna autonomija u Ustavu Srbije od 2006. godine”. 248 Milosavljević és Popović, Ustavno pravo, 50.
67
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
teljes számának kétharmados többségével kell meghozni249 azaz az alkotmánymódosításhoz szükséges többséggel; és mégha el is tér az alkotmánytól, nem képezheti későbbi normakontroll tárgyát.250 „Az alkotmánytörvény alapján illetve annak a rendelkezéseinek alkalmazása céljából meghozott törvényeket és más általános jogi aktusokat az Alkotmánybíróság a Szerb Köztársaság
Alkotmányának
megfelelő
rendelkezéseivel
összefüggésben
értékeli.”251
[kiemelések tőlem – B.K.] Az új tartományok létrehozása komoly következményekkel járhat a Vajdaság területére nézve is, különösen, ha egymással határos tartományokról van szó, hiszen előfordulhat, hogy új tartományt a Vajdaság területének kárára kívánnak létrehozni. Az alkotmányozó azonban a törvényhozóra bízta a területi kérdések megoldását, hiszen az alkotmány csak deklarálja az új tartomány létrehozását, de nem tartalmaz további konkrét kritériumokat a területének behatárolására. A Vajdaság területe nem változhat, ha azt a polgárai népszavazáson nem támogatják. Ezért megvan annak az esélye, hogy ha a törvényhozó módosítja a már meglévő tartomány adminisztratív határait, a vajdasági polgárok azt népszavazáson elutasítják. Így egy alkotmányjogi űr keletkezik, amikor is az alkotmány deklarálja az új autonóm tartomány meglétét, de az a valóságban nem behatárolható.252 A helyzetet nehezíti, hogy a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvényt még az előző alkotmány hatálya idején hozták meg (azaz amikor még nem volt lehetőség új autonóm tartományok megalakítására), és olyan megoldásokat tartalmaz, amelyek a tartomány területének vonatkozásában is döntőek lehetnek. Nevezetesen, a Vajdaság területének módosításáról a területén lakóhellyel rendelkező polgároknak kell nyilatkozni, de mivel az kihatással van az új tartomány potenciális területén élőkre is, a törvény előírja, hogy a népszavazáson, nekik is joguk van részt venni.253 Még a jogforrási hierarchia sem hívható segítségül, mivel habár az alkotmány kimondja, hogy a
249
Ustav Republike Srbije (2006), 205. szakasz. Ustav Republike Srbije (2006), 167. szakasz. 251 A Szerb Köztársaság végrehajtására vonatkozó alkotmánytörvény jogi jellegéről és az alkotmánybíróság hatásköréről annak felülvizsgálatára (1995. március 9.), A Szerb Köztársaság Alkotmánybíróságának állásfoglalásai (az Alkotmánybíróság a hatásköreivel és munkájával kapcsolatos eljárásjogi és egyes alkotmányjogi kérdésekben 1991 és 2009 között hozott jogi állásfoglalásainak a gyűjteménye), szerk. Svetlana Stojković (Belgrád: Szerbia Alkotmánybírósága – Službeni glasnik Javno prezudeće, 2009), 39. 252 Sikertelen népszavazás esetén Szerbiában nem hat hónapig ugyanarról a kérdésről újabb népszavazást tartani. Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi, “Službeni glasnik RS,ˮ 48/1994 i 11/1998 [Törvény a népszavazásról és népi kezdeményezésről, SZK Hivatalos Közlönye, 48/1994. és 11/1998. szám], 26. szakasz. 253 Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi, 4. szakasz 2. bekezdés. 250
68
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
tartomány területe nem változhat a területén élő polgárok megerősítése nélkül, egyben utal a törvényre is, ami a fenti kiegészítéssel bonyolítja a kérdést. Valószínűleg az ilyen vitákat az egyik illetve másik területen élők száma, és nem pedig a jog dönti el, bár az alkotmány előírja, hogy törvénnyel kellene meghatározni az autonóm tartományok közötti határok módosításának feltételeit (ezt a törvényt a mai napig nem hozták meg). A Szerb Köztársaság területi berendezéséről szóló törvény értelmében a Vajdaságot 45 helyi önkormányzat alkotja.254 E szerint, bármely helyi önkormányzat területének változása egyben a Vajdaság területének változása is. A helyi önkormányzat területének változásakor azonban a helyi polgárok csak előzetes tanácsadó népszavazáson vesznek részt, 255 míg a tartomány területi módosulásának esetében a referendum kötelező és utólagos. Ilyen esetekben vajon a tartományi autonómiára vagy a helyi önkormányzatra való jognak kell-e előnyt adni? Hiszen előfordulhat, hogy a helyi önkormányzat lakosai támogatják a község területének változtatását, amely kihatással van a tartomány egész területének szűkítésére vagy akár bővítésére, de azt a tartomány össz polgára az utólagos referendumon elutasítja. Így a helyi érdekek ellenére, a tartományi érdekek kerülnek előtérbe. Az alkotmány nem ad kifejezett választ, hogy a jövőben az ország teljes területére kívánja-e bevezetni a tartományi szintet. Ezt látszólag a polgári kezdeményezésre bízza. Mindazonáltal az alkotmányos normaszövegek arra utalnak, hogy az alkotmányozó burkoltan előirányozta több autonóm tartomány megalakítását, amikor általánosságban beszél a polgárok autonómiára való jogáról.256 Ezzel szemben vannak olyan normák, amelyek kifejezettek az egy (Koszovóval együtt két) tartományú államstruktúrát vagy pedig az egységes tartományi szinten belüli különböző státusú tartományokat preferálják. Ilyen a már említett vajdasági pénzelésre vagy például az Alkotmánybíróság összetételére vonatkozó rendelkezés.257 254
Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 129/2007 [Törvény a Szerb Köztársaság területi berendezéséről, SZK Hivatalos Közlönye, 129/2007. szám], 27. szakasz. 255 Zakon o lokalnoj samoupravi, 16. szakasz 2. bekezdés. 256 Korhecz, „A Vajdaság közjogi helyzete Szerbiában, hatalmi szervezete és hatáskörei ...,” 57. 257 „A jelöltek valamennyi előterjesztett listájáról a megválasztott jelöltek közül az egyiknek az autonóm tartományok területéről kell lennie.” Ustav Republike Srbije (2006) 172. szakasz 4. bekezdés. „[…] amennyiben Szerbia egész területén lennének autonóm tartományok akkor matematikai képtelenség lenne, hogy ne az összes alkotmánybíró érkezzen egyik vagy másik autonóm tartomány területéről, azaz ennek az alkotmányos garanciának akkor van csak értelme, ha Szerbiának egy aszimmetrikus helyzetben levő tartománya van, és ezen tartomány részvételét kívánják szavatolni az alkotmányosságot felügyelő bírói testületben.” Korhecz, „A Vajdaság közjogi helyzete Szerbiában, hatalmi szervezete és hatáskörei ...,” 5.
69
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Habár van precedense a különböző hatáskörökkel rendelkező, de egyenrangú entitásokból álló középhatalmi szinttel rendelkező országoknak, a szerbiai középhatalmi szint kiépítése nem szükségszerűen követné az ő mintájukat. A szerbia aszimmetrikus regionalizáció támogatói pozitívumként emelik ki a vajdasági történelmi identitátás elfogadásának politikai lehetetőségét, a regionalizáció fakultatív jellegét, a szubszidiaritást és a függőleges hatalommegosztás modelljét, ami fejlett helyi és regionális önkormányzatokat feltételez, a regionális hatalmi szint hatásköreinek és szervezetének rugalmas meghatározását, a képviseleti demokráciát, a törvényhozó, végrehajtó és részleges bírósági autonómiát, a szubregionális együttműködést, a konszociáció elvét, a kevésbé fejlett régiók felé való szolidaritást, a regionális és központi szervek viszonyában a kooperatív föderalizmust, az állam integritását a klasszikus államhatalmi funkciók központi gyakorlásával és a határon átnyúló nemzetközi jelleget kapó regionális együttműködést.258 Ezzel szemben van, aki szerint „[...] az asszimetrikus regionalizáció egy átmeneti szakasz [...]”259 Bizonytalan és kérdéses, hogy mennyire lesz ésszerű (és jogszerű) egy teljesen új, minden hagyományt mellőző decentralizációs politika ráerőltetése a Vajdaságra, különös tekintettel a hosszú évtizedek alatt kiépített tartományi intézményi infrastruktúrára, a szerteágazó tartományi vagyonra, a tartomány területén élő nagyszámú nemzeti kisebbséggel ápolt jó viszonyra és bár szűk, de mégis a hagyományos tartományi értékeket védő és fejlesztő eredeti hatáskörökre.
258
Komšić, „Vojvodina kao evropska regija u budućem Ustavu Srbije,” 4041. Nadia Skenderović-Ćuk, „Institucionalni okvir multietniĉkih država,“ in Autonomija i multietnička društva, szerk. Dušan Torbica (Szabadka: Otvoreni univerzitet, 2000), 6263. Idézi, Komšić, „Vojvodina kao evropska regija u budućem Ustavu Srbije,” 40.
259
70
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
IV. HATALOMMEGOSZTÁS SZERBIÁBAN
1. A HATALMI ÁGAK MEGOSZTÁSA A SZERB KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYÁBAN A Szerb Köztársaság jogrendje egységes, a hatalom a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalmi ágak megosztásán alapszik.260 A törvényhozó és alkotmányozó hatalom letéteményese a legfőbb képviseleti testület, az egykamarás Népképviselőház,261 amely a köztársasági elnök javaslatára megválasztja a kormányfőt262 illetve a kormánytagokat, valamint felügyeli azok munkáját.263 A Kormány a végrehajtó hatalom letéteményese,264 a „Szerb Köztársaság politikájáért, a Népképviselőház törvényeinek, jogszabályainak és egyéb általános aktusainak végrehajtásáért és az államigazgatási szervek munkájáért a Népképviselőháznak tartozik felelősséggel.”265 A kormányfő lemondásával (és vele együtt az egész kormány lemondásával) azonban akár a Népképviselőház mandátuma is megszűnhet, ha ez utóbbinak nem sikerül a Kormány lemondásának megállapítását követő 30 napon belül új kormányt alakítania.266 Mindez azt támasztja alá, hogy Szerbia parlamentáris köztársaság, és bár a monista parlamentarizmusba sorolandó, felfedezhetőek benne a dualista illetve félprezidenciális kormányzati formák jegyei is,267 elsősorban a közvetlenül, demokratikusan választott köztársasági elnök törvényhozási eljárásban gyakorolható vétójoga miatt.268
260
Ustav Republike Srbije (2006), 4. szakasz. Ustav Republike Srbije (2006), 98. szakasz. 262 Ustav Republike Srbije (2006), 112. szakasz 1. bekezdés 3) pont. 263 Ustav Republike Srbije (2006), 99. szakasz 2. bekezdés 1) pont. 264 Ustav Republike Srbije (2006), 122. szakasz. 265 Ustav Republike Srbije (2006), 124. szakasz. 266 Ustav Republike Srbije (2006), 132. szakasz. 267 Milosavljević, „Naĉelo podele vlasti u Ustavu i ustavnoj praksi Republike Srbije,ˮ 910. 268 „Legkésőbb a törvény elfogadását követő 15 – illetve, ha a törvényt sürgősségi eljárásban fogadták el – hetedik napon a köztársasági elnök köteles rendeletet hozni a törvény kihirdetéséről, vagy pedig a törvényt újbóli döntéshozatalra írásbeli indoklással visszautalni a Népképviselőháznak.” Ustav Republike Srbije (2006), 113. szakasz 1. bekezdés. 261
71
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A bírói hatalom független és egységes az ország egész területén. A bírák önállóak, és az alkotmány, a törvények és egyéb általános aktusok alapján ítélkeznek.269 A bíróságok alapításáról, hatásköreiről, berendezéséről pedig külön törvényt kell hozni.270 A 2006-os alkotmányozás folyamatában a legkülönbözőbb álláspontok alakultak ki a politikai pártok programjaiban a Vajdaság lehetséges hatalmi helyzetét illetően az újonnan létrejövő unitárius Szerbiában, kezdve a tartomány megszüntetésétől (a Szerb Királyságot visszaállító alkotmánytervezetben), a regionális állam bevezetésén át (a Szerb Demokrata Párt tervezetében) a továbbra is aszimmetrikusan létező tartományi struktúra kulturális ügyekre korlátozódó törvényhozó hatalmáig (a Demokrata Párt tervezetében), de például a Forum Iuris civil szervezet már-már tagállami jogosítványokkal ruházta volna fel az autonóm tartományokat. 271 Mindezen projektek ellenére azonban Szerbia unitárius állam maradt, szimmetrikusan kiépített középhatalmi szint nélkül. Vajdaság Autonóm Tartománynak a hatályos alkotmány értelmében nincs sem törvényhozó, sem végrehajtó hatalma, nincsenek saját bíróságai. Legfőbb képviseleti szerve a Tartományi Képviselőház, melynek képviselőit a tartományi lakóhelyű polgárok közül közvetlenül választják négy éves megbízatási időre tartományi képviselőházi rendelet alapján.272 A többi szervének illetve közszolgálatának megalakítása tekintetében azonban a tartomány szabadságot élvez az alkotmánnyal és saját statútumával összhangban. A tartományi statútum egyébként a legfelsőbb jogi aktusa, amely mellett a tartomány a saját hatáskörébe tartozó ügyekben rendeleteket és más általános jogi aktusokat hozhat.273 A tartományi statútum és minden egyéb tartományi jogszabály azonban kötelezően összhangban kell, hogy legyen az alkotmánnyal, a becikkelyezett nemzetközi szerződésekkel és a törvényekkel.274 Az autonóm tartományok, és így a Vajdaság jogállásának kialakulása és formálódása során a legkülönfélébb megoldásokhoz folyamadott az alkotmányozó, hogy a központi és tartományi hatalmi szint közötti hatáskör- és később hatalommegosztás alapjait minél precízebben lefektesse. Ez a fajta
269
Ustav Republike Srbije (2006), 142. szakasz. Ustav Republike Srbije (2006), 143. szakasz 2. bekezdés. 271 Radivoj Stepanov, „Položaj AP Vojvodine i budući ustav Srbije u projektima ustava – Komparativni pregled rešenja, sliĉnosti i razlike,ˮ in Vojvodina i budući ustav Srbije, szerk. Slobodan Beljanski és Marijana Pajvanĉić (Belgrád: Fondacija Konrad Adenauer, 2003), 5363. 272 Ustav Republike Srbije (2006), 180. szakasz. 273 Ustav Republike Srbije (2006), 185. szakasz. 274 Ustav Republike Srbije (2006), 194-195. szakasz. 270
72
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
precizitás a hatályos alkotmánynál azonban elmaradt,275 és mint a későbbiekben kiderül majd, ahogy a tartományi jogállás vizsgálata esetén, úgy a hatáskörök kérdésében sem sikerült az Alkotmánybíróságnak minden kétséget kizáró, az alkotmányjogi vitákat eloszlató konklúziókat levonnia. A nemzetközi szakirodalom különböző kritériumok mentén hasonlítja össze egymással az autonóm entitásokat. Így egy területi autonómia tanulmányozása során definiálni kell a szubnacionális entitás törvényhozó és végrehajtó hatalmának a mértékét, a formális értelemben vett törvényhozási eljárásban betöltött szerepét, a hatáskörmegosztásból eredő konfliktusok kontroll mechanizmusait, a helyi (értsd regionális) gazdasági források feletti felügyeletet, a pénzügyi autonómiát, a nemzetközi szerepvállalást (ez az európai unióknál uniós szerepvállalással is kiegészül) és a politikai képviseletet (azaz a regionális intézményi struktúra berendezését). Bizonyos szerzőknél ez a felsorolás még kiegészül a nyelvpolitikai kérdések és a regionális „állampolgárság” szabályozásával.276 Ezért a Vajdaság Autonóm Tartományról szóló kutatás sem lehet teljes az alábbi kérdések megválaszolása nélkül:
Tartományi törvényhozó hatalom hiányában részt vesz-e az autonóm tartomány a törvényhozási eljárásban illetve bármilyen módon a Népképviselőház munkájában?
Van-e az autonóm tartománynak bármilyen kihatása a bíróságok területi eloszlására?
Milyen módon vesz részt az autonóm tartomány a köztársasági törvények és egyéb jogszabályok végrehajtásában?
Az autonóm tartomány rendelkezik-e eredeti jogalkotói hatáskörökkel, és ha igen, milyen társadalmi területeken? Mi a viszonya az ezen területeken született tartományi jogszabályoknak és a köztársasági törvényeknek? Van-e a tartományi jogszabályoknak bárminemű joghatása a helyi önkormányzatokra?
Milyen mechanizmusok védik az autonóm tartomány normatív hatásköreit a központi befolyástól?
Milyen forrásbevételekkel rendelkezik az autonóm tartomány?
275
Supra note 29. Benedikter, The working autonomies in Europe ..., http://www.gfbv.it/3dossier/eu-min/autonomy.html, Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy. 276
73
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Ezeket a kérdéseket az előző fejezetben tárgyalt tartományi jogállásból eredő dilemmák is generálják. Hiszen ha a területi közigazgatás formájáról beszélnénk, semmi sem indokolná, hogy a Vajdaság akár a legkisebb mértékben önállóan szabályozza a tartományi érdekű ügyeket. Sőt, tartományi érdekű ügyek sem lennének; ehelyett csak az államigazgatási feladatok területi leosztásáról lenne szó a hatékonyabb, polgár közelibb munkavégzés céljából.
2. A VAJDASÁG SZEREPE AZ ALKOTMÁNYOZÓ ÉS TÖRVÉNYHOZÓ HATALOMBAN 2.1. TARTOMÁNYI ÉRDEKKÉPVISELET A NÉPKÉPVISELŐHÁZBAN Miután az 1990-es szerbiai alkotmány centralizálta az államhatalmat, és ezzel összhangban átalakította, pontosabban leszűkítette a tartományi autonómia alkotmányjogi kereteit, a Vajdaság csak törvénynél alacsonyabb rangú jogi aktusokkal hajthatta végre a köztársasági törvényeket illetve csak a törvénnyel összhangban szabályozhatta az egyes kérdéseket. Ettől kezdve a tartomány „jogalkotói” szerepe valójában a törvény és egyéb jogszabályok végrehajtása során szükséges szabályozásra korlátozódott.277 Figyelembe véve azonban, hogy a Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság idején mind a Vajdaság, mind pedig Koszovó és Metóhia autonóm tartományokként önálló törvényhozó hatalommal rendelkeztek, a tartományi érdekű ügyekben való önálló jogalkotás nem tűnik indokolatlan elképzelésnek. A 2006. évi alkotmány – legalábbis első olvasatra – kibővítette az autonómia tartalmát, mely szerint az autonóm tartományok a törvénnyel összhangban szabályozhatják a tartományi érdekű ügyeket.278 Habár a megfogalmazás hasonló az idevágó 1990. évi alkotmánynormához, jelen esetben a tartományi jogosítvány célja elsősorban nem a törvények átruházott hatáskörben történő végrehajtása, hanem a tartományi autonómiára való jog érvényesítése és az államhatalom korlátozása. Ezért különösen fontos, hogy a tartományi törvényhozó hatalom hiányában azon törvények tartalmára, amelyekkel összhangban az eredeti jogalkotói és a törvényvégrehajtásra 277
„Az autonóm tartomány szervei a jelen törvénnyel és más jogszabályokkal meghatározott hatásköreik gyakorlása során részletesebben szabályozzák a jogszabályok végrehajtásának módját, közigazgatási eljárást folytatnak és a saját hatáskörükbe tartozó feladataikat végzik, közigazgatási cselekményeket és a meghatalmazásuk alapján intézkedéseket, valamint a törvények végrehajtására szolgáló egyéb feladatokat és intézkedéseket foganatosítanak az alkotmánnyal, a törvénnyel és a statútummal összhangban.” [kiemelés tőlem – B.K.] Zakon o utvrĊivanju odreĊenih nadležnosti autonomne pokrajine, 3. szakasz. 278 Ustav Republike Srbije (2006), 183. szakasz 2. bekezdés.
74
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szolgáló egyéb szabályozói jogosítványait gyakorolja, a Vajdaság milyen befolyással bír, és vajon a tartományi autonómiára való jog magába foglalja-e a központi döntéshozatalban való részvétel bármilyen módját. Ez utóbbi egyébként összhangban lenne a Regionális Önkormányzás Európai Kartájának tervezetével is, mely szerint a régiók szerepe kiemelten jelentős, amikor a központi hatalom által elfogadott jogszabály megváltoztathatja a regionális autonómia mértékét vagy hatással lehet annak érdekeire.279 Noha elfogadott, hogy akár a regionális államokban, akár a Szerbiához hasonló „középszinttel” rendelkező országokban a tartományokat a parlament egyik kamarája képviselje, a népképviselők választásánál regionális elveket kövessenek vagy a tartományi érdekű kérdéseket szabályozó aktusok elfogadása a tartomány kötelező előzetes jóváhagyásához vagy pedig konzultációjához legyen kötve, Szerbiában ezek közül egyik modell sem valósul meg. A kétkamarás parlamentet ellenzők gyakran az ország föderalizációjának veszélyétől tartanak a tartomány ily módú központi képviseletének bevezetése esetén, pedig ez a parlamenti struktúra a klasszikus szövetségi államok mellett számos unitárius államban is felfedezhető. Sőt, nem szabad elfelejteni, hogy maga a kétházas képviseleti szerv kialakulása nem területi, hanem társadalmi okokra vezethető vissza: az első kétházas parlament a brit parlament volt a születési előjogokkal rendelkező főnemeseket képviselő Lordok Házával és a szélesebb népréteget képviselő Képviselőházzal.280 Spanyolországban a Szenátus tagjainak a választása során az alapvető elv minden tartomány egyenlő képviselete a parlamentben (ez azonban nem jelenti ugyanazon választási rendszert minden autonóm terület vonatkozásában), Olaszországban pedig a szenátorokat regionális alapon választják, amikor is az alkotmány minden régió számára minimum szenátori helyet biztosít (azonban még a Képviselőházba való választás során is a választókerületeket regionális elvek mentén alakítják ki). Hollandiában, de még a politikailag, valamint közigazgatásilag központosított állam egyik tipikus példájában, Franciaországban281 is az egyik kamara képviselőit közvetlenül vagy pedig közvetve a különböző területi közösségek
279
Európai Kartatervezet a Regionális Önkormányzatról, 9. cikk 1. bekezdés. Jenny S. Martinez, „Horizontal structuring,” in The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, szerk. Michel Rosenfeld és Sajó András (Oxford: Oxford University Press, 2012), 561. 281 Olivier Beaud, „Conceptions of the state,” in The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, szerk. Michel Rosenfeld és Sajó András (Oxford: Oxford University Press, 2012), 275. 280
75
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
(tartományok, helyi önkormányzatok) választják.282 Az Åland-szigetek egy választókerületnek számít a köztársasági parlamenti választásokon, azaz egy képviselőt ad a finn parlamentbe,283 a dán alkotmány pedig garantálja, hogy az egykamarás Folketingbe két-két tagot a Feröerszigeteken és Grönlandon kell választani.284 Természetesen az autonóm terület nem minden esetben van képviselve a központi törvényhozó testületben: például a speciális státusú Puerto Rico lakosai nem járulhatnak hozzá az USA szövetségi hatalmi szerveinek választásához, mivel Puerto Rico nem szövetségi tagállam.285 A tartományok/régiók központi törvényhozásban való fenti részvételének kérdése azonban más szemszögből is megközelíthető. Miközben ugyanis az autonóm terület delegálhat (vagy pedig a regionális alapon kialakított választókerületek által választhat) képviselőt a központi parlamentbe, a nem tartományi lakosok nem szavazhatnak a tartományi képviselő-testületben. Az Egyesült Királyságban, Skócia-Anglia viszonyában ez az ún. Nyugat-Lothian kérdés. Mivel a Westminster nem csak az unió parlamentje, hanem egyben az angol nemzeti parlament is, felmerült, hogy „mennyire igazságos, hogy a skót képviselők szavazhatnak az angol érdekeltségű ügyekben, miközben a nem skót képviselők nem szavazhatnak a skót érdekeltségűekben.”286 Indonéziában ezt a problémát teljesen egyedi rendszerben oldották meg nem biztos, hogy elsősorban a tartomány érdekeit szem előtt tartva. A törvény által megkülönböztetett országos és helyi politikai pártok ugyanis különböző módon és jogokkal vehetnek részt a központi és regionális választásokon: míg az országos pártok ugyanolyan módon szerepelhetnek a tartomány politikai életében mint a helyi szervezetek, addig az Aceh-i alapítású regionális pártok nem
282
Marijana Pajvanĉić, „Struktura parlamenta i prezentovanje autonomija – regija,ˮ in Vojvodina i budući ustav Srbije, szerk. Slobodan Beljanski és Marijana Pajvanĉić (Belgrád: Fondacija Konrad Adenauer, 2003), 93101. 283 Finnország 1998. évi 714. számú választási törvénye. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1998/en19980714.pdf. 6. cikk (1) bekezdés. 284 Dánia Alkotmánytörvénye, 1953. június 5. Az alkotmánytörvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.stm.dk/_p_10992.html, 28. cikk. 285 A Puerto Rico-i szavazók minden általános szövetségi választáson Lakossági Biztost (Resident Commissioner) választanak, aki képviseli őket az USA felé. A biztos azonban csak véleményezési, tanácsadói joggal rendelkezik a szövetségi törvényhozás vonatkozásában. Megtekintve 2014. október 3-án, http://congressionalresearch.com/RL31856/document.php?study=Resident+Commissioner+from+Puerto+Rico. 286 Vernon Bogdanor, Devolution in the United Kingdom, 227. Idézi Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 442.
76
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
versenyezhetnek az indonéz parlament Képviselőházában való mandátumokért.287 Az indonéz parlament egyébként két házas, és a régiókat, valamint a népet képviselő két tanácsból áll.288 Ahogy azt majd az alábbiak is mutatják, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint minden fentiekhez
hasonló
tartományi
részvétel
Szerbiában
a
Népképviselőház
olyan
„önkorlátozásának” minősülne, amely szemben állna az alkotmánnyal. A gyakorlatban megjelenő magatartásminták azonban azt bizonyítják, hogy minél nagyobb az autonómia mértéke, azaz minél inkább a tartományban összpontosul a döntéshozatal, a tartományi lakosság érdekeltsége annál jobban csökken a központi választások kimenetele és így a központi kormányzat működése tekintetében. Ez történt például az Åland-szigeteken is, ahol a széleskörű tartományi jogalkotás miatt a helyi lakosság egyre kevésbé érzi a központi hatalom befolyását.289 Ez alapján pedig levonható következtetés, hogy a nagyobb autonómia nem hogy korlátozza a központi parlamentet, hanem éppen ellenkezőleg: tehermentesíti a regionális érdekekkel való foglalkozás alól. Ebből kifolyólag a tartomány illetve a lakosságának képviselete a központi parlamentben nem okvetlenül jelent „veszélyt”, pontosabban nem okvetlenül számít a központi parlament esetleges korlátozásának. Mindezektől függetlenül, a szerbiai Népképviselőházban nincs külön bizottság, amely a Vajdasággal foglalkozna,290 nincs a tartománynak szószólója vagy más alapon megválasztott képviselője az országos parlamentben. A népképviselőket a politikai pártok, valamint koalícióik, egyéb politikai szervezetek és polgárok csoportosulása által összeállított országos listák alapján választják a Szerb Köztársaságban, amely egyetlen nagy választókerületet alkot.291 Ennek
287
Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 411416. Az Indonéz Köztársaság Alkotmánya, 1945., módosítva 1999-ben, 2000-ben, 2001-ben és 2002-ben. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/--ilo_aids/documents/legaldocument/wcms_174556.pdf, 2. cikk 1. bekezdés. 289 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 409. 290 A Népképviselőháznak külön bizottsága foglalkozik Koszovó tartománnyal: „Koszovó és Metóhia Bizottság megvitatja a törvény és más általános aktus javaslatait, valamint az egyéb kérdéseket, amelyek Koszovó és Metóhia Autonóm Tartományra vonatkoznak, gondot viselve a szerb nemzeti érdekekről és a Szerb Köztársaság államérdekeiről. A bizottság javasolja a Népképviselőháznak megfelelő határozatok, nyilatkozatok, rezolúciók meghozatalát és kíséri azok végrehajtását vagy megvalósítását a megfelelő szervek és intézmények részéről.” Poslovnik Narodne Skupštine, “Službeni glasnik RS,ˮ 20/2012 – preĉišćen tekst [A Népképviselőház Ügyrendje, SZK Hivatalos Közlönye, 20/2012 – egységes szerkezetbe foglalt szöveg], 59. szakasz 1-2. bekezdés. 291 Zakon o izboru narodnih poslanika, “Službeni glasnik RS,ˮ 35/2000, 57/2003 - odluka USRS, 72/2003 - dr. zakon, 75/2003 - ispr. dr. zakona, 18/2004, 101/2005 - dr. zakon, 85/2005 - dr. zakon, 28/2011 - odluka US i 36/2011 i 104/2009 - dr. zakon [Törvény a népképviselők választásáról, SZK Hivatalos Közlönye, 35/2000., 57/2003 – AB határozat, 72/2003 – másik törvény, 75/2003 – másik törvény jav., 18/2004, 101/2005 – másik 288
77
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
értelmében a vajdasági érdekképviselet központi szinten teljes egészében szubjektív alapokon szerveződik, azaz intézményes keretek nélkül a tartományi lakóhelyű, esetleg születésű népképviselők parlamenti tevékenysége által.292 Szintén fontos megjegyezni, hogy mind a köztársasági mind a tartományi választásokon ugyanazon politikai pártok kelnek versenyre a képviselői helyekért, amely rendszerint azt eredményezi, hogy köztársasági és tartományi hatalmi koalíciót (többé-kevésbé) ugyanazon politikai tömörülés alkotja. Igaz a politikai pártokról szóló törvény nem tesz különbséget tartományi/regionális és országos pártok között, egyes pártok mégis a vajdasági autonómiát és érdekvédelmet tűzték zászlójukra, és mind a kampány során, mind a kormányzás idején szélesebb körű tartományi hatalomért, valamint nagyobb tartományi forrásbevételekért szállnak síkra.293 Általában a kormányzó koalíció támogatásáért cserébe ezen célok elismerését kérik központi szinten, amely nem jelenti, hogy egyazon politikai irányultságú pártokról legyen szó. A regionális vagy regionális céllal szerveződő pártok egyébként lehetnek ideológiailag különbözőek, de mindig egyazon cél vezérli őket.294 Összességében elmondható, hogy a szerbiai, központosító minta az autonóm tartomány szószerinti kizárásával a Népképviselőházból inkább kivételesnek számít az autonóm területeket elismerő országok körében, ahogyan az összehasonlító jogi példák is igazolják.
2.2. A TARTOMÁNYI AUTONÓMIÁRA VALÓ JOG TÖRVÉNYHOZÁSI ELJÁRÁSRA GYAKOROLT HATÁSA Az állam szuverén annak eldöntésében, kit és milyen körülmények között kíván a törvényhozási eljárásba bevonni. Mivel a jogrend egységes, függetlenül a tartományi autonómiától, a központi törvények hatálya a köztársaság egész területére kiterjed (még azon szabályozási tárgyak törvény, 85/2005 – másik törvény, 28/2011 – AB határozat, 36/2011. és 104/2009 – másik törvény], 4. szakasz 1. bekezdés. 292 A 2014-es rendkívüli parlamenti választásokon a megválasztott 250 népképviselő közül 47 rendelkeznek vajdasági lakóhellyel. Megtekintve 2014. november 6-án, http://www.parlament.gov.rs/narodna-skupstina/sastav/narodni-poslanici/aktuelni-saziv.890.html. 293 Az összesen kilencvennyolc bejegyzett politikai pártból csupán tíz nevében jelenik meg Vajdaság, és ebből a tízből hét nemzeti kisebbségi pártként van nyilvántartva. E szerint csupán három, nem nemzeti kisebbségi hátterű politikai párt tűzte zászlajára a tartományi autonómia védelmét: a Vajdasági Szociáldemokrata Liga, a Vajdasági Reformisták és a Vajdasági Párt. A politikai pártok nyilvántartásáért Szerbiában lásd, http://www.drzavnauprava.gov.rs/register-parties.php (megtekintve 2014. november 5-én). Egyedül a Vajdasági Magyar Szövetség nemzeti kisebbségi pártként szerzett önállóan mandátumokat a Népképviselőházban a 2014. évi választások során, a többi vajdasági előjelű párt pedig legfeljebb koalícióban nagy, országos pártokkal. 294 Liesbet Hooghe, Gary Marks és Arjan H. Schakel, The Rise of Regional Autonomy – A comparative study of 42 democracies (London – New York: Routledge, 2010), 5859.
78
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
vonatkozásában is mint a tartományi érdekű ügyek). Bár a törvényhozó hatalom letéteményese Szerbiában a Népképviselőház, a törvényjavaslatok és az általános aktusok előterjesztésére minden népképviselő, a Kormány, az autonóm tartomány képviselőháza vagy legalább 30 000 választópolgár jogosult.295 Az alkotmány nem tartalmaz egyéb, a törvényalkotásra vonatkozó eljárási szabályt, azaz se nem tér ki a tartomány törvényhozási eljárásban való részvételére, de ki sem zárja azt. Ezért felmerül a kérdés, hogy a polgárok tartományi autonómiára való joga, mint az államhatalom korlátozója szolgálhat-e alkotmányos alapként, egyéb rendelkezés hiányában, az autonóm tartomány központi törvényhozásba való bárminemű bekapcsolásához. Az autonómia törvényalkotásra gyakorolt lehetséges hatásainak keretét a hatásköri törvény 2. szakaszának (2), valamint (3) bekezdése írta elő, mely egyrészt kötelezte a Népképviselőházat mint egyedüli törvényhozót a polgárok tartományi autonómiára való jogának elért szintjéről történő gondviselésre a törvényhozási eljárásban, másrészt kötelezte magát a javaslattevőt is, hogy kikérje a Vajdaság illetékes szervének véleményét a tartományi jelentőségű kérdéseket szabályozó törvények meghozatalánál. Kérdéses, hogy e két rendelkezés, mely szintén a sokat emlegetett alkotmányossági felülvizsgálat tárgyát képezte, intézményesíthette-e volna az alkotmány által nem garantált tartományi törvényhozó jogkör bármilyen formáját, amennyiben annak alkotmányellenessége nem nyer megállapítást az Alkotmánybíróság határozatában. „A törvényhozási eljárásában gondot kell viselni a polgárok tartományi autonómiára való jogának elért szintjéről.” A hatásköri törvény ezen 2. szakaszának (2) bekezdésével más kontextusban már foglalkoztunk az előző fejezetekben, a tartomány törvényhozási eljárásban betöltendő szerepét tekintve azonban leszögezhető, hogy ezen rendelkezéssel semmilyen kötelező jellegű normát nem fogadott el a törvényhozó: hiszen a „gondot visel” kifejezés inkább csak deklarálja a Népképviselőház kötelezettségét, mintsem normatív tartalommal töltené meg azt. Másrészről ez a megfogalmazás jogilag nehezen szankcionálható kötelezettségre utal, ezért a tartományi autonómiához való jog elért szintjéről történő gondoskodás kötelezettsége inkább csak általános elv, és nem valós jogi norma. A szerbiai alkotmány ugyanis, az európai értékeket követő alkotmányokhoz hasonlóan, csak általános értelemben kötelezi a parlamentet a decentralizációt erősítő törvények meghozatalára.
295
Ustav Republike Srbije (2006), 107. szakasz 1. bekezdés.
79
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A hatásköri törvény 2. szakaszának (3) bekezdése ezzel szemben konkrét kötelezettséget tartalmazott arra nézve, hogy „a tartományi jelentőségű kérdéseket szabályozó törvények meghozatalánál a javaslattevő köteles kikérni a Vajdaság AT hatáskörében illetékes szervének véleményét.” E rendelkezés normatív értéke azonban kétségessé válik, ha nem tisztázott, hogy melyik ez a szerv296 illetve milyen következményekkel jár, ha a véleményét nem kérik ki, esetleg melyek a politikai fejleményei annak, ha a véleménnyel ellentétes törvény születik. Szintén nem egyértelmű, hogy mely törvényeknél élhet a tartomány a véleményezési jogával, hiszen tartományi érdekű kérdéseket mind a hatásköri törvény, mind más ágazati törvények szabályozhatnak. Habár az Alkotmánybíróság megállapította, hogy tartományi érdekű ügy csak a tartomány alkotmány által meghatározott eredeti hatásköreibe eső ügy lehet, és nem pedig átruházott államigazgatási vagy egyéb feladat,297 a tény, hogy egy-egy törvény akár mindkét típusú ügyet magába foglalhatja, felveti a tartomány véleményezési jogának kérdését viszonylag nagyszámú törvény kapcsán. Például maga a hatásköri törvény is egyaránt tartalmaz a tartományra átruházott feladatokat illetve eredeti tartományi hatáskörbe tartozó ügyeket. Vajon ilyen esetekre kiterjedhet-e a tartomány véleményezési joga?298 Mivel maga a tartomány is lehet törvényelőterjesztő, felmerül, hogy milyen módon kérheti ki saját véleményét, pontosabban melyik jogi aktus szabályozza a véleményezés menetét ebben az esetben. Valójában a Népképviselőház ügyrendje (értsd Házszabály) kellene, hogy a törvényhozási eljárás különböző szakaszait, így ezt a helyzetet is jogilag lefedje, azonban az nem tartalmaz erre vonatkozó rendelkezést. Ezt a joghézagot viszont a Tartományi Képviselőház ügyrendje sem pótolhatja, mivel ezáltal, átvitt értelemben, a Vajdaság szabályozná magát a törvényhozási eljárást is.
296
A tartományi szervek hatásköreit tekintve egyedül a Tartományi Oktatási, Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti Kisebbségi – Nemzeti Közösségi Titkárság feladata, hogy meghozataluk során figyelemmel kísérje az előírások és általános aktusok összehangoltságát a jogrendszerben, és gondoskodjon a nomotechnikai és nyelvi helyességükről (lektorálás). Ez a hatáskör azonban nem egyezik meg minden kétséget kizárólag az elemzett törvényi rendelkezés szerinti véleményezési joggal. Pokrajinska skupštinska odluka o pokrajinskoj upravi, “Službeni list APV,ˮ 37/2014 [Tartományi képviselőházi határozat a tartományi közigazgatásról, Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 37/2014. szám], 37. szakasz 7. bekezdés. 297 IUz-535/2009 számú AB határozat, 21. 298 Ezen okfejtés indokoltságát az támasztja alá, hogy az alkotmány értelmében törvény szabályozza a tartományi jelentőségű kérdéseket, ez pedig a Vajdaság AT hatásköreinek meghatározásáról szóló törvény, az ún. hatásköri törvény. Ezen törvényen kívül azonban egyéb ágazati törvény is tartalmazhat az autonóm tartomány hatáskörei szempontjából fontos rendelkezéseket. Ezért felmerül a kérdés, hogy a törvényhozó a tartományi jelentőségű kérdéseket szabályozó törvények alatt az ezen kérdéseket is szabályozó, elsősorban ágazati törvényeket értette-e.
80
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Az alapvető alkotmányjogi kérdés ebben az esetben az volt, hogy a konzultációs kötelezettség korlátozza-e
az
alkotmányban
szereplő
törvényelőterjesztési
jogot,
vagy
sem.
A
Népképviselőház az Alkotmánybíróságnak adott válaszában a tartományi vélemény nem kötelező jellegére hívta fel a figyelmet.299 Magának a véleménynek a kikérése, és így a tartomány bevonása szükséges eljárási feltétel, azonban a vélemény tartalma nem köti a törvényhozó hatalom gyakorlását. Az alkotmányossági felülvizsgálat indítványozójának indoklása szerint azonban az alkotmányon kívül egyedül a Népképviselőház ügyrendje állapíthat meg tartományi konzultációs jogot, ezért alkotmányellenes törvényben (ebben az esetben a hatásköri törvényben) szabályozni más törvények meghozatalának a módját.300 A Népképviselőház ügyrendjét az alkotmány nem nevesíti a jogforrások között. Mint minden szerv és szervezet, így a Népképviselőház is ügyrendet hoz a saját működéséről, amely általános, jogerejét tekintve törvénytől alacsony rangú jogi aktusnak minősül.301 Még ha a tartalma szempontjából egy fontos alkotmányjogi forrás, ugyanez a Vajdaság hatásköreit megállapító törvényről is elmondható. Mindkettőt a Népképviselőház hozta meg, mindkettőt a népképviselők minősített többségével. Ezért sem elfogadható az az indoklás, hogy a törvény azért alkotmányellenes, mert valójában ügyrendellenes. Sem az Alkotmánybíróság, sem az eljárásban résztvevő többi szereplő nem foglalkozott ugyanis az ügyrendnek a jogerejével, és így a jogforrási hierarchiában betöltött helyével. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a Népképviselőház kizárólagos törvényhozó hatalmából következik, hogy „a Népképviselőház autonóm joga a hatáskörébe tartozó törvények és más normatív aktusok meghozatalának eljárását szabályozni.”302 Az Alkotmánybíróság, az alkotmányhoz hasonlóan, nem tért ki arra, hogy ezt az eljárást milyen aktussal kell előírni, lehet-e egy, esetleg több jogszabállyal szabályozni. Miután a Népképviselőház törvénybe iktatta a tartomány konzultációs jogát, köteles lett volna az
299
Szerbiában az Alkotmánybíróság kérelmére az alkotmányossági felülvizsgálat tárgyát képező aktus meghozója köteles válaszolni a felülvizsgálati indítvány felvetéseire. Zakon o Ustavnom sudu, “Službeni glasnik RS,ˮ 109/2007, 99/2011 i 18/2013 – odluka US [Törvény az Alkotmánybíróságról, SZK Hivatalos Közlönye, 109/2007., 99/2011. és 18/2013 – AB határozat], 33. szakasz 1. bekezdés. 300 IUz-353/2009 számú AB határozat, 78. 301 IUz-360/2009. számú AB határozat, 30. 302 IUz-353/2009 számú AB határozat, 23.
81
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
ügyrendjét a törvényhez ahogyan azt a törvényesség is megkívánja, és nem pedig a törvényt az ügyrendhez igazítani ahogyan az Alkotmánybíróság megítélte.303 Az alkotmány egyedül a Kormány véleményezési jogát írja elő, ha nem a kormány a törvényelőterjesztő. A norma szövege azonban nem egyértelmű, hogy ez a Kormány joga vagy pedig kötelessége is egyben: „a Kormány törvényeket és egyéb általános aktusokat terjeszt a Népképviselőház elé, és véleményezi őket, ha azokat más előterjesztő javasolja.” 304 Hasonlóan véleményezi a saját hatáskörébe tartozó ügyeket érintő törvényeket a helyi önkormányzat képviselő-testülete,305 a Polgári Jogvédő,306 a Nemzeti Felsőoktatási Tanács,307 a Bírói Főtanács308 és így tovább. A megfogalmazás inkább kötelezettségre, mintsem jogra utal, hiszen ezen szervek, szervezetek, a Kormányhoz hasonlóan, nem véleményezhetik (feltételes módban), hanem véleményezik (kijelentő módban) a törvényjavaslatokat. Bár a megfogalmazásban nincs különbség, a Népképviselőház ügyrendje mégis különbséget tesz ezen esetek között: míg a Kormánynak kötelező a törvényelőterjesztést véleményezésre megküldeni, addig a többi, törvénnyel szabályozott esetben ez nincs így. Az Alkotmánybíróság szerint minőségi különbség van aközött, hogy valakinek joga van a véleményét adni, vagy pedig kötelező ezt a véleményt kikérni.309 Ez utóbbi ugyanis már a törvényhozásban való intézményesült részvételnek minősül. Ebben az esetben azonban a Népképviselőház ügyrendje a Kormány szerepe mellett „intézményesítette” a Polgári Jogvédő és a Nemzeti Bank törvényhozásban való részvételét is azáltal, hogy előírta, a törvényjavaslatot kötelezően meg kell nekik is küldeni (tehát nem csak a népképviselőknek és a Kormánynak) minden olyan esetben, amely az ő hatáskörüket érinti.310 Jogi csavar, hogy az eljárás további menetét, azaz hogy a Polgári Jogvédő és a Nemzeti Bank 303
A magyar jogalkotási törvény szerint „ [...] ha törvény valamely állami, helyi önkormányzati vagy más szervezet számára kifejezetten jogot biztosít arra, hogy a jogállását vagy a feladatkörét érintő jogszabályok tervezeteit véleményezhesse, a jogszabály előkészítője köteles gondoskodni arról, hogy az érintett szerv e jogával élhessen.” 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról, 19. § (1). 304 Ustav Republike Srbije (2006), 123. szakasz 4) pont. 305 Zakon o lokalnoj samoupravi, 32. szakasz 18) pont. 306 Zakon o Zaštitniku graĊana, “Službeni glasnik RS,ˮ 79/2005 i 54/2007 [Törvény a Polgári Jogvédőről, SZK Hivatalos Közlönye, 79/2005. és 54/2007. szám], 18. szakasz 4. bekezdés. 307 Zakon o visokom obrazovanju, “Službeni glasnik RS,ˮ 76/2005, 100/2007 - autentiĉno tumaĉenje, 97/2008, 44/2010, 93/2012, 89/2013 i 99/2014 [Törvény a felsőoktatásról, SZK Hivatalos Közlönye, 76/2005., 100/2007 – autentikus tolmácsolás, 97/2008., 44/2010., 93/2012., 89/2013. és 99/2014. szám], 11. szakasz 1. bekezdés 4) pont. 308 Zakon o Visokom savetu sudstva, “Službeni glasnik RS,ˮ 116/2008, 101/2010 i 88/2011 [Törvény a Bírói Főtanácsról, SZK Hivatalos Közlönye, 116/2008., 101/2010. és 88/2011. szám], 13. szakasz 21. pont. 309 IUz-353/2009 számú AB határozat, 24. 310 Poslovnik Narodne skupštine, 152. szakasz 2. bekezdés.
82
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
milyen jogosítványokkal bír a javaslat vonatkozásában, nem az ügyrend, hanem az adott szervekre vonatkozó törvény szabályozza.311 A fentiek ismeretében felmerül tehát a kérdés, hogy alkotmányellenesnek minősülne-e, ha nem a törvényelőterjesztőnek kellene a tartomány véleményét kikérni, hanem a Népképviselőháznak véleményezésre megküldeni a tartomány részére, hasonlóan a már ügyrendben szabályozott egyéb esetekhez. Az Alkotmánybíróság álláspontjában a hatásköri törvény 2. szakaszának (2)-(3) bekezdése külön-külön, nyelvileg értelmezve kétségkívül jogi értékkel bír. Azok együttes normatív értékét azonban már elvitatta, miután vizsgálta a jogalkotás körülményeit illetve elemezte a normák céljait, jogrendszerben betöltött, betöltendő szerepét. Az Alkotmánybíróság szerint ugyanis a tartomány véleményezési joga és a tartományi autonómiára való jogról történő kötelező gondviselés mind anyagi mind eljárásjogi értelmemben korlátozza a Népképviselőházat a törvényhozási eljárásban: anyagi jogi értelemben, mert a tartományi autonómiára való jogot, függetlenül attól, hogy végül az emberi jognak vagy alkotmányos alapelvnek minősül, figyelembe kell venni a törvényalkotás során, eljárásjogi értelemben, mert a Népképviselőház nem az általános törvényhozási eljárás szerint hoz tartományi érdekű ügyeket szabályozó törvényeket, hanem kizárólag a tartományi vélemény kikérése után. A finn alkotmány megfogalmazásában az Åland-szigetek autonómiáját és a területükön való ingatlanvásárlást szabályozó köztársasági törvényeket külön eljárás szerint hozzák meg, mely eljárást ezen törvények szabályozzák.312 Az alkotmány ezen rendelkezése alapján pedig az Åland-i autonómiáról szóló törvény előírja, hogy „sem bármilyen alkotmánymódosítási aktus, sem köztársasági törvény nem lép hatályba az Åland területén az Åland Parlament jóváhagyása nélkül, ha az a magánszemély magán vagy üzleti ingatlan tulajdonára való jogát szabályozó elvekre vonatkozik.”313 Bár első olvasatra úgy tűnhet, hogy a törvényhozó nem tért el az alkotmányozó felhatalmazásától, amikor ezt a kérdést szabályozta (igaz a finn alkotmány csak köztársasági törvényekről és nem alkotmánymódosításról beszél), a második bekezdésben
311
„A Polgári Jogvédőnek felhatalmazása van, hogy a jogszabály-előkészítés folyamatában véleményezze a törvény és más előírások javaslatait a kormány és a Népképviselőház részére, ha azon jogszabályok a polgárok jogvédelmére nézve jelentős kérdéseket szabályoznak.” Zakon o Zaštitniku graĊana, 18. szakasz 4. bekezdés. 312 Finnország Alkotmánya, 75. cikk 2. bekezdés. 313 Az 1991. évi 1144. számú törvény az Ålandi autonómiáról (továbbiakban az Åland-i autonómiáról szóló törvény) A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1991/en19911144.pdf, 28. cikk 1. bekezdés.
83
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
előirányozza, hogy „az Ålandra nézve különös fontosságú törvény meghozatala előtt kötelezően ki kell kérni az Åland véleményét.” Tehát kibővíti az alkotmányozó felhatalmazását, és alkotmányos alap nélkül „korlátozza” a finn parlamentet. A norma szinte szó szerint a Vajdaság hatásköreiről szóló törvény rendelkezését tartalmazza, azzal a különbséggel, hogy a finn alkotmánybíróság ezt nem semmisítette meg. A dán alkotmány nem tartalmaz rendelkezést a Feröer-szigetek kötelező véleményének kikéréséről, de a Feröer-szigetek önkormányzatáról szóló törvény előírja, hogy a szigetekre nézve különösen jelentős ügyekben a törvényjavaslatot a regionális parlamentnek az előtt kell véleményeznie, mielőtt az a nemzeti parlament elé kerül.314 Kérdésessé vált, hogy az Alkotmánybíróság határozata után a tartományi kormányzat milyen módon vehet majd részt a jelenleg még kidolgozás alatt álló tartományi pénzügyeket és vagyont érintő jogszabályok, valamint a tartományi eredeti hatáskörökre vonatkozó ágazati törvények tervezeteinek megalkotásában illetve a már kész javaslatok jövőbeni elfogadása során. Ugyanis a törvények meghozatalában való közvetlen részvétel nélkül a területi autonómiájának központi elemét alkotó jogalkotói és egyéb szabályozói jogosítványokat a Vajdaság csak olyan törvényekkel összhangban gyakorolhatja, amelyek tartalmára semmiféle befolyása nincs. Az alkotmányellenesség megállapítása után a Vajdaság Autonóm Tartomány egyedüli lehetősége, hogy képviselőháza révén alkotmányossági vagy törvényességi felülvizsgálatot indítványozzon a tartományi autonómiához való jogot megsértő jogszabályok ellen illetve alkotmányos panasszal éljen, ha a tartományi hatáskörök gyakorlása valamely jogszabály miatt ellehetetlenül. 315 Ez a fajta részvétel azonban már legfeljebb korrigálhatja a bekövetkezett jogsértést, ahelyett, hogy a megsemmisített törvényi rendelkezéseknek köszönhetően inkább preventív normakontrollként szolgálna a konzultációk illetve véleményezési eljárások folyamán. Figyelembe véve, hogy a tartományi autonómiára való jog tartalma igen képlékeny, bizonytalan, hogy ezek az eljárások milyen eredménnyel zárulnának a tartomány tekintetében.
314
Törvény a Feröer-szigetek önkormányzatáról (továbbiakban a Feröer-szigetek önkormányzatáról szóló törvény). A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.stm.dk/_p_12710.html, 7. cikk 1. bekezdés. 315 Ustav Republike Srbije (2006), 187. szakasz.
84
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
2.3. A VAJDASÁG AZ ALKOTMÁNYOZÁS FOLYAMATÁBAN Habár fontosságát tekintve a tartomány alkotmányozó hatalomban betöltött szerepével kellett volna kezdeni ezt a részfejezetet, a tény, hogy a hatályos szerbiai alkotmány meghozatala óta nem került sor alkotmánymódosításra, nincs még közvetlen tapasztalat a tartomány részvételének lehetséges módozatairól sem. Bár „az alapvető dilemma az, hogy az alkotmányozás során a sokszínű lakossággal rendelkező államok esetében (etnikai, kulturális, vallási, történelmi és civilizációs szempontból mint amilyen Szerbia is) szükséges-e az állam alkotmányos kereteinek meghatározása során figyelembe venni az ország keretein belül lévő területi egységek álláspontjait és elköteleződéseit”316 vagy sem. A 2006. évi alkotmány kidolgozása során a Népképviselőház törvényben szabályozta, hogy az alkotmány tervezetét egy, a népképviselőkből, a Kormány, valamint a vajdasági és koszovói tartományi képviselőházak által javasolt tagokból álló Alkotmányozó Bizottság állítsa össze,317 az Alkotmánybíróság azonban végül mint alkotmányellenest hatályon kívül helyezte a törvényt.318 A megsemmisített törvény értelmében a bizottság összesen huszonkilenc tagjából Vajdaság képviselőháza hármat delegálhatott, mely kétségtelenül az autonóm tartomány intézményes részvételének minősült volna az alkotmányozás folyamatában; függetlenül attól, hogy ezen kívül semmilyen más garancia nem volt a tartományi álláspontok bárminemű tiszteletben tartására. Az alkotmányt végül a Házszabály alapján, a Vajdaság képviselőinek teljes kizárásával hozták meg. A Szerb Köztársaság hatályban lévő Alkotmánya az 1990. évi elődjéhez hasonlóan319 bár törvényelőterjesztési
joggal
felruházta
tartományt,320
a
se
nem
írja
elő,
hogy
alkotmánymódosítást kezdeményezhet, se nem szabályozza az alkotmányozás folyamatában való részvételének egyéb módját. Ezért a tartományi statútumban szabályozott Tartományi Képviselőházi hatáskör, miszerint „véleményezi a Vajdaság Autonóm Tartomány jogállására, 316
Korhecz Tamás, „Položaj Vojvodine u postupku donošenja novog Ustava Republike Srbije,” in Vojvodina i budući ustav Srbije, szerk. Slobodan Beljanski és Marijana Pajvanĉić (Belgrád: Fondacija Konrad Adenauer, 2003), 73. 317 Zakon o naĉinu i postupku promene Ustava Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 39/2003 [Törvény a Szerb Köztársaság Alkotmánya módosításának módjáról és eljárásáról, SZK Hivatalos Közlönye, 39/2003. szám]. 318 IU-168/2003. számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 34/2004. szám. 319 Ustav Republike Srbije (1990) 80. szakasz 2. bekezdés. 320 A Tartományi Képviselőház által a Népképviselőháznak beterjesztett törvényjavaslatokért 2002-től napjainkig lásd a http://www.skupstinavojvodine.gov.rs/Strana.aspx?s=upucenaakta (megtekintve 2014. november 5-én.)
85
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
jogaira és kötelezettségeire vonatkozó alkotmánymódosításokat,”321 az Alkotmánybíróság eddig bemutatott gyakorlatának fényében logikusan alkotmányellenesnek minősült a tartományi statútum normakontrollja során. A törvényhozó eljárásban kötelezően kikérendő tartományi véleménnyel ellentétben, ebben az esetben a Tartományi Képviselőház véleményét nem kérik, hanem ő maga adja. Ebből kifolyólag pedig a vélemény „tanácsadói (fakultatív) jellegű, és nem számít a tartomány (konstitutív) beleegyezésének a köztársasági alkotmány módosításának eljárásában.”322 Egyébként itt emlékeztetnék, hogy az Alkotmánybíróság ugyanezen indoklással erősítette meg a helyi önkormányzat alkotmánnyal nem garantált véleményezési jogának alkotmányosságát, igaz a törvényhozási eljárásban. Az összehasonlító jogban sem jellemző, hogy a szövetségi tagállamokon kívül más szubnacionális entitás bármilyen szerepet kapna az alkotmánymódosításban,323 kivéve az olyan országokban, ahol az egyes entitások közvetlenül is részt vesznek a központi parlament munkájában. Például az olasz alkotmány módosítását a parlament mindkét kamarájának jóvá kell hagyni, azaz a regionális alapon választott Szenátusnak és a Képviselőháznak is, emellett meg legalább öt regionális tanács javaslatára népszavazáson is meg kell erősíteni.324 Az orosz alkotmány közvetlenül említi a föderációt alkotó entitások (azaz a köztársaságok, a területek, a régiók, a szövetségi jelentőségű városok, az autonóm régió és az autonóm területek)325 törvényhozó (képviseleti) szerveit
a szövetségi
alkotmány módosításának lehetséges
kezdeményezői között,326 azonban a kezdeményezés még nem természetszerűleg jelenti, hogy annak bármilyen hatása is lesz a későbbi eljárásra illetve annak kimenetelére. Talán az egyik legmeggyőzőbb a már említett Åland-szigeteki példa, mely szerint az alkotmánymódosítást a regionális parlamentnek is jóvá kell hagynia, ha az a szigeteken élők ingatlanon fennálló tulajdonát befolyásolhatja. Ezt azonban nem a finn alkotmány, hanem maga az autonómia törvény írja elő. 321
Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009) 34. szakasz 1. bekezdés 19) pont. Nenad Vuković, „Pravna priroda mišljenja i pravni karakter uloge pokrajinskih organa Autonomne pokrajine Vojvodine u zakonodavnom (i ustavotvornom) postupku Republike Srbije,” Pravni instruktor 9 (2011): 5. 323 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy…, 88., 95.,100. 324 Az Olasz Köztársaság Alkotmánya, 138. cikk. 325 Az Orosz Köztársaság Alkotmánya, elfogadva 1993. december 25-én, a 2008. december 30-ai módosításokkal. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.mid.ru/bdomp/nsosndoc.nsf/1e5f0de28fe77fdcc32575d900298676/d0bd6a5ba542c949c32575dd004009ee!OpenDocument, 5. cikk 1. pont. 326 Az Orosz Köztársaság Alkotmánya, 134. cikk. 322
86
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
3. A VAJDASÁG SZEREPE A BÍRÓI HATALOMBAN „Mivel általánosan elfogadott nézet, hogy [...] az unitárius állam területi közösségeire nem jellemző a bírói hatalomba, és így a bírói hatalom struktúrájába történő bárminemű »befolyás«, és mivel [...] a Szerb Köztársaságban a bírói hatalom egységes, ami azt jelenti, hogy nem területi elven szerveződik, az Alkotmánybíróság mérlegelése szerint nincs alkotmányjogi alapja, hogy az autonóm tartomány bármilyen hatáskörrel rendelkezzen a Szerb Köztársaság bírósági rendszerének szervezésével kapcsolatban.”327 Az Alkotmánybíróság ezen szavakkal semmisítette meg a hatásköri törvény azon rendelkezését, mely előírta, hogy Vajdaság Autonóm Tartomány, a törvénnyel összhangban, szervei révén javasolja a bíróságok hálózatát a tartomány területén.328 Habár vitathatatlan, hogy a tartományi autonómia a jelenlegi szerbiai jogrendben nem jelenti saját igazságszolgáltatási rendszer létrehozását és működtetését, az unitárius államok autonóm területeinek bírói hatalomban való részvétele nem ismeretlen az összehasonlító jogban: az autonóm entitás területén vagy önálló regionális bíróság működik, vagy pedig két párhuzamos rendszerben létezik a kizárólag az autonóm entitás hatásköreibe tartozó ügyekkel megbízott bíróság és párhuzamosan ezzel az állami bíróság, amely a központi hatalom számára fenntartott ügyekben illetékes.329 Grönland és a Feröer-szigetek saját bírósági rendszerrel rendelkeznek, amelyet maga a dán alkotmány meg sem említ. Bár a belső struktúrájuk eltér, mindkét esetben az utolsó szint a dán legfelsőbb bíróság. Hasonlóan a moldáv alkotmány sem rendelkezik a tartományi bíróságokról Gagauziában, de Gagauzia törvénykönyve értelmében a Gagauz Bíróság a moldáv bírósági rendszer részeként a legbonyolultabb közigazgatási, szabálysértési és civil ügyekben ítélkezik.330 Ez is egy példája az egységes igazságszolgáltatásnak, de annak területi elvű szerveződésének. A leggyakoribb eset kétségkívül az egységes bírói hatalom az ország egész területén, amely kapcsán az autonóm entitások esetleg a bírák kinevezésében, a bírósági körzetek kialakításában, a helyi bíróság adminisztratív feladatainak ellátásában vállalnak szerepet. Ilyen Spanyolország, ahol a bírói hatalom egységes, azaz nincsen külön bíróság az egész államot és csak az egyes közösségeket érintő ügyekre. A spanyol alkotmánnyal 327
IUz-353/2009. számú AB határozat, 34. Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 74. szakasz 4) pont. 329 Ruth Lapidoth, Elements of Stable Autonomy Solutions (München: CAP Papers, 2001), 20. Idézi Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems…, 50. 330 Gagauzia Törvénykönyve, 28-XXXI/I. 1998. szám. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.gagauzia.md/pageview.php?l=en&idc=389&id=240, 6. fejezet. 328
87
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
összhangban az autonóm közösségeknek mégis saját felső bíróságuk van, valamint a régiók statútumaikkal összhangban részt vesznek a bírósági körzetek kialakításában a területükön. 331 A katalán statútum normakontrollja során a régió igazságügyi kompetenciái kapcsán a spanyol alkotmánybíróság külön foglalkozott a katalán felső bírósággal, az igazságügyi tanáccsal és a Generalitat bírósági közigazgatással kapcsolatos hatásköreivel. „A Katalán Felső Bíróság a legfelsőbb hatáskörű bíróság minden Katalóniában kezdeményezetett bírósági eljárás tekintetében és minden hatáskörébe tartozó fellebbezés kapcsán [...] a bírósági hatalomról szóló sarkalatos törvénnyel összhangban és a Legfelsőbb Bíróság doktrína egységesítésére vonatkozó hatáskörének tiszteletben tartásával.”332 Habár a spanyol alkotmány nem csak a doktrína egységesítésére vonatkozó hatáskörének, hanem a Legfelsőbb Bíróság minden hatáskörének tiszteletben tartására kötelezte a régiókat, a spanyol alkotmánybíróság nem találta alkotmányellenesnek ezt a rendelkezést; mondván, hogy az „úgy is értelmezhető, mint ennek a bíróságnak [a Legfelsőbb Bíróságnak – B. K.] feladatára történő egyszerű hivatkozás, az igazságszolgáltatási kötelezettségek definiálása nélkül.”333 Nem volt azonban ennyire megengedő az Igazságügyi Tanáccsal, amelyet a statútum a Bírói Testületek Általános Tanácsának területi szerveként hozott létre azaz nem az autonóm kormányzat egy új, önálló szerveként, bár az alkotmánybíróság ez utóbbiként értelmezte. Szerinte a bírói hatalomról szóló törvénnyel összhangban csak a Bírói Testületek Általános Tanácsa a felelős a bírói hatalom szabályozásáért, irányításáért, azzal, hogy a törvényhozónak lehetősége van az ezen terület decentralizációjának különböző módozatainak a bevezetésére. E szerint az egyik organikus törvény a bírói hatalomról szóló áll a másik organikus törvénnyel a Katalán statútumról szólóval szemben, és bár az alkotmánybíróság nem vitatja, hogy a bírói hatalom szervezésének vonatkozásában a régiók külön szerepet kaphatnak, ehhez először a bírói hatalomról szóló törvényt kell módosítani, és csak utána ahhoz igazítani a Katalán statútumot.334 A spanyol alkotmánybíróság döntése azért is érdekes, mert nem zárja ki az alkotmánnyal garantálttól szélesebb körű autonómiát az igazságszolgáltatás területén, de azt nem a statútumhoz, hanem egy 331
A Spanyol Királyság Alkotmánya, 152. cikk 2. bekezdés. 2006. évi 6. számú organikus törvény Katalónia autonómia statútumának módosításáról (továbbiakban Katalónia autonómia statútuma). A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.parlament.cat/porteso/estatut/estatut_angles_100506.pdf, 95. cikk. 333 Legal report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 19. Megtekintve 2014. november 25., http://web.gencat.cat/en/generalitat/estatut/. 334 Report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 2024. 332
88
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
másik organikus törvényhez köti. A finn alkotmány szintén nem tartalmaz semmilyen rendelkezést, de az autonómia törvény értelmében önálló Åland közigazgatási bíróság hozható létre.335 Az Åland-szigeteknek egyébként nincs saját bírósági rendszere, a finn bíróságok működnek a területén. Látható tehát, hogy az alkotmány nem szükségszerűen az egyetlen jogalap regionális bíróságok létrehozásához illetve egyes országos, igazságügyi testületek munkájának decentralizálásához, vagy ami a Vajdaság esetében inkább aktuális kérdés, a bírósági körzethatárok meghúzásához. A normakontroll indítványozója szerint a szerbiai tartományi autonómia, az alkotmány értelmében, nem feltételez bírósági autonómiát bármit is jelentsen ez , és a tartomány területe nem releváns a bíróságok szervezetét illetően.336 Amennyiben ez az állítás pontos, akkor felmerül a kérdés, hogy a bírákat állandó megbízatásra választó Bírói Főtanács összetételében miért kell, hogy kötelezően egy bírót az autonóm tartomány területéről válasszanak. 337 Az alkotmány egyébként hasonló formulációt tartalmaz még az Állami Ügyészi Tanács 338 és az Alkotmánybíróság339 tagsága esetében is. A Velencei Bizottság az autonóm tartományok ilyen forma részvételét az igazságszolgáltatásban egyébként külön értékelte.340 A kérdés tehát nem az, hogy releváns-e a terület az igazságszolgáltatás szervezését illetően, mert láthatóan igen, hanem hogy a törvényhozó azon alkotmányos felhatalmazása mentén, hogy a bíróságok megalapítását, szervezeti felépítését, hatáskörét és illetékességét, berendezését és összetételét törvénnyel szabályozza,341 előírhatja-e a tartomány javaslattételi jogát. Ha a tartomány törvényhozási eljárásban betöltendő szerepéből és a már fentiekben felvázolt alkotmánybírósági állásfoglalásból indulunk ki, akkor a válasz nem, hiszen ily módon a tartomány aktív résztvevővé válna a bíróságokra vonatkozó törvények meghozatalakor, ezt a partnerségi viszonyt azonban a Népképviselőház és a tartomány között tiltja az alkotmány. Ha azonban a tartomány alkotmánnyal garantált törvényelőterjesztési joga a kiindulópont, akkor a válasz igen, hiszen nincsen alkotmányos korlátja annak, hogy bármilyen kérdésben, akár a 335
Törvény az Åland-i autonómiáról, 25-26. cikk. IUz-353/2009. számú AB határozat, 17. 337 Ustav Republike Srbije (2006), 153. szakasz 3. bekezdés. 338 Ustav Republike Srbije (2006 ), 164. szakasz 4. bekezdés. 339 Zakon o Ustavnom sudu, 172. szakasz 4. bekezdés. 340 Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság), „Megjegyzések a Szerb Köztársaság Alkotmánybíróságáról szóló törvénytervezetre,” 445/2007. számú vélemény, Strasbourg, 2007. november 7., 13. 341 Ustav Republike Srbije (2006) 143. szakasz 2. bekezdés. 336
89
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
bíróságok területi szervezetének kérdésben a tartomány javaslatokat tegyen. Ezt a javaslatot azonban nem a törvénnyel, hanem az alkotmányos jogával összhangban teszi.342
4. A VAJDASÁG SZEREPE A VÉGREHAJTÓ HATALOMBAN 4.1. AZ AUTONÓM TARTOMÁNYRA ÁTRUHÁZOTT ÁLLAMIGAZGATÁSI FELADATOK A törvényeket és a Népképviselőház egyéb általános aktusait a Kormány rendeleteivel vagy más aktusaival hajtja végre.343 A végrehajtó hatalom része a minisztériumokból, a minisztérium kötelékébe tartozó közigazgatási szervekből és a külön szervezetekből álló államigazgatás, amely a közigazgatási feladatok ellátásáért felel.344 Ezen feladatok elsősorban a kormánypolitika alakításában való részvétel törvény- és más jogszabálytervezetek összeállítása révén, helyzetkövetés, a törvényeknek és a Népképviselőház, valamint a Kormány általános hatályú jogi aktusainak végrehajtása (közigazgatási előírások meghozatala, közigazgatási eljárások lefolytatása, nyilvántartások vezetése, közokiratok kiadása, közigazgatási cselekmények foganatosítása révén), a természetes és jogi személyek gazdálkodásába és eljárásába való közvetlen betekintéssel történő felügyelet, a közszolgálatokról való gondviselés, a fejlesztési és egyéb szakteendők ellátása.345 „A polgárok jogainak és kötelességeinek eredményesebb és ésszerűbb érvényesítése, valamint a közvetlen élet- és munkaszükségleteik kielégítése érdekében, a Szerb Köztársaság hatáskörébe tartozó egyes feladatok ellátása törvényben az autonóm tartományra és a helyi önkormányzatokra is átruházható,”346 kivéve a kormánypolitika alakításában való részvételt.347 Eszerint a Vajdaság csak törvényi felhatalmazás alapján vehet részt a végrehajtó hatalomban, azaz a központi törvények végrehajtása nem eredeti, hanem átruházott feladata: joga és egyben kötelessége is. „A feladatok átruházása, egyrészt, annak a »potenciális« hatáskörét fedi, akire a feladat átruházható, másrészt, pedig az átruházott
342
A bíróságok berendezéséről illetve a bíróságok és az ügyészségek székhelyeiről és területeiről szóló törvények kapcsán a Vajdaság Autonóm Tartomány nem nyújtott be módosítási vagy egyéb javaslatot. 343 Ustav Republike Srbije (2006), 123. szakasz 2-3. bekezdés. 344 Zakon o državnoj upravi, “Službeni glasnik RS,ˮ 79/2005, 101/2007, 95/2010 i 99/2014 [Államigazgatási törvény, SZK Hivatalos Közlönye, 79/2005., 101/2007., 95/2010. és 99/2014. szám], 1. szakasz. 345 Zakon o državnoj upravi, 12-21. szakasz. 346 Ustav Republike Srbije (2006), 137. szakasz 1. bekezdés. 347 Zakon o državnoj upravi, 54. szakasz 1. bekezdés
90
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
feladatoknál a központ és a szubnacionális szerv megosztott hatásköréről beszélünk.”348 Ha a tartomány többszöri felszólítás után sem kezdi meg az átruházott feladatok elvégzését, esetleg azt nem szakszerűen vagy határidőn belül végzi el, akkor a munkáját felügyelő államigazgatási szerv hajtja végre helyette, legtöbb 120 napig; de az államigazgatási szerv akár közvetlenül is elvégezheti a feladatokat, azaz felszólítás nélkül, ha minden további késlekedés káros következményekkel járna az emberek életére és egészségére, a környezetre, a gazdaságra vagy nagyobb értékű vagyonra nézve.349 Látható tehát, hogy mivel átruházott feladatokról van szó, azok elvégzése az átruházó végrehajtó illetve államigazgatási szerv ellenőrzése, ún. belső felügyelete alá esik. A belső felügyelet során az államigazgatási szervek felügyelik a tartományi szervek munkájának törvényességét és célszerűségét, valamint közigazgatási felügyeletet végeznek.350 Az első esetben a beszámolókat és adatokat kérhetnek a munkáról, felmérhetik a helyzetet és figyelmeztethetnek a tapasztalt szabálytalanságokra, instrukciókat adhatnak, elrendelhetik a fontosnak vélt feladatok elvégzését, fegyelmi eljárást indíthatnak, átvehetik a feladatok elvégzését, ha megítélésük szerint a törvényt más módon nem lehet végrehajtani, és javasolhatják a kormánynak, hogy a hatáskörébe tartozó intézkedéseket megtegye. 351 A közigazgatási felügyelet során pedig, amelyet a mindenkori államigazgatási minisztérium kötelékébe tartozó Közigazgatási Felügyelőség végez, a tartományi szervek munkájában felügyeli az államigazgatásra, az állami hivatalnokokra, az általános és különös közigazgatási eljárásokra, a Szerb Köztársaság szimbólumainak használatára, a hivatalos nyelv- és íráshasználatra, az állam és más szervek pecsétjeire, a választási névjegyzékekre és anyakönyvekre, a politikai szervekre és civil egyesületekre, valamint a közérdekű információkhoz való szabad hozzáférésre vonatkozó törvények és más előírások alkalmazását.352 A fentiek inkább nevezhetőek területi munkamegosztásnak, mint sem hatalommegosztásnak. A Vajdaság legtöbb átruházott feladata a természetes és a jogi személyek gazdálkodásába és eljárásába való közvetlen betekintéssel történő felügyeleti eljárások lefolytatására vonatkozik, melynek különlegessége, elsősorban a többi felügyeleti eljárással szemben, hogy nem állami 348
IUz-353/2009. számú AB határozat, 20. Zakon o državnoj upravi, 56. szakasz. 350 Zakon o državnoj upravi, 46. szakasz. 351 Zakon o državnoj upravi, 47. szakasz. 352 Zakon o upravnoj inspekciji, “Službeni glasnik RS,ˮ 87/2011 [Törvény a közigazgatási felügyeletről, SZK Hivatalos Közlönye, 87/2011. szám], 3. szakasz. 349
91
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szervek képezik a tárgyát és sokkal magasabb fokú professzionalizmus jellemzi egy-egy szűkebb társadalmi területen, mint amilyenek a területtervezés, a városrendezés és az építkezések, a vízgazdálkodás, az erdészet,353 a vadászat,354 a védett természeti környezetben található halászterületek
halállományának
védelme
és
fenntartható
igénybevétele,
valamint
a
halforgalmazás, a környezetvédelem355 és a természeti kincsek használata, a közúti, a folyami és a vasúti közlekedés, valamint a közutak, a sporttal foglalkozó szervezetek és személyek munkája, a szociális védelmi intézmények és a sportegyesületek munkája, a csővezetéken keresztül történő gáz- és folyékony szénhidrogén-szállítás, a bányászat, a földtani kutatások, az üzemanyag szállításra, a földgáz és a hőenergia szállításra, valamint kitermelésre, a gázolaj és gázfeldolgozásra szolgáló energetikai létesítmények, a hivatalos nyelv- és íráshasználat szabályai, valamint a szellemi és szerzői jogvédelem; de a tartomány még mindezek mellett az óvodák, általános és középiskolák munkája felett ha azt a megbízott helyi önkormányzati felügyelő elmulasztotta , valamint felsőoktatási intézmények munkája felett is gyakorol felügyeletet a saját adminisztratív határain belül. Építkezési, használatba vételi engedélyeket állít ki illetve használati jogosultságot engedélyez, elvégzi a különböző alapok és alapítványok nyilvántartása körüli teendőket, valamint dönt az önkormányzati közigazgatatási hivatal határozatai ellen benyújtott fellebbezésekről (más szóval lefolytatja a másodfokú közigazgatási eljárásokat). Ezen feladatok átruházott hatáskörben való végzésének célja, hogy mind a tartományi, mind a tartományon kívül eső területen egységes mércék mentén történjen a döntéshozatal. Minden, a felügyeletre, engedélyek kiadására, valamint eljárások lefolytatására vonatkozó előírás a központi kormányzattól ered, amelyeket az alacsonyabb hatalmi szintek minden változtatás nélkül, központi felügyelet és pénzelés mellett alkalmaznak. Az átruházott feladatok számának növelése a tartomány önálló, eredeti hatáskörébe tartozó feladatok „kárára”
353
Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 18. szakasz 1. bekezdés 3) pont, kivéve a határ menti övezetben. 354 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 20. szakasz 1. bekezdés 4) pont, kivéve a vadforgalmazás, az állati eredetű termékek forgalmazása és a vadállomány egészségügyi állapota feletti felügyelet 355 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 28. szakasz 1. bekezdés 1) pont, kivéve baleset esetén, az ionizáló sugárzás területén, a köztársasági környezetvédelmi felügyelőség hatáskörébe tartozó határon átnyúló áruforgalom felett, valamint a határon átnyúló áruforgalommal kapcsolatos operatőri engedély megszerzésére irányuló feltételeknek a megléte felett (radioaktivitás, hulladék, mérgek, az ózonburkot megsértő anyagok, védett növényi és állati fajták) és a Vajdaság AT területén levő, külön aktusban meghatározott létesítmények felett gyakorolható felügyelet.
92
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
azonban megkérdőjelezi magának a tartománynak mint autonóm területnek és nem mint közigazgatási középszintnek a létjogosultságát.
4.2. A TARTOMÁNYI VÉGREHAJTÁSI ÉS JOGALKOTÁSI AKTUSOK ELHATÁROLÁSA A Vajdaság a törvények végrehajtása során különböző, ún. közigazgatási előírásokat hozhat,356 de csak és kizárólag törvényi felhatalmazás alapján. Emellett a közigazgatási előírásokat, amelyeket a törvények végrehajtása során elfogad ilyenek a szabályzatok, meghagyások és utasítások ,357 köteles az államigazgatási szervek előírásainak természetéhez és elnevezéséhez igazítani.358 Ezért az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy „a törvények végrehajtása céljából történő szabályozás sosem lehet az autonóm tartomány eredeti hatásköre, függetlenül attól, hogy a törvényt olyan területen hozták, amelyben az autonóm tartomány hatáskörébe átvitt tartományi érdekű ügyeket meghatározták.”359 [kiemelés tőlem – B. K.] Ehhez kapcsolódóan pedig alkotmányellenesnek minősítette a tartomány azon hatáskörét is, mely lehetővé tette, hogy az illetékes köztársasági szerv helyett ideiglenes hatállyal végrehajtsa a tartományi érdekű ügyeket szabályozó törvényi rendelkezéseket, amely a köztársasági szerv végrehajtási aktusának meghozataláig maradt volna csak hatályban.360 Ebben az esetben valójában törvényi felhatalmazás nélkül fogadott volna el bontó feltételhez kötött végrehajtási aktust. A dilemmákat azonban elsősorban az okozza, hogy a gyakorlatban miként határolható el a tartomány törvényi felhatalmazáson alapuló végrehajtási aktusa az eredeti normatív hatáskörének gyakorlása során született jogalkotási aktusától. Tehát a kérdés, hogy milyen módon választhatjuk szét a Vajdaság szemszögéből szemlélve a törvény végrehajtásának a szakaszát a törvény további pontosítását igénylő szabályozási szakaszától. Az elhatárolás cseppet sem egyszerű, figyelembe véve a végrehajtandó törvényi rendelkezések és a „jogalkotói eljárás szabályozói hatáskör által történő 356
A magyar jogrendben ezen közigazgatási előírások leginkább a Kormány tagjainak végrehajtási rendeleteivel azonosíthatóak. 357 „A szabályzat egyes törvények vagy kormányjogszabályok rendelkezéseit dolgozza ki. / A meghagyás általános jelentőségű helyzetben rendel el vagy tilt bizonyos magatartást. / Az utasítás meghatározza, hogy az államigazgatási szerveknek vagy a közmegbízatás letéteményeseinek hogyan kell végrehajtaniuk a törvények vagy egyéb jogszabályok egyes rendelkezéseit. / A szabályzatokat, meghagyásokat és utasításokat közzé kell tenni a Szerb Köztársaság Hivatalos Közlönyében.” Zakon o državnoj upravi, 15. szakasz 2-4. bekezdés. 358 Zakon o državnoj upravi, 53. szakasz. 359 IUz-353/2009. számú AB határozat, 30. 360 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 9. szakasz 3-4. bekezdés (alkotmányellenes).
93
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
véghezvitelére”361 felhatalmazó törvényi rendelkezések közötti hasonlóságot a szerbiai tételes jogban. Ha az autonóm tartomány törvényi felhatalmazást kap, hogy egyes tartományi érdekű kérdéseket szabályozzon, önállóan, azaz eredeti hatáskörben cselekszik, az alkotmány értelmében a törvénnyel összhangban jogalkotási aktust fogad el: például az anyagi lehetőségeknek megfelelően szabályozza a szociális védelem területén a jogérvényesítés kedvezőbb feltételeit.362 Ilyenkor az autonóm tartomány Magyarország Kormánya autonóm rendeletéhez hasonló aktust hoz.363 Ha azonban a tartományi érdekű kérdésekre vonatkozó törvény végrehajtása során szabályoz egyes kérdéseket, törvény alapján átruházott feladatot lát el és általános hatályú, végrehajtási aktust fogad el: például részletesebben szabályozza a sportszervezetek tevékenységének folytatásához szükséges feltételeket a Vajdaság AT területén. 364 Az átruházott feladatok
vonatkozásában
pedig
láthattuk
a
fentiekben,
hogy
milyen
ellenőrző
mechanizmusokkal rendelkezik a központi kormányzat. Első olvasatra, semmi eltérés nincs a két hatáskör között: egyik is, másik is szabályozásra vonatkozik, egyik is, másik is az adott társadalmi területet szabályozó törvény keretein belül mozog, amely társadalmi terület az alkotmány értelmében az autonóm tartomány ún. eredeti hatáskörébe tartozik.365 Emellett pedig mindkettő „szabályozói feladatot” ugyanazon törvény, ebben az esetben a hatásköri törvény írta elő. Az egyedüli különbség, hogy a törvényhozó a második hatáskört a Vajdaság számára az „átruházott” feladatok csoportjába sorolta, igaz, ez nem zárja ki az államigazgatási szerv továbbra is fennmaradó kötelezettségét az adott kérdés szabályozására a törvény végrehajtása céljából a tartomány területén kívül. Ennek megfelelően pedig az Ifjúsági és Sportminisztérium
Pedro Cruz Villalón Főtanácsnok indítványa az Európai Bizottság kontra Európai Parlament az Európai Unió Tanácsa C-427/12. számú EU bírósági ügyben, 61. pont. 362 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 53. szakasz 1. bekezdés 1) pont. 363 „Az autonóm rendelet – más néven primér vagy eredeti rendelet – olyan tárgyköröket szabályozó rendelet, amely esetében korábban nem létezett magasabb szintű szabályozás, és amelyet a jogalkotó szerv eredeti jogalkotói hatáskörében alkot meg. Ezzel szemben a végrehajtási rendelet – vagy szekunder, illetve származékos rendelet – törvényi felhatalmazáson alapuló, törvény végrehajtására megalkotott rendelet.” Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Közigazgatási szakvizsga Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek (Budapest: FÁMA Zrt. – Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., 2013), 15. 364 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 40. szakasz 1. bekezdés 1) pont. 365 Ustav Republike Srbije (2006), 183. szakasz 2. bekezdés 3) pont. 361
94
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szabályzatot hozott a fenti kérdésben;366 hiszen függetlenül attól, hogy egyébként a tartomány hatáskörébe átruházott területről van szó, a tartomány nem az ország egész területén való részletesebb szabályozásért, hanem csak a Vajdaság területén való szabályozásért felel. Ezért az Alkotmánybíróság tévesen állapította meg, hogy „minden, meghatározott területet szabályozó törvényben érthetően és kifejezetten elő kell írni, kinek van felhatalmazása az adott törvény végrehajtására szolgáló megfelelő jogszabály meghozatalára: hogy a jogszabály meghozatala az államigazgatási szerv hatáskörében van-e illetve ha az államigazgatási szerv helyett [kiemelés tőlem – B. K.] az autonóm tartományra vagy más közmegbízatást végző szervre ruházzák át annak meghozatalát.”367 Az autonóm tartomány nem az államigazgatási szerv helyett cselekszik, hanem mellett, hiszen a tartományi jogszabály (ebben az esetben tartományi végrehajtási aktus) területi hatálya, még átruházott feladat esetén sem terjedhet ki a tartomány területén kívülre. Valójában két, párhuzamos végrehajtási aktus születik: az egyik a Vajdaság területén, a másik az azon kívül eső területeken hajtja végre az adott törvényt. Természetesen ez felveti a jogrend egységének, a törvények egységes végrehajtásának a kérdését, amelyről egyébként egyetlen hatályos szerbiai jogszabály sem rendelkezik. A normakontroll alatt az Alkotmánybíróság megválaszolta, hogy amennyiben az államigazgatási szerv nem hozza meg a hatáskörébe átruházott végrehajtási aktust, akkor a tartomány által elfogadott aktus nem alkalmazható az ország egész területére,368 azzal viszont nem foglalkozott, hogy az államigazgatás végrehajtási aktusa, a fenti példánál maradva ez az említett minisztériumi szabályzat, alkalmazható-e a tartomány területén vagy sem, tartományi mulasztás esetén. Hiszen a belső felügyelet szabályai alapján, ha a tartomány nem jár el a törvényi felhatalmazás szerint, a központi kormányzat, pontosabban az átruházó szerv jár el helyette. Az államigazgatási szervektől eltérően a Vajdaság, a törvényhozó akaratától függően, hol végrehajtja a törvényt átruházott hatáskörben (akár az alkotmány által felsorolt tartományi hatáskörbe tartozó területeken is), hol pedig „önállóan” szabályozza a tartományi érdekű ügyeket. Ez az „önálló szabályozás” pedig „a »kreativitásnak« vagy a »befolyásnak« olyan teret
366
Pravilnik о bližim uslovima za obavljanje sportskih aktivnosti i sportskih delatnosti, “Službeni glasnik RS,ˮ 17/2013 [Szabályzat a sportaktivitások és sporttevékenységek végzésének részletesebb feltételeiről, SZK Hivatalos Közlönye, 17/2013. szám]. 367 IUz-353/2009. számú AB határozat, 30. 368 IUz-353/2009. számú AB határozat, 30.
95
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
enged a normaalkotás során, amely a puszta végrehajtás esetében nem lehetséges.” 369 Ezzel a mérlegelési diszkrécióval az államigazgatási szervek nem rendelkeznek; „az arra a kérdésre adandó válasz ugyanis, hogy egyszerű végrehajtási hatáskörről vagy még a jogalkotási hatáskör gyakorlásáról van-e szó, attól függ, hogy e hatáskör milyen mértékben képes a [...] [tartomány – B.K.] mérlegelési mozgásterének szűkítésére az e hatáskör gyakorlásából eredő rendelkezés tartalmának meghatározása tekintetében.”370 A konfúziót elkerülendő, megoldás lehetett volna, hogy minden szabályozás, amely a tartományi érdekű ügyeket érinti, eredeti normatív hatáskörnek minősül függetlenül attól, hogy a Vajdaság területén kívül ezen kérdésekben az államigazgatási szerv végrehajtási aktust és nem pedig jogalkotási aktust fogad el ; az ezen kívül eső kérdésekben pedig a Vajdaság átruházott feladatként végrehajthatná a törvényt, ahogyan a lenti összehasonlító jogi példák is mutatják. Ezt a nézőpontot egyébként maga az Alkotmánybíróság is elfogadta a döntésének egy másik részében: „a normatív hatáskör egy meghatározott területen (egyes viszonyok szabályozása), természetszerűleg azt jelenti, hogy azon a területen, a törvény végrehajtásával kapcsolatos egyes kérdéseket is lehet eredeti hatáskörben szabályozni.”371 Az Alkotmánybíróság ezen megállapításával teljes egészében egyetérthetünk, azonban kérdéses, hogy ha a tartományi normatív hatáskörének elméleti vizsgálata során erre az álláspontra helyezkedett, miért semmisítette meg a hatásköri törvény egyes rendelkezéseit, önmagának ellent mondva, azzal az indoklással, hogy a törvényvégrehajtással kapcsolatos szabályozás sosem lehet eredeti hatáskör. A
területi
autonómia
lényege
a
szubnacionális
entitás
saját
területén
előforduló
jellegzetességekkel összhangban történő jogalkotása: ez lehet a fentiekben említett kreativitással vegyített, a törvényeket inkább kiegészítő, a vizsgált esetben tartományi jogalkotás, de ugyanúgy vonatkozhat a törvény végrehajtására szolgáló jogszabályok meghozatalára is. A vajdasági (jog)szabályozói jogosítványok372 azonban ugyanolyan módon, megfogalmazásban, jellegben jelennek meg a tartomány autonóm jogalkotása, mint az átruházott hatáskörben gyakorolt törvényvégrehajtása során. Ezért a két hatáskörben hozott tartományi jogszabály jogi tartalma
369
Pedro Cruz Villalón Főtanácsnok indítványa a C-427/12. számú EU bírósági ügyben, 63. pont. Pedro Cruz Villalón Főtanácsnok indítványa a C 427/12. számú EU bírósági ügyben, 88. pont. 371 IUz-353/2009. számú AB határozat, 22. 372 A szerbiai alkotmány az autonóm tartomány hatásköreiről szóló rendelkezésben nem csak egyedül a Vajdaságot említi, hanem általánosságban minden, valójában még nem létező autonóm tartományról beszél. 370
96
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
jóformán megegyezik, és csak a törvényhozó az, amely meghatározza, mely esetekben cselekszik a tartomány „önállóan” és mely esetekben a központi kormányzat felügyelete alatt. Így a fent említett mérlegelési mozgástér, kreativitás és befolyás mint a végrehajtás és normaalkotás céljából történő szabályozás „határmezsgyéje” nagyon nehezen juthat kifejezésre, ha a (végrehajtandó) törvény kevés további szabályozási teret hagy a tartománynak. Ez a gyakorlat a törvényhozó „önkényétől” függően teljesen kiüresítheti a tartomány autonóm szabályozó jogkörét. Mivel az alkotmány nem pontosítja, mit ért a tartomány törvénnyel összhangban történő szabályozása alatt, az Alkotmánybíróságnak kellett volna megfelelő álláspontot kialakítania ebben a kérdésben. Ezt azonban elmulasztotta: azaz nem indokolta meg az alkotmányra hivatkozva, hogy milyen esetekben beszélhetünk tartományi normatív, azaz jogalkotói hatáskörről és mikor átruházott szabályozói, azaz regulatív funkcióról. Ehelyett az államigazgatási törvényből kiindulva csak egy törvényi rendelkezést helyezett egy másik törvényi rendelkezéssel szembe, tehát az államigazgatási törvényt a Vajdaság hatásköreiről szóló törvénnyel szembe. Ezért az összehasonlító jogban igen nehezen található példa a fentiekre, bár az egyáltalán nem ismeretlen, hogy a központi kormányzat bizonyos végrehajtási, közigazgatási funkciókat a szubnacionális entitásra ruház át. A lényeges különbség a Vajdaság és az ismert területi autonómiák között, hogy a Vajdaság autonómiája, törvényhozó hatalom híján, egyedül a normatív jogköreinek gyakorlásával tud(na) kiteljesedni, amely egyes esetekben a törvény végrehajtása során történő szabályozást is feltételezi. Ezért is jó példa az indonéziai Aceh tartomány, amely szintén nem rendelkezik törvényhozó hatalommal, hanem csak törvénytől alacsonyabb rangú regionális jogszabályokat fogadhat el.373 Aceh tartomány minden olyan ügyben illetékes, amely kívül esik a központi kormányzat nemzeti típusú ügyekben, külpolitikai, védelmi, biztonsági, igazságszolgáltatási, pénzügyi, fiskális és vallási típusú ügyekben való hatáskörén. Azon túl azonban, hogy a központi kormányzat maga hajtja végre ezeket az ügyeket, át is ruházhatja vagy átviheti azokat a tartományra.374 Ilyenkor tehát a tartomány átruházott hatáskörben hozza meg a regionális jogszabályokat azokon a területeken, amelyek egyébként nem a tartományi hatáskörbe tartoznak.
373
Az Indonéz Köztársaság Alkotmánya, 18. cikk 6. bekezdés. Az Indonéz Köztársaság 2006. évi 11. számú törvénye Aceh kormányzásáról (továbbiakban Aceh kormányzásáról szóló törvény). A törvény angol nyelvű fordítás megtalálható http://www.ifrc.org/docs/idrl/968EN.pdf, 7. cikk. 374
97
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Az Aceh-i Kormányzó, aki egyben képviseli a helyieket és az indonéz hatalmat is, a tartományi hatáskörbe tartozó ügyek végrehajtása mellett a központi hatáskörbe tartozó ügyekben nyújtott tartományi asszisztenciát is koordinálja. Ez utóbbi esetben pedig az indonéz hatalom nevében különböző kötelezettségeket bízhat a tartományra, amely ily módon a központi kormánypolitika végrehajtó szervévé válik.375 Ami azonban a tartományi hatáskörbe tartozó szabályozást illeti: a tartomány törvényhozó hatalmának hiányában a kormány megtartja a különböző standardok, eljárások meghatározásának és magának az ellenőrzésnek jogát a tartomány által történő joggyakorlás felett, ez viszont „nem csökkentheti az Aceh-i kormányzat által birtokolt hatalmat.”376 Tehát a normatív hatásköreinek gyakorlása során nem egyszerűen végrehajtja a törvényt, hanem bizonyos fokú autonómiát élvez, hiszen a törvény csak a szabályozás kereteit adja meg. Mivel azonban az indonéz tartományban a prezidenciális kormányforma érvényesül, akár csak a központi kormányzatban, ezért talán a Vajdasággal való összehasonlítás szempontjából jobb példa a parlamentáris Skócia esete, ahol a regionális és a központi végrehajtó szervek funkcionális integrálásával találkozunk. A skót minisztereket Őfelsége nevezi ki, a skót közigazgatás hivatalnokai pedig egyben a nemzeti közszolgálat hivatalnokai is. Ezen „összekapcsolódásnak” eredménye, hogy a Korona minisztere helyett a skót miniszter is végrehajthatja a Skóciával kapcsolatos vagy a Skóciában végrehajtandó központi hatáskörbe tartozó feladatokat önállóan vagy a Korona miniszterével konkurens hatáskörben.377 A skót miniszter például elfogatási meghagyást adhat a skót rendőrségnek olyan komolyabb bűncselekmények esetén, amelynek szabályozása és végrehajtása a Korona alá tartozik, azaz a skót miniszter a Korona miniszterének nevében jár el a központi jogalkotás keretei között.378 Ez az átruházás azonban vice versa is működik, és a „skót ügyek” végrehajtása a fentiekhez hasonlóan a skót miniszter helyett a Korona miniszterét is megilletheti.379 Összegezve, a legiszlatív devolúcióval végrehajtási devolúció is jár Skóciának, amely értelmében önállóan hajtja végre a saját hatáskörében meghozott jogszabályokat. Emellett mindazon kérdések vonatkozásában, amelyek nem a legiszlatív devolúció alá, hanem központi 375
Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 545546. Törvény Aceh kormányzásáról, 11. cikk. 377 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 527. 378 Bővebben lásd, https://www.gov.uk/government/policies/maintaining-and-strengthening-the-scottish-devolutionsettlement/supporting-pages/legislating-for-scotland (megtekintve 2014. november 6-án). 379 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 528. 376
98
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
hatáskörbe tartoznak, szintén végrehajtó kompenteciákkal rendelkezik, de ezekben az esetekben Skócia a központi kormányzat egyszerű „ügynökeként” jár el.380 Közös az Aceh-i és a skót mintában, hogy csak a központi kormányzat hatáskörébe tartozó kérdések tartomány/régió részéről történő végrehajtásának esetében van szó átruházásról. Szerbiában ez a hatáskörfelosztás bár jelen van az alkotmányban, mégsem szolgál alapul a Vajdaság önálló jogalkotó és átruházott hatáskörben gyakorolt szabályozói jogköreinek megkülönböztetéséhez. Ezért az elkövetkezőkben a Vajdaság normatív hatásköreinek vizsgálata során kénytelenek leszünk folytatni a fenti elemzést, hiszen az Alkotmánybíróság olvasatában a törvényvégrehajtás ténye hol kizárja az autonóm jogszabályozói jogosítványokat, hol pedig nem; ez alapján azonban szintén csak néhol beszélhetünk területi autonómiáról a szerbiai jogrendszer adta feltételek között.
380
Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 532.
99
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
V. VAJDASÁG AUTONÓM TARTOMÁNY JOGALKOTÁSA
1. A JOGALKOTÓI HATÁSKÖRÖK MEGOSZLÁSA A KÖZPONTI ÉS A TARTOMÁNYI HATALMI SZINT KÖZÖTT
Az államhatalom korlátozása a decentralizáció európai értékeivel, és ezen belül a szubszidiaritás elvével összhangban, kétségtelenül szükségszerűvé vált Szerbiában is, de csak az állam kizárólagos hatásköreinek tiszteletben tartása mellett. A tartományi autonómia megvalósításának sikere ezért valójában attól függ, hogy a Szerb Köztársaság kizárólagos hatásköreit mennyire tágan határozta meg az alkotmányozó. Másrészt ezt a megállapítást megfelelő fenntartásokkal kell venni, mivel az aszimmetrikus decentralizáció miatt függetlenül az állam kizárólagos hatáskörébe tartozó feladatok mértékétől az ország területének azon a részein, amelyekre nem terjed ki az autonóm tartomány, az államnak kell minden feladatot végezni, ideértve az egyébként tartományi hatásköröket is. Az aszimmetrikusan decentralizált államokban az ugyanazon feladatok elvégzése a központi és a középhatalmi szint részéről nagymértékben kihat az ország egészére, a konkurens hatáskörökön kívül eső területeken is;381 ezért is alapvető Szerbia működéséhez a különböző hatalmi szintek teendőinek precíz elhatárolása. Bár az alkotmány deklarálja ennek fontosságát, a közelebbi tartalmi szabályozást a törvényhozóra hagyta: „A helyi önkormányzatok hatáskörébe azok a kérdések tartoznak, amelyek célszerű módon érvényesíthetőek a helyi önkormányzaton belül, az autonóm tartományokéba pedig azok a kérdések, amelyeket célszerű módon lehet érvényesíteni az autonóm tartományokon belül, és amelyek nem tartoznak a Szerb Köztársaság hatáskörébe.
381
A területi autonómia zökkenőmentes működése több faktortól is függ: 1) a régió kizárólagos hatásköreinek a mértékétől, 2) a hatáskörök szimmetrikus vagy aszimmetrikus elosztásától, valamint 3) a konkurens hatáskörök terjedelmétől. Minél nagyobb az adott szubnacionális entitás kizárólagos hatásköre, annál kisebb a központi kormányzat befolyása az egyébként egész országot érintő kérdésekben, mint amilyen a nemzetgazdaság vagy biztonság. Ha viszont a régió túl kevés saját hatáskörrel rendelkezik, a központ dominál maguknak a regionális kérdéseknek a kezelésében is. A megoldást a konkurens hatáskörök is csak abban az esetben nyújtják, ha a központrégió között megfelelő együttműködés alakult ki: konzultáció, a politikák koordinációja illetve a pénzügyi viszonyok összehangolása révén. Ghai, „Introduction: Nature and origin of autonomy,” 2729.
100
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Törvény határozza meg, hogy mely kérdések köztársasági, tartományi illetve helyi jelentőségűek.”382 Ez a norma az alacsonyabb hatalmi szintek kormányzását feltételezi, két feltétel egyidejű teljesülése esetén: hogy az ügyeket sikerrel el lehet végezni szűkebb területeken is, és hogy az adott ügy nem tartozik a Szerb Köztársaság hatáskörébe. Ez a megfogalmazás szerint a központi hatalmi szintet illetik meg a taxatív hatáskörök, és az államszint alatti entitásokat pedig a reziduális (a Szerb Köztársaság hatáskörein túl megmaradt összes egyéb) hatáskör. Ez a felosztás inkább a szövetségi államokban fordul elő, amikor a tagállamok rendelkeznek a szövetségi állam pontosan felsorolt hatáskörei után megmaradt minden hatalommal.383 Egy autonómiánál ez éppen fordítva van, de számos más megoldást is találunk az összehasonlító jogban: az Ålandszigeteken mind a központi, mind a regionális jogalkotó hatásköreit felsorolja a törvény, Skócia a fennmaradó hatáskörökkel rendelkezik, de a Westminster fennhatósága alatt, Aceh tartományban a tartományi és a központi hatáskörök bizonyos pontokban megegyeznek, amely miatt több a konkurens hatáskör, Hong Kong hatásköreit pontosan, taxatív előírja az alaptörvény, Zanzibár ezzel szemben a reziduális határköröket birtokolja, Skóciával ellentétben azonban, feltételek nélkül. Tehát a szerbiai alkotmány megoldása, hogy felsorolja a köztársasági hatásköröket, nem számít szükségszerűen kivételesnek, bár figyelembe kell venni a köztársasági hatáskörök potenciálisan kiüresítő jellegét, azaz hogy a felsoroltakon túl a Szerb Köztársaság szabályozza az érdekeit szolgáló egyéb viszonyokat is, az alkotmánnyal összhangban.384 Felmerül azonban a kérdés, hogy mit jelent valójában az, ha egy hatalmi szint kizárólagos hatáskörrel rendelkezik. Mennyire teljes ez a hatáskör és fedi le az egy-egy társadalmi területet érintő minden ügyet? Milyen módon őrzi meg a központi hatalom a szuverenitását, ha az autonóm entitás jogalkotói funkciói kizárják a központi beavatkozását?385 Ha mind a központi, 382
Ustav Republike Srbije (2006), 177. szakasz. Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 95. 384 Ustav Republike Srbije (2006), 97. szakasz 17) pont. 385 A szuverenitást értelmezhetjük az állam szuverenitásaként, de demokratikus, organikus értelemben a nép szuverenitásaként is. Az európai koncepció a szuverenitást az állam kritériumának tekinti, mely konzervatív értelmezése szerint egy unitárius államban az államtól eltérő entitás nem gyakorolhat politikai hatalmat, azaz csak közigazgatási szerv lehet elsősorban a törvényhozás egységességének elve miatt. Kompromisszumos megoldást az USA Legfelsőbb Bírósága nyújtott, és bár az a szövetségi állam-tagállam viszonyának definiálása során merült fel, más szubnacionális entitásokra is alkalmazható: „a kormányzat kettős formája némi zavart kelt, az állam és nép hatásköreinek különböző szintjeivel [...], de nem szabad elfelejteni, hogy mi mind egy nép vagyunk, és az állam számára fenntartott, valamint a népnek átruházott hatalmat azért fogadták el, hogy annak akár független, akár közös 383
101
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
mind a szubnacionális entitás rendelkezik kizárólagos hatáskörrel, akkor mindkettő, a saját hatáskörébe tartozó területeken, a másiktól függetlenül hozhatja meg a jogszabályait.386 Ilyen esetekben a területi autonómia kereteit és korlátait maguk az alkotmányos elvek kell, hogy megadják. Hasonlóak az ún. párhuzamos hatáskörök is, amikor a központi kormányzat hatáskörébe tartozó területeken a szubnacionális entitás a központi hataloméval megegyező hatásköröket gyakorolhat ugyanazon tárgy vonatkozásában. Ilyen például a spanyol régiók „homályos” hatásköre, amelyet azonban ebben az esetben az alkotmány közvetlenül nem deklarál. A kizárólagos hatáskörökkel ellentétben a konkurens hatásköröknél az autonóm terület csak azon kérdések vonatkozásában szabályozhatja a központi szint hatáskörébe tartozó területet, amelyekkel a központ nem foglalkozott.387 Ennek gyakran a központi kerettörvénykezés adja meg az alapot.388 Fontos, hogy mindezen esetekben a szabályozásra mint jogalkotásra és ne a törvény rendelkezéseinek végrehajtása során gyakorolt szabályozói jogosítványokra gondoljunk. A hatáskörmegosztás rendkívül változatos tárházát találjuk meg az olasz regionalizmusban, ahol a jól megkomponált aszimmetrikusan szimmetrikus felépítmény (regionális állam, de különböző jogállású régiókkal) lehetőséget ad az autonóm régióknak, hogy a jogszabályalkotásukat egyedül a jogrend alkotmányban lefektetett általános értékeihez, a gazdasági és szociális reformok alapvető szabályaihoz, valamint Olaszország nemzetközileg vállalt kötelezettségeihez kelljen igazítaniuk (elsődleges, elemi hatáskör) illetve hogy pótolják a központi törvényeket a helyi érdekeket szolgáló részletes előírásokkal (integráló hatáskör). Emellett megjelenik még a „hagyományos” régiók ún. kiegészítő jogalkotása is, ez azonban inkább a központról a régióra történő átruházott jogalkotást fedi.389 Dél-Tirol esetében például nyolc különböző típusú jogalkotó hatáskört különböztethetünk meg: a kizárólagos állami hatásköröket, a konkurens gyakorlása az általános anyagi és erkölcsi jólét megteremtésére irányuljon.” Beaud, „Conceptions of the State,” 274277. 386 Ruth Lapidoth megkülönbözteti az állam központi hatóságainak fenntartott hatásköröket, az autonóm entitásokra teljes egészében átruházott hatásköröket, a központ és autonóm entitás párhuzamosan, egymástól függetlenül gyakorolt hatásköreit, valamint a közösen gyakorolt hatásköröket. Ezt még kiegészíti azon hatáskörökkel, amelyek sem a központot, sem az autonóm entitást nem illetik meg, hanem egy külső nemzetközi szereplőt (pl. az Európai Uniót). Lapidoth, Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts, 184. 387 Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság), „Federal and Regional States,” CDL-INF (97) 5, Strasbourg, 1997. október 6., 1619. 388 A kerettörvény általános alapelveket meghatározó törvény, amely lehetőséget nyújt a kormány részére, hogy parlamenti felhatalmazással élve a részletszabályokat maga állapítsa meg. Megtekintve 2014. november 5-én, http://eurovoc.europa.eu/drupal/?q=hu/request&view=pt&termuri=http://eurovoc.europa.eu/292632&language=hu. 389 Velencei Bizottság, „Federal and Regional States,” 18.
102
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
törvényhozó hatáskört, a kizárólagos regionális törvényhozást, a kizárólagos tartományi törvényhozást, a konkurens regionális jogalkotást, a konkurens tartományi jogalkotást, a regionális és tartományi átruházott jogalkotást, valamint a központi rendelkezéseket törvénybe iktató tartományi törvényeket.390 Ez a felosztás, részben, annak az eredménye, hogy DélTirolban, a többi régióval ellentétben, a regionális jogalkotó hatáskörök nagy részét Trento és Bolzano tartományok gyakorolják. Emellett a spanyol regionalizmus is bővelkedik példákban. A fentiekben már említett homályos hatáskörök lényege, hogy mind a központi, mind a regionális hatalmi szint ugyanazon ügyet, szinte ugyanazon jogosítványokkal, láthatóan különbség nélkül, szabályozza az alkotmány rendelkezéseitől függetlenül kialakult joggyakorlatnak köszönhetően. Ennek ellentéte a konkurens hatáskör, amikor az állam és a régió hatáskörei között pontos határvonal húzható, bár hatásköreik továbbra is ugyanarra a tárgyra irányulnak. Amikor ugyanazon ügyre nézve ugyanazt a funkciót végzi mind az állam, mind a régió (általában a régió részletesebben kidolgozza a központi törvényeket), közös hatáskörről beszélünk. Ha viszont egy adott terület vonatkozásában minden közfunkció egyetlen entitást illet meg (ez rendszerint maga az állam), akkor a hatáskör teljes. A teljes hatáskör nem egyezik meg a korlátozottan kizárólagos hatáskörrel, amely esetében, bár továbbra is minden közfunkció egyetlen entitást illet meg, a funkciót nem egy egész társadalmi terület vonatkozásában, hanem annak csak bizonyos részeit illetően gyakorolhatja.391 Megkérdőjeleződik azonban a szubszidiaritás lényege, ha az alkotmány a hatásköröket általánosságba véve minden társadalmi területen a köztársaság javára vélelmezi, hiszen kiüresednek az alacsonyabb hatalmi szintnek fennmaradó hatáskörök. Ha összehasonlítjuk a Szerb Köztársaság hatásköreit szabályozó 97. szakaszt392 és az autonóm tartomány hatásköreit 390
Francesco Palermo, „South Tyrol’s Special Status within the Italian Constitution,” in Tolerance through Law. Self Governance and Group Rights in South Tyrol, szerk. Jens Woelk, Joseph Marko és Francesco Palermo (Leiden: Martinus Nijhoff, 2008), 39. 391 F. Fernández Segado, El sistema constitucoinal español (Madrid: Dykinson, 1992), 928929. Idézi Carlos Flores Juberias, „Regionalization and Autonomy in Spain: The Making of the »Estado de las Autonomías«,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 212. 392 A Szerb Köztársaság szabályozza és biztosítja: 1. a Szerb Köztársaság szuverenitását, függetlenségét, területi egységét és biztonságát, nemzetközi helyzetét és más államokkal és nemzetközi szervezetekkel való viszonyát; 2. A polgárok szabadságjogainak és jogainak a megvalósítását és védelmét; az alkotmányosságot és a törvényességet; a bírósági és más állami szervek előtti eljárásokat; a polgárok jelen Alkotmányban szavatolt szabadságjogainak és jogainak, valamint a törvény és más jogszabályok és általános aktusok megsértéséért járó felelősséget és
103
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szabályozó 183. szakaszt,393 megállapítható, hogy a Szerb Köztársaság szabályozása (beleértve a jogalkotást is) alá eső társadalmi viszonyok nagy része egyben a tartomány önálló, tehát nem átruházott hatásköreinél is megjelenik. Jelentheti-e ez a megoldás (például az Aceh tartományhoz hasonlóan), hogy ezen esetekben kivétel nélkül a tartomány és a köztársaság konkurens jogalkotói hatásköreiről van szó? És ha a válasz igen, milyen módon oldotta meg a törvényhozó ezt a kérdést? Esetleg a spanyol modellhez hasonlóan az állam is, és a tartomány is „korlátozottan kizárólagos” hatáskörökkel rendelkezik ezeken a társadalmi területeken? Más részről felmerül a kérdés, hogy létezhet-e konkurens hatáskör azokon a területeken, amelyek csak a köztársasági hatásköröknél fordulnak elő az adott alkotmánynormában? Az olasz regionalizmus példái alapján ebben az esetben inkább a tartomány átruházott jogalkotói hatásköréről van szó, amelynek a szerbiai alkotmányban, elméletileg, sincs akadálya; bár ezt, ahogyan az alábbiakban kiderül, az Alkotmánybíróság másként értelmezte. Láthatóan a társadalmi területek ilyenfajta egyszerű felsorolása, amelyek szabályozása kapcsán az egyik és másik hatalmi szint is meghatározott hatáskörökkel rendelkezik, túl sok teret ad a különböző értelmezéseknek. Emellett a konfúziót növeli, hogy a szerbiai alkotmány a tartományi hatáskörökről illetve tartományi érdekű ügyekről több autonóm tartomány vonatkozásában beszél, függetlenül attól, hogy mind az alkotmány elfogadásakor, mind napjainkban csak egy szankciókat; a bűncselekmények esetében a közkegyelmet és megkegyelmezést; 3. a Szerb Köztársaság területi berendezését; a helyi önkormányzati rendszert; 4. a Szerb Köztársaság és polgárainak védelmét és biztonságát; a rendkívüli állapot esetén foganatosítandó intézkedéseket; 5. a határátlépési rendszert és az áru- és szolgáltatásforgalom, valamint az utasforgalom ellenőrzését a határon; a külföldi személyek és a külföldi jogi személyek helyzetét; 6. az egységes piacot; a gazdasági alanyok jogállását; az egyes gazdasági és más tevékenységek végzésének rendszerét; az árutartalékokat; a pénz-, bank-, valuta- és vámrendszert; a külgazdasági kapcsolatokat; a külfölddel való hitelviszonyok rendszerét; az adórendszert; 7. a tulajdonjogi és kötelmi viszonyokat és valamennyi tulajdonforma védelmét; 8. a munkaviszonyokra vonatkozó rendszert, a munkahelyi védelmet, a foglalkoztatást, a szociális biztosítást és szociális biztonságot szavatoló egyéb formákat; más közérdekű gazdasági és szociális viszonyokat; 9. a fenntartható fejlődést; a környezetvédelem és –fejlesztés rendszerét; a növény és állatvilág védelmét és fejlesztését; a fegyverek, a mérgező, gyúlékony, robbanó, radioaktív és más veszélyes anyagok gyártását, forgalmazását és szállítását; 10. az egészségügyi, szociális, harcos- és rokkantvédelmi, gyermekellátási, oktatási, művelődési rendszert és a kulturális javak védelmének rendszerét, a sportrendszert, a tömegtájékoztatási rendszert; a közszolgálatok rendszerét; 11. a jogi személyek eszközeivel való rendelkezés törvényességének ellenőrzését; a közeszközök pénzügyi felülvizsgálását; a statisztikai és egyéb közérdekű adatok begyűjtését; 12. a Szerb Köztársaság fejlesztését, a Szerb Köztársaság egyes részeinek kiegyensúlyozott fejlődésére irányuló politikát és intézkedéseket, ideértve a kevésbé fejlett vidékek fejlesztését is; a területszervezést és használatot; a tudományos és technológiai fejlődést; 13. valamennyi közlekedési forma rendszerét és biztonságát; 14. a Szerb Köztársaság ünnepeit és kitüntetéseit; 15. a Szerb Köztársaság alkotmányban és törvényben meghatározott jogai és kötelezettségei megvalósításának finanszírozását; 16. a köztársasági szervek szervezeti felépítését, hatáskörét és működését; 17. a Szerb Köztársaság érdekeit szolgáló egyéb viszonyokat, az alkotmánnyal összhangban. Ustav Republike Srbije (2006), 97. szakasz. 393 Lásd a jelen fejezet 2. és 3. alfejezeteit.
104
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
hagyományos értelemben vett autonóm tartomány van az országban, és az a Vajdaság. Az autonóm tartományok többes számban történő említése azonban nem véletlen. Az állam tartományokra történő felosztásával úgy tűnhet ugyanis, hogy megszűntethető az a jelenlegi, az egyes hatáskörök aszimmetrikus gyakorlásából eredő egyenlőtlenség, amely a Vajdaság területén és az azon kívül élő polgárok között kialakult (illetve kialakulhat). Más részről az alkotmány néhol burkolt, néhol nyílt „próbálkozása” egy eddig nem létező tartományi középszint kialakítására az egyes alkotmánynormák végrehajtását értelmetlenné teszi, ha csak egy autonóm tartomány létezik. Ez különösen a Népképviselőház azon jogosítványára vonatkozik, mely szerint minősített többséggel törvényt hoz a Szerb Köztársaság hatásköreibe tartozó kérdések autonóm tartományokra történő átruházásáról illetve törvényben szabályozza az autonóm tartományok
hatáskörében
célszerűen
megoldható
tartományi
érdekű
ügyeket.394
Az
Alkotmánybíróság azonban nem foglalkozik az alkotmány teremtette középszinttel, sőt, a normakontrollok során adott egyes elvi állásfoglalásaiban is következetesen a gyakorlat értelmében helyesen, az alkotmány értelmében azonban helytelenül egy autonóm tartományra szorítkozik. Az Alkotmánybírósághoz hasonlóan jelen disszertáció is egyes számban utal az autonóm tartományra, értelemszerűen a Vajdaságra. Az Alkotmánybíróság szerint a numerus clausus elvén az állam „lemond” az alkotmány 97. szakaszába foglalt hatásköreinek egy részéről a tartomány javára azokon a társadalmi területeken, amelyeket a tartomány is szabályozhatja az alkotmány 183. szakasza szerint. Ez a lemondás, azonban, nem jelenti a törvényhozó hatalom átadását, sem hogy egy-egy társadalmi terület egészében a tartomány hatáskörébe kerülne át. A tartomány saját, törvénytől alacsonyabb rangú jogszabályaival (tehát nem tartományi törvényekkel) csak bizonyos kérdéseket szabályozhat amelyek célszerűen megoldhatóak az autonóm tartomány területén belül 395 , és azon kérdéseket is csak a Népképviselőház által elfogadott ágazati törvényekkel összhangban.396 E szerint a tartomány nem szabályozhatja azt, ami az adott ágazati törvényből kimaradt, vagy ami esetleg túl általánosan van meghatározva, hanem csak és kizárólag azt, amit a Népképviselőház mint tartományi érdekű ügyet megállapított, és azt is csak oly módon, ahogyan
394
Ustav Republike Srbije (2006), 105. szakasz 2. bekezdés 4) pont, 177. szakasz. Ustav Republike Srbije (2006), 177. szakasz. 396 IUz-353/2009. számú AB határozat, 21. 395
105
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
azt a törvény előírja.397 Miután láthattuk, hogy az autonóm tartománynak mennyire kevés lehetősége van a törvényhozó hatalom bárminemű befolyásolására, a tartományi jogalkotói hatáskörök törvényeknek történő alárendelése kétség kívül még jobban szűkíti a tartomány normatív autonómiájának kereteit Szerbiában. Bár az alkotmányozó bevezette a szubszidiaritás elvét az alkotmányba, olyan törvényekre hagyta az ezen elv kibontását az autonóm tartomány vonatkozásában, mely törvények meghozatalára annak semmilyen hatása nincs (még csak konzultációs joggal sem rendelkezik). Két lehetséges következménye lehet az effajta megoldásnak: az egyik, hogy a törvény túl szélesen értelmezi a tartományi érdekű ügyek körét és a köztársaság azon hatásköreit is a tartományra viszi át, amelyek az állam szuverenitásának kifejeződései, a másik pedig, hogy a törvény csak szimbolikusan határozza meg a tartományi érdekű ügyeket, de tartalmilag kiüresíti a tartományi autonómiát garantáló alkotmánynormát. 398 Bár sem a hatályos jog, sem a bírói gyakorlat nem sorolta be ezeket a hatásköröket az egyik ismert hatáskörmegosztási modellbe sem, figyelembe véve az Alkotmánybíróság által megállapítottakat, leginkább konkurens hatáskörről lehet szó. Ezt azonban csak feltételekkel lehet elfogadni, mert a tartomány és az állam hatáskörei nem egyenlő rangúak, azaz az állam törvényt hoz, a tartomány pedig a törvénnyel összhangban álló tartományi jogszabályt. A fenti problémakörhöz kapcsolódik a tartomány az olasz autonóm régiók elemi hatásköréhez hasonlító azon jogköre, hogy törvényi közvetítés nélkül, csak az alkotmánynak és saját statútumának alárendelve szabályozzon bizonyos területeket (későbbiekben részletesen kifejtem, hogy ez a tartományi szervezeti struktúrára és a tartományi jelképekre milyen formában vonatkozik).399 Az Alkotmánybíróság fenti okfejtése azonban erre a jogkörre nem alkalmazható, hiszen egyrészt maga az alkotmány nem nevesíti ezeket a területeket a köztársasági hatáskörök között (tehát a köztársaság nem „mondhatna le” rólunk), másrészt a köztársaság megtarthatja magának a törvényhozás jogát, de ezekben az igen szűk esetekben az alkotmány szerint a tartományi jogszabálynak csak az alkotmánynak és a tartományi statútumnak kell megfelelni,
397
Az Alkotmánybíróság egyébként a normakontroll alatt valójában kiegészítette az alkotmány szövegét, mert az sehol nem említi, hogy a Szerb Köztársaság lemondott volna egyes hatásköreiről, se nem köti a tartományi önálló szabályozást ágazati (a szerbiai terminológia szerint rendszer) törvényekhez. Ez utóbbi jogforrást az alkotmány nem ismeri, ugyanis a szerbiai jogrendben nincs különbség törvény és törvény között, már ami a jogerejüket illeti. 398 IUz-353/2009. számú AB határozat, 20. 399 Ustav Republike Srbije (2006), 183. szakasz 1. és 4. bekezdés.
106
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
nem pedig a törvénynek. Természetesen ez számos alkotmányjogi kérdést vet fel, különösen a jogforrás hierarchia vonatkozásában, melyekre a következő fejezetekben igyekszem választ adni. A szerbiai jogelmélet a tartományi hatásköröket eredeti és átruházott hatáskörökre osztja.400 Az első mindazokra az esetekre vonatkozik, amikor a tartomány tartományi érdekű ügyeket szabályoz az alkotmány által nevesített társadalmi területeken a törvénnyel összhangban vagy az intézményrendszer és szimbólumok vonatkozásában közvetlenül az alkotmány alapján. Az eredeti jogalkotói hatáskör gyakorlása ezért, e két utóbbi esetet kivéve, függ, a törvényhozó által megállapított tartományi érdekű ügyek meghatározásától, másrészt pedig az adott társadalmi területet szabályozó törvénytől. Egyes szerzők szerint egyébként ezekben az esetekben nincs is eredeti tartományi hatáskörökről szó, „mert az autonóm tartományok hatásköreibe tartozó végleges feladatokat a törvényhozó hatalomból lehet csak levezetni. Így az autonóm tartomány eredeti hatáskörébe tartozó, kifejezetten korlátozóan megállapított feladatok mellett (183. szakasz 1. és 4. bekezdés) léteznek az azon hatáskörbe tartozó feladatok is, amelyet az autonóm tartományok mint derivatív, származékos hatalmat gyakorolnak, és amelynek tartalmát a törvényhozó pontosítja.”401 Nem vitatva, hogy a primér és szekunder jogforrások közötti különbséget általában a már előzőekben létező törvényi szabályozás hiánya illetve megléte adja, az összehasonlító jogban az autonóm területek jogalkotói vagy bármely egyéb jogkörét az alkotmány helyett törvény vagy más típusú jogszabály is garantálhatja. Ezért a fenti megállapítás nem feltétlenül teljes. A moldáv alkotmány értelmében Gagauzia autonóm terület, amely „függetlenül, a hatásköreinek a keretei között és a Moldova Köztársaság Alkotmányával összhangban oldja meg az egész társadalom érdekében álló politikai, gazdasági és kulturális ügyeket.”402 Az alkotmány nem beszél jogalkotó hatáskörökről, a Gagauzia Törvénykönyével és Gagauzia speciális jogállásáról szóló törvénnyel összhangban a Gagauz Népgyűlés mégis helyi törvényeket fogad el a törvénykönyv és nem az alkotmány által nevesített területen. Ettől a megoldástól kicsit konkrétabban fogalmaz a portugál alkotmány, mely szerint „az Azori és 400
Fontos megemlíteni, hogy az alkotmány per se nem tesz különbséget eredeti és nem eredeti hatáskör között, hanem tartományi hatáskörökről és átruházott hatáskörökről beszél. Mivel azonban a szerbiai jogtudományban az eredeti és átruházott tartományi hatáskör kifejezés honosodott meg, jelen disszertáció is ezt a terminológiát követi. 401 Simović, „Ustavnosudsko uobliĉavanje teritorijalne autonomije Vojvodine,” 56. 402 A Moldovai Köztársaság Alkotmánya, elfogadva 1994. július 29-én, módosítva és kiegészítve 2000. július 5-én, továbbá módosítva a 2001. évi 351-XV. számú törvénnyel, a 2002. évi 1469-XV., 1470-XV. és 1471-XV. számú törvényekkel, 2003. évi 344-XV. számú törvénnyel és a 2006. évi 185-XVI. számú törvénnyel. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.icla.up.ac.za/images/un/use-of-force/easterneurope/Moldova/Constitution%20Moldova.pdf, 111. cikk 1. bekezdés.
107
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Madeira szigetvilág autonóm régiónak minősül saját politikai és adminisztratív törvényekkel, valamint saját önkormányzati intézményekkel,”403 a részleteket azonban a két régió alapszabályára hagyja. Az eredeti hatáskörök mellett megkülönböztethetők a Szerb Köztársaság hatásköreiből átruházott feladatok, amelyek gyakorlásához szükséges eszközöket a köztársaság biztosítja, és amelyek ellátása feletti felügyeletet a köztársaság végzi.404 Hogy mely köztársasági funkciókat lehet a tartomány hatáskörébe átruházni, törvény határozza meg, hasonlóan a tartományi érdekű ügyeket meghatározó törvényhez. „A Szerb Köztársaság törvénnyel az autonóm tartományokra és a helyi önkormányzatokra bízhatja a hatáskörébe tartozó egyes kérdéseket.”405 A törvényhozó ezért egy jogszabályban, a Vajdaság Autonóm Tartomány hatásköreinek megállapításáról szóló törvényben szabályozta mind az eredeti hatáskörbe tartozó tartományi érdekű ügyeket, mind a köztársaság hatáskörébe eső átruházott feladatokat.406 A hatásköri törvény egyrészt meghatározza az alkotmány 183. szakasza szerinti tartományi hatáskörbe eső társadalmi területeken a tartományi érdekű ügyeket (az alkotmány 177. szakaszával összhangban), másrészt viszont megjelöli, mely feladatok számítanak a tartományra átruházott ügyeknek (az alkotmány 178. szakasza szerint). Ez utóbbi kapcsán az alkotmány különbséget tesz az államigazgatási feladatok átruházása (az alkotmány 137. szakasza) és a Szerb Köztársaság hatáskörébe tartozó egyéb feladatok átruházása között (az alkotmány 178. szakasza). Habár a rendelkezések szövege hasonló, az első norma csak a közigazgatási decentralizációra korlátozódik hiszen az államigazgatásról szóló részben kapott helyet , míg a második minden olyan feladat átruházására vonatkozik, amelyet az alkotmány köztársasági hatáskörbe rendelt a 97. szakaszban. Ez utóbbi lehetőség azt jelenti, hogy a tartomány eredeti, önálló hatáskörei mellett átruházott hatáskörben olyan társadalmi területeken is végezhet feladatokat (nem szükségszerűen államigazgatási, hanem akár jogalkotói jogosítványokat is), amelyeket az alkotmány a 183. szakaszban nem nevesített.
403
A Portugál Köztársaság Alkotmánya, 6. cikk 2. bekezdés. Ustav Republike Srbije (2006), 178. szakasz 3-4. bekezdés. 405 Ustav Republike Srbije (2006), 178. szakasz 1. bekezdés. 406 A Vajdaság Autonóm Tartomány hatásköreinek megállapításáról szóló törvénytől függetlenül azonban számos más törvény is tartalmaz elsősorban átruházott tartományi jogosítványokat, azzal a különbséggel, hogy ezen törvények nem nevesítik külön, hogy a Vajdaság feladatairól van szó, hanem általánosságban (tehát jogi fikció alapján) minden autonóm tartomány feladatáról beszélnek. 404
108
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Még a hatásköri törvény normakontrollja előtt felvetődött a kérdés, hogy a 137. szakasz, amely címében a közmegbízatások, szövegében pedig a köztársasági hatáskörbe tartozó egyes feladatok átruházásáról szól, milyen viszonyban áll a 178. szakasszal, amely címében a hatáskörök, szövegében pedig a köztársasági hatáskörbe tartozó egyes ügyek átruházásáról beszél.407 Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy két megegyező tartalmú rendelkezésről van szó, amelyek az alkotmányozó nyelvi következetlensége miatt az alkotmány két különböző részében kaptak helyet, azaz a közmegbízatások tartalmukból kifolyólag megegyeznek a Szerb Köztársaság hatásköreivel. Ezzel a szűkítő értelmezéssel azonban az Alkotmánybíróság lekorlátozta az autonóm tartományokra átruházható feladatokat az államigazgatási feladatokra, azzal az indoklással, hogy „az átruházás mindig bizonyos közigazgatási feladatok, azaz a végrehajtó hatalom keretébe tartozó feladatok delegációját jelenti, amely értelmében, feltételesen szólva, az átruházható feladatokat az államigazgatás területét szabályozó törvény határozza meg.”408 Bár az Alkotmánybíróság kétségtelenül helyesen ítélte meg, hogy a devolúció és delegáció két egymástól eltérő koncepció, a delegáció nem feltétlenül érinti kizárólag csak az államigazgatási hatásköröket. Az összehasonlító jogi példákat tekintve számos megoldást találunk, amely ezt a megállapítást támasztja alá. Az olasz alkotmányban megjelenik az állam hatáskörébe tartozó szabályozó funkciók régiókra történő átruházása,409 a jogalkotás átruházása410 (ezzel találkozunk a moldáv alkotmányban is),411 valamint az állam adminisztratív feladatainak átruházása a régiókra.412 Ezzel szemben a finn alkotmány csak a közigazgatási feladatok átruházásáról beszél.413 A delegáció kérdésének szerteágazó megoldásait találjuk a spanyol alkotmányban is, mely megkülönbözteti a központi kormánynak414 és az állandó törvényhozó bizottságoknak delegált jogalkotó hatáskört,415 valamint az autonóm közösségek hasonló típusú jogkörét. „Az állam, organikus törvény révén, átviheti vagy átruházhatja bizonyos hatásköreit az önkormányzó
407
Marijana Pajvanĉić, Komentar Ustava Republike Srbije (Belgrád: Fondacija Konrad Adenauer, 2009), 177178. IUz-353/2009. számú AB határozat, 21. 409 Az Olasz Köztársaság Alkotmánya, 117. cikk 6. bekezdés. 410 Az Olasz Köztársaság Alkotmánya, 72. cikk 4. bekezdés. 411 A Moldovai Köztársaság Alkotmánya, 106b. cikk. 412 Az Olasz Köztársaság Alkotmánya, 121. cikk 4. bekezdés. 413 Finnország Alkotmánya, 124. cikk. 414 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 82. cikk. 415 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 75. cikk 2-3. bekezdés. 408
109
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
közösségeknek, amelyek természetüknél fogva alkalmasak az átvitelre illetve átruházására. A törvény minden ilyen esetben biztosítja a megfelelő pénzügyi eszközöket, valamint részletezi az állami felügyelet formáit.”416 Összegezve, Vajdaság Autonóm Tartomány hatásköreinek forrása en général, elsősorban, maga a Szerb Köztársaság Alkotmánya. Az alkotmány azonban a hatáskörök részletesebb szabályozása érdekében utal a tartományra, a központi kormányzat által átruházott feladatokról szóló törvényre, valamint a tartomány szempontjából jelentős, ún. tartományi érdekű ügyeket definiáló törvényre is (törvény a Vajdaság Autonóm Tartomány hatásköreinek megállapításáról). Mivel azonban az alkotmányozó úgy ítélte meg, hogy egyes kérdésekben a tartományt nem törvényhez, hanem csak a tartomány alapszabályához köti, az önálló és az átruházott hatásköröket szabályozó törvény mellett, különösen a tartományi intézményrendszer szabályozását illetően, a tartományi hatáskörök forrása a tartományi statútum is. E szerint az alkotmány a tartományi autonómia szűkebb értelemben vett kodifikációja helyett a tartományi hatáskörök szabályozását több, különböző típusú, jogerejű forrásra bízta. Az Alkotmánybíróság pedig értelmezésével még tovább bővítette a tartományi autonómia lehetséges jogforrásait azáltal, hogy az ágazati törvényekkel való összehangoltságot jóformán minden tartományi hatáskörre nézve kötelezővé tette. A tartományi autonómia törvényi „kodifikálatlanságából” eredő alapvető probléma a különböző jogforrások közötti képlékeny kapcsolat. A tartományi statútum jogerejét és a törvényeknek történő alárendelését érintő viták mellett melyekkel a következő fejezetben foglalkozom , az azonos jogerejű törvények alkalmazásából is adódhatnak nézeteltérések. Például a tartományi hatásköröket szabályozó normák egyaránt helyet kapnak mind a tartományi hatásköröket megállapító törvényben, mind pedig a tartományi hatáskörbe eső társadalmi területeket szabályozó ágazati törvényekben. Melyik normát kell alkalmazni eltérő szabályozás esetén? Habár a hatásköri törvény lényege, hogy egyfajta lex specialisként szolgáljon a tartományi autonómiára való jog törvényi kidolgozása során, figyelembe kell venni, hogy ez a törvény nem csak egy társadalmi terület vonatkozásában határozza meg a tartományi hatásköröket, hanem
416
A Spanyol Királyság Alkotmánya, 150. cikk 2. bekezdés.
110
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
jóformán az összes fellelhető területen.417 „Ez azt jelenti, hogy a különös és általános törvény viszonyának feltételezésből indultak ki, mely szerint a különös törvény rendelkezése lerontja az általános törvény rendelkezését (lex specialis derogat legi generali). Azonban [...] ez a szabály csak az ugyanazon területen lévő jogszabályokra vonatkozik, és nem arra, hogy egy előírás a »hatáskörök megállapításáról« képezze a különös törvényt a számos más anyagi jogi jogszabállyal szemben.”418 Ezt a vitát egyébként maga az alkotmányozó is könnyedén megoldhatta volna, ha a tartományi hatásköri törvényt mint alkotmánytörvényt írta volna elő, természetesen a hatásköri törvény megfelelő besorolása mellett a jogforrási hierarchiába (mivel a tartományi statútumtól függetlenül a tartományi autonómia legfőbb tartalmát képező hatásköröket elsősorban a hatásköri törvény és nem a statútum garantálja).419 Olaszországban a speciális jogállású és hagyományos régiók közötti egyik fontos különbség éppen a regionális alapjogszabály alkotmányjogi „rangja”. A speciális jogállású régiók autonómia statútumát alkotmánytörvény formájában hozza meg a központi parlament, amelynek következménye, hogy egyrészt a regionális autonómiát még szilárdabb alapokra helyezik, másrészt viszont egy ennyire erős garancia túlbonyolíthatja az autonómia tartalmának korszerűsítését.420 A spanyol régiók autonómia statútumát egyfajta alkotmánymódosításként organikus törvény formájában fogadja el a spanyol parlament, azaz a Kongresszus tagjainak minősített többségével, 421 bár egyes vélemények szerint a régió lakosságának kötelező népszavazása miatt a statútum inkább a központi hatalom és az érintett lakosság között fennálló megállapodásnak kifejeződése („szerződéses elv”).422 A másik véglet volt a Krím Autonóm Köztársaság alkotmánya,423 amelyet a krími Legfelső Tanács hozott meg az ukrán Legfelső Tanács jóváhagyása után; a jóváhagyás 417
Zoran Lonĉar, „Položaj, uloga i organizacija pokrajinske uprave u Autonomnoj pokrajini Vojvodine,” Zbornik radova 1 (2010): 62. 418 Dragan Milkov, Upravno pravo 1 (Újvidék: Pravni fakultet – Centar za izdavaĉku delatnost, 2009), 148. 419 A szerbiai jogrendben az alkotmánytörvénnyel kapcsolatos dilemmáért lásd 3. fejezet 2.4. alfejezetét. 420 Palermo, „South Tyrol’s Special Status within the Italian Constitution,” 38. 421 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 81. cikk. 422 Eduardo J. Ruiz Vieytez, „Federalism, Subnational Constitutional Arrangements, and the Protection of Minorities in Spain,” in Federalism, Subnational Constitutions, and Minority Rights, szerk. G. Alan Tarr, Robert F. Williams és Joseph Marko (London: Praeger Publishers, 2004), 138139. 423 Fontos a múlt idő hangsúlyozása, mivel a Krími-félsziget és Szevasztopol Oroszországhoz csatlakozott, és ennek következtében Ukrajna területén mind a mai napig fegyveres harcok dúlnak. Egyértelmű, hogy az autonómia intézménye mindenképpen reformokra szorul majd a térségben illetve hogy a jelenlegi jogszabályi keret nem feltétlenül szolgál legjobb összehasonlítási alapként. Mindettől függetlenül azonban fontosnak tartottam, ha csak korlátozott formában is foglalkozni ezzel a szubnacionális entitással, különösen, mert a Krím Autonóm Köztársaság, a Vajdasághoz hasonlóan, nem rendelkezett törvényhozó hatalommal Ukrajna keretein belül. Az elkövetkezőkben a Krím Autonóm Köztársaságra illetve jogszabályaira való utalást a fentiekkel összhangban kell értelmezni.
111
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
azonban egyszerű törvény formájában történt.424 Érdekes megoldás az Oroszország szubnacionális entitásait érintő szabályozás is, amelyek jogállását a szövetségi alkotmánnyal összhangban az adott terület törvényhozó (képviseleti) szerve által meghozott statútum szabályozza, de ezen szerv javaslatára az adott terület státusát szövetségi törvénybe is lehet akár foglalni (mindez nem vonatkozik a szövetségi tagállamokra).425 Az alkotmányok eltérőek annak vonatkozásában, hogy milyen alapossággal rendezik az autonóm terület jogállását és jogosítványait. Vannak alkotmányok, amelyek részletes rendelkezéseket tartalmaznak (a nem speciális státusú olasz régiók, spanyol régiók), és vannak, amelyek szinte mindent a központi törvényhozóra (Feröer-szigetek, Grönland, Åland-szigetek) vagy magára az autonóm területre hagynak (Gagauzia, Dél-Tirol). Ami azonban általában közös az összehasonlító jogi példákban, hogy a területi autonómia jogállását, hatásköreit, az alkotmány mellett (vagy helyett) egy jogszabály részletezi: alkotmánytörvény, sarkalatos (organikus) törvény, egyszerű törvény vagy az autonómia statútuma. Szerbiában ehelyett, a részletes alkotmányrendelkezések mellett, egyszerű törvény és Vajdaság statútuma az irányadók, amely amellett, hogy több támadási felületet biztosít az egyébként is érzékeny témának, a külső szemlélő számára ellehetetleníti a tartományi autonómia megismerését és megértését, a belső szereplőknek viszont megnehezíti a helyes jogalkalmazást.
2. NORMATÍV HATÁSKÖRÖK A TARTOMÁNYI STATÚTUMMAL ÖSSZHANGBAN 2.1. A VAJDASÁG LEGFELSŐBB JOGI AKTUSA Miután bebizonyosodott, hogy a tartományi autonómia egyszerre több különböző rangú és rendű jogszabály tárgyát képezi, joggal vetődik fel a kérdés, hogy a Vajdaság statútuma vagy pedig a hatásköreit szabályozó törvény-e az, amely az autonóm tartomány egyfajta „szubnacionális alkotmányaként” értelmezhető. „A szubnacionális alkotmányosság nem egyéb mint az alkotmányosság elveinek alkalmazása szubnacionális szinten. A szubnacionális alkotmányosság ideológiája következésképpen az államok, tartományok vagy régiók alkotmányát foglalja 424
Ukrajna Alkotmánya, 1996., módosítva a 2011. évi 2952-VI számú és a 2013. évi 586-VII. számú törvényekkel. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható www.ccu.gov.ua/doccatalog/document?id=12084, 135. cikk 1. bekezdés. 425 Az Orosz Köztársaság Alkotmánya, 66. cikk 2-3. bekezdés.
112
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
magába, mint az önkormányzás olyan okmányát, amelyet a szubnacionális lakosság (ön)tudatosan fogadott el egy jobb élet reményében, a szubnacionális kormányzat hatékony szabályozása és a szubnacionális polgárok szabadságának védelme révén.” 426 Ezen definíció alapján mind az alaki (elfogadás módja), mind a tartalmi elemek (szubnacionális hatalmi szervezet és jogok védelme) együttesen determinálják egy szubnacionális entitás, esetünkben autonóm tartomány legfelsőbb jogi aktusát. A Vajdaság hatásköreinek megállapításáról szóló köztársasági törvény habár meghatározza a tartomány hatásköreit és szabályozza a Vajdaság jogállása szempontjából jelentős egyéb kérdéseket,427 meghozatalában a vajdasági lakosság közvetlenül nem vett részt.428 Hasonló mondható el magáról a Szerb Köztársaság Alkotmányáról is, amely mind kvalitatív, mind kvantitatív értelemben megalapozza a tartományi autonómiát, még sem tekinthető a Vajdaság „alkotmányának”429: egyrészt az alkotmány általánosságban szabályozza az autonóm tartományok helyzetét azaz az autonóm tartományok általános, többes számú (ténylegesen nem létező) fogalmát használja és nem korlátozódik csak a Vajdaságra , másrészt pedig nem részletezi a tartomány önálló hatáskörébe eső intézményrendszer és szimbólumok elemeit. Ezért a fenti elméleti definíciónak leginkább a tartományi statútum felel meg, amely a Szerb Köztársaság Alkotmánya szerint is a Vajdaság legfelsőbb jogi aktusa. A „legfelsőbb” jelzőből azonban a szerbiai Alkotmánybíróság szerint nem következik automatikusan, hogy a tartomány alapvető aktusáról van szó, mert a tartományi statútum tartalmát teljes egészében csak az alkotmányból lehet levezetni. A Vajdaság statútumát a Népképviselőház előzetes jóváhagyása alapján a Tartományi Képviselőház hozta meg,430 a hatályos szerbiai alkotmány alapján először 2009-ben, amely egy
426
James A. Gardner, „In search of subnational constitutionalism,” (a tanulmány az Alkotmányjogi Nemzetközi Egyesület 7. Világkongresszusán hangzott el, Atén, 2007. június 11-15.), 5. Megtekintve 2014. november 10-én, http://camlaw.rutgers.edu/statecon/workshop11greece07/workshop11/Gardner.pdf. 427 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 1. szakasz. 428 A törvénytervezet előkészítésében a tartományi szervek, nevezetesen az akkori Végrehajtó Tanács és a Tartományi Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti Kisebbségi Titkárság hivatalosan is részt vettek. 429 Williams Robert F. és Tarr G. Alan, „Subnational Constitutional Space: A View from the States, Provinces, Regions, Länder, and Cantons,” in Federalism, subnational constitutions, and national minority rights, szerk. G. Alan Tarr, Robert F. Williams és Joseph Marko (London: Praeger Publishers, 2004), 67. 430 Ustav Republike Srbije (2006), 185. szakasz 1-2. bekezdés.
113
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
preambulumból431 és nyolc fejezetből állt: I. Általános rendelkezések; II. Emberi és kisebbségi jogok érvényesítése; III. A Vajdaság AT hatáskörei; IV. A Vajdaság AT szervei; V. A Vajdaság AT pénzelése; VI. A tartományi jogszabályok összehangoltsága, közzététele és hatályba lépése; VII. A statútum módosítása; valamint VIII. Zárórendelkezések.432 A statútum szerkezete és berendezése nagymértékben emlékeztet a szerbiai alkotmány szerkezetére, 433 amely az Alkotmánybíróság olvasatában arra enged következtetni, hogy a statútumot a Vajdaság konstitutív aktusaként hozták létre. A bíróság szintén megjegyezte, hogy „az uralkodó összehasonlító joggyakorlatban a preambulum nem jellemző egyetlen általános jogi aktusra sem, az alkotmányon kívül,”434 és bár a preambulum nem képezte nem is képezhette normakontroll tárgyát , az Alkotmánybíróság döntésével összehangolt 2014. évi tartományi statútumban már elhagyták az ünnepélyes bevezetőt.435 Pedig a területi autonómiákat szabályozó aktusoknál nem ritka, hogy ilyen típusú előszóval kezdődjenek, például Aceh, Azori-szigetek, Katalónia, Hong Kong, Gagauzia vagy éppen Skócia esetében. Még a krími alkotmány is a formális jogalap végén hangsúlyozta, hogy „a krímiek érdekeivel összhangban” jött létre. A preambulum megléte azonban kétségtelenül nem teszi a tartományi statútumot többé vagy kevesebbé attól, mint aminek az alkotmányozó szánta. Ezért az alapvető kérdés az, hogy a statútum mely
431
„A Szerb Köztársaság Alkotmánya és a Vajdaság polgárainak a Szerb Köztársaság kötelékében az autonómia megvalósítására, ápolására és védelmére, a demokrácia magas fokára és az alapvető emberi jogok védelmére, a fenntartható gazdasági és szociális fejlődés elérésére való joga és a szabadságban, igazságosságban és békében való együttélésre való igénye alapján, a közös érdekekért való kiállásban és a Vajdaság területén élő nemzeti közösségek kultúráinak különbözőségét tiszteletben tartva Vajdaság Autonóm Tartomány Képviselőháza meghozza.” Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009), preambulum. 432 A 2014. évi statútum szerkezetét illetően ugyanazokat a fejezetcímeket tartalmazza mint 2009-es elődje, az ünnepélyes hangvételű előszót kivéve. 433 Preambulum, I. Alkotmányos alapelvek, II. Emberi és kisebbségi jogok és szabadságok, III. Gazdasági berendezés és közpénzek, IV. A Szerb Köztársaság hatáskörei, V. Hatalomberendezés, VI. Alkotmánybíróság, VII. Területi berendezés, VIII. Alkotmányosság és törvényesség, IX. Az alkotmány módosítása, X. Zárórendelkezés. 434 IUo-360/2009. számú AB határozat, 32. 435 A preambulum per se minden szerbiai jogszabály (kivéve a törvény) velejárója, amely a jogszabály elején, az elnevezés előtt található, és a jogszabály meghozatalának jogalapját, valamint a kibocsátó szervnek elnevezését tartalmazza. (Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa, “Službeni glasnik RS,ˮ 21/2010 [A jogszabályalkotás egységes módszertani szabályai, SZK Hivatalos Közlönye, 21/2010. szám], 5. szakasz; Zakljuĉak o usvajanju metodologije za izradu podzakonskih propisa, “Službeni glasnik RS,ˮ 75/2010 i 81/2010 – ispr. [Záradék a törvénytől alacsonyabb rangú előírások kidolgozásának módszertanáról, SZK Hivatalos Közlönye, 75/2010. és 81/2010 – jav.], 8. pont) Az Alkotmánybíróság ezért valószínűleg a preambulum ünnepélyes jellegét és nem a preambulumot mint a jogszabályok szerves részét kifogásolta. Pedig a preambulum deklaratív természetéből kiindulva, a normatív rendelkezésekre gyakorolt hatása tekintetében szükségtelen a preambulumnak több jelentőséget biztosítani, mint ami. Lásd Kukorelli István és Máthé Gábor, „Közjogi értékeink a preambulumban,” in Preambulum az alkotmányokban, szerk. Lamm Vanda, Majtényi Balázs és Pap András László (Budapest: Complex Kiadó, 2011), 11.
114
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
jogszabályokhoz képest legfelsőbb, és milyen céllal legfelsőbb jogi aktusa az autonóm tartománynak. A tartományi szervek és szolgálatok szervezeti felépítésének, valamint a tartományi szimbólumoknak a szabályozása a két egyedüli olyan önálló tartományi hatáskör, amelyben az alkotmány nem ír elő közvetlen törvényi közvetítést; más szóval a statútum akár a törvényekhez képest is magasabb jogerejű aktusként jelenhet meg. Első olvasatra az autonómia csak ebben a két esetben teljesedhet ki a maga klasszikus, jogalkotó értelmében, bár az alkotmány betűje szerint éppen ez a két eset nem tartozik a tartományi érdekű ügyek közé436 (Szerbiában tartományi érdekű ügyeket a törvény, nem pedig a statútum írja elő). Ezért automatikusan felmerül a kérdés, hogy az alkotmányozó milyen céllal minősítette a tartományi statútumot legfelsőbb aktusnak, ha annak tartalmát, a tartományi érdekű ügyek kizárásával ennyire leszűkítette. „Az autonóm tartományok, az alkotmánnyal és a statútummal összhangban, szabályozzák az általuk alakított szervek és szolgálatok jogkörét, megválasztását, szervezeti felépítését és működését.”437 „Az autonóm tartományok meghatározzák a tartomány szimbólumait és a használatuk módját.”438 Láthatóan az alkotmányozó nem egy mintát követett a két norma szövegezésekor: míg az első esetben az autonóm tartomány csak az alkotmánnyal és statútumával összhangban szabályozhatja a tartományi szervezetrendszer kérdéseit, a tartományi szimbólumok esetében, elméletileg, nincs ilyen fajta kötöttség. Szintén nem egyértelmű, hogy milyen jogszabállyal lehet egyik és másik rendelkezést is kidolgozni: tartományi statútummal vagy egyéb tartományi előírással illetve vane bármilyen törvényi korlátja ezen hatáskörök gyakorlásának. A tartományi autonómia bizonyos aspektusaival foglalkozó jogszabályok normakontrollja során ugyanis felmerült a kérdés, hogy a tartományi statútum, a jogforrási hierarchiában betöltött helyéből kifolyólag, milyen jogerővel
436
A későbbiekben bemutatásra kerülő tartományi „hatalmi” és intézményrendszer vonatkozásában eltérő gyakorlat alakult ki az alkotmányjogban: míg a tartományi „hatalmi” szerveket maga a tartományi statútum önállóan, addig a többi, szűkebb értelembe véve nem „hatalmi szervet” a hatásköri törvény a tartományi érdekű ügyek között szabályozza. 437 Ustav Republike Srbije (2006), 183. szakasz 1. bekezdés. 438 Ustav Republike Srbije (2006), 183. szakasz 4. bekezdés.
115
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
bír, különösen a fenti kérdések szabályozása esetében; más szóval mennyire köti a törvényességi kritérium, ha az alkotmány értelmében az autonóm tartománynak nem kötelező a törvénnyel összhangban eljárni (gondolva itt a fenti esetekre).
2.2. A TARTOMÁNYI STATÚTUM JOGEREJE „Az autonóm tartományok és a helyi önkormányzatok statútumainak, határozatainak és valamennyi általános aktusainak összhangban kell lenniük a törvénnyel.”439 E szerint a tartományi statútum és minden egyéb tartományi általános aktus a törvénytől alacsonyabb rangú és erejű, hasonló a helyi önkormányzatok alapszabályaihoz. Ha viszont az alkotmány fentiekben idézett 183. szakasza 1. és 4. bekezdése szerinti tartományi jogosítványokat vesszük alapul, akkor a helyzet éppen fordított: minden törvény, amely ellentétes a tartományi intézményeket és szimbólumokat szabályozó tartományi jogszabállyal, így a tartományi statútummal is, alkotmányellenes. Ez a jogi szituáció azonban, a statútum törvényességi kritériuma mellett, nem kapott helyett a szerbiai jogforrások hierarchiáját rendező alkotmánynormában. Ezért joggal merül fel a kérdés, hogy a tartományi statútum törvénytől alacsonyabb rangú jogforrás-e, esetleg sui generis aktus, vagy pedig a válasz mindig az éppen aktuális norma vizsgálatától függ, azaz egyszer ez, másszor az. Ezen alkotmányjogi konfúziónak logikus következménye, hogy a jogtudósok tábora két részre szakadt. Az egyik tábor szerint „a Vajdaság Autonóm Tartomány statútuma a legfelsőbb, sui generis jogi aktus, amely a jogforrás hierarchiában közvetlenül az alkotmány, a nemzetközi jog és a törvény alatt elhelyezkedő általános aktus ha a törvény nem szabályozza azokat a kérdéseket, amelyeket az alkotmány értelmében kizárólag a statútummal vagy a statútummal összhangban lehet szabályozni , amely a Vajdaság Autonóm Tartomány és a Szerb Köztársaság legfelsőbb képviseleti testületei akaratának kifejeződése, a Szerb Köztársaság alkotmányjogának kiegészítő jogforrása, amely nagyon széleskörű szabályozási tárggyal rendelkezik [...]”440 Ezzel szemben a másik tábor szerint nincs kétség, hogy a statútum, éppen a fentiekben idézett alkotmánynorma miatt 439
Ustav Republike Srbije (2006), 195. szakasz 2. bekezdés. Korhecz Tamás, „Statut autonomne pokrajine u ustavnom pravu Republike Srbije Osvrt nа nekа nаĉelnа ustаvnoprаvnа pitаnjа u postupku ocene ustаvnosti Stаtutа Autonomne pokrаjine Vojvodine,” Pravni zapisi 2 (2013): 442. 440
116
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
törvénytől alacsonyabb rangú jogszabály, és a tény, hogy önállóan szabályozhat bizonyos kérdéseket, amely önállóság bár széleskörű, de az alkotmányra való hivatkozás miatt nem teljes, még semmiben sem teszi a tartományi statútumot többé vagy „konstitutívabbá” bármely más önkormányzati alapszabálynál.441 Ami kétségtelen, hogy a tartományi statútum általános jogi aktus, amelynek alkotmányosságát és törvényességét az Alkotmánybíróság állapítja meg.442 Eszerint törvénytől alacsonyabb jogerejű aktusról van szó. A kérdés azonban az, hogy mindazokban az esetekben szám szerint kettőben , amikor az alkotmány az autonóm tartomány önálló normatív hatáskörébe utalja a szabályozást, a tartományi statútum, mely ezen szabályozás alapjául szolgál, milyen jogforrásnak minősül; ezekben az esetekben ugyanis nem lehet törvénytől alacsonyabb rangú aktus, de nem is törvény. A szerbiai jogtudomány minden olyan jogszabályt, amely nem alkotmány, nemzetközi szerződés vagy törvény, törvénytől alacsonyabb rangú aktusnak tekint. Ez egy olyan elméleti fogalom, amely habár a mindennapi jogalkalmazás és kommunikáció szerves részét képezi, nem honosodott meg az alkotmányjogban. A hatályos szerbiai alkotmány ugyanis „egyéb általános aktusokat” említ, legyen szó a központi hatalmi szint nem törvényerejű jogszabályairól, az autonóm tartomány és helyi önkormányzatok statútumtól eltérő aktusairól, vagy pedig a közmegbízatással felruházott szervezetek, politikai pártok, szakszervezetek vagy polgári csoportosulások által elfogadott dokumentumokról.443 Első olvasatra ez azt jelenti, hogy a tartományi statútum nem lehet „egyéb általános aktus”, hiszen amellett, hogy külön nevesíti az alkotmány, a tartomány egyéb általános aktusainak összhangban kell vele állniuk; tehát e szerint törvénytől alacsonyabb rangú aktusok között is létezik alá- és fölérendeltségi viszony. Más részről, az elnevezéstől függetlenül, a tartományi statútumot is köti a törvényességi kritérium. Most pedig újra visszakanyarodni kényszerülünk ezen fejtegetés kezdetére: mit történik a törvényességi kritériummal, ha az alkotmány nem ír elő törvényi közvetítést. A jogforrási hierarchiát a következő módon határozhatjuk meg: „egy A normatív aktus akkor áll a jogforrási hierarchiában egy B normatív aktus felett, ha az A normatív aktus derogálhatja a B 441
Vladan Petrov és Darko Simović, „Statut kao podzakonski akt bez elemenata konstitutivnosti – uz dilemu o pravnoj prirodi Statuta AP Vojvodine od 2009. godine,” Pravna riječ 35 (2013): 149. 442 Ustav Republike Srbije (2006), 167. szakasz 1. bekezdés 4) pont. 443 „Az általános törvénytől alacsonyabb rangú jogi aktusok az állam általános, törvénytől alacsonyabb rangú aktusai, amelyeket a végrehajtó-politikai, közigazgatási és helyi önkormányzati szervek hoznak meg.” Gordana Vukadinović, Teorija države i prava II (Újvidék: Futura publikacije, 2007), 119.
117
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
normatív aktust, de a B normatív aktus nem derogálhatja az A normatív aktust (lex superior derogat legi inferiori).”444 Bár maga a szerbiai alkotmány jogforrás hierarchiára vonatkozó rendelkezése is ennek a megállapításnak felel meg, az alkotmányozó mulasztása folytán ez nem alkalmazható a tartományi statútum és a törvény viszonyára az alkotmány 183. szakasza 1. és 4. bekezdéseinek esetében. Miután a tartomány minden tartományi érdekű ügyet a törvényekkel összhangban szabályozhat, logikus a következtetés, hogy a tartományi jogszabály nem derogálhatja a törvényt. Ha azonban a tartományi statútumot vagy egyéb jogszabályt nem a törvény, hanem közvetlenül az alkotmány alapján hozzák meg, a törvény nem derogálhatja a tartományi statútumot illetve jogszabályt, csak maga az alkotmány. Ebben az igen szűk két esetben az alkotmányban jelenlévő hagyományos jogforrási hierarchia mellett egy párhuzamos jogforrási hierarchia alakul ki, melyek egymástól függetlenek és önállóak: alkotmány tartományi statútum egyéb tartományi általános aktus az alkotmány törvény tartományi statútum és egyéb tartományi általános aktus felállás mellett. Ahogyan „a jogforrási hierarchia fogalma nem képes kezelni a közösségi jog és a tagállami jog közti viszonyt, ugyanis a két jogrendszer közt nincs derogációs viszony,”445 úgy nem képes a jogforrási hierarchia fogalma kezelni a törvényi és tartományi szabályozás között fennálló viszonyt sem a két vizsgált esetben, Szerbiában. Ebből kifolyólag felmerül a kérdés, hogy milyen következménnyel járna, ha a törvényhozó a statútummal illetve a statútumon alapuló tartományi jogszabállyal ellentétes normát fogadna el. Mivel sem az alkotmány, sem az Alkotmánybíróságról szóló törvény nem irányozza
elő
az
ily
módon
„statútumellenes”
jogszabályok
alkotmánytörvényhez hasonlóan nem képezhetik normakontroll tárgyát.
446
felülvizsgálatát,
az
A tény azonban, hogy
ilyen eset előfordulhat, vitathatatlanul alátámasztja azt a tézist, hogy a statútum sui generis aktus a szerbiai jogforrások között.
444
JAKAB András a másik definíciót elvetette: „egy A normatív aktus akkor áll egy B normatív aktus fölött a jogforrási hierarchiában, ha az A normatív aktus adja meg a felhatalmazást a B normatív aktus megalkotására.” Jakab András, „Normatív aktusok érvényessége, hatálya és alkalmazhatósága,” Jogi Fórum (2003): 31. Megtekintve 2014. november 10-én, http://www.jogiforum.hu/publikaciok/83. 445 Jakab, „Normatív aktusok érvényessége, hatálya és alkalmazhatósága,” 33. 446 A szerbiai Alkotmánybíróság a probléma másik oldalával foglalkozott a normakontroll során; nevezetesen, hogy nem merülhet fel a statútum törvényellenessége egy alkotmányellenes törvénnyel szemben. Ezen megállapítás azonban csak akkor teljes, ha a törvény alkotmányellenességét meg is állapították a megfelelő eljárásban. IUo360/2009. számú AB határozat, 31.
118
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
„A jogforrási rendszer szerkezetét alapvetően az határozza meg, hogy a kibocsátók hol helyezkednek el a hatalommegosztás intézményi rendszerében.”447 Az előző fejezetben már kifejtettük, hogy a tartomány törvényhozó hatalomban való részvétele a törvényelőterjesztési jogra korlátozódik. Törvényeket csak a Népképviselőház hozhat, ugyanaz a Népképviselőház, amely jóváhagyja a Tartományi Képviselőház által elfogadott tartományi statútum javaslatot. Bár a két képviseleti testület között nincs hierarchikus viszony, a hatalommegosztás szempontjából a Népképviselőház, kétségtelenül, magasabb pozíciót foglal el, hiszen mind a törvényhozó, mind az alkotmányozó hatalom egyedüli letéteményese. Ezért a fenti megállapítás alapján a Népképviselőház által „kibocsátott” aktusok a jogforrási rendszerben feljebb helyezkednek el a Tartományi Képviselőház által „kibocsátott” aktusoknál. „Ha egy szerv több aktus meghozataláért illetékes (például a parlament törvényeket, rezolúciókat és egyebeket fogad el), a(z) [egy aktus – B.K.] jogerejét a jogi aktus meghozatalának eljárása szerint határozzuk meg.”448 A tartományi statútumot pedig két szerv (a Népképviselőház és a Tartományi Képviselőház), a szerbiai jogrendszerben kivételes és egyedi módon, együtt hozza meg (ezen kívül csak a rendkívüli és háborús helyzet esetére írja elő az alkotmány több szerv együttes döntéshozatalát, ha a Népképviselőház nem tud összeülni.)449 Szintén fontos, bár nem döntő körülmény, hogy mindkét szerv minősített többséggel kell, hogy elfogadja a statútumot. Miután a szerbiai jogrendszerben nincs még egy jogforrás, amelynek kibocsátásában a tartományi lakosság és a szerbiai polgárok képviseletét ellátó két szerv is részt vesz, ezen szempont alapján is sui generis aktusról beszélhetünk.450
447
Woth Péter, „Sportjogi alapismeretek,” in Sportelméleti ismeretek, szerk. Gál László (Pécsi Tudományegyetem, Szegedi Tudományegyetem, Nyugat-Magyarországi Egyetem, Eszterházy Károly Főiskola, Dialóg Campus KiadóNordex Kft., 2011), 72. 448 Vukadinović, Teorija države i prava II, 108. 449 Korhecz, „Statut autonomne pokrajine u ustavnom pravu Republike Srbije …,” 443. „Ha a Népképviselőháznak nincs lehetősége összeülni, a Kormány rendeletet hozhat az emberi és kisebbségi jogoktól eltérő intézkedések foganatosításáról, a köztársasági elnök ellenjegyzésével.” Ustav Republike Srbije (2006) 200. szakasz 6. bekezdés. „Ha a Népképviselőház nem ülhet össze, az Alkotmányban szavatolt emberi és kisebbségi jogoktól való eltérés intézkedéseit a köztársasági elnök, a Népképviselőház elnöke és a Kormány elnöke együttesen határozza meg.” Ustav Republike Srbije (2006) 201. szakasz 4. bekezdés. 450 Kutlešić olvasatában „az autonóm tartomány alapszabályának jóváhagyása az autonóm tartományok felett gyakorolt ellenőrzés és felügyelet tipikus komparatív eszköze, azaz éppen ellentétes mindennemű egyenlőséggel és partnerséggel.” Vladan Kutlešić, „Predlog statuta AP Vojvodine i Ustav Srbije,“ in Predlog Statuta AP Vojvodine – Zbornik radova sa Naučnog skupa održanog 1. decembra 2008. u organizaciji Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, szerk. Ratko Marković (Belgrád: Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu – Izdavaĉki centar, 2009), 91.
119
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A szerbiai Alkotmánybíróság olvasatában a Népképviselőház bevonása egyfajta előzetes normakontrollnak tekintendő, mert „a Népképviselőház csak akkor utasíthatja el a statútumot, ha azt alkotmány- vagy törvényellenesnek találja.”451 Sem az alkotmány, sem az előzetes jóváhagyás eljárását szabályozó Házszabály azonban nem tartalmaz ehhez hasonló rendelkezést. Az előzetes jóváhagyásról a Népképviselőház határozatot hoz a törvényhozási eljárás szabályai szerint, miután az illetékes Alkotmányügyi és Törvényhozási Bizottság statútumról szóló beszámolóját megkapta.452 Mivel a törvényjavaslat elutasítása vagy elfogadása sem attól függ, hogy az adott aktust a Népképviselőház alkotmánnyal összhangban valónak találja-e vagy sem, a statútumjavaslat esetében sem rendelkezhet ilyen, egyébként alkotmánybírósági funkcióval. A tartományi autonómiára való jog alkotmányossági és törvényességi felülvizsgálathoz való kötése az alkotmányban nem a Népképviselőház fenti korlátozására, hanem elsősorban a tartományi autonómiára való jog gyakorlása során született tartományi jogszabályok autonóm az államigazgatási szervek kontroll mechanizmusaitól független jellegére vonatkozik. Az előzetes normakontroll kezdeményezését a tartományi statútum jóváhagyási eljárásában az alkotmány nem szabályozza, és mivel „eredeti joghézagról” van szó, azaz „ [...] a tény létezett, de a jogszabályba nem vették bele [...]”, az Alkotmánybíróságnak kellett volna eldöntenie, hogy „[...] a jogalkotói mulasztás szándékosan, vagy véletlenül történt-e.”453 Ha szándékos, akkor csak a jogalkotó pótolhatja a joghézagot, ha viszont véletlen, akkor analógiát kell alkalmazni. Kérdéses azonban, hogy a törvények előzetes normatkontrolljának szabályai egyáltalán alkalmazhatóak-e erre az esetre, hiszen a statútumot a Tartományi Képviselőház hozza meg és nem pedig az államfő hirdeti ki, valamint a statútum jóváhagyása nem törvénnyel, hanem népképviselőházi határozattal történik. „A materiális megközelítés szerint a magasabb szintű norma azért magasabb az alacsonyabb szintűnél, mert meghatározza az alacsonyabb norma tartalmát, míg a formális megközelítés szerint a magasabb szintű normákkal szabályozzák az alacsonyabb szintű norma kibocsátójának hatáskörét, az eljárást és a norma formáját.” 454 Ahogyan az már a fentiekben kiderült, a statútum kibocsátóját illetve a meghozatalában résztvevő szerveket maga az alkotmány határozza meg, 451
IUo-360/2009. számú AB határozat, 30. Poslovnik Narodne skupštine, 186-189. szakasz. 453 Mezei Péter, „A joghézag kérdése régen és ma,” Jogelméleti Szemle 2 (2002). Megtekintve 2014. november 11én, http://jesz.ajk.elte.hu/mezei10.html. 454 Korhecz, „Statut autonomne pokrajine u ustavnom pravu Republike Srbije …,” 451. 452
120
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
egyetlen törvény sem rendezi ezt a kérdést, hasonlóan magához a meghozatali eljáráshoz. A tartományi statútum meghozatala ugyanis részben az alkotmány, részben a már említett Házszabály rendelkezéseinek tárgya (ez utóbbi is közvetlenül az alkotmány alapján). A formális megközelítés értelmében tehát a tartományi statútum normái és a törvénynormák viszonyában nem merülhet fel alá- és fölérendeltségi viszony, azaz az alaki jegyeinek esetében a tartományi statútum közvetlenül az alkotmánynormákra támaszkodik.
2.3. A TARTOMÁNYI STATÚTUM SZABÁLYOZÁSI TÁRGYA A jogforrások elhatárolásának egy másik megoldása lehet „ [...] a jogalkotói (normalétrehozói) hatáskörök egyértelmű elhatárolása is, mivel a hatáskörelvonás tilalma és a hatáskörök tiszteletben tartása elvének érvényesülése szintén garantálhatná a jogforrások viszonyának rendezettségét.”455 Bár a fenti értelmezési módszerek egyértelműen bebizonyították, hogy az alaki jogi szempontok mentén a tartományi statútum nem lehet törvénytől alacsonyabb jogforrás, kétségtelen, hogy a statútum tartalmának, azaz a tartományi és a központi hatáskörök elosztásának illetve a statútum tartalmának a törvény és az alkotmány tartalmától való elhatárolásának megvizsgálása is szükséges (ez lenne a fentiekben már említett materiális megközelítés). Habár „a tartalom nem befolyásolja a jogi aktus jogerejét, teljesen egyértelmű, hogy a tartalom, azaz a szabályozási tárgy jelentősége feltételezi a formát.”456 Az alkotmány és a tartományi statútum közötti potenciális konfliktusok mérséklésének egyik módja, ha az alkotmány felhatalmazza a központi kormányzatot, hogy vegyen részt a statútum megalkotásában, másik pedig ha maga az alkotmány részletezi a statútum tartalmát.457 Vajdaság esetében az első módszert szerény sikerrel alkalmazta az alkotmányozó, hiszen az alkotmány nem írja elő, milyen jogi (és nem politikai) eszközök állnak a tartomány rendelkezésére, hogy a Népképviselőházat a jóváhagyás megadására bírja.458 Ami viszont a statútum pontos tartalmát illeti, legfeljebb közvetett módon lehet rá következtetni az alkotmány szövegéből. Miközben az 1990. évi alkotmány pontosan előírta, hogy a statútum meghatározza a tartomány hatásköreit, 455
Petrétei József, „A jogforrás fogalma, érvényessége és hatályossága,” Kodifikáció 1 (2012): 11. Vukadinović, Teorija države i prava II, 108. 457 Williams és Tarr G., „Subnational Constitutional Space: A View from the States, Provinces, Regions, Länder, and Cantons,” 810. 458 Pajvanĉić, Komentar Ustava Republike Srbije, 238. 456
121
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szerveinek választását és egyéb szervezeti kérdéseit, valamint a tartomány szempontjából jelentős egyéb kérdéseket, az alkotmánnyal összhangban,459 addig a 2006. évi alkotmány nem rendelkezik arról, hogy mi képezi illetve mi képezheti a tartományi statútum tartalmát. Ezért sem meglepő, hogy Szerbiában az alkotmányjogi konfliktus mindkét kérdés kapcsán kialakult: először, amikor a Népképviselőház nem tűzte napirendre a tartományi statútumot,460 másodszor pedig a statútum normakontrollja során. A tartományi intézményrendszer megalapítása vonatkozásában az alkotmány explicit említi a statútumot, azonban nem oly módon, hogy a tartományi intézményeket a statútumban kellene szabályozni, hanem hogy a statútummal összhangban. Szintén szervezeti kérdés, hogy „az autonóm tartomány statútumában meghatározott szervnek fellebbezési joga van az Alkotmánybíróságnál” illetve, hogy az autonóm tartomány statútumában meghatározott szerv kezdeményezheti a tartományi autonómiára való jogot megsértő aktus alkotmányosságának vagy törvényességének megállapítására vonatkozó eljárást.461 E szerint a tartományi statútum nem más mint a tartományi intézményrendszert szabályozó jogszabály. Mivel azonban „a hatáskörébe tartozó kérdéseket az autonóm tartomány rendeletekkel és egyéb általános aktusokkal rendezi,”462 az autonóm tartomány valamennyi általános aktusának pedig összhangban kell lennie a statútummal,463 következtethetünk, hogy a statútum a szervezeti kérdések mellett a tartomány hatáskörébe tartozó egyes kérdéseknek is alapjául kell, hogy szolgáljon függetlenül attól, hogy magukat a Vajdaság eredeti és átruházott hatáskörébe tartozó feladatokat nem a statútum, hanem a Népképviselőház törvényben definiálja. Tehát, a statútum tartalmazza mind a tartományi intézményrendszerre vonatkozó (primáris jellegű statutáris tartalom), mind a tartományi hatáskörök alapjául szolgáló rendelkezéseket (szekundáris jellegű statutáris tartalom), azzal a feltétellel, hogy ez utóbbi kapcsán a statutáris szabályozás kötelezően a törvénnyel összhangban történik.464 „Magától értetődik, hogy a statútum mint az autonóm tartomány legfelsőbb aktusa, jellegéből kifolyólag, magába foglalja a szabályozás megfelelő mértékét (más
459
Ustav Republike Srbije (1990), 110. szakasz 1. bekezdés. Supra note 193. 461 Ustav Republike Srbije (2006), 187. szakasz 1-2. bekezdés. 462 Ustav Republike Srbije (2006), 185. szakasz 3. bekezdés. 463 Ustav Republike Srbije (2006), 195. szakasz 3. bekezdés. 464 Bogoljub Milosavljević, „Pokrajinski statut i organizacija pokrajinske vlasti prema Ustavu Republike Srbije,” Pravni zapisi 2 (2013) 470471. 460
122
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
általános jogi aktusoknak való »szabad tér hagyása« értelmében).”465 Mivel azonban a tartomány nem maga hozza létre a hatásköreit, hanem konkretizálja az alkotmányban és a törvényben foglaltakat, a polgárok tartományi autonómiára való jogával összhangban a statútum a hatalom korlátozásának (power limiting) és nem pedig létrehozásának (power granting) aktusa.466 Az Alkotmánybíróság szerint azonban a hatásköröknek csak a statútum „teljessége” miatt van helye a tartomány legfelsőbb aktusában, és csak is oly módon, hogy statútum átveszi a hatásköri törvény rendelkezéseit.467 Ez az értelmezés azonban csak egy újabb következménye a tartományi autonómia jogforrási kodifikálatlanságának. Ami azonban a fentiek mellett továbbra is kérdéses maradt, hogy a tartományi statútum tartalmazhat-e az alkotmánynormákhoz hasonló, deklaratív rendelkezéseket, amelyeknek szigorúan véve nincs normatív értéke. Más szóval, mennyire veheti át, ha átveheti egyáltalán az alkotmány bizonyos, a tartományi autonómia megvalósulása szempontjából fontos rendelkezéseket, különösen az emberi és kisebbségi jogok területén. Az összehasonlító jog „szubnacionális alkotmányait” tekintve a fenti kérdésre a válasz igen is, meg nem is. Ami közös minden autonómiát szabályozó aktusban, legyen az törvény vagy statútum, az a regionális intézményrendszer részletes kidolgozása és kivétel nélkül a hatáskörök részletezése. Ez utóbbi tekintetében lehetséges, hogy maga az alkotmány már tartalmaz idevágó rendelkezéseket, vagy a kérdés szabályozását teljes egészében a „szubnacionális alkotmányra” hagyja. Szintén egyre inkább jellemző, hogy a „szubnacionális alkotmány” az autonóm entitás lakosságának jogait garantáló és védő rendelkezéseket is tartalmaz, elsősorban oly módon, hogy az kifejezze a lakosság illetve az adott terület specifikumait. Ennek eredménye, hogy az azonos tárgyú alkotmánynormák szövegét átveszik, vagy pedig hivatkoznak rájuk. Habár első látásra túlzásnak és feleslegesnek tűnhet ugyanazon jog garantálása az autonómiát szabályozó aktusban is, „ [...] a szubnacionális entitás ilyenkor általában megkövetel a kérdéses jogok védelme felett egyfajta egyidejű igazságszolgáltatási hatáskört. A szubnacionális entitások, más szóval, nem egyszerűen átengedik a központi kormányzatnak a megduplázott jogok védelmének felelősségét [...] [hanem – B.K.] a központi kormányzat potenciális versenytársaként lépnek fel az
465
Milosavljević, „Pokrajinski statut i organizacija pokrajinske vlasti prema Ustavu Republike Srbije,” 470. Violeta Beširević, „Muke po Statutu: da li će jeziĉka dogmatizacija ustava ukinuti politiĉku autonomiju Vojvodine? Prilog za javnu raspravu o ustavnosti i zakonitosti Statuta Vojvodine,” Pravni zapisi 2 (2013): 493. 467 IUo-360/2009. számú AB határozat, 44. 466
123
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
állampolgárok hűségéért.”468 Ennek egyik legjobb példája Aceh tartomány, amely az indonéz alkotmánytól függetlenül (más sorrendben, más módon) garantálja az emberi jogokat,469 amelyek védelmére külön Emberi Jogi Bíróságot hozott létre.470 Az indonéz alkotmány semmilyen rendelkezést erre vonatkozólag nem tartalmaz. A másik példa Gagauzia, melynek törvénykönyve habár más címen, más szerkezettel szavatolja az emberi jogokat (Emberi és polgári jogok, szabadságok és kötelességek) mint a moldáv alkotmány (Alapvető jogok, szabadságok és kötelességek), hangsúlyozza, hogy a törvénykönyvben lefektetett jogokat a moldáv alkotmánnyal, ezzel a törvénykönyvel és a nemzetközi jog általánosan elfogadott elveivel és szabályaival kell értelmezni.471 Egyébként a legjellemzőbb az autonómiát szabályozó aktusokra, hogy nem minden emberi jogot, hanem csak a helyi/regionális lakosság szempontjából fontosabb, általában a nyelvi különbségekből eredő jogokat tartalmazzák. Így az Åland-szigetek is, amely egyedül a svéd és finn nyelvek használatának jogát illetve annak aspektusait írja elő.472 Hasonló ehhez Dél-Tirol statútuma is, amely a német és ladin nyelvek használatának külön fejezetet szentel,473 amellett, hogy deklarálja a polgárok jogegyenlőségét, függetlenül azok „nyelvi hovatartozásától”.474 Ez a norma már csak azért is érdekes, mert az olasz alkotmány ilyen formában nem tartalmazza.475 A spanyol alkotmánybíróság Katalónia statútumának normakontrollja során elvetette mindazokat a kezdeményezéseket, amelyek a nem nyelvi természetű jogokat támadták. Megállapítása szerint ugyanis a statútumban garantált jogok kétség kívül statutáris természetűek,476 különösen a statútum 4. cikke miatt: „A katalán hatóságok hozzájárulnak a statútum, az alkotmány, az Európai Unió, az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, az Emberi Jogok Európai Egyezménye és más, Spanyolország által aláírt, alapvető jogokat és szabadságokat elismerő és garantáló nemzetközi szerződések és egyezmények által elismert szabadságok és jogok teljes 468
Gardner, „In search of subnational constitutionalism,” 1516. Törvény Aceh kormányzásáról, XXXIV. fejezet. 470 Törvény Aceh kormányzásáról, 228. cikk. 471 Gagauzia Törvénykönyve, 5. cikk. 472 Törvény az Åland-i autonómiáról, 36-37. cikk. 473 Trentino-Alto Adige/Südtirol Autonómia Statútuma (továbbiakban Dél-Tirol statútuma). A statútum angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.provinz.bz.it/en/downloads/autonomy_statute_eng.pdf, XI. fejezet. 474 Dél-Tirol statútuma, 2. cikk. 475 „Minden állampolgár társadalmi méltóságában egyenlő és egyenlő a törvény előtt nemtől, fajtól, nyelvtől, vallástól, politikai véleménytől, személyi és szociális feltételektől függetlenül.” Az Olasz Köztársaság Alkotmánya, 3. cikk 1. bekezdés. 476 Report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 7. 469
124
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
érvényesítéséhez.” Pedig a spanyol alkotmány szerint az állampolgárok (minden spanyol) egyenlőségét garantáló alapvető feltételek szabályozása a jogérvényesítés terén a központi hatalmi szint kizárólagos hatáskörébe tartozik.477 A spanyol alkotmány emellett nem tesz említést az autonómia statútum részletes tartalmáról, sem a régiók lehetséges emberi jogokra vonatkozó funkcióiról a régiók hatásköreiről szóló alkotmánynormában. A statútum esetében egyedül azt írja elő, hogy az kötelezően tartalmazza a régió történelmi identitásának leginkább megfelelő elnevezését, területének határait, az autonómia intézményeinek nevét, szervezetét és székhelyét, valamint az alkotmány kereteiben magára vállalt hatásköreit478 (ez azonban nem terjed ki az emberi jogi szabályozásra). A katalán statútum egyébként számos más, deklaratív jellegű normát tartalmaz, amelyek bár az alkotmánynormákhoz hasonlóak, se nem veszik át az alkotmány pontos szövegét, se nem hivatkoznak az alkotmányra; például a „Generalitat hozzájárul egyfajta békekultúrához és a világbékét támogató akciókhoz.”479 Látható tehát, hogy az autonóm entitás legfelsőbb aktusától nem feltétlenül idegenek az első látásra kizárólag az alkotmány tárgyát képező rendelkezések. Természetesen találunk más példát is, mint amilyen az Azori-szigetek statútuma, amely az intézményeken és azok hatáskörein kívül mást nem szabályoz, vagy például Grönland önkormányzatáról szóló 1978. évi törvény, mely a szigetlakók természeti kincsekhez való kizárólagos jogán kívül más jogot nem említ.480 A szerbiai Alkotmánybíróság álláspontja szerint a tartományi statútum tárgyát „elsősorban a tartományi szervek és az autonóm tartomány által alapított közszolgálatok berendezését és hatásköreit
érintő
kérdések,
az
egyes
tartományi
szervek
és
szolgálatok
közötti
hatáskörmegosztás kérdése, valamint a tartományi szervek közötti kölcsönös kapcsolatok illetve az autonóm tartomány szimbólumai [képezik – B.K.]. Emellett pedig [...] minden egyéb kérdés, amelynek jelentősége miatt az autonóm tartomány legfelsőbb aktusában van a helye.” 481 Ez utóbbi azonban nem vonatkozik azokra a kérdésekre, amelyek az alkotmány alapján törvényi szabályozást kívánnak, és amelyek természetükből kifolyólag materia constitutionis. Ezért az 477
A Spanyol Királyság Alkotmánya, 149. cikk. A Spanyol Királyság Alkotmánya, 147. cikk 2. bekezdés. 479 Lásd Katalónia autonómia statútuma 51. cikke 1. bekezdését; de más hasonló példák még a fővárosra (10. cikk), a Katalónián kívül élő katalán közösségeke (13. cikk), az egyén és a család védelmére (40. cikk), a nemi szempontra (41. cikk), a társadalmi kohézióra és a jólétre (42. cikk) vonatkozó alkotmánynormák. 480 1978. évi 577. számú törvény Grönland önkormányzatáról (továbbiakban törvény Grönland önkormányzatáról). A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.stm.dk/_p_12712.html, 8. cikk. 481 IUo-360/2009. számú AB határozat, 33. 478
125
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Alkotmánybíróság megsemmisített minden olyan statutáris rendelkezést, amely szó szerint vagy magyarázó módon veszi át a hatásköri törvény vagy pedig az alkotmány normáit, de a törvényre vagy az alkotmányra való hivatkozás nélkül. Ez az álláspont egyébként logikus következménye a tartományi statútum törvénytől alacsonyabb rangú jogszabályként való felfogásának, amelyet maga az Alkotmánybíróság is megerősít, mikor például kimondja: „egyetlen jogrendszerben sem lehet törvénytől alacsonyabb rangú aktussal szabályozni a nemzeti vagy bármilyen másik egyenrangúságot, és a contrario a diszkrimináció tilalmát, hanem azt az alkotmányozó az alkotmánnyal, az ország legfelsőbb jogi aktusával garantálhatja.”482 [kiemelés tőlem – B.K.] A bíróság szerint mivel a statútum nem alapvető, hanem legfelsőbb jogi aktusa a tartománynak, elsősorban az önszervezésre való jog megvalósításának eszközeként, nem pedig az autonóm tartományt létrehozó aktusként kell rá tekinteni.483 A szerbiai jogrendben egyedül a Szerb Köztársaság Alkotmánya az alapvető jogi aktus, amelynek rendelkezései a tartományi hatáskörbe eső
összes
kérdés
jogalapjául
szolgálnak,484
ideértve a tartományi
szervek önálló
szabályozásának jogát, amelyet szintén a tartomány csak az alkotmánnyal összhangban gyakorolhat. Az Alkotmánybíróság számos egyéb esetben „hiányolta” a törvényre vagy/és az alkotmányra való hivatkozást. Az, hogy „a Vajdaság AT esélyegyenlőségi politikát folytat, és külön intézkedéseket hoz a nemek egyenjogúságának ösztönzése érdekében” illetve „a Vajdaság AT meg fogja határozni a Vajdaság AT szerveiben a nők és a férfiak egyenjogú képviselete biztosításának feltételeit és módját” arra utal, hogy az autonóm tartomány a statútummal átvette az alkotmányozó szerepét.485 Más részről a megfogalmazás, hogy a Vajdaság a törvénnyel összhangban biztosítja a feltételeket a környezet védelméhez és előmozdításához, az alkotmányra való hivatkozás és utalás nélkül, arra enged következtetni, hogy a statútum nem még egyszer konstatálta a tartomány alkotmánnyal már definiált ezen kötelezettségét,486 hanem új jogalapot teremtett a környezetvédelem egészének önálló szabályozására a tartomány
482
IUo-360/2009. számú AB határozat, 34. Simović, „Ustavnosudsko uobliĉavanje teritorijalne autonomije Vojvodine,” 66. 484 IUo-360/2009. számú AB határozat, 32. 485 IUo-360/2009. számú AB határozat, 36. 486 „A környezetvédelemért mindenki, de különösen a Szerb Köztársaság és az autonóm tartomány felelősek.” Ustav Republike Srbije (2006), 74. szakasz 2. bekezdés. 483
126
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
területén.487 Bár az Alkotmánybíróság szerint a statútum tartalmát képezi minden egyéb, Vajdaság szempontjából jelentős kérdés is, megsemmisítette azt a statutáris rendelkezést is, mely deklarálta a tartomány felelősségét a „saját fenntartható gazdasági, tudományos, oktatási, kulturális és turisztikai fejlődéséért, valamint földrajzi tájegységeinek arányos fejlődéséért,”488 azzal az indoklással, hogy ilyen felelőssége az alkotmánnyal összhangban csak és kizárólag a Szerb Köztársaságnak mint központi hatalomnak lehet. Ezért összegzésképpen elmondható, hogy az
Alkotmánybíróság
megállapítása,
hogy
a
statútumban
helye
van
a
tartományi
intézményrendszeren és szimbólumokon kívül más kérdésnek is, elég szűken értelmezendő. Miután az Alkotmánybíróság számos rendelkezést azért semmisített meg, mert hiányolta a törvényre és/vagy alkotmányra való hivatkozást, a tartományi szimbólumok kapcsán más álláspontra helyezkedett, és azért találta alkotmányellenesnek a normát, mert érthetetlen módon hivatkozik az alkotmányra és magára a statútumra.489 Bár az alkotmány nem írja elő, hogy az autonóm tartomány mely aktusával köteles a tartományi szimbólumokat szabályozni, az Alkotmánybíróság véleménye szerint ennek a kérdésnek egyértelműen a statútumban van a helye. „A helyi lakosságnak meg kell engedni, hogy regionális identitásának formális vagy szimbolikus kifejeződéseit élvezze: [...] a nyelvük hivatalos státusát a regionális szinten, [...] az intézmények elismerését saját jelképekkel, mint amilyen a zászló és a címer.” 490 Aceh tartománynak a zászló és a címerpajzs mellett saját regionális himnusza is van, az Ålandszigeteken a regionális jelképeket az 1951-es módosított autonómia törvényben nemzeti jelképeknek nevezték, és idetartozott a zászló, a saját bélyeg és a nemzeti múzeum is. A területi szimbólumok szabályozása azonban nem volt mindenhol olyan zökkenőmentes, mint például Gagauziában vagy Katalóniában.491 A portugál Azori-szigeteken éppen a jelképekre vonatkozó
487
IUo-360/2009. számú AB határozat, 37. Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009), 15. szakasz. 489 A tartományi statútum megsemmisített 9. szakasza 3. bekezdése értelmében a „Vajdaság AT Képviselőháza tartományi képviselőházi rendelettel állapítja meg a jelképek kinézetét és használatát, az Alkotmánnyal és a Statútummal összhangban.” Az Alkotmánybíróság számára azonban nem volt világos, miként fogja a Tartományi Képviselőház az alkotmánnyal összhangban szabályozni ezt a kérdést, ha az alkotmány ezzel egyáltalán nem foglalkozik. IUo-360/2009. számú AB határozat, 36 490 Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 254. 491 A spanyol akotmánybíróság alkotmánnyal összhangban lévőnek ítélte meg, hogy a katalán regionális jelképeket a statútum katalán nemzeti jelképekként nevesíti, mondván, hogy a „nemzeti” előtag egy egységes országban, bíróialkotmányjogi értelemben nem egy nemzetet, hanem nemzetiséget takar. Ezzel azonban nem zárta ki, hogy egy demokratikus államban egy közösség önkormányzása mint nemzeti (és nemzetiségi) valóság annak ideológiai, 488
127
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
statutáris rendelkezések váltották ki a vitát és vezettek majdnem fegyveres függetlenedési harcokhoz, miután a portugál kormányzat kijelentette, hogy a saját zászló és himnusz közvetlenül dacol az ország nemzeti egységével.492 A vajdasági statútum normakontrollja előtt az Alkotmánybíróság már foglalkozott ezzel a kérdéskörrel a Vajdaság Autonóm Tartomány zászlajáról szóló rendelet normakontrollja során (igaz ezen döntésére nem történt utalás). A bíróság ekkor elismerte a Vajdaság teljes szabadságát, hogy megszabja a saját szimbólumai használatának módját, bár az eljárás alatt felmerült, hogy alkotmányjogi szempontból mennyire „megengedett” a tartománynak saját aktusával szabályozni ezt az ügyet, miközben a helyi önkormányzat címerre való jogát törvény írja elő.493 Habár első olvasatra egyértelműnek tűnik, hogy a tartományi szimbólumok kapcsán elfogadott bírósági állásfoglalás szerint nincsen törvényi korlátja az alkotmány által a tartomány önálló hatáskörébe utalt kérdés szabályozásának és ezekben az esetekben az alkotmány „elegendő” jogalapnak minősül , mint ahogyan a lentiek is bizonyítják majd, a tartományi intézményrendszerre vonatkozó primáris stutáris tartalom tartományi szabályozása mégsem lehet teljesen mentes a törvényhozó beavatkozásától.
2.4. A TARTOMÁNYI „HATALOM” SZABÁLYOZÁSA – A „LEGÖNÁLLÓBB” TARTOMÁNYI HATÁSKÖR A tartományi „önállóságot” jól illusztrálja az Alkotmánybíróság azon döntése, amellyel megsemmisítette az egész tartományi hivatalnokokról szóló tartományi képviselőházi rendeletet, állítván, hogy a közhivatalnoki és közalkalmazotti munkaviszonyok kérdése köztársasági hatáskör, azaz törvényi szabályozást követel, mivel a 179. szakasz és a 183. szakasz 1. bekezdése nem nyújt „elég” jogalapot a foglalkoztatottak munkaviszonyrendszerének önálló, autonóm szabályozásához.494 Bár maga az alkotmány garantálja a tartomány jogát, hogy az alkotmánnyal és a statútummal összhangban szabályozza a saját szervezetét, valójában az Alkotmánybíróság
kulturális és történelmi értelmében egy tökéletesen legitim elképzelésnek minősül. Report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 45. 492 Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 142. 493 IU-137/2004. számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 70/2012. szám, 13. 494 IUa-2/2009. számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 68/2012. szám, 51.
128
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szerint a tartomány ezt nem szabályozhatja abszolút értelemben, közvetlen törvényi alap nélkül; más szóval az alkotmányi alap nem elegendő.495 Az állami szervekben való munkaviszonyokról szóló törvényt 496 még az előző, 1990-es alkotmány idején hozták meg, ezért logikusan, az akkor érvényes alkotmány rendelkezéseivel összhangban, a törvény nem tett különbséget a különböző hatalmi szintek között. Ez a törvény egy külön, kizárólag a tartományi és helyi önkormányati szervekben való munkaviszonyokra vonatkozó törvény meghozataláig, a Vajdaság Autonóm Tartomány, valamint a helyi önkormányzatok szerveire is érvényes497 (mind a mai napig ez a külön törvény nem született meg). Az időközben, 2006-ban elfogadott alkotmány azonban teljesen más státust irányoz elő az autonóm tartományoknak a belső szervezetük szabályozásának kérdésében mint a helyi önkormányzatoknak: „Az autonóm tartományok, az alkotmánnyal és az autonóm tartományok statútumával összhangban, a helyi önkormányzatok pedig az alkotmánnyal és a törvénnyel összhangban önállóan írják elő a saját szerveik és közszolgálataik szervezeti felépítését és jogkörét.”498 Az alkotmány tehát csak a helyi önkormányzatok esetében írja elő a kötelező törvényi jogalapot. Természetesen a jogforrás hierarchia alapján minden törvénytől alacsonyabb rangú aktus összhangban kell, hogy legyen a törvénnyel, és így a felülvizsgált tartományi képviselőházi rendelet az állami szervekben való munkaviszonyokról szóló törvénnyel, de a tény, hogy az időközben meghozott új alkotmány előirányozza a tartományi szervek eredeti normatív hatáskörét ezen a területen, lehetővé teszi, hogy a tartomány autonóm módon szabályozza a szerveinek és szolgálatainak a munkáját; más szóval, hogy az érintett tartományi 495
A megsemmisített tartományi hivatalnokokról szóló tartományi képviselőházi rendelet a tartományi hivatalnokok jogállását, munkaviszony létesítését, a munkahelyeik besorolását, szakmai előmenetelüket és fejlődésüket illetve a közalkalmazottak bizonyos jogait és kötelességeit szabályozta, ezeken felül azonban hivatkozott mind az általános munkaügyi előírásokra, mind a közhivatalnokokra vonatkozó törvény megfelelő rendelkezéseire is. Odluka o pokrajinskim službenicima, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 5/2007 i 8/2007 [Rendelet a tartományi hivatalnokokról, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 5/2007. és 8/2007. szám]. 496 Zakon o radnim odnosima u državnim organima, “Službeni glasnik RS,ˮ 48/1991, 66/1991, 44/1998 - dr. zakon, 49/1999 - dr. zakon, 34/2001 - dr. zakon, 39/2002, 49/2005 - odluka USRS, 79/2005 - dr. zakon, 81/2005 - ispr. dr. zakona, 83/2005 - ispr. dr. zakona i 23/2013 - odluka US [Törvény az állami szervekben való munkaviszonyokról, SZK Hivatalos Közlönye, 48/1991., 66/1991., 44/1998 – másik törvény, 49/1999 – másik törvény, 34/2001 – másik törvény, 39/2002., 49/2005 – AB határozat, 79/2005 – másik törvény, 81/2005 – másik törvény jav., 83/2005 – másik törvény jav. és 23/2013 – AB határozat]. 497 Zakon o državnim službenicima, “Službeni glasnik RS,ˮ 79/2005, 81/2005 - ispr., 83/2005 - ispr., 64/2007, 67/2007 - ispr., 116/2008, 104/2009 i 99/2014 [Törvény az állami tisztviselőktől, SZK Hivatalos Közlönye, 79/2005., 81/2005 – jav., 83/2005 – jav., 64/2007., 67/2007 – jav., 116/2008., 104/2009. és 99/2014. szám], 189. szakasz. 498 Ustav Republike Srbije (2006), 179. szakasz.
129
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
rendeletnek ne a törvénnyel, hanem a tartományi statútummal kelljen összhangban állnia. Kérdés ezért az, hogy egy-egy szerv vagy szervezet munkájának szabályozása a szubnacionális szinteken magába foglalja-e a hivatalnokokra (tehát a nem megválasztott vagy kinevezett tisztségviselőkre) vonatkozó részleges munkaügyi szabályozást is vagy sem. A szerbiai jogrendszerből már csak azért sem meríthetünk példákat, mert az autonóm tartomány intézményrendszerének kivételével mind a köztársasági, mind a helyi önkormányzati szervek szabályozásának alapját törvény determinálja. Az autonómia intézményei és a kormányzati formája általában a statútumon illetve a „szubnacionális alkotmányon” alapszik, mely révén a tartományi/regionális parlament felhatalmazást kaphat, hogy intézményeinek működését és összetételét saját belátása szerint illetve más demokratikus szabályok mentén szervezze.499 Dél-Tirol az olasz alkotmányban lefektetett elvekkel összhangban, önállóan szabályozza szerveit és azok foglalkoztatottjait,500 de ez a kérdés a többi, „hagyományos” régió esetében is reziduális, azaz a központi hatalom által nem rendezett hatáskör. A katalán közigazgatási szervekben foglalkoztatottak jogállásának, szervezeti, munkaügyi kérdéseinek szabályozása a Generalitat kizárólagos hatásköre, kivéve a munkából eredő jogok, kötelezettségek előírása, amely az állammal közös, megosztott hatáskör.501 A spanyol alkotmány nem részletezi egyik jogkört sem, csak deklarálja, hogy a régió szabályozhatja saját intézményrendszerének szervezetét,502 amely láthatóan Katalónia esetében magába foglalja a foglalkoztatást is. A dán alkotmány külön rendezi a hivatalnokok helyzetét,503 Grönlandra nézve mégis olyan törvényt fogadott el, amely előirányozza a sziget önálló hatáskörét személyügyi kérdésekben, pontosabban intézményeinek szervezését illetően.504 A fenti ellenpéldáktól függetlenül a szerbiai Alkotmánybíróság a tartományi szervezeti autonómiát ugyanolyan módon értelmezte mint az autonóm tartomány törvénnyel összhangban gyakorolható egyéb jogalkotói hatásköreit; más szóval leszögezte, hogy a tartományi hivatalnokok jogállásának szabályozása megfelel a Szerb Köztársaság azon hatáskörével, hogy a
499
Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 49. Dél-Tirol statútuma, 4. cikk 1. bekezdés 1) pont. 501 Katalónia autonómia statútuma, 136. cikk. 502 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 148. cikk 1. bekezdés 1) pont. 503 A Portugál Köztársaság Alkotmánya, 27. cikk. 504 Törvény Grönland önkormányzatáról, a melléklet 1. pontja. 500
130
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
munkaviszonyok bizonyos elemeit szabályozza,505 és ezzel összhangban törvényt hozzon. Ezért az
Alkotmánybíróság
szerint
az
egész
tartományi
rendelet
alkotmányellenes,
mert
meghozatalának nincs egyáltalán alapja; azaz törvénytől alacsonyabb rangú aktus nem lehet forrása a tartományi munkaviszonyok szabályozásának, csak és kizárólag törvény. Emellett azonban hangsúlyozta, hogy a tartomány önállóan szabályozhatja mindazokat a kérdéseket, amelyeket az említett állami szervekben való munkaviszonyokról szóló törvény részletesen nem említ (például a foglalkoztatottak értékelését).506 Az effajta joggyakorlás a tartomány részéről azonban semmiképpen sem primér jogalkotás, hanem legfeljebb az állammal közös konkurens jogalkotásnak minősül. A tartományi statútum normakontrollja alatt is felmerült tartományi „hatalom” autonóm szabályozásának alkotmányjogi keretei kapcsán az Alkotmánybíróság érdekes módon nem utalt a fent említett határozatára, ehelyett több ízben is hangsúlyozta, hogy a tartomány az alkotmánnyal és statútumával összhangban szabályozza a szerveire, szervezeteire vonatkozó minden kérdést bár az alábbiakban bemutatásra kerülő alkotmánybírósági gyakorlat (vagy akár a fenti eset) nem ezt támasztja alá. A tartományi hatalmat a hatalom nem klasszikus jogi-politikai tartalmában értem, mivel az Alkotmánybíróság olvasatában „az autonóm tartomány alkotmányjogi helyzete, [...] amelyre az alkotmány még csak részlegesen sem vitt át tövényhozó hatalmat, kizárja, hogy a tartományi szervek a hatalom hordozói legyenek.”507 Habár a disszertáció könnyebb érthetősége és az ezen álláspontnak tiszteletben tartása céljából, ahol a szöveg megkívánja, tartományi „hatalomként” utalok a tartományi szervek és szervezetek egészére, nem szabad elsiklani ezen bírósági tézis abszurditása mellett. Az Alkotmánybíróság a nép eredendő és elidegeníthetetlen hatalmából kiindulva negálja a Vajdaság közhatalmának létét. A tartomány hatalma azonban abban az éretelemben, hogy a tartományi szervek másokra nézve kötelező, kikényszeríthető akaratot gyakorolhatnak (és gyakorolnak), minden kétséget kizárólag létezik. „A helyi hatóságok társadalmi-politikai jellemzők alapján, s nem egy elvont hatalommegosztásos intzéményi logikai, azaz formális hatásköreik alapján »nőnek fel« a szuverén mellé, s válnak – a törvényhozás,
505
Ustav Republike Srbije (2006), 97. szakasz 8) pont. IUa-2/2009. számú AB határozat, 51. 507 IUo-360/2009. számú AB határozat, 52. 506
131
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
végrehajtás, igazságszolgáltatás mellett – önálló hatalommá.”508 Ezért a tény, hogy a Vajdaság nem rendelkezik törvényhozó hatalommal, még nem jelenti automatikusan az autonóm tartomány fenti értelemben vett közhatalmának semmisségét. A Vajdaság szervei a Vajdaság AT Képviselőháza (továbbiakban Tartományi Képviselőház), a Tartományi Kormány, a tartományi közigazgatás és a tartományi polgári jogvédő – ombudsman.509 A szervezeti felépítés tekintetében a régi illetve új statútum között, azaz a normakontroll előtt és azt követően, a változás nem a szervek fajtáját, hanem azok elnevezését, egymáshoz való viszonyát, így hatásköreit és általánosságban véve az egész tartományi intézményi struktúrát érintette. Az Alkotmánybíróság ugyanis úgy ítélte meg, hogy az eddig a parlamentarizmus mintáját és hagyományait követő tartományi „hatalom” alkotmányellenesen működött, mivel az alkotmány mind a tartományi, mind az önkormányzati szervek vonatkozásában az ún. „szkupstina” rendszert (képviselő-testületi rendszert, a hatalom demokratikus egységének elvét) irányozta elő. Bár az alkotmányos rend egészében a hatalommegosztásra, a parlament és a kormány közötti kölcsönös ellenőrzésre és egyensúlyra épül, az Alkotmánybíróság szerint a tény, hogy az alkotmány előírja, „a képviselőház az autonóm tartománynak, a képviselő-testület pedig a helyi önkormányzatnak a legfelsőbb szerve,”510 automatikusan determinálja a tartomány illetve önkormányzat kormányzati rendszerét. Mivel az Alkotmánybíróság több tartományi autonómiára vonatkozó rendelkezést az alkotmányos alapelvekre való hivatkozással semmisített meg, érdekes az az indoklás, amely szerint egyedül a hatalommegosztás elve alól képeznek kivételt a szubnacionális entitások az országban. 511 Az
508
Sári János, A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy az alkotmányos rendszerek belső logikája (Budapest: Osiris Kiadó, 1995), 239. 509 „A Tartományi Képviselőház egyházas, 120 képviselőből áll, akik közül hatvanat egyéni választási körzetben választanak meg többségi, kétkörös választási rendszerben, hatvanat pedig részarányos listás választási rendszerben 5% választási küszöbbel, azzal, hogy a nemzeti kisebbségek pártjaira a választási küszöb nem érvényes. [...] A Tartományi Kormány elnökét, alelnökét és tagjait – ők rendszerint a tartományi közigazgatási szervek vezetői – a Tartományi Képviselőház választja meg és menti fel. [...] A tartományi közigazgatási szervek a tartományi titkárságok – ezek a minisztériumok felépítéséhez és szervezetéhez hasonló közigazgatási szervek -, amelyek élén a Tartományi Kormány tagjai, a tartományi titkárok állnak.” Korhecz és Beretka, „A helyi önkormányzatok, az autonóm tartomány, valamint a dekoncentrált államigazgatási szervek szervezete...,” 1718. 2014-ben módosította a Tartományi Képviselőház a választási rendeletet: megszűntette a 2004 óta alkalmazott vegyes választási rendszert és helyette a részarányos rendszert vezette be. 510 Ustav Republike Srbije (2006), 180. szakasz 1. bekezdés. 511 „A hatalommegosztás elvét nem lehet különválasztani a többi alkotmányos posztulátumtól és normától, és különálló, sui generis intézményként szemlélni. Ez az elv a hatalmi viszonyok alapja – első és mint olyan »későbbi« normákkal kiegészített, tehát nem elegendő magában, de nélkülözhetetlen a politikai rendszerben.” Slobodan
132
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Alkotmánybíróság szintén nem indokolta meg, hogy amennyiben a hatalommegosztás nem vonatkozik az autonóm tartományra, akkor a joguralom alól is kivételt képez-e, amely az alkotmány értelmében a „szabad és közvetlen választások, az emberi és kisebbségi jogok alkotmányos szavatolása, a hatalommegosztás, a független bírósági hatalom és a hatalom részéről az alkotmánynak és a törvényeknek a tiszteletben tartása révén nyilvánul meg.”512 A Népképviselőházat az alkotmány mint legfelsőbb képviseleti testületet, a tartományi képviselőházat pedig mint legfelsőbb szervet határozza meg. „Ez arra enged következtetni, hogy az autonóm tartomány szintjén [...] a kormányzati berendezés szkupstinai modellje érvényesül,”513 míg a központi hatalom szintjén a parlamentáris kormányzat. Általában a svájci modell a szkupstina rendszer legtöbbször emlegetett példája, ahol a „konföderáció legfelsőbb szerve a Szövetségi Népgyűlés,”514 de a szövetséget alkotó kantonoknak autonómiájuk van szervezetük szabályozása terén.515 A szövetségi alkotmány mélyebb tanulmányozása is arra enged következtetni, hogy a szövetségi szervek több esetben a parlament közvetlen befolyásától függetlenül működnek, sőt a szövetségi kormány mint legfelsőbb végrehajtó szerv jelenik meg, ami kétségkívül egy konzervatív felfogású szkupstina rendszerben elképzelhetetlen.516 A félprezidenciális Moldova parlamentje „az emberek legfelsőbb képviselete testülete és az ország egyedüli
törvényhozó
szerve.”517
A
megfogalmazás
látszólag
hasonlít
a
szerbiai
Népképviselőházra vonatkozó rendelkezésre, a norma elnevezése azonban másra enged következtetni: „Parlament – legfelsőbb képviseleti és törvényhozó szerv”. Magyarország Alaptörvénye is legfőbb népképviseleti szervnek nevezi az Országgyűlést,518 mégis kormányformáját tekintve parlamentáris köztársaság. Ezért a tény, hogy a szerbiai alkotmány az autonóm tartomány legfelsőbb szerveként a képviselőházat határozta meg, automatikusan még nem jelenti a tartományi „hatalom” önálló szervezésére való tartományi hatáskör korlátozását,
Orlović, Načelo podele vlasti u ustavnom razvoju Srbije (Belgrád: Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu – Idavaĉki centar, 2008), 20. 512 Ustav Republike Srbije (2006), 3. szakasz 2. bekezdés. 513 Pajvanĉić, Komentar Ustava Republike Srbije, 230. 514 A Svájci Államszövetség Szövetségi Alkotmánya, 1999. április 18. (2014. február 9-ei állapot). Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.admin.ch/opc/en/classified-compilation/19995395/, 148. cikk 1. bekezdés. 515 A Svájci Államszövetség Szövetségi Alkotmánya, 47. cikk. 2. bekezdés. 516 Korhecz, „Statut autonomne pokrajine u ustavnom pravu Republike Srbije …,” 457 517 A Moldovai Köztársaság Alkotmánya, 60. cikk 1. bekezdés. 518 Alaptörvény, 1. Cikk (1) bekezdés.
133
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
hanem éppen ellenkezőleg: a képviseleti demokrácia megvalósulásának hangsúlyozását. 519 „ [...] a megfogalmazás, mely szerint a képviselőház az autonóm tartomány legfelsőbb szervének jegyét viseli, egyszerűen azt fejezi ki, hogy ez a szerv, amely legközelebb áll az autonómiára való jog eredeti hordozóihoz a polgárokhoz , alkotja a jogot nem csak az alkotmány, de a törvények szabta keretek között is.”520 „A szkupstina rendszerként fémjelzett politikai rendszer az ún. szocialista táborhoz tartozó európai országok egy részében állt fenn a XX. század folyamán, de nem volt tartós. [...] egyrészt, mert még mindig nem eléggé kidolgozott az elmélete [...], másrészt pedig, hogy mind a mai napig csak néhány, többé-kevésbé következetes és logikus formája ismert.”521 Ez alapján pedig joggal merül fel a kérdés, hogy a tartományra „ráerőltetett” szkupstina rendszer a volt szocialista Jugoszlávia szkupstina rendszerének továbbélését szolgálja-e a XXI. századi Szerbiában. A szkupstina rendszer lényege, hogy a hatalommegosztás helyett a hatalom egységén, a jogalkotó hatalom fennhatóságán alapul. Bár külsőleg a hatalmi triász egymástól különálló államszervekben összpontosul, ezen szervek között, és itt elsősorban a törvényhozó és a végrehajtó szervre gondolok, hierarchikus viszony áll fenn. A törvényhozó választja a végrehajtó szervet, utasítja, akár a végrehajtás terén is (a szkupstina rendszerben a végrehajtó szerv nem a végrehajtó hatalom letéteményese), valamint felügyeli a munkáját. A végrehajtó szerv ezzel szemben semmilyen kontroll mechanizmusokkal nem rendelkezik a törvényhozó felé, hanem csak annak szószólójaként lép fel. Nincs önálló politikája, sem „akarata”. Nem indítványozhat bizalmi szavazást, nem mondhat le.522 Az alkotmánybírósági döntés előtt a Tartományi Kormány a Vajdaság hatáskörén belül megállapította a tartományi politikát, intézményeket alapított, régióközi megállapodásokat kötött, felügyelte a tartományi közigazgatás munkáját. Bizalmi szavazást kezdeményezhetett, lemondhatott, de ugyanúgy a tartományi képviselők is nyújthattak be interpellációt a Tartományi Kormány tevékenységével kapcsolatban, indítványozhattak bizalmatlansági szavazást ellene.523 A normakontroll hatására azonban a Tartományi Képviselőház összehangolta az elvárt 519
Beširević, „Muke po Statutu: da li će jeziĉka dogmatizacija ustava ukinuti politiĉku autonomiju ...” 494. Dragan M. Stojanović alkotmánybíró különvéleménye az IUo-360/2009. számú AB határozat kapcsán, 60. 521 Orlović, Načelo podele vlasti u ustavnom razvoju Srbije, 37. 522 Milosavljević és M. Popović, Ustavno pravo, 211. 523 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009), 47-60. szakasz. 520
134
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szkupstina rendszer alapján a Tartományi Kormánnyal való viszonyát, amelynek munkáját a Tartományi Képviselőház irányítja,524 és amely éves beszámolót készít a munkájáról a képviselőháznak.525 A statútumból törölték a legtöbb, parlamentarizmusra emlékeztető jegyet, de túlzás volna az állítani, hogy ezek után a szkupstina rendszer legszélsőségesebb változata érvényesül (például a Tartományi Kormány elnökének lemondásával a Tartományi Kormány egészének megszűnik a mandátuma526). Hiszen „ [...] a törvényhozásnak a végrehajtást végző hatalmi apparátustól való függetlensége döntően fontos, ezzel szemben a végrehajtásnak a törvényhozástól, pontosabban a törvényhozást rendszerint végző népképviselettől való függősége, felelőssége nemhogy káros volna, hanem nagyon is szükséges.”527 Az Alkotmánybíróság ezért, amellett, hogy egyik fentiekben bemutatott döntésében az autonóm tartomány szerveinek önálló szabályozási jogát részben törvényi felhatalmazáshoz kötötte, még tovább szűkítette azt a szkupstina rendszer kötelező bevezetésével. Indoklásában kifejtette, hogy a tartományi „hatalom”, az egész államhatalomhoz hasonlóan, az alkotmányos alapelveken nyugszik,528 hogy a tartományi szervek hatáskörei a Vajdaság alkotmánnyal és törvénnyel garantált hatáskörein belül mozognak, hogy a Tartományi Képviselőház a legfőbb tartományi szerv, mely automatikusan a hierarchikus fölérendeltségét eredményezi a végrehajtó szervvel szemben, és hogy a tartományi szervek elnevezését az alkotmány szövegéhez kell igazítani.529 Ez utóbbi
megállapítás
egyébként
a
Tartományi
Kormány
és
tartományi
ombudsman
vonatkozásában is megjelent. A Tartományi Kormány előző statútum szerinti hivatalos elnevezése a Vajdaság AT Kormánya volt, amely az Alkotmánybíróság szerint nem egyezett meg az alkotmányban használt terminológiával: „a Kormány tagja [köztársasági kormány, B. K. megj.] nem lehet népképviselő a Népképviselőházban, autonóm tartományi képviselőházi vagy helyi önkormányzati képviselő, sem az autonóm tartomány végrehajtó tanácsának [kiemelés tőlem – B. K.] vagy a helyi
524
Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 44. szakasz 2. bekezdés. Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 45. szakasz, 15. szakasz. 526 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 51. szakasz. 527 Bibó István, „Az államhatalmak elválasztása egykor és most” in Válogatott tanulmányok II. Kötet, szerk. Bibó István (Budapest: Magvető, 1990), 392. 528 Milosavljević, „Pokrajinski statut i organizacija pokrajinske vlasti prema Ustavu Republike Srbije,” 67. 529 IUo-360/2009. számú AB határozat, 52. 525
135
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
önkormányzat végrehajtó testületének a tagja.”530 Bár az alkotmány ezen rendelkezése nem az autonóm tartományokra vonatkozó területi berendezésről szóló részben található, „az alkotmány egységes jogi aktus, amelynek minden rendelkezése egyaránt kötelező erejű, függetlenül attól, hogy melyik részben helyezkednek el.”531 Ha feltétel nélkül elfogadjuk ezt a bírósági megállapítást, akkor felmerül a kérdés, hogy az Alkotmánybíróság miért zárta ki a hatalommegosztás elvét az autonóm tartományok és helyi önkormányzatok esetében vagy például miért egyenlítette ki az államigazgatási feladatok és a köztársasági hatáskörbe tartozó ügyek átruházását nyelvi következetlenségre hivatkozva.532 „ [...] Az azonos szakkifejezések használatára irányuló elvárások, valamint az alkotmányellenesség azon indokai, amelyek a Szerb Köztársaság Alkotmánya által nem előirányozott fogalmak és intézmények használatán alapulnak, megsértik a Szerb Köztársaság intézményi és jogrendszerét, valamint tagadják a Szerb Köztársaság polgárainak bizonyos jogainak védelmét. Így például a Szerb Köztársaság Alkotmánya sehol sem említi a Közérdekű Adatok és Személyi Adatvédelmi Biztosának vagy az Esélyegyenlőségi Biztosnak az intézményét, sem a Szerb Tudományos és Művészeti Akadémiát. Jelentheti-e azt, hogy ezeket az az intézményeket a Szerb Köztársaság Alkotmányával ellentétesen alapították?”533 A Tartományi Kormány és a Tartományi Képviselőház viszonyának átalakítása mellett az Alkotmánybíróság a tartományi statútum azon rendelkezéseit is megsemmisítette, amelyek látszólag a tartományi intézmények önálló szabályozásának kérdéskörébe esnek: mint a tartományi képviselőház hatáskörei (elsősorban azok, amelyek nem illenek bele a szkupstina rendszerbe), szervezeti felépítése, a tartományi ombudsman elnevezése és jogosítványai, a tartományi közigazgatás feletti felügyelete, és szűk értelemben nem a tartományi „hatalmi” szervek közé tartozó Vajdasági Tudományos és Művészeti Akadémia. 530
Ustav Republike Srbije (2006), 126. szakasz 1. bekezdés. IUo-360/2009. számú AB határozat, 52. 532 Ezen a helyen csak megjegyezném, hogy az alkotmányszöveg pontatlanságát az Alkotmánybíróság kizárólag akkor említi, ha valamilyen módon csökkenteni kívánja az autonóm tartomány önállóságát, fordított esetben, azaz a Vajdaság jogosítványainak bővítése esetében sosem vetődnek fel az alkotmányszöveg esetleges hibái. „Több helyen a statútumjavaslat megalkotója »átírta« az alkotmány rendelkezéseit, elfelejtve, hogy azokat az általa szabályozott intézményekhez igazítsa, míg más esetekben átvette az alkotmány egyébként rossz megoldásait, amikor arra nem volt rákényszerülve.” [kiemelés tőlem – B.K.] Vladan Petrov, „Ovakav predlog statuta ne sme da proĊe – prilog nauĉnoj raspravi o predlogu statuta AP Vojvodine od 14. oktobra 2008,” in Predlog Statuta AP Vojvodine – Zbornik radova sa Naučnog skupa održanog 1. decembra 2008. u organizaciji Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, szerk. Ratko Marković (Belgrád: Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu – Izdavaĉki centar, 2009), 98. 533 Beširević, „Muke po Statutu: da li će jeziĉka dogmatizacija ustava ukinuti politiĉku autonomiju...,” 489. 531
136
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
„Azokban az autonóm tartományokban és helyi önkormányzatokban, amelyekben vegyes nemzeti összetételű lakosság él, a törvénnyel összhangban lehetőség van a nemzeti kisebbségek képviselőházban illetve képviselő-testületben való arányos képviseletére.”534 Az alkotmány ezen rendelkezésében a tartományi szervezeti autonómia másik törvényi korlátjával találkozunk, azaz az autonóm tartomány a nemzeti kisebbségek arányos képviseletét kötelezően a törvény alapján kell, hogy szabályozza igaz ezt a korlátot maga az alkotmány állítja. „Vegyes nemzeti összetételű helyi önkormányzatnak az a helyi önkormányzat számít, melyben a Szerb Köztársaság legutóbbi népszámlása alapján egy nemzeti kisebbséghez tartozók az összlakosság több, mint 5%-át, vagy a valamennyi nemzeti kisebbséghez tartozók az összlakosság több, mint 10%-át képezik.”535 Ez a definíció azonban nem vonatkozik az autonóm tartományokra, ezért továbbra is vitára adhat okot, mely esetben számít nemzeti összetételében „vegyesnek” a Vajdaság lakossága a törvény szerint.536 Kérdéses, hogy szándékos volt-e az alkotmányozó részéről az autonóm tartomány helyi önkormányzathoz hasonló „törvényhez kötése”, vagy pedig szerkesztői hibáról van szó, ugyanis míg a helyi választásokról szóló törvény külön rendelkezésben szabályozza ezt a lehetőséget (igaz különösebb konkrétumok nélkül),537 addig az autonóm tartomány vonatkozásában nincs megfelelő idevágó jogszabály – sem tartományi előírás, sem pedig törvény.538 Az alkotmány előírja, hogy „a Népképviselőházban biztosított a nemek és a nemzeti kisebbségek egyenrangúsága és egyenjogú képviselete, a törvénnyel összhangban,”539 de amellett, hogy ez a norma sem alkalmazható a tartományra (hiszen csak a köztársasági és nem pedig a tartományi parlamentről van szó), az ezt kidolgozó törvényi
534
Ustav Republike Srbije (2006), 180. szakasz 4. bekezdés. Zakon o lokalnoj samoupravi, 98. szakasz 2. bekezdés. 536 A fenti alkotmánynorma azon részével, amely többes számban említi az autonóm tartományokat, és így a már többször említett virtuális tartományi szintet újfenn beemeli az alkotmányos rendbe, ezen a helyen külön nem foglalkozom. Bár érdekes a norma rejtett üzenete, hogy akár olyan területen is létrehozható lenne autonóm tartomány Szerbiában, amely lakosságának nemzetiségi összetétele nem feltétlenül heterogén. 537 Zakon o lokalnim izborima, “Službeni glasnik RS,ˮ 129/2007, 34/2010 – odluka US i 54/2011 [Törvény a helyi választásokról, SZK Hivatalos Közlönye, 129/2007., 34/2010 – AB határozat és 54/2011. szám], 9. szakasz 538 Csak a nemek egyenjogú képviseletével foglalkozik tartományi jogszabály: „A választási listán minden, a listán sorrendben következő három jelölt között (az első három hely, a második három hely és így tovább a lista végéig) legalább egy jelölt a listán kevésbé képviselt nemhez tartozik.” Pokrajinska skupštinska odluka o izboru poslanika u Skupštinu Autonomne pokrajine Vojvodine, 27. szakasz 3. bekezdés. 539 Ustav Republike Srbije (2006), 100. szakasz 2. bekezdés. 535
137
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
rendelkezés sem pontosítja, mit ért a nemzeti kisebbségek egyenjogú képviselete alatt 540 ezért analógia sem alkalmazható. A Velencei Bizottság szintén kérdést fogalmazott meg ezen norma kapcsán, nevezetesen, hogy a nemzeti kisebbség kifejezés az összes szerbiai nemzeti kisebbségre vonatkozik-e vagy pedig sem.541 Ezért bár ebben az esetben maga az alkotmány korlátozza a tartomány eredeti normatív hatáskörét, a Népképviselőház mindezidáig elmulasztotta a megfelelő törvényt meghozni és a fennálló dilemmákat eloszlatni. A szervezeti autonómia másik törvényi korlátja, amelyet szintén az alkotmány ír elő, a közszolgálatok alapítására vonatkozik, amely habár egyértelműen a tartományi önálló hatáskör tárgyát képezi a már többször említett 179. és 183. szakaszokban, az alkotmány egy másik rendelkezésében
a
közszolgálatok
szabályozását kizárólag törvényre bízza.
tevékenységének,
berendezésének
és
munkájának
542
A tartomány autonóm szabályozó hatáskörét illetve a nemzeti kisebbségek tartományi „hatalomban” betöltendő szerepét kérdőjelezte meg az Alkotmánybíróság a Tartományi Képviselőház Nemzeti Közösségek Tanácsa elnevezésű külön testülete kapcsán is. A Nemzeti Közösségek Tanácsának tagjait azon tartományi képviselők közül választották, akik nemzetiségi hovatartozásukról, azaz a szerb nemzethez és a vajdasági lakosságban jelenlevő nemzeti kisebbségekhez való tartozásukról nyilatkoztak, és melynek feladata volt, hogy véleményezze a Tartományi Képviselőház előtt felmerült kérdéseket a Vajdaság területén élő nemzeti kisebbségek jogérvényesítésével kapcsolatban.543 Bár a rendelkezés kétségkívül tartalmazott nomotechnikai hibákat, az Alkotmánybíróság az egész tanács létjogosultságát megkérdőjelezte, mondván, hogy a nemzeti kisebbségek effajta védelme és ily módon többlet jogainak a biztosítása sem az alkotmánnyal, sem a törvényekkel nem garantált a szerbiai jogrendben, valamint a nemzeti hovatartozás megvallása által a képviselők nem az őket megválasztó polgárok, hanem egy-egy nemzeti kisebbség képviselőivé válnak.544 Ezért a tanács megalakítása 540
A törvény is csak a nemek egyenjogú képviseletének körülményeit írja elő: „A választási listán minden, a listán sorrendben következő három jelölt között (az első három hely, a második három hely és így tovább a lista végéig) legalább egy jelölt a listán kevésbé képviselt nemhez tartozik.” Zakon o izboru narodnih poslanika, 40a szakasz. 541 Velencei Bizottság, „Vélemény Szerbia alkotmányáról,” 11. 542 Ustav Republike Srbije (2006), 137. szakasz 4-5. bekezdés. 543 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009), 40. szakasz. 544 BEŠIREVIĆ kifejti, hogy a képviselőház testületeibe nem szükségszerűen ugyanazon kritériumok mentén választják a tagokat, mint ahogyan a képviselőket, hiszen ezen munkatestületek lényege egy-egy szűkebb terület (nemi egyenjogúság, idegen nyelv ismeret, politikai hovatartozás stb.) képviselete. Ez azonban nem csökkenti a
138
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
„kilép az autonóm tartomány azon jogának kereteiből, hogy saját szervei egyikének szervezetét önállóan szabályozza.”545 Érdekes, hogy amíg az autonóm tartománytól ezt a jogot elvitatja az Alkotmánybíróság, addig a helyi önkormányzatokban törvény szavatolja hasonló összetételű testületek felállítását.546 Az Alkotmánybíróság nem alakított ki egységes álláspontot a tartomány önszervezésre vonatkozó normatív hatáskörének vonatkozásában, se nem volt következetes e jogkör korlátai kapcsán. A tartományi képviselők mentelmi jogát például a képviselői jogállás velejárójának tartotta, mert „a körülmény, hogy az alkotmány kifejezetten nem irányozza elő a Tartományi Képviselőház
képviselőinek
mentelmi
védelmét
[...]
nem
számít
áthidalhatatlan
nehézségnek.”547 [kiemelések tőlem – B. K.] Ennek szabályozását azonban nem a tartományi statútum, hanem a hatásköri törvény tárgyának tekintette (igaz, a hatásköri törvény nem szervezeti kérdésekkel foglalkozik). Bár megállapította, hogy a Vajdaság Autonóm Tartomány önállóan szabályozhatja a tartományi tisztségviselők jogállását, indokolatlanul (és a megfelelő alkotmányi norma megjelölése nélkül) a tartomány ezen jogosítványát alárendelte a vajdasági hatáskörökről szóló törvénynek, és így kizárta a mentelmi jog letéteményesi körének esetleges bővítését a tartományi statútummal (ez a kérdés egyébként a tartományi ombudsman jogállására vonatkozó statutáris rendelkezés normakontrollja alatt vetődött fel).548 Pedig „[a]z alkotmányból az következik, hogy törvény nem szabályozhatja a tartományi hatalmi szervezet kérdését [...] Kivételt képezne az az eset, ha maga az alkotmány határozná meg, hogy valamely ilyen kérdést a statútum ne csak az alkotmánnyal, hanem a törvénnyel összhangban szabályozza. [...] Ezen eseten kívül azonban a törvényhozó a tartományi hatalmi szervezet szabályozásával megsértené az alkotmányt, és lehetőség szerint ezeket a törvényeket felül kellene vizsgálni a tartományi autonómiára való jog megsértésének szemszögéből.”549
képviselőház azon szerepét, hogy minden polgárt egyenlő módon szolgáljon. Beširević, „Muke po Statutu: da li će jeziĉka dogmatizacija ustava ukinuti politiĉku autonomiju…,” 500. 545 IUo-360/2009. számú AB határozat, 54. 546 „A vegyes nemzeti összetételű helyi önkormányzatokban megalakul a nemzetek közötti viszonyügyi tanács, mint önálló munkatestület, amely a szerb nép és a nemzeti kisebbségek képviselőiből áll, jelen törvénnyel és a statútummal összhangban.” Zakon o lokalnoj samoupravi, 98. szakasz 1. bekezdés. 547 IUz-353/2009. számú AB határozat, 29. 548 IUo-360/2009. számú AB határozat, 56. 549 Milosavljević, „Pokrajinski statut i organizacija pokrajinske vlasti prema Ustavu Republike Srbije,” 475.
139
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A tartományi ombudsman hatásköreit szintén szűkítően értelmezte az Alkotmánybíróság, és ezen tartományi szerv jogköreit nem a tartományi önszabályozási jogból, hanem az alkotmány egy teljesen más szervére, a Polgári Jogvédőre (köztársasági ombudsmanra) vonatkozó rendelkezésből vezetette le. Ez a norma habár egy szóval sem említi sem az autonóm tartományt, sem a tartományi ombudsman intézményét, az Alkotmánybíróság véleménye szerint mégis „behatárolja a tartományi ombudsman hatáskörét.”550 „A Polgári Jogvédő független állami szerv, amely védelmezi a polgárok jogait, ellenőrzi az államigazgatási szerveknek, a Szerb Köztársaság vagyoni
jogainak
és
érdekeinek jogvédelmében illetékes
szervnek, valamint
egyéb
közmegbízatással felruházott szerveknek, szervezeteknek és vállalatoknak a munkáját.”551 Láthatóan a Polgári Jogvédő minden szerv munkáját ellenőrizheti, ideértve a tartományi és a helyi önkormányzati szervekét is. Ezért az Alkotmánybíróság megállapítása, hogy a tartományi ombudsman feladatait a Polgári Jogvédő feladataiból kell levezetni, azt feltételezi, hogy a tartományi ombudsman is elláthatja mindazokat a feladatokat mint maga a Polgári Jogvédő. 552 Ez a megállapítás részben helyénvaló is, hiszen a szerbiai aszimmetrikus középszintből kifolyólag a Vajdaság AT területén kívül a tartományi ombudsman jogosítványait egyértelműen a Polgári Jogvédő gyakorolja és vice versa. Az alkotmánybírósági döntés ezzel szemben mégis lekorlátozta a tartományi ombudsman ellenőrző jogosítványait kizárólag a tartományi szervek eredeti hatásköreiben hozott jogszabályainak megsértésére a tartományi szervek illetve átruházott tartományi hatáskörök gyakorlása során a helyi önkormányzati szervek részéről. 553 A fenti, szűkebb értelemben vett tartományi „hatalom” szervei mellett a Vajdaság szervezeteket, ügynökségeket, közvállalatokat és intézményeket, alapokat, gazdasági társaságokat alapít, valamint felügyeli azok munkáját,554 előírja megválasztásuk módját, szervezetüket és
550
IUo-360/2009. számú AB határozat, 56. Ustav Republike Srbije (2006), 138. szakasz 1. bekezdés. 552 „A tartományi ombudsman az autonóm tartomány független és önálló szerve, amely a minden személy számára az alkotmánnyal, az emberi jogokra vonatkozó megerősített nemzetközi szerződésekkel, a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályaival, törvénnyel és a Vajdaság AT előírásaival garantált emberi jogokat és szabadságjogokat védi.” Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009), 61. szakasz. 553 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 56. szakasz 1-3. bekezdés. 554 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 25. szakasz 1. bekezdés 15) pont, 25. szakasz 1. bekezdés 5) pont. А 2009. évi tartományi statútum idevágó rendelkezése még külön előírta a tartomány azon hatáskörét, hogy az általa alapított szervekben, szervezetekben való hivatalos nyelv- és íráshasználatot szabályozza. Az Alkotmánybíróság azonban a statútum normakontrollja során ezt a pontot megsemmisítette, és ezzel összhangban ez a hatáskör már nem is került bele az új, 2014. évi tartományi statútum szövegébe. 551
140
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
munkájukat.555 Az intézményalapítás ezen tágabb értelmezésekor azonban a tartományt már nem csak az alkotmány illetve a statútum, hanem a tartományi érdekű kérdéseket meghatározó törvényi rendelkezések is kötik egy-egy intézmény megalapításakor: „ [...] az oktatás, kollégiumi ellátás, tudomány, kultúra, testnevelés, egészségügyi és szociális védelem területén, valamint más törvénnyel előírt területen intézményeket alapíthat az alkotmánnyal és törvénnyel megállapított hatáskörei keretén belül.”556 [kiemelés tőlem – B. K.] Ezért a Vajdaság hatásköri törvénnyel garantált jogosítványai között olyan intézményalapításra, -irányításra és -fejlesztésre vonatkozó funkciókkal találkozunk, amelyek egyébként közvetlenül nem jelennek meg sem a 2009., sem a 2014. évi tartományi statútumban. A hatásköri törvény számos szervezetet említ, amelyeket a tartomány önálló hatáskörben alapít, a központi kormányzat stratégiáival, fejlesztési terveivel összhangban vagy pedig attól függetlenül. Szintén több intézményt megnevez a törvény, például a Vajdasági Fejlesztési Bankot, a Vajdasági Turisztikai Szervezetet, a Tartományi Természetvédelmi Intézetet, a Vajdasági Közegészségügyi Intézetet és a Vajdasági Vérátömlesztési Intézetet, a Tartományi Szociális Védelmi Intézetet, a tartományi vízgazdálkodási (Vajdaság Vizei Közvállalat) és erdészeti közvállalatot (Vajdasági Erdők Közvállalat), de emellett előírja a mezőgazdasági termelést előmozdító szakszolgálatok, időjárás előrejelzéssel és jelentéssel megbízott szolgálat, oktatási intézmények és diákotthonok, levéltárak, múzeumok, könyvtárak, színházak és más művelődési intézmények, egészségügyi intézmények, valamint szociális bentlakásos otthonok alapításának általános lehetőségét is. Ennek értelmében a tartományi statútum mint a tartományi szervezetrendszer konstitutív aktusa kiegészül a hatásköri törvény fenti rendelkezéseivel. Ennek értelmében a tartomány alkotmányos joga saját szervezeteinek szabályozására nem csak a tartományi statútumban, hanem a hatásköri törvényben is érvényesül. Felmerül a kérdés, hogy a tartománynak jogában áll-e mindezen intézmények megalapítására törvényi alap nélkül is, azaz beilleszthetőek-e a fenti intézmények az alkotmány 183. szakaszának 1. bekezdésébe vagy sem. A választ az Alkotmánybíróság a Vajdasági Tudományos és Művészeti Akadémiára vonatkozó okfejtése adja meg, amely nem tartozik a vajdasági „hatalom” szűkebb értelemben vett szervei vagy szolgálatai közé, de a Vajdaság AT szempontjából kiemelt jelentőségű tudományos és 555 556
Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 25. szakasz 1. bekezdés 5) pont. Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 17. szakasz.
141
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
művészeti intézményről van szó, melyet a Tartományi Képviselőház alapít a tartományi statútumban, nem pedig a hatásköri törvényben.557 Ezért az akadémia kapcsán felmerült a kérdés, hogy megalapítása mely tartományi hatáskörbe esik: a csak az alkotmánnyal és statútummal korlátozott önálló tartományi hatáskörbe (183. szakasz 1. bekezdés) vagy pedig a törvénnyel összhangban gyakorolható tartományi normatív hatáskörbe (183. szakasz 2. bekezdés). Miután a fenti elemzéseket követően bebizonyosodott, hogy a tartományi önállóságot nem abszolút értelemben kell venni, az akadémia kapcsán az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az autonóm tartományt intézményalapításkor kötik az alkotmány 183. szakasza 2. bekezdésében felsorolt területek. Mivel az önálló tartományi intézményrendszer lényege a tartományi hatáskörök gyakorlása,558 és a Vajdaság az ezen hatásköröket csak törvénnyel összhangban valósíthatja meg , az Alkotmánybíróság nem a tartomány szerveinek önálló szabályozó hatásköréből indult ki, hanem a tartomány hatáskörgyakorlását szabályozó ágazati törvényekből, hasonlóan a már fentiekben felsorolt számos egyéb közintézményhez. A kultúráról szóló törvény alapján az akadémia pedig se nem közszolgálat, se nem kulturális intézmény, a Szerb Tudományos és Művészeti Akadémia létrehozása pedig kizárja annak lehetőségét, hogy az autonóm tartomány elnevezésében, tevékenységének tárgyában, szervezetében és tagjainak jogállásában alapjaiban véve ugyanilyen jellegű intézményt alapítson.559 Az érem másik oldala azonban, hogy az alkotmány nem deklarálja, de nem is tiltja ilyen típusú tartományi intézmény megalapítását, a Szerb Tudományos és Művészeti Akadémiáról szóló törvény nem zárja ki más akadémiák megalapítását, valamint az összehasonlító jogi példák sem támasztják alá azt a nézetet, hogy kizárólag állami intézményről van illetve lehet szó.560 Az Amerika Egyesült Államokban például számos akadémia található: a Nemzeti Akadémiák négy tagja közösen képezik az USA tudományos nemzeti akadémiáját, de ez nem egyelő az Amerikai Tudományos és Nemzeti Akadémiával, amely az egyik legidősebb és legrangosabb ilyen társaság a kontinensen. Puerto Rico-nak saját akadémiája van, pedig nem
557
Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009), 17. szakasz. IUo-360/2009. számú AB határozat, 38. 559 IUo-427/2003. számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 61/2014. szám, 63. 560 Beširević, „Muke po Statutu: da li će jeziĉka dogmatizacija ustava ukinuti politiĉku autonomiju ...,” 503504. 558
142
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
önálló állam. Montenegróban, bár unitárius államról van szó, két párhuzamos akadémia működik.561 A fenti esetektől eltér a nem tartományi alapítású intézmények irányításában való tartományi részvétel, amely szintén nem a tartományi statútum, hanem a hatásköri törvény tárgyát képezi: „a tartomány javaslata alapján nevezik ki az országos egészségbiztosítási intézet, az országos rokkant- és nyugdíjbiztosítási alap vajdasági önálló részlegeinek az igazgatóit, vagy amely alapján a tartományi szervek hagyják jóvá egyes szociális és oktatási intézmények igazgatóinak a kinevezését stb.”562 Bár ezen intézmények vonatkozásában a tartomány nem alapító, fontos intézményigazgatási hatásköreit autonóm jogosítványokként gyakorolja. Összegezve a Vajdaság Autonóm Tartomány saját szerveinek szabályozására vonatkozó eredeti hatáskörének alkotmányos hátterét és az erről kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot, megállapíthatjuk, hogy bár a Szerb Köztársaság Alkotmánya más alkotmányokhoz hasonlóan garantálja a tartomány autonómiáját az intézményrendszerének kialakításában, ennek az autonómiának számos korlátja van:
maga az alkotmány köti törvényi szabályozáshoz a tartományi közszolgálatok megalapítását és a Tartományi Képviselőház nemzetiségi összetételének meghatározását, annak ellenére, hogy egyik és másik kérdés is a tartományi szervezeti autonómia tárgyába tartozik;
az
Alkotmánybíróság
a
tartományi
hivatalnokok
és
más
foglalkoztatottak
munkaviszonyának szabályozását, a tartományi tisztségviselők mentelmi jogának megállapítását, alkotmányos alap nélkül, törvényhez köti;
az Alkotmánybíróság szerint egyes kérdések egyszerűen csak túllépnek az autonómia keretein, mint például a tartományi ombudsman hatásköreinek a meghatározása vagy a Vajdasági Tudományos és Művészeti Akadémia létrehozása, bár ennek alkotmányos indokoltsága nincs;
561
A tudományos és művészeti akadémiák jegyzékéért lásd, http://en.wikipedia.org/wiki/Academy_of_Arts_and_Sciences (megtekintve 2014. november 5-én). 562 Korhecz Tamás, „A Vajdaság közjogi helyzete Szerbiában, hatalmi szervezete és hatáskörei a 2009 decemberétől hatályos új törvények fényében…,” 73.
143
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
a tartomány tágabb értelemben vett intézményalapításra való joga csak az alkotmányban a tartomány hatáskörébe utalt társadalmi területeken valósulhat meg a hatásköri törvénnyel összhangban; és végezetül
bár az alkotmány értelmében a szerbiai hatalom a hatalommegosztás elvére épül, ezen elv alól kivételt képeznek Szerbiában a helyi önkormányzatok és az autonóm tartomány, mert az adott entitás képviselő-testülete a „legfelsőbb szerv” az Alkotmánybíróság szerint pedig ez a „szkupstina” rendszert feltételezi.
Ez utóbbi kapcsán nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a szövetségi állam tagállam viszonylatban sem ritka, hogy a szövetségi alkotmány behatárolja a tagállam alkotmányának „szabadságát”, különösen a hatalmi intézményi struktúra szabályozása tekintetében;563 ez azonban nem jellemző magának a kormányzati rendszernek megválasztására: „ [...] ahol a hatalommegosztás elve érvényesül a szövetségi szinten [...] ezzel párhuzamosan a szubnacionális szinten, a gyakorlatban ugyanaz a kormányzati forma kerül előtérbe. [...] Azokban a szövetségi vagy kvázi-szövetségi államokban, ahol szövetségi szint parlamentáris rendszerű, a szubnacionális rendszer szintúgy a parlamentáris kormányzati formát fogadta el.”564 A szerbiai központi és vajdasági tartományi szint közötti lényeges különbséget a hatalmi szervezet felépítésében évekig a képviseleti szerv választási rendszere jelentette, amely a Népképviselőház esetében részarányos, listás választási rendszer, a Tartományi Képviselőház esetében pedig vegyes rendszer volt. A 2014. évi új statútum elfogadását követően azonban a Tartományi Képviselőház részarányos választási rendszerre cserélte az addigi gyakorlatot. Az összehasonlító jogban egyébként jellemző, hogy a szubnacionális entitás a központi hatalmi szint választási rendszeréhez hasonló rendszert épít ki.565
563
John Dinan, „Patterns of Subnational Constitution-making in Federal Countries,” (a tanulmány az Alkotmányjogi Nemzetközi Egyesület 7. Világkongresszusán hangzott el, Atén, 2007. június 11-15.), 3. Megtekintve 2014. november 10-én, http://camlaw.rutgers.edu/statecon/workshop11greece07/workshop11/Dinan.pdf 564 Robert Watts, „Provinces, Lander and Cantons: Content and Variations Among Subnational Constitutions of the World,” 17. Idézi: Dinan, „Patterns of Subnational Constitution-making in Federal Countries,” 11. 565 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 395.
144
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
2.5. ÖSSZEGZÉS A TARTOMÁNYI STATÚTUM JOGI TERMÉSZETÉRŐL „A szubnacionális alkotmányok egyfajta »másodlagos alkotmánynormák« vagy »kvázialkotmánynormák«, [de – B.K.] az elismert »alkotmány blokk« részét képezik.”566 Vajdaság Autonóm Tartomány statútuma szintén a szerbiai alkotmányjog egyik jogforrása, az „alkotmány blokk” része, bár ez ugyanúgy elmondható a helyi önkormányzatok statútumáról vagy például a Házszabályról is,567 azok mégsem tekintendőek szubnacionális alkotmánynak. A fentiek ismeretében azonban felmerül a kérdés, hogy maga a tartományi statútum tekinthető-e annak. Figyelembe véve, hogy az Alkotmánybíróság döntésében teljesen korlátozóan értelmezte a statútum tartalmát, kizárva abból a hatásköri rendelkezéseket, a deklaratív jellegű normákat, a nemzeti kisebbségek helyzetével kapcsolatos felelősségvállalást illetve leszűkítve a tartományi „hatalomépítésre” vonatkozó normatív hatáskört, megkérdőjeleződik a tartományi statútum „szubnacionális alkotmány” jellege, különösen arra való tekintettel, hogy a tartományi autonómiára való jog megvalósulásának jelentős része, azaz a tartományi érdekű ügyek szabályozása nem a statútum, hanem a hatásköri törvény tárgyát képezi. Természetesen elfogadhatjuk azt a megállapítást is, hogy a két különböző jogforrás, mivel együttesen adja Vajdaság autonómiájának keretét, egyben együttesen képezik azt, amit a területi autonómiák szubnacionális alkotmányának neveznek természetesen megfelelő fenntartásokkal, hiszen a hatásköri törvény elfogadásában a tartomány csak az előkészítés fázisában vett részt. Ez alapján azonban a statútum semmiképpen sem tekinthető törvénytől alacsonyabb rangú aktusnak, különösen a hatásköri törvénytől alacsonyabbnak en général nem vitatva, hogy maga az alkotmány köti a tartományi normatív hatáskörök gyakorlását bizonyos esetekben törvényi szabályozáshoz. „A Vajdaság Autonóm Tartomány statútumának sui generis jellege annak a következménye, hogy olyan aktusról van szó, amely a Szerb Köztársaság középhatalmi szintjét illetve a Szerb Köztársaság Alkotmányával garantált politikai autonómiát közelebbről rendezi, és nem pedig egy meghatározott törvény alkalmazását részletesebben szabályozza.”568
566
Rosario Serra és Pablo Oñate, „The Reform of the Spanish Subnational Constitutions: Rules and Regulations and Political Contexts,” (a tanulmány az Alkotmányjogi Nemzetközi Egyesület 7. Világkongresszusán hangzott el, Atén, 2007. június 11-15.), 4. Megtekintve 2014. november 10-én, http://camlaw.rutgers.edu/statecon/workshop11greece07/workshop11/Serra.pdf 567 Milosavljević és M. Popović, Ustavno pravo, 23. 568 Beširević, „Muke po Statutu: da li će jeziĉka dogmatizacija ustava ukinuti politiĉku autonomiju...,” 492.
145
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Egy terület autonómiája attól függ, hogy milyen mértékben kap felhatalmazást az egyes társadalmi területek, vagy az azon belül található egyes kérdések önálló szabályozására. Ezért a statútum és a hatásköri törvény, valamint egyes tartományi jogszabályok normakontrollja során az alapvető dilemma az volt, mely esetekben kell és mely esetekben tilos az autonóm tartományt a központi kormányzatnak, más szóval a tartományi statútumot a törvénynek alárendelni; azaz mikor tekinthető törvénytől alacsonyabb rangú aktusnak, és mikor képez a szerbiai jogforrás hierarchiában egyfajta kivételt. Az egyes vélemények, miszerint a statútumot nem lehet eredeti jogforrásnak tekinteni, mert a rendelkezéseit az alkotmányra alapozza, pontatlanok, hiszen minden jogforrás alapja maga az alkotmány. A statútum „konstitutivitásának” mértékét csak a területi autonómia alkotmányban megfogalmazott koncepciójából lehet levezetni, de a tény, hogy az alkotmány szinte minden fontos elemében definiálja az autonóm tartományt azaz jóformán semmit sem hagy a statútumnak , nem csökkenti magának a statútumnak a jelentőségét. Ezt maga az Alkotmánybíróság támasztotta alá, amikor a tartományi szimbólumokról szóló statutáris rendelkezést azért semmisítette meg, mert az az alkotmányra hivatkozva és nem önállóan kívánta a jelképeket szabályozni. Ezért még ha korlátozottan is, de beszélhetünk a tartományi statútum konstitutív jellegéről.569 „Azokat a jogalkotó szerveket, amelyeket az alkotmány jogosít fel meghatározott jogszabályok kibocsátására, eredeti jogszabályalkotó szerveknek nevezik, és az alkotmányban megjelölt, általuk alkotott jogszabályokat pedig eredeti jogforrásoknak tekintik.”570 [kiemelés tőlem – B.K.] Miután a szerbiai alkotmány a tartományi „hatalmi” szervezet és a tartományi szimbólumok szabályozását egyes-egyedül az autonóm tartományra bízta, joggal tekinthetjük a Tartományi Képviselőházat mint Vajdaság legfelsőbb szervét eredeti jogszabályalkotó szervnek, és az általa hozott tartományi statútumot eredeti jogforrásnak függetlenül attól, hogy a statútumban olyan kérdések is helyet kaptak, mint a törvénnyel összhangban szabályozható tartományi érdekű ügyek. Hiszen a tény, hogy a statútum tartalmaz a törvénynek alárendelt normákat, még nem teszi az egész statútumot törvénytől alacsonyabb rangú aktussá; ugyanúgy az alkotmánytörvény is nevében törvény, mégsem egyenlő a Népképviselőház által hozott egyéb törvényekkel. 569
Egyes szerzők ezt az állítást azonban negálják, mivel formális szempontból a statútumot törvénytől alacsonyabb rangú aktusnak, materiális szempontból pedig az alkotmány „üzembe helyezésének”, végrehajtásának aktusának tekintik. Petrov és Simović, „Statut kao podzakonski akt bez elemenata konstitutivnosti ...,ˮ 152. 570 Petrétei, „A jogforrás fogalma, érvényessége és hatályossága,” 10.
146
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A szerbiai Alkotmánybíróság azonban mégis figyelmen kívül hagyta a már fent felsorakoztatott körülményeket és „atipikus törvénytől alacsonyabb rangú jogszabályként” definiálta Vajdaság statútumát, amely megfelel a törvénytől alacsonyabb rangú aktus tágabb értelmezésének: idesorolandó minden törvénytől alacsonyabb rangú általános jogi aktus, függetlenül a jogszabály megalkotójától, tartalmától és céljától (azaz, hogy a törvény végrehajtására szolgál-e vagy sem).571
3. A TARTOMÁNYI NORMATÍV HATÁSKÖRÖK GYAKORLÁSA A TÖRVÉNNYEL ÖSSZHANGBAN 3.1. A TARTOMÁNYI ÉRDEKŰ ÜGYEK (JOG)SZABÁLYOZÁSA SZERBIÁBAN A Vajdaság végrehajtó hatalomban betöltött szerepének vizsgálata során már részben foglalkoztam a tartomány törvénnyel összhangban gyakorolt jogalkotói hatásköreivel, amikor valójában szembeállítottam a törvényvégrehajtás során történő, felhatalmazáson alapuló szabályozást mint átruházott feladatot a tartományi ügyek eredeti hatáskörben történő jogszabályozásával mint normaalkotással. Miután maga az Alkotmánybíróság teremtette a konfúziót azáltal, hogy ugyanabban a kérdésben két teljesen eltérő, egymásnak ellentmondó álláspontot fogalmazott meg, valójában igen nehéz jogilag alátámasztható érvelést felállítani az Alkotmánybíróság döntése mellett vagy pedig ellen a normakontroll eredményezte jogbizonytalanságban.572 A tény, hogy az alkotmány az egyes társadalmi területeket a tartomány hatáskörébe utalta (183. szakasz), arra enged következtetni, hogy a Vajdaság adminisztratív határain belül egyedül a tartományi szervek (tehát nem az államigazgatási szervek) felelnek az egyes kérdések szabályozásáért, amely a törvényhozó döntésétől függően, hol autonóm jogalkotásnak, hol pedig törvényvégrehajtásnak minősül. Ezzel a tézissel az Alkotmánybíróság is egyetértett: „a tartományi autonómiára való jog az eredeti hatáskörök vonatkozásában kizárja a köztársasági szervek (központi hatalmi szervek) bármely nemű beavatkozását az autonóm tartománynak (a szubnacionális hatalmi szint szerveinek) utalt hatáskörök gyakorlásába, kivéve
571
„A törvénytől alacsonyabb rangú aktus szűkebb értelmezése szerint a törvény végrehajtására szolgáló általános jogi aktus, akár általános felhatalmazás alapján az alkotmánnyal összhangban, akár kifejezett felhatalmazás alapján azon törvénnyel összhangban, amelyet végrehajt.” IUo-360/2009. számú AB határozat, 31. 572 Lásd a 4. fejezet 4.2. alfejezetét a tartományi végrehajtási és jogalkotási aktusok elhatárolásáról.
147
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
az alkotmányossági és törvényességi felügyeletet.”573 Mivel azonban az alkotmányozó a törvényhozóra bízta, hogy az eredeti hatáskörben való szabályozás igen tág fogalmát tartalommal megtöltse, fennáll a veszély, hogy a törvényhozó, autonóm jogalkotási jogosítványok garantálása helyett a tartomány részéről történő szabályozás döntő százalékát a központi kormányzat felügyeletének alárendelt, átruházott feladatként fogalmazza meg függetlenül attól, hogy ennek korlátját maga a fenn idézett alkotmánybírósági megállapítás jelenti. A szubnacionális entitások autonómiáját az önálló jogalkotó hatáskörök adják, ezért a végrehajtó-adminisztratív funkciók, mint amilyenekkel a Vajdaság is a legtöbb társadalmi területen rendelkezik, csak kiegészíthetik, nem pedig megalapozzák a tartományi autonómiát, különösen a központi kormányzat tartományi hatáskörök ellenőrzésére irányuló egyéb kompetenciái miatt. „Egy valódi autonómia feltételezi a saját jogalkotás jogát, akár kizárólagos hatáskörben, akár konkurens hatáskörben a keretszabályozás és a központi hatalom korlátainak feltételei között. Egyébként nincs más, csak a közigazgatási vagy végrehajtó funkciók decentralizációja.”574 Ezért még azokban az esetekben is lehet területi autonómiáról beszélni, ha a szubnacionális entitás nem rendelkezik per se törvényhozó hatalommal, de a központi törvények oly módon konstruáltak, hogy a lehető legszélesebb körű önállóságot biztosítsák az adott területnek a jogszabályozás során. Miután a Vajdaság nem rendelkezik törvényhozó hatalommal, különösen fontos, hogy a tartományi ügyek szabályozása során, annak normaalkotó és egyben regulatív értelmében, milyen lehetőségeket és megoldásokat irányoz elő a törvényhozó kiváltképpen mert az alkotmányozó jóformán az egész kérdés rendezését átengedte. Ezért az elkövetkezőkben a vizsgálat tárgya, hogy mennyire autonóm a tartomány a törvénnyel meghatározott tartományi érdekű ügyek törvénnyel összhangban történő (jog)szabályozása során, milyen módon szabályozzák a törvények a tartomány normatív feladatait az egyes területeken és melyek egyáltalán ezek a törvények, valamint mennyire egységesek a tartomány ezen funkcióinak előírását illetően. Ezen kérdésekre adott válaszokat azonban mindig annak tükrében kell tanulmányozni, hogy akár a tartomány hatáskörébe utalt társadalmi területek, akár a törvényhozó által tartományi jelentőségűként meghatározott egyes ügyek, de akár a tartomány törvényhozó által garantált jogosítványai milyen mértékben szolgálják a tartományi autonómia 573 574
IUz-353/2009. számú AB határozat, 28. Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 26.
148
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
alapvetői célját: ez pedig a saját jog megalkotása az adott autonóm terület jellegzetességeinek megóvása, kifejezése és fejlesztése érdekében az állam jogrendjének keretein belül. Szerbiában a tartományi törvényhozó hatalom hiánya azt eredményezi, hogy minden társadalmi területen a központi hatalmi szint felel a törvényhozásért. A törvény további részletesebb szabályozása pedig, annak végrehajtása során, az államigazgatási szervek feladata az ország egész területén. Ezt azt jelenti, hogy a gyakorlatban, függetlenül a végrehajtandó törvény tárgyát képező társadalmi területtől, a Vajdaság területén a tartományi szervek nem automatikusan az államigazgatási szervekkel párhuzamosan , hanem csak külön törvényi felhatalmazás szerint járhatnak el, és akkor is csak a központi kormányzat ellenőrzése mellett. A jogalkotói és végrehajtó felelősség nem szükségszerűen járnak együtt: vagy mindkét kompetencia egyazon hatalmi szintet illeti meg (általában a központi kormányzatot), vagy pedig a központi hatalmi szint megtartja a jogalkotó hatáskört, de a végrehajtás más, alacsonyabb hatalmi szinten történik.575 Ha a törvényhozó a törvény végrehajtásához szükséges egyes törvénytől alacsonyabb rangú aktusok meghozatalát csak és kizárólag az államigazgatási szervek hatáskörébe utalta, a Vajdaság nem rendelkezik semmilyen jogi eszközzel, hogy a saját területén az államigazgatási szervektől eltérő végrehajtási aktusokat hozzon. Az alkotmányban, ezzel szemben, nincs semmilyen jogi akadálya annak, hogy a törvény végrehajtása során történő szabályozást a tartomány eredeti hatáskörébe tartozó területeken a törvényhozó kivétel nélkül a Vajdaság feladataként vélelmezze annak adminisztratív határain belül. Ez ugyanis azt eredményezhetné, hogy az alkotmány szerint a tartomány hatáskörébe tartozó társadalmi területeken, minden esetben párhuzamosan két végrehajtási aktus létezne: egy, amelyet az államigazgatási szervek Vajdaság területén kívülre, egy pedig, amelyet a tartományi szervek Vajdaság területére hoztak. Ehhez azonban el kell fogadni azt a tézist, hogy a tartományi autonómia prioritást élvez az államigazgatási szervekkel szemben, és a törvény végrehajtásának autonóm jogosítványa az autonómia része, két feltétellel: hogy az így hozott végrehajtási aktus területi hatálya Vajdaságra, valamint szabályozási tárgya a tartomány eredeti hatáskörébe utalt társadalmi területekre korlátozódik. A törvény végrehajtásának céljából történő szabályozás mellett azonban mind az alkotmányozó, mind a törvényhozó lehetőséget biztosít a tartomány számára, hogy a törvényben előírt egyéb 575
Ghai, „Introduction: Nature and origin of autonomy,” 27.
149
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
kérdéseket is szabályozza oly módon, hogy új (tartományi) jogszabályokat alkot, és azokat saját tartományi végrehajtási aktusaival hajtja végre. Az aszimmetrikus decentralizáció miatt ebben az esetben a tartományi
jogalkotás csak a Vajdaság területén teremthet új jogokat,
kötelezettségeket, helyzeteket, és a tartomány területén kívül ezek a kérdések vagy szabályozás nélkül maradnak, vagy pedig a törvényhozó magában a törvényben rögzíti őket. Mivel Vajdaságot ezen esetekben is köti a törvényességi kritérium, felmerül a kérdés, hogy milyen autonómiával rendelkezik, ha maga a törvény a tartományi jogalkotás tárgyát képező kérdésekben jó formán minden elemet részletesen szabályoz. Ilyenkor a területi autonómia legfeljebb de jure létezik, hiszen a tartományi jogalkotás nem más, mint a törvény szövegének egyszerű átmásolása tartományi jogszabályba. Ezért a központi kormányzat feladata az (lenne), hogy mindazon társadalmi területekre vonatkozó törvényekben, melyeket az alkotmány a tartomány eredeti hatáskörébe utalt, a Vajdaságra nézve külön normákat és elsősorban alapelveket határozzon meg, a tartomány területén kívül eső országrészek tekintetében pedig pontos, érthető és minden részletre kiterjedő szabályozást nyújtson illetve meghatározza, mely szervek és milyen módon felelnek a törvény végrehajtásáért a Vajdaság területén kívül. Ezáltal a törvény területi hatálya az egész országra kiterjedne, és nem sérülne a jogrend egysége sem. „Az autonóm tartományok a törvénnyel összhangban szabályozzák a tartományi érdekű kérdéseket a következő területeken: 1. területrendezés és fejlesztés, 2. mezőgazdaság, víz- és erdőgazdálkodás, vadászat, halászat, turizmus, vendéglátóipar, gyógyfürdők és gyógyhelyek, környezetvédelem, ipar és kisipar, közúti, folyami és vasúti közlekedés, valamint útszabályozás, vásárok és egyéb gazdasági rendezvények szervezése, 3. oktatás, sport, művelődés, egészségbiztosítás és szociális védelem, továbbá tömegtájékoztatás a tartomány szintjén.”576 Az alkotmánynorma szövege első olvasatra arra enged következtetni, hogy:
az alkotmány állítja és nem pedig feltételezi a tartomány szabályozói jogosítványait (az alkotmány megfogalmazásából ezen a helyen nem lehet különbséget tenni a tartományi jogalkotás és a törvényvégrehajtás céljából történő szabályozás jogosítványa között),
576
Ustav Republike Srbije (2006), 183. szakasz 2. bekezdés.
150
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
amely azt jelenti, hogy minden, az adott társadalmi területre vonatkozó törvénynek garantálnia kell a tartomány valamennyi szabályozói, valamint jogszabályozói funkcióját egyébként a törvény alkotmányellenes
az autonóm tartomány a fenti társadalmi területeket nem teljes egészében, hanem csak egyes, a törvény által meghatározott kérdések vonatkozásában szabályozhatja bár az nem egyértelmű, hogy maga a törvényhozó dönthet-e úgy, hogy az adott területbe tartozó minden kérdést tartományi jelentőségűnek nyilvánít-e (ennek a fenti normában nincs semmilyen akadálya);
az alkotmányozó behatárolta a területi autonómia kereteit, és a Vajdaság a felsoroltakon túl nem (jog)szabályozhat egyéb társadalmi viszonyokat „eredeti hatáskörben” habár ez nem zárja ki, hogy akár ezen a területeken (a törvény által tartományi jelentőségűként meghatározott ügyeken kívül), akár más területeken átruházott jogalkotói funkciókat lásson el;577
a tartományi jogalkotás területi hatálya csak a tartomány szintjéig terjed, mellyel az alkotmányozó elsősorban a köztársasági és tartományi végrehajtási hatáskörök közötti esetleges átfedés lehetőségét zárta ki, de szintén alapot biztosított a tartomány területén való eltérő jogalkotáshoz is, amely ezáltal nem sérti sem a jogrend egységét, sem pedig a polgárok egyenlőségének elvét
az autonóm tartomány jogalkotása törvénnyel összhangban történik, de nem derül ki, hogy a tartományi érdekű kérdéseket meghatározó törvénnyel vagy pedig a társadalmi területeket szabályozó ágazati törvényekkel, esetleg mindkettővel összhangban
a törvényhozó bármilyen mulasztása az egyes tartományi érdekű ügyek előírása esetén kihat a polgárok tartományi autonómiára való jogának érvényesítésére, mely mulasztásnak nincs semmilyen jogilag szankcionálható következménye.
A fenti, egyébként a tartományi autonómiára való jog javára szóló megállapítások azonban a gyakorlatban semmit sem érnek, ha a törvényhozó úgy határoz, hogy a tartományi érdekű
577
Emlékeztetőül, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint átruházni csak államigazgatási feladatokat lehet, mely értelmezés kizárja az átruházott hatáskörben való tartományi jogalkotás lehetőségét.
151
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
ügyeket szűkítően értelmezi, és semmilyen önálló tartományi jogalkotást illetve a központi kormányzattól független törvényvégrehajtást nem tesz lehetővé. Ilyen esetben egyedül az Alkotmánybíróság dönthetné el, hogy a törvényhozó megsértette-e a tartományi autonómiára való jogot vagy sem. A tartomány hatásköreit illetően az 1990. évi alkotmány is hasonló megoldást tartalmazott mint 2006-os utódja, igaz lezáratlanul hagyta a tartomány mozgásterét behatároló társadalmi területeket: „Az autonóm tartomány szervein keresztül [...] határozatokat és általános aktusokat hoz az alkotmánnyal és a törvénnyel összhangban, amelyekkel az autonóm tartományban a polgárok számára jelentős egyes kérdéseket szabályozza a kultúra, az oktatás, a nemzetiségek hivatalos nyelv- és íráshasználata, a köztájékoztatás, az egészségügyi és szociális védelem, a gyermekvédelem, a környezetvédelem és fejlesztés, a városrendezés területén, valamint a törvénnyel meghatározott egyéb területeken.”578 [kiemelés tőlem – B.K.] A 2006. évi alkotmány előkészítése során az összes alkotmányprojekt szerzője egyetértett, hogy a kulturális és szociális kérdések mellett a mezőgazdaság is tartományi hatáskörbe kerüljön, de emellett a gazdasági ágazatok nagy részének tartományi hatáskörbe való utalásával kapcsolatban is konszenzus alakult ki. Azok az elképzelések azonban, amelyek csak egy-két javaslatban jelentek meg, végül nem kerültek be a végleges alkotmányszövegbe, például a tartományi érdekű közmunka, az ásványi lelőhelyek kutatása, a közrend fenntartása, a nyugdíjbiztosítás, az ügyvédség vagy a lakhatási kérdések.579 A lényeges különbség a két alkotmány között azonban mégis a tartományi érdekű ügyeket szabályozó jogszabály fajtájára vonatkozik, ugyanis míg a hatályos alkotmány értelmében törvénnyel, addig az előző alkotmány szerint a tartományi statútummal kellett ezeket a kérdéseket megállapítani igaz az alkotmány nem következetes a szóhasználatában, mivel egyik helyen az autonóm tartományra nézve, a másik helyen pedig az autonóm tartományban a polgárokra nézve jelentős ügyeket említi.580 Mivel a felsorolt társadalmi területeken is hoztak megfelelő ágazati törvényeket, már az előző alkotmány hatálya idején felmerült az ágazati törvény és a későbbiekben mégis csak elfogadott tartományi hatásköri törvény (omnibusz törvény), mint két különböző tárgyú, de jogerejében egyenlő jogszabály kollíziójának ügye, 578
Ustav Republike Srbije (1990), 109. szakasz 1. bekezdés 3) pont. Marijana Pajvanĉić, „Novi Ustav Srbije i autonomija Vojvodine, I deo‐ Uporedna analiza projekata ustava Srbije,” in Alternativna nacionalna strategija dencetralizaije, szerk. Jelena Perković (Újvidék: Centar za regionalizam, 2012), 17. 580 Ustav Republike Srbije (1990), 110. szakasz 1. bekezdés. 579
152
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
amelyre sem az előző alkotmány, sem a hatályos alkotmány idején nem született elfogadható alkotmányjogi megoldás. A problémákat mélyítette a jogtörténetet feldolgozó fejezetben már említett időtényező, hiszen az omnibusz törvényt az alkotmány után tíz éves „késéssel” hozták meg; ezért egy évtizeden keresztül egyedül az egyes ágazati törvényeket alkalmazták. A jogrend egységének elvéből illetve a törvények egyenlő területi hatályából kiindulva a joguralom azt követelné meg, hogy mind a hatásköröket pontosító, mind az adott társadalmi területet szabályozó törvény egymással összhangban legyen. Ezzel szemben az alábbiakban bemutatandó gyakorlat azt bizonyítja, hogy jóformán egyetlen példát sem lehet találni ezen összhang illusztrálására. A Vajdaság hatásköreinek megállapításáról szóló törvény a 2006. évi alkotmánnyal összhangban definiálja a tartományi érdekű ügyeket, bár egyben a központi kormányzat által a tartományra átruházott feladatokat is tartalmazza. A törvény rendelkezései alapjaiban határozzák meg a tartomány funkcióit, amelyek a már említett eredeti hatáskörökbe és átruházott államigazgatási hatáskörökbe való csoportosításuk mellett tartalmi szempontok alapján is feloszthatóak „hagyományos államigazgatási jogalkalmazási feladatokra, szabályozási-normatív feladatokra, valamint intézményirányítási és fejlesztési feladatokra.”581 Láthatóan az első csoport az, amely az ún. átruházott hatáskörben végzett teendőkre vonatkozik, és amelyek részletes bemutatásra kerültek a végrehajtó hatalomról szóló fejezetben. A második és harmadik csoport pedig az ún. eredeti hatáskörű funkciókat takarja, azzal, hogy az intézményirányítási funkciók nem csak az önálló, tartomány által alapított intézmények működtetését, hanem az állami alapítású szervezetek irányításában való tartományi részvételt is magukba foglalják. Az alkotmány által említett huszonhat társadalmi terület mindegyikére egy vagy több ágazati törvényt hozott a Népképviselőház, amelyek egy része még a 2009-ben elfogadott tartományi hatásköröket szabályozó törvény előtt lépett hatályba. Ezek a törvények, alkotmányos eligazítás hiányában a legkülönfélébb módon szabályozzák, szabályozták az autonóm tartomány eredeti hatáskörébe tartozó kérdéseket, sokszor ellentétesen vagy pedig eltérően a később elfogadott hatásköri törvény rendelkezéseitől.582 Az eredeti hatáskörök értelmében az autonóm tartomány 581
Korhecz, „A Vajdaság közjogi helyzete Szerbiában, hatalmi szervezete és hatáskörei...” 72. A hatásköri törvény 90. szakasza hatályon kívül helyezte az omnibusz törvényt, azaz az előző alkotmány hatálya idején meghozott, az autonóm tartomány bizonyos hatásköreinek megállapításáról szóló törvényt. Ezzel szemben nem írta elő, hogy minden olyan törvény illetve más jogszabály, amely a tartomány hatásköreit valamilyen módon
582
153
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
„önállóan szabályozza a viszonyokat, végrehajtja a saját előírásait és az ezen feladatok végzéséhez forrásbevételeket valósít meg.”583 Ezt az önállóságot azonban csak a törvénnyel összhangban gyakorolhatja. Ezért alapvető kérdés, hogy mit fed a törvénnyel összhangban szópár a szerbiai tételes jogban. Kétségtelen, hogy a törvénnyel összhangban kifejezés nem egyenlő azzal az esettel, amikor egy adott kérdést törvénnyel szabályoznak; például ha „az autonóm tartományok forrásbevételeinek nemeit és nagyságát törvény szabályozza”584 [kiemelés tőlem – B. K.], különösen, mert az alkotmány szerint az autonóm tartomány az, amely a tartományi érdekű ügyeket szabályozza, nem pedig a törvény. Ennek értelmében a törvényhozó nem veheti át (nem vehetné át) a tartomány szerepét a törvényt kiegészítő jogalkotásban az alkotmány 183. szakasza szerinti társadalmi területeken. Kérdéses azonban, hogy a törvénnyel összhangban szabályozás megfelel-e a törvénnyel előirányozott módon való szabályozásnak, amely megfogalmazás szintén nem idegen az alkotmánytól: „az autonóm tartományok igazgatják a tartományi vagyont, a törvényben előirányozott módon.”585 Az alábbiakban bemutatásra kerülő példák azt bizonyítják, hogy bár ez utóbbinak sokkal nagyobb szabadságot kellene feltételezni a tartományi jogszabályok elfogadása során, azaz a Vajdaságnak elsősorban csak bizonyos irányelvek mentén kellene haladnia, a gyakorlatban nem igen van különbség a törvénnyel, a törvénnyel összhangban és a törvénnyel előirányozott módon való szabályozás között. A Vajdaság a tartományi statútum mellett tartományi képviselőházi rendeleteket hoz közvetlenül az alkotmány alapján a Vajdaság AT hatáskörébe tartozó illetve a törvény által tartományi jelentőségűként meghatározott kérdésekről, tartományi rendeleteket, határozatokat, közigazgatási előírásokat, egyedi jogi aktusokat, valamint politikai jellegű nyilatkozatokat fogad el.586 Mindezen aktusoknak pedig a törvénnyel összhangban kell állni: az Alkotmánybíróság döntése értelmében ez, az egy-egy társadalmi területet szabályozó ágazati törvénnyel való összehangoltságra vonatkozik, de itt megjegyezném, hogy ugyanúgy vonatkozik a hatásköri szabályozta, szintén hatályát veszti. Ez a megoldás azonban nem lett volna ismeretlen a szerbiai jogrendszerben. Például a Gazdasági Nyilvántartó Ügynökségről szóló törvény 99/2011. számú módosítása hatályon kívül helyezte a gazdasági kamarákról, a pénzügyi lízingről, a nyilvántartott ingóságokon fennálló zálogjogról, a turizmusról, az egyesületekről, a csődről, a sportról, valamint a végrehajtásról és biztosításról szóló törvény egy illetve több rendelkezését. (Lásd a Gazdasági Nyilvántartó Ügynökségről szóló törvényt módosító törvény önálló 11[s2] szakaszát). 583 Bogoljub Milosavljević, „Ustavnopravni koncept teritorijalne autonomije,” Pravi život 12 (2012): 842. 584 Ustav Republike Srbije (2006), 184. szakasz 2. bekezdés. 585 Ustav Republike Srbije (2006), 183. szakasz 5. bekezdés. 586 Statut Autonomne Pokrajine Vojvodine (2014), 19. szakasz.
154
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
törvénnyel való összehangoltságra is, hiszen az határozza meg, hogy milyen kérdésekről születhet egyáltalán tartományi jogszabály. Tehát ez alapján semmiképpen sem a tartományi érdekű kérdést szabályozó törvényi rendelkezésnek, hanem az egyes kérdésekről született tartományi jogszabálynak kell az ágazati törvénynek megfelelni. Az alkotmány értelmében a tartományi érdekű ügyeket törvény szabályozza (esetünkben a hatásköri törvény), amelyből semmiképpen sem következik az, hogy ennek a (hatásköri) törvénynek más törvénnyel (értsd ágazati törvénnyel) összhangban kell állnia. Az Alkotmánybíróság mégis az egyes ágazati törvényekre hivatkozva semmisítette meg a hatásköri törvény bizonyos, a tartományi érdekű ügyeket definiáló rendelkezéseit.587 A bíróság rámutatott, hogy „habár a köztársaság hatályos jogrendszere nem tesz különbséget az ún. organikus, alap- vagy más törvények között, amelyek a többi, »hagyományos« törvénytől nagyobb jogerővel bírnak [...] a jogrend egységének elve megköveteli, hogy a társadalmi viszonyok egyes területét rendszerszerűen szabályozó törvényekkel előírt alapelveket és jogintézményeket a más, külön törvényekben is tiszteletben tartsák, kivéve, ha azzal a rendszertörvénnyel nincs kifejezetten előírva az ugyanazon kérdések eltérő rendezésének lehetősége.”588 A vitát az okozza, hogy az egyes társadalmi területeket szabályozó törvények mellett a hatásköri törvény is egyfajta rendszertörvénynek minősül. Ezt maga az Alkotmánybíróság is elismerte a hatásköri törvény normakontrollja során. 589 Ez alapján viszont a fenti megállapítás nem alkalmazható a vizsgált esetre, mivel két ágazati törvény vagy a szerbiai terminológiában ún. rendszertörvény áll egymással szemben. A kerettörvény fogalma szintén nem ismeretlen a szerb jogi szaknyelvben, azonban a rendszertörvényekhez hasonlóan nem számít a törvények külön fajtájának. Emellett gyakran félreértést okoz, hogy a kerettörvény és a rendszertörvény (értsd ágazati törvény) fogalmát kiegyenlítik a jogalkalmazók. A különbség talán az oktatás területén hozott számos törvénnyel mutatható be leginkább, amely területen 587
„Az Alkotmánybíróság a Szerb Köztársaság Alkotmányának 167. szakasza 1. bekezdése 1) pontja alapján dönt a törvények és más általános aktusok az alkotmánnyal, a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályaival és a becikkelyezett nemzetközi szerződésekkel való összhangjáról, melyből következik, hogy az Alkotmánybíróságnak nem hatásköre a törvények, valamint más, egyenlő jogerejű általános aktusok egymással való összehangoltságáról dönteni.” IUz-175/2009. számú AB záradék, Szerbia Alkotmánybíróságának 2009/2. számú hivatalos jelentése (az Alkotmánybíróság 2009 szeptembere és decembere között hozott aktusainak a gyűjteménye), szerk. Katarina Manojlović Andrić (Belgrád: Szerbia Alkotmánybírósága – Službeni glasnik Javno prezudeće, 2009), 399. 588 IUz-231/2009. számú AB határozat, Szerbia Alkotmánybíróságának 2010/1. számú hivatalos jelentése (az Alkotmánybíróság 2010 januárja és júliusa között hozott aktusainak a gyűjteménye), szerk. Katarina Manojlović Andrić (Belgrád: Szerbia Alkotmánybírósága – Službeni glasnik Javno prezudeće, 2010), 67. 589 „ […] előírások meghozatalát a törvény végrehajtása céljából nem lehet az államigazgatási szervek helyett általános módon, egy rendszertörvénnyel, mint amilyen ez is, [kiemelés tőlem – B.K.] »biankó« módon bármely közmegbízatást végző szervre átruházni […]” IUz-353/2009. számú AB határozat, 30.
155
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
ugyanis külön ágazati törvények születtek az oktatás és nevelés egyes szintjeiről (azaz az óvodákról, az általános és középiskolai, a felsőfokú oktatásról illetve felnőttképzésről), valamint egy általános törvény az oktatási és nevelési rendszer alapjairól Szerbiában.590 Habár nevében ez utóbbi akár ágazati kerettörvénynek is minősülhetne, hiszen alapvető elveket fogalmaz meg az oktatás minden szintjére nézve, a tartományi jogalkotó szempontjából semmivel sem tartalmaz több vagy kevesebb iránymutatást, mint bármelyik másik „egyszerű” ágazati törvény. Ezért leszögezhető, hogy a Vajdaság vonatkozásában a jelenlegi szerbiai gyakorlatban a tény, hogy egy törvényt kerettörvénynek vagy pedig ágazati törvénynek minősítenek-e, irreleváns mindaddig, amíg ezen törvények tartalmukban sem fejezik ki az egyébként nevükben észlelhető különbséget.
3.2. A TARTOMÁNYI (JOG)SZABÁLYOZÓI JOGOSÍTVÁNYOK AZ EGYES TÁRSADALMI TERÜLETEKEN A területtervezés és regionális fejlesztés területén591 a tartományi előírások a törvény mellett kötelezően
Szerbia
regionális
fejlesztésről
szóló
stratégiájával,
valamint
az
állam
gazdaságpolitikájával összhangban szabályozzák a fejlesztési tervezést.592 E szerint a tartomány, a törvény mellett, még a szerbiai stratégiai tervezésbe is bele, kell, hogy illeszkedjen, pedig a Vajdaság és Belgrád statisztikai régiók önálló regionális fejlesztési stratégiákat dolgoznak ki a regionális fejlesztésről szóló törvény szerint.593 Ez alapján joggal merül fel a kérdés, hogy a tartomány miért nem a saját stratégiájával összhangban jár el illetve hogy az önálló stratégiai tervezés lehetősége miért nem kapott helyet a hatásköri törvényben. A valódi bizonytalanságot a hatáskör terjedelmét illetően azonban mégis az okozza, hogy sem a regionális fejlesztésről, sem pedig a tervezésről és építésről szóló ágazati törvényből nem derül ki, mit szabályozhat a tartomány a fejlesztési tervezés vonatkozásában és egyáltalán mit fed az, hogy bármit is szabályozhat. Láthatóan van mód az önálló jogalkotásra, de annak tartalma homályos. A terület590
Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, “Službeni glasnik RS,” 72/2009, 52/2011 i 55/2013; Zakon o predškolskom vaspitanju i obrazovanju, “Službeni glasnik RS,”18/2010; Zakon o osnovnom obrazovanju i vaspitanju, “Službeni glasnik RS,” 55/2013; Zakon o srednjem obrazovanju i vaspitanju, “Službeni glasnik RS,” 55/2013 Zakon o visokom obrazovanju, “Službeni glasnik RS,” 76/2005, 100/2007 - autentiĉno tumaĉenje, 97/2008, 44/2010, 93/2012, 89/2013 i 99/2014. 591 A hatásköri törvény az alkotmány által csak területtervezésnek és fejlesztésnek nevezett területen külön szabályozza a területtervezést, a regionális fejlesztést, a várostervezést és az építésügyet. 592 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 10. szakasz 1. bekezdés 1) pont. 593 Zakon o regionalnom razvoju, 20. szakasz.
156
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
és várostervezés, valamint építésügy területén azonban a hatásköri törvény meg sem említi a tartományi jogalkotás lehetőségét. Ennek hiányában maga a tervezésről és építésről szóló ágazati törvény is tartalmazhatna bármilyen megoldást a tartomány bekapcsolására e terület jogszabályozásába, de még magába a törvénynek végrehajtásába sem vonja bele: amellett, hogy a törvény végrehajtásához szükséges technikai szabványok, munkaengedélyek és más dokumentumok tartalma és kibocsátása módjának, a vizsgák és a szakmai felügyelet elemeinek részletezését az illetékes miniszter hatáskörébe utalja,594 nem említi, hogy a tartomány előírhatna a miniszterétől eltérő feltételeket, esetleg a miniszter helyett az illetékes tartományi titkárság felelne a megfelelő végrehajtási aktusok meghozataláért a Vajdaság területén. Ez azt jelenti, hogy a Vajdaság alkotmánnyal garantált szabályozói hatásköre ezen a társadalmi területen még az államigazgatási szervekkel párhuzamos törvényvégrehajtási funkciót sem feltételezi, a törvényhozó pedig a törvénnyel összhangban való tartományi rendeleti szabályozást felváltotta az ágazati törvénnyel való teljes szabályozással, amelyet még a központi fejlesztési stratégia egészít ki. Ezen a megállapításon nem enyhít az a tény sem, hogy a tartomány regionális vagy pedig külön rendeltetésű területek területrendezési terveit önállóan is meghozhatja,595 mivel ezen dokumentumokat is az illetékes minisztériumnak kell jóváhagyni.596 Ez utóbbi hatáskör egyébként nem egyenlő a szűkebb értelembe vett normatív hatáskörrel, mivel bár általános hatályú aktusok elfogadására vonatkozik, azok tartalmukból kifolyólag nem tartoznak a rendeleti szabályozás tárgykörébe.597 A fenti területhez hasonlóan az idegenforgalom, a vendéglátóipar, a gyógyfürdők és egyéb gyógyhelyek szabályozásának kérdését, pontosabban azon belül a turizmus fejlesztését és tervezését, az ásványi és termálvizek, valamint a balnológiai és az éghajlati erőforrások használatát a Vajdaság területén a hatásköri törvény a szerbiai fejlesztési stratégiával és természetesen az idevágó törvényekkel összhangban írja elő.598 Az egyedüli különbség a fenti 594
Zakon o planiranju i izgradnji, “Službeni glasnik RS,ˮ 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US i 98/2013 - odluka US [Törvény a tervezésről és építésről, Szerb Köztársaság Hivatalos Közlönye, 72/2009., 81/2009 - jav., 64/2010 - AB határozat, 24/2011., 121/2012., 42/2013 - AB határozat, 50/2013 - AB határozat és 98/2013 - AB határozat] 201. szakasz. 595 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 10. szakasz 1. bekezdés 3) pont. 596 Zakon o planiranju i izgradnji, 33. szakasz 3. bekezdés. 597 Ezt támasztja alá az Alkotmánybíróság elvi megállapítása is, miszerint nem illetékes a városrendezési tervek és programok alkotmányosságának és törvényességének felülvizsgálatára, mivel nem általános jogi aktusokról van szó. IUl-112/2009. számú AB záradék, Szerbia Alkotmánybíróságának 2009/2. számú hivatalos jelentése..., 406. 598 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 23. szakasz 1. bekezdés 1) pont.
157
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
példától, hogy ebben az esetben a hatásköri törvény már tartalmazza a tartomány kötelezettségét saját stratégia meghozatalára az említett országos stratégiával összhangban.599 Az már a két törvény kollíziójából ered, hogy az idegenforgalmi törvény ezzel szemben csak a tartomány idegenforgalmi fejlesztési programjaira, nem pedig stratégiájára tér ki.600 Nagyjából ugyanazokba a falakba ütközünk, mint az előző területnél: hogy mi alapján állapítható meg, mit szabályozhat a tartomány, ha sem a hatásköri, sem az ágazati törvények ezt nem részletezik. A dilemmát mélyíti, hogy a Szerb Köztársaság Idegenforgalmi Fejlesztési Stratégiáját még a 2006. évi alkotmány előtt fogadták el,601 és ezért a Vajdaság szabályozói szerepére egyáltalán nem tér ki pedig, elméletileg, a Vajdaságnak ezen stratégiával összhangban kellene, többek között jogalkotói funkcióit gyakorolnia. Az idegenforgalmi törvény minden, a törvény végrehajtása során szükséges szabályozást az illetékes minisztérium hatáskörébe utal, és a tartományi stratégiai tervezésen kívül nem ír elő más tartományi funkciót, legyen szó akár eredeti jogalkotói jogosítványról, akár átruházott feladatról. Hasonló a helyzet a gyógyfürdők, gyógyvizek esetében is.602 Bár nem tartozik a rendeleti szabályozásba, a Vajdaság javasolhatja a Kormánynak a területén lévő idegenforgalmi helyek kikiáltását603 – igaz az idevágó ágazati törvény a javaslattételi lehetőséget csak a minisztérium jogosítványaként tartja számon.604 Kérdés, hogy melyik hatalmi szintnek kell előnyt adni, különösen, hogy az Alkotmánybíróság több ízben úgy ítélte meg, hogy a tartomány csak abban az esetben jár el alkotmányosan, ha az ágazati törvény és nem a hatásköri törvény szerint hozza meg a döntéseit.605 Ha ebben az esetben a tartomány az ágazati törvény szerint jár el, elveszíti egy törvényes jogosítványát, ha azonban a hatásköri törvényt követi, akkor pedig megsérti az Alkotmánybíróság szerint egyébként alkalmazandó
599
Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 23. szakasz 1. bekezdés 2); Odluka o donošenju Strategije razvoja turizma Vojvodine – Marketing strategija turizma Vojvodine, “Službeni list AP Vojvodine,” 6/2010 [Rendelet a Vajdasági Idegenforgalmi Fejlesztési Stratégia − Vajdasági Idegenforgalmi Marketingstratégia meghozataláról, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 6/2010. szám]. 600 Zakon o turizmu, “Službeni glasnik RS,” 36/2009, 88/2010, 99/2011 - dr. zakon i 93/2012 [Törvény a turizmusról, SZK Hivatalos Közlönye, 36/2009., 88/2010., 99/2011 – másik törvény és 93/2012.], 12. szakasz. 601 Strategija razvoja turizma Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 91/2006 [A Szerb Köztársaság Turizmusfejlesztési Stratégiája, SZK Hivatalos Közlönye, 91/2006. szám]. 602 Zakon o banjama, “Službeni glasnik RS,ˮ br. 80/1992 i 67/1993 - dr. zakon [Törvény a gyógyfürdőkről, SZK Köztársaság Hivatalos Közlönye, 80/1992. és 67/1993 - másik törvény]. 603 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 23. szakasz 3) pont. 604 Zakon o turizmu, 14. szakasz. 605 IUz-353/2009. számú AB határozat, a Vajdaság AT hatásköreinek meghatározásáról szóló törvény 38. szakaszának, 58. szakaszának és 82. szakaszának normakontrollja során adott állásfoglalás.
158
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
ágazati törvényt. Az Alkotmánybíróság a normakontroll során ezen üggyel kapcsolatban nem fogalmazta meg álláspontját. A fenti két példa igazolja, hogy az ágazati törvények mellőzik a tartományi jogalkotói funkciót, és még a törvényvégrehajtás során gyakorolható egyéb szabályozói funkciót is kizárólag a minisztérium részére vélelmezik. Sem a hatásköri, sem a vizsgált ágazati törvények nem tartalmaznak semmilyen irányvonalat annak vonatkozásában, hogy a tartomány miként szabályozhatna egy-egy kérdést az államigazgatási szervektől eltérően, esetleg miként írhatna elő a törvénybe foglaltaktól különböző (de nem azokkal ellentétes) rendelkezéseket. Mivel az ágazati törvények nem tiltják a tartományi (jog)szabályozást, csak egyszerűen ignorálják, kérdéses, hogy a tartomány közvetlen törvényi alap nélkül hozhatna-e tartományi jogszabályokat a saját hatáskörébe tartozó társadalmi területeken illetve fogadhatna-e el végrehajtási aktusokat a minisztériummal párhuzamosan, vajdasági területi hatállyal. Ebben az esetben a törvénnyel összhangban való szabályozás egy tágabb értelmezésével találkoznánk, hiszen a tartomány követné a törvény terminológiáját, célkitűzéseit, előírt eljárásait, de maga a törvényi felhatalmazás elmaradna. Az eddigi alkotmánybírósági gyakorlat szerint minden bizonnyal minden ilyen tartományi aktus törvényellenesnek minősülne. A problémát elsősorban a hatásköri törvény azon rendelkezései okozzák, amelyek általánosságban írják elő a tartományi szabályozást, azaz nem pontosítják, hogy a tartomány mit is szabályozhat egy-egy társadalmi területen (például a törvénytől eltérő feltételeket, többlet jogokat, a törvényvégrehajtáshoz szükséges kérdéseket stb.). Az Alkotmánybíróság ugyanis minden olyan hatásköri törvényi rendelkezést megsemmisített, amely a tartomány hatáskörébe utalt társadalmi terület általános értelembe vett szabályozását és nem egyes kérdésekét irányozta elő. Indoklása szerint egy teljes társadalmi terület nem lehet tartományi érdekű ügy, ezért megszűntette a Vajdaság hatáskörét, hogy önállóan szabályozza a vízgazdálkodási tevékenységet, az erdészetet, a vadászatot, a halászatot, valamint a környezetvédelmet a saját területén. Ezzel szemben megerősítette, hogy a tartomány a megfelelő ágazati törvényekkel összhangban szabályozhatja a fejlesztési tervezést, valamint az idegenforgalmi tervezést és fejlesztést. Látszólag a megfogalmazásukban is, céljukban is a megsemmisítettekhez hasonló rendelkezésekről van szó: mindkettő esetében autonóm normaalkotást irányoz elő a törvényhozó viszonylag széles területen, és mindkettő esetében bizonytalan, hogy valójában mit is 159
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szabályozhat a tartomány. Habár az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy egy társadalmi terület egyes részeit (például az idegenforgalmon belül a tervezést és fejlesztést) rendezheti a Vajdaság is, a lényegi kérdéssel, azaz a szabályozás konkrét tárgyával és az adott ágazati törvények kiüresítő jellegével nem foglalkozott. A vizekről szóló törvény értelmében a vízgazdálkodás a Szerb Köztársaság általános hatásköre, amelyet, többek között, a tartományi szerveken keresztül gyakorol.606 Ezen ágazati törvény kifejezetten elismeri az autonóm tartomány eredeti hatáskörét, amely akár a törvény rendelkezésétől eltérő tartalmú aktust is hozhat: „kivételesen [...] az autonóm tartomány területén [...] az autonóm tartomány illetékes szerve [...] a part menti földterület más szélességét is meghatározhatja”607; illetve kimondja két, különböző területi hatályú és tartalmú végrehajtási aktus létjogosultságát: „a minisztérium, az autonóm tartomány területén pedig az autonóm tartomány illetékes szerve határozza meg a [...] vízgyűjtő terület határait.”608 A tartományi hatáskörök azonban legtöbb esetben a főváros vagy pedig más helyi önkormányzat hatáskörével együtt kerülnek előírásra a törvényben, rendszerint egyazon feltételek mellett. Ezért kérdéses, hogy a fenti jó példák mennyire tekinthetőek a tartományi autonómia jó példáinak, ha a helyi önkormányzat is részesülhet hasonló jogosítványokban Szerbiában. Ehhez kapcsolódik például a környezetvédelemi törvény rendelkezése is, amely habár előírja a tartomány hatáskörét a saját programok és tervek meghozatalára a természeti erőforrásokkal és kincsekkel való gazdálkodás terén a saját jellegzetességeivel és az országos stratégiai célkitűzésekkel összhangban,609 a helyi önkormányzatok hasonszőrű hatáskörével egy helyen említi. Pedig a két hatalmi szint között maga az alkotmány tesz különbséget azáltal, hogy a tartomány részére a tartományi érdekű ügyek szabályozását, a helyi önkormányzatoknak pedig a környezetvédelemről való gondviselést irányozza elő.610 Ettől függetlenül azonban a törvényhozó mégis kiegyenlítette a tartomány és az önkormányzat jogait és lehetőségeit. Pedig „sokkal fontosabb, hogy működnek-e középszinten olyan erős, autonóm és önkormányzati jogállással, legitimitással rendelkező kormányzatok, 606
Zakon o vodama, “Službeni glasnik RS,ˮ 30/2010 i 93/2012 [Törvény a vizekről, SZK Hivatalos Közlönye, 30/2010. és 93/2012. szám], 24. szakasz. 607 Zakon o vodama, 9. szakasz 3. bekezdés. 608 Zakon o vodama, 26. szakasz 3. bekezdés. 609 Zakon o zaštiti životne sredine, Službeni glasnik RS, br. 135/2004, 36/2009, 36/2009 - dr. zakon, 72/2009 - dr. zakon i 43/2011 - odluka US [Törvény a környezetvédelemről, SZK Hivatalos Közlönye, 135/2004., 36/2009., 36/2009 - másik törvény, 72/2009 - másik törvény és 43/2011 - AB határozat], 13. szakasz. 610 Ustav Republike Srbije (2006), 190. szakasz 1. bekezdés.
160
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
amelyek inkább a központi szint partnerei, mint a helyi önkormányzatoké, és amelyek elsősorban felülről kapják a feladatokat, nem alulról vonják el.”611 A vizekről szóló törvénnyel ellentétben a vadakról és a vadászatról szóló törvény külön rendelkezést tartalmaz a tartomány feladatairól, amelyet a tartomány saját szervein keresztül végezhet.612 A tartományi érdekű ügyek ilyen fajta felsorolása a vadászat területén az általános alkotmányi alap pontosítását képezi, és ezért akár más társadalmi terület számára is példaként szolgálhatna. Mind ez az ágazati törvény, mind a hatásköri törvény azonban e felsorolással egyidőben úgy rendelkezik, hogy ezen, elsősorban adminisztratív teendőit a tartomány átruházott hatáskörben, tehát, nem önállóan, hanem a központi hatalmi szint ellenőrzése alatt végzi. A tartományi jogalkotó hatáskör megsemmisítésével az Alkotmánybíróság pedig teljesen eltörölte a tartomány eredeti hatáskörben végezhető feladatait ezen a területen. Ugyanez történt egyébként a halászat vonatkozásában gyakorolható tartományi jogosítványokkal is.613 A fentiek szerint a törvénnyel összhangban szabályozás a tartomány részéről vagy egyáltalán nem létező hatáskör (az erdészet és a halászat kapcsán), vagy általános hatályú, de nem normatív aktusokra korlátozódik (a vízgazdálkodás és a vadászat területén). Az erdészet, a vadászat és a halászat esetében egyébként a hatásköri törvény csak átruházott hatáskörben végezhető feladatokat tartalmaz, amely azt jelenti, hogy bár maga az alkotmány úgy rendelkezik, hogy ezen területeken az autonóm tartomány önálló, azaz autonóm a tartományi érdekű ügyek szabályozása terén, és ennek egyedüli korlátja az alkotmányosság és törvényesség elveinek betartása, a törvényhozó (vagy a normakontroll során az Alkotmánybíróság) eltörölte a tartomány jogalkotói vagy szabályozói funkcióit és minden egyéb jogosítványát az államigazgatási szervek felügyelete alá rendelte. A tartományi rendeleti szabályozás hiánya jellemzi még a mezőgazdaság, és azon belül az állattenyésztés és állategészségügy területét is a hatásköri törvény értelmében. Ezen területeken az autonóm tartomány legfeljebb hosszú vagy rövid távú tenyésztői programokat, és nem konkrét
611
Pálné Kovács Ilona, „A területi kormányzás elméleti alapjai, nemzetközi modelljei,” in Regionalizmus és területi kormányzás, szerk. Pálné Kovács Ilona, Tuka Ágnes, Schmidt Andrea, Vadál Ildikó, Kákai László (Budapest: PTE Bölcsészettudományi Kar Politikai Tanulmányok Tanszék), 37. 612 Zakon o divljaĉi i lovstvu, “Službeni glasnik RS,” 18/2010 [Törvény a vadállatokról és a vadászatról, SZK Hivatalos Közlönye, 18/2010. szám], 6. szakasz. 613 IUz-353/2009. számú AB határozat, 32.
161
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
jogalkotói aktusokat hozhat.614 Szintén nem határozhatja meg illetve hajthatja végre és felügyelheti az agrárpolitikai és vidékfejlesztési intézkedéseket, miután ezt a hatáskörét az alkotmánybíróság alkotmányellenesnek, pontosabban a Szerb Köztársaság hatáskörével ellentétesnek ítélte meg. A döntés ezen részére külön ki kell térni, hiszen kétségtelen, hogy a Vajdaság földrajzi jellemzői miatt is a gazdaságának fejlődése szempontjából alapvető a mezőgazdaság. Az Alkotmánybíróság szerint azonban a politikák megállapítása és lefolytatása egyenlő mértékben fontos Szerbia minden polgára számára; így az agrárpolitika nem lehet tartományi, csak köztársasági érdekű ügy. A lehetőség pedig, hogy a Kormány politikájának alakításában az államigazgatási szervek is részt vegyenek, nem vonatkozik az autonóm tartományra, mivel ez a hatáskör nem átruházható.615 Ezért újra felmerült két törvény egymáshoz való viszonyának a kérdése: ugyanis míg az egyik törvény (az államigazgatási törvény) kizárja, hogy a minisztériumokon kívül más szervek is befolyásolhassák a kormánypolitikát, addig a másik törvény (a hatásköri törvény) ezt a kérdést kiemelt jelentőségűnek ítélte meg az autonóm tartomány szempontjából. Az Alkotmánybíróság újból átvette a törvényhozó szerepét, amikor a Népképviselőház helyett határozta meg, mely ügyek köztársasági, tartományi és helyi jelentőségűek. Szintén nem indokolta meg, hogy az alkotmány (és nem az államigazgatási törvény) szerint az államigazgatási szervek miért igen, az autonóm tartomány pedig, mint a polgárok tartományi autonómiára való jogának kifejeződése, miért nem vehet részt egyes területi politikák célkitűzéseinek, programjainak megfogalmazása során. A tény, hogy a Szerb Köztársaság határozza meg a különböző gazdasági tevékenységek végzésének a rendszerét,616 valamint a Kormány az a hatalmi szerv, amely a politikát megállapítja és folytatja, 617 nem szükségszerűen zárja ki, hogy az agrárpolitika per se a Vajdaság szempontjából külön súllyal bírjon; különösen, hogy a hatásköri törvény nem az agrárpolitika megállapítását, hanem a hozzá kapcsolódó intézkedések determinálását utalta a Vajdaság hatáskörébe. A bíróság szerint viszont „az agrárpolitikai és vidékfejlesztési intézkedések a Szerb Köztársaság gazdaságpolitikájának részét képezik, meghozatalukkal a Szerb Köztársaság a Kormányon keresztül az agrárium 614
Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 15. szakasz 1. bekezdés 1) és 3) pont. „Az államigazgatási szervek törvénytervezeteket, egyéb jogszabályokat és általános aktusokat készítenek elő a kormány számára, javasolják a kormánynak a fejlesztési stratégiát, és egyéb, a kormánypolitikát alakító intézkedéseket javasolnak.” Zakon o državnoj upravi, 12. szakasz 1. bekezdés. „A kormánypolitika alakításával kapcsolatos államigazgatási teendők nem ruházhatók át.” Zakon o državnoj upravi, 54. szakasz 1. bekezdés. 616 Ustav Republike Srbije (2006), 97. szakasz 6) pont. 617 Ustav Republike Srbije (2006), 123. szakasz 1) pont. 615
162
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
területén politikát folytat, egységesen az egész köztársaság területén, ezért ezen intézkedések meghozatala nem lehet tartomány érdekű kérdés, más szóval nem utalható Vajdaság AT eredeti hatáskörébe.”618 A hatásköri törvénnyel ellentétben a mezőgazdaságról és vidékfejlesztésről szóló törvény felhatalmazza az autonóm tartományt és a helyi önkormányzatok szerveit, hogy megállapítsák a mezőgazdasági politika végrehajtását támogató intézkedéseket, hogy ennek céljából külön intézményeket alapítsanak, és saját költségvetésükből finanszírozzák az ezzel kapcsolatos programokat. E programokat egyébként a minisztériumnak kell előzetesen jóváhagynia.619 Ami a gazdaság többi ágát, az ipart, a kisipart és a közlekedést illeti a már bemutatott példákkal ellentétben, a Vajdaság a hatásköri törvény értelmében több szabályozói funkcióval is rendelkezik, ideértve a rendeleti, azaz jogalkotói szabályozást is eredeti hatáskörben: meghozza a gazdasági fejlesztési tervét és programját, meghatározza a régi, jellegzetes mesterségeket és megállapítja a fejlesztésükre irányuló intézkedéseket,620 szabályozza a másodosztályú állami utak igazgatását, védelmét, karbantartását és finanszírozását, valamint a belföldi vízi szállítást, a hajózás biztonságát, a belföldi hajózási utak felhasználásának, karbantartásának, megjelölésének és védelmének feltételeit és módozatait,621 szabályozza a tartományi jelentőségű vásárok és egyéb gazdasági jellegű rendezvények kérdését és a vásárközpontok létrehozását, osztályozását és működésük módját a Vajdaság területén.622 Az első olvasatra széles normatív jogosítványok azonban értelmüket vesztik az egyes területeket általánosan szabályozó ágazati törvények áttanulmányozása után, különösen a közúti közlekedés területén. Ezen törvények ugyanis részletesen szabályozzák mindazokat a kérdéseket, amelyeket a hatásköri törvény a Vajdaságban a tartományi szerveknek utalt. Ha a már bevezetőben is bemutatott aszimmetrikus decentralizációból eredő hatáskör-megállapítási problémákból indulunk ki, akkor logikusnak tűnik, hogy az ágazati törvény részletesen szabályoz minden kérdést, hiszen a tartomány
618
IUz-353/2009. számú AB határozat, 32. Zakon o poljoprivredi i ruralnom razvoju, “Službeni glasnik RS,ˮ br. 41/2009 i 10/2013 - dr. zakon [Törvény a mezőgazdaságról és a vidékfejlesztésről, SZK Hivatalos Közlönye, 41/2009. és 10/2013 - másik törvény], 14. szakasz. 620 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 29. szakasz. 621 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 30. szakasz; kivéve azokat a hajózási utakat, amelyekre a nemzetközi és államközi hajózási rend érvényes, a kikötőket, a telelőket és a horgonyzó helyeket, a csónakokat és az úszólétesítményeket, valamint az eljárást a Vajdaság AT területén történő hajóbalesetek esetében. 622 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 32. szakasz. 619
163
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
területén kívül a központi kormányzat feladata a szabályozás. A tény, azonban, hogy az ágazati törvények semmilyen módon nem utalnak a Vajdaságra illetve arra, hogy a tartomány ezen szabályok alól, a hatásköri törvénnyel garantált normaalkotó funkciói miatt, kivételt képezhet, újra felveti a két törvény közötti kollízió dilemmáját és az egyes ágazati törvények kiüresítő jellegét.623 Kétségtelen, hogy a folyami hajózást illetően az idevágó ágazati törvény megemlíti a tartományt, és előírja, hogy a tartomány területén az állami vízi utak műszaki karbantartásának a módját a tartomány szabályozza, hogy a tartomány hozza meg a karbantartás éves tervét is,624 valamint megállapítja a hajózási és a biztonsági létesítmények használati illetékét – mely egyébként a tartományi költségvetés forrásbevételét képezi;625 emellett azonban főként a tartományi szervek közigazgatási, felügyeleti, műszaki és egyéb szakteendőit irányozza elő, amely semmiképpen sem felel meg az alkotmány és hatásköri törvény által is garantált normatív hatáskörnek. A kultúra területén a Vajdaság számos eredeti hatáskörben gyakorolható feladattal rendelkezik, ideértve a normatív hatásköröket is; igaz az előzőekben már bebizonyosodott, hogy a hatásköri törvény rendelkezései nem okvetlenül garantálják a gyakorlatban is a valós területi autonómiát. A tartomány megállapítja a polgárok kulturális igényeit és érdekeltségeit a Vajdaságban, szabályozza a területén élő nemzeti kisebbségek hasonló szükségleteit, javasolja a köztársasági kulturális stratégia Vajdaságra vonatkozó részét illetve azzal összhangban saját stratégiát alkot,626 emellett meghatározza a kulturális örökséget védő anyaintézetek627 tevékenységét ezt átruházott hatáskörben, központi felügyelet alatt végzi , valamint kiegészítő feltételeket ír elő a munkájukhoz ez viszont eredeti jogalkotó feladata,628 és nem utolsó sorban meghatározza a könyvtárak részletesebb működési feltételeit.629 Természetesen továbbra is a kérdés, hogy ezen szabályozói funkciók miként valósulnak meg, pontosabban milyen keretek között mozognak az adott ágazati törvény rendelkezéseinek értelmében; megvalósulhat-e az a hozzáadott érték,
623
Lásd, Zakon o javnim putevima, Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima. Zakon o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama, “Službeni glasnik RS,ˮ 73/2010 i 121/2012 [Törvény a hajózásról és kikötőkről belső vizeken, SZK Hivatalos Közlönye, 73/2010. és 121/2012. szám], 13. szakasz. 625 Zakon o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama, 31. szakasz. 626 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 41. szakasz. 627 A kulturális örökségvédelmi intézmények a Vajdaságban a Vajdasági Levéltár, a Matica Srpska Könyvtár, a Vajdasági Múzeum, a Kortárs Képzőművészeti Múzeum, valamint a Vajdasági Színházmúzeum. 628 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 42. szakasz. 629 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 45. szakasz 1. bekezdés 3) pont. 624
164
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
amelyet a Vajdaság Autonóm Tartomány normaalkotása az állami szabályozás mellett képvisel. Első olvasatra a válasz igen. Ami azonnal szembetűnő, hogy a kultúráról szóló törvény megkülönbözteti a tartomány és a helyi önkormányzat szerepét a kultúra területén: míg az első gondoskodik a kultúrpolitika végrehajtásáról a saját területén, addig a helyi önkormányzat a polgárok igényeinek megvalósulásáért felel.630 Az autonóm tartomány szerepe az országos politikák végrehajtásában a saját területén így másodízben is a már említett agrárpolitika mellett megerősítést nyert a törvényekben, függetlenül az Аlkotmánybíróság álláspontjától. Láthatóan a törvényhozó fontosnak ítélte meg, hogy a Vajdaság ne csak szemlélője, de aktív résztvevője is legyen a kormánypolitika folytatásának. Ami azonban a normatív hatásköreit illeti, a kultúráról szóló törvény ebben az esetben sem ad sok irányvonalat, hasonlóan a könyvtáritájékoztatási tevékenységről szóló törvényhez. Ez utóbbi törvény már csak azért is érdekes, mert amellett, hogy lehetőséget teremt, hogy a tartomány részletesebben szabályozza a könyvtárak működési feltételeit, egyben a tartomány átruházott hatáskörébe utalja az ezen feltételek meglétének megállapítását a könyvtárak működésének megkezdéséhez és tevékenységük folytatásához.631 Más szóval a tartomány autonóm rendeletet alkothat, kiegészítheti a törvény rendelkezéseit vagy pedig a minisztérium megfelelő aktusait, de az így meghatározott plusz feltételeknek való megfelelést már csak a központi kormányzatnak alárendelve ellenőrizheti. Ez a megoldás egyébként ellent mond az autonóm tartomány azon jogának, hogy a saját hatáskörében hozott jogszabályait önállóan hajtsa végre illetve önállóan felügyelje azok alkalmazását. Függetlenül a tartományi jogalkotás igen szűk lehetőségeitől, azon kívül, hogy az Аlkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette a tartomány egész társadalmi területek szabályozására vonatkozó jogkörét, nem utasította el, hogy a Vajdaság kiegészítő rendelkezéseket fogadjon el a törvény által meghatározott szabályok mellé. Például az illetékes miniszter részletesebb feltételeket és szabványokat ír elő a szociális védelmi szolgáltatások nyújtására és megvalósítására, de ezektől magasabb standardokat, valamint kedvezőbb
630
Zakon o kulturi, “Službeni glasnik RS,ˮ 72/2009 [Törvény a kultúráról, SZK Hivatalos Közlönye, 72/2009. szám], 4. szakasz. 631 Zakon o biblioteĉko-informacionoj delatnosti, “Službeni glasnik RS,ˮ 52/2011 [Törvény a könyvtári-tájékoztató tevékenységről, SZK Hivatalos Közlönye, 52/2011. szám], 15. szakasz.
165
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
feltételeket mind az autonóm tartomány, mind pedig a helyi önkormányzat is előirányozhat. 632 Ez a fajta kiegészítő normaalkotás azonban nem jelenti többlet- és pótjogok garantálását a szociális védelem,633 valamint a család, a gyermekek, a terhes nők, a szülési szabadságon levő anyák és az önellátó gyermekes szülők védelme területén.634 E szerint Vajdaság nem szabályozhat nagyobb vagy eltérő jogokat a szociális védelem területén annál, mint amit maga a szociális védelmi törvény garantál függetlenül attól, hogy a hatásköri törvény mit állapított meg, mint tartományi érdekű ügyet , mivel „a család, az anya, az önellátó szülő és a gyermek a Szerb Köztársaságban kiemelt védelmet a törvénnyel összhangban, élveznek,”635 [kiemelés tőlem – B.K.] illetve mert az alkotmány értelmében a Szerb Köztársaság szabályozza és biztosítja a szociális biztonságot szavatoló egyéb formákat.636 Ez az értelmezés alapján minden területen, ahol az alkotmányozó az alkotmánynorma törvénnyel való kidolgozását írta elő, egyszerre ki is zárta a tartomány, törvénytől alacsonyabb rangú előírásokkal való jogalkotói funkcióját illetve magának a hatásköri törvénynek az alkalmazását. Pedig ebben a folyamatban a törvény szerepe igen széleskörűen meghatározható, kezdve az általános elvek definiálásától, a tartomány területén kívül eső országrészekre vonatkozó feltételek pontosításán át, a tartományi érdekű ügyek felsorolásáig a szociális védelem területén. Az Аlkotmánybíróság szerint mégis az ágazati törvénynek kell elsőbbséget adni, függetlenül attól, hogy az szűkítőbben rendelkezik a tartományi
jogalkotásról
mint
maga a
hatásköri
törvény.
Az
indoklás
értelmében
alkotmányellenes, ha а Vajdaság a törvénytől alacsonyabb rangú aktusaival nagyobb mértékű jogokat biztosít az ágazati törvényben előírt jogoktól, mivel a szociális védelmi törvény pontosan meghatározza, mely esetekben térhet el a tartomány a törvényi rendelkezésektől. A helyi önkormányzatok mozgástere egyébként ezen a területen jóval nagyobb, mert az Аlkotmánybíróság szerint ezen kérdések elsősorban önkormányzati, azaz helyi, nem pedig tartományi jelentőségűek.637 Az Аlkotmánybíróság nem vizsgálta, hogy az önkormányzatok által garantálható különböző jellegű szolgáltatások és segélyek sértik-e a polgárok egyenlőségét. Ez a kérdés csak az autonóm tartomány kapcsán merült fel. A bíróság ezen értelmezése azonban 632
Zakon o socijalnoj zaštiti, “Službeni glasnik RS,ˮ 24/2011 [Törvény a szociális védelemről, SZK Hivatalos Közlönye, 24/2011. szám], 57. szakasz. 633 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 53. szakasz. 634 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 58. szakasz. 635 Ustav Republike Srbije (2006), 66. szakasz 1. bekezdés. 636 Ustav Republike Srbije (2006), 97. szakasz 1. bekezdés. 637 IUz-353/2009. számú AB határozat, 34.
166
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
magát az aszimmetrikus decentralizációt és a szubszidiaritás elvét teszi alkotmányellenessé, amely természeténél fogva egyfajta egyenlőtlenséget, azaz különböző bánásmódot teremt, és amelynek célja, hogy az állami feladatokat a helyi, regionális igényekkel összhangban végezzék.638 Ez viszont eredményezheti, hogy egy-egy szabály alkalmazása során, akár ugyanazon államon belül is, rendkívül heterogén formákat ölthet. Ahogyan azonban az egész alkotmánybírósági döntés a tartományi autonómia kerete vonatkozásában, úgy ezen kérdés kapcsán sem koherens, hiszen egy másik részében kimondja, hogy a „polgárok egyenlősége az alkotmány és a törvény előtt az alkotmány 21. szakaszával összhangban nem jelent abszolút egyenlőséget, hanem egyenlőséget egyenlő tény- és jogállás fennállása esetén.”639 Habár a bemutatott társadalmi területek szabályozásának elemzése során egy viszonylag egységes kép alakult ki a Vajdaság normatív és szabályozói hatásköreiről a következetlen megoldásokat leszámítva, az oktatás, amely az egyik legtömegesebb jogosítványokat biztosító terület, tekintetében a hatásköri törvény más módszerhez folyamodott. Az eredeti és az átruházott hatáskörben végezhető feladatok felsorolása mellett ugyanis előírta, hogy az egyes teendőket az ország egész területén, egységes módon és egységes feltételek mellett kell végezni, az illetékes miniszter által előírt szabályok alapján. Ez az egységes szabályozás egyébként az általános és középiskolák igazgatóinak, titkárainak, valamint pedagógusainak szakvizsgáját lebonyolító bizottság kinevezésére és magának a vizsgának lebonyolítására vonatkozik.640 Kérdés, hogy az ezen megoldás alapján a törvényhozó számára csak a fenti kérdések esetében kívánatos-e az egységes eljárás, amely azt eredményezné, hogy az azon kívül eső minden egyéb ügy a Vajdaság területén eltérő tartományi szabályozási rend alá esik illetve eshet-e, amely per se nem sérti a polgárok egyenlőségét. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmány 183. szakaszában minden hatáskör, a hatásköri törvényben pedig minden tartományi érdekű ügy megállapításra került, ezért az ezeken 638
„ […] Joviĉić megjegyzi, hogy a regionális államban minden polgár egyenlő helyzetben van, ami nincs jelen a szövetségi államberendezésben a jogrendek pluralitásából kifolyólag. Nem szabad azonban elfelejteni a régiók normatív autonómiájára való tekintettel, hogy a jogrendek pluralitása a regionális államban is fennáll. Továbbá, az unitárius államra jellemző egységes jogrend nem jelent magától értetődően értéket. A normatív autonómia lehetőséget ad ugyanis a különlegességek ápolására és fejlesztésére, ami éppen az egyenrangúsághoz járul hozzá [...]” Petrov és Simović, „Regionalna država – (Ne)ispravan put decentralizacije Republike Srbije,” 565. 639 IUz-353/2009. számú AB határozat, 29. 640 Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 33. szakasz 2. bekezdés, 34. szakasz 2. bekezdés.
167
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
kívül maradt kérdések az ország egészére nézve egyforma jelentőséggel bírnak tehát az ezen kérdések vonatkozásában a tartomány csak átruházott feladatokat végezhet. Ezért minden olyan rendelkezést megsemmisített, amely a tudomány és a technológiai fejlesztés, az energetika, valamint a helyi önkormányzás területén eredeti hatáskörben végezhető (nem csak jogalkotói) feladatokat biztosított az autonóm tartománynak. Mindezek mellett, összegezve a tartományi érdekű
ügyek
törvénnyel
összhangban
való
szabályozása
(értsd
jogalkotása
és
törvényvégrehajtása) területén a fenti, igen színes megoldásokat és a normakontroll során született következtetéseket, a következők vonhatók le:
az autonóm tartomány jogalkotói funkcióit csak az alkotmány 183. szakaszában felsorolt társadalmi területeken gyakorolhatja, ezeken kívül pedig legfeljebb átruházott államigazgatási (és nem átruházott jogalkotói) feladatokat végezhet;
az autonóm tartomány nem (jog)szabályozhatja, törvényes felhatalmazással sem az egész társadalmi területet, csak azokat a kérdéseket, amelyeket a (hatáskört megállapító) törvény tartományi jelentőségűnek minősített;
a tartományi normaalkotás lehetősége nem jelenik meg minden társadalmi területen a hatásköri törvény értelmében, de az Alkotmánybíróság fel sem vetette ennek a mulasztásnak az alkotmányellenességét;
egyes, az alkotmány által felsorolt társadalmi területen az autonóm tartomány nem rendelkezik egyáltalán eredeti hatáskörben végezhető funkciókkal (és ez nem csak a jogalkotásra, hanem bármely más jogosítványra vonatkozik): vagy azért, mert a törvényhozó így rendelkezett, vagy pedig azért mert az Alkotmánybíróság megszűntette az egyetlen eredeti hatáskörben végezhető feladatot az alkotmányossági felülvizsgálat során;
az autonóm tartomány önálló rendeleti szabályozása nem fedi a kormánypolitika alakításában való részvételt, ideértve a különböző intézkedések elfogadását vagy éppen a kormánypolitika végrehajtását a Vajdaság területén (erről egyes ágazati törvények másként rendelkeznek);
168
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
az autonóm tartomány jogalkotása nem jelenti a törvénytől eltérő illetve a törvényben nem szereplő többlet- vagy pótjogok tartományi jogszabályokkal való létrehozását;
az autonóm tartomány alkotmány által egyszerűen csak szabályozásnak nevezett jogosítványa magába foglalja egyrészt az egyes kiegészítő feltételek és a magasabb fokú jogérvényesítés előírását, a saját jellegzetességeivel, valamint az országos vagy pedig a tartományi fejlesztési stratégiákkal (esetleg mindkettővel) összhangban történő jogalkotást, másrészt pedig az illetékes minisztériummal párhuzamosan végrehajtási aktusok elfogadását, amely az adott területet szabályozó ágazati törvény rendelkezésétől függően hol átruházott, hol pedig eredeti funkciónak minősül (akár az alkotmány által a tartomány hatáskörébe utalt társadalmi területeken is).
A tartományi érdekű ügyek törvénnyel összhangban történő szabályozása ezért a törvény mellett magába foglalja az országos stratégiai célkitűzéseknek és kormánypolitikának, az oktatás területén pedig bizonyos kérdésekben az ország egész területén egységesen alkalmazandó minisztériumi előírásoknak való megfelelést is; azaz a törvénnyel összhangban való tartományi szabályozás egyben a törvénytől alacsonyabb rangú jogszabályokkal összhangban való szabályozást is takarja. A hatásköri törvény rendelkezései mellett, amely kizárólag a vajdasági jogosítványokkal foglalkozik, megvizsgálva az egyes területeket részletesen szabályozó ágazati törvényeket, megállapítható, hogy a hatásköri illetve az egyes ágazati törvények egymással kollízióban vannak, hogy az ágazati törvények a legtöbb esetben nem említenek semmilyen tartományi jogalkotói funkciót, hogy az egyébként tartományi hatáskörbe is eső feladatokat egyedül a minisztérium feladataként írják elő, hogy kiegyenlítik az autonóm tartomány és helyi önkormányzatok jogosítványait, és hogy rendszerint szűkítik a tartomány lehetőségeit a hatásköri törvény rendelkezéseihez képest. Általánosan levonható megállapítás, hogy amit az egyes ágazati törvények törvényvégrehajtás céljából történő szabályozás címén a minisztérium hatáskörébe utalnak, az a hatásköri törvényben a tartomány eredeti hatáskörben végzendő önálló jogalkotói funkciójaként jelennek meg.641
641
Például a hatásköri törvény tartalmazza a tartomány hatáskörét a belföldi hajózási utak megjelelöléséről, az ágazati törvény azonban ennek szabályozását a minisztérium feladataként határozza meg. Zakon o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama, 11. szakasz.
169
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A különböző hatalmi szintek közötti hatáskörmegosztás (vertikális hatalommegosztás) a hatalom korlátozásának egy különleges formája.642 Ha azonban a tartományi hatáskörök úgy konstruáltak, hogy a hatalmat nem korlátozzák, hanem a közigazgatási középszinthez hasonlóan „kiszolgálják,” az autonómia legfeljebb a tartomány nevében létezik. Látható, hogy a tartományi jogalkotás az esetek túlnyomó többségében nem a törvénytől eltérő, különböző, a tartományi specifikumokkal
történő
jogszabályozással
egyenlő,
hanem
a
törvények,
néhol
az
államigazgatási szervek törvénytől alacsonyabb rangú aktusainak tartomány részéről történő végrehajtására silányul. Ez utóbbi azonban nem jelentene gondot, ha a tartomány a központi kormányzat felügyelete nélkül, továbbra is saját jellegzetességeivel összhangban hozhatná meg ezen végrehajtási aktusait. Miután a törvények nem szolgáltatnak konkrét keretet a tartomány tevékenységéhez az egyes feladatok szabályozása terén, nem tesznek különbséget a tartományi autonómia és helyi önkormányzatok között, valójában igen nehezen beszélhetünk eredeti tartományi hatáskörről a jogalkotás, a törvények végrehajtása során történő szabályozás, a stratégia készítés vagy éppen politikai intézkedések foganatosítása terén a Vajdaságban.
3.3. AZ EMBERI ÉS KISEBBSÉGI JOGOKRÓL VALÓ TARTOMÁNYI GONDVISELÉS „Vajdaság Autonóm Tartomány magas fokú kisebbségvédelmet biztosít, és a nemzetek közötti viszony általában véve jónak mondható,”643 áll az Európai Bizottság Szerbiáról készült 2013. évi országjelentésében. Az elmúlt években egyébként állandósulni látszó kijelentés két részre bontható: az első rész a tartomány a nemzeti kisebbségek védelme területén gyakorolható hatáskörére, a második rész pedig magának a tartománynak multietnikus jellegére utal, amely láthatóan különböző népcsoportok együttéléséből kifolyólag nem ritkán konfliktusokhoz vezet. Bár egyik közösség sem alkot többséget a szerb nemzettel szemben tehát a vajdasági területi autonómia nem egyenlő egyik nemzeti kisebbség autonómia törekvésével sem,644 a Vajdaság 642
Pajvanĉić, „Ustavni okvir regionalne države,” 53. Európai Bizottság, „Serbia 2013 Progress Report,” SWD(2013) 412 final, Brüsszel, 2013. október 16., 46. 644 A Vajdasági Magyar Szövetség, a Vajdasági Magyar Demokrata Párt és a Vajdasági Magyarok Demokratikus Közössége alkotta magyar koalíció 2008-ban elfogadta azt az autonómia-koncepciót, amely a Magyar Nemzeti Tanács által megtestesített perszonális autonómiára, a magyar többségű multietnikus régió, az ún. Magyar Autonóm Körzet megteremtésére, Vajdaság Autonóm Tartomány hatásköreinek a megerősítésére, a kisebbségek részarányos parlamenti képviseletére, valamint a közigazgatás és igazságszolgáltatás területi újraszervezésére épül. A Vajdaságban egyedül a magyar közösség az, amely effajta, háromlépcsős modellt dolgozott ki, és amely kisebbségi 643
170
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
autonómiájának kétségtelenül fontos eleme a tartományi lakosság igen színes nemzetiségi összetétele, annak multietnikus, multikulturális hagyományai.645 Ezt egyébként maga az alkotmányozó is elismerte, amikor a tartomány alkotmányos jogaként deklarálta, hogy „az alkotmánnyal összhangban, törvény alapján, a nemzeti kisebbségek tagjai számára tartományi jogszabályokkal kiegészítő jogokat is meg lehet állapítani.”646 [kiemelés tőlem – B.K.] A tartományi érdekű ügyek tartomány részéről történő szabályozása kapcsán már megállapítást nyert, hogy az Alkotmánybíróság döntése értelmében az autonóm tartomány nem hozhat létre a törvénytől eltérő jogokat, például a szociális védelem területén. A nemzeti kisebbségi jogok esetében azonban maga az alkotmány utalja ezt a lehetőséget a tartomány hatáskörébe. Ha az alkotmány nemzeti kisebbségi jogokat tartalmazó rendelkezéséből indulunk ki, akkor ezen „tartományi” jogok a nemzeti kisebbségek sajátosságainak megőrzésére, azon belül is az anyanyelvű oktatásra, hivatalos nyelvhasználatra, tájékoztatásra és kisebbségi kultúrára vonatkoznak.647 Az azonban nem egyértelmű, hogy mi a szerepe ebben az esetben a törvénynek, azaz a fentiekben elemzett hatásköri dilemmákból kifolyólag ezúttal is felmerül a kérdés, hogy milyen módon irányozhat elő a tartomány a területén élő nemzeti kisebbségek számára többletjogokat, ha ennek alapját törvény kell, hogy szolgáltassa. A nemzeti kisebbségek nemzeti tanácsairól szóló törvény például előírja, hogy a Vajdaság területén székhellyel rendelkező
személyi elvű, kisebbségi területi elvű és kisebbségtől független területi elvű autonómiából áll. Ez utóbbi egyébként a Vajdaság tartományi autonómiájának a támogatása. A Magyar Koalíció Autonómiakoncepciója, megtekintve 2014. november 7-én, http://www.vajma.info/docs/MK_autonomiakoncepcio_2008_03_17.pdf . 645 „ [...] a politikai kultúra mintáinak komplexitását a Vajdaság vidékein tovább növelik a tartományban élő többségi (szerb) nemzeti korpuszban jelenlévő értékbeli eltérések. Az ilyen, ultranacionális megoszlások különösen szembetűnőek a Vajdaság autonóm hatásköreinek tartalmával, az identitáspolitikákkal, az állam tradicionális vagy modern jellegének preferenciáival, a kultúrával és hasonlókkal szemben.” Jovan Komšić, Vojvođansko pitanje u procesu srpske tranzakcije (19882013), (Belgrád: Dan Graf, 2014), 197. 646 Ustav Republike Srbije (2006), 79. szakasz 2. bekezdés. 647 „A nemzeti kisebbségek tagjainak joguk van: a nemzeti, etnikai, kulturális és vallási sajátosságaik kifejezésére, őrzésére, ápolására, fejlesztésére és nyilvános kifejezésére; jelképeik nyilvános helyeken való használatára; nyelvük és írásuk használatára; hogy azokban a környezetekben, ahol az összlakosság jelentős számarányát képezik az állami szervek, a közmegbízatással felruházott szervezetek, az autonóm tartomány és helyi önkormányzatok szervei anyanyelvükön folytassák az eljárásokat; az anyanyelvű oktatásra az állami és az autonóm tartományi intézményekben; oktatási magánintézmények alapítására; saját nyelvükön használni családi és utónevüket; azokban a környezetekben, ahol az összlakosság jelentős számarányát képezik a hagyományos helyi elnevezéseket, az utcaneveket, a településeket és topográfiai jeleket saját nyelvükön kiírni; saját nyelvükön teljes körű, kellő idejű és elfogulatlan tájékoztatásra, ideértve az értesítések és eszmék kifejezését, fogadását, közlését és cseréjét is; saját tömegtájékoztatási eszközeik megalapítására, a törvénnyel összhangban.” Ustav Republike Srbije (2006), 79. szakasz 1. bekezdés.
171
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
nemzeti kisebbségi tanácsok648 működéséhez szükséges pénzeszközöket a köztársasági és a tartományi költségvetésből kell biztosítani, amely utóbbi mértékét a tartomány saját rendeletével határozza meg.649 E szerint a tartomány területén lévő nemzeti tanácsok kettős pénzelésben részesülnek, amelyet a Vajdaság önálló hatáskörben rendez. Ebben az esetben azonban magát a többletforrásra való jogot nem a tartományi jogszabály, hanem a törvény garantálja illetve hozza létre. Általában az emberi és kisebbségi jogok érvényesítésének a módját a törvény írja elő, „ha ezt az alkotmány kifejezetten előirányozza, vagy ha ez egyes jogok természeténél fogva megvalósításukban elengedhetetlen, melynek során a törvény semmi esetre sem befolyásolhatja a szavatolt jogok lényegét.”650 Ha viszont az autonóm tartomány szavatolja a jogokat, az autonóm tartománynak is kell megfelelő aktusokkal szabályozni azokat. Ekkor azonban a törvény funkció nélkül marad. Az értelmezést bonyolítja, hogy a többi tartományi hatáskörhöz képest ez a rendelkezés az alkotmány emberi és kisebbségi jogokról szóló részében kapott helyet, de a megfogalmazásból arra lehet következtetni, hogy a tartomány eredeti hatáskörét takarja az elhelyezkedésétől függetlenül. Ezért a törvény alapján megfogalmazás a fent idézett alkotmánynormában
jelentheti,
hogy
a
törvény
hivatkozik
a
tartományi
jogalkotói
jogosítványaira, amellyel a tartomány a törvény garantálta jogokat részletezi vagy esetleg a törvényben garantált jogok mellett, de a törvény alapelveinek keretében új jogokat teremt. A Tartományi Parlament az elmúlt bő tíz évben folytatott jogalkotó tevékenységét vizsgálva megállapítható, hogy a Vajdaság által „létrehozott” kiegészítő jogok elsősorban a nemzeti kisebbségek nyelvhasználatára vonatkoznak. Mivel az összehasonlító jogi elemzések során is kiderült, hogy a regionális nyelvpolitika külön jelentőséggel bír, és az adott terület nyelvhasználati szabályozása nagymértékben determinálja az egész régiót, ezen kérdésnek Vajdaság vonatkozásában is külön figyelmet kell szentelni; hiszen a tartomány az alkotmány garantálta „jogteremtési lehetőségét” elsősorban a kisebbségi nyelvi jogok fejlesztésére 648
„A kultúra, az oktatás, a tájékoztatás valamint a hivatalos nyelv- és íráshasználat területére vonatkozó önkormányzati joguk érvényesítése érdekében a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek a Szerb Köztársaságban megválaszthatják saját nemzeti tanácsukat.” Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, “Službeni glasnik RS,ˮ 72/2009, 20/2014 – odluka US i 55/2014 [Törvény a nemzeti kisebbségek nemzeti tanácsairól, SZK Hivatalos Közlönye, 72/2009., 20/2014 – AB határozat és 55/2014. szám], 2. szakasz 1. bekezdés. 649 Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, 114115. szakasz. 650 Ustav Republike Srbije (2006), 18. szakasz 2. bekezdés.
172
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
használja. Ez egyébként logikus következménye annak, hogy jelenleg a Vajdaságot alkotó 45 helyi önkormányzatból 39 területén van hivatalos használatban egy vagy több nemzeti kisebbségi nyelv (31 önkormányzat egész területén és még további nyolc önkormányzatban részlegesen): a magyar nyelv 31, a szlovák 13, a román tíz, a rutén hat, a horvát négy, a cseh nyelv egy önkormányzatban, emellett pedig egy-egy településen a bolgár, valamint a macedón nyelv.651 Összehasonlításképpen Közép- és Dél-Szerbiában csak kilenc önkormányzatban van valamely nemzetiségi nyelv hivatalos használatban (az összesen 128 helyi önkormányzatból): a bolgár kettő, az albán nyelv három, a bosnyák pedig négy községben. 652 Ha egy adott nemzeti kisebbség helyi lakossághoz viszonyított részaránya eléri vagy meghaladja a 15 százalékot, a nemzeti kisebbség nyelvét és annak írásmódját egyenrangú feltételek mellett lehet használni az egyébként hivatalos használatban lévő szerb nyelvvel és cirill írásmóddal együtt. 653 A Vajdaságban azonban tartományi jogszabállyal garantált kiegészítő jogként lehetőség van arra is, hogy azokon a településeken, önkormányzat-részeken (tehát nem a helyi önkormányzat teljes területén), ahol a kisebbségi lakosság helyi részaránya meghaladja a 25 százalékot, szintén hivatalossá tehető a kisebbségi nyelv.654 Mivel szerzett jogról van szó, melynek mértéke nem csökkenthető, egy-egy nemzeti kisebbségi nyelv hivatalos státusa még az adott közösség tagjai számának csökkenésével sem szüntethető meg. Az már más kérdés, hogy jogalkalmazók híján hogyan lehet a nyelvi jogokat hatékonyan érvényesíteni. Szerbiára többszörösen igaz, hogy a kisebbségi nyelvek jogi és gyakorlati helyzete a társadalmipolitikai rendszerekkel együtt párhuzamosan változott. Ezek viszonyában a kisebbségi nyelvhasználatot szabályozó jogszabályi háttér egymástól jól elkülöníthető időszakokra oszlik: a tartományi törvénykezés idején jelenlevő többnyelvűség (1968–1990), a szövetségi köztársaság 651
Jezici i pisma u službenoj upotrebi u statutima gradova i opština na teritoriji AP Vojvodine, megtekintve 2014. november 7-én, http://www.puma.vojvodina.gov.rs/mapa.php. 652 Informacija o službenoj upotrebi jezika nacionalnih manjina u upravama jedinica lokalne samouprave u Centralnoj Srbiji, megtekintve 2014. november 7-én, http://www.ljudskaprava.gov.rs/images/pdf/nacionalne_manjine_1/Upotreba_jezika.pdf. 653 Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisama, “Službeni glasnik RS,ˮ br. 45/1991, 53/1993, 67/1993, 48/1994, 101/2005 - dr. zakon i 30/2010 [Törvény a nyelvek és írások hivatalos használatáról, SZK Hivatalos Közlönye, 45/1991., 53/1993., 67/1993., 48/1994., 101/2005 - másik törvény és 30/2010. szám], 11. szakasz 12. bekezdés. 654 Pokrajinska skupštinska odluka o bližem ureĊivanju pojedinih pitanja službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina na teritoriji Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 8/2003, 9/2003 ispr. i 18/2009 - promena naziva akta i “Službeni glasnik RS,ˮ br. 69/2010 - odluka US [Tartományi képviselőházi rendelet a nemzeti közösségek nyelvének és írásának vajdaság autonóm tartomány területén való hivatalos használatával kapcsolatos egyes kérdések részletezéséről, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 8/2003., 9/2003 - jav. és 18/2009 - névmódosítás és SZK Hivatalos Közlönye, 69/2010 – AB határozat], 8. szakasz 3. bekezdés.
173
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
felbomlását követő egynyelvűséget propagáló politika (1991–2002) és a napjainkban tapasztalható félmegoldások időszakára (2002-től máig).655 Az 1990-es alkotmány életbe lépése után, a valamikori szövetségi állam felbomlásával megszűnt a nyelvi egyenjogúság, és az 1991es, ma is hatályban lévő hivatalos nyelvhasználati törvény a helyi önkormányzatokra bízta egyegy nemzeti kisebbség anyanyelvének hivatalos használatba történő bevezetésének eldöntését az adott helyi önkormányzat adminisztratív határain belül. Ez azt eredményezte, hogy a hivatalos nyelvhasználati törvény 2010. évi módosításáig nem volt semmilyen cenzus, mely alapján az önkormányzatok kötelesek lettek volna bevezetni a kisebbségi nyelv hivatalos használatát, nem voltak pontosan meghatározott területei a kisebbségi hivatalos nyelvhasználatnak, és általában véve semmilyen egyenrangúság nem létezett a szerb és a többi hivatalos használatban lévő nyelv között (maga az alkotmány egyébként ma sem garantálja a nyelvi egyenlőséget, de a nyelvi diszkrimináció tilalmán túl külön nevesíti a kisebbségi, köztük a nyelvi jogokat is). A szerbiai tételes jog nem használja az államnyelv kifejezést. Habár az alkotmány 10. szakasza a szerb nyelvet és a cirill írásmódot jelöli meg hivatalosként, ugyanezen szakasz értelmében törvénnyel szabályozható más nyelvek hivatalos használata is. Ez utóbbi mindenképpen pozitív eleme a szerbiai kisebbségi jogérvényesítésnek, hiszen a nemzeti kisebbségi nyelveknek így hivatalos nyelvi státusa van, míg a régióbeli országokban a kisebbségi nyelvek használata alapvetően bizonyos korlátokhoz kötött. A törvényhozó középutas, ún. liberális megoldást fogadott el: a törvény hatályán kívül hagyja a kultúra, a tájékoztatás, részben a magánvállalkozások, valamint az oktatás nyelvhasználatra vonatkozó lényeges kérdéseit, de részletekbe menően szabályozza a közintézmények nyelvhasználatát, eljárás lefolytatását, nyilvános és közérdekű feliratok módját stb.656 Később a nemzeti kisebbségek jogainak és szabadságjogainak védelméről szóló törvény nyomán lényeges módosításokat eszközöltek a hivatalos nyelvhasználati törvényben is,657 amelyben a hivatalos nyelvhasználat általános definíciója kiegészült a kisebbségi hivatalos nyelvhasználattal a következők szerint: „a nemzeti 655
A Magyar Nemzeti Tanács Hivatalos Nyelvhasználati Stratégiája 2012-2017, 5−12. Megtekintve 2014. november 7-én, http://mnt.org.rs/450-NYELVHASZNALATI-STRATEGIA. 656 Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisama, 3. szakasz. 657 Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, “Službeni list SRJ,ˮ br. 11/2002, “Službeni list SCG,ˮ br. 1/2003 - Ustavna povelja i “Službeni glasnik RS,ˮ br. 72/2009 - dr. zakon i 97/2013 - odluka US [Törvény a nemzeti kisebbségek jogainak és szabadságjogainak védelméről, JSZK Hivatalos Lapja, 11/2002. szám, Szerbia és Montenegró Hivatalos Lapja, 1/2003 – Alkotmányos alapokmány és SZK Hivatalos Közlönye, 72/2009 - másik törvény és 97/2013 - AB határozat].
174
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
kisebbségi nyelv hivatalos használata különösen vonatkozik: a nemzeti kisebbségi nyelv közigazgatási és bírósági eljárásban való használatára, és a közigazgatási és bírósági eljárás nemzeti kisebbségi nyelven történő lefolytatására; a nemzeti kisebbségi nyelv használatára a közmegbízatást végző szervek és polgárok közötti kommunikációban; nemzeti kisebbségi nyelvű közokiratok kiadására és hivatalos nyilvántartások, valamint személyes adatok gyűjteményének vezetésére, és az e nyelveken kiadott okiratok érvényesként elfogadására; a nemzeti kisebbségi nyelv használatára a szavazólapokon és szavazati anyagon, a nemzeti kisebbségi nyelv használatára a képviselő-testületetek munkájában.”658 A tartomány pedig ezen törvény alapján állapíthatja meg a kiegészítő jogokat, tehát a fenti felsorolás keretein belül. Például a villanygazdasághoz, földgázhasználathoz, postaforgalomhoz és távirati szolgáltatásokhoz kapcsolódó számlanyomtatványok, igazolások és értesítések kötelezően többnyelvűek a Vajdaságban, azaz a szerb nyelv mellett a szolgáltató székhelyén hivatalos használatban lévő nemzeti kisebbségi nyelveken is ki kell ezeket a dokumentumokat állítani,659 a tartományi képviselőházi választások során a jelöltek listáját a választókerület területén hivatalos használatban lévő minden nyelven ki kell hirdetni,660 minden tartományi szerv aktusát a szerb nyelv mellett a tartomány területén hivatalos használatban lévő összes nyelven (magyarul, szlovákul, románul, ruténul és horvátul) közzé kell tenni a tartományi hivatalos lapban. 661 Ezen jogokat explicit nem említi a törvény, de kétségtelenül beleérthetőek a nemzeti kisebbségi nyelvhasználat fenn felsorolt területeinek egyikébe: a többnyelvű számlák a kisebbségi nyelvű írásbeli kommunikációra, a többnyelvű jelöltlisták a szavazással kapcsolatos anyagra, a többnyelvű hivatalos lap pedig a képviselő-testületek munkájára vonatkozó nemzeti kisebbségi nyelvhasználatot szabályozó rendelkezésekbe. A hivatalos nyelvhasználati törvény előírja, hogy a tartományi szervek munkájában használatos nyelveket az autonóm tartomány statútumában állapítja meg.662 A tartomány ezen hatásköre 658
Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisama, 11. szakasz 3. bekezdés. Pokrajinska skupštinska odluka o bližem ureĊivanju pojedinih pitanja službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina na teritoriji Autonomne pokrajine Vojvodine, 5. szakasz. 660 Pokrajinska skupštinska odluka o izboru poslanika u Skupštinu Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ br. 23/2014 [Tartományi képviselőházi rendelet a képviselők választásáról a Vajdaság Autonóm Tartomány Képviselőházába, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 23/2014. szám], 35. szakasz 2. bekezdés. 661 Odluka o objavljivanju odluka i drugih akata organa Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ br. 15/1992 i 1/1993 - ispr. [Rendelet a Vajdaság Autonóm Tartomány szervei rendeleteinek és más aktusainak közzétételéről, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 15/1992. és 1/1993 - jav.], 3. szakasz 2. bekezdés. 662 Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisama,11. szakasz 5. bekezdés. 659
175
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
egyrészt jól illeszkedik a tartományi intézményrendszer önálló, autonóm kialakításának jogába az alkotmány 183. szakasza 1. bekezdése szerint, másrészt pedig alapot szolgáltat a kisebbségi nyelvű ügyintézésnek a tartományi szervekben, amely az alkotmány 79. szakasza 2. bekezdése szerint a tartomány területén élő nemzeti kisebbségek kiegészítő jogaként értelmezhető. Az Alkotmánybíróság ezzel szemben úgy ítélte meg, hogy a törvényi felhatalmazás, mely szerint a tartomány megállapítja a szerveinek munkájában használatos kisebbségi nyelveket, nem egyenlő a tartomány azon, hatásköri törvény által garantált jogával, hogy részletesebben szabályozza a nemzeti kisebbségek nyelvhasználatát a tartomány területén. Mivel az alkotmány úgy rendelkezik, hogy a szerb nyelven kívül más nyelvek használatát törvény kell, hogy előírja, a tartomány saját törvénytől alacsonyabb rangú aktusaival nem teremthet egyéb jogokat vagy kötelezettségeket annál, mint amit a törvény garantál. Miután a fenti jogokat a nyelvhasználati törvény kifejezetten nem tartalmazza, a Vajdaságnak sincs joga azokat külön, többletjogként előírni.663 Következtetésképpen elmondható, hogy az alkotmányos garancia a nemzeti kisebbségek külön védelmére a tartomány területén, kiegészítő jogok tartományi jogszabályokkal való megállapításával, újfent csak kiegyenlítődött az egész ország területén alkalmazandó törvénykezéssel; más szóval a tartományi jogalkotás a törvény alapján egyenlő a törvény szövegének tartományi jogszabályban való átvételével. Függetlenül attól, hogy a törvényhozó a hivatalos
nyelvhasználat
szabályozását
tartományi
érdekű
ügyként
definiálta,
az
Alkotmánybíróság megsemmisítette az ezt tartalmazó rendelkezést, mert egy másik törvény szó szerint nem írta elő a tartomány ezen hatáskörét.664 A tartományi hivatalos nyelvhasználati rendeletet egyébként még az előző hatásköri törvény, az omnibusz törvény hatálya idején fogadta el a Tartományi Képviselőház. Alkalmazásának egy évtizede alatt az Alkotmánybíróság előtt is több ízben megfordult, azonban a bíróság egyetlen alkalommal sem ítélte úgy, hogy a rendeletet alkotmányos illetve törvényes alap hiányában hatályon kívül kellene helyezni, éppen ellenkezőleg. Topolya község statútumának normakontrollja során például figyelembe vette és elemezte a tartomány ezen rendeletét is, és megállapította, hogy a 25 százalékos cenzus csak azon helyi közösségekre vonatkozik, amelyek
663
IUz-353/2009. számú AB határozat, 35. Bár az Alkotmánybíróság megsemmisítette a tartomány jogosítványát, hogy a nemzeti kisebbségi nyelvek hivatalos használatát részletesen szabályozza, az ezen törvényi rendelkezésen alapuló tartományi nyelvhasználati jogszabály jelen disszertáció kéziratának lezárásáig hatályban maradt.
664
176
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
területén a rendelet hatályba lépésekor nem volt az adott kisebbségi nyelv hivatalos használatban.665 Más részről maga a rendelet is volt normakontroll tárgya, többek között éppen az említett cenzus kapcsán.666 Az eljárás során a bíróság hivatkozott mind a hatásköri törvény hivatalos nyelvhasználat tartományi szabályozására vonatkozó rendelkezésére, de ugyanúgy a nemzeti kisebbségek védelme szempontjából egy másik alapvető jogforrásra, a nemzeti kisebbségek jogainak és szabadságjogainak védelméről szóló törvényre. Ez utóbbi kifejezetten tartalmazza, hogy az általa szabályozott egyes kérdések részletesebb rendezése a köztársasági előírások mellett tartományi jogszabályokkal is történhet.667 A törvény nem írja elő, hogy a kisebbségi jogérvényesítés pontosan mely aspektusaira vonatkozik ez a tartományi jogosítvány, de kétségtelenül kiterjeszti a tartomány az alkotmány által garantált eredeti hatáskörben gyakorolható normatív funkcióit a nemzeti kisebbségi jogok teljes területére, ideértve a kisebbségi nyelvhasználat egyes kérdéseit. Ez alapján pedig az Alkotmánybíróság nem semmisítette meg a tartomány által többlet jogként garantált 25 százalékos cenzust a kisebbségi nyelv bevezetéséhez egy-egy település területére illetve nem vitatta el az ily módon hivatalos használatba vezetett kisebbségi nyelv státusából eredő egyéb jogokat sem, például a különböző közfeliratok kisebbségi nyelven való feltüntetésére a fentiekben említett normakontroll során. Mindezek ismeretében azonban felmerül a kérdés, hogy bár a törvényi háttér nem változott, az Alkotmánybíróság milyen okkal szüntette meg a tartomány hatáskörét a nyelvhasználat részletesebb szabályozása terén a hatásköri törvényben illetve a statútumban. Még a hivatalos nyelvhasználati törvény tartományra vonatkozó rendelkezésének konzervatív értelmezése mellett is a nemzeti kisebbségek védelméről szóló kerettörvény minden kétséget kizárólag biztosítja a tartomány azon jogát, hogy a törvény rendelkezéseiből eredő jogokat részletesebben szabályozza. „[...] az autonóm tartomány »szerepét« egy adott jog érvényesítésében törvénynek kell előírnia, azaz a jogérvényesítésről való gondviselésnek a törvényhozó által előírt »szerep« keretei között szabad és kell haladni.”668 Ez alapján pedig az Alkotmánybíróság nem szüntethette volna meg a fenti jogosítványt. 665
IU-446/2004. számú AB határozat, Szerbia Alkotmánybíróságának 2010/1. számú hivatalos jelentése (az Alkotmánybíróság 2010 januárja és júliusa között hozott aktusainak a gyűjteménye), szerk. Katarina Manojlović Andrić (Belgrád: Szerbia Alkotmánybírósága – Službeni glasnik Javno prezudeće, 2010), 320. 666 IU-394/2005. számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 69/2010. szám 667 Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, 1. szakasz 3. bekezdés. 668 IUo-360/2009. számú AB határozat, 41.
177
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
„A Vajdaság AT szervei révén részletesen szabályozza és biztosítja a Vajdaság AT területén a nemzeti kisebbségek anyanyelvű oktatásra való jogának megvalósítását valamennyi oktatási szinten, a törvénnyel összhangban.”669 A Vajdaság ezen eredeti hatásköre magába foglalja a kisebbségi nyelvű nevelés-oktatás minden szintjét, az óvodától kezdve egészen az egyetemig. Az Alkotmánybíróság, a hivatalos nyelvhasználattal ellentétben, úgy ítélte meg, hogy a tartománynak jogában áll többlet jogokat létrehozni ezen a területen: például az előírttól kisebb számú diákkal nyitni osztályt (itt csak megjegyezném, hogy ez egyébként a törvény alapján a tartomány átruházott feladata), kisebbségi nyelven biztosítani az egyetemi képzés minden szintjét stb., azzal a feltétellel, ha mindezen többletjogokra megfelelő forrásokat is biztosít a tartományi költségvetésből, és ha az az adott ágazati törvényt az előirányozott jog nem sérti. 670 Vajon ez utóbbi feltétel jelentheti-e azt, hogy a tartomány csak azon jogokat állapíthatja meg, amelyek már valamilyen formában megjelentek a törvényben? Az Alkotmánybíróság által felsorakoztatott fenti példák alapján a válasz pozitívnak tűnik. A Vajdaság előírta az egyetemre felvételizők azon jogát, hogy a tartomány területén lévő felsőoktatási intézményekben az anyanyelvükön tegyék a felvételi vizsgát illetve más képességfelmérőt. A rendelet értelmében a felvételit lebonyolító intézmények kötelesek a jelentkezők ezen jogának érvényesítését biztosítani
és
az
alapszabályukat,
valamint
más
általános
aktusaikat
a
rendelettel
összehangolni.671 Ezen „tartományi” jog alapját az Alkotmánybíróság olvasatában a felsőoktatási törvény biztosítja, amely egyébként is lehetővé teszi az oktatás, valamint a vizsgatétel nyelvének szabályozását, de nem a tartomány által, hanem az intézmény alapszabályában.672 Ha az adott intézmény a törvény szerint jár el, akkor szabadon dönthet arról, hogy az alapszabályába bevezeti-e a kisebbségi nyelvű felvételi vizsga választását a jelöltek részéről, vagy pedig sem; ha azonban a tartományi jogszabály szerint, köteles biztosítani a kisebbségi nyelvű felvételi eljárást, és köteles ehhez igazítani az általános jogi aktusait is. Szóval bár első olvasatra a törvény értelmében igenis van alapja ezen kiegészítő jognak, mégsem
669
Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, 38. szakasz. IUz-353/2009. számú AB határozat, 33. 671 Pokrajinska skupštinska odluka o polaganju prijemnog ispita odnosno ispita za proveru sklonosti i sposobnosti za upis na visokoškolsku ustanovu na jezicima nacionalnih zajednica, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 15/2013 [Tartományi képviselőházi rendelet a felsőfokú intézménybe való beiratkozáshoz szükséges felvételi vizsga, valamint készség- és képességfelmérő vizsga tételéről a nemzeti közösségek nyelvein, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 15/2013. szám]. 672 Zakon o visokom obrazovanju, 80. szakasz 2-3. bekezdés. 670
178
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
tartalmaz semmilyen garanciát arra nézve, hogy a tartomány döntését az adott intézmény tiszteletben tartja-e vagy sem. Ily módon a tartományi rendelet inkább ajánlás és nem imperatív jogi norma. A tartomány hatásköre, hogy kiegészítő jogokat állapítson meg, nem egyenlő azon hatáskörével, hogy az emberi és kisebbségi jogok érvényesítéséről a törvénnyel összhangban gondoskodjon.673 A törvénnyel összhangban történő eljárás kötelezettsége láthatóan itt is megjelenik, bár érdekes, hogy ugyanezen tartalmú norma a helyi önkormányzatok esetében nem tartalmazza a törvényre való hivatkozást.674 A helyi önkormányzatok emellett nem csak az emberi és kisebbségi jogok érvényesítésével, de egyben védelmével és előmozdításával is foglalkoznak, amely hatáskör ilyen formában minden szempontból bővebb a tartomány lehetőségeitől.675 A gondviselés per se azonban mindkét esetben soft law kategória. A kiegészítő jogok szabályozása azonban kétségkívül „erősebb” jogosítványa a tartománynak; ezen alkotmánynorma alapján pedig a törvényhozó számos, a nemzeti kisebbségvédelemhez kapcsolódó pozitív rendelkezést fogadott el a hatásköri törvényben: a tartomány meghozza a nemzeti kisebbségek nyelvének oktatási programját, valamint jóváhagyja a tankönyveiket és taneszközeiket, pályázatot ír ki a nemzeti kisebbségi kultúra fejlesztésére, valamint támogatja a nemzeti kisebbségi nyelvű tájékoztatási eszközök tevékenységét. Emellett a tartományi statútum szerint a tartomány köteles megfelelő intézkedésekkel mint amilyenek az ösztöndíjazási programok vagy a gyakornokok képzése biztosítani a nemzeti kisebbségek arányos képviseletét a tartományi szervekben, jelentősebb aránytalanság esetén,676 illetve a hivatalos nyelvhasználatot szabályozó törvény következetes betartása céljából intézkedéseket foganatosítani.677 673
Ustav Republike Srbije (2006), 183. szakasz 3. bekezdés. „A község gondoskodik az emberi és kisebbségi jogok érvényesítéséről, védelméről és előmozdításáról, valamint a községi szintű tömegtájékoztatásról.” Ustav Republike Srbije (2006), 190. szakasz 3. bekezdés. 675 „Az alkotmány 183. szakasza 3. bekezdése és 190. szakasza 3. bekezdése alapján, amelyek előírják, hogy az autonóm tartományok és a községek gondot viselnek az emberi és kisebbségi jogok érvényesítéséről, a községek pedig még az emberi és kisebbségi jogok védelméről és fejlesztéséről is, annak pontosítása nélkül, mi lehet az emberi és kisebbségi jogok érvényesítéséről, védelméről és fejlesztéséről való gondviselés valódi jelentése, figyelembe véve, hogy az alkotmány szerint a tartományok és helyi önkormányzatok nem rendelkeznek törvényhozó és bírói hatalommal, az a következtetés vonható le, hogy a köztársaság és az alacsonyabb szintű hatalmi szerveződések hatáskörei közötti megosztás kisebbségi jogok érvényesítési módjának szabályozására gyakorolt hatásával kapcsolatos alkotmányos szabályozás nem rendelkezik rendszerszerű minőséggel.” Vladimir Đurić, „Statut Vojvodine: izazov graĊanskoj ustavnosti i ustavnom patriotizmu,ˮ Nova Srpska politička misao: Ustav i iskušenja – Posebno izdanje 2 (2008): 172. 676 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 22. szakasz 2. bekezdés. 677 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 24. szakasz 2. bekezdés. 674
179
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Mind a hatásköri törvény, mind pedig a tartományi statútum normakontrollja során felmerült a Vajdaság szerepének a kérdése az emberi és kisebbségi jogok érvényesítése terén; más szóval a tartomány, alkotmányos jogállásából kifolyólag, szavatolhatja-e az egyébként köztársasági aktusok által garantált jogokat a területén élő nemzeti kisebbségeknek. Bár erről a kérdésről több ízben szó volt az előző fejezetekben, összegzésképpen elmondható, hogy bár a tartományi autonómia célja a hatalom korlátozása, ennek alapvető eszköze pedig éppen az emberi és kisebbségi jogok érvényesítése,678 a Vajdaság Autonóm Tartomány kapcsán kialakult álláspont szerint a tartomány nem biztosíthatja törvénytől alacsonyabb rangú aktusokkal a jogvédelmet, valamint nem veheti át az egyébként köztársasági hatáskörbe tartozó ezen feladatot, még akkor sem, ha az adott rendelkezés inkább elvi, mintsem normatív jellegű.679 Ez a korlátozás egyébként kiterjed a nemzeti egyenrangúság680 biztosítására is, amely megvalósulásához a Vajdaság legfeljebb hozzájárulhat,681 nem pedig deklarálhat.682 Természetesen kérdéses, hogy „lehetséges, hogy a Szerb Köztársaság Alkotmánya garantálja a nemzeti közösségek és nemzeti közösségek tagjainak törvény előtti egyenlőségét és teljes egyenrangúságát, 683 de a nemzeti közösségek egyenrangúságának deklarálása a Vajdaság AT szintjén az alkotmány megsértésének minősül.”684 Miután az Alkotmánybíróság megsemmisített nem egy emberi illetve kisebbségi jogi vonatkozású rendelkezést, felmerül a szerzett jogok védelmének a kérdése. Ugyanis az alkotmány szerint „az emberi és kisebbségi jogok elért szintje nem csökkenthető.”685 Legyen szó akár a szociális védelem területén garantált többlet jogokról, a hivatalos nyelvhasználat részletesebb szabályozásáról, de akár olyan deklaratív jellegű rendelkezésekről, amelyek a 678
Beširević, „Muke po Statutu: da li će jeziĉka dogmatizacija ustava ukinuti politiĉku autonomiju…,” 497. „A Vajdaság AT összlakosságában számbeli kisebbséget alkotó nemzeti közösségek tagjai külön védelmet élveznek és mindazokat a jogokat, amelyeket a Szerb Köztársaság aktusai a nemzeti kisebbségeknek és a nemzeti kisebbséghez tartozóknak szavatolnak.” A 2009. évi tartományi statútum ezen 22. szakaszát az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette. 680 A tartományi statútum egyébként még 2009-ben a nemzeti kisebbség kifejezés helyett bevezette a nemzeti közösség kifejezést, amely a 2014. évi statútumban egy kifejezéssé olvadt össze: nemzeti kisebbség – nemzeti közösség. 681 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 6. szakasz 2. bekezdés. 682 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009), 6. szakasz. 683 „Az állam külön védelmet szavatol a nemzeti kisebbségeknek teljes egyenjogúságuk megvalósítása és identitásuk megőrzése érdekében.” Ustav Republike Srbije (2006) 14. szakasz 2. bekezdés. „Szavatolt a nemzeti kisebbségek tagjainak törvény előtti egyenlősége és egyenlő törvényes védelme.” Ustav Republike Srbije (2006) 76. szakasz 1. bekezdés. 684 Korhecz, „Statut autonomne pokrajine u ustavnom pravu Republike Srbije …,” 461. 685 Ustav Republike Srbije (2006), 20. szakasz 2. bekezdés. 679
180
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
tartomány magasabb fokú jogvédelem biztosítására, valamint esélyegyenlőségi politika folytatására kötelezték, a Vajdaság területén élő polgárokat az Alkotmánybíróság döntése megfosztotta az eddigi jogaitól illetve lehetőségeitől az érintett társadalmi területeken. Más részről eddig egyetlen olyan tartományi képviselőházi rendelet ellen sem kezdeményeztek alkotmányossági vagy törvényességi felülvizsgálatot az Alkotmánybíróság döntései alapján. Azt sem szabad azonban figyelmen kívül hagyni, hogy azon tartományi jogszabályok száma, amelyekkel a Vajdaság saját, ún. tartományi jogot alkotott: kötelezettségeket teremtett vagy jogokat garantált az adott ágazati törvény keretein belül a területén élő polgárok részére, igen csekély. Áttanulmányozva a Tartományi Képviselőház honlapján közzétett jogszabályokat az elmúlt ötéves időszakban,686 az a következtetés vonható le, hogy a tartományi költségvetésen és zárszámadáson, a tartományi szervek szervezetének és működésének szabályozásán, valamint egyes intézmények megalapításán kívül a Vajdaság nem igen aknázta ki még azokat a szűk lehetőségeket sem a jogalkotás terén, amelyet a törvényhozó a hatásköri törvénnyel megteremtett. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a Vajdaság nem fogadott volna el fejlesztési stratégiákat vagy hozott volna meg különböző területi terveket; hagyományos értelemben vett jogot azonban, néhány kivétellel, nem alkotott. Ilyen kivétel például a tartományi képviselőházi rendelet a felsőfokú intézménybe való beiratkozáshoz szükséges felvételi vizsga, valamint készség- és képességfelmérő vizsga tételéről a nemzeti közösségek nyelvein vagy a második, harmadik és minden következő gyermek biogyógyászatilag segített megfoganása költségeinek részbeni támogatására való jogról.687 Akár idesorolható a nemzeti közösségek nyelvének és írásának Vajdaság Autonóm Tartomány területén való hivatalos használatával kapcsolatos egyes kérdések részletezéséről szóló tartományi képviselőházi rendelet is, ezt azonban még az előző alkotmány, valamint az omnibusz törvény hatálya idején fogadták el, és a későbbiekben csupán módosításokat élt meg. A tény azonban, hogy a tartományi jogalkotás legfeljebb a tartományi intézményrendszer és hatalmi szervezet szabályozására korlátozódik, felveti magának az autonómia létjogosultságának 686
Az ötéves időszak alatt értsd a hatásköri törvény elfogadásától (2009) a jelen disszertáció lezárásáig tartó időszakot. 687 Pokrajinska skupštinska odluka o pravu na sufinansiranje troškova za biomedicinski potpomognuto oploĊenje za drugo, treće i svako naredno dete, “Službeni list AP Vojvodine,” 42/2014 [Tartományi képviselőházi rendelet a második, harmadik és minden következő gyermek biogyógyászatilag segített megfoganása költségeinek részbeni támogatására való jogról, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 42/2014. szám].
181
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
a kérdését a térségben. A hatásköri törvény értelmében és a megfelelő ágazati törvényekkel összhangban a Vajdaság saját jogszabályaival számos területet szabályozhat, úgy is mint a fejlesztési tervezést, a turizmus tervezését és fejlesztését, a különböző ásványi források, vizek használatát, a vizi és szárazföldi közlekedés egyes kérdéseit, a tartományi jelentőségű gazdasági vásárokat, a felnőttképzést, az anyanyelvű oktatást és a nemzeti kisebbségek kulturális igényeit és szükségleteit, a szociális védelem kedvezőbb feltételeit, valamint a sport tevékenységek végzését és a nyilvános sportpályák használatát a tartomány területén. Habár a törvénnyel összhangban történő jogalkotásnak megvannak a maga buktatói és hátulütői – mint ahogyan azt a fenti példák és elemzések is mutatják – mindez nem változtat azon a körülményen, hogy a legtöbb, a Vajdaság eredeti hatáskörébe tartozó területen mind a mai napig nem született meg a megfelelő tartományi jogszabály.
3.4.
TARTOMÁNYI
JOGALKOTÁS
TARTOMÁNYI
TÖRVÉNYHOZÓ
HATALOM
NÉLKÜL
AZ
ÖSSZEHASONLÍTÓ JOGBAN
A szerbiai Alkotmánybíróság indoklása szerint az alacsonyabb hatalmi szintek kizárólagos hatáskörének intézménye csak a szövetségi államokban lehet jelen, amelyekben mind a föderáció, mind a tagállamok saját hatáskörei mellett még közös hatáskörök is jelentkezhetnek. Ha azonban egy Szerbiához hasonló unitárius államról van szó, minden feladat a központi kormányzathoz tartozik. Álláspontja szerint, ha az alkotmányozónak az lett volna az érdeke, hogy ezt az egységet több hatalmi szint között ossza meg, akkor a tartományi parlamentet törvényhozó hatalommal ruházta volna fel. Így az ország csak egy bizonyos részén érvényes regionális törvények azokat a specifikumokat fejezhetnék ki, amelyek esetleg alátámaszthatják a későbbiekben a kisebb területi egységek, ideértve a tartományt is, hatásköreinek további szélesítését. Bár az összehasonlító jogból ismert példák azt igazolják, hogy a klasszikus unitárius államokban is megosztható a törvényhozó hatalom, egy szubnacionális entitás döntéshozatalban való részvételét más módon, akár törvényhozó hatalom biztosítása nélkül is garantálhatja az alkotmányozó vagy a törvényhozó. E szerint a központi kormányzat felel minden társadalmi terület törvénnyel való szabályozásáért, a tartomány pedig saját törvénytől alacsonyabb rangú jogszabályaival lefedi mindazt, ami a törvényből kimaradt vagy pedig túl tágan értelmezendő. Ez az opció magába foglalja mind a kiegészítő tartományi jogalkotást, mind a törvények 182
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
végrehajtása során gyakorolható szabályozói funkciókat illetve az olyan további megoldásokat, amelyek tartományi törvényhozó hatalom nélkül is valamilyen módon biztosítani tudják az autonóm terület aktív részvételét a rávonatkozó ügyek kezelésében, például indítványok benyújtása vagy vétójog révén. Ez utóbbi hatáskörmegosztási modell egyébként megfelelne a regionális önkormányzatról szóló helsinki nyilatkozat által nyújtott lehetőségnek is, amely szerint „a regionális hatóságoknak, a törvény és/vagy alkotmány keretei között, teljes szabadságuk van saját kezdeményezések benyújtására minden olyan kérdéssel kapcsolatban, amelyet nem zártak ki a hatásköreikből vagy pedig nem ruháztak át más hatóságra.”688 A Vajdaság törvénnyel összhangban gyakorolt normatív hatásköreinek bemutatása során bebizonyosodott, hogy a Népképviselőház a részletes (ágazati) törvényi szabályozással legtöbbször oly módon üresítette ki a tartományi hatásköröket, hogy a legjobb esetben is a Vajdaságnak legfeljebb a törvény szövegének alacsonyabb rangú tartományi jogszabályban való egyszerű megismétlése maradt. Ez egyébként annak is a következménye, hogy a törvények viszonylag kevés módot adnak a tartománynak, hogy a törvényben garantáltakat kiegészítse. Bár ehhez hasonló gyakorlat az összehasonlító jogban is felfedezhető, az önálló tartományi jogalkotásnak, a törvény szövegének integrálásán túl is lehetőséget kell biztosítani. Például a déltiroli integratív hatáskör lényege, hogy a régió illetve a tartományok kiegészítik a régió illetve tartomány területén hatályban lévő állami törvényeket,689 azaz a regionális jogba integrált állami törvény további regionális jogalkotással bővíthető, de nem változtatható. Ilyen volt például a szociális biztosítás és védelem területe, vagy pedig a tartományi jogalkotás esetében a munkanélküliség kezelésére létrehozott irodák.690 Figyelembe kell venni azonban, hogy amellett, hogy
Olaszországban
mindkét
(esetenként
mindhárom)
hatalmi
szint
törvényhozó
jogosítványokkal rendelkezik tehát egy állami törvény szövegének megismétlése, esetleg további kiegészítése regionális törvényben nem veti fel a törvények közötti hierarchia kérdését, az olasz régiók, különösen pedig az autonóm régiók a kizárólagos és konkurens hatáskörök olyan 688
Helsinki Nyilatkozat a Regionális Önkormányzatról, Melléklet a regionális önkormányzat kulcskoncepcióiról és közös elveiről, B. Közös elvek: 1.1. bekezdés. 689 Oskar Peterlini, The Autonomy Statute of the Region Trentino-South Tyrol – A short overview of Historical, Political and Legal Aspects (Bolzano: Regional Council of Trentino-South Tyrol, 1994), 17. 690 A 2001-es alkotmányreformot követően minden régióban az ezeken a területeken gyakorolható integratív hatáskör szekunder, azaz konkurens hatáskörré vált. Oskar Peterlini, „Foundations and institutions of South Tyrol’s autonomy in Italy,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai és Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 145.
183
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
széles spektrumával rendelkeznek, hogy az integratív (kiegészítő) jogalkotás nem a főszabály, hanem a kivétel. Szerbia Vajdaság viszonylatában ez azonban éppen fordított: a törvény szövegének megismétlése a főszabály, amelyet tovább bonyolít, hogy a Vajdaság nem hozhat tartományi törvényeket, és csak kivételes esetekben egészítheti ki a törvény betűjét tartományi jogszabállyal. Természetesen a tény, hogy a Vajdaság rendelkezik-e törvényhozó hatalommal vagy sem, nem zárja ki összehasonlítását más, egyébként legiszlatív kompetenciákkal felruházott régiókkal, tartományokkal, különösen, ha az összehasonlítás célja olyan jól alkalmazható külföldi példák felkutatása, amelyek elsősorban a konkurens jogalkotás különböző módozataival foglalkoznak. A komparáció ellenzői azonban éppen azzal érvelnek, hogy a tartományi törvényhozó hatalom hiánya behatárolja annak összevetését a klasszikus területi autonómiákkal. A Krími Autonóm Köztársaság normatív és adminisztratív-szabályozói funkcióinak gyakorlása során született aktusainak kötelezően összhangban kellett állniuk az ukrán törvényekkel illetve minden tevékenységének az ukrán bel- és külpolitikai célkitűzésekkel.691 A szintén autonóm státusú Aceh tartomány kapcsán pedig már említésre került, hogy nincs törvényhozó hatalma, bár törvénytől alacsonyabb rangú aktusaival jóformán minden fontos ügyet jogszabályozhat, de csakis a központi törvények alapján. Habár kialakulásukat tekintve egyik területi autonómia sem hasonlítható a Vajdasághoz,692 közös mindhárom entitásban, hogy nem rendelkeznek törvényhozó hatalommal és minden jogalkotói hatáskörüket a központi kormányzat által megszabott törvényi keret determinálja (itt újfenn hangsúlyozandó a kutatás során kialakult krími rendkívüli jogi állapot). Aceh egy alig néhány éve fegyveres harcok közepette kialakult területi autonómia, amelyet bár az európai értékektől eltérő kultúra, vallás jellemez, hatáskörmegosztási modellje sok tekintetben összevethető a vajdaságival. 691
A Krími Autonóm Köztársaság Alkotmánya, 18. és 28. cikk. Aceh területi autonómiája a tartomány és az indonéz központi kormányzat között kialakult súlyos belviszályok kétoldalú megoldásának eredménye, amely fegyveres konfliktus még az ország függetlenné válását követően kezdődött 1945-ben. A tartományi lakosság mindig is hangsúlyozta elkülönülő jellegét, nyelvét, szokásait és vallását (ortodox iszlám). Az autonómia ellenzése azonban nem csak az egységes indonéz kultúrpolitika bevezetéséből, hanem elsősorban a tartomány területén lévő gáz- és olajlelőhelyek feletti felügyeleti jogosítványok központi kézben tartásából eredt. Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 171173. A Krími Autonóm Köztársaság ezzel szemben az ukrán nacionalista, az orosz irredentista és az őslakos krími tatárok otthonteremtő törekvéseinek összecsapásából alakult ki. Habár a terület jogi státusa folyamatosan változott a múlt század eleje óta, a szecesszió és függetlenség, valamint az Oroszországhoz mint „anyaországhoz” való visszacsatolás volt a két fő irányvonal. Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 130132.
692
184
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Az indonéz központi kormányzat kizárólagos hatáskörébe mindösszesen hat terület tartozik.693 Ezért bár első olvasatra úgy tűnhet, hogy Aceh rendelkezik a reziduális hatáskörökkel, valójában csak az autonómia törvény által külön megnevezett tartományi hatáskörbe tartozó kötelező és opcionális tartományi ügyeket szabályozhatja, igazgathatja, nem pedig a központi kormányzattól fennmaradó összes kérdést.694 Kötelezőek a fejlődés tervezése és ellenőrzése, a közrend és a közösség nyugalmának igazgatása, a középületek és az infrastruktúra biztosítása, az egészségügyi szektor kezelése, az oktatás szervezése és a potenciális humán erőforrások elosztása, a kerület/városközi szociális ügyek leküzdése, kerület/városközi szolgáltatások a munkahelyek és munkaerő biztosítása területén, a szövetkezetek, a kis és középvállalkozások fejlesztésének megkönnyítése, a környezet ellenőrzése, a földhivatali szolgáltatások, a lakossági ügyek és a polgári nyilvántartások, az általános kormányzati közigazgatási szolgáltatások, a nagyberuházások kezelése, és más alapvető szolgáltatások szabályozása, 695 opcionálisak pedig azok az ügyek, amelyek a közösségi jólét fejlesztésének potenciálját rejtik magukban a tartomány adta feltételek, Aceh külön tulajdonságai és kivételes lehetőségei között.696 Az autonómia törvény érdekes megoldása egyébként, hogy a tartományi érdekű ügyek nevesítésén túl egyes területeken belül (pl. munka, pénzügyek, oktatás, kultúra, szociális ügyek, egészségügy, kommunikáció, a természeti erőforrások kezelése) előírja Aceh további, részletesebb hatásköreit is. A szerbiai alkotmány is nevesíti a központi hatalmi szint hatásköreit, a Vajdaság azonban Aceh-hez hasonlóan nem a fennmaradó hatásköröket gyakorolja, hanem az alkotmány és törvény által külön nevesített funkciókat a központi törvényhozással összhangban. A tartományi kormányzat legfeljebb törvénytől alacsonyabb rangú aktusokat (ún. qanun-okat) fogadhat el, amelyet a Kormányzó hoz meg a Regionális Népképviselőház jóváhagyása után, 697 és amely összhangban kell, hogy álljon a közérdekkel, az adott kérdést szabályozó más qanun693
Supra note 374. A központ kizárólagos hatáskörébe tartozó területek és az Aceh hatáskörébe tartozó kötelező, valamint opcionális ügyek nem fednek le hiánytalanul minden kérdést. A reziduális hatáskör lényege, hogy kiüresítse mindazt, ami nem tartozik a másik hatalmi szint alá. Ebben az esetben azonban ez nem valósul meg hiánytalanul. Tartományi törvényhozás hiányában a központi hatalmi szint feladata minden társadalmi terület törvénnyel való szabályozása függetlenül az állam kizárólagos hatásköreitől, amely keretein belül egyébként a tartomány jogalkotói jogosítványait gyakorolhatja. 695 Az egyéb kötelező tartományi ügyek Aceh külön jellegzetességeinek implementálására vonatkoznak, különösen az iszlám, a vallások közti békés együttélés és a seriát jog tekintetében. Törvény Aceh kormányzásáról, 16. cikk 12. bekezdés. 696 Törvény Aceh kormányzásáról, 16. cikk 3. bekezdés. 697 Törvény Aceh kormányzásáról, 232. cikk 1. bekezdés. 694
185
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
okkal, valamint a magasabb jogerejű törvényi rendelkezésekkel.698 Ezen kritériumok mentén az indonéz kormányzat akár meg is semmisítheti a tartományi jogszabályokat, amely egyes szerzők véleménye szerint bizonyítja a tartományi kompetencia szabályozói és nem pedig törvényhozó jellegét az autonómia törvény ugyanis következetesen tartományi törvényhozásról beszél, bár a tartomány nem hozhat hagyományos értelemben vett törvényeket. Mivel szabályozása anyagi jogi aktusok elfogadását is magába foglalhatja, esettől függően a tartomány kompetenciája normatív jogalkotásnak is minősülhet,699 a központi kormányzat által ráruházott feladatok végrehajtása során gyakorolt szabályozói funkciók mellett. Habár a Vajdaság Autonóm Tartomány normatív hatáskörei nem igen jutnak kifejezésre a tartományi érdekű ügyek jogszabályozása során, kétségtelenül autonóm saját szerveinek, szimbólumainak meghatározása terén azon korlátok tiszteletben tartásával, melyekről már szó volt az előző fejezetekben. Ez azonban csak részben mondható el Aceh tartományról. Miközben a tartományi himnuszt és címert önállóan, qanunnal, addig a tartományi zászlót qanunnal, de a törvény alapján szabályozhatja.700 Az Aceh kormányzásáról szóló (autonómia) törvény emellett pedig részletesen szabályozza a teljes hatalmi apparátusának működését is, amelyben a Kormányzónak, mint a központi és regionális hatalmi szint közös képviselőjének, a qanunok kibocsátójának kiemelt szerepe van. Az autonómia törvény egy igen aktív jogalkotást feltételez a tartomány részéről, különösen hogy a fenti tartományi érdekű ügyeken túl a központi kormányzat ügyeit is szabályozhatja átvett vagy átruházott feladatként, esetleg segítségnyújtás címén.701 Mindezen joggyakorlás azonban kizárólag a központi kormányzat törvényeivel összhangban történhet. „A Kormány [a központi kormány, azaz az államfő – B.K.] megszabja a szabályokat, szabványokat és eljárásokat illetve az Aceh-i kormányzat által végzett ügyek végrehajtása feletti felügyeletet.” 702 Ezért a Vajdasághoz hasonlóan, az indonéz tartomány esetében is a tartományi jogszabályokat, qanunokat nem csak az autonómia törvénnyel, hanem a megfelelő szabályokat, szabványokat meghatározó keret- illetve ágazati törvényekkel is össze kell hangolni. Ebből kifolyólag pedig
698
Törvény Aceh kormányzásáról, 235. cikk. Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 367. 700 Törvény Aceh kormányzásáról 246-248. cikk. 701 Törvény Aceh kormányzásáról, 7. cikk. 702 Törvény Aceh kormányzásáról, 11.1. cikk. 699
186
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
automatikusan felmerül az autonómia törvény, valamint az adott keret- és ágazati törvények egymáshoz való viszonya, amely a szerbiai szabályozásnál is vizsgálat tárgyát képezte. Például az autonómia törvény értelmében minden indonéz állampolgár, aki Aceh-ben tartózkodik, a törvénnyel összhangban jogokat gyakorolhat a föld felett, de az ezen jog vonatkozásában a kiutalás, hasznosítás és jogviszonyok szabályozása és igazgatása az Aceh-i kormányzat hatáskörébe tartozik a nemzetileg uralkodó szabályokkal, szabványokkal és eljárásokkal összhangban.703 E szerint az egyes idevágó kérdések szabályozása tartományi hatáskör, de minden ezen kívül eső viszony központi törvény tárgyát képezi. „ [...] a szabályokról, szabványokról, eljárásokról, a természetüknél fogva stratégiai és nemzeti jelentőségű ügyekről, valamint a központi kormányzatról szóló jelen törvényi rendelkezéseknek nem célja az Aceh-i kormányzat [...] hatalmát lerombolni, ehelyett inkább a nemzeti kormányzati ügyek megalapozásának, megkönnyítésének, jogszabályozásának és végrehajtásának egyfajta formáját képezik.”704 Ez a magyarázat arra enged következtetni, hogy a keret- és ágazati törvények Acehre nézve kivételezési klauzulát tartalmaznak (a Vajdasághoz hasonlóan, Indonéziában is Aceh egy aszimmetrikusan fennálló autonóm területet alkot). A központi kormányzat részletes szabályozása egyes kérdések vonatkozásában (a fenti példa esetében ez a földhasználati jog egyes aspektusairól szól) nem vonatkozik az autonóm tartományra, hanem csak az alapelvek és az egyes eljárások tekintetében irányoz elő rá nézve kötelező erejű normákat. Mindazon kérdések, amelyeket az autonómia törvény nem tartományi érdekű ügyként fogalmaz meg, az adott társadalmi területet szabályozó keret- illetve ágazati törvény tárgyát képezi. A tartományi érdekű ügyek esetében pedig a törvény azáltal, hogy csak alapvető elveket tartalmaz, nem üresíti ki a tartomány jogalkotó funkcióját. A Vajdaság esetében ez a momentum azonban elmaradt. Természetesen a fenti okfejtés csak az autonómia törvény, valamint egy központi ágazati törvény szabályozási tárgyának vizsgálatával lehet teljes. „Az Aceh-i Kormánynak jogában áll a hazai tőkebefektetések és a külföldi tőkebefektetések részére építkezési jogosultságot és hasznosítási jogosultságot szavatolni az uralkodó normákkal, szabványokkal és eljárásokkal összhangban. Az (1) bekezdés szerinti licenc megszerzési eljárásának további feltételeit Aceh qanun
703
Törvény Aceh kormányzásáról, 213. cikk. Aceh kormányzásáról szóló törvény indoklása in Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 361.
704
187
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szabályozza.”705 [kiemelések tőlem – B.K.] E szerint az autonómia törvény meghatározza Aceh jogosultságát, Aceh pedig saját jogszabállyal rendezi a hatáskörébe utalt licencekre vonatkozó eljárásokat a befektetési törvény által meghatározott elvek keretein belül. A befektetési törvény azonban semmilyen utalást nem tartalmaz a tartományra, esetleg az autonómia törvényre. 706 Kérdés, hogy Aceh ezen hivatkozás hiányától függetlenül szabályozhatja-e a fenti kérdést, azaz hogy a befektetési törvénybe foglalt alapvető célkitűzések követése elegendő-e a tartomány törvénnyel összhangban való eljárásához vagy sem. Az ásványi kincsek és szénbányászatról szóló törvény részletesen felsorolja a tartományok hatásköreit a természeti erőforrások igazgatása területén,707 de szintén nem tesz külön említést Aceh-ről illetve nem utal az Aceh-i autonómia törvényre sem. Habár ez utóbbi értelmében Aceh autonóm tartománynak joga van önállóan regionális alapítású vállalkozást létrehozni illetve állami alapítású vállalatban részvényesként jelen lenni ezen a gazdasági területen,708 az idevágó ágazati törvény alapján ezen jogosítványok minden indonéz tartományt egyenlő feltételek mellett illetnek meg. 709 Miközben az Aceh-i külön státus célja az volna, hogy amennyire csak lehet a központi kormányzattól független tartományi jogot építsen ki, hatásköreit tekintve még a hagyományos tartományoktól sem lehet minden esetben megkülönböztetni.710 A fenti két példa alapján felmerül az autonómia törvény és az ágazati törvények közötti kollízió kérdése, a vajdasági esethez hasonlóan. Miközben a szerbiai tartománynál a konfliktust az Alkotmánybíróság a társadalmi területeket szabályozó ágazati törvények javára és ezáltal, legtöbb esetben a tartományi autonómia kárára döntötte el, addig az indonéz tartomány esetében maga az autonómia törvény tartalmaz egy igen figyelemre méltó megoldást. E törvény értelmében ugyanis minden törvényi rendelkezés, amely már hatályban volt az autonómia törvény elfogadásakor, továbbra is hatályban marad, ha nem ellentétes az autonómia törvénnyel. A később hozott jogszabályokat pedig a törvényhozó köteles 705
Törvény Aceh kormányzásáról, 214. cikk. Az Indonéz Köztársaság 2007. évi 25. számú törvénye a befektetésről. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.bkpm.go.id/file_uploaded/Investment_Law_Number_25-2007.pdf. 707 Az Indonéz Köztársaság 2009. évi 4. számú törvénye az ásvány- és szénbányászatról. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://faolex.fao.org/docs/pdf/ins85947.pdf, 7. cikk. 708 Törvény Aceh kormányzásáról, 156. cikk. 709 Az indonéz tartományok listája, megtekintve 2014. október 8-án, http://en.wikipedia.org/wiki/Provinces_of_Indonesia. 710 Az Indonéz Köztársaság 1999. évi 44. számú törvénye az Aceh Speciális Régió Tartomány külön jogállásáról kimondja, hogy a tartománynak jogában áll bevezetni az iszlám sariát, a tradicionális szabályokat és kultúrát („adat”) beépíteni a jogrendbe, az iszlám saria elemeit az oktatásba integrálni, valamint az iszlám vallási vezetőknek szerepet adni a döntéshozatalban. 706
188
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
az autonómia törvényhez igazítani.711 Miután mindkét említett törvényt az autonómia törvény meghozatala után fogadtak el, a központi kormányzat feladata lett volna, hogy az ágazati törvényekbe a speciális Aceh-i státust beépítse; mivel azonban az autonómia törvény rendelkezése minden kollízió esetére előirányozta az autonómia törvény elsőbbségét, a törvényhozó mulasztása semmiképpen sem lehet a területi autonómia érvényesítésének kárára a jövőben. A szerbiai Népképviselőház a törvénnyel összhangban lévő tartományi szabályozás alatt első olvasatra nem az Aceh-i mintához hasonlóan a törvényben „uralkodó normákkal, szabványokkal és eljárásokkal” vagy pedig a „jogi kikötésekkel” összhangban képzelte el, valamint nem adott semmilyen irányelvet két, a vajdasági hatásköröket egyaránt szabályozó törvény kollíziójának esetére, az indonéz jogalkotást megvizsgálva azonban Aceh kapcsán is kérdéses a törvényhozó valós szándéka. Azáltal hogy az ágazati törvények nem hangsúlyozzák Aceh más tartományoktól eltérő státusát, hogy az egyébként autonómia törvénnyel szabályozott tartományi ügyeket nem integrálják a megfelelő ágazati törvényekbe, felmerül a tartományi autonóm jogalkotás gyakorlati lehetőségének a kérdése.712 Az ügyet tovább bonyolítja, hogy a Regionális Népképviselőház konzultációja és válaszának megfontolása szükséges a központi kormányzat részéről az összes Aceh-i kormányzathoz közvetlenül kötődő nemzetközi szerződés tervezetének és a törvényjavaslatnak az előkészítése esetén.713 Ezen jogosítványa alapján a tartományi kormányzat még időben rámutathat az egyes törvények hiányosságaira a tartományi autonómia teljes megvalósítása érdekében, és így közvetett módon befolyásolhatja azon törvények tartalmát, amelyekkel összhangban (jog)szabályozói funkcióit gyakorolhatja. Az állami törvényhozót azonban tartalmilag nem köti a tartományi reakció, csak magának a procedurális lépésnek a tiszteletben tartása. Ezért az Aceh-i autonómia modell bár tartalmaz a Vajdaságra alkalmazható pozitív elemeket, Szerbiához hasonlóan az indonéz tartományban is a központi kormányzaté illetve törvényhozóé az utolsó szó.
711
Törvény Aceh kormányzásáról, 269. cikk 1-2. bekezdés. Az ellentétek feloldásában komoly szerep jut majd az alkotmánybíróságnak. Az Aceh-i Igazság és Megbékélés Bizottság az azonos nevű országos bizottság részét képezi. Bár az autonómia törvény hozta létre, működése nem ettől, hanem az országos bizottságot szabályozó törvénytől függ. Törvény Aceh kormányzásáról, 229. szakasz. Mivel ez utóbbit az alkotmánybíróság megsemmisítette, felmerül a regionális bizottság további működésének lehetősége is. Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 360. 713 Törvény Aceh kormányzásáról, 8. cikk 1-2. bekezdés. 712
189
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
3.5. A REGIONÁLIS JOGALKOTÁS EVOLÚCIÓJÁNAK PÉLDÁJA AZ ÖSSZEHASONLÍTÓ JOGBAN Az autonóm jogalkotó hatásköröket tekintve nehezen alakíthatunk ki egy általánosan elfogadott modellt
az
összehasonlító
jogban,
azaz
hogy mely társadalmi
területeken
milyen
jogosítványokkal rendelkezik a szubnacionális entitás. A központi hatalmi szint számára kizárólagosan fenntartott területek általában a biztonságpolitika, a külkapcsolatok, a vám és pénzügyi rendszer, a bevándorlás és az állampolgársági ügyek, a határellenőrzés, a nemzetközi kommunikáció és közlekedés bizonyos elemei, az általános polgár- és büntetőjog, valamint a makrogazdaság.714 Ezzel szemben a szubnacionális entitások „hatalmának” mértékét az alapján különböztetjük
meg,
hogy
a
gazdasági
(területfejlesztés,
közművesítés,
közlekedés,
környezetvédelem, energetika), kulturális-oktatási (ideértve a sportot), valamint jóléti ügyek (egészségügy, szociális védelem, nyugdíjak, szociális lakásügyek) meghatározásában és irányításában milyen befolyással vesznek részt. Azok az entitások, amelyek ezen területek mellett még saját regionális rendőrséget is alapíthatnak, az intézményrendszerüket illetve a területeken lévő helyi önkormányzatokat önállóan jogszabályozzák, alapvető szuverén attribútumokkal bírnak, különösen, ha a reziduális hatásköröket is ők gyakorolják. Ezen entitásoktól nagyobb regionális hatalommal már legfeljebb csak azok rendelkeznek, amelyek részben a bevándorlási és állampolgársági ügyekért is felelnek.715 Láthatóan több fokozata van a területi autonómia jogalkotásának, elsősorban annak szabályozási tárgyától függően, de valójában még a viszonylag központosított országokban is a rekreáció, a kultúra, a vallási és lakásügyek, a közösségi ügyek, az oktatás, a közlekedés és a kommunikáció, a közrend és a biztonság kérdése, általában, valamilyen módon decentralizált.716 A szubnacionális entitások jogalkotási jogosítványainak típusai emellett pedig még csoportosíthatóak törvényhozó, a törvénnyel összhangban gyakorolható normatív illetve a törvény végrehajtására szolgáló adminisztratív-szabályozói funkciók szerint. Ezért nem csak az a fontos, hogy mit, hanem hogy hogyan szabályozhat egy-egy autonóm terület; ennek vonatkozásában azonban még a klasszikus területi autonómiák sem egységesek. Gyakran még egy ugyanazon államon belül is lehetnek 714
Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 5051. Liesbet Hooghe, Gary Marks és Arjan H. Schakel, The Rise of Regional Autonomy..., 1617. 716 Hooghe, Marks és H. Schakel, The Rise of Regional Autonomy..., 57. 715
190
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
ennek kapcsán különbségek, legyen szó akár regionális államokról, akár aszimmetrikusan decentralizált berendezésű országokról. Emellett az autonómia dinamikus jelenség: még a hagyományosan jól működő területi autonómiák is változnak, fejlődnek illetve a különböző politikai konfliktusok megoldása mentén teljesen új szubnacionális entitások alakulnak ki.717 Ennek eredményeképpen pedig az autonóm jogszabályozás tárgyát képező társadalmi területek is egyre bővülnek illetve alkalmazkodnak az új életviszonyokhoz, hasonlóan a szabályozói, jogszabályozói funkciók minőségéhez. Ennek példája Grönland is, amely harminc év után új önkormányzati törvényt kapott. Amellett, hogy az új törvény Grönlandnak kvázi-tagállami státust ismer el a rendkívül szerteágazó regionális törvényhozó hatalma miatt, valamint garantálja a grönlandi nép függetlenedési jogát,718 a régió jogosítványát a központi törvények rendeleti szabályozással történő végrehajtására teljes egészében eltörölte és az addigi regionális rendeleteket a regionális törvények szintjére emelte. Ebből kifolyólag habár az új önkormányzati törvényt már több mint öt éve alkalmazzák, az alábbiakban bemutatottak miatt is bebizonyosodik, hogy a Vajdaság szempontjából érdekesebbek és hasznosabbak a hatályon kívül helyezett önkormányzati törvény rendelkezései, különösen az említett rendeleti szabályozás vonatkozásában. A grönlandi területi autonómiát egyszerű törvénnyel szabályozza illetve szabályozta a központi, azaz a dán törvényhozó, és magát a regionális törvényhozó hatalmat is ez a törvény alapozta meg, közvetlen alkotmányi felhatalmazás nélkül. Az autonóm hatóságok egy, az 1978. évi önkormányzati törvény részét képező jegyzékből választhattak, mely társadalmi területeken kívánnak kizárólagos, azaz a központi hatalmi szinttől független törvényhozó és végrehajtó hatalmat gyakorolni; azzal, hogy dönthettek úgy is, nem a teljes területet, hanem csak annak egy bizonyos részét veszik át.719 Ez a megoldás többé-kevésbé megmaradt az új törvényben is. E 717
„A feltételek, amelyek az autonómiára irányuló követelésekhez vezettek, dinamikusak és változók. Hatnak rájuk a gazdasági körülmények, a nemzetközi fejlődés, a csoportok változó elvárásai és a politikai vagy vallási vezetők etnikai érzésekkel való manipulációja. Az egyik pillanatban még elfogadható megoldások nem biztos, hogy a későbbiekben is elfogadhatóak lesznek. Szintén nem minden csoport kíván ugyanolyan megoldást; egyes csoportok nagyobb autonómiára vágyhatnak attól, mint ami másoknak egyébként kielégítő lenne. Ezért is hasznos az olyan autonómia berendezés, amely a módosuló helyzetekre reagálni képes.” Sophia Woodman és Yash Ghai, „Comparative perspectives of institutional frameworks for autonomy,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai és Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 469. 718 2009. évi 473. számú törvény Grönland önkormányzatáról. Az törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.stm.dk/multimedia/GR_Self-Government_UK.doc, 8. fejezet. 719 Törvény Grönland önkormányzatáról, 4. cikk.
191
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szerint Grönland akár minden nevesített területen rendelkezhetett önálló törvényhozó hatalommal, amelyek a belső szabályok kidolgozása, a direkt és indirekt adók, a Népegyház és az eltérő vallási felekezetek, a halászat, a vadászat, a mezőgazdaság és a rénszarvas tenyésztés, a természetvédelem, a vidékfejlesztés, a kereskedelmi és versenyjog ideértve az éttermekre és hotelekre vonatkozó törvényhozást, valamint az alkoholfogyasztás és az üzletek nyitva tartásának szabályozását , a szociális jólét, a munkapiaci ügyek, az oktatás (ideértve a szakmai továbbképzéseket) és a kultúra, más kereskedelemhez tartozó ügyek, mint az állami halászat és termelés, a gazdasági tevékenység támogatás és fejlesztése, az egészségügyi szolgáltatások, a bérleti szabályozás és a lakásügyek adminisztrációja, az áruellátás, a belföldi utas- és áruszállítás, valamint a környezetvédelem;720 de a törvény alapján ugyanúgy előfordulhatott (volna) az is, hogy a régió egyetlen fenti területen sem vagy csak néhányon kíván legiszlatív kompetenciáival élni. Erre az esetre való tekintettel az 1978. évi törvényben lehetőség volt arra, hogy a központnak fennmaradó, megmaradó társadalmi területek illetve azok egyes ügyeinek vonatkozásában a szabályozó-közigazgatási funkciók gyakorlása a regionális és központi kormányzat között folytatott egyeztetést követően, központi törvénnyel Grönland javára kerüljön meghatározásra.721 Például az egyházi kérdések feletti törvényhozás Grönland döntése alapján a törvény szerint Grönland önálló volt ezen döntésében, és nem kellett azt megindokolnia teljes egészében központi
hatáskörben maradt,
de a részletesebb szabályozást
és
annak
adminisztrációját a régió területén és jellegzetességeivel összhangban, a megfelelő tárgyalás után a központi törvényhozó a grönlandi közigazgatásra ruházta át, hasonlóan az oktatási és egyes kulturális intézmények irányításához. Az oktatásügy azért is érdekes, mert jól mintázza a régió azon jogosítványát, hogy nem az egész társadalmi terület, csak annak bizonyos kérdései felett veszi át a törvényhozó hatalmat: míg az alapfokú szakoktatásban a diákok jogállására vonatkozó jogalkotás (értsd törvényhozás) Grönland kizárólagos hatásköre volt a régió területén, addig jóformán minden egyéb oktatási kérdésben a központi kormányzatra hagyta a jogszabályozás felelősségét illetve jogát.722 Mindezekben az esetekben tehát a grönlandi hatóságok átruházott hatáskörben, más szóval a központi kormányzat felügyelete és pénzelési kötelezettsége mellett
720
Törvény Grönland önkormányzatáról, jegyzék. Törvény Grönland önkormányzatáról (1978) 5. cikk. 722 Az átruházott területek jegyzéke az átruházás dátumával megtalálható http://www.stm.dk/multimedia/GR_oversigt_sagsomr_270110_UK.pdf. Megtekintve 2014. november 20-án. 721
192
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
gyakorolták a rájuk bízott funkciókat, általában egyes társadalmi viszonyok, nem pedig egy egész társadalmi terület vonatkozásában. „Azokon a területeken, amelyek állami támogatásra szorulnak, a jogalkotó hatalmat nem lehet az önkormányzati szervekre ugyanolyan módon átvinni, mint az önkormányzati szervek által pénzelt területeken. Az államilag támogatott területeken minden egyes területre nézve külön felhatalmazó aktussal kell a jogosítványokat átruházni, úgy hogy a Parlament [központi parlament – megj. B.K.] megállapítja az érintett terület néhány főbb elvét, és a részletesebb szabályozást az önkormányzati szervekre hagyja [...] ”723 Tehát a regionális parlament az államilag támogatott területeken nem hozhatott törvényeket, csak rendeleteket. A törvényhozás joga ezen esetekben kizárólag a központi hatalmat illette meg, a regionális parlament rendeleteinek pedig összhangban kellett állniuk a felhatalmazó aktussal, azaz az adott területre vonatkozó központi törvénnyel. Ezzel szemben a kizárólagos regionális jogalkotás eredményeként született regionális törvényeknek az önkormányzati (autonómia) törvénnyel kellett összhangban állniuk. A különbség ezért a regionális rendelet és regionális törvény között inkább csak gyakorlati mint jogi , hiszen mind az adott területet szabályozó kerettörvényt, ágazati törvényt, mint magát az autonómia törvényt a dán parlament hozta meg, és ezért minden regionális jogszabálynak, legyen az regionális rendelet vagy regionális törvény, a dán parlament által meghozott aktusnak kell megfelelni.724 Ezen törvények egyébként csak és kizárólag Grönlandra vonatkoztak nevükben is, és nem tartalmaztak akár a Feröer-szigetekre, akár a kontinentális Dániára nézve rendelkezéseket. A fenti egyházi és oktatási példáknál maradva ilyen a grönlandi egyházra vonatkozó 1993. évi 264 számú törvény, a grönlandi önkormányzati általános és alsó középiskolai oktatásra vonatkozó 1978. évi 579. számú törvény vagy éppen a grönlandi szakmai továbbképzésről szóló 1978. évi 582. számú törvény. Ezért volt lehetséges, hogy egy adott társadalmi területet a központi kormányzat több, de különböző területi hatályú törvénnyel szabályozott, kiegészülve további regionális törvényekkel és regionális rendeletekkel. Ez a fajta kodifikálatlanság egyébként magáról a grönlandi autonómia hatásköreit szabályozó aktusokról is elmondható: az autonómia törvény nyújtotta igen rugalmas jegyzéknek és a régió szabad választásának köszönhetően nincs egy egységes jogszabály, amely az összes grönlandi hatáskört egy helyen összegezné, nem is beszélve a központi törvényhozó jogosítványáról, hogy a megfelelő tárgyalások után állami törvénnyel kiegészíti magát az 723 724
Isi Foighel, „Home Rule in Greenland,” Man Society 1 (1980): 7. Foighel, „Home Rule in Greenland,” 8.
193
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
autonómia törvényben található listát illetve a regionális kormányzatnak a hatáskörök átvételére vonatkozó döntését. Bár más formában, de a területi autonómia jogforrásainak kodifikálatlansága a Vajdaságnál is megfigyelhető. A dán minta jellegzetessége, hogy Grönland fokozatosan vehette át az egyes területek feletti jogalkotás felelősségét, azaz fokozatosan történt a pénzelési kötelezettség átvétele is.725 Ennek alapján bár a törvény határozta meg a regionális hatáskörbe tartozható területeket, maga a régió döntötte el, hogy egy általa kiválasztott területen mely ügyek vonatkozásában hoz regionális törvényt. A döntéshozatali szabadság azonban tetten érhető még az autonóm terület által nem átvett hatáskörök további sorsának alakulásában is, hiszen a központi kormányzat csak a régióval való egyeztetés után ruházhat át rá további funkciókat. A két hatalmi szint közötti konzultáció szükségessége azonban megjelenik a grönlandi hatáskörök harmadik csoportjánál is. Idetartoznak mindazok a kérdések, amelyeket az autonómia törvény nem nevesített, de a központi kormányzat a regionális hatóságokkal folytatott egyeztetést követően a grönlandi törvényhozás alá utalhatta, központi törvénnyel. Ez lehetőséget adott, hogy ne módosítsák minden esetben az autonómia törvényt, de korrigálják az esetleges mulasztásokat az autonómia törvény kibocsátójának a részéről.726 Ilyen például a grönlandi zászló és helységnevek, felelősség a média területén stb.727 Ha a központi törvényhozó nem kívánta az autonóm területekre nézve kötelezővé tenni az egyes törvényeit vagy pedig az autonóm terület döntése értelmében a saját törvényhozása alá tartozott az adott társadalmi terület természetesen a régió szintjén, a dán parlament az állami törvénybe kivételezési klauzulát épített be. Például „ez a törvény nem vonatkozik Grönlandra és a Feröer-szigetekre, de királyi rendelettel hatályba léphet a Királyság ezen részein is, és az alkalmazása szempontjából szükség szerint módosítás tárgyát képezheti a Grönlandon és a Feröer-szigeteken uralkodó külön feltételek miatt.”728 E szerint a kivételezés nem abszolút jellegű, de a tény, hogy az autonóm területek egyediségét minden esetben figyelembe kell venni, bizonyítja a központi törvényhozó pozitív hozzáállását a területi autonómia érvényesítéséhez. 725
Supra note 722. Törvény Grönland önkormányzatáról (1978) 7. cikk. 727 Supra note 722. 728 A Dán Királyság 2007. évi 442. számú törvénye a pénzmosást és a terrorizmus finanszírozását megelőző intézkedésekről. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható https://www.finanstilsynet.dk/upload/Finanstilsynet/Mediafiles/newdoc/Acts/CAct442_110507new.pdf, 41. cikk. 726
194
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Miután az önkormányzati törvény húsz éves alkalmazása során Grönland jóformán minden társadalmi
területen
rendelkezik
törvényhozó
hatalommal,
szükségesnek
bizonyult
a
pozíciójának felülvizsgálata a Dán Királyság keretein belül.729 A 2009-ben végrehajtott reformok után ezért a fenti lista számos új területtel egészült ki, amelyek közül nem egy, a központi kormányzat által hagyományosan gyakorolt hatáskör grönlandi illetékességbe kerülhet át, például a család- és öröklésjog, büntetőjog, határellenőrzés, idegenrendészet és útlevelek kibocsátása stb.730 Fontos változás azonban, hogy ma már minden területen Grönland törvényhozó hatalommal rendelkezik, más szóval megszűntek az előző önkormányzati törvényben garantált konkurens hatáskörök, ideértve a regionális rendeleti szabályozást is. Az új törvény elődjéhez hasonlóan külön jegyzékben pontosítja azokat a területeket, amelyeken az autonóm terület kizárólagos törvényhozó hatalmat gyakorolhat, 731 kiegészítve ezt egy ún. megállapodási modellel.732 Attól függően, hogy az I. vagy II. listán szereplő területről van szó, Grönland által vagy pedig a központi kormányzattal közösen megállapított időben veheti át a régió az adott terület feletti felelősséget. Minden olyan ügyben pedig, amelyet explicit nem tartalmaz a törvény, de jellegét tekintve kizárólag grönlandi ügynek minősül, Grönland önállóan szabályozhat a központi kormányzattal való megbeszélés alapján.733 Látható, hogy maga az autonóm terület az, amely, elsősorban anyagi lehetőségeihez mérten eldönti, milyen típusú társadalmi területeken élne törvényhozó hatalmával illetve az autonómia tartósságát bizonyítja, hogy a központi és regionális kormányzat közötti egyeztetések határozzák meg, milyen egyéb
729
The Greenland-Danish Self-Government Commission’s Report on Self-Government in Greenland: Executive summary, 2008. Megtekintve 2014. november 20-án, http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/E_C_19_2009_4_Add_4_en.pdf. 730 Ezen területek egyébként a II. listához tartoznak, ahogyan még a börtönök és a szabadlábon védekezés, a rendőrség és a bűnüldözés, az igazságügyi adminisztráció, ideértve a bíróságok megalapítását, a joggyakorlás, a jogképesség, a fegyverek, a rádióalapú tengerészeti segélyhívás és a biztonsági szolgáltatások, a rádiókommunikáció, a vállalatok, a könyvelés és a könyvvizsgálat, az élelmezés és az állategészségügy, a repülés, a szellemi tulajdon, a szerzői jog, a hajótörés, a hajóroncs, a tengeri biztonság, a hajónyilvántartás és a tengeri ügyek, a hajózás, a bóják, a világítótorony és a révkalauzolás, a tengeri környezet, a pénzügyi szabályozás és felügyelet, az ásványi kincsek, a munkahelyi környezet, valamint a meteorológia. Az I. lista pedig az egészségügyi ellátás terén megmaradt ügyekre, a közúti közlekedésre, a dologi és kötelmi jogra, a kereskedelmi búvárkodásra, valamint az ipari sérülésért járó kompenzációra vonatkozik. 731 Kizárólagos regionális törvényhozó hatalom akkor áll fenn, ha a központi törvényhozó nem írhatja felül a szubnacionális entitás alkotta jogot. Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 386387. 732 Az új hatáskörök mellett Grönland megtartja minden eddig szerzett hatáskörét illetve azon kérdések, amelyek vonatkozásában csak adminisztratív-szabályozói funkciókat gyakorolt, a regionális törvényhozó hatalom illetékességébe kerülnek át. Törvény Grönland önkormányzatáról (2009), 23. cikk. 733 Törvény Grönland önkormányzatáról (2009), 2. fejezet.
195
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
ügy kerülhet regionális hatáskör alá. Érdekes megoldása volt a dán törvényhozónak, hogy míg Grönland vonatkozásában egy elég rugalmas, viszonylag tág kereteket biztosító autonómia törvényt fogadott el, addig a Feröer-szigetek esetében nem csak a társadalmi területeket, de azokon belül az egyes ügyeket is nevesítette mint „külön Feröer ügyeket”: például a helyi önkormányzatok területén a helyi önkormányzati közigazgatást, azok feletti felügyeletet és adózást.734 Grönlandhoz hasonlóan azonban a szigetek is dönthettek, hogy az egész terület vagy csak azon belül egyes kérdések vonatkozásában gyakorolják a törvényhozó hatalmat különbség, hogy a Feröer-szigetek esetében ezeket a kérdéseket előre definiálta a törvényhozó. Grönland aktuális státusából kifolyólag ma már szinte lehetetlen vállalkozás párhuzamot vonni e régió és a Vajdaság között, az autonómia kialakulása során alkalmazott egyes, immáron múltbeli megoldások alapján azonban kétségtelenül levonható néhány, a szerbiai tartományra nézve is pozitív tapasztalat. Ilyen például az egyes hatáskörök fokozatos átvétele a régió részéről, a hatalmi szintek közötti folyamatos konzultáció, a kizárólag a régióra vonatkozó állami törvények, az egyes ágazati törvényekben alkalmazott kivételezési klauzula, valamint az állami ágazati törvényeket kiegészítő illetve végrehajtó regionális rendeleti szabályozás. Ez utóbbi habár átruházott teendőnek minősült, és csak azokra a területekre, társadalmi viszonyokra vonatkozott, amelyeken Grönland nem gyakorolt törvényhozó hatalmat, a Vajdaság szempontjából, bizonyos módosításokkal, sikerrel alkalmazható lehetne.735
3.6. A HATÁSKÖRMEGOSZTÁS VÁLTOZATAI A REGIONÁLIS ÁLLAMOKBAN „Az alkotmány a spanyol nemzet felbonthatatlan egységére, minden spanyol közös és feloszthatatlan otthonára épül; elismeri és szavatolja a nemzetiségek és a régiók önkormányzatra
734
A Feröer-szigeteki önkormányzati törvény megkülönbözteti azokat a területeket illetve ügyeket, amelyeket a régió azonnal vagy egy adott időn belül átvesz (Lista A), valamint azokat a területeket, amelyek felett csak a központi kormányzattal folytatott tárgyalások után gyakorolhat törvényhozó hatalmat (Lista B), mint amilyen például a rendőrség vagy a kivitel és behozatal ellenőrzése. Az A listás területek esetében, ha a régió nem veszi át a törvényhozás jogát, a központi kormányzat a további adminisztrációt azok beleegyezése nélkül is átruházhatja a szigetekre. Törvény a Feröer-szigetek önkormányzatáról, 2-3. fejezet. 735 Ezen módosítások szükségessége elsősorban abból adódik, hogy a szerbiai tartomány nem rendelkezik törvényhozó hatalommal, és ebből kifolyólag a rendeleti szabályozást mint eredeti nem pedig mint átruházott funkciót gyakorolná.
196
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
való jogát [...]”736 Spanyolországban ma tizenhét régió számít autonóm területnek, amelyet joggal az autonómiák államának (Estado de las Autonomias) neveznek; de emellett emlegetik még mint politikailag decentralizált unitárius államot, regionális államot, multiregionális államot, decentralizált államot, amely szerkezetileg nem áll messze a föderális államtól, unitáriusszövetségi államot vagy pedig mint szövetségi-regionális államot.737 Az egyes hatalmi szintek hatásköreinek áttanulmányozása után a pontos definíció-dilemmája mindenképpen jogosnak bizonyul. Az önkormányzatra való jog gyakorlása céljából az egymással határos, közös történelmi, kulturális és gazdasági tulajdonságokkal rendelkező tartományok, szigetek illetve történelmi regionális státusú tartományok önkormányzati közösséggé, ún. autonóm közösséggé válhatnak (Comunidades Autónomas),738 hatásköreik mértékét azonban az határozza meg, hogy milyen hagyományokkal rendelkeztek már előzőleg is az autonómia terén. A spanyol alkotmány így megkülönbözteti az autonóm közösség gyorsabb illetve lassúbb kialakulási folyamatát, mely folyamattól függővé teszi, hogy egyes területek milyen intenzitással vehetnek át egyes hatásköröket. Mivel Katalónia, Baszkföld és Galícia régiók történelmi státusukból kifolyólag a múlt század harmincas éveinek elejétől kezdve, és így a hatályos spanyol alkotmány elfogadásának idején, 1978-ban is már rendelkeztek egyfajta autonómia statútummal és átmeneti regionális intézményrendszerrel, a legmagasabb szintű autonómiát élvezhetik és a legszélesebb hatásköröket gyakorolhatják az alkotmány alkalmazásának első napjától kezdve.739 Idetartozik még a fenti vagy akár hasonló prediszpozíciókat nem birtokló Andalúzia is, amelynek autonómia statútumát és az azt törvénybe iktató organikus törvényt a spanyol parlament sikeresen elfogadta az alkotmány által előirányozott szűk időkereten belül.740 A további régióknak viszont egytől egyig az autonóm közösséggé válásuk folyamatában egy lassabb, öt éves időszakra tevődő eljárásnak kellett eleget tenni, más szóval öt évet várni az autonómia statútumuk elfogadását 736
A Spanyol Királyság Alkotmánya, 2. cikk. Carlos Flores Juberias, „The autonomy of Catalonia – The unending search for a place within pluralist Spain,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai és Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 243. 738 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 143. cikk 1. bekezdés. 739 A Spanyol Királyság Alkotmánya, átmeneti rendelkezések 2. 740 Ha az autonóm régió létrehozásának kezdeményezését az érintett tartományok tanácsai mellett az egyes tartományok területén található önkormányzatok is támogatták (amely egy tartományban legalább önkormányzatok háromnegyedét jelenti, melyek összlakossága a tartomány választópolgárainak legkevesebb felét adja), és a kezdeményezést minden érintett tartomány választópolgárainak legkevesebb fele népszavazáson megerősítette, a régiónak nem kell öt évet várnia, hogy többlet hatásköröket vegyen át, hanem a történelmi régiókhoz hasonlóan a statútum organikus törvény formájában való hatályba lépését követően azonnal megkezdheti a nagyobb fokú autonómia gyakorlását. A Spanyol Királyság Alkotmánya, 151. cikk. 737
197
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
követően, hogy megfelelő statútum-módosítással az alkotmány által garantált hatáskörökön túl is megfelelő kompetenciákat gyakorolhassanak.741 Ilyen lassabb folyamatban formálódott Asturia, Cantabria, La Rioja, Aragón, a Baleari-szigetek, Murcia, Extremadura, Castille-León és CastilleLa Mancha törvényhozása is.742 Az előző fejezetben bemutatott dán modellnél a hatáskörök fokozatos átvétele volt megfigyelhető a szubnacionális entitás lehetőségeihez mérten, annak döntése alapján. Láthatóan hasonló fokozatosság jellemzi a spanyol regionalizmust is, különösen a régiók autonóm területté való átalakulásának folyamatát és az ehhez kapcsolódó jogosítványok átvállalását illetően bár ebben az esetben a lépésről-lépésre haladást elsősorban maga az alkotmányozó irányozta elő és kötötte feltételekhez, nem pedig a spanyol régiók autonóm határozatától függ. A spanyol alkotmány nem tett pontot az autonóm közösségek hatásköreinek bővítésére, hiszen az elsődleges öt éves időkorlát lejártával, az ún. lassú utat választó illetve arra kényszerülő régiók szabadon módosíthatják alapszabályukat. Ezért ma már a kérdés nem az egyes régiók többi régióhoz mérten kiemelkedő hatalmában, hanem az alkotmány által teremtett sosem lezáruló regionalizmusban van. Miként lehetne befejezni a devolúciót az alkotmány módosítása nélkül? Minden bizonnyal sehogyan, hiszen a történelmi régiók egyre hangosabban követelik a spanyol nemzet egységének felbontását, és a baszk, katalán és gall nemzetek elismerését egy többnemzetiségű
Spanyolországban.
Ezen
tendenciák
mellett
a
regionális
politikum
függetlenedési követelései a teljes folyamat jóformán természetes velejáróinak tűnnek.743 A spanyol régiók kialakulásának történetét azért is fontos bemutatni egy, a regionális 741
Az érintett tartományok tanácsainak és a tartományok területén található helyi önkormányzatoknak (amely egy tartományban legalább az önkormányzatok kétharmadát jelenti, melynek összlakossága a tartomány választópolgárainak legkevesebb felét adja) közösen kell kezdeményezni a folyamatot. A kezdeti megállapodástól számítva legtöbb hat hónapon belül meg kell egyezniük. Ezek értelmében az alkotmány által előírt kompetenciákat gyakorolhatják, melyeket öt év múlva az államnak utalt egyes hatáskörökkel is kibővíthetik. A Spanyol Királyság Alkotmánya, 143. cikk. 742 A lassú folyamatban résztvevő tartományok között is volt különbség. Madrid autonóm közösségét a spanyol parlament kivételes beavatkozása alakította ki (a Spanyol Királyság Alkotmánya, 144. cikk), mivel a terület nem felel meg az autonóm közösséget megalakítható tartományok alkotmányi definíciójának illetve nem is rendelkezik hasonló tulajdonságokkal. A Kanári-szigetek és Valencia számára az állam közvetlenül az alkotmány alapján ruházott át egyes jogalkotói hatásköröket és az azokhoz tartozó megfelelő pénzeszközöket az autonómia statútum elfogadása után, tehát még a kötelező öt éves türelmi idő lejárta előtt (a Spanyol Királyság Alkotmánya, 150. cikk 2. bekezdés). Végül, de nem utolsó sorban pedig Navarra, amelyet egy létező régiónak tekintettek a maga történelmi jogaival (a Spanyol Királyság Alkotmánya, kiegészítő rendelkezések 1), azonban a lassú folyamat során nem a statútumában, hanem a Cortes Generales organikus törvényben aktualizálta a régió politikai rendszerét. Vieytez, „Federalism, Subnational Constitutional Arrangements, and the Protection of Minorities in Spain,” 140–141. 736 José María Magone, Contemporary Spanish Politics (London: Taylor & Francis, 2009), 194199.
198
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
jogszabályozásról és hatáskörökről szóló fejezetben, mert a már említett szerbiai regionalista törekvések erősödése ismeretében sokat számíthatnak ezek a tapasztalatok.744 Ha ebben a potenciálisan
regionalizálódó
országban
a
Vajdaság
autonómiájának
történelmi
megalapozottságát valamilyen módon a tartományi hatáskörök visszatükrözhetik, akkor a több mint egy évszázados tartományi autonómia jövőjére nézve a szerbiai regionalizmus kevésbé jelenthet veszélyt. Hiszen minden más hozzáállás azt eredményezné, hogy a Vajdaság egy lenne a számos új régió (vagy az alkotmány szavaival élve autonóm tartomány) között, egyenlő státussal és jogokkal. A spanyol autonóm régiók, kialakulásuktól függetlenül, ma már alapvetően kiegyensúlyozott hatáskörökkel rendelkeznek, és maguk a trendek is a különböző autonóm közösségek kompetenciáinak harmonizálására irányulnak. Ez alapján pedig megkülönböztetjük az autonóm közösségek és az állam kizárólagos hatásköreit, valamint az állammal együtt gyakorolt konkurens hatásköröket az alkotmány által megnevezett területeken. 745 A rendszer azonban rendkívül összetett. A hatalmi szintek közötti hatalom-, illetve hatáskörmegosztás alapját elsősorban nem az egyes társadalmi területek, hanem az egyes funkciók (törvényhozás, koordináció, szabályozás, végrehajtás és felügyelet) jelentik. Ezért előfordul, hogy egy társadalmi területen belül ugyanazt a funkciót mindkét hatalmi szint joggal gyakorolhatja, esetleg az egyik hatalmi szint felelős a törvényhozásért, másik a végrehajtásért, de az is elképzelhető, hogy az egész társadalmi terület, annak minden funkciójával egy hatalmi szintnél összpontosul.746 Ezért a kizárólagos állami hatáskör sem minden esetben kizárólagos per se. Magába foglalhatja a kizárólagosságot minden funkcióban egy adott területen, de ugyanúgy a kizárólagos törvényhozást is, amikor a többi funkciót a régiók gyakorolják. Ha ezt a modellt megszorozzuk a tizenhét autonóm régió és a két autonóm város statútuma által felépített saját rendszerrel és általuk gyakorolt hatáskörökkel, nagyjából megkapjuk azt, amit az autonómiák állama koncepció fedhet. „A legmagasabb fokú aszimmetria a spanyol esetet jellemzi, mivel nem alkotmány határozza meg az autonóm közösségek hatalmát, hanem minden egyes autonóm közösség intézményeit és hatásköreit az autonómia statútumuk determinálja, egy komplex aktus,
744
Lásd a 3. fejezet 2.4. alfejezetét az aszimmetrikus berendezés feloldásának jogi lehetőségeiről és buktatóiról. Vieytez, „Federalism, Subnational Constitutional Arrangements, and the Protection of Minorities in Spain,” 144. 746 Juberias, „Regionalization and Autonomy in Spain: The Making of the »Estado de las Autonomías«,” 209. 745
199
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
amely egy különleges előkészítése eljárás tárgya, és amelyet nemzeti organikus törvény formájában fogadnak el.”747 Az állampolgárság, a be- és kivándorlás, a nemzetközi kapcsolatok, a védelem és fegyveres erők, az igazságügyi adminisztráció, a külkereskedelem és a vám, a pénzügyi rendszer, a bankok és a hitelintézetek, az államadósság, a kereskedelmi tengerészet és hajónyilvántartás, a közérdekű repülőterek és kikötők, a légi közlekedés, a több mint egy régiót átszelő közlekedési útvonalak, a vasút, a járművek, a telekommunikáció, a postai szolgáltatások, a közérdekű közmunka, melynek végrehajtása több mint egy autonóm közösséget érint, a fegyvergyártás és -kereskedelem, az állami érdekű statisztika, valamint a népszavazás az állam teljes kizárólagos hatásköre alá tartozó területek.748 Emellett az alkotmányozó egyes társadalmi viszonyok jogszabályozását illetően utal az adott állami kizárólagos hatáskör és az autonóm közösségek között fennálló kapcsolatra. Például a polgárjog kizárólagosan állami törvényhozás tárgyát képezi, ez azonban nem zárja ki az autonóm közösség hatáskörét a saját polgárjog megőrzésére, módosítására vagy pedig fejlesztésére,749 vagy például a kereskedelmi, büntető-, börtön- és eljárásjog szintén állami törvényhozó hatáskör, de a szükségszerű jellegzetességek kifejezését ezen hatáskör nem gátolhatja, amely jellegzetességek az autonóm közösség anyagi
jogának sajátságos
jellemvonásaiból erednek ezeken a társadalmi területeken.750 Néhány esetben az alkotmány külön hangsúlyozza, hogy a törvényhozás az állam felelőssége, de egyéb funkciót az autonóm közösség is elláthat, a munkajog terén például a végrehajtást.751 Ezzel szemben a szerzői jogvédelem és szellemi tulajdon vonatkozásában nem tartalmaz külön rendelkezést az autonóm közösségek lehetséges funkciójáról; csak annyit ír elő, hogy a törvényhozás az állam feladata.752 A törvényhozástól pedig megkülönbözteti az alaptörvényhozást (pl. a szociális biztonság és környezetvédelem terén) és az alapvető szabályozást (pl. az államigazgatás, a bányászat és az energetika terén).753
747
Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság), „Federal and Regional States,” 12. A Spanyol Királyság Alkotmánya, 149. cikk 1. bekezdés. 749 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 149. cikk 1. bekezdés 8) pont. 750 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 149. cikk 1. bekezdés 6) pont. 751 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 149. cikk 1. bekezdés 7) pont. 752 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 149. cikk 1. bekezdés 9) pont. 753 Az Európai Unió Régiók Bizottsága a spanyol állami hatásköröket kizárólagos, törvényhozó és alapvető hatáskörökre bontja. Ez utóbbiba sorolja az oktatásra vonatkozó alapelveket, a statisztikát, a spanyol kulturális és művészeti örökség védelmét, az energiapolitikát, a közegészségügy koordinációját és a gyógyszeripari 748
200
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A funkciók alapján történő hatáskörmegosztás egyébként sikeresebb megoldás lett volna Szerbia Vajdaság viszonyában is. Ahelyett, hogy a szerbiai alkotmányozó mind az állami, mind a tartományi hatásköröknél ugyanazon társadalmi területeket említi, a tartományi hatásköröket szabályozó rendelkezésben pontosíthatta volna az egyes területeken gyakorolható tartományi jogosítványokat. Így megelőzhető lett volna az a több ízben tárgyalt dilemma, hogy a tartomány a törvényvégrehajtás során gyakorolt szabályozói jogosítványait eredeti vagy pedig átruházott hatáskörben végezte-e. Ha maga az alkotmány rendezi, hogy az egyébként állami törvényhozás tárgyát képező kérdésekben a tartomány milyen egyéb funkciókat végezhet, például kiegészítő jogalkotást, végrehajtást, felügyeletet, pénzelést és így tovább, elkerülhető a törvények közötti kollízió ügye és ebből eredően a tartományi autonómiára való jog megsértése. A szerbiai alkotmány megfogalmazása, hogy az autonóm tartomány a törvénnyel összhangban szabályozza az egyes kérdéseket, nem elég precíz, hogy egyértelműsítse a Vajdaság szerepét egyes társadalmi területek vonatkozásában csak maga az alkotmány alapján. Más részről e tág koncepció lehetőséget ad ahhoz, hogy a törvényhozó a tartományi törvényhozó hatalom garantálásán kívül jóformán minden egyéb jogosítványt átengedjen a tartománynak az alkotmány által tartományi hatáskörbe utalt társadalmi területeken. Habár a Vajdaság hatásköreiről szóló törvény alapvetően ezt az elgondolást követte, a Vajdaságot és a tartományi autonómiát per se ignoráló ágazati törvényeknek való „elsőbbségadás,” a hatásköri törvény kárára ellehetetleníti, egy autonóm területhez méltó rendszer kiépítését a jelenlegi szerbiai feltételek között a spanyol modell alapján. Spanyolországban minden ügyben, amelyet az alkotmány nem kizárólagosan utalt az állam teljes hatáskörébe (értsd az adott területen minden funkció az államot illeti meg), az autonóm közösségek statútumukban saját hatáskörükként is előírhatják.754 E szerint a regionális hatáskörök széles tárháza feltételezhető, de nem magától értetődő, hiszen az egyes autonóm régióknak azokat külön elő kell irányozni a statútumukban. Ebből kifolyólag ahány régió, annyiféle statútum és hatáskörgyakorlás. Még a nyolcvanas évek elején a spanyol parlament elfogadta az autonómia folyamat harmonizációjáról szóló organikus törvényt, azzal a céllal, hogy törvényhozást, a gazdasági tevékenység általános tervezését, valamint az állampolgárok egyenlőségét garantáló standardok szabályozását a jogérvényesítés és alkotmányos kötelezettségeiknek való megfelelés területén. Megtekintve 2014. november 20-án, http://extranet.cor.europa.eu/divisionpowers/countries/MembersLP/Spain/Pages/default.aspx. 754 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 149. cikk 3. bekezdés.
201
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
a regionális kormányzati hatalmat minél egységesebbé tegye. A katalán és a baszk ellenkezés eredményeként azonban az Alkotmánybíróság, bár üdvözölte a törvény fő célkitűzését minden régió és csoport egyenlőségének deklarálására vonatkozólag, elutasította a kötelező intézményes összhangot és hatályon kívül helyezte a törvény több rendelkezését: többek között azokat is, amelyek a regionális és központi törvény közötti kollízió esetén a központi törvénynek adtak volna elsőbbséget, még az egyébként regionális hatáskörbe tartozó területen is.755 A fenti, ún. harmonizációs aktus mellett az alkotmány viszonylag részletesen szabályokat tartalmaz a központi parlament régiókat érintő egyéb jogalkotói tevékenységéről, mint amilyen az állami hatáskörbe tartozó funkciók delegálása illetve az állami kerettörvények. E szerint a tengeri halászat állami hatáskör, de az ezen szektort szabályozó aktus az idevágó kompetenciákat az autonóm közösségnek delegálhatja.756 A közrend szintén állami hatáskör, de az autonóm közösség saját rendőrséget hozhat létre az autonómia statútummal összhangban, az organikus törvény által meghatározott keretek között.757 „A Cortes Generales az állam hatáskörébe tartozó ügyekben minden vagy egyes autonóm közösséget hatalommal ruházhat fel, hogy saját részre törvényeket fogadjanak el az állami törvényben lefektetett elvek, alapok és irányvonalak keretében.”758 Az alkotmány által a régiók hatásköreiként nevesített funkciókat és ügyeket minden autonóm régió az első autonómia statútumának elfogadásától kezdve gyakorolhatta. Ettől különböznek a történelmi régiók illetve azok a területek, amelyek külön állami beavatkozással kaptak többlet jogokat, és amelyek a régióknak szánt hatáskörökön túl más, akár az államnak szánt, fentiekben említett feladatokat is végezhettek. Ez azonban minden esetben az adott régió döntésén múlik. Az alkotmány értelmében az önkormányzati közösségek maguknak követelhetik (és itt fontos a feltételes mód) a saját intézményrendszerük szervezése, a területükön lévő önkormányzatok határainak módosítása, a város- és vidéktervezés, a regionális jelentőségű közmunka, a kizárólag a területükön futó vasútvonalak és úthálózat, a nem kereskedelmi tevékenységet végző kikötők és repülőterek, az erdőség és az erdészet, a környezetvédelem igazgatása, a vízerőművek és a csatornák tervezése és építése, az ásvány- és termálvizek, a belvízi, a folyami halászat és 755
Neal G. Jesse és Kristen P. Williams, Identity and Institutions: Conflict Reduction in Divided Societies (Albany: State University of New York Press, 2012), 41–42. 756 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 149. cikk 1. bekezdés 19) pont. 757 A Spanyol Királyság Alkotmánya, 149. cikk 1. bekezdés 29) pont. 758 A Spanyol Királyság Alkotmánya 150. cikk 1. bekezdés.
202
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
vadászat, a helyi vásárok, a kisipar, a regionális jelentőségű múzeumok, könyvtárak, levéltárak és műemlékek, a szociális asszisztencia, az egészségügy és higiénia feletti összes hatáskört. A turizmusfejlesztés, a kultúra és kutatások, a sport, valamint a rekreáció tekintetében a régió hatásköre azonban ezen területek népszerűsítésére korlátozódik illetve a mezőgazdaság, az állattenyésztés és a régió gazdasági fejlesztése felett gyakorolható regionális hatásköröket az alkotmány a nemzeti gazdaságpolitikához köti.759 Láthatóan a Vajdaságéhoz hasonló társadalmi területek a spanyol régiók kizárólagos hatáskörébe is tartozhatnak, azzal a lényeges különbséggel, hogy ez utóbbiak törvényhozó hatalommal rendelkeznek ezen területek felett. Baszkföld statútuma szerint a régió önálló és kizárólagos joghatósága alá tartozik minden olyan terület és kérdés, amelyet az alkotmány a régiók hatáskörébe rendelt, kiegészülve egyes állami hatáskörökkel, de nem sértve a központi hatalmi szint számára biztosított kizárólagos hatásköröket: például a baszk törvénykezés tárgya az erdőségek, az erdészeti források és szolgáltatások, valamint az állatállomány és a legelők, de az idevágó alaptörvénykezés továbbra is az államot illeti meg,760 vagy például baszk hatáskör a tudományos és technikai kutatás, de csak az állammal együttműködésben.761 Emellett megtalálhatóak olyan területek is, amelyeket az alkotmány egyik hatalmi szint hatásköreinél sem említ, mint a fogyasztóvédelmet, a nők helyzetét, a gyermekeket, fiatalokat és idős embereket érintő politikát. A kizárólagosan regionális
törvényhozás
mellett
(a
fentiekben
említett
fenntartásokkal)
a
statútum
megkülönbözteti még az állam alaptörvényhozását kiegészítő regionális törvényhozást, azaz más szóval Baszkföld biztosítja a további törvényhozást, mely által az állam alaptörvényei hatályba helyezhetők. Ilyen területek a környezetvédelem, a kényszer-kisajátítások, a kormányzati szerződések és a koncessziók.762 Az egyébként állami hatáskörbe tartozó hitel, bank és biztosítástervezés, bányászati és energia rendszer, geotermikus erőforrások vonatkozásában pedig regionális törvényekkel egészíti ki az alapvető jogszabályokat.763 Mindazok a területek, amelyeknél az alkotmány az állam teljes, mindenre kiterjedő joghatóságát írja elő, a régió csak
759
A Spanyol Királyság Alkotmánya 148. cikk 1. bekezdés. Baszkföld Autonómia Statútuma. A statútuma angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.basquecountry.eus/t32-448/en/contenidos/informacion/estatuto_guernica/en_455/adjuntos/estatu_i.pdf. 10. cikk 1. bekezdés 8) pont. 761 Baszkföld Autonómia Statútuma, 10. cikk 1. bekezdés 16) pont. 762 Baszkföld Autonómia Statútuma, 11. cikk 1. bekezdés. 763 Baszkföld Autonómia Statútuma, 11. cikk 2. bekezdés. 760
203
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
végrehajtási funkciókat láthat el, mint amilyen a börtönjog, a munkajog vagy éppen a szerzői jogvédelem.764 Láthatóan a spanyol modell is, Dániához hasonlóan, egyfajta opcionális rendszeren alapul, melyben az érintett felek a saját lehetőségeikhez mérten veszik át az egyes kompetenciákat. Ez alapján a konkurens hatásköröket is maga a régió determinálja. „»Konkurens« ügyek azok, melyekben az autonóm közösségek és az állam megegyező ellenőrzési jogosultságokat gyakorolnak. A spanyol törvényhozásban a »kultúra« egy ilyen típusú ügy. A többit az állam és az autonóm közösségek felosztják egymás között, de a képességeik megkülönböztethetőek olyan kategóriákkal mint a »fejlesztés« vagy a »törvényhozás megvalósítása«.” 765 E szerint Spanyolországban az állami és regionális hatásköröket tartalmazó két felsorolás egymás kiegészítésén alapul, azonban ezen kiegészítés nem feltétlenül jelent egymást kiegészítő, konkurens törvényhozást.766 A spanyol alkotmánybíróság részletesen foglalkozott a hatásköri kérdésekkel a katalán statútum normakontrollja során,767 különösen a kizárólagos regionális hatalmat előíró általános, elvi norma és az egyes területeket szabályozó külön statutáris rendelkezések vonatkozásában. Katalónia ugyanis általános hatályú rendelkezésekben definiálja a régió kizárólagos és az állammal megosztott hatalmát, majd egyes társadalmi területek vonatkozásában részletezi a pontos hatásköröket. „A Generalitat kizárólagos hatáskörébe tartozó ügyekben a törvényhozó hatalom, szabályozó hatalom és végrehajtó funkciók teljes egészében a Generalitat-t illetik meg. Ezen hatalmak és funkciók gyakorlása, melyek által saját politikát hozhat létre, a Generalitat kizárólagos joga.”
768
Ezzel szemben „a statútum által a Generalitat hatáskörébe utalt, de az
764
Baszkföld Autonómia Statútuma, 12. cikk. Enrique Guillen Lopez, „Judicial Review in Spain: The Constitutional Court,” Loyola of Los Angeles Law Review 41 (2008): 553. 766 Az autonóm régiók törvényeinek jogereje megegyezik az állam törvényeinek jogerejével. A különbség, hogy a régiók nem hozhatnak organikus törvényt (a nemzeti parlament minősített többséggel elfogadott törvényei olyan kérdésekben mint az alapvető jogok és szabadságok vagy az autonómia statútum) és törvényerejű rendeletet (a Kormány rendkívüli helyzetben meghozott törvényhozási döntései), de törvényhozási rendeleteket (törvényerejű, átruházott jogalkotásban hozott aktusok) és egyéb törvénytől alacsonyabb rangú rendeletet (miniszteri vagy pedig hagyományos kormányrendelet, parancs és instrukció) kibocsáthatnak. Olga Cabrero, „Features - A Guide to the Spanish Legal System.” Megtekintve 2014. november 20-án, http://www.llrx.com/features/spain.htm#legislation. 767 A normakontroll során a katalán hatalomgyakorlás tekintetében az alkotmánybíróság a 110., részben a 111., a 112., valamint részben a 120.2 és 126.2 cikekkel foglalkozott. 768 Katalónia autonómia statútuma, 110. szakasz 1. bekezdés. 765
204
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
állammal megosztott ügyekben, a törvényhozó hatalom, szabályozó hatalom és a végrehajtó funkciók a Generalitat felelőssége, az állam által megalapozott alapvető feltételek keretében [...]769 A Generalitat ezen hatalmak gyakorlása során saját politikákat állapíthat meg.”770 A katalán statútum pontosan felsorolja, hogy például a mezőgazdaság és az állattenyésztés területén a Generalitat milyen kizárólagos hatáskörökkel rendelkezik, mint amilyen a mezőgazdaság, az állattenyésztés és az élelmiszeripar szabályozása és fejlesztése, valamint az állat- és növényegészségügyre vonatkozó minden kérdés tiszteletben tartva az alkotmány által az államnak utalt funkciókat. A régió azonban az állammal megosztott hatáskörben, azaz az állam által előírt feltételek keretében felelős a mezőgazdaság, az állattenyésztés és az élelmiszerszektor tervezéséért, valamint az erdők felhasználásának szabályozásáért és az adminisztratív intervenció kialakításának rendszeréért.771 Az alkotmánybíróság megállapítása szerint az autonóm régió kizárólagos hatalma csak akkor alkotmányos, ha az nem korlátozza az államot az alkotmány által szavatolt saját hatásköreinek a gyakorlásában. Ezért a régió kizárólagossága egy teljes társadalmi terület vonatkozásában csak abban az esetben elfogadható, ha az állam semmilyen funkcióval nem rendelkezik az adott területen az alkotmány értelmében.772 Az alkotmánybíróság így elvetette a statútum elsődleges célját, hogy Katalónia hatásköreit az állam hatásköreinek „kárára” bővítse, amely ezek után egyedül az állami intézmények önkorlátozásával érhető el. 773 Ennek az önkorlátozásnak egyébként számos módja van: például a bevándorlás teljes egészében állami hatáskör, ettől függetlenül azonban a katalán statútum külön rendelkezésben részletezi a Generalitat idevágó kizárólagos hatalmát,774 melyet az alkotmánybíróság, fenti érvelésével összhangban, úgy ítélt meg, hogy mivel a régió csak azon feladatokat vette át sajátjaként, amelyeket a központi 769
Az alkotmánybíróság megsemmisítette a katalán statútum 111., 120.2 és 126.2. cikkeinek azon részeit, amelyek ezen keretet mint az állam jogszabályaiban lefektetett elveket, szabályokat és minimum standardokat definiálták. Indoklása szerint nem csak a törvények, de a rendeletek, sőt akár a végrehajtási intézkedések (tehát nem jogi aktusok) is tartalmazhatnak olyan iránymutatókat, amelyek között a régió köteles haladni a megosztott hatáskörben való jogszabályozás során. Report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 28–29. 770 Katalónia autonómia statútuma, 111. cikk. 771 Katalónia autonómia statútuma, 116. cikk. 772 Report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 25. 773 Report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 27–28. Itt megjegyeznénk, hogy a kizárólagos hatalomra vonatkozó rendelkezést az alkotmánybíróság azzal az indoklással nem semmisítette meg, hogy a statútum nem köti az állami törvényhozót, csak az alkotmány és a bíróság maga. 774 Katalónia autonómia statútuma, 138. cikk.
205
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
kormányzat egyébként is „mással” végeztetett (volna), a régió hatásköreinek előirányozása nem sérti az állam bárminemű jogosítványát ezen a területen.775 Az alkotmánybíróság előtt számos „területi jellegű” ügy kapott helyet az elmúlt bő harminc évben, amelyek az önkormányzás koncepcióját, a nemzeti jog regionális joggal szembeni felsőbbrendűségét, az alapvető kormányzati szolgáltatásokat és a már említett harmonizációs aktust vizsgálta. Ezek során megállapította, hogy minden autonóm régiót érintő esetet az alkotmány regionális hatalomra vonatkozó elvei és az adott autonómia statútum rendelkezései alapján kell megoldani. Ezzel a döntéssel valójában eliminálta a nemzeti jog szupremációját a regionális joggal szemben fennálló konfliktus esetén, más részről eltörölt minden világos utalást arra nézve, miként kellene a konkurens hatáskör gyakorlásából fakadó ügyeket megoldani. Habár a nemzeti jog kiüresítheti a regionális jogot az alkotmány értelmében,776 a bíróság olvasatában a központi kormányzat nem alkothat jogot a hatáskörén kívül eső területeken, azaz a régiókhoz képest csak korlátozott jogosítványokkal rendelkezik.777 Ez a felfogás azonban kétségtelenül megalapozza a spanyol regionalizmus olyan irányú további fejlődését, amely az autonóm régiókat inkább a központi kormányzat partnereiként, nem pedig ellenségeiként szemléli a jogalkotásban. Ez a partnerség természetesen nem minden életterületen van jelen illetve jelentkezik egyazon intenzitással (lásd későbbiekben a pénzügyi autonómia kérdését). Ha a fenti doktrínát a vajdasági autonómia helyzetére alkalmaznánk, akkor a szerbiai Alkotmánybíróság a tartományi hatásköröket szabályozó aktusok normakontrollja során csak az alkotmányból és a hatásköri törvény rendelkezéseiből indulhatott volna ki, mellőzve vagy pedig második helyre téve az egyes társadalmi területekre vonatkozó ágazati törvényeket. Ez a hozzáállás pedig kétség kívül hozzájárult volna egy tartósabb területi autonómia kialakulásához az országban. Habár az olaszországi régiók csak egy része számít autonóm területnek, és azok közül is általában Dél-Tirol példáját hozzák fel iránymutatóként, ismerve a hatályos szerbiai jogszabályokat a hagyományos régiók jogalkotása is jó alapot szolgáltathat a Vajdasággal való
775
Report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 37. „Az alkotmány értelmében a nem kizárólagosan az államnak utalt ügyek az önkormányzó közösség hatáskörébe tartozhatnak az autonómia statútumuk alapján. Az autonómia statútum által nem követelt ügyek feletti hatáskör az államé, amelynek törvényei konfliktus esetén elsőbbséget élveznek az önkormányzó közösségekével szemben minden olyan ügyben, amelyek feletti kizárólagos hatáskör nem az utóbbiaké. Az állami jog minden esetben pótlólagos az önkormányzó közösség jogával szemben.” A Spanyol Királyság Alkotmánya, 149. cikk 3. bekezdés. 777 Lopez, „Judicial Review in Spain: The Constitutional Court,” 553–554. 776
206
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
összehasonlításhoz.778 Olaszország alkotmánya a hagyományos régiók hatásköreinek három csoportját írja elő: az állam kizárólagos hatásköreit a régiókkal szemben, a hagyományos régió és az állam konkurens hatásköreit, valamint a hagyományos régiók kizárólagos hatásköreit (valójában mindaz, ami nem tartozik valamely előző csoportba, például a turizmus és a kereskedelem).779 Ez azt jelenti, hogy a hagyományos régiók hatásköreinek elsődleges forrása az alkotmány, míg a speciális státusú, ún. autonóm régiók esetében ezt a szerepet a statútum kapta. A régiók különböző alkotmányos jogállása egyébként nagymértékben bonyolítja a jogforrások hierarchiáját, ugyanis a különféle régiók statútumának nem egyenlő a jogereje. Az 1999-es alkotmánymódosítást megelőzően a hagyományos régiók törvényerejű statútumai voltak az elsődleges jogforrások,780 az alkotmányreformot követően azonban regionális joggá minősültek át, és mint olyanok kötelezően összhangban állnak az állam törvényeivel.781 Velük ellentétben a speciális státusú régiók minden törvényi korlátozás nélkül, önállóan hozzák meg az alapszabályukat, amely az alkotmányjog része és egyedül az alkotmányos alapelveknek kell, hogy megfeleljen.782 Ezen megoldást figyelembe véve a szerbiai alkotmány megoldása az olasz alkotmány hagyományos és autonóm régiók statútumaira vonatkozó rendelkezéseinek egyfajta 778
Friuli-Venezia Giulia, Szardínia, Szicília, Trentino-Alto Adige/Südtirol és Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste az autonómia külön formáival és feltételeivel rendelkeznek. Ennek okai különbözőek, kezdve a német ajkú lakosság nemzetközi békeszerződéssel előirányozott védelmétől Dél-Tirolban, az elszakadási tendenciáktól való félelmen keresztül, egészen a földrajzi okokig. Ezzel szemben az ún. hagyományos régiók (Piemonte, Lombardia, Veneto, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata és Calabria) nélkülözik a sajátos politikai kultúrát, a kormányzati tapasztalatot, és valójában nagy részük nem vagy igen gyenge feltételek mellett rendelkezik saját, helyileg kialakított regionális politikával. Néhány kivétellel, a regionális politikát a központi/nemzeti politika formázta. Francesco Palermo, „Asymmetric, »Quasi-Federal« Regionalism and the Protection of Minorities: The Case of Italy,” in Federalism, subnational constitutions, and national minority rights, szerk. G. Alan Tarr, Robert F. Williams és Joseph Marko (London: Praeger Publishers, 2004), 109–113. 779 Az Olasz Köztársaság Alkotmánya, 5. fejezet. 780 „Az alkotmánybíróság esetjoga sokkal relevánsabbá vált a régiók valós hatalmának meghatározásában mint a törvények és maga az alkotmány betűje. Más szóval gyorsan nyilvánvalóvá vált, hogy a különböző hatalmi szinteket irányító szabályok nem az alkotmányban, hanem a mindennapi törvénykezésben, a közigazgatási aktusokban és elsősorban az alkotmánybíráskodásban lelhetőek fel. […] Ez a folyamat, egyrészt, megerősítette az olasz regionalizmus aszimmetrikus elemeit, másrészt a regionális rendszer alkotmányjogi reformját tette szükségessé.” Palermo, „South Tyrol’s Special Status within the Italian Constitution,” 34–35. 781 Ennek elsődleges oka az volt, hogy a hagyományos régiók statútumát a regionális tanács előkészítése után maga a nemzeti parlament fogadta el egyszerű törvény formájában. A 2001-es alkotmánymódosítást követően azonban az eljárás megváltozott, és ettől kezdve a regionális tanácsok külön eljárásban, önállóan fogadhatták el a statútumukat. Sara Parolari és Leonhard Voltmer, „Legislative and Administrative Autonomy,” in Tolerance through Law. Self Governance and Group Rights in South Tyrol, szerk. Jens Woelk, Joseph Marko és Francesco Palermo (Leiden: Martinus Nijhoff, 2008), 78. 782 Az alkotmánybíróság megsemmisítheti az állam, a régiók és a tartományok törvényeit és más rendelkezéseit, ha azok nem egyeznek az alkotmánnyal vagy az alkotmányjoggal, amelybe az autonómia statútum is tartozik, de magát a statútumot nem „bánthatja”. Peterlini, „Foundations and institutions of South Tyrol’s autonomy in Italy,” 129.
207
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
keverékét képezi; hiszen a Vajdaság statútumában saját intézményeit és szimbólumait az alkotmánnyal összhangban szabályozza (hasonlóan az autonóm, speciális státusú régiókhoz), de a tartományi érdekű ügyek szabályozásakor a törvényeknek is meg kell, hogy feleljen (hasonlóan a hagyományos régiókhoz). A 2001. évi alkotmánymódosítás kibővítette a hagyományos régiók önállóságát. 783 Ezen alkotmányjogi változások előtt a hagyományos régiók korlátozott törvényhozó hatalommal rendelkeztek pozitív enumeráció alapján, és minden, amit külön nem nevesítettek, a központi hatalom hatáskörében maradt. A reformok értelmében azonban a pozitív enumeráció lett az alapja magának az állam hatásköreinek a megállapításához, és minden egyéb pedig a régió hatáskörévé vált (azaza a decentralizáció kiszélesedett).784 Szintén érdekes, hogy a hagyományos régiók primér törvényhozó kompetenciája csak az alkotmánymódosítás után jelent meg, más szóval ma már a törvényeik az állami törvényekével megegyező jogerővel rendelkeznek. Ez a folyamat is bizonyítja, hogy a sokszor példaként emlegetett Olaszországban is időre volt szükség a törvényhozó hatalom minden fél számára kielégítő megosztási modelljének kialakulásához, azaz a történelem egy meghatározott időszakában a hagyományos régiók hasonló státussal rendelkeztek a jogalkotói funkcióikat tekintve mint a mai Vajdaság Autonóm Tartomány. Ami az állam és a hagyományos régiók konkurens hatásköreit illetik, az alkotmány 117. szakasza szerinti területeken az állam hozza meg az alapelveket szabályozó törvényeket, a régiók pedig elfogadják az ezen elveket pontosító regionális törvényeiket az állam által meghatározott rendszeren belül. Ezek a nemzetközi és uniós viszonyokra, a külkereskedelemre, a munkavédelemre és a munkahelyi védelemre, az oktatásra (kivéve a szakoktatást és a képzéseket), a tudományos és technológiai kutatásra, valamint a termelői szektor fejlesztésének támogatására, az egészségvédelemre, az élelmezésre, a sportra, a kárenyhítésre, a területhasználat tervezésére, a magánkikötőkre és légi kikötőkre, a közlekedésre és az irányítói hálozatokra, a kommunikációra, a nemezeti energiatermelésre, -szállításra és elosztásra, a kiegészítő és pót szociális biztonságra, a közszámlák összehangolására és a közpénzek koordinációjára illetve az adórendszerre, a kulturális és környezeti kincsek megerősítésére, ideértve a kulturális tevékenységesk népszerűsítését és szervezését, a takarékbankokra, a vidéki 783
Az Olasz Köztársaság 2001. évi 3. számú Alkotmánytörvénye. Brucker Balázs, „IDEA Program – Regionalizmus és europanizáció Olaszországban,” Megtekintve 2014. november 20-án, http://www.terport.hu/webfm_send/345.
784
208
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
bankokra, a regionális hitelintézetekre, a regionális föld és mezőgazdasági hitelintézetekre vonatkoznak.785 Érdekes, hogy nagyrészük megfelel az általában az autonóm területek saját, önálló hatásköreibe utalt területeknek, így sok közülük a Vajdaság Autonóm Tartomány eredeti hatásköreként számon tartott területnek. A régiók egyazon társadalmi terület vonatkozásában különböző törvényeket fogadhatnak el, alkalmazva a központi kormányzat elveit a helyi igényekhez. Habár ez a megoldást annyi különböző törvényt feltételez, ahány régió van, a különböző régiók területén élő polgárok között egyenlőtlenség kérdése még nem merült fel. Más részről Olaszországban a konkurens hatáskörök inkább komplementáris jellegűek, mivel mindkét résztvevő, azaz mind az állam, mind pedig a régió köteles a saját kötelezettségeinek eleget tenni, hogy egy törvény teljes egészében megfeleljen az alkotmánynak. Az állam elfogadja a kerettörvényeket az alapelvekkel, a régió pedig a többi részletesebb rendelkezést.786 Például az ún. történelmi nyelvi kisebbségek védelmének normatív kerete előírja, mely nyelvek és kultúrák élveznek védelmet, valamint milyen alapjogokkal rendelkeznek az oktatás, kultúra és média területén; a hagyomány státusú régióknak pedig kötelessége a kötelezető erejű jogi aktusaikat ezen törvényben lefektetett elvekhez igazítani, kivéve azokat a regionális törvényeket, amelyek az adott kisebbségi nyelvcsoportnak kedvezőbb feltételeket írnak elő a központi törvénynél.787 Ami azonban az autonóm régiókat illeti, rájuk az adott kerettörvény csak abban az esetben vonatkozik, ha semmilyen védelmi mechanizmust eddig nem dolgoztak ki, és akkor is csak a megfelelő végrehajtási rendelet elfogadásáig. Amennyiben a központi kerettörvény meghozatala előtt már elfogadtak a törvénytől kedvezőbb feltételeket, az autonóm régió törvénye elsőbbséget élvez a központi kerettörvénnyel szemben.788 Természetesen Olaszországban sincs tökéletes megoldása a decentralizációnak, különösen ha a hagyományos régiók konkurens hatásköreiről van szó. A polgári és szociális jogok területén megvalósítható juttatás alapszintjének meghatározása esetén a regionális jog például mindig az állami törvénynek van alárendelve, hogy Olaszország minden polgárának egyenlőségét biztosíthassák a jogérvényesítésben. 785
Az Olasz Köztársaság Alkotmánya, 117. cikk 3. bekezdés. Giuseppe Martinico, „The impact of »regional blindness« on the Italian Regional State,ˮ IDEIR Working paper 5 (2011): 6. Megtekintve 2014. november 20-án, http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/18337/2011martinicoIDEIR.pdf?sequence=2. 787 Az Olasz Köztársaság 1999. évi 482. számú törvénye a történelmi nyelvi kisebbségek védelméről. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.usenglishfoundation.org/view/336, 13. cikk. 788 Törvény a történelmi nyelvi kisebbségek védelméről, 18. cikk. 786
209
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Az olasz alkotmánybíróság előtti legtöbb eset általában a konkurens hatáskörökbe tartozó feladatok nem éppen precíz megosztásából ered; más szóval, amikor felmerül a kérdés, hogy hol található egy társadalmi terület elvi és részletes szabályozása között meghúzódó határvonal. Ezen kívül megtörténhet, hogy az állam megszegi alkotmányos jogosítványait és túl részletesen szabályoz egy területet, vagy maga a régió értelmezi az elveket túlságosan tágan és rugalmasan. Előfordul, hogy az állam nem hozza meg a kerettörvényt, ebben az esetben pedig a régió nem tudja regionális törvénnyel tovább jogszabályozni az adott területet. Ezért a régió törvényhozó tevékenységének zavartalan lebonyolítása érdekében a régiónak lehetősége van, hogy a 2001-es alkotmánymódosítás előtt született kerettörvényeket alkalmazza. Más részről lehetséges, hogy maga a régió nem tartja be alkotmányos kötelezettségét egy terület szabályozására. Mivel Olaszországban a régiók is részt vesznek az uniós jogszabályok implementálásában, a konkurens hatáskörök efféle megszegése maga után vonja az unióval szemben fennálló kötelezettség megszegését is.789 A fentiekben bemutatott konkurens hatáskörök más módon oszlanak meg az autonóm régiók és a központi kormányzat vonatkozásában, különösen, ha Dél-Tirolról van szó. Dél-Tirol ugyanis a regionális hatásköreinek nagy részét egyfajta ernyőszervezetként Trento és Bolzano tartományokon keresztül gyakorolja. Dél-Tirol, és így az autonóm tartományok a primér törvényhozó jogosítványaikat az alkotmánnyal, a jogrendszer alapelveivel és a szociálisgazdasági reformokkal összhangban, jóformán a központi kormányzattól teljesen önállóan végezhetik.790 Ezzel szemben a konkurens hatáskörök tekintetében ugyanúgy függnek az állami törvényektől mint a hagyományos régiók. Különbség, hogy a hatáskörmegosztás alapját az ő esetükben nem az alkotmány, hanem az autonóm régió statútuma jelenti.791 Az autonómia effajta felépítése emlékeztet a grönlandi vagy akár a spanyol „opcionális” módszerhez, hiszen Dél-Tirol is egyfajta autonómiát élvez annak vonatkozásában, hogy eldöntse, mely társadalmi területeken
789
Például a C-225/96. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1997. december 4-én hozott ítélet, a C-87/02., sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben 2004. június 10-én hozott ítélet vagy a C-139/04., sz. Bizottság kontra Olaszorszá 2006. január 12-én hozott ítélet. 790 Dél-Tirol statútuma, 4., 8. cikk. 791 Dél-Tirol statútuma, 5., 9. cikk.
210
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
illetve azon belül mely ügyekben kíván törvényhozó hatalmat gyakorolni. Ennek a mércéje pedig az ún. „kedvezőbb rendelkezés” vagy „kedvezőbb bánásmód”.792 Figyelembe véve az olasz jog mind pozitív mind negatív példáit, egyértelmű, hogy egy több évtizede építkező rendszert lehetetlen volna sikerrel alkalmazni a szerbiai körülmények között, különösen, hogy a regionális államokat még mindig megfelelő távolságról szemléli a jogtudomány. Olaszország egy gyakorlati tapasztalata azonban áthidaló megoldást nyújthat. Az autonómia statútum implementálását szolgáló végrehajtó intézkedéseket ugyanis a kormány törvényerejű rendeletek formájában foganatosítja az adott vegyes bizottsággal való konzultációt követően. A rendeletek előkészítéséért azonban nem a kormány, hanem a minden érdekelt felet (az államot, a régiót és a tartományokat) képviselő Vegyes Bizottság felel, amely a statútum alkalmazásához szükséges aktusok javaslatát konszenzussal fogadja el.793 Az így született javaslatot pedig a kormány a szöveg változtatása nélkül hozza meg. Eszerint a bizottságok elsősorban konzultációs testületekként működnek, hiszen a végleges döntés a kormányé. Bár az autonómia statútum elfogadását követő két éven belül minden ilyen rendeletnek meg kellett volna születnie,794 a folyamat, elsősorban a törvényerejű rendeletek hatékonysága miatt elhúzódott. Mivel sem a statútum, sem az alkotmány nem tartalmaz korlátozást arra nézve, hogy Dél-Tirol saját statútumát milyen módon, azaz milyen aktusokkal hajtsa végre illetve az egyes kérdésekről milyen aktust hozzon, ezen rendeletek pozitív tulajdonságai miatt a statútum szűk értelemben vett végrehajtásán túl egyes kérdések jogszabályozása is törvényerejű rendeletekkel történik.795 Habár Dél-Tirolnak lehetősége lenne az állam nélkül is, saját aktusaival (értsd 792
„Az alkotmányreform láthatóan kiszélesítette a hagyományos régiók autonómiáját, miközben az autonóm régiók autonómia statútumukban definiált hatásköreinek köre egy olyan klauzulával maradt védve, amely lehetőséget teremtett, hogy csak a »kedvezőbb rendelkezéseket« alkalmazzák az adott autonómia rendszerre. Ez, az autonóm régiókkal (és tartományokkal) való kedvezőbb bánásmódot érintő »védelmi klauzula« szükségessé tette, hogy az új alkotmánynormákat »beleolvassák« a régi, autonómia statútummal megalapozott rendszerbe, mielőtt minden konkrét esetben eldöntik, mely adott típus és ügy számít »kedvezőbbnek« a jelenlegi autonómia szintjéhez képest.” Parolari és Voltmer, „Legislative and Administrative Autonomy,” 80. 793 A tizenkét tagú vegyes bizottságot az állam hat képviselője, a regionális parlament kettő, a Trento és Bolzano tartományi parlament kettő-kettő tagja alkotja. Ebből három tag kötelezően a német nyelvcsoporthoz kell, hogy tartozzon. A Bolzano tartományt érintő ügyekben a bizottság hattagú: három képviselőt ad az állam (ebből egy kötelezően a német nyelvcsoport tagja), és hármat a tartomány (itt kötelezően egy az olasz nyelvcsoporthoz tartozik). Dél-Tirol statútuma, 107. cikk. 794 Dél-Tirol statútuma, 108. cikk 1. bekezdés. 795 A gyakorlatban olyan kérdéseket is törvényerejű rendelettel szabályoztak, amelyek valójában az autonóm régió illetve tartományok törvényhozó hatalma alá tartoznak, például egyes hatáskörök átruházása a régióról a tartományokra a statútumban felsoroltakon kívül. Az alkotmánybíróság egy elég bőkezű értelmezést fogadott el, mi szerint a törvényerejű rendeletek nem avatkozhatnak be azon ügyekbe, amelyek szigorúan az autonómia statútumra
211
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
törvényeivel) életre hívni a statútum rendelkezéseit, azáltal, hogy a vegyes bizottságok révén bekapcsolja az államot, garantálja a hosszabb távon is fennmaradó jó viszonyt a két hatalmi szint között. A statútum rendelkezéseinek implementálásához szükséges rendelet, jogerejét tekintve, az alkotmány értelmében a központi parlament törvényeivel egyenlő. 796 Az alkotmánybíróság olvasatában azonban olyan specifikus, atipikus jogforrásról van szó, amelyet a parlament a többi törvényhez
hasonlóan
egyszerű
törvénymódosítási
eljárásban
nem
változtathat.
Az
alkotmánybíróság több doktrináris döntésében rámutatott arra, hogy az eljárás, mi szerint ezen aktusokat megegyezés és minden érintett fél paritása alapján hozzák meg, specifikus jelleggel ruházza fel őket. Függetlenül attól, hogy alaki jogi szempontból a kormány aktusairól van szó, és az alkotmány értelmében a törvényekkel megegyező erejű jogforrás, a specifikus eljárásban való meghozataluk miatt még a törvénytől is nagyobb erővel bírnak. Az alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a kvázi-alkotmányjogi státus igazolja, hogy ezen rendeleteket ugyanolyan eljárásban módosítsák, mint amiben meghozták. „A procedurális fölény azt jelenti, hogy maga az egyenlő bánásmódon alapuló együttműködési eljárás, amelyen a vegyes bizottságok munkája és a törvényerejű rendeletek alapulnak, a végrehajtási rendelkezéseket egyfajta »alkotmányossági vélelemmel« ruházzák fel.”797 Valójában mind a mai napig egyetlen ilyen típusú törvényerejű rendeletet sem semmisített meg az olasz alkotmánybíróság. Effajta együttműködés kiépítése Szerbiában természetesen az Alkotmánybíróság aktív részvételét feltételezné a Vajdaság és Szerbia
közötti
viszonyok
pozitív
megoldásában.
Figyelembe
véve
azonban
az
Alkotmánybíróság aktuális állásfoglalásait és a politikai viszonyokat, ez a megoldás nem tűnik nagyon reálisnak. Például a szerbiai Alkotmánybíróság mellékesnek tartotta a tartományi statútum jogerejének vizsgálata során, hogy a statútum elfogadási eljárásában két hatalmi szint is részt vett. Vele ellentétben az olasz alkotmánybíróság egy egész doktrínát alakított ki abból kiindulva, hogy az érintett felek pozitív együttműködése a regionális jog sikeres implementálása terén akár a törvény, esetenként pedig az alkotmány betűjét is felülírhatja.
tartoznak. E szerint azokban a kérdésekben, amikor a régió regionális törvényeket fogad el, nem alkotmányellenes törvényerejű rendeletet elfogadni. Francesno Palermo, „Implementation and Amendment of the Autonomy Statute,” in Tolerance through Law. Self Governance and Group Rights in South Tyrol, szerk. Jens Woelk, Joseph Marko és Francesco Palermo (Leiden: Martinus Nijhoff, 2008), 148. 796 Az Olasz Köztársaság Alkotmánya, 77. cikk. 797 Palermo, „Implementation and Amendment of the Autonomy Statute,” 151
212
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
3.7. A POZITÍV ÖSSZEHASONLÍTÓ JOGI PÉLDÁK AUTONÓM TARTOMÁNY NORMATÍV HATÁSKÖREIRE
ALKALMAZÁSÁNAK LEHETŐSÉGE
VAJDASÁG
Az eddig bemutatott példák bár különböző koncepciókat mutattak be, a köztük fellelhető, néhol látványos különbségek ellenére is talán lényegesebb a közös tulajdonságuk: az adott regionális/tartományi hatalmi szint és a központi kormányzat közötti együttműködés valamilyen formája minden esetben fellelhető, legyen szó közös szervekről, vagy éppen konzultációs eljárásról. A tényt, hogy az állammal való sikeres kooperáció megalapozza egy területi autonómia fennmaradását és fejlődését, az olasz alkotmánybíróság megállapítása is igazolja. Az általa kialakított kooperatív regionalizmus doktrína lényege ugyanis, hogy az egymással versenyző központi és regionális pozíciót egyedül a két hatalmi szint együttműködése és konzultációja békítheti ki. Bár az olasz alkotmány explicit nem tartalmaz hasonló rendelkezést, az alkotmánybíróság olvasatában ez „az alkotmányos rendbe beleérthető koncepció, [kiemelés tőlem – B.K.] amelynek létezését szükségszerű feltételezni, ha valaki be akarja biztosítani az alkotmányos rend működését a mai összetett és szorosan összekapcsolt társadalomban.”798 „Amikor nézeteltérések jelentkeznek, kifejezetten fontos a felek közötti párbeszédhez hozzájáruló mechanizmusok jelenléte, és így az együttműködést folytatni, a vitát pedig megoldani lehet. Ha minden megbukott, végezetül a bírák még mindig eldönthetik a kérdéses ügyeket, de ésszerűbb először politikai eszközökkel megpróbálni megoldani azokat.”799 Ezek a politikai eszközök lehetnek informálisak, például a regionális és központi hatalmat alkotó politikai pártok dialógusa révén, de ugyanúgy megjelenhetnek intézményes formában is az alkotmány vagy pedig az egyes állami illetve regionális jogszabályok által előirányozott módon. A már említett autonóm területeknél ilyen intézményes forma volt Dél-Tirol esetében a két illetve három hatalmi szintet képviselő Vegyes Bizottság, Katalóniánál az állam és a Generalitat Kétoldalú Bizottsága, valamint az Aceh-i Kormányzó, aki egyaránt felel a központi, mint a tartományi szervek felé. Grönland esetében a hatáskörgyakorlás elképzelhetetlen lenne a két hatalmi szint egyeztetése nélkül, Hong Kong alaptörvényének betartatásáért, értelmezéséért
798
Sergio Bartole, „Regionalism and Federalism in the Italian Constitutional Experience,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 181. 799 Yash és Woodman, „Comparative perspectives on institutional frameworks for autonomy,” 466.
213
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
felelős Alaptörvényi Bizottság pedig a kínai parlament állandó testülete. Az Egyesült Királyság, Skócia, Észak-Írország és Wales miniszterei közösen alkotják a Vegyes Miniszteri Bizottságot, mely habár vitafórumként szolgál, egyben a konfliktusok megoldásának utolsó fokaként is jelentkezik. Az Azori-szigetek és Portugália közötti kapcsolatot az együttműködés, a megosztott információ és átláthatóság, az intézményes lojalitás, a nemzeti szolidaritás, a kiegészítés elvei és a decentralizáció irányítják.
800
Ezzel összhangban pedig együttműködési megállapodásokat
köthetnek, melyek célja lehet közös szervek illetve vegyes tőkéjű vállalatok alapítása, közös tervek, programok vagy projektek lebonyolítása, valamint a hatásköreikbe tartozó szolgáltatások együttes igazgatása.801 Érdekes megoldása egyébként az Azori-statútumnak, hogy az állammal való együttműködést a régió az állammal szemben fennálló jogaként tünteti fel.802 Jelenleg Szerbiában nincs a fentiekhez hasonló, formális együttműködés a hatalmi szintek között. Ennek szükségességét a szerbiai Alkotmánybíróság egyébként nem vitatja, de kizárólag a szövetségi államokhoz köti. Véleménye szerint csak a föderális államberendezés teszi lehetővé, hogy vegyes bizottságokon keresztül a szubnacionális entitás részt vegyen a központi kormányzat hatalmának bárminemű gyakorlásában, amely részvétel lehet tanácsadói, iránymutató vagy pedig kötelező jellegű; olyan unitárius államokban azonban, mint amilyen Szerbia is, erre nincs mód függetlenül a fenti példáktól. Ezen indoklás mentén pedig megsemmisítette
annak
lehetőségét,
hogy
a
Vajdaság
AT
végrehajtó
szervének
kezdeményezésére, a Vajdaság AT hatáskörébe tartozó feladatok jogszerű, eredményes és zavartalan ellátása érdekében a központi Kormány megalapítsa a központi Kormány és Tartományi Kormány képviselőiből álló Állandó Vegyes Bizottságot. Habár ez a bizottság a törvényi rendelkezés normakontrolljáig, majd azt követően megsemmisítéséig nem alakult meg, kétségtelenül pozitív elemként szolgált volna az állam és a tartomány közötti viszonyok fejlődésében. Az Alkotmánybíróság szerint a bizottság per se „nincs összhangban az autonóm tartomány alkotmányban meghatározott jogállásával […] mert a tartományi autonómiára való jog a [tartomány – B.K.] eredeti hatásköreinek vonatkozásában kizárja a köztársasági szervek (központi hatalmi szervek) mindennemű beavatkozását a hatáskörgyakorlásba [...] kivéve az
800
Azori-szigetek statútuma, 108. cikk. Azori-szigetek statútuma, 110. cikk. 802 Azori-szigetek statútuma, 7. cikk 1. bekezdés c) pont. 801
214
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
alkotmányossági és törvényességi felügyeletet.”803 Ez a megállapítás azonban már csak azért sem pontos, mivel az államigazgatási törvény külön jogosítványokat biztosít a központi kormányzatnak az autonóm tartomány hatásköreinek ellenőrzése terén, nem csak az átruházott, de az eredeti hatáskörben végzett teendők felett is. Amellett ugyanis, hogy a minisztérium követi a tartomány határozatainak alkotmányosságát és törvényességét,804 szintén elrendelheti a tartomány saját hatáskörben hozott aktusainak végrehajtását illetve felvetheti az illetékes tartományi szerv vezetőjének a felelősségét.805 Láthatóan Szerbiában a bírói beavatkozás nem az egyetlen módja a hatalmi szintek közötti koordinációnak, ha a központi kormányzat jogosítványairól van szó a tartománnyal szemben. Ha azonban a tartományi autonómiára való jog sérül illetve a tartományi hatáskörök gyakorlása ellehetetlenül az állam vagy a helyi önkormányzat aktusa vagy egyéb cselekménye miatt, Vajdaság egyedül csak az Alkotmánybírósághoz fordulhat,806 mely jogvédelmi mechanizmus kihasználására a tartomány részéről nem sok példa hozható fel.807 Más részről fontos megemlíteni, hogy az alkotmány a helyi önkormányzatok számára is előírja a fenti alkotmánybírósági védelmet,808 amely csak újfenn kiegyenlíti a tartományi és a helyi hatalmi szintet egymással.809 Természetesen a Vajdaság, de ugyanúgy bármely helyi önkormányzat, jogi 803
IUz-353/2009. számú AB határozat, 28. „Az autonóm tartomány szerve köteles a döntését huszonnégy órán belül az illetékes minisztériumnak kézbesíteni, amely negyvennyolc órán belül kötelezően javasolja a Kormánynak a döntés alkotmányossági vagy törvényességi felülvizsgálatának a kezdeményezését, ha úgy ítéli meg, hogy az nincs összhangban az alkotmánnyal vagy a törvénnyel. Ha a Kormány hetvenkét órán belül kezdeményezi a döntés alkotmányossági vagy törvényességi felügyeletét az Alkotmánybíróságnál, az Alkotmánybíróság a saját határozatának meghozataláig elhalaszthatja a vitatott döntés hatályba lépését.” Zakon o državnoj upravi, 71. szakasz. 805 „Ha az autonóm tartomány szerve nem hajtja végre a saját hatáskörében meghozott általános aktust, az illetékes minisztérium elrendeli, hogy legtöbb harminc napon belül tegye meg az általános aktus végrehajtásához szükséges intézkedéseket. Az illetékes minisztérium határozhat úgy is, hogy az autonóm tartomány más szerve hajtsa végre az általános aktust vagy legtöbb százhúsz napig közvetlenül ő maga veszi át az általános aktus végrehajtását, ha az autonóm tartomány szerve nem foganatosította az elrendelt intézkedéseket. Minden esetben az illetékes minisztérium kötelezően felveti az autonóm tartományi szerv vezetője felelősségének kérdését.” Zakon o državnoj upravi, 72. szakasz. 806 Ustav Republike Srbije (2006), 187. szakasz. 807 Vajdaság Autonóm Tartomány az államháztartás rendszeréről törvényt módosító törvény alkotmányosságának felülvizsgálatát kezdeményezte, de arról mind a mai napig nem született alkotmánybírósági döntés. 808 Ustav Republike Srbije (2006), 193. szakasz. 809 Az alkotmányozó az alkotmány helyi önkormányzatok és az autonóm tartomány védelmét szabályozó rendelkezésének szövegezésekor nem következetes: ugyanis míg az autonóm tartomány megfelelő szerve benyújthat alkotmányjogi panaszt a helyi önkormányzat tartományi hatáskörök gyakorlását sértő egyedi aktusa vagy cselekménye ellen, addig a helyi önkormányzat ugyanezen esetekben csak az állami szervek vagy pedig más helyi önkormányzatok ellen járhat el ugyanígy (lásd a Szerb Köztársaság Alkotmányának 187. szakaszának 1. bekezdését és 193. szakaszának 1. bekezdését). 804
215
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
személyiségéből kifolyólag,810 alperesi vagy felperesi minőségben az Alkotmánybíróságon kívül más bíróságok előtt is megjelenhet. Jellemző, hogy az alkotmánybíróságok hatáskörmegosztási perekben állandó doktrínákra illetve különböző elméletekre támaszkodnak. Ez egyidőben a szövetségi államok „kiváltsága” volt,811 de a területi autonómia elterjedésével az unitárius államokban is egyre gyakrabban jelenlevő jelenséggé vált, ahogyan az például a fentiekben Spanyolországnál vagy Olaszországnál is megfigyelhető. A szerbiai Alkotmánybíróság habár foglalkozott a tartományi autonómia egyes elvi kérdéseivel a vajdasági statútum illetve a Vajdaság hatásköreiről szóló törvény normakontrollja során, következetes, tiszta mércéket nem alakított ki arra nézve, hogy mind tartalmilag, mind formailag miként kellene a jogszabályokban biztosítani a tartományi jogosítványok érvényesítését az alkotmányban garantált társadalmi területeken. Természetesen ez nem jelenti, hogy a közeljövőben erre nem kerülhet sor, különösen, hogy az önálló doktrína felállítása mellett ugyanúgy támaszkodhat a már létező és egyébként jól működő külföldi gyakorlatra is. Az Egyesült Királyság Legfelsőbb Bírósága lassan egy évszázada alkalmazza az ún. „pith and substance” tesztet812 annak eldöntésére, hogy Skócia hozhat-e jogszabályt egy adott ügyben vagy sem. „ [...] a kérdést, hogy a Skót Parlament aktusának rendelkezése [az államnak – B.K.] fenntartott ügyre vonatkozik-e vagy sem, a rendelkezés célja alapján kell eldönteni, figyelembe véve (egyebek mellett) annak hatását, minden körülmény között.”813 A teszt lényege, hogy megvizsgálja a skót törvényhozó valós szándékát az adott törvény „velejéről” és „lényegéről”. Ha a törvényhozó szerint az adott aktus, annak lényegét tekintve, az ő hatáskörébe tartozik, valamint a bíróság megállapítja, hogy az aktus lehetséges hatása az
810
Ustav Republike Srbije (2006), 176. szakasz 2. bekezdés. Ausztriában a szövetségi állam és a tagállamok hatásköreinek pontos megosztása érdekében az alkotmánybíróság kialakította az ún. „megkövesedési” elméletet, a különböző nézőpontok szabályát és a megfontolás elvét. Az első elmélet lényege, hogy a kiindulópontot a jog azon jelentése adja, amellyel történelmi elfogadása pillanatában rendelkezett. A második szabály szerint egy kérdés egyaránt tartozhat különböző hatalmi szintek hatáskörébe, attól függően, milyen nézőpontból szemlélik. A harmadik elv lényege pedig, hogy minden esetben figyelembe kell venni minden résztvevő fél érdekeit. Anna Gamper, „Austrian Federalism and the Protection of Minorities,” in Federalism, subnational constitutions, and national minority rights, szerk. G. Alan Tarr, Robert F. Williams és Joseph Marko (London: Praeger Publishers, 2004), 5859. 812 Jelentésüket tekintve a pith kifejezés valaminek a gerincére, velejére, magvára utal, a substance pedig lényeget jelent. 813 Törvény Skóciáról, 29. cikk 3. bekezdés. 811
216
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
államnak
fenntartott
ügyre
nézve
irreleváns
vagy
véletlen,
akkor
függetlenül
a
hatáskörmegosztás korlátainak megszegésétől, a skót jogszabály hatályban maradhat. 814 A törvényhozó szándékának vizsgálata egyébként központi helyet foglal el a hatáskörmegosztási perekben, mely szándék értelmezése nem merül ki maga a jogszabály terminológiájának a tanulmányozásával. Puerto Rico esetében az amerikai Legfelsőbb Bíróság szintén ebből indult ki, amikor nem lehetett egyértelműen megállapítani a jogszabály szövegéből, hogy a Kongresszus Puerto Ricóra nézve is kötelezővé tette-e az adott szövetségi aktust vagy pedig sem. „A szavak jelentésének általában különböző árnyalatai vannak, valamint oly módon konstruáltak, hogy ha erre ésszerű lehetőség van [kiemelés tőlem – B.K.] megvalósítsák a jogalkotók szándékát; ezt a jelentést az egyes esetekben azonban nem csak maguknak a szavaknak a megfigyelésével kell elérni, de ugyanúgy figyelembe kell venni a szövegkörnyezetet, a törvény céljait és azon körülményeket, melyekben a szavakat alkalmazták.”815 A finn alkotmánybíróság által kialakított, ún. affinitás elvének a lényege pedig, hogy az egyik illetve a másik hatalmi szint a törvényben nem szereplő, de a rendelkezések alapján sejthető, a törvénybe beleérthető hatásköröket is gyakorolhat,816 azzal a feltétellel, hogy a külügy, a polgár- és büntetőjog legnagyobb része, az igazságszolgáltatási rendszer és az állami adóztatás mindig az állam kizárólagos hatáskörében marad.817 Az affinitás elvét különösen azokra a „guminormákra” alkalmazzák, amelyek az önkormányzati törvényben mindkét hatalmi szint törvényhozásában megtalálhatók: például minden egyéb ügyért, amely az önkormányzati törvényben lefektetett elvekkel összhangban az Åland-i vagy pedig az állami törvényhozás alá tartozik, az adott hatalmi
814
Alan Trench, „The UK Supreme Court and the legal line between devolved and non-devolved matters,” megtekintve 2014. november 20-án, http://devolutionmatters.wordpress.com/2010/08/11/the-uk-supreme-court-andthe-legal-line-between-devolved-and-non-devolved-matters/. 815 People of Puerto Rico v. Shell Co., 302 U.S. 253 (1937). Megtekintve 2014. november 20-án, http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?court=US&vol=302&invol=253. 816 Finnország csatlakozásakor az Európai Unióhoz az Åland-szigeteken külön tanácsadói jellegű népszavazást tartottak, bár az autonómia törvény sem ezt, sem bármilyen egyéb referendumot közvetlenül nem szabályoz a tartomány hatáskörei között. Az alkotmánybíróság azonban úgy ítélte meg, hogy a „tanácsadói referendumot érintő rendelkezések jellegűknél fogva nem konstitutívak, abban az értelemben, hogy a 27. szakasz 1. bekezdése szerint ellentétes lenne a köztársaság azon hatáskörével, hogy az alkotmányi szinten törvényeket hozzon.” Markku Suksi, „The Åland Islands in Finland,” (a tanulmány a Velencei Bizottság Helyi önkormányzat, területi integritás és kisebbségvédelem című tanácskozásán hangzott el, Lausanne, 1996. április 25-27.). Megtekintve 2014. november 20-án, http://archive.today/nWtSY#selection-7759.168-7759.174. 817 „Divison of powers,” megtekintve 2014. november 20-án, https://portal.cor.europa.eu/divisionpowers/countries/MembersLP/Finland/Pages/default.aspx.
217
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szint felel.818 A hatalmi szintek közötti vitás kérdések eldöntése azonban legtöbb esetben politikai következményekkel is jár. Ebből kifolyólag pedig a vitát eldöntő bíróságnak nagyon óvatosnak és körültekintőnek kell lenni, ha a törvény betűje mellett annak szellemét is alapul veszi.819 Az összehasonlító jog számtalan példával szolgál, amelyeket kisebb-nagyobb módosításokkal a szerbiai törvényhozó is sikerrel alkalmazhatna a Vajdaságra. Miután az egyetlen szerbiai autonóm tartomány nem rendelkezik törvényhozó hatalommal, leszögezhető, hogy néhány kivételellel, minden esetben a központi törvényhozóval közösen, pontosabban a központi törvényekkel összhangban gyakorolhatja jogalkotói jogosítványait, melynek következtében a tartományi hatáskörök legnagyobb százaléka az állammal együtt végzendő konkurens hatáskörnek minősül. Ahhoz azonban, hogy egy működő jogállam kialakuljon, a konkures hatásköröket úgy kell felépíteni, azaz az idevágó rendelkezéseket megfogalmazni, hogy egy társadalmi viszony szabályozásakor mind két hatalmi szint pontosan tudja a jogait illetve kötelezettségeit. Mivel az alkotmány ennek rendezését a törvényhozóra hagyta, a parlament feladata (lenne), hogy magukban a törvényekben alakítsa ki a tartományi, valamint központi jogalkotás határait: ezt megteheti a Vajdaság hatásköreit szabályozó törvényben illetve az egyes társadalmi területeket szabályozó ágazati törvényekben. Elsődleges feladata, hogy meghatározza a hatásköri törvény prioritást élvező helyét a többi ágazati törvénnyel szemben; ez történhet magában a hatásköri törvénynek, de ugyanúgy az ágazati törvények átmeneti rendelkezéseiben is. Ennek, az autonóm tartományra nézve több pozitív következménye is lehet: kollízió, valamint joghézag esetén minden szereplő tudja, mely jogszabály szerint köteles eljárni; az ágazati törvények nem üresítenék ki a hatásköri törvény garantálta tartományi jogosítványokat; az ágazati törvények módosítása, amely sokkal gyakoribb a hatásköri törvény módosításánál, nem
818
Törvény az Åland-i autonómiáról, 18. cikk 27) pont, 27. cikk 42) pont. Az amerikai Legfelsőbb Bíróság kialakította az ún. politikai kérdés doktrínát, amely alapján természetüknél fogva politikai jellegű ügyek nem képezhetik bírósági felülvizsgálat tárgyát az Egyesült Államokban. „Minden, állítólag politikai kérdést tartalmazó ügy felszínén feltűnik egy egyenrangú politikai osztály szövegileg kimutatható alkotmányjogi kötelezettsége a kérdéssel szemben; vagy az ügy megoldására szolgáló, bíróságilag felfedezhető és kezelhető szabványok hiánya; vagy a határozathozatali lehetetlenség egy egyértelműen nem a bírósági diszkréció alá tartozó, kezdetleges politika meghatározása nélkül; vagy a független bírósági megoldás lehetetlensége a megfelelő egyenrangú hatalmi ágakkal szemben tanúsított tiszteletlenség nélkül; vagy egy politikai döntéshez való megkérdőjelezhetetlen tartozásra vonatkozó szokatlan igény előzetes megléte; vagy az adott kérdés kapcsán, a különböző osztályok által adott különféle nyilatkozatokból eredő potenciális zavar.” Baker v. Carr, 369 U. S. 217 (1962). Megtekintve 2014. november 20-án, http://supreme.justia.com/cases/federal/us/369/186/case.html.
819
218
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
járna negatív következményekkel a hatékony tartományi hatáskörgyakorlásra; kifejezettebb lenne az autonóm tartomány és a helyi önkormányzatok közötti különbség; valamint letisztázódna az állami és tartományi szervek törvényvégrehajtásban betöltendő szerepe. A hatásköri törvény, egyfajta alaptörvényként, meg kellene, hogy állapítsa, mit fed az alkotmányban található törvénnyel összhangban illetve szabályozni kifejezés. A fogalmak definiálása igen fontos elem, a hatásköri törvény hatályos változata mégis nélkülözi. A törvénnyel összhangban való hatáskörgyakorlás ugyanis utalhat a kerettörvények vagy ágazati törvények alapelveire, az előírt eljárásokra és szabványokra, de ezen tágabb értelmezés mellett ugyanúgy jelentheti a kifejezés szűkebb értelmét, azaz a szerbiai gyakorlatot tekintve az ágazati törvény kiüresítő jellegét. A hatásköri törvény szintén elmulasztja meghatározni, hogy a tartományi
szabályozás
magába
foglalja-e
mind
a
kiegészítő
jogalkotást,
mind
a
törvényvégrehajtás során szükséges jogszabályok meghozatalát, vagy pedig sem. Szintén nem pontosítja, hogy az alkotmány által az autonóm tartomány hatáskörébe utalt társadalmi területeken történő bárminemű szabályozás, így a kiegészítő jogalkotás és a törvényvégrehajtás is eredeti hatáskörben végzendő teendőnek minősül. A konfúziót növeli, hogy az Alkotmánybíróság sem fogadott el következetes doktrínát a vajdasági hatáskörök és az állami hatáskörök megosztását illetően. Ennek következtében pedig a hatásköri törvény esetleges módosítása sem biztos, hogy hosszabb távon, a tartományi autonómiára való jog érvényesítésének javát szolgáló tartós megoldást biztosítana. A szerbiai ágazati törvények nem egységes módon rendezik a Vajdaság hatásköreit; egymáshoz képest, és magához a hatásköri törvényhez képest is rendkívül szerteágazóan szabályozzák, mit és hogyan tehet a tartomány. Ezen sokféleség feloldásának és így a jogbiztonság elérésének egyik lehetősége, hogy az ágazati törvények egységes mintát kövessenek a tartományra nézve. Mivel a gyakorlat azt mutatja egyébként a tartományi autonómia aszimmetrikus helyzetéből kifolyólag logikusan , hogy a törvény részletesen szabályoz minden, egyébként a tartomány hatáskörébe is tartozó viszonyt, a vajdasági hatásköröket úgy kell előirányozni, hogy ne sérüljön se a tartományi autonómia, se maga a törvényesség. Ennek egy módja a kivételezési klauzula, amely lehet általános jellegű és lehet részleges. Az első opció értelmében a hatásköri törvényre illetve az autonóm tartomány jogszabályaira hárul minden kérdés részletes szabályozása, az ágazati törvény feladata pedig legfeljebb az általános elvek, fogalmak, eljárások definiálása 219
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
lenne a Vajdaság felé. Ez kétségkívül igen aktív jogalkotói tevékenységet kívánna a tartományi szervek részéről, más részről pedig egy teljesen új jogalkotói hozzáállást követelne meg magától a törvényhozótól. Ami azonban a második, ún. részleges kivételezési klauzulát illeti, a törvényhozó eldöntheti, mely rendelkezések hatálya alól vonná ki a Vajdaságot. A kivételezési klauzula ezen kívül lehet akár opcionális is, amikor a törvény egy adott rendelkezését, a kivételezéstől függetlenül, alkalmazni lehet a tartományra, de csak és kizárólag a rendelkezés tartományi jellegzetességekhez való igazítása után. Habár a kerettörvény mint külön törvénykategória a területi autonómia sikeres működésének nem kötelező követelménye, a szubnacionális entitás jogalkotói önállóságának biztosításához mindenképpen hozzájárul. A kerettörvény ugyanis, a Vajdaság esetében, megoldaná mindazokat a hatáskörmegosztási vitákat, amelyeket a törvénnyel összhangban szabályozás kifejezése takar. A kivételezés mellett a szerbiai parlament külön fejezetet szentelhet a tartománynak az egyes ágazati törvényekben, amely utalva a hatásköri törvényben meghatározott tartományi érdekű ügyekre, pontosítja a Vajdaság egyes jogosítványait; például részletezi, mely elvek mentén térhet el a törvény rendelkezéseitől, vagy milyen keretek között köteles az államigazgatási szervekhez hasonlóan meghozni a megfelelő törvényvégrehajtási aktust a tartomány területére. A pontosan megállapítható
tartományi
hatáskörök
azonban
nem
szükségszerűen
kell,
hogy
az
államigazgatási szervekétől eltérő tartalmú végrehajtási aktusokat eredményezzenek. Ezért a törvényhozónak lehetőséget kell hagynia, hogy esetenként az azonos jogerejű és tárgyú tartományi és az állami jogszabályok részben vagy pedig teljes egészében megegyezzenek egymással. Ez a megegyezés azonban csak lehetőség, hiszen minden más értelmezés kiüresítené, értelmetlenné tenné a tartomány autonómiáját a jogalkotás illetve törvényvégrehajtás során. Ugyanez vonatkozik egyébként a törvényi rendelkezések szószerinti átvételére is a tartományi jogszabályban. Mindezen módszerek egyébként jól ismertek már a finn rendszerben. Az Ålandszigetek autonómia berendezése ugyanis olyan jogalkotási eszközöket és mechanizmusokat eredményezett az elmúlt lassan egy évszázadban, amelyek célja a két hatalmi szint törvényhozása közötti, mind tartalmi, mind terminológiai harmónia kialakítása. Első olvasatra úgy tűnhet, hogy az Åland-szigetek és a központi kormányzat között nincs is konkurens jogalkotás, mivel az autonómia törvény külön paragrafusban sorolja fel mind az állam, mind pedig a tartomány törvényhozó hatalmába tartozó társadalmi területeket és 220
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
viszonyokat.820 Egymásra való utalás pedig legfeljebb az egyik illetve másik hatalmi szint jogszabályozása alóli kivételekre vonatkozik: például a tartományi törvényhozás tárgyát képezi az oktatás, a gyakornoki idő (tanoncidő), a kultúra, sport és ifjúsági munka, a levéltári, könyvtári és múzeumi szolgáltatások,821 kivéve az állami hivatalnokok levéltári anyagát. Ez utóbbi a finn törvényhozó hatalom alá tartozik, de a szigetekről való eltávolításukhoz az Åland-i Kormány beleegyezése szükséges.822 Emellett pedig „az Åland Parlament beleegyezésével egy törvényt meg lehet hozni oly módon, hogy az első bekezdés szerinti [az állam hatáskörébe tartozó területeken – B.K.] törvényhozó hatalmat teljesen vagy részben az Ålandra ruházzák át.” 823 A tartományi törvényhozás általában az európai értelemben vett közjog területeire terjed ki, de ezen kérdések vonatkozásában a finn parlamentnek szintúgy joga (és kötelessége) van jogot alkotni csak más területi hatállyal: a kontinensen. Ez azt jelenti, hogy ha a tartomány elmulasztja egy adott törvény meghozatalát, a finn törvények per se még nem nyertek ezáltal alkalmazást a szigeteken.824 Nincs klasszikus konkurens jogalkotás, mert az egyik és másik hatalmi szint is meghatározott ügyeket jogszabályoz, jóformán egymástól függetlenül. Például Finnország a regionális fejlődés és a földhasználat tervezése céljából régiókra van osztva, az Åland régió területére vonatkozó szabályokat azonban nem a finn regionális felosztási, hanem az Åland-i autonómia törvény szabályozza.825 Látható, hogy a rendszer célja nem a központi kerettörvényeknek alárendelni a tartományi jogalkotást, hanem pontos határvonalak mentén elválasztani a két törvényhozást a meghatározott területeken. Ettől függetlenül azonban nem
820
A legfontosabb Åland-i hatáskörbe tartozó területek a saját intézményrendszer, a tartományi szimbólumok használata, a tartomány területén lévő helyi önkormányzatok közigazgatása és a helyi választások lebonyolítása, a közrend és a közbiztonság, az építésügy és tervezés, a lakásügyek, a földbérlés és -használat, a környezetvédelem, az egészségügy, a szociális jólét, az oktatás, a sport, a kultúra, a mezőgazdaság, az erdészet, a vadászat és halászat, a postai szolgáltatások, a műsorszórás, a közúti és vízi közlekedés, a kereskedelem, a szabálysértések és a pénzbírság a tartományi jogszabályok megszegéséért, a saját nyelvpolitika és a szigeteken való lakóhelyből eredő külön jogok. 821 Törvény az Åland-i autonómiáról, 18. cikk 14) pont. 822 Törvény az Åland-i autonómiáról, 30. cikk 1. bekezdés 17) pont, 27. cikk 39) pont. 823 Az átruházható törvényhozásba tartoznak a lakossági, a kereskedelmi, az egyesületi és a hajózási nyilvántartások, az önkormányzati alkalmazottak és választott tisztségviselők, valamint más személyek foglalkoztatási nyugdíjazása, egyéb alkoholra vonatkozó törvénykezés, a banki és hitelszolgáltatások, valamint a munkaszerződések szabályozása. Törvény az Åland-i autonómiáról, 29. cikk 12. bekezdés. 824 Markku Suksi, „Prosperity and happiness through autonomy – The self-government of the Åland Islands in Finland,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai, Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 84. 825 1997. évi 1159. számú törvény a regionális felosztásról. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1997/en19971159.pdf. 1-2. cikk.
221
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
szabad elfelejteni azt sem, hogy a köztársasági elnöknek vétójoga van a tartományi törvények felett.826 Mindezek tudatában ezért felmerül a kérdés, hogy Szerbia „tanulhatna-e” bármit Finnországtól a területi autonómia szabályozását tekintve, amikor a területi autonómia két, egymástól ennyire eltérő változatáról van szó, különösen, hogy a Vajdaság csak igen korlátozott jogalkotói önállóssággal rendelkezik, ezzel szemben az Åland-szigeteket mind a mai napig a legteljesebb és legfejlettebb autonómiának tartják a világon.827 „Habár az Åland-i és a kontinentális finn törvényhozó kompetenciák egymáshoz képest kizárólagosak, nincs megtiltva a Törvényhozó Képviselőháznak, hogy a finn jogból rendelkezéseket vegyen át.”828 Ennek elsődleges oka, hogy a tartomány nem tudná időben teljesíteni az Európai Unióval szemben fennálló jogalkotási kötelezettségét, ha nem venne át egyes rendelkezéseket a finn (értsd központi) jogból. „Az egységesség és világosság céljából az Åland-i törvény tartalmazhat az állam törvényhozó hatalmához kapcsolódó ügyekről szóló rendelkezéseket, ha azok lényegükben megfelelnek az állami törvény idevágó rendelkezéseinek. Ilyen rendelkezések beépítése az Åland-i törvénybe nem változtathatja meg az állam és Åland törvényhozó hatalmának a megosztását.”829 E szerint a tartományi törvény a nem tartományi hatáskörbe tartozó ügyet is tartalmazhat, de nem szabályozhatja eltérően a központi törvényhozótól. Ezen „vegyes” aktusok azonban komoly alkotmányjogi problémákat vetnek fel. A köztársasági elnök elrendelheti a tartományi törvény megsemmisítését a Legfelsőbb Bíróság véleményének kikérése után, ha a tartományi parlament átlépi a törvényhozó hatalmának kereteit.830 Mivel azonban ezen „vegyes” aktusok a központi törvényhozás egyes elemeit is tartalmazzák, az Alkotmányjogi Bizottságnak is nyilatkoznia kell annak alkotmányossági felülvizsgálata során.831 Az Alkotmányjogi Bizottság és a Legfelsőbb Bíróság ilyen típusú együttműködésére vonatkozólag azonban nincs külön rendelkezés sem az alkotmányban, sem az
826
Törvény az Åland-i autonómiáról, 20. cikk. Benedikter, The working autonomies in Europe ..., http://www.gfbv.it/3dossier/eu-min/autonomy.html. 828 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 304. 829 Törvény az Åland-i autonómiáról, 19. cikk 3. bekezdés. 830 Törvény az Åland-i autonómiáról, 19. cikk 2. bekezdés. 831 Finnország Alkotmánya, 74. cikk. 827
222
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
autonómia törvényben.832 Másik kérdés, hogy a tartományi törvény milyen mértékben „veheti át” a központi törvény rendelkezéseit abból a célból, hogy ne csak procedurális, de anyagi jogi szempontból is tartományi törvény maradjon. A Legfelsőbb Bíróság gyakorlatából arra lehet következtetni, hogy a határ a rendelkezések legtöbb ötven százaléka. 833 Szintén nincs jogszabályban rögzítve, mi történik, ha a finn törvény abban a részben módosul, amelyet a tartományi törvény tartalmilag átvett. A hatalommegosztás azt kívánná meg, hogy ezen esetekben a tartományi törvény is módosuljon, és kövesse a központi törvényhozás szellemét. Ezen dilemmák kevésbé merülnek fel az ún. hivatkozási törvényeknél, amelyek az egyébként Åland-i hatáskörbe tartozó ügyeket a finn törvény szövegnek szó szerint átvételével szabályozzák. Míg a fenti esetben központi hatáskörbe eső területekről volt szó, melyekre vonatkozó normákat csak tartalmilag vett át a tartományi törvényhozó, addig a hivatkozási törvényeknél a tartományi parlament szabadon dönthet az adott kérdés önálló szabályozásáról, a finn parlamenttől függetlenül, vagy éppen ellenkezőleg, átveheti részben vagy teljesen a finn törvény szövegét. Mivel a tartományi hatáskörbe tartozó ügyekről van szó, Åland akár el is térhet a hivatkozott törvény rendelkezéseitől. A hivatkozási törvények rendszerint különböző technikai szabványokra vonatkoznak, amikor maga az Åland-i törvény a finn jogszabály elnevezésével, kibocsátásának dátumával és közzétételének helyével együtt utal az alkalmazandó finn törvényre.834 Érdekessége, hogy explicit nem említi sem az alkotmány, sem az autonómia törvény, de mégis egy funkcionáló jogalkotási eszközről van szó. Láthatóan számos módszer létezik, amelyek segíthetik egy autonóm terület önállóságának kiteljesítését. Ezen módszerek közül azonban, jelenleg, a szerbiai törvényhozó egyiket sem alkalmazza. A Vajdaság Autonóm Tartomány pedig ezáltal olyan vákuumba került, amelynek következtében inkább csak a szerb államigazgatás meghosszabbított kezeként és nem autonóm területként funkcionál. Mivel nagy számú ágazati törvényt kellene módosítani ahhoz, hogy a tartomány a jogalkotói-szabályozói funkcióit a törvénnyel összhangban, eredeti hatáskörben 832
Az Åland-i Küldöttség az állam és a tartomány közös szerve, egy jogi szakértőkből álló testület, élén az Åland-i kormányzóval, amely feladata, hogy ellenőrizze a tartományi parlament munkáját és beszámoljon, ha az túllépi a törvényhozó hatalmának kereteit. Megtekintve 2014. november 20-án, http://www.ambetsverket.ax/text.con?iPage=200&iLan=1. Ennek céljából a küldöttség véleményez minden tartományi aktust, mielőtt az az Igazságügy Miniszter az államfő részére be nem mutatja az adott törvényt. Törvény az Åland-i autonómiáról, 19. cikk 1. bekezdés. 833 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 305. 834 Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 305.
223
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
sikerrel gyakorolhassa, hosszabb távon működő megoldást nyújthat, ha a már létező ágazati törvények koncepciójának meghagyásával a szerbiai parlament egyedül a Vajdaságra vonatkozó új törvényeket fogad el. Ezáltal a törvénnyel összhangban történő tartományi szabályozás nem ütközne az autonóm tartományt mellőző, ignoráló ágazati törvényekkel, hanem olyan elveket kellene, hogy kövessen, amelyeket a törvényhozó egyedül a vajdasági specifikumok figyelembe vételével határozott meg. Summa summarum, „teljes egészében az adott állam jó szándékán múlik, hogy az autonómia berendezést úgy implementálja-e, ahogyan azt szándékozták”835 vagy sem.
835
Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy, 271.
224
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
VI. TARTOMÁNYI PÉNZÜGYI AUTONÓMIA
1. A PÉNZÜGYI AUTONÓMIA INTÉZMÉNYE ÉS ELEMEI A helyi önkormányzatok fogalmába kétségtelenül beleértendő a pénzügyi autonómia is, melynek értelmében „a helyi hatóságok a nemzeti gazdaságpolitika keretei között rendelkezhetnek saját forrásokkal, amelyek megfelelő mértékűek, és amelyekkel szabadon gazdálkodhatnak jogosítványaik és kötelezettségeik gyakorlása során, a jog által megszabott korlátok között.”836 Habár ez a definíció a helyi önkormányzatokra vonatkozik, akár a regionális önkormányzatokra, sőt, autonóm területekre is alkalmazható volna.837 Hiszen egy független állam alapvető velejárója, a pénzügyi szuverenitása nem abszolút jellegű: tartalmát és mértékét a különböző politikai, szociális és gazdasági kondíciók befolyásolják, ideértve az állam és egyéb szubnacionális entitások között fennálló interakciókat. Ezért az állam pénzügyi szuverenitása korlátozható, elsősorban annak önkéntes döntésével, hogy egyes állami funkciókat alacsonyabb hatalmi szinteknek utaljon (ezen a helyen külön nem foglalkozunk az állam kikényszerített döntésével, amikor a szubnacionális entitások által gerjesztett konfliktusokra való reakcióként korlátozza saját pénzügyi szuverenitását).838 Leegyszerűsítve, az állam lemond egyes bevételeiről az alacsonyabb hatalmi szintek javára, amelyek a központi szint helyett vagy azzal párhuzamosan, autonóm jogosítványaik gyakorlása során végeznek el egyes közfeladatokat. Mivel a szerbiai Alkotmánybíróság a Vajdaság hatásköreinek megállapításáról szóló törvény több rendelkezését megsemmisítette, felmerül a kérdés, valójában milyen és mekkora eszközökre van szükség a megmaradt hatáskörök pénzelésére illetve kell-e egyáltalán pénzügyi autonómiáról
836
Európa Tanács – Miniszteri Bizottság Rec(2005)1. számú ajánlása a helyi és regionális hatóságok pénzügyi forrásairól, elfogadva 2005. január 19-én. Általános rendelkezések 2. pontja. Megtekintve 2014. november 20-án, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=812131. 837 „A regionális hatóságok a saját hatásköreikkel és felelősségeikkel arányos, tervezhető forrásokkal rendelkeznek, amelyek révén hatásköreiket hatékonyan végrehajthatják.” Helsinki Nyilatkozat a Regionális Önkormányzatról, Melléklet a regionális önkormányzat kulcskoncepcióiról és közös elveiről, B. Közös elvek: 11.1. bekezdés. 838 Andrzej Gorgol, „The Autonomy of a Democratic European State in Shaping the Law on the Public Financing of Political Parties in the Light of the Council of Europe Standards – Case of Poland,” in Public Finances – Administrative Autonomies, szerk. Hulkó Gábor és Patyi András (Győr: UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft. 2012), 103104.
225
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
beszélni, ha a tartománynak túlnyomó többségben átruházott hatáskörei vannak. Hiszen önálló bevételre csak önálló hatáskörök esetében van szükség, minden egyéb, az állam számlájára végzendő tevékenységet az állami költségvetésből kell pénzelni. Az autonóm tartomány pénzügyi autonómiája Szerbiában magába foglalja a tartomány forrásbevételeit, a saját költségvetést és zárszámadást, de ugyanúgy a köztársasági bevételekből való részesedést is. Ezek egymáshoz viszonyított százalékát azonban az determinálja, milyen arányban rendelkezik a tartomány eredeti és átruházott hatáskörökkel. Miután láthattuk, hogy a Vajdaság egyes, az alkotmány által a tartomány önálló, eredeti hatáskörébe utalt társadalmi területeken is csak átruházott feladatok végez, logikus a dilemma, hogy ezek alapján miként is kell felépíteni a tartományi költségvetést. Hogy az autonóm státussal járó hatásköröket hatékonyan végrehajtsa, az autonóm terület elegendő pénzügyi forrásokkal kell, hogy rendelkezzen. Ezen források lehetnek az autonóm entitás forrásbevételei adók, illetékek és elkobzások formájában ilyen esetekben általában a terület saját adótörvényeket hozhat , de saját adókivetési jogkör hiányában akár az állami adóbevételekből is részesedhet, vagy pedig a központi adók mértékét önállóan megállapított százalékkal növelheti. Ha azonban sem az egyik, sem a másik lehetőség nem áll fenn, egy világos és korrekt rendszerre van szükség az állami bevételek tartományi hatáskörbe történő átviteléről, kiegészülve olyan forrásokkal, amelyek többletforrásoknak számítanak az ország más területeihez képest, és amelyek fő célja az adott autonóm entitás illetve lakossága külön igényeinek kielégítése.839 Láthatóan az autonóm területek pénzügyi autonómiájának tartalma éppúgy változó, mint a törvényhozó vagy végrehajtó hatalmuk elemei. Ezt bizonyítják az egyes összehasonlító jogi példák is. A rendkívül széleskörű autonómiával rendelkező Grönland és Feröer-szigetek maguk állapítják meg a direkt és indirekt adók kivetésének alapját és az adókulcsot, 840 valamint vétójoguk van minden, a források elosztását érintő változás esetén, amely hatással lehet rájuk. 841 A szintén példaértékű területi autonómiának tartott Åland-szigeteken azonban a finn adótörvényeket alkalmazzák, és a jövedelem-, vállalati nyereség- és forgalmi adót alapjaiban a központi
839
Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems…, 45–46. Hooghe, Marks és H. Schakel, The Rise of Regional Autonomy – A comparative study of 42 democracies, 107. 841 Hooghe, Marks és H. Schakel, The Rise of Regional Autonomy – A comparative study of 42 democracies, 142. 840
226
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
kormányzat szabályozza; az autonóm terület pedig kivethet egyéb regionális adókat (ilyenek a kiegészítő jövedelemadó, az átmeneti többlet jövedelemadó, a kereskedelmi és szórakoztatási adó), valamint megállapíthatja a fenti központi adók adókulcsát. 842 A regionális pénzügyi érdekek védelme azonban nem marad el, hiszen ha egy fiskális évben az Åland-szigeteken beszedett jövedelem- és vagyonadó mértéke meghaladja ugyanezen adók fél százalékát az ország teljes területén, a többletet vissza kell téríteni az autonóm területnek.843 Az Egyesült Királyságban Skócia igen korlátozott pénzügyi és még korlátozottabb fiskális autonómiával rendelkezik. Az adótörvénykezés általánosságban véve a Westminster hatásköre, kivéve a Skócia által kivethető néhány helyi adóra vonatkozó szabályozást. Egyedül a központi jövedelemadó adókulcsát módosíthatja a saját területén, valamint az új Skócia Törvény értelmében a régió hatáskörébe kerül a bélyegilleték és a szemétlerakók után fizetett adó, a megfelelő központi adókat felcserélve, 2015. április 1-jétől.844 A skót költségvetés legnagyobb részben központi, ún. blokkosított támogatástól függ, melyet a régió minden megkötés nélkül, szabadon használhat fel a saját autonóm hatáskörébe tartozó ügyek végrehajtására. Az Egyesült Királyság Kincstára az ún. Barnett-formula alapján számolja ki, hogy Skócia, Észak-írország és Wales kiadásait, ezen blokkosított támogatási rendszeren belül milyen mértékben fedezi.845 Bár a képlet évekig több juttatásban részesítette Skóciát mint az reálisan járt volna (hosszú ideig az egy főre jutó támogatás Skóciában nagyobb volt mint Angliában), a Barnett-formula elsődleges célja, a
842
Törvény az Åland-i autonómiáról, 18. cikk 1. bekezdés 5) pont. Törvény az Åland-i autonómiáról, 49. cikk. 844 „Fiscal responsibility,” megtekintve 2014. november 20-án, http://www.scotland.gov.uk/Topics/Government/Finance/scottishapproach. 845 A Barnett-formula nem vonatkozik az összes állami kiadásra Skóciában, hiszen a régió területén a központi kormányzat a nem átvitt funkciókat (azaz a devolúció tárgyát nem képező funkciókat, pl. honvédelem, külügy és nemzetközi fejlesztések) továbbra is saját költségvetéséből, közvetlenül fedezi (ezek aránya körülbelül 60:40). A Barnett-formula lényege, hogy a régió közigazgatása arányosan részesüljön a költségvetési támogatásból a másik két régióhoz és Angliához képest, az alapján, hogy Anglia a hasonló funkciók végzésére, az ott élő lakosság számához viszonyítva, mennyi forrásban részesül. A 2011-2014-es időszakban a skóciai lakosság az angliai lakosság 10,03 százalékát tette ki. A képlet csak a területileg beazonosítható közfunkciókat veszi alapul, amelyek csak és kizárólag az adott régió szempontjából fontosak. Nem alkalmazzák az angliai kiadásokra, valamint az egész királyság területén történő, területileg beazonosítható közkiadások elosztására. Hogy mi számít hasonló közfunkciónak, hogy az devolvált-e vagy sem, minden évben újra értékelik minden egyes kiadási tételnél. Alan Trench, „The Barnett formula and the financing of devolution,” megtekintve 2014. november 20-án, http://devolutionmatters.wordpress.com/devolution-the-basics/the-barnett-formula-and-the-financing-of-devolution/. 843
227
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
régiók közötti különbségek enyhítése és az eszközök hatékony regionális elosztása miatt Skócia hatásköreinek növekedésével ma már nem igazán szolgálja a régió érdekeit.846 Bár a regionális államok teljesen más módon épülnek fel a (klasszikus) unitárius államokhoz képest, a régiók pénzelésének kérdése ott is érzékeny terület. Olaszországban a régiók forrásbevételekkel és a központi kormányzattal közös bevételekkel rendelkeznek. A vám, a központi illetékek és térítmények kizárólagosan a központi hatalmi szintet illetik meg, míg az adók vonatkozásában a régiókkal közös bevételről beszélünk. A régiók az alkotmány garantálta jogukkal élve a saját statútumaikkal és törvényeikkel forrásbevételeket (kivéve vámot) illetve a közös bevételekből való részüket állapíthatják meg. Az autonóm régiók a saját területükön megvalósított központi kormányzati bevételekből komoly arányban részesülnek, amelyet kvótában állapítanak meg (például Dél-Tirolban a régió a kapja az örökösödési és ajándékadó 9/10-ét, az autonóm tartományok pedig az ingatlanadó 9/10-ét), vagy pedig egyes területeken a bevételt az állam átengedi a régiónak: például az elhasznált elektromos energiából származó bevétel teljes egészében a régiókat illeti meg. Az átengedett jövedelem mértéke egyébként autonóm régiónként változó: Szicília 100%-ban, míg Friuli Venezia Giulia csak 50%-ban részesül.847 Mind a hagyományos, mind a speciális státusú régiók rendelkeznek adókivető jogosítványokkal. A hagyományos régiók saját adókat vetnek ki, mint a jármű-, egészségügyi vagy az éves pótadó, emellett pedig megállapítják a jövedelemadó és az ÁFA adókulcsát. Az autonóm
régiók
természetesen
státusukból
kifolyólag
egy
összetettebb
rendszerben
gazdálkodnak: a hatáskörükben beszedett minden adóból meghatározott százalékban részesülnek az állam által, de a régiókkal való konzultációt követően megállapított adókulcsok szerint, illetve természetesen saját adókat is bevezethetnek a statútumaikkal összhangban.848 Ami a spanyol
846
Chris Himsworth, „The autonomy of devolved Scotland,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai és Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 365366. 847 2001-től a regionális szükségleteket nem transzfer eszközökből, hanem a régiók állami bevételekből (jövedéki adó, jövedelemadó és ÁFA) való részesedése alapján pénzelik. Ennek célja, hogy a régiók közötti különbségeket lecsökkentsék az egy főre eső adóbevétel vonatkozásában. Az effajta horizontális fiskális kiegyenlítés azt eredményezi, hogy a legszegényebb régiók kapják a legtöbb forrást. Snežana R. Stojanović, Fiskalni federalizam (Belgrád: Institut za uporedno pravo – Centar za antiratnu akciju, 2005), 196210. 848 Hooghe, Marks és H. Schakel, The Rise of Regional Autonomy – A comparative study of 42 democracies, 109– 110.
228
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
régiókat illeti: a Baszkföldet, valamint Navarrát érintő külön pénzelési rendszer mellett849 az autonóm régiók új adókat vezethetnek be (amelyek különböznek az állami adóktól, általában környezetvédelmi adók) illetve meghatározhatják számos adónem mint például a jövedelem-, az ajándék-, az örökösödési vagy éppen az ingatlanadó, esetleg a zárjegy adókulcsát.850 Hosszú ideig az autonóm régiók leginkább az államtól eredő transzfereszközökkel gazdálkodtak, mert a rendkívül korlátozott pénzügyi autonómiájuk nem fedte le a számos hatáskörük gyakorlásából eredő költségeiket. Csak 2002-től részesednek bizonyos központi bevételekből, melyek vonatkozásában az egyes jogosítványaikat is gyakorolhatják (adókulcs meghatározása, adóhitelek, kivételezés, adóalap stb.).851 Az esetek legnagyobb részében egyébként a régiók a területükön beszedett adók szinte száz százalékát megkapják mint például az ajándékadó, a szerencsejáték adó vagy a nyereségadó, de emellett a jövedékadó 40 százaléka vagy az ÁFA 35 százaléka is a régiókat illeti meg.852 Összegzésként elmondható, hogy a széleskörű legiszlatív autonómia nem szükségszerűen jelent széleskörű pénzügyi autonómiát is illetve rendszerint a szubnacionális entitások egyes normatív jogosítványai időbeni megjelenésüket tekintve az adott ország jogrendjében nem szükségszerűen járnak együtt a pénzügyi jellegű jogosítványokkal. Még azokban az esetekben is, amikor a központi hatalom törvényhozó hatalommal ruházza fel az autonóm entitást, a bevételek elosztása feletti további ellenőrzést, akár szabályozást, saját hatáskörében tartja. Ezt súlyosbítja a megfelelő korrigáló mechanizmusok hiánya, valamint a támogatás-csökkentő intézkedések mind gyakoribb jelenléte a globális gazdasági helyzet miatt. Az Európai Unió egyes tagállamainak tapasztalatai alapján ugyanis az alacsonyabb hatalmi szintek forrásainak redukálása nem ismeretlen jelenség. Ennek egyik oka lehet a helyi eladósodás megakadályozása, mely hatással van az alapvető közszolgáltatások minőségi elvégzésére, vagy például a makrogazdasági 849
Az állammal kötött gazdasági megállapodás alapján a legtöbb, területükön megvalósított állami bevétel a két régiót illeti meg. Ezért igen kevés forrásbevétellel rendelkeznek, mint amilyen a jövedelemadó és a nyereségadó (ezek esetében egyébként a központi és regionális adóhatóságok konkurenciájával is találkozunk), vagy az örökösödési és ajándékadó, melyek kapcsán a régiók széleskörű jogosítványokkal rendelkeznek. Az ÁFA az egyetlen adónem, amelyet a régió csak beszedhet, de nincs befolyással az adókulcsra vagy pedig az adóalapra. Stojanović, Fiskalni federalizam, 216. 850 Hooghe, Marks és H. Schakel, The Rise of Regional Autonomy – A comparative study of 42 democracies, 115. 851 Az autonóm régiók pénzügyi forrásai az állami adókból való teljes vagy részleges részesedés, az állami adókra felszámított díj, a saját adók, transzfereszközök a területközi kompenzációs alapból és más állami költségvetésből származó díjak, az ingatlanjaik bevételei és egyéb magánjogi jövedelem, valamint a kölcsön ügyletekből származó kamat. A Spanyol Királyság Alkotmánya, 157. cikk 1. bekezdés. 852 Stojanović, Fiskalni federalizam, 210223.
229
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
célkitűzések védelme, melyre a hatalmi szintek közötti megfelelő koordináció hiánya mindenképpen befolyással bír.853 A helyi és regionális pénzügyi autonómiának azonban vitathatatlanul politikai és gazdasági előnyei is vannak; hiszen amellett, hogy a szubszidiaritás elvével komplementáris, növeli a források elosztásának hatékonyságát és ezáltal a társadalmi jólétet.854 Szerbiában a tartományi pénzügyi autonómia egyes elemeit az alkotmány csak elvileg szavatolja, és annak további kibontását törvényre bízta. E szerint a Vajdaság pénzügyi autonómiája nem alkotmányi, hanem inkább törvényi kategóriába tartozik.855 „Az autonóm tartománynak forrásbevételei vannak, amelyből finanszírozza hatáskörének gyakorlását”856 [...] és melyek „nemeit és nagyságát törvény szabályozza;”857 de törvény határozza meg az autonóm tartománynak a Szerb Köztársaság bevételeiből való részesedését is.858 Melyik azonban ez a törvény illetve törvények? Ugyanis az alkotmányból nem derül ki, hogy mind a forrásbevételeket, mind a köztársasági transzferek mértékét ugyanazon jogszabálynak kell-e illetve lehet-e rendezi. Másik dilemma, hogy a forrásbevételekkel a hatásköri törvény vagy pedig a tartomány pénzeléséről szóló külön törvény foglalkozik-e. Az időközben hatályon kívül helyezett vajdasági statútum értelmében a tartományi forrásbevételeket tartományi képviselőházi rendelettel és a Vajdaság AT finanszírozását szabályozó törvénnyel összhangban kell (pontosabban csak kellett) megállapítani.859 Ez utóbbit jelen disszertáció lezárásakor még nem fogadták el (még csak parlamenti eljárásba sem került).860 A 2009. évi statútum emellett még meghatározta, hogy a Vajdaság adók, illetékek beszedéséből, köz- és kereskedelmi 853
Európa Tanács, Effects on the Financial Autonomy of Local and Regional Authorities Resulting from the Limits Set at European Level on National Public Debt, Local and regional authorities in Europe, No. 71. 2000, 13. 854 Európa Tanács, Effects on the Financial Autonomy of Local and Regional Authorities Resulting from the Limits Set at European Level on National Public Debt, 12. 855 Pajvanĉić, Komentar Ustava Republike Srbije, 237. 856 Ustav Republike Srbije (2006), 184. szakasz 1. bekezdés. 857 Ustav Republike Srbije (2006), 184. szakasz 2. bekezdés. 858 Ustav Republike Srbije (2006), 184. szakasz 3. bekezdés. 859 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009), 63. szakasz 2. bekezdés. 860 A Tartományi Képviselőház 2013. november 8-án fogadta el a Vajdaság Autonóm Tartomány pénzeléséről szóló törvény kidolgozásának kiindulópontjairól szóló platformot. A dokumentum többek között tartalmazza az adóbeszedés jogosítványának átruházását a központi hatalmi szintről a tartományra, a tartomány adótörvények meghozatali eljárásban betölthető szerepét, valamint a Vajdaság a közbevételek elosztásában való részesedését. Ez utóbbi szerint a Vajdaság olyan mértékben használhatná a direkt adók, a más közterhek és térítmények alapján megvalósított eszközöket, az indirekt adók alapján megvalósított eszközöket, amely biztosítaná a köztársasági költségvetés legkevesebb 7 százalékának alkotmányos garanciáját illetve a tartományi vagyonból és a tartomány területén található köztársasági vagyonból származó bevételeket, valamint a transzfereszközöket.
230
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
kölcsönökből, hitelekből, vállalatokban való részesedéseiből, adományokból, költségvetési (kiegészítő) átutalásokból, valamint a tulajdonjogainak gyakorlásával valósít(hat) meg bevételt.861 A taxatív felsoroláson túl azonban nem tett különbséget a forrásbevételek és az egyéb közforrások között, nem részletezte, milyen adókat szedhet be a tartomány, milyen feltételek mellett adósodhat el illetve adhat hitelt, mekkora a költségvetési transzfer és hogy mely bevételeket mely kiadások fedezésére kell biztosítani. Mivel az Alkotmánybíróság a statútum normakontrollja alatt úgy ítélte meg, hogy az alkotmány alapján csak törvény határozhatja meg a tartomány pénzelésének kereteit (nem részletezte, milyen törvény), megsemmisítette a 2009. évi vajdasági statútum fenn említett rendelkezését, amely a bevételekkel és en général a tartományi pénzeléssel foglalkozott.862 A statútum kibocsátója, a Tartományi Képviselőház azzal érvelt láthatóan eredménytelenül , hogy a Vajdaság pénzelése a tartomány munkája szempontjából kiemelt jelentőségű, és ezért elfogadható, hogy a pénzelésre vonatkozó egyes normák a tartomány legfelsőbb aktusában kapjanak helyet, különösen, hogy a statutáris rendelkezés hivatkozott az Alkotmánybíróság által is említett külön törvényre.863 A 2014-es évi, alkotmánybírósági döntéssel összehangolt statútum mégis szó szerint átveszi az idevágó alkotmánynormákat,
és
semmilyen
konkrétumot
nem
tartalmaz
már
a
tartományi
forrásbevételeket szabályozó jogforrás elnevezéséről vagy az egyes tartományi bevételekről általában.864 Ezen a helyen érdemes megjegyezni, hogy a spanyol alkotmánybíróság is foglalkozott a régiók pénzelésének a kérdésével a katalán statútum normakontrollja során, mely eljárásban megállapította, hogy a régiók pénzügyi hatalmának bármely kérdése az állam, nem pedig az autonóm közösség törvényhozása alá tartozik. Az alkotmány alapján a régióknak járó támogatás alapvető szabályait az autonóm közösségek pénzeléséről szóló organikus törvény tartalmazza, amely rendelkezéseit a statútum legfeljebb átveheti, de azokkal nem alkothat ellentétes jogot.865
861
Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2009), 63. szakasz 3. bekezdés. Indoklásában kifejtette, hogy a megsemmisített rendelkezésben a Tartományi Képviselőház önállóan állapította meg a Vajdaság forrásbevételeinek a mértékét, a törvényre csak a forrásbevételek fajtáinak részletezését hagyta, valamint a statútum meghatározta azt is, miként lehet az általa előirányozott forrásbevételeket megszerezni. Mivel azonban az alkotmány értelmében mindezen kérdések törvényi szabályozás tárgyát kell, hogy képezzék, a statútum idevágó rendelkezése alkotmányellenes. IUo-360/2009. számú AB határozat, 56. 863 IUo-360/2009. számú AB határozat, 28. 864 Statut Autonomne pokrajine Vojvodine (2014), 58. szakasz. 865 Report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 40. 862
231
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A spanyol organikus törvényhez hasonló jogszabály Szerbiában 2011-ben született meg. A helyi önkormányzatok pénzeléséről szóló törvény célja meghatározni mind az eredeti mind átruházott hatáskörök ellátására vonatkozó eszközöket az önkormányzatok részére,866 a hasonszőrű, tartományra
vonatkozó
jogszabály
azonban
még
mindig
várat
magára. 867
Bár
az
Alkotmánybíróságnak lehetősége van, hogy felhívja a Népképviselőház figyelmét a mulasztásos alkotmánysértésből eredő alkotmányellenes állapotra, ezt a tartományi pénzelésre vonatkozólag eddig nem tette meg.868 Hasonlóan nem figyelmeztette a legfőbb törvényhozó testületet a Vajdaság hatásköreiről szóló törvény meghozatalára sem annak idején, melynek szintén volt pénzügyi illetve költségvetési vonatkozása.869 A megsemmisített tartományi statutáris rendelkezéshez hasonlóan az államháztartás rendszeréről szóló törvény sem különbözteti meg a tartomány eredeti és átruházott hatásköreinek gyakorolásához szükséges egyes eszközöket, amikor viszonylag kimerítő felsorolást ad az autonóm tartományok költségvetését alkotó, az autonóm tartomány hatásköreinek pénzelésére szolgáló közforrásokról, melyek lehetnek adók és adójellegű bevételek (ilyen a tartomány területén megvalósult vállalati nyereségadóból, illetve személyi jövedelemadóból való részesedés, a tartományi adminisztratív illetékek), nem adójellegű bevételek (tartományi aktussal 866
Zakon o finansiranju lokalne samouprave, “Službeni glasnik RS,ˮ 62/2006, 47/2011 i 93/2012 [Törvény a helyi önkormányzat pénzeléséről, SZK Hivatalos Közlönye, 62/2006., 47/2011. és 93/2012. szám] 867 A Szerb Köztársaság Kormányának Akcióterve szerint Vajdaság pénzeléséről szóló törvény tervezetének véglegesítése 2013 közepén lett volna esedékes – bár az alkotmánytörvény szerint legkésőbb 2008. december 31-éig kellett volna meghozni. Ustavni zakon za sprovoĊenje Ustava Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 98/2006 [Alkotmánytörvény a Szerb Köztársaság Alkotmányának végrehajtásáról, SZK Hivatalos Közlönye, 98/2006. szám], 15. szakasz. 868 „Az Alkotmánybíróság értesíti a Népképviselőházat az alkotmányosság és törvényesség megvalósulásának állapotáról és problémáiról a Szerb Köztársaságban, véleményt ad és rámutat a törvények meghozatalának és módosításának, valamint más intézkedések foganatosításának szükségességére az alkotmányosság és törvényesség védelme céljából.” Zakon o Ustavnom sudu, 105. szakasz. 869 A 2009. évi köztársasági költségvetési törvény előírta, hogy a Szerbiai Olajipari R.t. magánosításából származó bevétel 90 százaléka a vajdasági, 10 százaléka pedig a köztársasági költségvetésbe kerül, azzal feltétellel, hogy a tartományi statútum és a hatásköri törvény hatályba lépéséig átutalják a vajdasági költségvetésbe az összeg 50 százalékát, a további 40 százalékot pedig csak a megfelelő hatáskörök átvitele után, a törvény alapján. A Népképviselőház azzal indokolta ezt a rendelkezést a költségvetési törvény normakontrollja során, hogy a Vajdaság hatásköreiről szóló törvényt 2008 végéig kellett volna elfogadni, erre azonban egyéves késéssel, 2009 végén került sor. Ezért a 2009. évi költségvetési törvény, logikusan, nem mutathatta ki a Vajdaság alkotmányos státusából eredő hatásköreinek pénzelésére szánt eszközöket. Mivel azonban az alkotmány kötelezi a Népképviselőházat a tartomány köztársasági eszközökből való részesedésének megállapítására, „a költségvetés szempontjából célszerű módon, az előírt költségvetési elvek, elsősorban a takarékosság és hatékonyság tiszteletben tartásával” valósította meg az alkotmány által előirányozott kötelezettségét a Vajdaság pénzelésére. Habár az Alkotmánybíróság nem semmisítette meg a megtámadott, fenn idézett törvényi rendelkezést, meg sem említette, hogy az eljárás, ilyen formában, elkerülhető lett volna, ha mind a hatásköri, mind pedig a tartományi pénzelési törvényt az alkotmánytörvényben foglalt határidőkön belül meghozzák. IUz-26/2009. számú AB határozat.
232
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
előírt szabálysértésekért járó pénzbírság), valamint a felhalmozási és tőkejellegű bevételek (például
koncesszió,
ingatlan
és
ingó
dolgok
bérbe-,
illetve
használatba
adása,
szolgáltatásnyújtás, kamat). Emellett a tartomány az ingó és ingatlan dolgok, árutartalékok, drágakövek, természeti kincsek értékesítésével, valamint eladósodással szintén forrásokhoz juthat.870 Habár első olvasatra az adóbevétel illetve a többi hasonló közjogi teher tűnik a legfőbb és legbiztosabb forrásnak, a regionális államok tapasztalatai is azt bizonyítják, hogy nem az a lényeg, ki (pontosabban melyik hatalmi szint) szedi be az adókat, hanem hogy ki jogszabályozza azokat (például a tartomány beszedi az adókat a központ javára, de ez utóbbi dönt a további elosztásról). Szerbiában nincsenek tartományi adók, a Vajdaság csak az állami adókból részesedhet. A köztársaság általános
hatásköre, hogy szabályozza és
biztosítsa az
adórendszert,871
automatikusan kizárja a többi hatalmi szint (tartomány és helyi önkormányzat) adókivető jogkörét mármint az Alkotmánybíróság a Vajdaság hatásköreiről szóló elvi döntésének értelmében. Emellett azonban maga az alkotmány is elutasítja ezt a lehetőséget, mivel a tartományi eredeti hatásköröket szabályozó 183. szakaszával összhangban az adórendszeren belül nem állapítható meg törvénnyel tartományi érdekű ügy. A tartomány egyedüli eredeti adójellegű bevételei, melyről önállóan dönthet, a tartományi adminisztratív illetékek, melyeket a közigazgatási ügyekben, illetve tartományi szerveknél, szervezeteknél és szolgálatoknál foganatosított feladatok elvégzéséért fizettethet meg.872 Ez azonban nem valódi fiskális decentralizáció, hiszen az önkormányzatok is hasonlóképpen írhatnak elő saját illetéket Szerbiában; a tartományi adminisztratív illetékek léte ezért semmivel sem hangsúlyozza jobban a tartomány pénzügyi autonómiáját az önkormányzatok autonómiájánál. A normatív jogkör az adók tekintetében magába foglalja új, eddig nem létező ún. tartományi adók megteremtését (mint láthattuk, erre nincs meg az alkotmányos alap Szerbiában), valamint az állami adók adókulcsának szabályozását. Habár az aszimmetrikus decentralizációt gyakran a 870
Zakon o budžetskom sistemu, “Službeni glasnik RS,ˮ 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr. i 108/2013 [Törvény az államháztartás rendszeréről, SZK Hivatalos Közlönye, 54/2009., 73/2010., 101/2010., 101/2011., 93/2012. 62/2013., 63/2013 - jav. és 108/2013. szám], 24. szakasz. 871 Ustav Republike Srbije (2006), 97. szakasz 1. bekezdés 6) pont. 872 Pokrajinska skupštinska odluka o pokrajinskim administrativnim taksama, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 20/2009 i 03/2011 [Tartományi képviselőházi rendelet a tartományi adminisztratív illetékekről, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 20/2009. és 03/2011. szám], 2. szakasz.
233
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
jogegyenlőség és jogbiztonság elvére hivatkozva korlátozzák, a horizontális adókonkurencia lényege valójában a különböző adókulcsok előírása az egységesen létező adókra nézve. Az önkormányzatok pénzeléséről szóló törvénnyel összhangban a helyi képviselő-testületek állapíthatják meg a vagyonadó bizonyos fajtáinak adókulcsát a vagyonadóról szóló törvény által előírt legmagasabb adókulcs mértékéig.873 Ez a fajta megosztott hatáskör azonban nincs jelen a tartomány és az állam között. Jelenleg a Vajdaság fiskális autonómiája csak egy opcióra terjed ki, még pedig, hogy a tartomány részesedhet a beszedett állami adókból. Az Európai Regionális Önkormányzati Karta tervezete szerint azonban ha a nemzeti törvényhozás nem teszi lehetővé a régió (mi esetünkben tartomány) számára saját adók kivetését, az általános adókból való részesedés a régiók önálló eszközének minősül.874 Míg az önkormányzatok teljes egészében részesülnek a területükön beszedett vagyonadóból, a Vajdaság a területén beszedett vállalati nyereségadók 42,7 százalékát, illetve a jövedelemadó 18 százalékát kapja vissza.875 Habár ez a két százalékarány évek óta változatlan, volt rá példa, hogy a nyereségadóból való részesedés elérte az ötven (2001-es költségvetés), vagy meg sem haladta a huszonnyolc százalékot (2004-es költségvetés). Természetesen a százalékoktól fontosabbak a nominális értékek. A vállalati nyereségadóból származó bevétel globálisan nőtt az elmúlt tíz évben, ezzel szemben a jövedelemadó mértéke változó volt. Habár a Vajdaság adókból származó bevételei, összesítve, folyamatosan emelkedtek, a jelentős infláció következtében nem valósíthatott meg lényeges többletbevételt; pedig „a pénzügyi rendszernek, amelyen a regionális hatóságok számára elérhető források alapulnak, eléggé szerteágazó és lendületes természetűnek kell lennie ahhoz, hogy képessé tegye őket [a regionális hatóságokat – B.K.], gyakorlatilag amennyire csak lehet, a feladataik ellátása során jelentkező kiadások reális fejlődésével való lépéstartásra.”876 A Vajdaság adóbevételeinek legfőbb jogforrása az évente változó állami költségvetési törvény, az államháztartás rendszeréről szóló törvény pedig a tartományi bevételek viszonylag állandó
873
Zakon o finansiranju lokalne samouprave, 8. szakasz. Pajvanĉić, „Ustavni okvir regionalne države,” 25. 875 Zakon o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu, “Službeni glasnik RS,ˮ 110/2013 i 116/2014 [Törvény a Szerb Köztársaság 2014. évi költségvetéséről, SZK Hivatalos Közlönye, 110/2013. és 116/2014. szám], 6. szakasz 1. bekezdés 1-2) pont. 876 Helsinki Nyilatkozat a Regionális Önkormányzatról, Melléklet a regionális önkormányzat kulcskoncepcióiról és közös elveiről, B. Közös elvek: 11.4. bekezdés. 874
234
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
keretét adta éveken keresztül.877 Habár a Tartományi Képviselőháznak alkotmányos joga törvénymódosítási indítványokat benyújtani, akár a költségvetési, akár más pénzügyi (pl. adó-) törvényre is, maguk a törvények nem írják elő a Vajdaság konzultációs jogát e törvények előkészítésekor illetve elfogadásakor. Habár a bevételeiről döntenek, amely az alkotmány garantálta autonómia megvalósulásának feltétele, az állam nem vonja be közvetlenül a döntési folyamatokba. Az alkotmányozás során több javaslat született e kérdés rendezésére, például szó volt a területi egységek felfüggesztő vétójogáról illetve a kétharmados többség bevezetéséről a pénzügyi törvények elfogadásához.878 Mindezek a próbálkozások végül eredménytelenek maradtak. A Velencei Bizottság szerbiai alkotmányról alkotott véleményében hangsúlyozta, hogy a tartományi pénzügyi autonómia alkotmányos intézménye igen gyenge lábakon áll, különösen, hogy nem dönthető el egyértelműen a tartomány adókivető jogköre. Nem tartotta emellett jó megoldásnak a pénzügyi kérdések törvénnyel való rendezését sem illetve furcsállta az alkotmányban rögzített 7%-os költségvetési „garanciát”.879 Ez utóbbi azonban külön elemzést kíván.
2. AZ ALKOTMÁNYOS GARANCIA ÉRTELMEZÉSE: AZ A BIZONYOS 7% „A Vajdaság Autonóm Tartomány költségvetése a Szerb Köztársaság költségvetésének legalább hét százalékát teszi ki, azzal, hogy ebből a hét százalékból három százalékot a nagymunkálatok pénzelésére kell fordítani.”880 Az alkotmányozó célja e rendelkezéssel két szempontból vizsgálható: egyrészt biztosítja a Vajdaság mindenkori költségvetésének minimumát arra az esetre, ha egyéb bevételei nem fedik a feladatainak elvégzésére szolgáló kiadásokat, másrészről viszont korlátozza a tartomány pénzügyi lehetőségeit, hiszen nem veszi kötelezően figyelembe a Vajdaság esetleges hozzájárulását az országos szintű gazdasági növekedéshez. Valójában ez a rendelkezés éppen annyira szolgálja, mint amennyire gátolja a tartományi pénzügyi autonómiát. 877
Az államháztartás rendszeréről szóló törvény 2012-es módosítása ellen a Vajdasági Magyar Szövetség parlamenti frakciója módosítási indítványt nyújtott be, mert nem szolgálta a vajdasági érdekeket. A módosítási kísérlet végül eredménytelen maradt, és ebből kifolyólag a Tartományi Kormány alkotmányossági felülvizsgálati eljárást kezdeményezett a törvény 2012. évi módosítása ellen. 878 Marijana Pajvanĉić, „Novi Ustav Srbije i autonomija Vojvodine: uporedna analiza projekata ustava Srbije,” Nova Srpska politička misao: Vojvođansko pitanje Posebno izdanje 1 (2005): 16. 879 Velencei Bizottság, „Vélemény Szerbia alkotmányáról,” 19. 880 Ustav Republike Srbije (2006), 184 szakasz 4. bekezdés.
235
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A problémák azonban rendszerint a különböző értelmezésekből erednek. Habár első olvasatra egyértelműnek tűnhet, hogy minek a hét százalékáról van szó (az egész költségvetés hét százalékáról), a politikai kompromisszumok a költségvetés fogalmát hol szűkítik, hol bővítik; ezért a költségvetés elméleti hét százaléka általában nem egyenlő a gyakorlati hét százalékkal. A Szerb Köztársaság költségvetése a tervezett bevételek és egyéb jövedelmek, valamint a tervezett kiadások összegsége, két egymástól különálló számlán szervezve. Egyik számla a nem anyagi vagyon értékesítésével megvalósított bevételeket illetve a nem anyagi vagyon megszerzését szolgáló kiadásokat tartalmazza, míg másik a pénzelésre vonatkozik.881 A tartományi hét százalék kiszámítására valójában két értelmezés lehetséges: vagy a költségvetés bevételi vagy annak kiadási oldalát tekintik alapul. Az államháztartás rendszeréről szóló törvény 2010-es módosításával a törvényhozó a bevételi oldalt preferálta, tehát a nem anyagi vagyon értékesítéséből származó bevételekből számolta ki a Vajdaságnak járó részt.882 A 2012-es módosítás értelmében azonban az alapot az adójellegű bevételekből pénzelt kiadások képezik.883 Ennek tükrében pedig lehetőség nyílt a tartománynak járó eszközök csökkentésére oly módon, hogy csak egy bizonyos bevételfajta egy részét veszik alapul a hét százalék kiszámításakor.884 A Szerb Köztársaság 2014. évi költségvetésének elemzése nem éppen koherens számokat eredményez, már ami az alkotmányos garanciát illeti. 2014-ben a Vajdaság a szerbiai költségvetés 897 milliárd dináros nem anyagi vagyon értékesítéséből származó tervezett összbevételének hét százaléka helyett (amely az említett törvénymódosítás előtt járt volna), csupán az adójellegű bevételeket fedező kiadások, azaz „csak” 759 milliárd dinár hét százalékából részesült. Habár a 2012-ben megtartott köztársasági parlamenti választások során kormányváltásra került sor, melynek következtében az állami és a tartományi kormányzat politikai vezetése összetételében lényegesen különbözik,885 a hét százalék fenti értelmezése nem 881
Zakon o budžestkom sistemu, 2. szakasz 1. bekezdés 23) pont. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu, “Službeni glasnik RS,” 73/2010 [Törvény a költségvetési rendszerről szóló törvény módosításáról és kiegészítéséről, SZK Hivatalos Közlönye, 73/2010. szám], 3. szakasz. 883 Zakon o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu, “Službeni glasnik RS,” 93/2012 [Törvény a költségvetési rendszerről szóló törvény módosításáról és kiegészítéséről, SZK Hivatalos Közlönye, 93/2012. szám], 3. szakasz. 884 Pásztor Bálint, „A költségvetési rendszerről szóló törvény módosításáról szóló törvény – elutasítva,” megtekintve 2014. november 20-án, http://www.pasztorbalint.rs/index.php/start/show/2306/hu. 885 A 2012-es köztársasági parlamenti választásokon a Szerb Haladó Párt és a Szerb Szocialista Párt köré tömörülő pártok, a Szerbiai Egyesült Régiók, a Szerbiai Szociáldemokrata Párt és a Szandzsáki Demokratikus Akció Pártja 882
236
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
az új politikai színtér eredménye. Ugyanis még az előző parlamenti ciklusok idején sem alkalmazták a hét százalékos garanciát minden fenntartás nélkül. Például a 2012-es költségvetés tervezésekor (2011-ben)886 a Vajdaságnak az adó- és nem adójellegű bevételek (nem pedig a fenn említett nem anyagi vagyon értékesítéséből származó összbevétel, ahogyan azt a törvény előírta) hét százalékát szánták, amelyhez a 824,5 milliárd helyett 750 milliárd dinár szolgáltatta az elszámolási alapot.887 Igaz az összegek nominálisan 2014-ban 2012-höz képest növekedtek, valójában továbbra is alkotmányellenes az eszközök elosztása.888 Habár jelen tanulmány inkább jogi, mintsem közgazdasági szempontok szerint mutatja be a tartományi pénzügyi autonómiát, szükséges a tartományi költségvetés tételes bemutatása, még ha csak kivonatosan is. A Szerb Köztársaság 2014. évi költségvetéséről szóló törvény értelmében a Vajdaság költségvetésébe tartozik a tartomány területén megvalósított jövedelem- és nyereségadó már fentiekben ismertetett százaléka, de emellett a Szerb Köztársaság költségvetési transzfereket juttat az átruházott hatáskörök pénzelésére a tartományi hatásköri törvénnyel összhangban, a tartomány területén oktatásban foglalkoztatottak fizetésére (célirányos transzferek), a helyi önkormányzatok részére az önkormányzatok pénzeléséről szóló törvénnyel összhangban (célirányos és nem célirányos transzferek), illetve a Kormány által meghatározott projektek finanszírozására (célirányos nagytranszferek).889 Ez utóbbit a Vajdaság területén lévő
alkotta a kormányzó többséget a Népképviselőházban. Ezzel szemben a Tartományi Parlamentben hagyományosan a Demokrata Párt, a Vajdasági Magyar Szövetség és Vajdasági Szociáldemokrata Liga adta, adja a többséget. Az időközben 2014-ben megtartott rendkívüli választások után a köztársasági kormány összetetétele részben módosult, és a parlamenti többséget a Szerb Haladó Párt és Szerb Szocialista Párt a köréjük tömörülő pártokkal (többek között itt található az előző összetételben önállóan indult Szerbiai Szociáldemokrata Párt) és a Vajdasági Magyar Szövetséggel együtt alkotja. 886 A 2008-2012-es parlamenti ciklusban a Demokrata Párt és a Szerb Szocialista Párt köré tömörülő politikai pártok, valamint a nemzeti kisebbségi pártok alkották a parlamenti többséget. 887 „Skupština o budžetu Vojvodine,” megtekintve 2014. november 20-án, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2012&mm=11&dd=22&nav_category=11&nav_id=662306. 888 Valójában az alkotmány meghozatalának évétől, 2006-tól kezdve egészen napjainkig a 7% illetve a nagyberuházásokra szánt 3% sohasem jelent meg a maga teljes valójában a tartományi költségvetésben. Ehhez részben maga a tartományi hatalom is hozzájárult saját költségvetésének „mesterséges felpumpálásával,” különösen abban az időszakban, amikor a politikai erőviszonyok hasonlóan oszlottak meg a köztársasági és a tartományi szervekben. A legjobb példa erre az oktatásügyben dolgozók fizetése, amelyet mindig beterveztek a tartományi költségvetésbe, noha ez sohasem volt eredeti tartományi hatáskör, valamint sosem volt tartományi pénz sem, csak számviteli akrobatika eredménye. Hasonló történt sok önkormányzati transzfer és egyes nagyberuházások esetében is. 889 Zakon o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu, 6. szakasz.
237
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
nagyberuházásokra
és
az
építőipar
rendkívüli
támogatási
programja
keretein
belül
megvalósítandó projektekre fordítják.890 A tartományi nagyberuházások a Tartományi Nagyberuházási Alapon keresztül valósulnak meg, mely az alkotmány által meghatározott hétszázalékos tartományi költségvetés három százalékával gazdálkodik. Ezek a projektek oktatási létesítmények, hidak, utak, klinikai és sport központok építésére, helyi infrastruktúrák fejlesztésére vonatkoznak.891 A tartományi és az állami költségvetés közötti nem precízen szabályozott viszony azonban közvetlenül érinti a nagyberuházásokra szánt összegek mértékét, kifizetésük és a hozzájuk kapcsolódó programok realizálásának ütemét is. Bátran kijelenthető, hogy az egyébként is nehezen átlátható tartományi pénzelési rendszerben a nagyberuházások finanszírozása a legkevésbé nyomon követhető. Amellett, hogy az alkotmány a tartományi költségvetés háromhetedében határozta meg a nagyberuházásokra szánt összegek minimumát, a tartományi költségvetési határozat is mutatja, hogy a Nagyberuházási Alap jóval több eszközt kap. Ennek oka, hogy a Nemzeti Befektetési Terv vajdasági projektjei is ezen az alapon keresztül valósulnak meg, és a különböző minisztériumok, minisztérium kötelekébe tartozó államigazgatási szervek költségvetési eszközeit mint transzfer eszközöket használja fel (például ilyen volt az Újvidék-Ruma gyorsforgalmi út kiépítése a Regionális Fejlesztési és Helyi Önkormányzati Minisztériumnak szánt költségvetési eszközökön belül).892 Habár első olvasatra ez kielégítőnek tűnhet, a tartományi pénzügyi autonómia intézményét teljesen lerombolja. A Vajdaság ezáltal, ugyanis, nem dönthet önállóan az eszközök felhasználásáról, csak egyes forrásbevételeinek a „sorsáról”. A 2012-es évi köztársasági költségvetési törvényben az állam négymilliárd dinárt garantált a Nagyberuházási 890
E kormányprogram célja, hogy a gazdasági válságban olyan közérdekű építkezési projekteket valósítsanak meg, melyek során a hazai vállalatokat, illetve a hazai termékeket részesítik előnyben. 891 A megvalósított illetve a még folyamatban lévő projektekért lásd a Nagyberuházási Alap honlapját, www.fkuapv.org (megtekintve 2014. november 20-án.) 892 A 2013. évi költségvetési törvény szerint idetartoztak még a hiteltérítésekből származó bevételi források is, például a Vajdasági Fejlesztési Bank kibocsátott kötvényeinek köztársaság általi felvásárlása. A Vajdasági Fejlesztési Bank a Tartományi Kormány, a Szerb Köztársaság és a már említett Tartományi Nagyberuházási Alap részvénytársasága, melyet a tartomány infrastrukturális és egyéb nagyprojektjei pénzügyi hátterének biztosítása céljából hoztak létre. 2013. április 8-ától csődeljárás folyik ellene, melyet megelőzően a Szerb Köztársaság felvásárolta a Tartományi Kormány által a Vajdaság nevében kibocsátott hétmilliárd dinár értékű kötvényt. Habár a témához csak közvetve kapcsolódik, fontos megemlíteni, hogy a 2013. évi költségvetési törvény értelmében (21. szakasz 2. bekezdés), ha a köztársaság pénzügyi intervenciója szükséges a Vajdasági Fejlesztési Bank konszolidációjára vagy az e banknál biztosított letétek kifizetésére, a tartománynak járó adóbevételek kifizetése a pénzügyi intervenció mértékével csökkent. Ebben az esetben azonban felvetődik a kérdés, hogy az adóbevételek mennyire számítanak forrásbevételnek, ha az állam ilyen szinten korlátozhatja azok kifizetését.
238
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Alapnak közvetlenül infrastrukturális beruházások kivitelezésére, melyek felhasználási céljáról a tartomány autonómul dönthetett. Ez a rendelkezés először a 2013. évi költségvetésből maradt ki. Ami a decentralizációt még inkább sújtja, hogy szintén a 2013-as évtől kezdve a Vajdaság területén megkezdett projektekre szánt költségvetési eszközökre, valamint azok kifizetésének ütemére a Nemzeti Fejlesztési Tervvel megbízott miniszter ad utasítást.893 A Kormány ezt azzal indokolta, hogy amíg a Vajdaság veszteségeit a szerbiai költségvetésből szanálják, addig a Kormány megtartja magának a jogot, hogy egyedüliként döntsön a tartomány pénzügyeit illetően.894 A fentiek ismeretében 2014-ben a tartományi költségvetés bevételi oldala összesen 58,5 milliárd dinár, mely elsősorban 14,4 milliárd dinár adójellegű bevételből (ezek forrásbevételnek minősülnek), a köztársasági költségvetésből érkező 38 milliárd dinárnyi transzfereszközből és támogatásból (a helyi önkormányzatoknak szánt transzferek, a tartomány átruházott hatáskörben végzett feladatainak költségei, az oktatási foglalkoztatottak bére és egyéb bel- illetve külföldi támogatások), a vagyonbevételekből és szolgáltatásnyújtásból eredő 5,7 milliárd dinárból és egyéb bevételekből tevődik össze.895 Ezek alapján pedig a tartományi költségvetés a köztársasági költségvetés jóval kevesebb százalékát teszi ki az alkotmányos garanciánál, amely kétségtelenül összhangban van az államháztartási rendszerről szóló törvénnyel, de nem az alkotmánnyal. Habár az alkotmány 2006-ban vezette be a Vajdaság költségvetését legalább hét százalékban meghatározó rendelkezését, az mind a mai napig nem került bele az államháztartás rendszeréről szóló törvénybe, sőt, a törvény a relatív módon, azaz a Szerb Köztársaság költségvetésének bizonyos százalékában megállapítandó költségvetés mértékének definiálásakor kiegyenlíti az autonóm tartományt a helyi önkormányzatokkal, és ezért a tartományi költségvetésről szóló specifikus szabályok hiányában a jogalkalmazók kénytelenek a helyi hatalmakra általánosságban vonatkozó rendelkezéseket alkalmazni.896 Ez a kiegyenlítés azonban minden szempontból alkotmányellenes,
hiszen
a
Vajdaság
Autonóm
893
Tartomány
mellett
egyetlen
helyi
Zakon o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu, 25. szakasz 3-4. bekezdés. Pásztor Bálint, „O budžetu za 2013. g. (polemika sa Dinkićem),” megtekintve 2014. november 20-án, http://www.pasztorbalint.rs/index.php/start/show/2370/sr. 895 Pokrajinska skupštinska odluka o budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine za 2014. godinu, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 50/2013, 24/2014 i 42/2014 [Tartományi képviselőházi rendelet a Vajdaság Autonóm Tartomány 2014. évi költségvetéséről, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 50/2013., 24/2014. és 42/2014. szám]. 896 „Jelen törvény [...] az autonóm tartományok és helyi önkormányzatok költségvetésének (a továbbiakban a helyi hatalom költségvetése) tervezését, előkészítését, meghozatalát és végrehajtását […] szabályozza.” Zakon o budžetskom sistemu, 1. szakasz. 894
239
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
önkormányzatot sem nevez nevén az alkotmány kivéve a fővárost, és amely mindenkori költségvetésének mértékét garantálja. A Szerbiai Statisztikai Intézet 2010-ben elvégezte a bruttó hazai össztermék regionalizációját a gazdasági alanyok által hozzáadott értékek szétosztása elvén a munkahelyek szerint (tehát, az a hely szerint, ahol az értéket teremtették, és nem ahol a gazdasági alanyt bejegyezték). A 2010-es adatok szerint a belgrádi régió a szerbiai GDP negyven, Vajdaság huszonhat, Sumadia és Nyugat-Szerbia 19,5, míg Dél- és Kelet-Szerbia 14,5 százalékát adta.897 Habár ezen adatok szerint a vajdasági részvétel messze elmarad a sokak által felbecsült 35 százaléktól, kétségtelenül többet ad hozzá az állami költségvetéshez, mint amennyit a garantált hét százalékkal visszakaphatna.898 A katalán autonómia statútum részben megsemmisített rendelkezése szerint a Generalitatnak járó forrásokat a központi kormányzat hozzáigazíthatja a más közösségeknek járó források mértékéhez, abból a célból, hogy a különböző oktatási, egészségügyi és más, a szociális jólét szempontjából lényeges szolgáltatások szintje hasonló legyen az ország egész területén; feltétel, hogy ezen közösségek hasonló pénzügyi erőfeszítéseket tettek.899 Az alkotmánybíróság olvasatában azonban Katalónia nem írhat elő ilyen típusú kondíciókat más régiókra nézve, különösen, hogy az idevágó organikus törvény értelmében az Alapvető Közszolgáltatásokat Garantáló Alaphoz a közösségek adóik megfelelő százalékával járulnak hozzá az előírt irányelvek szerint, melybe legfeljebb közvetve érthető bele a katalánhoz hasonló erőfeszítés.900 Spanyolországban maga az alkotmány garantálja, hogy a különböző szabályozásból eredően a régiók nem részesedhetnek semmilyen gazdasági vagy szociális előnyben, azaz az alkotmány védi a „gazdagabb”, fejlettebb régiókat, hogy a szolidaritási alaphoz való hozzájárulásuk miatt a
897
Köztársasági Statisztikai Intézet, A Szerb Köztársaság statisztikai évkönyve, 6. fejezet a nemzeti számlákról, 100. Megtekintve 2014. november 20-án, webrzs.stat.gov.rs/WebSite/repository/.../06_Nacionalni_racuni.pdf. 2010 óta a statisztikai évkönyv nem tartalmaz idevágó új adatot. 898 „ [...] az autonómia ellenzői, tehát akik elvitatják az autonómia gazdasági okait, a „nemzeti erők szerbiai szintű egyesítését” emelik ki. Azaz egyik argumentumuk éppen az állami fejlesztési politika eszközeinek mind szélesebb területen történő koncentrációjának szükségessége az agráriumban, sőt, emellett kiemelik, hogy mivel az agrárköltségvetés az Európai Unió szíve, egy ennyire erőteljes tőkekoncentrációval a mezőgazdaság világpiacán is fenn lehetne maradni.” Dimitrije Boarov, „Društvena i privredna tranzicija u Vojvodini,” Nova Srpska politička misao: Vojvođansko pitanje Posebno izdanje 1 (2005): 56. 899 Katalónia autonómia statútuma, 206. cikk 3. bekezdés. 900 Report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 41.
240
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
saját érdekeik ne sérülhessenek.901 Ezt a rendelkezést, kicsit módosítva tartalmazza a katalán statútum szintén megtámadott, de az alkotmánybíróság által végül megerősített rendelkezése, mi szerint „az állam garantálja, hogy a [régiók közötti – B.K.] kiegyenlítési mechanizmusok alkalmazása semmilyen körülmények között nem módosítsa Katalónia helyzetét a kiegyenlítést megelőző egy főre eső jövedelem vonatkozásában.”902 Láthatóan a spanyol alkotmányozó, törvényhozó, sőt maga az alkotmánybíróság is fontosnak ítélte, hogy a kiegyensúlyozott fejlődést ne csak egyoldalúan, az ország szemszögéből, de maguknak a fejlődéshez leginkább hozzájáruló régióknak szemszögéből is vizsgálja. Többek között a bíróság ezért sem semmisítette meg a katalán statútum azon rendelkezését, mely szavatolta a régiónak, hogy az állam Katalán infrastruktúrába való beruházásainak értéke kötelezően megegyezik Katalónia GDP-jének az országos GDP-hez való hozzájárulásának mértékével, hét éves időszakra lebontva.903 Ez a megoldás a szerbiai jogrendszerben kétségtelenül enyhítené az Újvidék Belgrád (értsd tartomány – központi kormányzat) között feszülő ellentéteket, melynek köszönhetően nem csak a tartomány, de az egész ország gazdasága is fejlődne. A régiók közötti szolidaritás ugyanis nem eredményezheti egyes régiók kisemmizését. Ahhoz azonban, hogy ez a fajta együttműködés sikerrel megvalósulhasson, magának a tartománynak is aktív résztvevővé kell válni az ország gazdaságpolitikai döntéshozatalában, melynek feltétele a tiszteletben tartott és eredményesen gyakorolt tartományi normatív hatáskörök, valamint a két hatalmi szint közötti konzultáció valamilyen intézményes formájának bevezetése.
3. A VAJDASÁG VALÓS ÉS VÉLT VAGYONA Egy régió gazdasági alapját két kulcsfontosságú elem, a bevételei és a vagyona határozzák meg. Vajdaság Autonóm Tartomány bevételeiről már szó volt, azonban a tartományi vagyon is kétségtelenül a pénzügyi autonómia megvalósulásának egyik záloga, ugyanis a bevételek és a vagyon egymást kiegészítve adják meg a tartomány tevékenységének megfelelő pénzügyi
901
A Spanyol Királyság Alkotmánya, 138. cikk 2. bekezdés. Katalónia autonómia statútuma 206. cikk 5. bekezdés. 903 Katalónia autonómia statútuma, Harmadik kiegészítő rendelkezés: Infrastruktúrális beruházás. Az alkotmánybíróság azonban feltételhez kötötte ezen rendelkezés alkalmazását, mely szerint az nem befolyásolhatja a spanyol befektetési politikát, valamint az állam jogát, hogy magáról a befektetések szükségességéről és összegéről döntsön. Report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 45. 902
241
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
hátterét. A vagyon a jogi személy anyagi jellegű, más szóval pénzben kifejezhető szubjektív jogainak összessége, elsősorban a tulajdon- és dologi jogok, a kötelmi jellegű vagy közbevételekből származó követelések, a patentből, a licencből, az ipari tulajdonból vagy éppen az értékpapírokból eredő jogok, esetleg befektetések együttese.904 A pénzügyi autonómia intézménye jelen formájában az alkotmány 2006-os meghozatalával nyert új értelmet, előtte csak a rendszerváltást megelőző időszakban rendelkezett a tartomány bármilyen önállósággal. A tartományi vagyon intézményének keletkezése Szerbiában a tartományi jogalanyiság megszületéséhez köthető. Bár a Vajdaságról mint jogi személyről már a Jugoszláv Szövetségi Népköztársaság 1946-os alkotmánya óta beszélhetünk, a tartomány vagyonáról még nem esik említés ebben az aktusban, különösen, hogy a tartományi vagyon akkori formájában még „össznépinek” minősült.905 A későbbiekben a társadalmi tulajdon megjelenése azonban már a tartomány vagyonának megjelenését is jelentette, amelyet annak rendeltetése és természete alapján a Vajdaság a törvénnyel összhangban használhatott.906 Mivel az 1974-es alkotmány az autonóm tartományokat államalkotó tényezőkké tette, várható volt, hogy azok vagyonjogi helyzete is megoldódik, amikor is a tartomány minden, a területén lévő dolgon fennálló vagyoni jog hordozójává vált. Ezt szüntette meg az 1990-es rendszerváltást hirdető Szerb Köztársaság alkotmánya, hiszen meghozatalától kezdve egészen napjainkig az állami tulajdon dominál.907 A rendszerváltás, tulajdonjogi szempontból, tehát, kettős jelentőségű: egyrészt bevezette a magántulajdon intézményének demokratikus felfogását az alkotmányos rendbe, másrészt az állami, társadalmi, szövetkezeti és magántulajdon mint tulajdonformák mellett teljesen elhagyta a tartományi és a helyi önkormányzati tulajdont (pontosabban a más tulajdonforma kategóriába sorolta). Habár az így keletkezett új köztulajdonon a tartománynak használati joga lehetett,908 a tulajdonjogból származó rendelkezési jogosultságok ebben az esetben már elmaradtak. A természeti kincsek, a tartomány illetve a tartományi alapítású közszolgálatok által (valaha) megszerzett javak mind-mind a Szerb Köztársaság tulajdonává
904
Tehát, ha Vajdaság vagyonát vizsgáljuk, tulajdonképpen mindezek jogi szabályozását kellene áttekinteni, azonban a következőkben különös gondot csak a tulajdon- és dologi jogok tartományi vonatkozásaira fordítunk. 905 Ustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije (1946), 14. szakasz 1. bekezdés. 906 Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije (1963). 907 Stevan Šogorov, „Region‐subjektivitet, svojina, imovina,” in Alternativna nacionalna strategija dencetralizaije, szerk. Jelena Perković (Újvidék: Centar za regionalizam, 2012), 149–150. 908 Ustav Republike Srbije (1990) III. fejezet a gazdasági és szociális berendezésről.
242
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
váltak, azzal, hogy a közhasználatú dolgokon használati jog vagy koncesszió volt szerezhető.909 A központosítás különösen tetten érhető a valaha még tartományi tulajdonban lévő ingatlanok használatát illetően, melyekről a Szerb Köztársaság Kormánya illetve a tartományi illetékes szerv a köztársasági Vagyonjogi Igazgatóság beleegyezésével döntött, ha az ingatlanok további bérbe- vagy használatba adásáról volt szó.910 Nem kevés ingatlanról van szó, hiszen a tartományi kormányzat épületein túl a tartományi alapítású közvállatok, közszolgálatok ingatlanjait, a Vajdaság területén található hidakat, utakat is ide kell sorolni. Ezért aztán különösen nagy csapás volt a 1990-es alkotmányt követő törvényi szabályozás, mely kimondta, hogy a tartományi hatáskörök gyakorlását nem közvetlenül szolgáló ingatlanokat a köztársasági Kormány „elveheti”, ideértve a már fentiekben felsorolt egyéb ingatlanokat is.911 Hogyan nézett ki ez a kisemmizés a gyakorlatban? Ezt követően már nem létezett tartományi tulajdon, csak a tartomány által használt eszközök. A tartomány által használt, állami tulajdonban lévő ingatlanok felett az állam rendelkezett, azokat szabadon értékesíthette, továbbadhatta. Nem volt szükség semmilyen tartományi jóváhagyásra vagy konzultációra. Habár a jogi háttér módosulása jelentős következményekkel járt, egy külső szemlélő számára nem volt észrevehető, ugyanis az állami tulajdonná vált ingatlanokat a tartományi szervek továbbra is a folytonosság elvén használhatták. Lényegi változás valójában ezen ingatlanok tulajdonlapján történt, hiszen a tulajdonosnak Vajdaság helyett a Szerb Köztársaság volt bejegyezve. A valós viszonyok bemutatásához elengedhetetlen
volna
a
magánosítási
folyamatok
illetve
a
társadalmi
tulajdon
transzformációjának regionális szempontok alapján történő részletes vizsgálata, de mindezen hatások elemzése már túlmutatna jelen tanulmány keretein. Fontos azonban megjegyezni, hogy a múlt század derekán végrehajtott agrárreformok következtében kisajátított és társadalmi tulajdonná alakított mezőgazdasági földek 1992-ben állami tulajdonná váltak.912 Mivel a mezőgazdasági földek legnagyobb része a Vajdaság területén helyezkedik el (illetve a tartományi gazdasági tevékenység központi helyét foglalja el ez az iparág), vitathatatlan, hogy e jogi 909
Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 53/1995, 3/1996 - ispr., 54/1996, 32/1997 i 101/2005 – drugi zakon [Törvény a Szerb Köztársaság tulajdonában lévő eszközökről, SZK Hivatalos Közlönye, 53/1995., 3/1996. - jav., 54/1996., 32/1997. és 101/2005. – más törvény], 1-2. szakasz. 910 Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, 8. szakasz. 911 Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, 8b. szakasz. 912 Zakon o pretvaranju društvene svojine na poljoprivrednom zemljištu u druge oblike svojine, “Službeni glasnik RS,” 49/1992, 54/1996 i 62/2006 – drugi zakon [Törvény mezőgazdasági földterületen fennálló társadalmi tulajdon más tulajdonformákba való átalakításáról, SZK Hivatalos Közlönye, 49/1992., 54/1996. és 62/2006. – más című törvény].
243
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
lépéssel a tartomány illetve a területén található vállalatok és szövetkezetek vagyonjogi viszonyai sérültek leginkább. Ennek közvetlen következménye volt ugyanis a rendelkezési jogok csorbulása és az illetékes köztársasági minisztérium kizárólagos döntéshozatali jogának megalapozása. Mindezek ismeretében tehát nagyon aktuális volt, különösen a 2006-os alkotmány meghozatala után, egy új, idevágó jogszabály kidolgozása. Ahogyan azonban a tartomány pénzeléséről szóló törvény, úgy a tartományi vagyont szabályozó törvény is várat(ott) magára. A 2006-оs alkotmány állami vagyonról szóló rendelkezése értelmében az autonóm tartomány és a helyi önkormányzatok vagyonát, annak használatát, valamint a velük való rendelkezést külön törvénynek kellene szabályoznia.913 Emellett a tartományi autonómia mértékét szintén megkérdőjelezi az az alkotmányos rendelkezés, mely szerint a tartományi vagyon igazgatása is csak a törvény által előírt módon történhet.914 Ebben az esetben a külön törvény a köztulajdonról szóló törvény, amely azonban korántsem felel meg minden elvárásnak. Miközben a legfontosabb, a tartományi tulajdon intézményének visszaállítása megtörtént, ugyanis a köztulajdon fogalmát a Szerb Köztársaság, az autonóm tartomány és a helyi önkormányzatok tulajdonjoga együttesen adja,915 addig a gyakorlatban nehézkesen realizálódó törvény csak részben szolgálja a tartományi érdekeket. Amellett, hogy maga az alkotmány zárja ki a tartomány tulajdonjogának lehetőségét az akár a területén található természeti kincsek916 és közérdekű dolgok vonatkozásában,917 a közhasználatú dolgok mint az utak, terek, utcák, határátkelők, hidak és alagutak a törvény értelmében továbbra is köztársasági tulajdonban maradtak. Egyedüli kivételt képeznek a másodrangú állami utak Vajdaság területén, melyek a fenti törvény értelmében tartományi tulajdonná váltak.918 Felmerül a kérdés, hogy a köztulajdonról szóló törvénnyel mi változott illetve milyen új lehetőségei vannak a
913
Ustav Republike Srbije (2006), 87. szakasz 4. bekezdés. Ustav Republike Srbije (2006), 184. szakasz 4. bekezdés. 915 Zakon o javnoj svojini, Službeni glasnik RS, 72/2011, 88/2013 i 105/2014 [Törvény a köztulajdonról, SZK Hivatalos Közlönye, 72/2011., 88/2013. és 105/2014. szám], 2. szakasz. 916 Természeti kincsnek minősülnek a vizek, folyóvizek és forrásaik, ásványi források, talajvízből eredő források, geotermikus és egyéb geológiai források, valamint az ásványi kincsek tartalékai illetve egyéb, a törvény által természeti kincsnek determinált dolgok. Zakon o javnoj svojini, 9. szakasz 1. bekezdés. 917 „A természeti kincsek, a törvénnyel közérdekűvé nyilvánított javak és a Szerb Köztársaság szervei részéről használt vagyon állami tulajdont képeznek. Állami tulajdonban lehetnek más tárgyak és jogok is, a törvénnyel összhangban.” Ustav Republike Srbije (2006), 87. szakasz 1. bekezdés. 918 Zakon o javnoj svojini, 10. szakasz 7. bekezdés. 914
244
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
tartománynak, hogy ne csak használója, de tulajdonosa legyen a területén található ingó és ingatlan vagyonnak. Köztulajdonnak minősülnek a természeti kincsek, a közérdekű és közhasználatú dolgok és a tartományi szervek, illetve tartományi alapítású szervezetek által használt dolgok. Az első három kategória teljes egészében köztársasági tulajdonban maradt, kivétel, hogy a Vajdaság részesülhet a területén lévő természeti kincsek használatából származó bevételekből illetve a fent említett másodrangú
utak
tulajdonosává
válhat.919
Komoly következményekkel
jár,
hogy a
mezőgazdasági földterületek, melyek legnagyobb százaléka a tartomány területén található, továbbra is a központi hatalom fennhatóságába esik. Ezért is okozott nagy felháborodást a közvéleményben a szerbiai Kormány és az Egyesült Arab Emírségek közötti kétoldalú megállapodás
a
tönkrement
állami
mezőgazdasági
termelőszövetkezet
vagyonának
felvásárlásáról, amely következtében, többek között, Szerbia és az Emírségek társtulajdonosokká válnak 20:80 százalék arányban. Ez azt jelenti, hogy a termelőszövetkezetek bérleményei illetve a birtokában álló mezőgazdasági területek nyolcvan százaléka felett külföldi jogi személy gazdálkodhat. Habár minden bizonnyal e befektetésnek fontos anyagi vonzata van, a Vajdaság területének jövőjéről való megbeszélésekből kihagyták a tartományi szerveket. 920 Ez is bizonyítja, hogy a köztulajdon intézményén van még mit módosítani a széleskörű pénzügyi autonómia elérése céljából. Ami azonban az eddig állami tulajdonban lévő eszközök tartós használatát illeti, a törvény lehetőséget ad, hogy a tartomány váljon ezen eszközök egyedüli tulajdonosává. Összesen 1254 ha 56 a és 79 m2 beépített és még üresen álló építkezési terület vált államiból tartományi tulajdonná a tervezési és építési törvénnyel összhangban. Az illetékes tartományi szervek, emellett, összeállították mindazoknak az objektumoknak a listáját, melyek tekintetében a Vajdaság kezdeményezheti a tulajdonjogok bejegyzését. Ide hét, a tartományi és állami szervek munkáját szolgáló, illetve hat egyéb jellegű létesítmény, négy protokoll céljára használt épület, négy, a volt jugoszláv tagköztársaságok területén álló üdülő, huszonhat lakás, 1.811,4 km 919
A mezőgazdasági terület, az erdők és erdősített területek külön rend alá esnek, más szóval nem számítanak természeti kincsnek. Az alkotmány értelmében akár magántulajdonban, tartományi vagy helyi önkormányzati tulajdonban is lehetnek. Ustav Republike Srbije (2006), 88. szakasz. 920 „Emirati ulažu u srpsku poljoprivredu,” megtekintve 2014. november 20-án, http://www.rts.rs/page/stories/sr/story/13/Ekonomija/1246570/Emirati+ula%C5%BEu+u+srpsku+poljoprivredu.htm l.
245
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
másodrangú állami út, valamint 327 km csatornahálózat tartozik. A törvény értelmében azonban a tartomány tulajdonává válik 239 tartományi alapítású intézmény által használt ingatlan és a Nagyberuházási Alap által pénzelt, 13,7 milliárd dinár értékű épület is. E tanulmány megírásáig 242 kérelmet adtak át Köztársasági Vagyonjogi Igazgatóságnak, hogy a törvénnyel összhangban kiadja a köztulajdon bejegyzését szolgáló igazolást, amely alapján a földhivatal illetékes kirendeltsége bejegyzi a tulajdonos változását. Az első olvasatra egyszerű folyamatot azonban hátráltatja, hogy sok tartományi alapítású intézmény még az előző, 1996-os a Szerb Köztársaság tulajdonában lévő eszközökről szóló törvényben foglalt kötelezettségének sem tett eleget, ezért a Köztársasági Vagyonjogi Igazgatóság nem rendelkezik róluk megfelelő adatokkal. A másik gond az igazgatóság leterheltsége. Habár ezt a tartomány úgy orvosolja, hogy a kérelem mellé, a munkát gyorsítandó, csatolja az intézmény és a használatában lévő létesítmények adatlapjának másolatát, sokszor maguk az intézmények utasítják el az együttműködést. Ennek valószínűleg az az oka, hogy az elmúlt évtizedek során több melléképület keletkezett, melyek használata, bérbeadása körül vitás jogviszonyok állnak fenn. Pedig valójában a használati jog továbbra is az addig használóként bejegyzett tartományi alapítású intézményé marad. Szintén érdekes kérdést vet fel az elkobzott, kisajátított vagyon visszaszármaztatása, hiszen előfordulhat, hogy az államiból tartományivá transzformálódó tulajdonra valaki visszaszármaztatási kérelmet nyújtott be. Valójában ezért is szükséges a Köztársasági Vagyonjogi Igazgatóság igazolása, mely már a Restitúciós Igazgatóság igazolását is tartalmazza, hogy a leendő tartományi tulajdonra senki sem tart igényt.921 A fenti létesítmények lajstromát a tartomány állította össze azon tevékenységei alapján, melyeket a hatásköri törvénnyel összhangban végez. A bányászat, az energiagazdaság, a gazdasági rendezvények és vásárcsarnokok, a köztájékoztatás, a tudomány és technológiai fejlesztés illetve a kulturális örökségvédelem vonatkozásában külön kormányrendelet kell, hogy az átírható létesítményeket meghatározza.922 A féléves határidő azonban nem bizonyult elegendőnek (amely 2012 áprilisában lejárt), ezért mind a mai napig bizonyos ingatlanok tulajdonjoga, melyek e 921
Az adatok a Vajdaság Autonóm Tartomány Vagyonjogi Igazgatóságának belső információi, és a 2014. augusztus 31-ei állapotot tükrözik. A kétszáznegyvenkettő kérelemre eddig 205 igazolás érkezett be, melyek alapján 200 tulajdon bejegyzési határozat született. 30 esetben elutasították a bejegyzést, de a másodfokú eljárás után 21 ügyben elfogadták a fellebbezést. Mindezen számok után, összegzésként elmondható, hogy immáron törvényesen és teljes jogúan tartományi köztulajdonnak minősül 55 egészségügyi, hét művelődési, 108 oktatási intézmény, 10 hivatali lakás, hét adminisztrációs és három protokoll épület, valamint 10 egyéb épület. 922 Zakon o javnoj svojini, 73. szakasz 2. bekezdés.
246
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
területek valamelyikébe tartoznak, nem tisztázottak. E probléma egyébként az Újvidéki Vásárcsarnok kapcsán került a széles nyilvánosság elég, melynek vezetőségét, bizonyos vélemények szerint, törvényellenesen váltottak le éppen a vásárcsarnok részvényein fennálló tulajdonviszonyok bejegyzésének elmaradása miatt.923 Ebbe a kategóriába sorolhatók azonban még a Vajdasági Rádió és Televízió, a Péterváradi Vár, a kevevári bánya, a gázelosztó hálózat és bizonyos tudományos intézetek. Amennyiben ezek tulajdonviszonyainak rendezésére is sor kerül, minden bizonnyal a Kormány késlekedése több jogi, de egyben politikai bonyodalmat is maga után von. A lehetséges konfliktusok forrása azonban még itt nem zárul le. A Vajdaságnak a köztulajdonról szóló törvény hatályba lépésétől (2011. október 6.) öt év áll rendelkezésére a bejegyzési kérelmek benyújtásához. Ha letelt az öt év, az illetékes földhivatali kirendeltség hivatalból a Szerb Köztársaság tulajdonaként jegyzi be az ingatlant, de nem törli a tartomány használati jogát. Ha tíz éven belül sem nyújtják be a bejegyzési kérelmet, a használati jogot is törlik.924 A törvényi rendelkezésnek azonban két értelmezése áll fenn: egyik, hogy a tartományi tulajdon bejegyzése akár tíz éves időtartamra is kinyújtható, a másik viszont, hogy a bejegyzési kérelmeket öt éven belül be kell nyújtani, csak a használati jog mint olyan élvez törvényi védelmet még a következő öt évben. E dilemma eldöntése a Pénzügyminisztérium feladata lesz. Figyelembe véve a fenti számokat, hogy még 54 másodrangú állami út és a nem hajózható csatornahálózat bejegyzésre vár, a határidők nem tűnnek hosszúnak.925 A vagyonjogi viszonyokból eredő konfliktusok egyébként nem ismeretlenek az összehasonlító jogban sem. A legtöbb félreértés Moldova és Gagaúzia között például az adószabályozás mellett éppen a természeti kincsek feletti tulajdonjogot érinti.
926
A föld, az ásványi források, a víz, a
növény- és állatvilág, valamint más természeti kincsek a Moldáv Köztársaság tulajdonát képezik,
923
„A Szerb Köztársaság Kormánya semmibe vette a Tartományi Kormány kérelmét, hogy megállapítsa a Vajdaság Autonóm Tartománynak járó részt az Újvidéki Vásár R.t., Újvidék, alaptőkéjében és utasítsa a Központi Értékpapír Nyilvántartót, hogy vigye át 328 764 részvény, azaz az összes részvény 42,34 százaléka felett tulajdonjogot az illetékes nyilvántartóba.” Deklaracija o zaštiti ustavnih i zakonskih prava Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 18/2013 [Deklaráció a Vajdaság Autonóm Tartomány alkotmányos és törvényes jogainak védelméről, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 18/2013. szám], 17. bekezdés. 924 Zakon o javnoj svojini, 77. szakasz. 925 Ennek kapcsán egyébként több értelmezési dilemmából adódó kérdés is felvetődik: például hogy a csatornahálózaton fennálló tulajdon bejegyzése magába foglalja-e a működtetésükhöz elengedhetetlen vízügyi létesítményeket vagy pedig mi lesz azoknak az állami utaknak a sorsa, melyeket egy egyszerű kormányrendelettel egyik kategóriából a másikba sorolnak. 926 Benedikter, The World‘s Modern Autonomy Systems ..., 126.
247
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
de ezzel egyidőben Gagaúzia gazdasági alapját is adják.927 Ezért a gagaúz vagyonjogi törvény előírja a tartomány kizárólagos tulajdonjogát a területén található köztulajdon felett illetve szavatolja a tulajdonszerzési jogát a tartomány területén kívül is. Ezzel szemben a moldáv hatóságok semmisnek tartják a tartományi törvényt, mivel az magával a gagaúz törvénykönnyel ellentétes.928 A gagaúz törvénykönyv, a moldáv alkotmányhoz hasonlóan kimondja, hogy a köztulajdon az autonóm területhez és az államhoz egyaránt tartozik, és amelynek jogszabályozása törvényhozás tárgyát képezi.929 A vita valójában a tartomány területén lefolytatott magánosítási eljárások feletti felügyeletből ered, amely a moldáv törvények értelmében köztársasági, a gagaúz törvény értelmében viszont tartományi hatáskör. Ezért összegzésképpen
elmondható,
hogy
egy
autonóm
terület
zavartalan
működése
bár
nagymértékben függ az adott terület pénzügyi jogosítványaitól és vagyona feletti önállóságától, hosszabb távon a legfontosabb a hatalmi szintek közötti hatáskörök precíz elhatárolása, melynek, egyebek között, természetesen komoly pénzügyi következményei is vannak. „Hogy valójában a regionális és a helyi kormányzatok mennyi hatalommal és felelősséggel rendelkeznek, lényegében attól függ, hogy (1) a közszolgáltatások mekkora mértékét finanszírozzák; (2) a bevételeik összemérhetőek-e ezekkel a kötelezettségeikkel; (3) van-e tényleges választásuk a költségvetésük egyéni szolgáltatásokhoz való igazításában [...] ”930 Ebből kifolyólag pedig a Vajdaság jövőjére nézve a prioritást élvező kérdés nem csak a tartományi pénzügyeknek és tulajdonjognak a rendezése, hanem az eredeti hatáskörben végezhető teendőinek a pontos meghatározása.
927
Törvény Gagauzia speciális jogállásáról (Gagauz Yeri). A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.regione.taa.it/biblioteca/minoranze/gagauziaen.pdf, 6. cikk. 928 Claus Neukirch, „Autonomy And Conflict Transformation: The Case Of The Gagauz Territorial Autonomy In The Republic Of Moldova,” megtekintve 2014. november 20-án, http://leader.viitorul.org/public/513/en/Conflicttransform%20Neukirch.pdf. 929 Gagauzia Törvénykönyve, 12. cikk. 930 Kenneth Davey, „A Handbook on Finance at Local and Regional Level – A set of Council of Europe legal instruments, with an introduction,” megtekintve 2014. november 20-án, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1378257&Site= .
248
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
VII. ÖSSZEGZÉS „Akarja-e, hogy Katalónia állam legyen? És ha igen, akarja-e, hogy Katalónia független állammá váljon?”931 A 2014. november 9-ei katalán nemzeti konzultáción résztvevő öt szavazóból minden negyedik a Spanyolországtól való elszakadás mellett tette le voksát, amelyet Arthur Mas katalán vezető a „demokrácia csupa nagybetűvel írt leckéjénekˮ nevezett.932 2014. szeptember 18-án függetlenedési népszavazást tartottak Skóciában, amikor is a szavazók 45%-a, azaz 1,6 millióan támogatták Skócia függetlenségét az Egyesült Királyságtól. A rendkívül magas, 86%-os részvétel azonban mégsem volt elegendő ahhoz, hogy a régió önálló államként működjön tovább.933 A krími lakosság 85%-a vett részt a Krími Autonóm Köztársaság és Szevasztopol Függetlenségi Nyilatkozatával összhangban megtartott népszavazáson. A szavazók 97%-a az Oroszországhoz való csatlakozás mellett döntött, ugyanis a független államiság valójában csak átmeneti szakaszként szolgált a régiónak, és a végső cél az Oroszországba történő integrálódás volt.934 E három esemény jelen disszertáció írásának illetve magának a kutatásnak néhány hónapos időszaka során következett be, amely csak azt támasztja alá, hogy a területi autonómia intézménye, annak bármely fejlődési szakaszában egy rendkívül dinamikus jelenség; a dinamizmus oka pedig általában a tartományi/regionális lakosság igénye a mind szélesebb körű hatáskörökért, valamint a nagyobb pénzügyi önállóságért. Habár a disszertációban vizsgált Vajdaság Autonóm Tartomány esetében a függetlenség, elszakadás kérdése legfeljebb csak a „politikai pontszerzés” eszközeként jelenik meg, az autonóm hatáskörök iránti igény Szerbiában is igen kifejezett. Ezért a disszertációmban arra tettem kísérletet, hogy megválaszoljam, sikerülte a szerbiai törvényhozónak a tartományi autonómiára vonatkozó konfúz alkotmányjogi állapotra alapozva egy alkotmányosan és törvényesen működő, de egyben a gyakorlatban is célszerű és a helyi lakosság szükségleteit kielégítő autonóm entitást kialakítania a Vajdaságban, különös 931
„Catalonia votes,” http://www.cataloniavotes.eu/independence-referendum/, megtekintve 2014. november 3-án. „Catalan leader to step up independence push as 80% vote to split from Spain,” http://www.theguardian.com/world/2014/nov/10/catalans-vow-push-independence-80-favour-split, megtekintve november 3-án. 933 „Scotland’s referendum,” https://www.scotreferendum.com/, megtekintve 2014. november 3-án. 934 Christian Walter, „Postscript: Self-Determination, Secession, and the Crimean Crisis 2014,” in SelfDetermination and Seccession in International Law, szerk. Christian Walter, Antje von Ungern-Sternberg és Kavus Abushov (Oxford: Oxford University Press, 2014), 297–298. 932
249
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
tekintettel a 2006 utáni időszak jogalkotására935 és a szerbiai Alkotmánybíróság Vajdasággal kapcsolatos döntéseire. A válasz szükségszerűen magába kell, hogy foglalja a tartomány alkotmányos jogállásának megvizsgálását, más szóval a „klasszikus” területi autonómiák közé való besorolásának lehetőségét, valamint ki kell, hogy térjen a Vajdaság jogalkotásban betöltendő szerepére is, azaz azon tartományi szabályozói jogosítványokra, amelyek gyakorlásával a tartomány valóban befolyásoló tényezővé válhat a szerbiai jogrend alakításában. A nemzetközi szakirodalomban alkalmazott mércéket, összehasonlításokat és elméleteket tekintve Vajdaság Autonóm Tartomány a szerbiai belső jog által kialakított és formált, aszimmetrikus területi autonómiának minősül – minden kétséget kizáróan nem szövetségi tagállam −, melynek nincs (és nem is volt) közvetlen nemzetközi jogi megalapozottsága. Speciális jogkultúra, regionális identitás, történelmi háttér jellemzik, amelyek együttesen indokolják a tartomány különleges jogállását Szerbia jogrendszerében. Miután a Vajdaság Autonóm Tartománynak nincs törvényhozó hatalma, se nem vesz részt intézményes formában a Népképviselőház munkájában, nincs kihatása a bíróságok területi eloszlására, valamint csak az államigazgatási szerveknek alárendelve hajthatja végre a köztársasági törvényeket és az egyéb köztársasági jogszabályokat a saját területén, a disszertáció címében az első elképzelés szerinti hatalmi szintek közötti hatalommegosztást, hatáskörmegosztásra cseréltem, és a kutatás nagyobb részében az autonóm tartomány jogalkotói illetve adminisztratív-szabályozói hatásköreivel, és az ezen hatáskörök gyakorlása során született (vagy nem megszületett) tartományi jogszabályok és szerbiai köztársasági törvények lehetséges viszonyára koncentráltam. Ugyanis hiába felel meg a Vajdaság a területi autonómiákat hagyományosan feltételező minden elméleti kritériumnak, ha a gyakorlatban ezen kritériumok mentén nem dönthet önállóan a területén élő tartományi lakosságot érintő bizonyos kérdésekben. A regionális önkormányzat akkor számít területi autonómiának, ha saját specifikus viszonyainak szabályozására, ideértve saját hatalmi szerveit, autonóm, a központi törvénykezéstől független vagy legfeljebb a központi kerettörvénykezéstől függő, normatív hatáskörökkel rendelkezik. Habár a Vajdaság nem rendelkezik törvényhozó hatalommal, az alkotmány lehetővé tette e szerbiai autonóm tartománynak egyes társadalmi területeken szabályozói-jogszabályozói jogosítványok gyakorlását, amelyek révén tartományi jog is kialakítható. A feltételes mód 935
A disszertációban idézett jogszabályok a 2014. október 15-ei állapotot tükrözik.
250
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
hangsúlyozása azonban igen fontos, hiszen a legtöbb szabályozandó kérdés vonatkozásában a tartományi hatáskörök megvalósulása az állandóan változó és a központi hatalom részéről egyoldalúan változtatható törvényi háttértől függ. Ezért elsősorban a területi autonómia azon elemeit vizsgáltam, amelyek a Vajdaság Autonóm Tartomány mind de facto, mind de iure autonómiájának létezését igazolják: azaz a tartomány autonómia alanya mellett a tartalmát, más szóval hatásköreit és a köztársasági, valamint helyi önkormányzati szervekkel fennálló kölcsönös viszonyrendszerét. A vizsgálat során
bizonyítani szerettem volna, hogy, bár a Vajdaság
(jog)történeti múltjával igazolt speciális regionális identitás olyan jogalkotói jogosítványok garantálását követelné meg a központi törvényhozó részéről a tartományi szervek javára, amelyek a Vajdaság adminisztratív határain belül a központi (más szóval köztársasági) szerveket és a tartományi szerveket a tartomány számára jelentős kérdések szabályozásának vonatkozásában mellérendelt pozícióba helyeznék, jelenleg a szerbiai törvények rendelkezései még az alkotmány hagyta igen szűk keretek között is kizárják az autonómia térnyerésének bármilyen lehetőségét. Ezen az állapoton egyébként a szerbiai Alkotmánybíróság tartományi statútummal és a Vajdaság hatásköreiről szóló törvénnyel foglalkozó határozatainak vizsgálata sem enyhít. A határozatokkal ugyanis, az ellentmondásos rendelkezések „kisimítása” érdekében, az Alkotmánybíróság úgy próbált alkotmányjogot alkotni, hogy miközben önmaga is több helyen ellentmondásokba keveredett, az autonómiát szűkítő jogértelmezést tett. A Szerb Köztársaság alkotmánya értelmében az autonóm tartomány a törvénnyel összhangban szabályozza az autonóm tartomány hatásköreit megállapító törvény által meghatározott tartományi érdekű ügyeket az alkotmány által felsorolt társadalmi területeken. Habár az idevágó alkotmánynorma állítja és nem pedig feltételezi a tartomány szabályozói jogosítványait (az alkotmány megfogalmazásából nem lehet különbséget tenni a tartományi jogalkotás és a törvényvégrehajtás céljából történő tartományi szabályozás jogosítványa között), amely azt jelenti, hogy minden, az adott társadalmi területre vonatkozó törvénynek garantálnia kell(ene) a tartomány bizonyos szabályozói, valamint jogszabályozói funkcióját egyébként az adott törvény alkotmányellenes , a tételes jog és a gyakorlat azt mutatja, hogy a tartományi szabályozás az esetek túlnyomó többségében nem a törvénytől eltérő, különböző, a tartományi specifikumokkal összhangban történő jogalkotással egyenlő, hanem a törvények, néhol az
251
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
államigazgatási szervek törvénytől alacsonyabb rangú aktusainak tartomány részéről történő végrehajtására silányul. A Vajdaság hatásköreiről szóló törvény értelmében és a megfelelő ágazati törvényekkel összhangban a Vajdaság saját jogszabályaival számos területet szabályozhat (a szó jogalkotási értelmében is), úgy is mint a fejlesztési tervezést, a turizmus tervezését és fejlesztését, a különböző ásványi források, vizek használatát, a vizi és szárazföldi közlekedés egyes kérdéseit, a tartományi jelentőségű gazdasági vásárokat, a felnőttképzést, az anyanyelvű oktatást és a nemzeti kisebbségek kulturális igényeit és szükségleteit, a szociális védelem kedvezőbb feltételeit, valamint a sport tevékenységek végzését és a nyilvános sportpályák használatát a tartomány területén. Miután azonban mindezen kérdéseket csak a törvénnyel összhangban szabályozhatja a tartomány, fontosnak tartottam tételesen megvizsgálni minden olyan ágazati törvényt, amely valamily módon keretet biztosít ennek a tartományi jogszabályozói jogosítványnak. Figyelembe véve a törvényhozó legkülönfélébb megoldásait és a tartományi statútum, valamint a hatásköri törvény normakontrollja során született alkotmánybírósági következtetéseket, a következők vonhatók le:
az autonóm tartomány jogalkotói funkcióit csak az alkotmány 183. szakaszában felsorolt társadalmi területeken gyakorolhatja, ezeken kívül pedig legfeljebb átruházott államigazgatási (és nem átruházott jogalkotói) feladatokat végezhet;
az autonóm tartomány nem (jog)szabályozhatja, törvényes felhatalmazással sem (az alkotmányban meghatározott teljes társadalmi területet, csak azokat a kérdéseket, amelyeket a (hatáskört megállapító) törvény tartományi jelentőségűnek minősített;
a tartományi normaalkotás lehetősége nem jelenik meg minden társadalmi területen a hatásköri
törvény
értelmében,
de
ezen
mulasztás
alkotmányellenességét
az
Alkotmánybíróság nem vetette fel;
egyes, az alkotmány által felsorolt társadalmi területen az autonóm tartomány nem rendelkezik egyáltalán eredeti hatáskörben végezhető funkciókkal (és ez nem csak a jogalkotásra, hanem bármely más jogosítványra vonatkozik): vagy azért, mert a törvényhozó így rendelkezett, vagy pedig azért mert az Alkotmánybíróság megszűntette
252
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
az egyetlen eredeti hatáskörben végezhető feladatot az alkotmányossági felülvizsgálat során;
az autonóm tartomány önálló rendeleti szabályozása nem fedi a kormánypolitika alakításában való részvételt, ideértve a különböző intézkedések elfogadását vagy éppen a kormánypolitika végrehajtását a Vajdaság területén (függetlenül attól, hogy erről egyes ágazati törvények másként rendelkeznek);
az autonóm tartomány jogalkotása nem jelenti a törvénytől eltérő illetve a törvényben nem szereplő többlet- vagy pótjogok tartományi jogszabályokkal való létrehozását;
az autonóm tartomány alkotmány által egyszerűen csak szabályozásnak nevezett jogosítványa magába foglalja egyrészt az egyes kiegészítő feltételek és a magasabb fokú jogérvényesítés előírását, a saját jellegzetességeivel, valamint az országos vagy pedig a tartományi fejlesztési stratégiákkal (esetleg mindkettővel) összhangban történő jogalkotást, másrészt pedig az illetékes minisztériummal párhuzamosan végrehajtási aktusok elfogadását, amely az adott területet szabályozó ágazati törvény rendelkezésétől függően hol átruházott, hol pedig eredeti funkciónak minősül (akár az alkotmány által a tartomány hatáskörébe utalt társadalmi területeken is).
Talán a legutolsó megállapítás az, amely a leghűebben tükrözi a vajdasági illetve szerbiai valóságot az autonóm tartomány valódi helyzetét illetően. Ezen valóság szerint a törvényhozónak nem célja a Szerbiában aszimmetrikusan létező tartomány autonómiáját állandó tartalommal feltölteni. Amellett, hogy egy autonóm entitás működése, „élete” szempontjából jelentéktelen kérdések szabályozását engedi át az autonóm tartománynak, mint például a tartományi jelentőségű gazdasági vásárok meghatározása vagy például a nyilvános sportpályák használata a tartomány területén, olyan ágazati törvényeket alkot, amelyek teljes egészében kiüresítik a tartományi hatásköröket. Hiszen ha az ágazati törvény egy társadalmi viszony minden elemét részletesen szabályozza a Vajdaságra vonatkozó bármifajta kivételezési klauzula nélkül, nincs szükség, sem lehetőség további pontosításra vagy kiegészítésre, esetleg eltérő megoldásokra a tartományi jogszabályokban. A központi törvényhozás feladata az (lenne), hogy mindazon társadalmi területekre vonatkozó törvényekben, melyeket az alkotmány a tartomány eredeti hatáskörébe utalt, a Vajdaságra nézve külön normákat és elsősorban alapelveket határozzon meg, 253
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
a tartomány területén kívül eső országrészek tekintetében pedig pontos, érthető és minden részletre kiterjedő szabályozást nyújtson illetve meghatározza, mely szervek és milyen módon felelnek a törvény végrehajtásáért a Vajdaság területén kívül. Ezáltal a Vajdaság autonómiája úgy érvényesülhetne, hogy a törvény területi hatálya az egész országra kiterjedne, és nem sérülne a jogrend egysége sem. A fenti tartalmi tökéletlenség mellett az autonóm tartomány hatásköreit is szabályozó ágazati törvények rendszerint többes számban utalnak az autonóm tartományokra, mely virtuális tartományi szintet teremtő jogalkotói hozzáállás amellett, hogy figyelmen kívül hagyja, hogy a jelenlegi feltételek mellett Szerbiában egyetlen olyan autonóm tartomány létezik, amelyekre az alkotmány tartományi autonómiára vonatkozó rendelkezései alkalmazhatóak, és az a Vajdaság, teljesen negálja az autonómia garantálását igazoló specifikumok meglétét a Vajdaság Autonóm Tartományban. Ez utóbbi szintén megerősítést nyer azon törvényi rendelkezésekben, melyek kiegyenlítik az autonóm tartomány, valamint a helyi önkormányzatok szabályozói funkcióit (általában a tartományi autonómia kárára). Pedig nyilvánvaló, hogy a szerbiai alkotmányozó a tartományi autonómiát a helyi önkormányzatok autonómiájától „többnek,” „bővebbnek” és „önállóbbnak” irányozta elő: 1) a helyi önkormányzatok fogalmának meghatározásakor a szerbiai alkotmány nem tér ki a polgárok helyi önkormányzatra való jogának érvényesítésére, míg a Vajdaság alkotmányos definíciója a tartományi autonómiára való jogra épül; 2) a helyi önkormányzatokat törvénnyel hozzák létre és szüntetik meg, a Vajdaság ezzel szemben nevével együtt magában az alkotmányban szerepel, és új tartományt is csak alkotmánymódosítási eljárásban lehetne létrehozni; 3) miközben a szakirodalomban „a területi autonómia alanyaivá válhatnak egyes helyhatósági entitások, régiók illetve provinciák (például Dél-Tirol), vagy egy föderális berendezkedés területi alkotóelemei”,936 addig a szerb alkotmányozónak nem volt célja, hogy minden községet és várost Szerbiában különleges autonóm jogállással ruházzon fel; 4) a Vajdaság szerveinek szabályozása szempontjából saját statútuma a fő jogforrás, míg a helyi önkormányzatok a törvény rendelkezéseinek keretében szabályozhatják szerveiket; 936
Supra note 230.
254
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
5) az alkotmány különböző módon, külön rendelkezésekben szabályozza a tartományi és a községi hatásköröket, ami csak az bizonyítja, hogy az alkotmányozó különböző jogokat és kötelezettségeket szánt a két hatalmi szintnek; 6) a Vajdaság átruházhatja a saját hatáskörébe tartozó feladatok egy részét a helyi önkormányzatokra, de a helyi önkormányzat nem ruházhat semmit a Vajdaságra; 7) a vajdasági statútum elfogadásához a Népképviselőház döntése, előzetes jóváhagyása szükséges, ez egyetlen önkormányzati döntés illetve statútum esetében sincs jelen. Megállapításom szerint a Szerbia területi berendezését szabályozó 7. alkotmányfejezet pontatlansága, következetlensége illetve homályos megfogalmazása korrigálható lenne illetve lett volna a szerbiai törvényhozó által a tartományi autonómia elemeit egységes módon szabályozó
törvények
elfogadásával.
Ugyanis
olvasatomban
a
sokat
idézett
183.
alkotmányszakasz alapos és következetes értelmezése nem zárja ki az autonóm tartományok, így a Vajdaság olyan szabályozói (értsd normatív és regulatív) jogosítványainak az előírását, amelyek a tartományi autonómia tartalmi bővítésére irányulnának:
az autonóm tartomány az alkotmány által felsorolt társadalmi területeket nem teljes egészében, hanem csak egyes, a törvény által meghatározott kérdések vonatkozásában szabályozhatja bár az nem egyértelmű, hogy maga a törvényhozó dönthet-e úgy, hogy az adott területbe tartozó minden kérdést tartományi jelentőségűnek nyilvánít-e, ennek nincs semmilyen akadálya az alkotmányban;
az alkotmányozó behatárolta a területi autonómia kereteit, és a Vajdaság a felsoroltakon túl nem (jog)szabályozhat egyéb társadalmi viszonyokat „eredeti hatáskörben” habár ez nem zárja ki, hogy akár ezen a területeken (a törvény által tartományi jelentőségűként meghatározott ügyeken kívül), akár más területeken átruházott jogalkotói funkciókat lásson el;
a tartományi jogalkotás területi hatálya csak a tartomány szintjéig terjed, mellyel az alkotmányozó elsősorban a köztársasági és tartományi végrehajtási hatáskörök közötti esetleges átfedés lehetőségét zárta ki, de szintén alapot biztosított a tartomány területén
255
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
való eltérő jogalkotáshoz is, amely ezáltal nem sérti sem a jogrend egységét, sem pedig a polgárok egyenlőségének elvét
a törvényhozó bármilyen mulasztása az egyes tartományi érdekű ügyek szabályozása esetén kihat a polgárok tartományi autonómiára való jogának érvényesítésére, mely mulasztásnak nincs semmilyen jogilag szankcionálható következménye.
Áttanulmányozva a Tartományi Képviselőház honlapján közzétett jogszabályokat, az a következtetés vonható le, hogy a tartományi költségvetésen és zárszámadáson, a tartományi szervek
szervezetének
és
működésének
szabályozásán,
valamint
egyes
intézmények
megalapításán kívül a Vajdaság nem igen élt még azokkal a szűk lehetőségekkel sem a jogalkotás terén, amelyet a törvényhozó az autonóm tartomány hatásköreit megállapító törvénnyel megteremtett. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a Vajdaság nem fogadott volna el fejlesztési stratégiákat vagy hozott volna meg különböző területi terveket; hagyományos értelemben vett jogot azonban, néhány kivétellel, nem alkotott. Ha azonban a tartományi jogalkotás elsősorban a tartományi intézményrendszer és hatalmi szervezet szabályozására korlátozódik, megkérdőjeleződik magának az autonómiának a létjogosultsága. Figyelembe véve, hogy a legtöbb tartományi jogosítvány a fentiekben bemutatott nem éppen koherens törvényi megoldásokra épül, a tartomány legfelsőbb jogi aktusával, a tartományi statútummal, közvetlenül az alkotmány alapján, törvényi közvetítés nélkül történő szabályozás marad a vajdasági jogalkotási autonómia „túlélésének” egyedüli esélye. Miután azonban az alkotmány csupán a tartomány saját intézményrendszerét illetve szimbólumait nevesíti ezen jogszabályozói tartományi jogosítványok kizárólagos tárgyaként illetve a tartományi statútum normakontrollja során született alkotmánybírósági állásfoglalások több ízben törvényhez kötötték még ezen kérdések autonóm szabályozását is, felmerül a kérdés, hogy a tartományi statútum bizonyítottan sui generis jogforrás jellege a szerbiai jogrendszerben, miben teszi többé és tartalmasabbá a tartományi autonómiát. A tény, hogy a Vajdaság lényegében önállóan alapíthatja meg saját intézményeit, valamint állapíthatja meg szimbólumait még nem elegendő ahhoz, hogy a tartományt autonómnak nevezzük és ténylegesen autonóm területként funkcionáljon.
256
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Mindezek tudatában az alapvető kérdés nem az mint ahogyan az már elhangzott a fentiekben , hogy sikerült-e a szerbiai törvényhozónak a tartományi autonómiára vonatkozó konfúz alkotmányjogi állapotra alapozva egy alkotmányosan és törvényesen működő, de egyben a gyakorlatban is célszerű és a helyi lakosság szükségleteit kielégítő autonóm entitást kialakítania a Vajdaságban mert szemmel láthatóan még nem sikerült , hanem hogy a szerbiai központi törvényhozás megpróbálta-e egyáltalán az idevágó alkotmánynormákat oly módon értelmezni és megfelelő törvények formájában életre hívni, hogy azon törvények tartományi autonómiát ápoló és fejlesztő tartalmuk miatt szükségtelenné tegyék az ehhez hasonló disszertációk megírását. Jelenlegi körülmények között ugyanis Vajdaság Autonóm Tartomány, bár véleményem szerint minden jogi eszköz adott, hogy de facto területi autonómiává is váljon, legfeljebb de iure autonómia, és az is talán csak a szerbiai jogrendszer gyakorlati működésének mélyebb vizsgálatának mellőzése esetén.
257
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
VIII. FORRÁSOK
1. BIBLIOGRÁFIA A. SAJTI Enikő, „A Szerb-Horvát-Szlovén Királysághoz került magyarok (1918-1921),” in Kisebbségi magyar közösségek a 20. században, szerk. Bárdi Nándor, Fedinec Csilla, Szarka László (Budapest: Gondolat Kiadó – MTA Kisebbségkutató Intézet, 2008), 4447. ANDERSON, George, Federalism: An Introduction (Oxford: Oxford University Press, 2008) BARTOLE, Sergio, „Regionalism and Federalism in the Italian Constitutional Experience,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 173193. BEAUD, Olivier, „Conceptions of the state,” in The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, szerk. Michel Rosenfeld és Sajó András (Oxford: Oxford University Press, 2012), 267282. BENEDIKTER, Thomas, The working autonomies in Europe. Territorial autonomy as a means of minority protection and conflict solution in the European experience - An overview and schematic comparison (Bolzano: Associazione per i popoli minacciati, 2006) BENEDIKTER, Thomas, The World‘s Modern Autonomy Systems. Concepts and Experiences of Regional Territorial Autonomy (Bolzana: EURAC, 2009) BEŠIREVIĆ, Violeta, „Muke po Statutu: da li će jeziĉka dogmatizacija ustava ukinuti politiĉku autonomiju Vojvodine? Prilog za javnu raspravu o ustavnosti i zakonitosti Statuta Vojvodine,” Pravni zapisi 2 (2013): 476510. BIBÓ István, „Az államhatalmak elválasztása egykor és most,” in Válogatott tanulmányok II. Kötet, szerk. Bibó István (Budapest: Magvető, 1990), 367397. Black’s Law Dictionary Ninth Edition (St. Paul: Thomson Reuters, 2009) BOAROV, Dimitrije, „Društvena i privredna tranzicija u Vojvodini,” Nova Srpska politička misao: Vojvođansko pitanje Posebno izdanje 1 (2005): 4657. BOGDANOR, Vernon, Devolution in the United Kingdom (Oxford: Oxford University Press, 1999) BOGNÁR Zoltán Levente, „Autonómiák világszerte: az önállóság formai és tartalmi ismérvei tizennyolc államban (2.),” Magyar Kisebbség 1-2 (2006): 318. 258
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
BOGNÁR Zoltán, Kisebbségi autonómiák és a kisebbségek érdekeit szolgáló regionális autonómiák az Európai Unió tagállamaiban (Kolozsvár: RMDSZ, 2007) BOTIĆ, Milorad, „Autonomija Vojvodine u sistemu jugoslovenske federacije,” Glasnik Advokatske komore Vojvodine, časopis za pravnu teoriju i praksu 2 (1969): 111. Burrows, Noreen, Devolution, (London: Sweet Maxwell, 2000) CABRERO, Olga, „Features - A Guide to the Spanish Legal System.” Megtekintve 2014. november 25-én, http://www.llrx.com/features/spain.htm#legislation CAMPBELL, David F. J., The Basic Concept for the Democracy Ranking of the Quality of Democracy, (Bécs: Democracy Ranking, 2008) CASSESSE, Antonio, Self-Determination of Peoples – A Legal Appraisal (Cambridge: Cambridge University Press, 1995) DAMJANOV, Budimir, „Kratak prikaz Statuta AP Vojvodine,” Glasnik Advokatske komore Vojvodine, časopis za pravnu teoriju i praksu 6 (1953): 17. DINAN, John, „Patterns of Subnational Constitution-making in Federal Countries,” (a tanulmány az Alkotmányjogi Nemzetközi Egyesület 7. Világkongresszusán hangzott el, Atén, 2007. június 3. Megtekintve 2014. november 10-én, 11-15.) http://camlaw.rutgers.edu/statecon/workshop11greece07/workshop11/Dinan.pdf ĐURIĆ, Vladimir, „Statut Vojvodine: izazov graĊanskoj ustavnosti i ustavnom patriotizmu,ˮ Nova Srpska politička misao: Ustav i iskušenja – Posebno izdanje 2 (2008): 169192. Európa Tanács, Effects on the Financial Autonomy of Local and Regional Authorities Resulting from the Limits Set at European Level on National Public Debt, Local and regional authorities in Europe, No. 71. 2000. FIRA, Aleksandar, Opšta teorijska pitanja ustavnog prava i istorija srpske ustavnosti (Újvidék: Fakultet za pravne i poslovne studije, 2007) FOIGHEL, Isi, „Home Rule in Greenland,” Man Society 1 (1980): 18 pp. GAMPER, Anna, „Austrian Federalism and the Protection of Minorities,” in Federalism, subnational constitutions, and national minority rights, szerk. G. Alan Tarr, Robert F. Williams és Joseph Marko (London: Praeger Publishers, 2004), 5572. GARDNER, James A., „In search of subnational constitutionalism,” (a tanulmány az Alkotmányjogi Nemzetközi Egyesület 7. Világkongresszusán hangzott el, Atén, 2007. június 11259
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
15.) Megtekintve 2014. november http://camlaw.rutgers.edu/statecon/workshop11greece07/workshop11/Gardner.pdf
10-én,
GHAI, Yash, „Introduction: Nature and origin of autonomy,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai, Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 131. GIUSEPPE, Martinico, „The impact of »regional blindness« on the Italian Regional State,ˮ IDEIR Working paper 5 (2011) GORGOL, Andrzej, „The Autonomy of a Democratic European State in Shaping the Law on the Public Financing of Political Parties in the Light of the Council of Europe Standards – Case of Poland,” in Public Finances – Administrative Autonomies, szerk. Hulkó Gábor és Patyi András (Győr: UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft. 2012), 103117. GÖRÖMBEI Sára, „A Gross-jelentés – Az autonómia mint megoldás az európai konfliktusokra,” Magyar Kisebbség 2-3 (2003): 350367. GUILLEN, Lopez Enrique, „Judicial Review in Spain: The Constitutional Court,” Loyola of Los Angeles Law Review 41 (2008): 529562. HANNIKAINEN, Lauri, „Self-Determination and Autonomy in International Law,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 7995. HEINTZE, Hans-Joachim, „On The Legal Understanding Of Autonomy,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 732. HIMSWORTH, Chris, „The autonomy of devolved Scotland,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai és Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 349382. HOOGHE, Liesbet, MARKS, Gary és SCHAKEL, Arjan H., The Rise of Regional Autonomy – A comparative study of 42 democracies (London – New York: Routledge, 2010) HURST, Hannum, „Territorial autonomy: Permanent solution or step toward secession,” in Facing Ethnic Conflicts: Toward a New Realism, szerk. Andreas Wimmer et al. (Rowan & Littlefield, 2004), 274282. JAKAB András, „Normatív aktusok érvényessége, hatálya és alkalmazhatósága,” Jogi Fórum (2003). Megtekintve 2014. november 10-én, http://www.jogiforum.hu/publikaciok/83. JESSE, Neal G. és WILLIAMS, Kristen P., Identity and Institutions: Conflict Reduction in Divided Societies (Albany: State University of New York Press, 2012) 260
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
JUBERIAS, Carlos Flores, „Regionalization and Autonomy in Spain: The Making of the »Estado de las Autonomías«,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 195221. JUBERIAS, Carlos Flores, „The autonomy of Catalonia – The unending search for a place within pluralist Spain,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai és Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 228257. KENNETH, Davey, „A Handbook on Finance at Local and Regional Level – A set of Council of Europe legal instruments, with an introduction,” megtekintve 2014. november 20-án, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1378257&Site= KISIDIA Erzsébet, „Emberi jogok – állampolgári jogok,” Új Pedagógia Szemle (2000). Megtekintve 2014. november 5-én http://epa.oszk.hu/00000/00035/00038/2000-05-lk-KisidaEmberi.html KOMŠIĆ, Jovan, „Vojvodina kao evropska regija u budućem Ustavu Srbije,” in Vojvodina i budući Ustav Srbije, szerk. Slobodan Beljanski és Marijana Pajvanĉić (Belgrád: Fondacija Konrad Adenauer, 2003), 946. KOMŠIĆ, Jovan, Vojvođansko pitanje u procesu srpske tranzakcije (19882013) (Belgrád: Dan Graf, 2014) KONĈAR, Ranko és BOAROV, Dimitrije, Stevan Doronjski: Odbrana autonomije Vojvodine (Újvidék: Muzej Vojvodine, 2011) KORHECZ Tamás és BERETKA Katinka, „A helyi önkormányzatok, az autonóm tartomány, valamint a dekoncentrált államigazgatási szervek szervezete, felépítése és feladatai a Szerb Köztársaságban,” Új Magyar Közigazgatás 10 (2013): 921. KORHECZ Tamás, „A Vajdaság közjogi helyzete Szerbiában, hatalmi szervezete és hatáskörei a 2009 decemberétől hatályos új törvények fényében. Törvényhozói autonómia és közigazgatási decentralizáció között,” Jog, Állam, Politika 3 (2010): 5375. KORHECZ Tamás, „Položaj Vojvodine u postupku donošenja novog Ustava Republike Srbije,” in Vojvodina i budući ustav Srbije, szerk. Slobodan Beljanski és Marijana Pajvanĉić (Belgrád: Fondacija Konrad Adenauer, 2003), 7380. KORHECZ Tamás, „Statut autonomne pokrajine u ustavnom pravu Republike Srbije Osvrt nа nekа nаĉelnа ustаvnoprаvnа pitаnjа u postupku ocene ustаvnosti Stаtutа Autonomne pokrаjine Vojvodine,” Pravni zapisi 2 (2013): 436466.
261
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
KORHECZ Tamás, „Vojvodina – The struggle for autonomy. Omnibus Law on Vojvodina – A specific legislative step towards decentralization in Post-Milosevic Serbia,” Helsinki Monitor – Quarterly on Security and Cooperation in Europe 4 (2002): 233246. KRKLJUŠ, Ljubomirka, Istorija političkih i pravnih institucija Vojvodine (Újvidék: Pravni fakultet – Centar za izdavaĉku delatnost, 2004) KYMLICKA, Will, Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of Diversity (Oxford: Oxford University Press, 2007) KUKORELLI István és MÁTHÉ Gábor, „Közjogi értékeink a preambulumban,” in Preambulum az alkotmányokban, szerk. Lamm Vanda, Majtényi Balázs és Pap András László (Budapest: Complex Kiadó, 2011), 922. KUTLEŠIĆ, Vladan, „Predlog statuta AP Vojvodine i Ustav Srbije,“ in Predlog Statuta AP Vojvodine – Zbornik radova sa Naučnog skupa održanog 1. decembra 2008. u organizaciji Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, szerk. Ratko Marković (Belgrád: Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu – Izdavaĉki centar, 2009), 8796. LAPIDOTH, Ruth, Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts (Washington: US Institute of Peace Press, 1997) LAPIDOTH, Ruth, Elements of Stable Autonomy Solutions (München: CAP Papers, 2001) LEOPOLD, Patricia M., „Autonomy and the British Constitution,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 223250. LONĈAR, Zoran, „Položaj, uloga i organizacija pokrajinske uprave u Autonomnoj pokrajini Vojvodine,” Zbornik radova 1 (2010): 5979. MAGONE, José María, Contemporary Spanish Politics (London: Taylor & Francis, 2009) Magyar Országgyűlés Külügyi Hivatala, Tanulmány a területi, személyi autonómia és a kettős állampolgárság gyakorlatáról az Európai Unióban (Budapest, 2005) MARKOVIĆ, Ratko, „Ustav Republike Srbije iz 2006 – Kritiĉki pogled,“ Anali Pravnog fakulteta u Beogradu 2 (2006): 546. MARKOVIĆ, Ratko, Ustavno pravo (Belgrád: Pravni fakultet Univerziteta, Centar za izdavaštvo i informisanje, 2013) MARTINEZ, Jenny S., „Horizontal structuring,” in The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, szerk. Michel Rosenfeld és Sajó András (Oxford: Oxford University Press, 2012), 548575. 262
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
MEZEI Péter, „A joghézag kérdése régen és ma,” Jogelméleti Szemle 2 (2002). Megtekintve 2014. november 11-én, http://jesz.ajk.elte.hu/mezei10.html MIKLÓSNÉ ZAKAR Andrea, „Autonómia: elmélet és gyakorlat,” Tér és Társadalom 3 (2010): 7591. MILKOV, Dragan, Upravno pravo 1 (Újvidék: Pravni fakultet – Centar za izdavaĉku delatnost, 2009) MILOSAVLJEVIĆ, Bogoljub és POPOVIĆ, Dragoljub M., Ustavno pravo (Belgrád: Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu Javno preduzeće Službeni glasnik, 2011) MILOSAVLJEVIĆ, Bogoljub, „Naĉelo podele vlasti u Ustavu i ustavnoj praksi Republike Srbije,ˮ Pravni zapisi 1 (2012): 521. MILOSAVLJEVIĆ, Bogoljub, „Pokrajinski statut i organizacija pokrajinske vlasti prema Ustavu Republike Srbije,” Pravni zapisi 2 (2013): 467476. MILOSAVLJEVIĆ, Bogoljub, „Ustavnopravni koncept teritorijalne autonomije,” Pravi život 12 (2012): 835848. MILOSAVLJEVIĆ, Bogoljub, Ustavno pravo sa tekstom Ustava Republike Srbije i Zakona o Ustavnom sudu i organizacija pravosuđa (Belgrád: Projuris, 2014) Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Közigazgatási szakvizsga Általános közigazgatási ismeretek II. modul: Jogalkotási és jogalkalmazási ismeretek (Budapest: FÁMA Zrt. – Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., 2013) NEUKIRCH, Claus „Autonomy And Conflict Transformation: The Case Of The Gagauz Territorial Autonomy In The Republic Of Moldova,” megtekintve 2014. november 20-án, http://leader.viitorul.org/public/513/en/Conflicttransform%20Neukirch.pdf NORDQUIST, Kjell-Åke, „Autonomy as a Conflict-Solving Mechanism – An Overview,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 5977. ORLOVIĆ, Slobodan P., Načelo podele vlasti u ustavnom razvoju Srbije (Belgrád: Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu – Izdavaĉki centar, 2008) PAJVANĈIĆ, Marijana, „Novi Ustav Srbije i autonomija Vojvodine, I deo‐ Uporedna analiza projekata ustava Srbije,” in Alternativna nacionalna strategija dencetralizaije, szerk. Jelena Perković (Újvidék: Centar za regionalizam, 2012), 746.
263
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
PAJVANĈIĆ, Marijana, „Novi Ustav Srbije i autonomija Vojvodine: uporedna analiza projekata ustava Srbije,” Nova Srpska politička misao: Vojvođansko pitanje Posebno izdanje 1 (2005): 746. PAJVANĈIĆ, Marijana, „Pravo graĊana na pokrajinsku autonomiju – Evropski standardi i ustavna rešenja,ˮ Nova Srpska politička misao: Ustav i iskušenja – Posebno izdanje 2 (2008): 117132. PAJVANĈIĆ, Marijana, „Položaj SAP Vojvodine u SR Srbiji (SKV u ostvarivanju ustavnog položaja SAP Vojvodine u SR Srbiji),” Istraživanja 8 (1979): 399417. PAJVANĈIĆ, Marijana, „Struktura parlamenta i prezentovanje autonomija – regija,ˮ in Vojvodina i budući ustav Srbije, szerk. Slobodan Beljanski és Marijana Pajvanĉić (Belgrád: Fondacija Konrad Adenauer, 2003), 93102. PAJVANĈIĆ, Marijana, „Ustavni okvir regionalne države,“ in Decentralizacija u kontekstu novog Ustava Srbije i EU integracija, szerk. Aleksandar Popov (Újvidék: Centar za regionalizam, 2008), 5166. PAJVANĈIĆ, Marijana, Komentar Ustava Republike Srbije (Belgrád: Fondacija Konrad Adenauer, 2009) PALERMO, Francesco, „Asymmetric, »Quasi-Federal« Regionalism and the Protection of Minorities: The Case of Italy,” in Federalism, subnational constitutions, and national minority rights, szerk. G. Alan Tarr, Robert F. Williams és Joseph Marko (London: Praeger Publishers, 2004), 107132. PALERMO, Francesco, „South Tyrol’s Special Status within the Italian Constitution,” in Tolerance through Law. Self Governance and Group Rights in South Tyrol, szerk. Jens Woelk, Joseph Marko és Francesco Palermo (Leiden: Martinus Nijhoff, 2008), 3349. PALERMO, Francesco, „Implementation and Amendment of the Autonomy Statute,” in Tolerance through Law. Self Governance and Group Rights in South Tyrol, szerk. Jens Woelk, Joseph Marko és Francesco Palermo (Leiden: Martinus Nijhoff, 2008), 143159. PÁLNÉ KOVÁCS Ilona, „A területi kormányzás elméleti alapjai, nemzetközi modelljei,” in Regionalizmus és területi kormányzás, szerk. Pálné Kovács Ilona, Tuka Ágnes, Schmidt Andrea, Vadál Ildikó, Kákai László (Budapest: PTE Bölcsészettudományi Kar Politikai Tanulmányok Tanszék) PATYI András és VARGA Zs. András, Általános közigazgatás jog (Budapest–Pécs: Dialog Campus Kiadó, 2011) PETERLINI, Oskar, „Foundations and institutions of South Tyrol’s autonomy in Italy,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai és Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 118162. 264
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
PETERLINI, Oskar, The Autonomy Statute of the Region Trentino-South Tyrol – A short overview of Historical, Political and Legal Aspects (Bolzano: Regional Council of Trentino-South Tyrol, 1994) PETRÉTEI József, „A jogforrás fogalma, érvényessége és hatályossága,” Kodifikáció 1 (2012): 530. PETROV, Vladan, „Ovakav predlog statuta ne sme da proĊe – prilog nauĉnoj raspravi o predlogu statuta AP Vojvodine od 14. oktobra 2008,” in Predlog Statuta AP Vojvodine – Zbornik radova sa Naučnog skupa održanog 1. decembra 2008. u organizaciji Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, szerk. Ratko Marković (Belgrád: Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu – Izdavaĉki centar, 2009), 97108. PETROV, Vladan és SIMOVIĆ, Darko, „Regionalna država – (Ne)ispravan put decentralizacije Republike Srbije,” Pravni život 12 (2013): 557571. PETROV, Vladan és SIMOVIĆ, Darko, „Statut kao podzakonski akt bez elemenata konstitutivnosti – uz dilemu o pravnoj prirodi Statuta AP Vojvodine od 2009. godine,ˮ Pravna riječ 35 (2013): 143154. PAROLARI, Sara és VOLTMER, Leonhard, „Legislative and Administrative Autonomy,” in Tolerance through Law. Self Governance and Group Rights in South Tyrol, szerk. Jens Woelk, Joseph Marko és Francesco Palermo (Leiden: Martinus Nijhoff, 2008), 77103. ROBERTSON, Work, „Overview of Decentralization Worldwide: A Stepping Stone to Improved Governance and Human,” (a tanulmány a Federalism: The Future of Decentralizing States? elnevezésű 2. Nemzetközi Decentralizáció Konferencia tanulmánykötetében jelent meg, Manila, Fülöp-szigetek, 2002. július 25-27.) Megtekintve 2014. szeptember 24-én, http://web.iaincirebon.ac.id/ebook/moon/Decentralization/overview-decentralisation-worldwidepaper.pdf SÁRI János, A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy az alkotmányos rendszerek belső logikája (Budapest: Osiris Kiadó, 1995) SERRA, Rosario és OÑATE, Pablo, „The Reform of the Spanish Subnational Constitutions1: Rules and Regulations and Political Contexts,” (a tanulmány az Alkotmányjogi Nemzetközi Egyesület 7. Világkongresszusán hangzott el, Atén, 2007. június 11-15.) Megtekintve 2014. november 10én, http://camlaw.rutgers.edu/statecon/workshop11greece07/workshop11/Serra.pdf SIMOVIĆ, Darko, „Teritorijalna autonomija u Ustavu Srbije od 2006. godine,” Pravni život 14 (2008): 729739. SIMOVIĆ, Darko, „Ustavnosudsko uobliĉavanje teritorijalne autonomije Vojvodine,” NBP • Žurnal za kriminalistiku i pravo 3 (2013): 5369. 265
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
SKENDEROVIĆ-ĆUK Nadia, „Institucionalni okvir multietniĉkih država,ˮ in Autonomija i multietnička društva, szerk. Dušan Torbica (Szabadka: Otvoreni univerzitet, 2000) ŠOGOROV Stevan, „Region‐subjektivitet, svojina, imovina,” in Alternativna nacionalna strategija dencetralizaije, szerk. Jelena Perković (Újvidék: Centar za regionalizam, 2012), 145–157. SOMLYÓDYNÉ PFEIL Edit, „Mozaikok a regionális identitás értelmezéséhez,” Tér és Társadalom 4 (2007): 5771. STEPANOV, Radivoj, „Položaj AP Vojvodine i budući ustav Srbije u projektima ustava – Komparativni pregled rešenja, sliĉnosti i razlike,ˮ in Vojvodina i budući ustav Srbije, szerk. Slobodan Beljanski és Marijana Pajvanĉić (Belgrád: Fondacija Konrad Adenauer, 2003), 5366. STOJANOVIĆ, Snežana R., Fiskalni federalizam (Belgrád: Institut za uporedno pravo – Centar za antiratnu akciju, 2005) SUBOTIĆ, Momĉilo, „Autonomija Vojvodine - istorijski i savremeni kontekst - I deo,ˮ Politička revija 2 (2009): 119136. SUKSI, Markku, „On the Entrechment of Autonomy,” in Autonomy: Applications and Implications, ed. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 151171. SUKSI, Markku, „Prosperity and happiness through autonomy – The self-government of the Åland Islands in Finland,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai, Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 6290. SUKSI, Markku, „The Åland Islands in Finland,” (a tanulmány a Velencei Bizottság Helyi önkormányzat, területi integritás és kisebbségvédelem című tanácskozásán hangzott el, Lausanne, 1996. április 25-27.). Megtekintve 2014. november 20-án, http://archive.today/nWtSY#selection-7759.168-7759.174 SUKSI, Markku, Concluding remarks to Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 357363. SUKSI, Markku, Sub-State Governance through Territorial Autonomy. A Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and Institutions (Heidelberg: Springer, 2011) TEOFILOVIĆ, Petar, „Autonómia a Szerb Köztársaság 2006. évi alkotmánya szerint,” Létünk – különszám (2014): 2035. TIBORI SZABÓ Kinga, „A népek önrendelkezésének belső formája: egyéni szabadság vagy jog a kollektív autonómiához?,” Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny 1 (2005): 4146. 266
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
VIEYTEZ, Eduardo J. Ruiz, „Federalism, Subnational Constitutional Arrangements, and the Protection of Minorities in Spain,” in Federalism, Subnational Constitutions, and Minority Rights, szerk. G. Alan Tarr, Robert F. Williams és Joseph Marko (London: Praeger Publishers, 2004), 133153. VIZI Balázs, „A kisebbségi autonómia nemzetközi feltételeiről,” Pro Minoritate tavasz (2008): 5462. VUKADINOVIĆ, Gordana, Teorija države i prava II (Újvidék: Futura publikacije, 2007) VUKOVIĆ, Nenad, „Pravna priroda mišljenja i pravni karakter uloge pokrajinskih organa Autonomne pokrajine Vojvodine u zakonodavnom (i ustavotvornom) postupku Republike Srbije,” Pravni instruktor 9 (2011) WALTER, Christian, „Postscript: Self-Determination, Secession, and the Crimean Crisis 2014,” in Self-Determination and Seccession in International Law, szerk. Christian Walter, Antje von Ungern-Sternberg és Kavus Abushov (Oxford: Oxford University Press, 2014), 293311. WATTS, Ronald L., „The United Kingdom as a federalised or regionalised union,” in Devolution and power in the United Kingdom, szerk. Alan Trench (Manchester: Manchester University Press, 2007) WATTS, Ronald L., Comparing federal systems (London: McGill-Queen’s University Press, 2008) WIBERG, Matti, „Political Autonomy: Ambiguities and Clarifications,” in Autonomy: Applications and Implications, szerk. Markku Suksi (Hága: Kluwer Law International, 1998), 4357. WILLIAMS, Robert F. és TARR, G. Alan, „Subnational Constitutional Space: A View from the States, Provinces, Regions, Länder, and Cantons,” in Federalism, subnational constitutions, and national minority rights, szerk. G. Alan Tarr, Robert F. Williams és Joseph Marko (London: Praeger Publishers, 2004), 324. WOODMAN, Sophia és GHAI, Yash, „Comparative perspectives of institutional frameworks for autonomy,” in Practising Self-Government. A Comparative Study of Autonomous Regions, szerk. Yash Ghai és Sophia Woodman (Cambridge: Cambridge University Press, 2013), 449486. WOTH Péter, „Sportjogi alapismeretek,” in Sportelméleti ismeretek, szerk. Gál László (Pécsi Tudományegyetem, Szegedi Tudományegyetem, Nyugat-Magyarországi Egyetem, Eszterházy Károly Főiskola, Dialóg Campus Kiadó-Nordex Kft., 2011), 7192.
267
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
2. JOGFORRÁSOK Dánia
1948. évi 137. számú törvény a Feröer-szigetek önkormányzatáról. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.stm.dk/_p_12710.html 1978. évi 577. számú törvény Grönland. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.stm.dk/_p_12712.html 2007. évi 442. számú törvény a pénzmosást és a terrorizmus finanszírozását megelőző intézkedésekről. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható https://www.finanstilsynet.dk/upload/Finanstilsynet/Mediafiles/newdoc/Acts/CAct442_1 10507new.pdf 2009. évi 473. számú törvény Grönland önkormányzatáról. Az törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.stm.dk/multimedia/GR_Self-Government_UK.doc Dánia Alkotmánytörvénye, 1953. június 5. Az alkotmánytörvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.stm.dk/_p_10992.html The Greenland-Danish Self-Government Commission’s Report on Self-Government in Greenland: Executive summary, 2008.
Finnország
1991. évi 1144. számú törvény az Ålandi autonómiáról. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1991/en19911144.pdf 1997. évi 1159. számú törvény a regionális felosztásról. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1997/en19971159.pdf 1998. évi 714. számú választási törvénye. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1998/en19980714.pdf. Finnország Alkotmánya, 731/1999. szám, módosítva 1112/2011. számig. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf
Indonézia
2006. évi 11. számú törvény Aceh kormányzásáról. A törvény angol nyelvű fordítás megtalálható http://www.ifrc.org/docs/idrl/968EN.pdf 2007. évi 25. számú törvény a befektetésről. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.bkpm.go.id/file_uploaded/Investment_Law_Number_252007.pdf 2009. évi 4. számú törvény az ásvány- és szénbányászatról. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://faolex.fao.org/docs/pdf/ins85947.pdf . 7. cikk. Az Indonéz Köztársaság Alkotmánya, 1945., módosítva 1999-ben, 2000-ben, 2001-ben és 2002-ben. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/--ilo_aids/documents/legaldocument/wcms_174556.pdf 268
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Magyarország
Magyarország 2011. április 25-ei Alaptörvénye 1921. évi XXXIII. törvényszakasz 1976. évi 8. törvényerejű rendelet az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya kihirdetéséről 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról Magyarország 1997. évi XV. törvénye a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről
Moldávia
Gagauzia Törvénykönyve, 28-XXXI/I. 1998. szám. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.gagauzia.md/pageview.php?l=en&idc=389&id=240 Törvény Gagauzia speciális jogállásáról (Gagauz Yeri). A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.regione.taa.it/biblioteca/minoranze/gagauziaen.pdf A Moldovai Köztársaság Alkotmánya, elfogadva 1994. július 29-én, módosítva és kiegészítve 2000. július 5-én, továbbá módosítva a 2001. évi 351-XV. számú törvénnyel, a 2002. évi 1469-XV., 1470-XV. és 1471-XV. számú törvényekkel, 2003. évi 344-XV. számú törvénnyel és a 2006. évi 185-XVI. számú törvénnyel. Az alkotmány angol nyelvű http://www.icla.up.ac.za/images/un/use-of-force/easternfordítása megtalálható europe/Moldova/Constitution%20Moldova.pdf
Olaszország
1999. évi 482. számú törvény a történelmi nyelvi kisebbségek védelméről. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.usenglishfoundation.org/view/336 2001. évi 3. számú Alkotmánytörvény Az Olasz Köztársaság Alkotmánya. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf. Trentino-Alto Adige/Südtirol Autonómia Statútuma. A statútum angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.provinz.bz.it/en/downloads/autonomy_statute_eng.pdf
Oroszország
Az Orosz Köztársaság Alkotmánya, elfogadva 1993. december 25-én, a 2008. december 30-ai módosításokkal. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.mid.ru/bdomp/nsosndoc.nsf/1e5f0de28fe77fdcc32575d900298676/d0bd6a5ba542c949c32575dd004009ee !OpenDocument
Portugália
269
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A Portugál Köztársaság Alkotmánya (a VII. alkotmánymódosításig), 2005. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://app.parlamento.pt/site_antigo/ingles/cons_leg/Constitution_VII_revisao_definitive. pdf 2009. évi 2. számú törvény az Azori Autonóm Régió politikai és közigazgatási statútumáról. A statútum angol nyelvű fordítása megtalálható: http://www.alra.pt/images/alra/doc_alra/estatuto_raa/estatuto_ing.pdf
Spanyolország
Baszkföld Autonómia Statútuma. A statútuma angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.basquecountry.eus/t32448/en/contenidos/informacion/estatuto_guernica/en_455/adjuntos/estatu_i.pdf A Spanyol Királyság Alkotmánya, 1978. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas/Norm/const _espa_texto_ingles_0.pdf 2006. évi 6. számú organikus törvény Katalónia autonómia statútumának módosításáról. A törvény angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.parlament.cat/porteso/estatut/estatut_angles_100506.pdf Legal report on the Judgment of Spain’s Constitutional Court on the Catalonia’s Statute of Autonomy, 19. Megtekintve 2014. november 25., http://web.gencat.cat/en/generalitat/estatut/
Svájc
A Svájci Államszövetség Szövetségi Alkotmánya, 1999. április 18. (2014. február 9-ei állapot). Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható http://www.admin.ch/opc/en/classified-compilation/19995395/
Szerbia Köztársasági jogszabályok
Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa, “Službeni glasnik RS,ˮ 21/2010 [A jogszabályalkotás egységes módszertani szabályai, SZK Hivatalos Közlönye, 21/2010. szám] Poslovnik Narodne Skupštine, “Službeni glasnik RS,ˮ 20/2012 – preĉišćen tekst [A Népképviselőház Ügyrendje, SZK Hivatalos Közlönye, 20/2012 – egységes szerkezetbe foglalt szöveg] Pravilnik о bližim uslovima za obavljanje sportskih aktivnosti i sportskih delatnosti, “Službeni glasnik RS,ˮ 17/2013 [Szabályzat a sportaktivitások és sporttevékenységek végzésének részletesebb feltételeiről, SZK Hivatalos Közlönye, 17/2013. szám] Strategija razvoja turizma Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 91/2006 [A Szerb Köztársaság Turizmusfejlesztési Stratégiája, SZK Hivatalos Közlönye, 91/2006. szám] 270
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Ustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije, “Službeni list FNRJ,ˮ 10/1946 [A Jugoszláv Szövetségi Népköztársaság Alkotmánya, JSZNK Hivatalos Lapja, 10/1946. szám] Ustav Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca od 28. 06. 1921. [A Szerb-Horvát-Szlovén Királyság Alktománya, 1921. június 28.] Ustav Narodne republike Srbije, 1947 [A Szerb Népköztársaság Alkotmánya, 1947], 90. szakasz. Ustav Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 1/1990 [A Szerb Köztársaság Alkotmánya, SZK Hivatalos Közlönye, 1/1990. szám] Ustav Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 98/2006 [A Szerb Köztársaság Alkotmánya, SZK Hivatalos Közlönye, 98/2006. szám] Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije, “Službeni list SFRJ,ˮ 9/1974 [Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság Alkotmánya, JSZSZK Hivatalos Lapja, 9/1974. szám] Ustav Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije, “Službeni list SFRJ,ˮ 14/1963 [A Jugoszláv Szocialista Szövetségi Köztársaság Alkotmánya, JSZSZK Hivatalos Lapja, 14/1963. szám] Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije, 07.04.1963 [A Szocialista Szerb Köztársaság Alkotmánya, 1963. április 7.] Ustav Socijalistiĉke Republike Srbije, 1974 [Szocialista Szerb Köztársaság Alkotmánya, 1974.] Ustavni amandman VII, “Službeni list SFRJ,ˮ 55/1968 [VII. alkotmánymódosítás, JSZSZK Hivatalos Lapja, 55/1968. szám] Ustavni amandman XVIII, “Službeni list SFRJ,ˮ 55/1968 [XVIII. alkotmánymódosítás, JSZSZK Hivatalos Lapja, 55/1968. szám] Ustavni zakon o osnovama društvenog i politiĉkog ureĊenja Federativne Narodne Republike Jugoslavije i saveznim organima vlasti, “Službeni list FNRJ,ˮ 3/1953 [Alkotmánytörvény a Jugoszláv Szövetségi Népköztársaság társadalmi és politikai berendezésének alapjairól és a szövetségi hatalmi szervekről, JSZNK Hivatalos Lapja, 3/1953. szám] Ustavni zakon o osnovama društvenog i politiĉkog ureĊenja Narodne Republike Srbije, 5.02.1953 [Alkotmánytörvény a Szerb Népköztársaság társadalmi és politikai berendezésének alapjairól] Ustavni zakon Socijalistiĉke Autonomne Pokrajine Vojvodine, “Službeni list SAPV,ˮ 1969 [Vajdaság Szocialista Autonóm Tartomány Alkotmánytörvénye, VSZAT Hivatalos Lapja, 1969. február 21.] Ustavni zakon za sprovoĊenje Ustava Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 1/1990, 18/1991, 41/1991, 59/1991, 63/1991, 9/1992, 50/1992, 70/1992, 77/1992 i 20/1993 [Alkotmánytörvény a Szerb Köztársaság Alkotmányának végrehajtásáról, SZK Hivatalos Közlönye, 1/1990., 18/1991., 41/1991., 59/1991., 63/1991., 9/1992., 50/1992., 70/1992., 77/1992. és 20/1993. szám] Ustavni zakon za sprovoĊenje Ustava Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 98/2006 [Alkotmánytörvény a Szerb Köztársaság Alkotmányának végrehajtásáról, SZK Hivatalos Közlönye, 98/2006. szám] 271
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Zakljuĉak o usvajanju metodologije za izradu podzakonskih propisa, “Službeni glasnik RS,ˮ 75/2010 i 81/2010 – ispr. [Záradék a törvénytől alacsonyabb rangú előírások kidolgozásának módszertanáról, SZK Hivatalos Közlönye, 75/2010. és 81/2010 – jav.] Zakon o banjama, “Službeni glasnik RS,ˮ br. 80/1992 i 67/1993 dr. zakon [Törvény a gyógyfürdőkről, SZK Köztársaság Hivatalos Közlönye, 80/1992. és 67/1993 másik törvény] Zakon o biblioteĉko-informacionoj delatnosti, “Službeni glasnik RS,ˮ 52/2011 [Törvény a könyvtári-tájékoztató tevékenységről, SZK Hivatalos Közlönye, 52/2011. szám] Zakon o biblioteĉkoj delatnosti, “Službeni glasnik RS,ˮ 34/1994 i 101/2005 [Törvény a könyvtári tevékenységről, SZK Hivatalos Közlönye, 34/1994. és 101/2005. szám] Zakon o budžetskom sistemu, “Službeni glasnik RS,ˮ 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 ispr. i 108/2013 [Törvény az államháztartás rendszeréről, SZK Hivatalos Közlönye, 54/2009., 73/2010., 101/2010., 101/2011., 93/2012. 62/2013., 63/2013 jav. és 108/2013. szám] Zakon o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu, “Službeni glasnik RS,ˮ 110/2013 i 116/2014 [Törvény a Szerb Köztársaság 2014. évi költségvetéséről, SZK Hivatalos Közlönye, 110/2013. és 116/2014. szám], 6. szakasz 1. bekezdés 1-2) pont. Zakon o divljaĉi i lovstvu, “Službeni glasnik RS,” 18/2010 [Törvény a vadállatokról és a vadászatról, SZK Hivatalos Közlönye, 18/2010. szám] Zakon o državnim službenicima, “Službeni glasnik RS,ˮ 79/2005, 81/2005 ispr., 83/2005 ispr., 64/2007, 67/2007 ispr., 116/2008, 104/2009 i 99/2014 [Törvény az állami tisztviselőktől, SZK Hivatalos Közlönye, 79/2005., 81/2005 – jav., 83/2005 – jav., 64/2007., 67/2007 – jav., 116/2008., 104/2009. és 99/2014. szám] Zakon o državnoj upravi, “Službeni glasnik RS,ˮ 79/2005, 101/2007, 95/2010 i 99/2014 [Államigazgatási törvény, SZK Hivatalos Közlönye, 79/2005., 101/2007., 95/2010. és 99/2014. szám] Zakon o finansiranju lokalne samouprave, “Službeni glasnik RS,ˮ 62/2006, 47/2011 i 93/2012 [Törvény a helyi önkormányzat pénzeléséről, SZK Hivatalos Közlönye, 62/2006., 47/2011. és 93/2012. szám] Zakon o izboru narodnih poslanika, “Službeni glasnik RS,ˮ 35/2000, 57/2003 - odluka USRS, 72/2003 dr. zakon, 75/2003 ispr. dr. zakona, 18/2004, 101/2005 dr. zakon, 85/2005 dr. zakon, 28/2011 odluka US i 36/2011 i 104/2009 dr. zakon [Törvény a népképviselők választásáról, SZK Hivatalos Közlönye, 35/2000., 57/2003 – AB határozat, 72/2003 – másik törvény, 75/2003 – másik törvény jav., 18/2004, 101/2005 – másik törvény, 85/2005 – másik törvény, 28/2011 – AB határozat, 36/2011. és 104/2009 – másik törvény] Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Agenciji za privredne registre, “Službeni glasnik RS,” 99/2011 [Törvény a Gazdasági Nyilvántaró Ügynökségről szóló törvény módosításáról és kiegészítéséről, SZK Hivatalos Közlönye, 99/2011. szám] Zakon o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu, “Službeni glasnik RS,” 73/2010 [Törvény a költségvetési rendszerről szóló törvény módosításáról és kiegészítéséről, SZK Hivatalos Közlönye, 73/2010. szám] Zakon o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu, “Službeni glasnik RS,” 93/2012 [Törvény a költségvetési rendszerről szóló törvény módosításáról és kiegészítéséről, SZK Hivatalos Közlönye, 93/2012. szám] 272
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Zakon o javnoj svojini, Službeni glasnik RS, 72/2011, 88/2013 i 105/2014 [Törvény a köztulajdonról, SZK Hivatalos Közlönye, 72/2011., 88/2013. és 105/2014. szám] Zakon o kulturi, “Službeni glasnik RS,ˮ 72/2009 [Törvény a kultúráról, SZK Hivatalos Közlönye, 72/2009. szám] Zakon o lokalnim izborima, “Službeni glasnik RS,ˮ 129/2007, 34/2010 – odluka US i 54/2011 [Törvény a helyi választásokról, SZK Hivatalos Közlönye, 129/2007., 34/2010 – AB határozat és 54/2011. szám] Zakon o lokalnoj samoupravi, “Službeni glasnik RS,ˮ 129/2007 i 83/2014 [Törvény a helyi önkormányzatról, SZK Hivatalos Közlönye, 129/2007. és 83/2014. szám] Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, “Službeni glasnik RS,ˮ 72/2009, 20/2014 – odluka US i 55/2014 [Törvény a nemzeti kisebbségek nemzeti tanácsairól, SZK Hivatalos Közlönye, 72/2009., 20/2014 – AB határozat és 55/2014. szám] Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, “Službeni glasnik RS,” 72/2009, 52/2011 i 55/2013 [Törvény az oktatási és nevelési rendszer alapjairól, SZK Hivatalos Közlönye, 72/2009., 52/2011. és 55/2013. szám] Zakon o predškolskom vaspitanju i obrazovanju, “Službeni glasnik RS,” 18/2010 [Törvény az iskoláskor előtti nevelésről és oktatásról, SZK Hivatalos Közlönye, 18/2010. szám] Zakon o osnovnom obrazovanju i vaspitanju, “Službeni glasnik RS,” 55/2013 [Törvény az alapfokú oktatásról és nevelésről, SZK Hivatalos Közlönye, 55/2013. szám] Zakon o srednjem obrazovanju i vaspitanju, “Službeni glasnik RS,” 55/2013 [Törvény a középfokú oktatásról és nevelésről, SZK Hivatalos Közlönye, 55/2013. szám] Zakon o planiranju i izgradnji, “Službeni glasnik RS,ˮ 72/2009, 81/2009 ispr., 64/2010 odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 odluka US, 50/2013 odluka US i 98/2013 odluka US [Törvény a tervezésről és építésről, Szerb Köztársaság Hivatalos Közlönye, 72/2009., 81/2009 jav., 64/2010 – AB határozat, 24/2011., 121/2012., 42/2013 – AB határozat, 50/2013 AB határozat és 98/2013 AB határozat] Zakon o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama, “Službeni glasnik RS,ˮ 73/2010 i 121/2012 [Törvény a hajózásról és kikötőkről belső vizeken, SZK Hivatalos Közlönye, 73/2010. és 121/2012. szám] Zakon o poljoprivredi i ruralnom razvoju, “Službeni glasnik RS,ˮ br. 41/2009 i 10/2013 dr. zakon [Törvény a mezőgazdaságról és a vidékfejlesztésről, SZK Hivatalos Közlönye, 41/2009. és 10/2013 – másik törvény] Zakon o pretvaranju društvene svojine na poljoprivrednom zemljištu u druge oblike svojine, “Službeni glasnik RS,” 49/1992, 54/1996 i 62/2006 – drugi zakon [Törvény mezőgazdasági földterületen fennálló társadalmi tulajdon más tulajdonformákba való átalakításáról, SZK Hivatalos Közlönye, 49/1992., 54/1996. és 62/2006. – más című törvény] Zakon o radnim odnosima u državnim organima, “Službeni glasnik RS,ˮ 48/1991, 66/1991, 44/1998 dr. zakon, 49/1999 dr. zakon, 34/2001 dr. zakon, 39/2002, 49/2005 odluka USRS, 79/2005 dr. zakon, 81/2005 ispr. dr. zakona, 83/2005 ispr. dr. zakona i 23/2013 odluka US [Törvény az állami szervekben való munkaviszonyokról, SZK Hivatalos Közlönye, 48/1991., 66/1991., 44/1998 – másik törvény, 49/1999 – másik törvény, 34/2001 – másik törvény, 39/2002., 49/2005 – AB 273
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
határozat, 79/2005 – másik törvény, 81/2005 – másik törvény jav., 83/2005 – másik törvény jav. és 23/2013 – AB határozat] Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi, “Službeni glasnik RS,ˮ 48/1994 i 11/1998 [Törvény a népszavazásról és népi kezdeményezésről, SZK Hivatalos Közlönye, 48/1994. és 11/1998. szám] Zakon o regionalnom razvoju, “Službeni glasnik RS,ˮ 51/2009 i 30/2010 [Törvény a regionális fejlesztésről, SZK Hivatalos Közlönye, 51/2009. és 30/2010. szám] Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisama, “Službeni glasnik RS,ˮ br. 45/1991, 53/1993, 67/1993, 48/1994, 101/2005 dr. zakon i 30/2010 [Törvény a nyelvek és írások hivatalos használatáról, SZK Hivatalos Közlönye, 45/1991., 53/1993., 67/1993., 48/1994., 101/2005 másik törvény és 30/2010. szám] Zakon o socijalnoj zaštiti, “Službeni glasnik RS,ˮ 24/2011 [Törvény a szociális védelemről, SZK Hivatalos Közlönye, 24/2011. szám] Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 53/1995, 3/1996 ispr., 54/1996, 32/1997 i 101/2005 – drugi zakon [Törvény a Szerb Köztársaság tulajdonában lévő eszközökről, SZK Hivatalos Közlönye, 53/1995., 3/1996. jav., 54/1996., 32/1997. és 101/2005. – más törvény] Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, “Službeni glasnik RS,ˮ 129/2007 [Törvény a Szerb Köztársaság területi berendezéséről, SZK Hivatalos Közlönye, 129/2007. szám] Zakon o turizmu, “Službeni glasnik RS,” 36/2009, 88/2010, 99/2011 dr. zakon i 93/2012 [Törvény a turizmusról, SZK Hivatalos Közlönye, 36/2009., 88/2010., 99/2011 – másik törvény és 93/2012. szám] Zakon o upravnoj inspekciji, “Službeni glasnik RS,ˮ 87/2011 [Törvény a közigazgatási felügyeletről, SZK Hivatalos Közlönye, 87/2011. szám] Zakon o ustanovljenju i ustrojstvu APV, “Službeni list Vojvodine,ˮ 13/1945 [Törvény Vajdaság Autonóm Tartomány megalakításáról és berendezéséről, Vajdaság Hivatalos Lapja, 13/1935. szám] Zakon o Ustavnom sudu, “Službeni glasnik RS,ˮ 109/2007, 99/2011 i 18/2013 – odluka US[Törvény az Alkotmánybíróságról, SZK Hivatalos Közlönye, 109/2007., 99/2011. és 18/2013 – AB határozat] Zakon o utvrĊivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni glasnik RS,ˮ 99/2009 i 67/2012 – odluka US [Törvény a Vajdaság Autonóm Tartomány hatásköreinek a meghatározásáról, SZK Hivatalos Közlönye, 99/2009 és 67/2012 – AB határozat] Zakon o utvrĊivanju odreĊenih nadležnosti autonomne pokrajine, “Službeni glasnik RS,ˮ 6/2002, 101/2007 i 51/2009 [Törvény az autonóm tartomány bizonyos hatásköreinek meghatározásáról, SZK Hivatalos közlönye, 6/2002., 101/2007. és 51/2009. szám] Zakon o visokom obrazovanju, “Službeni glasnik RS,ˮ 76/2005, 100/2007 autentiĉno tumaĉenje, 97/2008, 44/2010, 93/2012, 89/2013 i 99/2014 [Törvény a felsőoktatásról, SZK Hivatalos Közlönye, 76/2005., 100/2007 – autentikus tolmácsolás, 97/2008., 44/2010., 93/2012., 89/2013. és 99/2014. szám] Zakon o Visokom savetu sudstva, “Službeni glasnik RS,ˮ 116/2008, 101/2010 i 88/2011 [Törvény a Bírói Főtanácsról, SZK Hivatalos Közlönye, 116/2008., 101/2010. és 88/2011. szám] 274
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Zakon o vodama, “Službeni glasnik RS,ˮ 30/2010 i 93/2012 [Törvény a vizekről, SZK Hivatalos Közlönye, 30/2010. és 93/2012. szám] Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, “Službeni list SRJ,ˮ br. 11/2002, “Službeni list SCG,ˮ br. 1/2003 Ustavna povelja i “Službeni glasnik RS,ˮ br. 72/2009 dr. zakon i 97/2013 odluka US [Törvény a nemzeti kisebbségek jogainak és szabadságjogainak védelméről, JSZK Hivatalos Lapja, 11/2002. szám, Szerbia és Montenegró Hivatalos Lapja, 1/2003 – Alkotmányos alapokmány és SZK Hivatalos Közlönye, 72/2009 másik törvény és 97/2013 AB határozat] Zakon o zaštiti životne sredine, Službeni glasnik RS, br. 135/2004, 36/2009, 36/2009 dr. zakon, 72/2009 dr. zakon i 43/2011 odluka US [Törvény a környezetvédelemről, SZK Hivatalos Közlönye, 135/2004., 36/2009., 36/2009 másik törvény, 72/2009 másik törvény és 43/2011 AB határozat] Zakon o Zaštitniku graĊana, “Službeni glasnik RS,ˮ 79/2005 i 54/2007 [Törvény a Polgári Jogvédőről, SZK Hivatalos Közlönye, 79/2005. és 54/2007. szám]
Szerbia Alkotmánybíróságának gyakorlata
IU-137/2004. számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 70/2012. szám IU-394/2005. számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 69/2010. szám IU-446/2004. számú AB határozat, Szerbia Alkotmánybíróságának 2010/1. számú hivatalos jelentése (az Alkotmánybíróság 2010 januárja és júliusa között hozott aktusainak a gyűjteménye), szerk. Katarina Manojlović Andrić (Belgrád: Szerbia Alkotmánybírósága – Službeni glasnik Javno prezudeće, 2010) IUa-2/2009. számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 68/2012. szám IUo-360/2009. számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 61/2014. szám IUz-175/2009. számú AB záradék, Szerbia Alkotmánybíróságának 2009/2. számú hivatalos jelentése (az Alkotmánybíróság 2009 szeptembere és decembere között hozott aktusainak a gyűjteménye), szerk. Katarina Manojlović Andrić (Belgrád: Szerbia Alkotmánybírósága – Službeni glasnik Javno prezudeće, 2009) IUz-231/2009. számú AB határozat, Szerbia Alkotmánybíróságának 2010/1. számú hivatalos jelentése (az Alkotmánybíróság 2010 januárja és júliusa között hozott aktusainak a gyűjteménye), szerk. Katarina Manojlović Andrić (Belgrád: Szerbia Alkotmánybírósága – Službeni glasnik Javno prezudeće, 2010) IUz-26/2009. számú AB határozat IUz-353/2009 számú AB határozat, SZK Hivatalos Közlönye, 67/2012. szám A Szerb Köztársaság Alkotmánybíróságának állásfoglalásai (az Alkotmánybíróság a hatásköreivel és munkájával kapcsolatos eljárásjogi és egyes alkotmányjogi kérdésekben 1991 és 2009 között hozott jogi állásfoglalásainak a gyűjteménye), szerk. Svetlana Stojković (Belgrád: Szerbia Alkotmánybírósága – Službeni glasnik Javno prezudeće, 2009) Dragan M. Stojanović alkotmánybíró különvéleménye az IUo-360/2009. számú AB határozat kapcsán Tahirović Sabahudin előadó alkotmánybíró javaslata az Alkotmánybíróság elnökének nyilvános vita megtartására az Alkotmánybíróságról szóló törvény 37. szakasza 1. bekezdése alapján az IUz-353/2009. számú ügyben 275
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Várady Tibor felszólalása a szerbiai Alkotmánybíróság előtt az IUz-353/2009 számú ügyben, a 2012. február 1-jei nyilvános tárgyaláson. A nyilvános tárgyalás jegyzőkönyve, IUz-353/2009 szám, 2012. február 20.
Tartományi jogszabályok
Deklaracija o zaštiti ustavnih i zakonskih prava Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 18/2013 [Deklaráció a Vajdaság Autonóm Tartomány alkotmányos és törvényes jogainak védelméről, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 18/2013. szám] Odluka o donošenju Strategije razvoja turizma Vojvodine – Marketing strategija turizma Vojvodine, “Službeni list AP Vojvodine,” 6/2010 [Rendelet a Vajdasági Idegenforgalmi Fejlesztési Stratégia − Vajdasági Idegenforgalmi Marketingstratégia meghozataláról, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 6/2010. szám] Odluka o objavljivanju odluka i drugih akata organa Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ br. 15/1992 i 1/1993 ispr. [Rendelet a Vajdaság Autonóm Tartomány szervei rendeleteinek és más aktusainak közzétételéről, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 15/1992. és 1/1993 jav.] Odluka o pokrajinskim službenicima, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 5/2007 i 8/2007 [Rendelet a tartományi hivatalnokokról, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 5/2007. és 8/2007. szám] Pokrajinska skupštinska odluka o bližem ureĊivanju pojedinih pitanja službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina na teritoriji Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 8/2003, 9/2003 ispr. i 18/2009 promena naziva akta i “Službeni glasnik RS,ˮ br. 69/2010 odluka US [Tartományi képviselőházi rendelet a nemzeti közösségek nyelvének és írásának vajdaság autonóm tartomány területén való hivatalos használatával kapcsolatos egyes kérdések részletezéséről, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 8/2003., 9/2003 jav. és 18/2009 névmódosítás és SZK Hivatalos Közlönye, 69/2010 – AB határozat] Pokrajinska skupštinska odluka o budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine za 2014. godinu, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 50/2013, 24/2014 i 42/2014 [Tartományi képviselőházi rendelet a Vajdaság Autonóm Tartomány 2014. évi költségvetéséről, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 50/2013., 24/2014. és 42/2014. szám] Pokrajinska skupštinska odluka o izboru poslanika u Skupštinu Autonome pokrajine Vojvodine, “Službeni list APV,ˮ 23/2014 [Tartományi képviselőházi rendelet a Vajdaság Autonóm Tartomány Képviselőháza képviselőinek a választásáról, Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 23/2014. szám] Pokrajinska skupštinska odluka o izboru poslanika u Skupštinu Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ br. 23/2014 [Tartományi képviselőházi rendelet a képviselők választásáról a Vajdaság Autonóm Tartomány Képviselőházába, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 23/2014. szám] Pokrajinska skupštinska odluka o pokrajinskim administrativnim taksama, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 20/2009 i 03/2011 [Tartományi képviselőházi rendelet a tartományi adminisztratív illetékekről, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 20/2009. és 03/2011. szám] 276
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Pokrajinska skupštinska odluka o pokrajinskoj upravi, “Službeni list APV,ˮ 37/2014 [Tartományi képviselőházi határozat a tartományi közigazgatásról, Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 37/2014. szám] Pokrajinska skupštinska odluka o polaganju prijemnog ispita odnosno ispita za proveru sklonosti i sposobnosti za upis na visokoškolsku ustanovu na jezicima nacionalnih zajednica, “Službeni list AP Vojvodine,ˮ 15/2013 [Tartományi képviselőházi rendelet a felsőfokú intézménybe való beiratkozáshoz szükséges felvételi vizsga, valamint készségés képességfelmérő vizsga tételéről a nemzeti közösségek nyelvein, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 15/2013. szám] Pokrajinska skupštinska odluka o pravu na sufinansiranje troškova za biomedicinski potpomognuto oploĊenje za drugo, treće i svako naredno dete, “Službeni list AP Vojvodine,” 42/2014 [Tartományi képviselőházi rendelet a második, harmadik és minden következő gyermek biogyógyászatilag segített megfoganása költségeinek részbeni támogatására való jogról, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 42/2014. szám] Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, 1948 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, 1948.] Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list APV,ˮ 5/1953 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 5/1953. szám] Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list Autonomne pokrajine Vojvodine,ˮ 7/1963 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 7/1963. szám] Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list APV,ˮ 17/1991 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 17/1991. szám] Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list APV,ˮ 17/2009 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, VAT Hivatalos Lapja, 17/2009. szám] Statut Autonomne pokrajine Vojvodine, “Službeni list APV,ˮ 40/2014 [Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, VAT Hivatalos Lapja, 40/2014. szám]
Ukrajna
A Krími Autonóm Köztársaság Alkotmánya, elfogadva Ukrajna 1998. évi 350-XIV. számú törvényével. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható: http://www.rada.crimea.ua/en/bases-of-activity/konstituciya-ARK Ukrajna Alkotmánya, 1996., módosítva a 2011. évi 2952-VI számú és a 2013. évi 586VII. számú törvényekkel. Az alkotmány angol nyelvű fordítása megtalálható www.ccu.gov.ua/doccatalog/document?id=12084
Egyéb jogforrások, jelentések és beszámolók
A Szerb Köztársaság írásos nyilatkozata a Nemzetközi Bíróság részére a koszovói ideiglenes önkormányzati intézmények által egyoldalúan kikiáltott függetlenség nemzetközi jogszabályoknak való megfeleléséről, 2009. április 15., Belgrád 277
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Declaration on the Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in Accordance with the Charter of the United Nations [Nyilatkozat az államok közötti baráti kapcsolatok és együttműködés ENSZ Alapokmánnyal egyező elveiről], az Egyesült Nemzetek Közgyűlése által 1970. október 24-én elfogadott 2625 (XXV) számú rezolúció Európa Tanács – Miniszteri Bizottság Rec(2005)1. számú ajánlása a helyi és regionális hatóságok pénzügyi forrásairól, 2005. január 19. Európai Bizottság, „Serbia 2013 Progress Report,” SWD(2013) 412 final, Brüsszel, 2013. október 16. Európai Kartatervezet a Regionális Önkormányzatról, Az Európa Tanács Helyi és Regionális Hatóságok Kongresszusának 34 (1997) számú ajánlása Final Report and Recommendation of an International Meeting of Experts on the Further Study of the Concept of the Right of People for UNESCO, SHS-89/CONF.602/7, Párizs, 1990. február 22. Nyilatkozat a Regionális Önkormányzatról, elfogadva a helyi és regionális hatalom kérdéseivel megbízott európai miniszterek konferenciájának 13. ülésén, Helsinki, 2002. június 27-28. Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság), „Federal and Regional States,” CDL-INF (97) 5, Strasbourg, 1997. október 6. Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság), „Megjegyzések a Szerb Köztársaság Alkotmánybíróságáról szóló törvénytervezetre,” 445/2007. számú vélemény, Strasbourg, 2007. november 7. Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság), „Vélemény Szerbia alkotmányáról,” 405/2006. számú vélemény, Strasbourg, 2007. március 19. Nyilatkozat a Regionalizmusról, elfogadva az Európai Régiók Gyűlésének Bázeli találkozóján, 1996. december 4. Peter Rabe, The European Charter of Regional Self-Government - Follow-up given by the Committee of Ministers to Recommendation 34 (1997) on the draft European Charter of Regional Self-Government - CPR (9) 6 The final report of the Special Rapporteur of the Commission of Human Rights - SubCommission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, Mr. Asbjørn Eide, on possible ways and means of facilitating the peaceful and constructive solution of problems involving minorities. E/CN.4/Sub.2/1993/34.
Az Európai Unió Bíróságának gyakorlata
C-139/04., sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben 2006. január 12-én hozott ítélet C-225/96. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1997. december 4-én hozott ítélet C-87/02., sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben 2004. június 10-én hozott ítélet Pedro Cruz Villalón Főtanácsnok indítványa az Európai Bizottság kontra Európai Parlament az Európai Unió Tanácsa C-427/12. számú ügyben
A Kanadai Legfelsőbb Bíróságának gyakorlata
Reference re Secession of Quebec, [1998] 2 S.C.R. 217. 278
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
A Nemzetközi Bíróság gyakorlata
Tanácsadói vélemény a koszovói ideiglenes önkormányzati intézmények által egyoldalúan kikiáltott függetlenség nemzetközi jogszabályoknak való megfeleléséről, Summary 2010/2
Az Amerika Egyesült Államok Legfelsőbb Bíróságának gyakorlata
Baker v. Carr, 369 U. S. 217 (1962) People of Puerto Rico v. Shell Co., 302 U.S. 253 (1937)
3. EGYÉB FORRÁSOK „A Magyar Koalíció Autonómiakoncepciója,” megtekintve 2014. http://www.vajma.info/docs/MK_autonomiakoncepcio_2008_03_17.pdf
november
7-én,
A Magyar Katolikus Lexikon elektronikus változata, http://lexikon.katolikus.hu A Magyar Nemzeti Tanács honlapja, http://mnt.org.rs A Szerb Kormány Államigazgatási és Helyi Önkormányzati Ministériumának honlapja, http://www.drzavnauprava.gov.rs A Szerb Köztársaság Kormánya http://www.ljudskaprava.gov.rs
Emberi
és
Kisebbségi
Jogi
Irodájának honlapja,
A Szerb Köztársaság Népképviselőházának honlapja, http://www.parlament.gov.rs A szerbiai Köztársasági Statisztikai Intézetének honlapja, http://webrzs.stat.gov.rs A tudományos és művészeti akadémiák jegyzéke a világon, megtekintve 2014. november 5-én, http://en.wikipedia.org/wiki/Academy_of_Arts_and_Sciences A Vajdaság AT Tartományi Képviselőházának honlapja, http://www.skupstinavojvodine.gov.rs A Vajdaság AT Tartományi Oktatási, Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti Közösségi Titkárságának honlapja, http://www.puma.vojvodina.gov.rs Alan Trench, „The UK Supreme Court and the legal line between devolved and non-devolved matters,” http://devolutionmatters.wordpress.com/2010/08/11/the-uk-supreme-court-and-thelegal-line-between-devolved-and-non-devolved-matters/
279
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Autonómia modellek (elmélet és gyakorlat az Európai Unióban), a Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fórumának háttéranyaga, 29. Megtekintve 2014. október 3-án http://www.onkormanyzas.sk/dokumentumok.html Az Åland szigetek kormányzatának honlapja, http://www.ambetsverket.ax Az Egyesült Királyság Kormányának honlapja, https://www.gov.uk Az indonéz tartományok listája, megtekintve 2014. október 8-án, http://en.wikipedia.org/wiki/Provinces_of_Indonesia Brucker Balázs, „IDEA Program – Regionalizmus és europanizáció Olaszországban,” megtekintve 2014. november 20-án, http://www.terport.hu/webfm_send/345 „Catalan leader to step up independence push as 80% vote to split from Spain,” http://www.theguardian.com/world/2014/nov/10/catalans-vow-push-independence-80-favoursplit, megtekintve november 3-án „Catalonia votes,” http://www.cataloniavotes.eu/independence-referendum/, megtekintve 2014. november 3-án „Democracy Ranking 2013 (Scores),” megtekintve 2014. szeptember 24-én, http://democracyranking.org/wordpress/ranking/2013/data/Scores_of_the_Democracy_Ranking_ 2013_letter.pdf Régiók Bizottsága, „Divison of powers,” megtekintve http://extranet.cor.europa.eu/divisionpowers/Pages/default.aspx
2014.
november
20-án,
„Emirati ulažu u srpsku poljoprivredu,” megtekintve 2014. november 20-án, http://www.rts.rs/page/stories/sr/story/13/Ekonomija/1246570/Emirati+ula%C5%BEu+u+srpsku +poljoprivredu.html „EuroVoc, az Európai Unió többnyelvű tezaurusza,” megtekintve 2014. november 25-én, http://eurovoc.europa.eu/drupal/?q=hu A grönlandi kormányzat által átvett felelősségterületek jegyzéke, megtekintve 2014. november 25-én, http://www.stm.dk/multimedia/GR_oversigt_sagsomr_270110_UK.pdf Jovan Veselinović, a Szerb Népköztársaság Népképviselőháza elnökének expozéja, elhangzott a Népképviselőház ülésén, 1963. április 9-én. XXII. oldal. Megtekintve 2014. október 3-án, http://scc.digital.bkp.nb.rs/document/RA-ustav-1963. „Különleges tagállami területek és az Európai Unió,” megtekintve 2014. november 25-én, http://en.wikipedia.org/wiki/Special_member_state_territories_and_the_European_Union 280
DOI: 10.15477/SZE.ÁJDI.2015.002
Oxford Dictionaries elektronikus változata, http://www.oxforddictionaries.com Pásztor Bálint, „A költségvetési rendszerről szóló törvény módosításáról szóló törvény – elutasítva,” megtekintve 2014. november 20-án, http://www.pasztorbalint.rs/index.php/start/show/2306/hu Pásztor Bálint, „O budžetu za 2013. g. (polemika sa Dinkićem),” megtekintve 2014. november 20-án, http://www.pasztorbalint.rs/index.php/start/show/2370/sr „Resident Commissioner from Puerto Rico,” megtekintve 2014. október 3-án, http://congressionalresearch.com/RL31856/document.php?study=Resident+Commissioner+from +Puerto+Rico Skócia kormányának honlapja, http://www.scotland.gov.uk „Scotland’s referendum,” https://www.scotreferendum.com/ „Skupština o budžetu Vojvodine,” megtekintve 2014. november 20-án, http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2012&mm=11&dd=22&nav_category=11&nav_ id=662306 „The Barnett formula and the financing of devolution,” megtekintve 2014. november 20-án, http://devolutionmatters.wordpress.com/devolution-the-basics/the-barnett-formula-and-thefinancing-of-devolution/ Vajdaság AT Nagyberuházási Alapjának honlapja, www.fkuapv.org VojvoĊanski klub, „Iz arhiva – íatka istorija autonomije,” megtekintve 2014. november 25-én, http://www.vojvodjanskiklub.com/iz-arhiva-íatka-istorija-autonomije/
281
