360 Jelentés 49 települési önkormányzatnál évben tartott pénzügyi-gazdasági ellenőrzések tapasztalatairól

360 Jelentés 49 települési önkormányzatnál 1996. évben tartott pénzügyi-gazdasági ellenőrzések tapasztalatairól

TARTALOMJEGYZÉK I. Bevezetés II. Összegző megállapítások, következtetések és Javaslatok III. Részletes megállapítások 1. A gazdálkodás szabályozottsága, szervezettsége 2. A költségvetés tervezése, jóváhagyása 3. Az önkormányzati gazdálkodás törvényessége és eredményessége 4. A számviteli rend és a gazdálkodásról történő beszámolás tapasztalatai 5. A helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának szabályossága 6. Az önkormányzatok ellenőrzési tevékenysége Mellékletek

I. Bevezetés Az Állami Számvevőszék a helyi önkormányzatokról szóló, többször módosított 1990. évi LXV. törvény 92. § (1) bekezdése alapján 1996 évben is folytatta a gazdálkodás valamennyi lényeges elemére kiterjedő, egységes program szerint végrehajtott átfogó vizsgálatait az önkormányzatoknál. Az ellenőrzés során elsősorban arra kerestünk választ, hogy ˇ az önkormányzatok gazdálkodásában a törvények és a rendeletek előírásai maradéktalanul érvényesültek-e, ˇ miként alakult pénzügyi-gazdasági helyzetük, s hogyan minősíthető gazdaságszervező és végrehajtó tevékenységük, ˇ a helyi kisebbségi önkormányzatok törvényes keretek között gazdálkodtak-e, ˇ az önkormányzati ellenőrző munka mennyiben segítette a gazdálkodási és szakmai munka szabályszerűségét, eredményességét.

1996. évben — az Ötv. 1994. évi módosítása szellemében — azokon a helyeken végeztünk vizsgálatot, ahol a pénzügyi bizottság megállapításait a képviselőtestület vitatta, vagy ahol valamilyen bejelentés, kezdeményezés történt arra, hogy az ÁSZ tartson ellenőrzést az önkormányzat gazdálkodásáról általában, vagy az abban tapasztalható vélt vagy valós szabálytalanságok feltárására. 1996. évben 45 ilyen típusú ellenőrzés munkatervbe állítására adott lehetőséget az ÁSZ kapacitása, mellyel szemben a tényleges teljesítés 49 vizsgálat volt. A tervezett ellenőrzések többsége átfogó jellegű volt (44), s csak egy településen (Gyöngyös) szándékoztunk célvizsgálatot tartani. Ezzel szemben ténylegesen 49 ellenőrzést tartottunk, melyből 46-ot átfogó, központi program alapján, míg hármat konkrét bejelentéshez kapcsolódóan, célvizsgálat keretében folytattunk le. Ez utóbbi a már említett Gyöngyös mellett Székely és Baktalórántháza települést érintette. A célvizsgálatok során a konkrét kérdésekre adandó válaszokon kívül a számvevők igyekeztek az egész gazdálkodást megítélni tapasztalataik alapján. A 49 település önkormányzatánál és azok hivatalainál folytatott vizsgálatok közül 37 esetben (75,5%) általános, "átvilágító"jellegű, 12 esetben konkrét ügy tisztázását igénylő vizsgálati felkérés alapján került sor az ellenőrzésre. A vizsgálatokat kezdeményezők (állampolgárok, önkormányzati tisztségviselők, testületek, képviselők, nem önkormányzati szervek, hatóságok képviselői stb.) többségében az önkormányzatok munkájával, teljesítményeivel általában voltak elégedetlenek, s csak kisebb részük kérte konkrét ügy tisztázása kapcsán a gazdálkodás minősítését. Hozzájárult mindehhez az is, hogy az előző ciklusban működő képviselőtestületek — jogi szabályozás hiányában — nem készítettek olyan részletes tájékoztatást, mely az újonnan megválasztott testületek részére a legalapvetőbb pénzügyi-gazdasági és vagyoni kérdéseket illetően megfelelő, hiteles és naprakész információként szolgált volna. Emiatt — még azokon a településeken is, ahol a polgármestert újraválasztották — bizonytalanság és bizalmatlanság merült fel az előző testület azon döntéseivel szemben, melyeknek áthúzódó pénzügyi-gazdasági kihatásai voltak. A pénzügyi-gazdasági ellenőrzésbe vont önkormányzatok az összes önkormányzat 1,5 %-át-, költségvetésének 0,8 %-át-,

mérlegértékének 0,5 %-át reprezentálja. Költségvetésük főösszegének nagyságrendje az 1994. évi 6.669.561 E Ft-ról 1995. évre 7.297.180 E Ft-ra emelkedett (109,4%). A mérleg főösszegek ugyanezen időszakban 5.978.136 E Ft-ról 6.565.579 E Ft-ra növekedtek, melynek mértéke 109,8%. A pénzügyi-gazdasági vizsgálatok 4%-a városi, 13%-a nagyközségi, 83%-a községi önkormányzatot érintett, míg célvizsgálat 2 városi és egy községi önkormányzatnál volt. A vizsgált önkormányzatok főbb jellemzőit a 1-2. sz. mellékletek tartalmazzák. Tekintettel arra, hogy az ellenőrzések döntően kistelepüléseket érintettek, a számvevőknek lehetőségük nyílt arra, hogy a viszonylag szerény nagyságrendű polgármesteri hivatalok gazdálkodási, működési gondjait összesítsék, bemutassák. Ezáltal — mivel kistelepüléseken működik az önkormányzatok nagy része — az egész önkormányzati rendszer szempontjából fontos és figyelemre méltó megállapításokra, a pénzügyigazdasági rendszer működését jellemző tényezők bemutatására, minősítésére nyílt mód és lehetőség. A tendenciák minősítéséhez, általános vagy egyedi jellegük megítéléséhez segítséget adtak az ÁSZ egyéb, a kistelepülések önkormányzatainál folytatott vizsgálatai is. Első alkalommal került sor ugyanakkor arra, hogy az átfogó ellenőrzésekhez kapcsolódóan 9 településen .— ahol ilyen volt — a kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának szabályossága is a vizsgálat tárgyát képezze.

II. Összegző megállapítások, következtetések és Javaslatok A 49 település önkormányzatánál és azok hivatalainál folytatott vizsgálatok az 1994-95. évi gazdálkodásuk törvényességének, eredményességének megállapítására irányultak. A vizsgált önkormányzatok túlnyomó részének pénzügyigazdasági tevékenysége azon negatívumokat tükrözi, melyek a kis létszámú polgármesteri hivatalok sajátos működési problémáiból adódnak. Egyrészt nincs módjukban, hogy a közigazgatás minden területéhez értő, szakképzett és kellő gyakorlattal bíró munkatársakat alkalmazzanak, másrészt a kis hivatali méretek miatti kapcsolt munkakörökre szinte lehetetlen sokoldalúan képzett és gyakorlott munkaerőt találni. A kvalifikált szakemberek a kistelepülések önkormányzati hivatalaiban nem szívesen vállalnak munkát, s az önkormányzatok nem is tudnák őket megfizetni. Nem véletlen tehát, hogy az ellenőrzések a gazdálkodás minden területén

olyan sorozatos és nagyszámú törvénysértéseket, szabálytalanságokat állapítottak meg, amelyek a szakmai ismeretek hiányára, az alacsony szintű, igénytelen munkára voltak visszavezethetők. A feladatellátás sok helyen nem volt áttekinthető, az eszköz és forrásállomány, valamint a pénzforgalom nem volt követhető, megfelelően ellenőrizhető. A számviteli fegyelem alacsony szintje következtében a beszámolók és a mérlegek adatai kevés helyen voltak kellően megalapozottak és megbízhatóak. Így a vizsgált körben az önkormányzatok vagyoni-pénzügyi helyzetéről a valóságnak megfelelő, reális képet nem nyújtottak. Az ellenőrzések kifogásolták az önkormányzatok többségénél a vagyon számbavételének, hasznosításának hiányos — esetenként teljesen elmaradt — szabályozását, a 147/1992. (XI.6.)Korm. sz. rendelet előírása szerinti ingatlankataszter felfektetésének késedelmét, a változások naprakész vezetésének elmaradását. Több településen elmulasztották a Vagyonátadó Bizottságok által átadott vagyon nyilvántartásba vételét, emiatt vagyonmérlegük nem valós adatokat mutatott. Általános hiányosság, hogy a költségvetési rendeletek szerkezete és tartalma nem felelt meg az Államháztartási törvény és annak végrehajtását szolgáló rendelet vonatkozó előírásainak. A leggyakrabban előfordult hiányosságok a következők voltak: ˇ nem határozták meg a költségvetési rendeleteikben a költségvetési szervezeteik címrendjét (Áht. 67. §), ˇ elmaradt a bevételek-kiadások címenkénti, — ezen belül a személyi juttatásoknak, a munkaadókat terhelő járulékoknak, a dologi kiadásoknak, a pénzeszköz átadások egyéb támogatásoknak, az ellátottak pénzbeli juttatásainak, továbbá a beruházási és felújítási kiadásoknak — elkülönített kimutatása (Áht. 69. §) ˇ nem terveztek általános és céltartalék előirányzatot (Áht. 73. §) ˇ a költségvetés előterjesztése alkalmával a képviselőtestületek részére tájékoztatásul nem, vagy csak részben mutatták be az Áht. 118. §-ában meghatározott, az adott helyi önkormányzatra vonatkozó mérlegeket. A kiadások tervezésénél a meglévő intézményhálózat működésének elsődlegessége általában érvényre jutott, de egyes önkormányzatoknál a korábbi időszakban vállalt, fejlesztésekkel összefüggő áthúzódó kötelezettségek a források jelentős részét lekötötték, veszélyeztetve ezzel a kötelező alapfeladatok finanszírozását.

Az 1996 évben bevezetett nettó finanszírozás a vizsgált önkormányzatok döntő többségénél nem okozott likviditási zavarokat. A gazdálkodás szabályszerűségével kapcsolatosan számos negatív megállapításra okot adó esetet tártak fel az ellenőrzések, melyek mindenek előtt a belső szabályozatlansággal, a jogszabály-értelmezés és alkalmazás hiányosságaival hozhatók összefüggésbe. Az önkormányzatok nagy számban csak formálisan tesznek eleget szabályozási kötelezettségeiknek. A Szervezeti és Működési Szabályzatok gazdálkodással összefüggő rendelkezéseket nem, vagy csak érintőlegesen tartalmaznak, az operatív pénzügyi gazdálkodás rendje is hiányosan szabályozott. Azon önkormányzatoknál, ahol a belső szabályozottság ugyan megfelelő, a szabályok teljeskörű érvényesülését hiányolták az ellenőrzések. Az önkormányzatok jelentős hányadánál nincs munkaköri leírás. Az intézmények alapító okiratainak felülvizsgálata sok településen nem történt meg, sőt volt olyan vizsgált egység, ahol ilyen dokumentumot az ellenőrzéskor bemutatni sem tudtak. A megtekintett okiratok tipikus hiányossága volt, hogy azokban rendszerint elmaradt a részben önálló gazdálkodási jogkörű és az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv közötti munkamegosztás és felelősségvállalás rendjének meghatározása. A szakmai bizonytalanság, a szükséges tájékozottság hiánya szinte mindenhol tapasztalható volt, így a szervező, döntéselőkészítő és végrehajtó munka színvonala, szabályszerűsége sem lehetett megfelelő. Bár szándékosságot általában nem tapasztaltak a számvevők, a vizsgált önkormányzatok 50%ánál, 44 fő esetében személyi felelősséget állapítottak meg a feltárt szabálytalanságok miatt. A felelőssé tett személyek döntő többsége önkormányzati tisztségviselő. Mulasztásaik következtében csak néhány fő esetében indult munkaköri kötelezettség megsértése miatt fegyelmi eljárás. Még ennél is alacsonyabb arányt mutat az eredményesen befejezett eljárások száma. Lásd 3. sz. melléklet. A helyszini vizsgálati jelentésekben a számvevők minden esetben konkrét javaslatokat tettek a szabálytalanságok felszámolására. Ezeket az önkormányzatok elfogadták, s szinte kivétel nélkül intézkedési tervet készítettek azok megvalósítására. Az intézkedési tervek jellemzőbb megfogalmazásai:

ˇ javítják a szabályozottságot, melynek keretében különösen az ügyrendek, munkaköri leírások és számlarendek hiányosságait kívánják megszüntetni, egyúttal törekednek a szabályzatokat élővé, aktualizálttá tenni. ˇ fel kívánják számolni a sok helyen jellemző szabálytalanságokat, a költségvetési gazdálkodás fegyelmezetlenségeit. Ennek során az előirányzatokkal való gazdálkodás javítása érdekében a hatáskörök egyértelmű rögzítését, az előirányzat-módosítások szabályszerű végrehajtását, a vagyongazdálkodás javítását tűzték ki célul, ˇ a számvitelt különösen a vagyoni információk rendezésével, tisztázásával, de egyéb intézkedésekkel is - elmaradt leltározások pótlása, állami támogatásokkal való elszámolás pontosságának javítása, hiányzó analitikus nyilvántartások pótlása stb. - javítani szándékoznak, ˇ a költségvetés és zárszámadás tartalmi hiányosságaira, egyúttal a rendeletalkotás törvényszerűségére az eddigieknél nagyobb figyelmet kívánnak fordítani, ˇ erősíteni kívánják az önkormányzati ellenőrzést az Ötv. előírásának, de saját érdekeiknek megfelelően is. Mindezek azt mutatták, hogy az önkormányzatok az Állami Számvevőszék javaslataira nyíltak, fogadókészek voltak, s általában nem a magyarázatokra és kifogásokra, hanem az együttműködésre helyezték a figyelmet a realizálás során. Az ellenőrzések hasznosulásának hatékonyságát ugyanakkor valójában kevéssé lehetett megítélni, mivel az intézkedések illetve azok hatása hosszabb távon jelentkezik., amit csak nagyobb számú utóvizsgálattal tudnánk figyelemmel kísérni. A tapasztalatok azt mutatják, hogy az ellenőrzések számos szakmai kérdésben segítséget tudtak adni az önkormányzatok számára. A jelenlegi szabályozás az Állami Számvevőszéknek csak korlátozott információt biztosít annak érdekében, hogy az önkormányzatok ténylegesen milyen intézkedéseket tettek a hibák megszüntetése és a mulasztók fegyelmezése érdekében . Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 25. § (1) bekezdése szerint "Az Állami Számvevôszék ellenôrzési megállapításait megküldi az ellenôrzött szerv vezetôjének, aki arra 8 napon belül írásban észrevételeket tehet, illetve intézkedéseket rendelhet el. Az intézkedésekrôl 30 napon belül tájékoztatni kell az Állami Számvevôszéket." A gyakorlat szerint a tervezett intézkedésekről intézkedési terv megküldésével tájékoztatnak a polgármesterek. A rendelkezésre álló határidők még azt sem biztosítják, hogy a vizsgálati jelentést a testületek megismerjék. Hozzájárul ehhez az is, hogy a vizsgálati jelentéseket a polgármesterek kapják

meg, s a Számvevőszék képviselői a testületekkel — jogszabályi rendelkezések hiányában — csak esetlegesen kerülnek kapcsolatba. A felelősként megjelölt személyek pedig túlnyomó részt polgármesterek, jegyzők; így a felelősség érvényesítése, a tisztánlátás érdekében is szükséges lenne az, hogy a testületek közvetlenül és hiánytalanul ismerjék meg az ellenőrzések megállapításait. A rövid határidőbe az azonnal megtehető intézkedések "férnek bele" a tapasztalatok szerint; míg a személyi felelősség érvényesítése — ami annál hosszabb időt igényel — nem. Ezért van az, hogy az ellenőrzések realizálása kapcsán megtett intézkedésekről szóló tájékoztatók csak kivételes esetekben foglalkoznak a személyi konzekvenciák eredményeivel. A gazdálkodás szabályszerűségét, a felelősség kérdését illető összességében kedvezőtlen minősítés azért aggasztó, mivel az ellenőrzésre irányuló kezdeményezések 51%-a teljes egészében, míg további 18%-a részben helytállónak bizonyult a számvevők megállapítása szerint. A szankcionálás, a szükséges intézkedések kikényszerítése lehetőségének hiánya nagymértékben hozzájárul ahhoz, hogy az önkormányzatok nem kellően hasznosítják az ellenőrzések tapasztalatait. Az ellenőrzéseknek — legyenek azok bármennyire szakszerűek és megalapozottak — nincs olyan súlyuk és tekintélyük az adott körülmények között, hogy lényegesen tudnának változtatni a jelenlegi helyzeten. A szerzett tapasztalatok egyértelműen bizonyítják, hogy a kistelepülések tekintetében nem várható a jövőben sem a gazdálkodás ügyvitelének a szabályok szerinti megteremtése. Ehhez a feltételek nem adottak. Az önkormányzatok több mint felénél a lélekszám az 1000 főt nem haladja meg, a hivatalok létszáma 10 fő alatti. Ezért olyan megoldást kellene keresni, amely a gazdálkodási folyamatok adminisztrációján keresztül megbízhatóvá, átláthatóvá teszi a közpénznek felhasználását és ellenőrzését mind a helyi közösség, mind a költségvetési politika irányítói számára. Célirányos központi, kormányzati intézkedések, segítségnyújtás nélkül nem várható — különösen a kistelepüléseken — a gazdálkodás színvonalának javulása. A különböző jogszabályok által közvetített törvényhozói akarat és az önkormányzatok tényleges gazdálkodása között olyan mérvű különbség tapasztalható, ami többirányú intézkedések megtételét igényli. Az optimálisnak tekinthető hivatali méretek és a nagyszámú kistelepülés önállósági törekvései között tapasztalható dilemma oldására az eddigieknél jóval eredményesebb intézkedések indokoltak. A települések önállóságát csorbítatlanul hagyva, ott indokolt a kormányzat

részéről a segítség, ahol már a nagyságrendek miatt sem adottak a színvonalas, szabályszerű gazdálkodás feltételei. A humán erőforrásokkal való gazdálkodás javítása megköveteli egyúttal a felelősségi rendszer újragondolását, újraszabályozását. Vissza kell szorítani azt, hogy mulasztásos törvénysértések sorozata jellemezze — következmények nélkül — az önkormányzatok gazdálkodásának többségét; s meg kell teremteni az egyéni felelősség érvényesítésének minden szükséges előfeltételét. Mindezek megvalósítása érdekében az Állami Számvevőszék javasolja a Kormány az önkormányzati törvény és az államháztartási törvény olyan módosítására tegyen javaslatot, amely 1. biztosítja, hogy a testületek a választási ciklus leteltekor megfelelő tartalmú összegzést legyenek kötelesek készíteni a hivatalba lépő új testületek részére. Ebben különösen az önkormányzat pénzügyi helyzetéről, a folyamatban lévő és az új testület munkáját befolyásoló ügyekről, azok várható pénzügyi kihatásairól adjanak számot. 2. a központi költségvetés és az önkormányzatok közötti elszámolások (különbözetek) rendezésének elévülési idejét meghatározza. Ennek keretében a zárszámadási törvénnyel lezárt év utáni ellenőrzések során feltárt különbözetek rendezésének eljárási szabályairól is szükséges dönteni. 3. az államháztartási reform lépéseinek megfelelően, azzal összehangoltan szabályozza állami ellenőrzési rendszer részeként az önkormányzatok ellenőrzési rendszerét. 4. biztosítja a humán erőforrásokkal való gazdálkodás javítását, és a polgármesteri hivatalok pénzügyi-gazdasági munkájának szervezettségét a) központi intézkedések szükségesek a bérezés javítására, a képzés-továbbképzés intézményes rendszerének kialakítására és működtetése, a korszerű szervezési ismeretek elterjesztésére. b) a kincstári rendszer önkormányzatokra történő alkalmazásának elvetése esetén fontolja meg a kötelezően igénybe veendő közkönyvelési irodahálózat létrehozását, különösen a 2000 fő alatti lélekszámú települések önkormányzatai számára, amelyek ellátnák a gazdálkodás teljeskörű lebonyolítását (tervezés, kötelezettségvállalás nyilvántartás, ellenjegyzés,

könyvelés, információkészítés, beszámolás).

III. Részletes megállapítások 1. A gazdálkodás szabályozottsága, szervezettsége Az ellenőrzött önkormányzatok döntő többsége az 1994. évi LXIII. törvénnyel módosított 1990. évi LXV. tv. (Ötv.) rendelkezéseinek megfelelően az alakuló ülésektől számított fél éven belül felülvizsgálta szervezeti és működési szabályzatát. A módosítások során a törvényi változásokat, az előző évek működési tapasztalatait többségük figyelembe vette, de általánosítható volt az a tapasztalat, hogy a gazdálkodással összefüggő rendelkezések e szabályzatokban háttérbe szorultak. A pénzügyi-gazdasági tevékenységhez kapcsolódó feladatok és hatáskörök nem megfelelően elhatároltak, esetenként törvénysértően szabályozottak. Nyíradonyban a 137/1993. (X.12.), illetve a 156/1995.(XII.26.) Korm. rendelettől eltérően rögzítették az SZMSZ-ben az önállóan gazdálkodó intézmények személyi- és dologi előirányzattal kapcsolatos gazdálkodási jogkörét. A bérgazdálkodási jogkör a polgármesteri hivatalt illette meg, míg a dologi kiadásokra biztosított pénzeszközök felhasználása ugyancsak a hivatal által meghatározott ütemben és mértékben történhetett az intézményekben. Litér községben az SZMSZ több rendelkezését a Közigazgatási Hivatal törvénysértőnek találta, de a szükséges módosítást az ellenőrzés időpontjáig nem végezték el. Ellenőrzéssel összefüggő követelményeket és rendelkezéseket az SZMSZ-ekben csak a legritkább esetben rögzítettek, ami az Ötv. 92. §.(2) bekezdésében foglaltak figyelmen kívül hagyását jelentette. Az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás szabályait a legtöbb településen külön rendeletben rögzítették, de jelentős azon önkormányzatok száma is, ahol a vagyongazdálkodás rendjét még egyáltalán nem szabályozták (Abaliget,

Kerecsend, Győrladamér, Várvölgy, stb.). Gyakorta az egyéb belső szabályozásoktól eltérően és hiányosan rögzítették az eljárási szabályokat (Újszentmargita, Mikekarácsonyfa). Az ellenőrzött önkormányzatok hivatalainak jelentős részénél nem volt elfogadott ügyrend. Több hivatalban elmaradt a korábbi ügyrendek aktualizálása, az egyes feladatok meghatározása (Rezi, Mikekarácsonyfa, Borsodszent-györgy stb.). A dolgozók munkaköri leírásai az önkormányzatok egyharmadánál nem álltak rendelkezésre. Több településen a feladatok meghatározása nem volt teljeskörű, a munkaköri leírást a dolgozókkal nem vetették át. Ebből következően a végrehajtással összefüggő felelősségük nem volt tisztázott és számonkérhető. A pénzgazdálkodási jogköröket — kötelezettségvállalás, érvényesítés, utalványozás, ellenjegyzés — több településen nem a jogszabályok előírásai szerint szabályozták. Abasár községben — szabálytalanul — a pénzügyi főelőadó munkaköri leírásába határozták meg az utalványozási jogkört, valamint a bizonylatok felülvizsgálatát és érvényesítését. Rezi községben az érvényesítés — szabálytalanul — a műszaki ügyintéző feladataként került meghatározásra. A vizsgált önkormányzatok döntő részénél kifogásolható volt a gazdálkodás belső szabályozottsága. E területen nincs kedvező irányú elmozdulás a korábbi évek ellenőrzési tapasztalataihoz viszonyítva. A számvitel belső rendje szinte valamennyi ellenőrzött önkormányzatnál kritika tárgyát képezte. Általános, hogy nincs érvényes számviteli politika, többségében formális, tartalmilag nem a helyi sajátosságoknak megfelelő "szabályozások" vannak érvényben. (Számlarend, leltározási-, selejtezési, belső ellenőrzési, pénzkezelési szabályzatok). Belső szabályzatokat nem tudott bemutatni az ellenőrzés során Ipolytölgyes, Borsodszentgyörgy, Szilsárkány stb. önkormányzati hivatala. Előfordult több esetben, hogy a szabályzatokban már hatályon kívül helyezett jogszabályokra hivatkoztak (pl. Abasár, Várvölgy, Szamossályi, Lónya, Ipolytarnóc), vagy vásárolt, másolt, esetleg un. “biancó" szabályzatok álltak rendelkezésre, melyek helyi viszonyokra történő adaptálását elmulasztották (pl. Nagypeterd, Lónya, Vécs, Tenk, Buják stb.).

Nem rendelkezett érvényes számlarenddel Sárpilis, Tengőd, Ipolytölgyes, Várvölgy, Borsodszentgyörgy önkormányzati hivatala, megsértve ezzel az 1991. évi XVIII. tv. előírásait. A költségvetési szerveik alapító okiratának — 1991. évi XCI. törvényben előírt —felülvizsgálatát több önkormányzatnál nem tudták dokumentálni. Nem rendelkezett intézményeinek alapító okiratával Rezi, Harkány, Győrladamér és Várvölgy önkormányzata. Az 1995. évi XL. tv-ben előírt, a közbeszerzéssel összefüggő helyi szabályaikat egyetlen vizsgált önkormányzatnál sem alakították még ki. Az alacsony szintű szabályozottság az ellenőrzések azon gyakori és visszatérő megállapítása, hogy az önkormányzatok a saját, helyi rendeleteikben és belső szabályzataikban rögzített előírásokat sem tartották be teljeskörűen - különösen kedvezőtlen jelenségnek kell értékelni. Ezért a számvevők minden esetben hangsúlyozottan kifogásolták a szabálytalanságokat, javaslataik a törvényes állapotok helyreállítása mellett a gazdálkodási munka színvonalának javítására irányultak. Számos helyen megszegték a pénzkezeléssel, nyilvántartással kapcsolatos szabályokat. Gyakoriak voltak az igazolás nélküli pénztári kifizetések. Az engedélyezettet jóval meghaladó mértékű pénzt tároltak rendszeresen a pénztárban, szabálytalanul. Borsodszentgyörgyön a lakosság gázberuházásainak hozzájárulását a pénztárban tartottak — több millió Ft-ot —, esetenként ebből fedezték a költségvetés egyes működési kiadásait.

2. A költségvetés tervezése, jóváhagyása Az ellenőrzött önkormányzatok döntő többsége az Ötv-ben előírt gazdasági programot nem határozott meg. Az Áht-ben előírt következő évre szóló költségvetési koncepciójukat viszont kevés kivételtől eltekintve megtárgyalták. Nem terjesztettek elő tervkoncepciót Ároktő, Vécs, Litér, Deszk községekben. Az Áht-ben meghatározott határidőn túl tárgyalt ilyen napirendet 1995. évre vonatozóan Lónya és Várvölgy községek önkormányzata. A legtöbb önkormányzatnál a költségvetési koncepció elfogadásával határozták meg a kötelező és önként vállalt feladatok főbb paramétereit, azok finanszírozhatóságának kereteit, a további tervezési munkafolyamat menetét.

A költségvetési rendelettervezetek elkészítése során a költségvetési törvény előírásait csak részben vették figyelembe, így azok szerkezeti felépítése az önkormányzatok legnagyobb részénél nem felelt meg a jogszabályokban foglalt követelményeknek. Általános szabálytalanságnak minősíthető, hogy elmaradt az Áht-ben megkövetelt címrend szerint történő előirányzat megbontás, továbbá a többéves kötelezettséggel járó kiadások bemutatása (pl. Csákvár, Litér, Tenk, Ároktő, Türje, Deszk), valamint az általános és céltartalék képzés (pl. Vécs, Gyügye, Szamossályi községek ). Az Áht. módosításáról szóló 1995. évi CV. tv. 62. §-ában foglalt kötelezettségnek — mely szerint az önkormányzatoknak helyi rendeletükben meg kell határozni költségvetési szerveik létszámkereteit is — az ellenőrzött önkormányzatok legnagyobb hányada nem tett eleget. Az éves költségvetési rendeletek végrehajtására vonatkozóan helyi szabályokat nem (pl. Borsodszentgyörgy, Sárpilis, Csór, Nagypeterd, Győrladamér ), vagy csak nagyon szűkszavúan, a legáltalánosabb kérdéseket illetően rögzítettek (pl. Kehidakustány, Türje, Dédestapolcsány, Balatonszabadi). Az éves költségvetések előirányzatainak megalapozottságával összefüggően eltérőek a megállapítások. A saját bevételi lehetőségek reális és körültekintő figyelembevétele mellett (pl. Abaliget, Harkány, Kerecsend, Buják, Tenk, Boba) pontatlan, kellő számításokkal alá nem támasztott előirányzatokkal is találkoztak az ellenőrzések (pl. Töltéstava, Ároktő, Tengőd, Nyíradony, Ajka, Ipolytarnóc településeken). A kiadási előirányzatok meghatározásánál általában érvényre jutott a kötelező feladatok ellátásának és az intézmények működtetésének prioritása, a kihasználatlan kapacitások szűkítése, esetenként azok megszüntetésére irányuló törekvés. Jelentős azon önkormányzatok száma, melyeknél a tervezéskor számításba kellett venni az előző önkormányzati ciklusban indított fejlesztések áthúzódó kiadásait. A szóbanforgó fejlesztések döntően a közműellátottság (ivóvíz, szennyvízcsatorna, gáz, telefon) javítását szolgálták, nagyobbrészt céltámogatás igénybevétele mellett. Az 1992-94. években indított beruházások áthúzódó hatása kényszerpályára terelte több önkormányzat gazdálkodását, amelyet a reálértékben csökkenő normatív állami hozzájárulások-, és támogatások is súlyosbítottak.

A költségvetési forráshiányok döntően ebből adódtak, de esetenként tervezési és gazdálkodási hiányosságok is közrejátszottak a pénzügyi feszültség kialakulásában. Az anyagi lehetőségektől elrugaszkodó fejlesztések külső források bevonását tették szükségessé, melyek a különböző alapokhoz benyújtott pályázatokkal megszerezhető pénzügyi támogatások, pénzintézeti hitelek és egyéb kölcsönök igénybevételét jelentették. Előfordult, hogy az elkülönített állami pénzalapból, illetve a központosított előirányzatokból pályázni tervezett összegeket eredeti bevételi előirányzatként szerepeltették költségvetésükben, melyre a 137/1993.(X.12.) Korm. sz. rendelet és az ennek helyébe lépő 156/1995.(XII.26.) Korm. sz. rendelet tiltó rendelkezéseket tartalmazott (Töltéstava, Türje, Várvölgy). A kellően át nem gondolt fejlesztési politika néhány településen a kötelező feladatellátást veszélyeztette — pl. Litér, Borsodszentgyörgy, Rezi —, vagy fokozatos romlást idézett elő a működés biztonságában (Ajka város). Ez főként a tárgyi eszközök felújításának és karbantartásának elmaradásában nyilvánult meg, vagy nem történt tartalékképzés (pl. Lónya, Vécs, Csanádpalota községek esetében).

3. Az önkormányzati gazdálkodás törvényessége és eredményessége Az ellenőrzött önkormányzatok az alapfeladatok ellátását szolgáló szervezeti és intézményi kereteiket különböző módon, a helyi adottságaik figyelembevételével alakították ki. Meghatározó a saját intézményhálózat, de egyre több önkormányzat élt az egyes feladatok — főként az egészségügyi, és kommunális feladatok — vállalkozásba adásával. Csupán néhány esetben fordult elő közös intézményműködtetés, illetve a feladatok igazgatási társulásban történő ellátása. Az önkormányzatok döntő többsége törekedett a célszerű- és gazdaságos feladatellátás megvalósítására, előfordultak azonban indokolatlan kapacitás-bővítésre, meglevő kapacitások kihasználatlanságára utaló megállapítások is egyes településeken, az időskorúak nappali szociális ellátása és az általános iskolák esetében Az átfogó pénzügyi-gazdasági vizsgálatban érintett 46 önkormányzat vonatkozásában az egy óvodai csoport átlagos létszáma 1994. évben 25,2 fő, 1995. évben 25 fő volt. A létszám szóródás 1994. évben 16 és 36 fő, 1995. évben 14,5 és

33 fő között változott. Az 1 ellátottra jutó tényleges kiadás ugyanezen időszakban 92.318 Ft/fő összegről 102.503 Ft/főre nőtt. A normatív állami hozzájárulásból fedezett arány 29,8 %ról 26,8 %-ra csökkent e feladatmutatónál. A fajlagos kiadás növekedés mértéke 11 %, mely 0,7 %-os létszám növekedés mellett következett be. Az általános iskolai tanulók száma az ellenőrzött időszakban 1,3 %-kal csökkent. Az 1 osztályra jutó átlagos tanulólétszám 19 főről 19,4 főre emelkedett. Az osztály létszámok 1994. évben 7 és 25 fő, 1995. évben 6 és 24 fő között váltakoztak. Az egy általános iskolai tanulóra jutó kiadás 10,7 %-kal nőtt, 84.256 Ft/fő-ről 93.576 Ft/fő-re emelkedett. A normatív állami hozzájárulásból finanszírozott arány 48,7 %-ról 43,8 %-ra mérséklődött A nappali szociális intézményekben ellátottak száma 51 fővel csökkent a vizsgált önkormányzatoknál, a csökkenés mértéke 9,2 %. Az 1 fő ellátottra jutó kiadás 72.515 Ft-ról 78.140 Ft-ra emelkedett (107,8 %), a normatíva fedezeti aránya 42,5 %-ról 39,5 %-ra csökkent. Az éves költségvetésekben elfogadott előirányzatok évközi módosításának rendjét az önkormányzatok döntő többsége helyileg nem szabályozta, ebből következően nem szerzett érvényt az Áht., illetve a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának és beszámolásának rendjét szabályozó jogszabályi előírásoknak. Gyakran előfordult, hogy az előző év költségvetési előirányzatának módosítási javaslatát csak a zárszámadási rendelet tárgyalásakor, a következő évben terjesztették a képviselőtestület elé jóváhagyás végett. Történt ez mindazok ellenére, hogy a hivatkozott jogszabályok erre világos és egyértelmű rendelkezéseket tartalmaznak. Az előirányzatok évközi módosításának jogát az ellenőrzött önkormányzatok képviselőtestületei csaknem teljes egészében maguknál tartották. Találkozott az ellenőrzés olyan esetekkel is, hogy rendelet módosításra egyáltalán nem került sor (pl. Szamossályi, Kunpeszér, Szilsárkány, Ipolytarnóc stb). Az előterjesztett előirányzat módosításokhoz szöveges indoklást több településen nem, vagy nem megfelelőt kapott a képviselőtestület, így nem állt rendelkezésükre kellő információ annak szükségességéről, indokoltságáról. Előfordult, hogy a képviselőtestület — szabálytalan előterjesztés miatt — csak a költségvetés főösszegét módosította, míg a

részelőirányzatok módosítása elmaradt, de ennek ellenkezőjére is volt példa néhány önkormányzatnál. A legtöbb önkormányzatnál elmaradt a saját döntésen alapuló előirányzat-átcsoportosítás, rendelet módosítás is. Előfordult az is, hogy a költségvetési rendeletét határozattal módosította az önkormányzat, mely eljárás törvénysértő (Nyíradony város). Mindezek a tapasztalatok arra engednek következtetni, hogy a képviselőtestületek a központi előirányzat-módosításokat formálisnak tekintve, saját hatáskörű előirányzatmódosításaikat nem hajtják végre szabályszerűen, s nem folytatnak tudatos költségvetési gazdálkodást. Bár az önkormányzati hivatalok a részükre meghatározott kiemelt előirányzatokat néhány kivételtől eltekintve betartották., szembetűnő volt a felhalmozási kiadások túllépése. Az előirányzat nélküli kötelezettség-vállalások, az előzetes képviselőtestületi tájékoztatások és jóváhagyások elmaradása, illetve azok utólagos pótlása gyakran visszatérő megállapítások voltak. Az elvégzett célvizsgálatok két településen a segélyezés alkalmazott gyakorlatát is érintették. Gyöngyös városban a Családsegítő Központ pénzügyi-gazdasági tevékenységét kifogásolta a vizsgálat. A segélyek megállapítása és kifizetése környezettanulmányok nélkül történt, de a már megtett önkormányzati intézkedések a hiányosságok megszüntetése irányába hatnak. Baktalórántháza város esetében a célvizsgálat a köztisztviselők és közalkalmazottak 1995. évi 13. — és saját döntés alapján — 14. havi illetményének segélykénti kifizetésének kapcsán súlyos szabálytalanságokat és törvénysértő eljárást tárt fel. A foglalkoztatottak 13. havi illetményükről való előzetes lemondása a Munka Törvénykönyve (1992. évi XXII. törvény) 8. §. 2.) bekezdésébe ütközött. Az általuk benyújtott segély-kérelmek elbírálása nem tartozhatott a Népjóléti és Kulturális Bizottság hatáskörébe, mivel azt nem állampolgári jogon, hanem — foglalkoztatásukkal összefüggően — munkáltatójuktól kérték a dolgozók. A besorolás szerinti bruttó alapbér teljes összegű kifizetésével megsértették az SZJA és TB

törvények előírásait, eljárásukkal pedig az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvényben foglaltakat. Az előirányzat utólagos kifizetést követő módosításával az Áht., illetve a költségvetési szervek gazdálkodásáról szóló 137/1993.(X.12.) Korm. számú rendelet előírásait hagyták figyelmen kívül. Nem tartották be saját szociális rendeletük szabályait sem. A két alkalommal 274 fő részére szabálytalanul kifizetett összesen 13.359.991 Ft összegű segélyezés ügyében az ÁSZ kapcsolódó vizsgálatokat kért az illetékes szervektől, emiatt az ügy még nem tekinthető lezártnak. Az 1990. évi LXV. tv. 88. §-ában, illetve az 1991. évi XX. tv. 138. §-ában foglalt, kizárólagos képviselőtestületi hatáskörbe tartozó kötelezettségvállalások előírásai az ellenőrzött önkormányzatok esetében alapvetően érvényre jutottak, bár az ellenőrzések jogszabálysértő esetekkel is találkoztak. Ajka városban a felhalmozási kiadások a bevételeket jelentősen meghaladták és előfordult fedezetlen kötelezettségvállalás. A céltámogatásra vonatkozó igénybejelentések megalapozatlanok voltak, melyet bizonyít, hogy jóváhagyott céltámogatásról mondtak le. Egyek nagyközségben a polgármester olyan kötelezettségeket vállalt, melyekre a költségvetésben megfelelő pénzügyi fedezet nem volt biztosítva. Újszentmargita községben a gázhálózat kivitelezéséhez nyilvános versenytárgyalást nem hirdettek, a kivitelező személyéről a polgármester és a jegyző döntött. Székely községben a kapott ÖNHIKI támogatásból a polgármester részben testületi jóváhagyás nélkül mezőgazdasági gépeket vásárolt. Ezek későbbi értékesítése meghirdetésre nem került, az értékesítési árról a testület nem döntött. Az eladásról írásbeli adás-vételi szerződés nem készült. Általános tapasztalat, hogy az egyes — főként több évet érintő — kötelezettségvállalásokra vonatkozóan előzetesen nem készül részletes számítási anyag, így a testületek döntéseinek megalapozottsága is megkérdőjelezhető. Ároktő községben olyan 20 millió Ft összegű kezességvállalás történt a képviselőtestület

részéről a Délborsod Gázmű Korlátolt felelősségű Társaság hiteltartozása miatt, melynek az ellenőrzés megállapítása szerint nincs meg a fedezete. Borsodszentgyörgy településen látványos fejlesztések valósultak meg - kábel TV, ált. iskola kéttantermes bővítése, új tornaterem, új hivatali épület, művelődési ház korszerűsítés, Idősek Napközi Otthona létrehozása és a település gázellátása - emiatt a működési kiadások finanszírozása gondokat okoz. Romlik a pénzügyi helyzetük, a likviditási feszültségek oldása végett lakossági kifizetéseket — közmű- és HTO támogatás — csak több hónapos késéssel teljesítenek. Szárliget községben a szükséges saját forrás hiánya miatt 61.247 E Ft fejlesztési céltámogatásról mondott le 1996. évben az önkormányzat. A beruházások rendjére vonatkozó jogszabályok megsértését, a tulajdonvédelem nem megfelelő érvényesülését az ellenőrzés több településen kifogásolta. Csór községben összeférhetetlenségre és az önkormányzati tulajdon nem megfelelő védelmére mutatott rá az ellenőrzés a polgármesteri hatáskör gyakori túllépése miatt. Az önkormányzat részére a polgármester vállalkozó fia több alkalommal végzett szállítási tevékenységet, döntően saját beruházásokhoz (tornaterem építés). Az ellenőrzés megállapította, hogy egy 1994. évben történt téglavásárlás esetében a szállítást az említett vállalkozó végezte, de 11.256 db tégla útja értéke 396.211 Ft - nem követhető nyomon. A műszaki ellenőr a számlát aláírta, de a beépítést nem igazolta. Újszentmargita községben 1994-95. évben olyan útépítési beruházásokat valósítottak meg, melyekhez sem megrendelés, sem vállalkozási szerződés nem történt. Olyan kifizetéseket teljesítették 2.2233,6 E Ft összegben, melynek jogszerűségét igazoló dokumentumokat az ellenőrzés során bemutatni nem tudtak.

Az ellenőrzések tapasztalatai bizonyították, hogy a pénzügyi stabilitásukban megingott, rendszeresen kiegészítő forrásokra szoruló önkormányzatoknál a gondok egyik oka a korábbi időszakban indított fejlesztések forrás-igénye volt. A szükséges saját forrás hiánya a beruházások elhúzódását, átmeneti felfüggesztését, vagy annak részleges elhagyását okozta. A késleltetés a tervezetthez viszonyítva a kiadások jelentős növekedését idézte elő. Sárpilis községben céltámogatás igénybevételével általános iskola + kiegészítő létesítmények építését határozták el 1991. évben. A tervezett létesítmények közül 1993. szeptemberéig csak az iskola készült el, az egyéb létesítmények részben felépített falait 1996. évben lebontották. Az önkormányzatok egy részénél jelentős vagyoni és egyéb anyagi veszteségek keletkezetek célszerűtlen testületi döntések következtében. Csákvár nagyközségben egy kellően át nem gondolt és vállalt kezességvállalás miatt jelentős anyagi veszteség érte az önkormányzatot, az 1992. évben a DIADÉM Autósport Egyesület által megvalósítandó STÚDIÓ beruházáshoz felvett hitel kezessége miatt. A két alkalommal történt, testületi döntéssel is alátámasztott hitelkezességvállalás 20 millió Ft-ot tett ki. Hosszas intézkedés-sorozat eredményeként a tulajdonjogot a félkész létesítményre az önkormányzat megszerezte, a ráfordítások - hitel + kamat - 1997 januárjában már 32.024 E Ft-ot tettek ki. A képviselőtestület a létesítményt 23.000 E Ft + ÁFA összegért a QUAESTOR INVEST Befektető Vagyonkezelő és Pénzügyi Tanácsadó Kft. részére értékesítette, részletfizetési kedvezménnyel. A jelenleg kimutatható veszteségük több mint 9 millió Ft. Vécs községben a gazdálkodási előadó elbocsátása és a Munkaügyi Bíróság által elrendelt visszahelyezése 1.449 E Ft kiadást jelentett az önkormányzat számára, mely összeg bírósági eljárás nélkül 563 E Ft lett volna. Ipolytölgyes községben egy önkormányzati lakás

forgalmi érték alatti testületi döntésen alapuló értékesítése miatt 438 E Ft vesztesége keletkezett az önkormányzatnak. A költségvetés tekintetében kényszerpályára került önkormányzatok éltek a különböző elkülönített állami pénzalapokból elnyerhető pénzügyi források megszerzésének lehetőségével, és csak a legvégső esetben folyamodtak pénzintézeti hitelfelvételhez. Több önkormányzatnál megállapítható volt a pályázatok valótlan adatokon alapuló benyújtása és a folyósításra került támogatások céltól eltérő felhasználása. Baktalórántháza városban - helytelenül értelmezve és alkalmazva a vonatkozó jogszabályokban foglaltakat - a lakossági közműhitel-tartozást lakásfenntartási támogatásként számolták el, így szereztek jogalapot a pótlólagos állami támogatási iránti pályázat benyújtásához és jutottak 11.340 E Fthoz 1995. évben. Valójában a hitel kezeskénti törlesztéséről volt szó, mely nem azonos az 1993. évi III. törvényben szereplő lakásfenntartási támogatással, ezért a kapott támogatás teljes összegét jogtalan igénybevételnek minősítette az ellenőrzés. Egyek nagyközségben olyan, az önkormányzat anyagi erejét meghaladó fejlesztéseket valósítottak meg, melyek a költségvetési egyensúly megbomlásához, komoly pénzügyi-, likviditási gondokhoz vezettek. A pénzügyi feszültségek áthidalására — a képviselőtestület hozzájárulása nélkül — nagy összegű kölcsönöket, jogtalan és indokolatlan egyéb központi forrásokat vettek igénybe. Ipolytölgyes községben az ÖNHIKI pályázatban megtévesztő adatot közöltek, amikor olyan 1995ről áthúzódó, 1996. évben esedékes hitelről adtak számot, mely ténylegesen nem is állt fenn. Lónya községben az állami pénzeszközök céltól eltérő felhasználását, annak időbeli elhúzódását tárta fel a vizsgálat. Az óvoda, művelődési ház, iskola szolgálati lakás felújítására 1995. augusztusában 4 millió Ft vis maior támogatásban részesültek. Az önkormányzat a kért célra kifizetést nem teljesített, ez az összeg a költségvetési hiány mérséklését szolgálta. Kritikus

megállapításokat tett a vizsgálat a szociális válságkezelő program keretében folyósított állami pénzeszköz elszámolását illetően is. A folyósító Népjóléti Minisztérium az elszámolást nem ellenőrizte, a tényleges kifizetések bizonylatait sem kérte be. Megállapításra került, hogy a folyósított 2 millió Ft támogatásból az elszámolás időpontjában 1.709,8 e Ft volt a tényleges felhasználás, ugyanakkor a minisztériumnak megküldött elszámolásban 1.999,9 e Ft-ot szerepeltettek. Várvölgy községben. az iskolaépület tetőszerkezetét ért viharkár és a belterületi utakat ért csapadékvíz kár miatt kért és folyósított vis maior támogatás 2.600 E Ft összegét pénzintézeti kamatozó betétként helyezték el. Ezt az összeget egy később megvalósítandó iskolafelújítás forrásaként kezelik. (A Biztosító által elismert és térített épületkár összege 81 E Ft volt). Több önkormányzat a hitelfelvételeknél figyelmen kívül hagyta valós pénzügyi helyzetét illetve a vonatkozó törvények — 1995. évi LXXII. tv. és CXXI. tv. — eladósodást korlátozó rendelkezéseit. Ároktő községben olyan nagyságrendű kötelezettséget vállaltak a gázellátás saját forrásaként, melynek fedezete nem áll rendelkezésre 1999-ig. Szilsárkányban egy meg nem valósult szennyvízcsatorna és tisztítóműhöz felvett hitelt törlesztenek 6 éven át 2003-ig, évi 876 e Ft részletekben. Tengőd községben az 1996. évben felvett 1,5 millió Ft hitelről a hivatkozott törvények előírásainak figyelmen kívül hagyásával döntött a képviselőtestület, holott további kötelezettséget már nem vállalhattak volna fennálló hiteleik miatt. Néhány önkormányzatnál vagyonfelélés kezdődött az eladósodás mérséklésére, a pénzügyi stabilitás megteremtésére. Csákvár nagyközségben névérték alatt értékesítették részvényeiket, mivel az ÉDÁSZ részvényeket 15.610 E Ft-tal szemben 10.770 E Ft-ért, a DDGÁZ részvényeket 85.270 E Ft-tal szemben 65.440 E Ft-ért adták el. Egyek nagyközségben kényszerű

vagyonértékesítések — gyógyszertár, házasingatlanok, gázvezeték — történtek mintegy 39 millió Ft értékben. Az 1996. évtől bevezetett nettó finanszírozás — néhány kivételtől eltekintve — nem okozott gondot az önkormányzatok folyamatos fizetőképességének fenntartásában. Likviditási probléma azoknál az önkormányzatoknál mutatkozott, ahol az előző év is pénzügyi feszültségekkel volt terhelt, és év végén jelentős pénzügyi kötelezettségük volt. Általában szűkült az önkormányzatok pénzügyi mozgástere a bevezetés következtében, kisebb mértékű pénzforgalmi jutaléktól is elestek, azonban az ezzel szemben figyelembe vehető előnyök — kevesebb pénzforgalmi utalás alacsonyabb bankköltség — a finanszírozás e módjának hasznosságát bizonyították.

4. A számviteli rend és a gazdálkodásról történő beszámolás tapasztalatai Az önkormányzatok, mint az államháztartás szerves részét képező gazdálkodó egységek, igen kis számban tettek eleget az Áht, de más kapcsolódó jogszabályokban előírt azon kötelezettségeiknek, hogy megfelelően kialakított és működtetett számvitellel tegyék megalapozottá gazdálkodói munkájukat, biztosítva egyúttal az arról szolgáltatott különböző információk valódiságát is. Ezt bizonyítja, hogy az 1996. évi pénzügyi-gazdasági ellenőrzések során vizsgált önkormányzatok 38%-ánál kifejezetten rossznak, alapvető és jelentős elvi hibákat tartalmazónak minősítették a számvevők a polgármesteri hivatalok számvitelét. További 36%-ánál sem volt hibamentes a számvitel rendje, de ott a feltárt hibák viszonylag kisebb súlyúak voltak. Megfelelően szervezett és működtetett számvitellel a vizsgált önkormányzatok alig több mint negyede (26%) rendelkezett. E jelenség azért minősül igen kedvezőtlennek, mivel többségük közös gazdálkodást folytat intézményeivel, így az önkormányzatok számánál nagyobb az a kör, amit az említett rendellenességek jellemeznek. Hozzájárul mindehhez az is, hogy az önállóan gazdálkodó intézményeik számvitelével szemben sem támasztottak követelményeket, figyelmen kívül hagyva ezzel a hatásköröket szabályozó 1991. évi XX. tv. 140. § (1) bekezdésében foglalt idevonatkozó előírásokat. A tapasztalt számviteli szakszerűtlenségek megnyilvánulási formái rendkívül változatosak.

Csór községben hiányosan vezették az analitikus nyilvántartásokat, a vagyonkataszter és a számvitel adatai nem voltak összhangban, a kötelezettségekről semmiféle nyilvántartással nem rendelkeztek, s a gazdasági események rögzítése során gyakran nem a megfelelő szakfeladati besorolást alkalmazták. Litér községben, ahol sem megfelelő számlarenddel, sem számviteli politikával nem rendelkeztek, nem volt a befektetett eszközök egyedi nyilvántartásából nyomon követhető az, hogy milyen változásokat könyveltek a főkönyvi számlákon, így a beszámolónak nem volt valós alapja. A követelésekről nem vezettek nyilvántartást, s a mérlegben sem mutatták ki annak állományát. Mivel a függő, kiegyenlítő és átfutó tételeket nem a számviteli előírások szerint számolták el, a kimutatott pénzmaradvány nem a valós önkormányzati tartalék összegét mutatta. Ipolytölgyes községben a kifizetéseken nem volt érvényesítés, ellenjegyzés, esetenként nem készítettek a pénzműveletekről bevételi illetve kiadási bizonylatot. A készpénzforgalomról nem vezettek hiteles analitikus nyilvántartást. Mikekarácsonyfa településen a gazdasági eseményeket és a pénzműveleteket nem könyvelték le hiánytalanul, így azoknak a hatása a beszámolóban teljeskörűen nem jelent meg. A házipénztár pénzellátására 1994. év végéig használt "K" betétkönyv forgalmát sem a főkönyvi könyvelésben, sem az analitikában nem rögzítették. Ez a gyakorlat — szabálytalansága mellett — a tulajdonvédelem szempontjából is súlyos mulasztás volt, mivel ellenőrizhetetlenné tette a felvett és önkormányzati célokra felhasznált összegek egyeztetését. A számviteli elszámolásokra — pl. beruházások esetében — gyakran alapbizonylat nélkül került sor. Lónya községben az 1996. június 27-től július 30ig lefolytatott ellenőrzés munkáját megnehezítette az, hogy 1996. évet illetően az ellenőrzés időpontjáig még sem analitikus, sem főkönyvi könyvelésre nem került sor. A számítógépen tárolt adatokhoz való hozzáférés akadályai miatt a költségvetési beszámoló valódiságát az ellenőrzés

nem tudta vizsgálni, megítélni. Az önkormányzat egyébként a szemétszállítás céljárta vásárolt lovat nem vette nyilvántartásba, amiért egyébként 70 E Ft-ért fizetett ki 1994 évben, s a vizsgálat ideje alatt kísérelték meg 12 E Ft (!)-ért értékesíteni. Tengőd községben, ahol a pénzügyi-számviteli munka teljesen szabályozatlan volt, 1994-1995 években főkönyvi könyvelés nem folyt, s a különféle adatszolgáltatásokat "kigyűjtéssel" teljesítették. Kontírozást egyáltalán nem végeztek, s megfelelő nyilvántartások hiányában a pénztár ellenőrizhetetlen volt. A főkönyvi könyvelés mellett analitikus nyilvántartásokat sem vezettek, így a polgármesteri hivatal gazdálkodása teljesen anarchikusnak volt tekinthető. Sárpilis községben az analitikus nyilvántartások hiányában nem volt kellően alátámasztott a főkönyvi könyvelés és az év végi beszámoló sem. A mérlegben nem szerepeltettek gépeket, berendezéseket a befektetett eszközök között, az 1993. évben használatba vett iskolaépületet nem aktiválták, s pl. az APEH részére fizetendő 2.141 E Ft ÁFA-t sem tüntették fel. Szilsárkány községben szintén az analitikus nyilvántartások hiánya miatt nem lehetett a főkönyvi könyvelés adatait egyeztetni, ellenőrizni, s így a mérlegadatok, a beszámoló realitása sem volt biztosított. Ellenőrizhetetlen volt az év végi rendező tételek, illetve a pénzmaradvány valódisága. A könyvelésben sorozatos elvi hibákat követtek el, amikor pl. fejlesztési kiadásokat dologi kiadásként könyveltek el, vagy amikor a számvitelükben nem jelent meg a folyamatban lévő beruházás. Az említett számviteli szabálytalanságok, rendetlenségek az ellenőrzés alá vont önkormányzatoknál gyakoriak voltak, melyek kivétel nélkül alacsony szervezettségű hivatali munkával párosultak. Általános tapasztalat az, hogy — többségében a TÁKISZ-októl — kész számítógépes programokat, számlarendeket vásárolnak, de elmulasztják azok helyi viszonyokra történő adaptálását. Az egyébként megfelelően kialakított rendszerek működtetésére sem mindenhol készültek fel. Ennek is következménye az említett hibák, szabálytalanságok tömeges előfordulása. Tekintettel arra, hogy az 1996-os évben végzett pénzügyi-

gazdasági ellenőrzések túlnyomó többsége néhány fős hivatali "apparátus"-sal működő önkormányzatokat érintett, a fellelt igen nagyszámú hiba okaként elsősorban a nem megfelelő személyi feltételek jelölhetők meg. A kistelepüléseken ugyanis az átlagosnál is nehezebb megfelelő képzettségű, gyakorlatú köztisztviselőiket alkalmazni, akik a viszonylag szerény díjazás ellenében színvonalas, igényes munkát végeznének huzamosabb időn át. A legkedvezőtlenebb ellenőrzési tapasztalatokkal zárult vizsgálatok mindenhol a nem megfelelő létszámkörülményeket, s erre visszavezethetően a kialakulatlan, nem kellően folyamatos és stabil hivatali munkát jelölték meg a szabálytalanságok fő okaként. Szilsárkány községnek 1990. óta négy polgármestere és négy jegyzője volt, s a gazdálkodási előadó személyében is változások voltak. Ilyen körülmények között nem véletlen, hogy a rendezetlen hivatali, számviteli munka miatt több éven át más önkormányzat segítségét kellett igénybe venniük a beszámoló, a költségvetés összeállításához, térítés ellenében. A számvevők ennek ellenére igen sok negatív megállapítást tettek. Sárpilis községben 1994. december 31-ig főállású jegyző működött, azt követően az álláshelyet nem tudták betölteni. A testület ezért — átmenetileg — a gazdálkodási előadót bízta meg a jegyzői teendők ellátásával annak ellenére, hogy nem rendelkezett az előírt iskolai végzettséggel. Jelenleg egy másik település jegyzője látja el megbízás alapján a teendőket. A gazdálkodás terén tapasztalt szabálytalanságokhoz mindezen felül hozzájárul az is, hogy a képviselőtestület időközben 3 főre csökkentette (beleértve a jegyzőt is) a hivatal létszámát. Mindezek ellenére ragaszkodnak önálló hivatal fenntartásához. Deszk községben 1990-94 évek között három jegyző és három gazdálkodási előadó tevékenykedett, így a törvényesség és a gazdálkodásért való felelősség nem volt folyamatos és számonkérhető. 1994 évben a testület, a polgármester és az apparátus kicserélődött, majd 1995 évben szintén nagy volt a fluktuáció, mivel három jegyzője és két gazdálkodási előadója volt az önkormányzatnak. Ilyen körülmények között lehetetlen korszerű,

színvonalas, a törvényesség keretei között folytatott gazdálkodást megvalósítani. Ároktő községben a képviselőtestület — a pénzügyi bizottság ellenőrzései alapján — számos személyi intézkedésre kényszerült, melynek alapvető okaként a nem megfelelően felkészült munkatársak alkalmazása jelölhető meg. 1995-ben fegyelmi büntetésben részesítették a jegyzőt, majd ezt követően hivatalvesztés fegyelmi büntetéssel sújtották. A GAMESZ klubkönyvtár vezetőjét is elbocsátották állásából. Kunpeszér községben hét (!) jegyző irányította a hivatalt az önkormányzat megalakulása óta, így a szabálytalan, felületes, hanyag munkavégzés fő okaként itt is a személyi körülmények jelölhetők meg. Nem sikerült megoldaniuk a gazdálkodási előadói munkakör megfelelő személlyel történő betöltését sem. Szamossályi település vizsgálatakor már a negyedik körjegyző irányította a hivatali munkát. Ezt megelőzően két és fél évig megbízott körjegyző látta el e fontos munkakört, akinek nem volt államigazgatási gyakorlata sem, ezért is sok szabálytalanság, szakszerűtlenség volt tapasztalható. Törvénysértések, működési zavarok, pénzügyi szabálytalanságok jellemezték a Borsodszentgyörgyi polgármesteri hivatal munkáját, ahol 1993. óta négy jegyző működött. A gazdálkodással foglalkozó munkatársak is kicserélődtek 1995. novemberétől kezdődően. Rezi településen sok szabálytalanság forrása volt az, hogy a hivatali apparátus összetétele a vizsgált időszakban gyakran változott, ami különösen a jegyzői munkakörnél illetve a gazdálkodási területen volt szembetűnő. Az 1996-ban munkába állt jegyző már a negyedik e munkakörben, míg az ellenőrzés időpontjában határozott idejű (!) munkaszerződéssel rendelkező dolgozó látta el a gazdálkodási teendőket. Litér községben, ahol az ellenőrzés szinte minden területen jogszabálysértő gyakorlatot tapasztalt, szintén a jegyzők folyamatos változása, egyes időszakokban hiánya volt a bajok okozója.

Az említetteken túl számos további településen is a nem megfelelő személyi feltételeket jelölték meg a számvevők a szabálytalanságok okozójaként (Tengőd, Egyek, Győrladamér, Ipolytarnóc stb.). Tény, hogy a hivatalokban dolgozó előadók leterheltsége nagy, egyre növekvő. A többségében kis létszámú hivatalokban csatolt munkakörben látják el sokirányú feladataikat. Nehezíti a helyzetet a gyorsan változó joganyag nyomon követése, de pl. a hivatalokban megforduló ügyfelek tolerancia-készségének csökkenése is. A tapasztaltak egyértelműen jelzik azt a növekvő veszélyt, hogy a központi szabályozás és a gyakorlat — különösen a pénzügyi-számviteli munka területén — nincs kellően összhangban. Ez igen negatív folyamatokat indíthat el, ugyanis az anarchikus állapotok jegyeit viselő önkormányzatok számának magas volta, növekedése az amúgy is sok hibát tartalmazó információs rendszer összeomlásához, hibás központi és helyi döntésekhez, nem utolsó sorban a költségvetési források szabálytalan, célszerűtlen felhasználásához vezethet. Ennek számos példáját tárták fel a vizsgálatok. Az említett anomáliák — sok egyéb mellett — azzal a következménnyel jártak, hogy az önkormányzatok gazdálkodásáról szóló beszámolók igen magas hányada hibás, szabálytalan volt, adattartalma nem tekinthető valósnak. A vizsgálatok az ellenőrzött beszámolók 54%-át (!) kifejezetten rossznak, nagyságrendileg jelentős hibákat tartalmazónak találták. Ennek következtében a központi információs igények kielégítésére teljesen alkalmatlanok voltak. Az ellenőrzött beszámolók további 32%-ának adattartalma részben volt csak elfogadható, ami azt jelentette, hogy csak egyes részeiben volt szabályszerűnek minősíthető, s az elkövetett hibák nagyságrendje viszonylag alacsonyabb volt. Ugyanakkor ezen beszámolók sem voltak korlátlanul hitelesnek tekinthetők, s így összességében az ellenőrzött önkormányzatok 86%-ának (!) beszámolója nem felelt meg a számviteli törvény és a kapcsolódó jogszabályok előírásainak. Ez a tény azért minősül különösen negatív jelenségnek, mert az ÁSZ eddigi tapasztalatai alapján nem fogalmazható meg olyan ellenérv, hogy a vizsgálatokkal nem érintett önkormányzatoknál jelentősebben mások lennének a viszonyok. A beszámolók igen sokféle hibatípusából kiemelkedik a vagyon számbavételének hiányosságai illetve hibái, melynek következtében a mérlegek nagy hányada valótlan adatokat tartalmaz.

A vizsgált önkormányzatok 28%-a egyáltalán nem, míg 36%-a csak részben és hibásan mérte fel vagyonát, és ugyanilyen arányban hiányzik a szabályszerű leltározás. Csór községben 1990-ben volt utoljára leltárfelvétel, azóta a mérlegtételeket ilyen dokumentumokkal nem támasztották alá. Az ingatlanvagyon katasztert késve, csak 1995-ben készítették el, melynek adatai hiányosak voltak, s nem voltak összhangban a számviteli nyilvántartásokkal. Nem szerepelt pl. a kataszterben a tornacsarnok, s mind a kataszterből, mind az analitikus nyilvántartásból hiányzott több önkormányzati lakás. Az önkormányzat nyilvántartásaiban egyáltalán nem szerepelt a 27,5 millió Ft értéket kitevő víziközmű vagyona, de a volt tanácsi vállaltok átalakulása kapcsán megszerzett részesedéseik értéke sem. Úgy adtak el 1994. augusztusában 330 E Ft névértékű MATÁV részvényt, hogy azt előtte nyilvántartásba sem vették. Litér községben is csak késve, 1996 évben készítették el a vagyonkatasztert, a 147/1992. (XI.6.) Korm. sz. rendelet által előírt 1993. december 31. helyett. A vagyon teljeskörű számbavétele itt sem történt meg, ugyanis pl. az 1,6 millió Ft értékű OVIT részvényt vagyonmérlegükben elmulasztották szerepeltetni. Várvölgy községben azért nem voltak a mérlegadatok megbízhatóak, mivel az utolsó leltározás időpontja egyáltalán nem volt megállapítható. Bosodszentgyörgy településen 1990. évtől nem volt leltározással számba véve a vagyon, s a vagyonkatasztert sem vezették folyamatosan. Mikekarácsonyfa községben, ahol a víziközmű hálózat műszaki átadása még 1992. május 8-án megtörtént, a 8,6 millió Ft-os vagyont azóta sem vették nyilvántartásba és nem szerepeltették beszámolójukban. Nem szerepeltették nyilvántartásaikban az oktatási célokat szolgáló ingatlanokhoz kapcsolódó tulajdonosi részesedéseiket sem. Kunpeszér településen szintén a különböző vállalkozásokban meglévő részesedéseik nyilvántartásba vételét mulasztották el, így pl. a

vízmű vagyon regisztrálásának hiánya miatt 8,7 millió Ft-tal alacsonyabban mutatták ki vagyonukat a valóságosnál. Töltéstava településen nem volt teljeskörű információ az önkormányzat vagyonáról amiatt, hogy egyrészt nem vezették folyamatosan a vagyonkatasztert, az nem volt egyező a számviteli nyilvántartásokkal, és itt sem vették nyilvántartásba a különféle vállalkozásokban meglévő részesedéseiket. Éveket át nem leltároztak, így a mérlegadatok valódisága nem volt ellenőrzött és ellenőrizhető. Jellemző, hogy az anyagok értéke évek óta nem változott a mérlegben, mivel a nyitó és záró állományok közötti változás főkönyvi rendezését elmulasztották. Abasár településen azért sértették meg a mérlegvalódiság elvét, mert a mérlegben szerepeltetett vagyon csak egy része volt a valóságban meglévő vagyonuknak. Az 1994. évi mérleg adatait leltárral nem támasztották alá, s 1995-ben is csak a tárgyi eszközök állományát leltározták. Deszk községben egyes épületek, befejezetlen beruházások nyilvántartásba vételének hiánya miatt volt valótlan a beszámolóban kimutatott vagyonérték. Szárligeten 28 millió Ft-tal mutatták ki alacsonyabban vagyonukat a valóságosnál, mivel elmulasztották az üzemeltetésre, kezelésre átadott eszközök között szerepeltetni a Fejérvíz Rt-nek átadott vagyonukat. A leltározást itt sem hajtották szabályszerűen végre, így további vagyonelemek (pl. különféle követelések) maradtak ki a beszámolóból. Balatonfenyvesen 4,5 millió Ft értékű részvényt mulasztottak el beszámolójukba felvenni. A mérlegben itt sem mutatták ki követeléseiket, amit a képviselőtestület engedélyezett szabályellenesen. A hozott határozat azért volt törvénysértő, mivel ellentétes volt a többször módosított 179/1991. (XII.30.) valamint az 54/1996. (IV.12.) sz. kormányrendeletek előírásaival, melyek szerint követelésként kell a mérlegben kimutatni a költségvetés alapján

gazdálkodó szerv által előírt befizetéseket (ideértve a helyi adókból és illetékek meg nem fizetéséből származó hátralékot is). Szilsárkányban, ahol a tárgyi eszközökről analitikát 1991-től nem vezettek, egy esetben sem leltároztak. A mérlegben az ingatlanok között kizárólag csak épületeket szerepeltettek, ami nem felelt meg a valóságnak. Az ellenőrzés időpontjáig még nem került sor a korábbi közös tanácsi vagyon megosztására a szomszédos Pásztori településsel. E településen sem szerepelt a számvitelben és a beszámolókban a tulajdonukban lévő közművagyon, melynek értékét a rendezetlen levelezésekből az ellenőrzés sem tudta megállapítani. A vagyon számbavételével, nyilvántartásával kapcsolatosan említett gyakori hiányosságok mellett egyéb számviteli szabálytalanságokat is tapasztaltak az ellenőrzések, melyek következményeképpen az önkormányzati beszámolók megengedhetetlenül magas arányban és értékben voltak hibásak. Ezek volumene olyan, hogy a feldolgozás, összesítés során az országos szintű adatokat nagyságrendekkel torzíthatják, így valószínűsíthető, hogy a levont következtetések egy része is torz, valótlanná válik. Szilsárkány településen fejlesztési kiadásokat szabálytalanul üzemeltetési és fenntartási kiadásként számoltak el éveken keresztül. Ennek nagyságrendje pedig nem volt elhanyagolható, mivel pl. 1995 évben kerékpárút építésre 6,9 millió Ft-ot, szennyvíz-beruházásra 2,8 millió Ftot fordítottak; melyek szabálytalan könyvelése miatt a beszámolóban szolgáltatott információk számottevő mértékben valótlanok, hibásak. Mikekarácsonyfa településen az anyag és eszközbeszerzések bizonylatain az átvétel és a nyilvántartásba vétel, s a felhasználás tényét rendszeresen nem rögzítették. Kifogásolták a számvevők, hogy az építési-fenntartási és üzemanyag beszerzéseket nem tartották nyilván, felhasználásra történő átvételüket nem igazoltatták. Rezi településen a beszámoló mérlegének eszközoldalán csupán a pénzeszközök állománya és az adott kölcsönök kimutatott összege volt az ellenőrzés során egyeztethető, melynek

következtében az önkormányzat tényleges vagyoni helyzetének bemutatására, a pénzügyi helyzet reális megítélésére az 1995. évi beszámoló teljesen alkalmatlan volt. Csór községben az értékcsökkenés szabálytalan elszámolása, a készletek és követelések kimutatásának elmaradása miatt volt a számvitel és a beszámoló hibás. A gazdálkodási, számviteli fegyelem egyik legproblematikusabb területe változatlanul a különféle állami támogatásokkal való elszámolás szabálytalanságai. Ezt mutatja az, hogy az átfogó vizsgálattal érintett önkormányzatok (46) közül 1996 évben 15 (32,6%) hibásan számolt el a központi támogatásokkal. Ez egyúttal azt jelentette, hogy a számvevők minden harmadik önkormányzatnál észrevételezték a beszámolók keretében elkészített, benyújtott elszámolásokat, melyek döntő részénél (86,7%) az állami támogatások jogtalan igénybevétele volt kimutatható. A feltárt hibák tendenciózusan az irányba mutattak, hogy az önkormányzatok jelentős része — akarva-akaratlanul — de olyan hibát követett el, melynek következtében az őt törvény szerint megilletőnél több állami támogatást vett igénybe. Az a tény azonban, hogy a 46 önkormányzat vizsgálata során megállapított 26.785.262 Ft jogtalan igénybevétellel szemben mindössze 189.500 Ft jogos, utólag még járó támogatás állt , arra enged következtetni, hogy többségük nem spontán módon téved, hanem megkísérli kihasználni a teljeskörű ellenőrzés illetve elszámoltatás hiányát. Az ÁSZ ugyanis nem képes valamennyi önkormányzatot évente ellenőrizni a tekintetben, hogy az állami támogatásokat jogosan vették-e igénybe, s az elszámolásaik valósak, szabályszerűek-e. Felismerték az önkormányzatok ugyanakkor azt is, hogy jogszabály nem teszi lehetővé az ÁSZ számára azt, hogy egy adott, az Országgyűlés által elfogadott zárszámadási törvénnyel lezárt gazdálkodási évet követő ellenőrzései során feltárt eltérések pénzügyi rendezését kezdeményezze. Nincs szabályozva a jogalap nélkül igénybe vett költségvetési támogatások rendezésének elévülési ideje, az jelenleg csak az adott évi zárszámadásig érvényesíthető illetve szankcionálható. Nem véletlen ezért az, hogy az ellenőrzések csak megállapítani tudták az említett eltéréseket, melynek kapcsán azonban már nem lehetett visszafizetésről illetve utólagos kiutalásról számot adni.

Tekintettel arra, hogy az említett probléma a vizsgált kört illetően magas arányú volt; sürgős intézkedés indokolt. További jele az alacsony szintű gazdálkodási-számviteli fegyelemnek az, hogy a vizsgált önkormányzatok 52%-a tett csak eleget szabályszerűen a pénzmaradvány megállapításával kapcsolatos kötelezettségeinek. Gyakran a bankszámla év végi záróegyenlegét tekintik a pénzmaradványuknak. Elmulasztják annak felülvizsgálatát és jóváhagyását, s nem döntenek arról, hogy a szabad pénzmaradványt mire használják fel. Az önkormányzatok irányítása alá tartozó önálló intézmények pénzmaradványának megállapítása, jóváhagyása és felhasználása tekintetében hasonlóan sok a szabálytalanság . Litér község önkormányzata az ellenőrzött időszak egyikében sem mutatta ki szabályszerűen pénzmaradványát. Helytelenül vették számításba az átfutó és függő tételeket, de a pénzmaradvány elszámolásának számviteli alapelveit sem értelmezték helyesen, így a képviselőtestület elé terjesztett zárszámadás nem volt valós. A kimutatott pénzmaradvány ugyanis a korábbi években valamint a tárgyévben képződött illetve felhasznált pénzmaradvány halmozott összege volt, így a vizsgált időszak mindkét évében az előző évi tartalékokkal együtt hagyta jóvá a képviselőtestület a tárgyévi pénzmaradványt. Balatonszabadi községben a képviselőtestület az önkormányzat és az önállóan gazdálkodó általános iskola pénzmaradványaként a bankszámla és a pénztár záróállományát hagyta jóvá a korrekciós tételek (függő, átfutó, kiegyenlítő, alul illetve túlfinanszírozás) figyelembevétele nélkül. Az iskola valós pénzmaradványa emiatt pl. nem 720 E Ft, hanem 271 E Ft volt, míg a polgármesteri hivatalé nem 3.159 E Ft, hanem 4.350 E Ft. Az önkormányzat a jóváhagyott pénzmaradvánnyal csökkentette intézménye következő évi költségvetési támogatását anélkül, hogy megfelelő felülvizsgálattal meggyőződött volna annak indokoltságáról. Ipolytölgyesen sem hajtották végre az év végi korrekciós tételek számbavételét a pénzmaradvány megállapításakor, amit a hézagos és pontatlan könyvelés miatt az ellenőrzés sem tudott utólag elvégezni. A testület egyébként nem

tett eleget azon kötelezettségének, hogy a zárszámadás keretében jóváhagyta volna pénzmaradványát. Szamossályi településen is a bankszámla és a pénztár év végi egyenlegét tekintették pénzmaradványnak, melynek elszámolását valójában nem végezték el, így a testület által elfogadott, s a következő évi költségvetésbe eredeti előirányzatként szereplő pénzmaradvány nem volt valós. Győrladamér településen a bankszámla egyenlegét tüntették fel a beszámolóban szabálytalanul pénzmaradványként, melyet a képviselőtestület sem a zárszámadás keretében, sem később meg sem tárgyalt. Jellemző a tájékozatlanságukra, hogy a képviselők egyike sem tette szóvá a beszámolásra illetve zárszámadásra vonatkozó előírások teljesítésének elmulasztását a hivatal (polgármester, jegyző) felé, ezzel az Áht. és az Ötv. illetve a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának, beszámolásának rendjéről szóló 137/1993. (X.12.) Korm. sz. rendelet számos előírását — hasonlóan az előzőekben említett többi önkormányzathoz — nem tartották be. A pénzmaradvány megállapítás gyakori hibái része annak a szintén általános jelenségnek, hogy az önkormányzatok nagy része nem tesz eleget szabályszerűen zárszámadással kapcsolatos kötelezettségeinek. A vizsgált esetekben mindössze 23%-a tett eleget elfogadhatóan említett kötelezettségének, míg 77%-uk hibásan vagy hiányosan zárta le éves költségvetését, s adott arról számot. A vizsgálatok során a következő jellemző hibák voltak tapasztalhatók: ˇ a költségvetéshez hasonlóan a zárszámadás részletezése sem volt az Áht. 18. §-ában foglalt előírásoknak megfelelő és szabályszerű, mivel nem részletezték a teljesített működésifenntartási kiadásokat költségvetési szervenként, intézményen belül kiemelt előirányzatonként, a teljesített felhalmozási kiadásokat feladatonként, vagy az önkormányzati hivatal költségvetésének teljesítését feladatonként (Győrladamér, Szilsárkány, Abasár, Ipolytölgyes, Borsodszent-györgy, Rezi, Ipolytarnóc stb.) ˇ elmulasztották bemutatni az éves zárszámadáshoz csatoltan a vagyonállapotot is, holott annak kötelezettségét az Ötv. 78. §

(2) bekezdés előírta, (Győrladamér, Szilsárkány, Szamossályi, Borsodszentgyörgy, Ipolytarnóc stb.). ˇ nem mutatták be az Áht. 118. §-ában előírt mérlegeket a zárszámadás során (Győrladamér, Szilsárkány, Abasár, Szamossályi, Ipolytölgyes, Borsodszentgyörgy, Rezi, Csór, stb.).

5. A helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának szabályossága A helyi önkormányzatok pénzügyi-gazdasági tevékenységének ellenőrzése keretében — amennyiben a településen ilyen működött — minden esetben vizsgáltuk a kisebbségi önkormányzat(ok) gazdálkodását is. Az ÁSZ ilyenirányú kötelezettségének eleget téve igyekezett a zömmel 1995. év során megalakult kisebbségi önkormányzatoknak segítséget nyújtani a szabálytalanságok időben történő feltárásával, aminek hatása a viszonylag szerény számú ellenőrzés ellenére sem tekinthető elhanyagolhatónak. A megállapítások jelzés értékűek. Kisebbségi önkormányzatot érintő vizsgálatra 9 esetben került sor a helyi önkormányzatok ellenőrzése keretében 1996. évben, de említést kell tenni arról is, hogy az 1995. évi zárszámadáshoz kapcsolódó ÁSZ ellenőrzések során további (11) kisebbségi önkormányzatnál voltak ellenőrzések. Ezen vizsgálatokat az érintettek kedvezően fogadták, s az ellenőrzési tapasztalatok a nyilvánosság révén szélesebb körben hasznosultak annál, mint ahány települést érintettek. A kisebbségek önkormányzatainak létrejötte, működésük kezdeti tapasztalatai sokrétűek ugyan, de gondjaik, problémáik sok azonosságot mutatnak. Feladatokat még sehol sem vállaltak át a települési önkormányzatoktól. Tevékenységük — melynek kiteljesedése, gazdagodása a következőkben remélhető valójában — inkább kiegészítő, sajátos igényeket kielégítő jellegűnek tekinthető ezért, ami általában jól kapcsolódott a települési önkormányzat tevékenységéhez. A cigány önkormányzatok a településen élő roma családok sokoldalú támogatását, segítését tekintették fő céljuknak, a munkalehetőségek feltárásától kezdve egészen az oktatást segítő programokon át, az érdekvédelemig, vagy a kulturális hagyományok ápolásáig. A nemzetiségi önkormányzatok inkább a saját hagyományok, kultúra ápolását segítették.

Sajátos helyi viszonyokra adaptált kezdeményezésekkel találkozott az ellenőrzés néhány településen. Sárpilis községben a települési önkormányzat által ingyenes használatba adott földterületen 40 cigánycsalád részére konyhakertet alakítottak ki, melynek hasznosításához a kisebbségi önkormányzat forrásaiból vásároltak vetőmagokat. Taktaharkány nagyközségben a segélyezés sajátos módjával igyekeztek a cigány kisebbség gondjain javítani. Minden cigány család számára burgonyával beültetett — kb. 250 m2 — területet biztosítottak, mivel a segélyezési keret természetbeni juttatásként történő biztosítása látszott célravezetőbbnek. A tanszer, gyógyszer és egyéb támogatások terén is hasonló gyakorlatot folytattak. A vizsgált településeken a helyi és kisebbségi önkormányzatok kisebb hányada (33%) rögzítette megállapodásban az együttműködésük rendjét, bár a tapasztalatok szerint kifejezetten ennek hiánya sehol sem gátolta a kisebbségek tevékenységét, önkormányzati jogaik érvényre jutását. A települési önkormányzatok többsége ugyanis segítette, támogatta a kisebbségek önkormányzatait, eleget téve az Ötv. X/A fejezetében, valamint a szervezeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVIII. tv. és a 20/1995. (III.3.) Korm. sz. rendeletben foglaltaknak. Nem voltak jellemzőnek tekinthetők a Nyíradonyban tapasztaltak, ahol a polgármesteri hivatal nem nyújtott kellő segítséget a kisebbségi önkormányzat törvényes működésének megteremtéséhez. Ennek az lett a következménye, hogy az előirányzatok megállapítása, a pénzek kezelése, a költségvetés végrehajtása és a beszámolás során is számos törvénysértést, szabálytalanságot követtek el. A települési önkormányzatok többségében jó hozzáállása, segítő szándéka ellenére általában szerény mértékben támogatták pénzügyileg is a kisebbségeket. A vizsgálati tapasztalatok abban teljesen azonosak voltak, hogy alapvetően a források szűkössége fékezi a kisebbségi önkormányzatiság kellő tartalommal történő megtöltését. Súlyos szabálytalanság a költségvetés tervezése, végrehajtása során általában nem volt tapasztalható — számos esetben célszerűtlenül, szabálytalanul gazdálkodtak. Érzékelhető volt

egyes településeken az, hogy éppen az igen szerény mértékű források inspiráltak célszerűtlen, szabálytalan költekezést, mivel az értelmesebb, nagyobb célokhoz már nem volt elegendő pénzeszközük. Az állami támogatásokat a vizsgált kisebbségi önkormányzatoknak valamivel több mint a fele szabályszerűen használta fel. Egyek nagyközségben pl. nem hajtották végre a 20/1995. (III.3.) Korm. sz. rendelet 13. § (1) bekezdés előírását, ami a kisebbségi önkormányzatok pénzforgalmának elkülönített bankszámlán történő bonyolításáról rendelkezik. Bár intézkedtek az erre szolgáló bankszámla megnyitásáról, a kisebbségi önkormányzat pénzforgalmát ténylegesen nem ezen a számlán, hanem a települési önkormányzat számláján bonyolították. Nekik viszont likviditási gondjaik voltak, így több számla kifizetése elmaradt, ami hátrányos következményekkel járt a kisebbségi önkormányzatra nézve. A WESTEL Rádiótelefon Kft ugyanis a rendszertelen kifizetésekre tekintettel a korábban részletre vásárolt mobil telefonkészülék teljes vételár-hátralékát kiszámlázta a kisebbségi önkormányzatnak. Ugyanezen önkormányzatnál a mobil telefonkészülékkel kapcsolatos kiadásuk mellett a tiszteletdíj és reprezentáció volt a meghatározó. Az 1995. évi kiadásuk 87%-át a tiszteletdíjak és azok TB járuléka jelentette. Addig amíg reprezentációra az össze kiadás 1,7%-át irányoztak elő, a tényleges kifizetés közel 6% volt. Nyíradony városban is lassan alakultak ki a törvényes gazdálkodás keretei. 1995-96. években — szabálytalanul — nem különítették el a cigány kisebbségi önkormányzat előirányzatait a települési önkormányzat költségvetésében, s azt a testület a polgármesteri hivatal előirányzatai között hagyta jóvá. A kisebbségi önkormányzat elkülönített bankszámláját 1995. március 8-án megnyitották ugyan, de a támogatások átutalása 1996. június 30-ig nem történt meg, s a kisebbség pénzét itt is a települési önkormányzat forrásaival együtt kezelték ezen időpontig. E településen is igen egyoldalú, bár általában szabályszerű kifizetések történtek, melyek esetenként nem

voltak célszerűnek, takarékosnak tekinthetők. Telefonköltségre pl. 50 E Ft-tal (62%) fizettek ki többet az időarányosnál, de míg a belföldi kiküldetés címén a költségvetésükben 100 E Ft-ot irányoztak elő, az ellenőrzött negyedév alatt 157 E Ft ilyen jellegű kifizetést teljesítettek! E településre is az volt a jellemző, hogy a vizsgált két év kiadásainak döntő hányadát a személyi és fenntartási kiadások tették ki, s csak minimális összeg jutott a kisebbségi önkormányzat által felvállalt szakmai feladatokra. Jelentős kára is származott ezen önkormányzatnak abból, hogy egy, a kisebbségi önkormányzat nevében kötött vállalkozásért járó 200 E Ft ellenértéket szabálytalanul - a járulékok és adóelőlegek levonása nélkül fizették ki a közreműködőknek. Nem állítottak ki pénztárbizonylatokat sem, s a pénzmozgások nyilvántartásba vétele is elmaradt. Az elmaradt járulék, késedelmi pótlék és rendbírság címén a kisebbségi önkormányzatot a vizsgálat időpontjában 140 E Ft terhelte. Buják községben a kiadások zöme utielszámolásokból tevődött össze, melyek szabályszerűsége, indokoltsága nem volt ellenőrizhető. Két esetben szabálytalan kifizetés volt megállapítható, ahol zenei díj kifizetésének (12 illetve 20 E Ft összegben) a megbízási szerződés volt a bizonylata. Adólevonásra, a pénz átvételének igazolására itt sem került sor. Az említett szabálytalanságok az önálló gazdálkodás kezdeti, tipikusnak tekinthető jelenségei. A helyi önkormányzatok segítsége, a kellő gyakorlat kialakítása és megismerése javíthat a helyzeten..

6. Az önkormányzatok ellenőrzési tevékenysége Az önkormányzatok ellenőrzési tevékenységét minden pénzügyi-gazdasági vizsgálat érintette, melynek során szinte kivétel nélkül igen kedvezőtlen, negatív megállapítások születtek. Az önkormányzatok tevékenységének változatlanul egyik legneuralgikusabb területe az ellenőrzés, melynek hiánya illetve nem megfelelő volta szoros kapcsolatba hozható a nem csökkenő, s igen nagyszámú gazdálkodási, számviteli szabálytalansággal, fegyelmezetlenséggel.

A vizsgálatok legfőbb általánosítható tapasztalata az volt, hogy a jogalkotói szándék ellenére — ami az önkormányzatok ellenőrzési kötelezettségeit az elmúlt években egyre markánsabban törekedett megfogalmazni — az ellenőrzés változatlanul igen alacsony szinten áll, de sok helyen egyáltalán nem gyakorolják azt. Tömegesnek tekinthető az a jelenleg, hogy az Ötv. 92. § (2) és (3) bekezdéseiben foglalt kötelezettségeiknek nem tettek eleget, mivel ˇ nem ellenőrizték saját intézményeik pénzügyi tevékenységét és ˇ nem gondoskodtak gazdálkodásuk belső ellenőrzéséről jogszabályban meghatározott képesítésű belső ellenőr útján. Nem ritka álláspont az önkormányzatok részéről az, hogy az ellenőrzést központilag előírt többletfeladatnak tekintik, így annak megvalósítását csak többletforrások biztosítása révén látják megoldhatónak. Az egyre szűkülő forrásaikat ugyanis az Ötv-ben meghatározott kötelező feladataik ellátására fordítják elsősorban, s kevés helyen áldoznak pénzt az ellenőrzés kiépítésével járó többletkiadásokra. Mindez összefüggésben van azzal is, hogy az önállóság viszonyai között lassan teljesedik ki tulajdonosi tudat. Még kevés helyen látták be azt, hogy elemi érdekük is az ellenőrzés kiépítése, s a nagyobb jogok egyben nagyobb kötelezettséggel, felelősséggel járnak. Igen gyakran tapasztalható az, hogy míg egyfelől az önkormányzati önállóságot hangoztatják, addig másfelől a külső ellenőrzéstől várják azt, hogy teljesítse helyettük e feladatot. Ezen paradox helyzet egyik megnyilvánulásaként egyre nő az ÁSZ-nál az ellenőrzést kérő megkeresések száma. Az ellenőrzött önkormányzatok egyike sem rendelkezett elfogadhatónak, hibátlannak tekinthető ellenőrzési szabályzattal. Közel 60%-uknál fellelhető volt ugyan szabályzat, de az többnyire általános elveket és gyakorlatot rögzítő valamilyen mintaszabályzat volt, nélkülözve a helyi viszonyokra történő adaptálást. Az ellenőrzés rendszere mindössze nyolc esetben volt kiépítettnek tekinthető, ami a vizsgált önkormányzatok számához viszonyítva igen alacsony arány (18%). Még alacsonyabb az Ötv-ben előírt azon kötelezettség végrehajtásának aránya, mely szerint az önkormányzatoknak gondoskodniuk kell gazdálkodásuk belső ellenőrzéséről, jogszabályban meghatározott képesítésű belső ellenőr útján.

Két önkormányzatnál (!) hajtották csak végre ugyanis megfelelően ezen rendelkezést, míg további 10-nél csak részlegesen, fogyatékosan tették ezt meg. A többi ellenőrzés alá vont önkormányzat viszont ezen utasítás végrehajtásáért semmit sem tett (68%). Az egyéb ellenőrzési formák (vezetői, folyamatba épített stb.) működése is szinte mindenütt igen alacsony szintű. Ebben is megnyilvánul az önkormányzatok már említett hibás szemlélete az ellenőrzési kötelezettségeket illetően, de tetten érhetők abban a legelemibb jogszabályi, vezetés és ellenőrzés-elméleti ismeretek hiánya is a döntésre jogosultak részéről. Győrladamér községben — ahol az Ötv. idevonatkozó előírását két éves késéssel hajtották végre — egy külső vállalkozó szervezettel kötöttek szerződést a polgármesteri hivatal és intézményei belső ellenőrzésére. A szerződés azonban csak egy alkalomra szólt, így a folyamatosságot, rendszerességet igénylő tevékenység jövőbeni elvégzése változatlanul nincs megoldva. Harkány nagyközségben — ami igen sok helyen tapasztalható — a képviselőtestület nem gyakorolta az 1991. évi XX. tv. 138. § (1) bekezdés g) pontjában meghatározott feladatát és hatáskörét, mely szerint meghatározott időszakonként át kellett volna tekintenie az általa alapított és fenntartott intézmények ellenőrzésének tapasztalatait. Egyek nagyközségben sem működött a belső ellenőrzés amiatt, hogy hiányos illetve helytelen volt az érintettek jogszabályismerete. Három alkalommal összesen 210 E Ft megbízási díj ellenében végeztettek külső szakértővel belső ellenőrzést, ami azonban a helytelen tartalmú megbízás következtében döntően csak az intézményekre, s nem a polgármesteri hivatal munkájára irányult, így az önkormányzat gazdálkodásának szakszerű belső ellenőrzése nem valósult meg. Kehidakustány községben figyelmen kívül hagyták az Ötv. 92. A. § (2) bekezdés előírását, ami bizonyos esetekben könyvvizsgáló megbízását teszi kötelezővé az egyszerűsített beszámoló felülvizsgálatára, hitelesítésére.

Az önkormányzati ellenőrzést illető túlnyomó részt negatív tapasztalatok mindamellett arra is visszavezethetők, hogy az ÁSZ 1996. évi ellenőrzései többségében kis települések néhány fős polgármesteri hivatalait érintették. Az objektív adottságok miatt ezen településeken a kis létszámú hivatalok (intézmények) ellenőrzése a sajátos viszonyokhoz igazodó sajátos megközelítést igényel, ami — ha van szándék rá — sikerrel megvalósítható. Ezt még csak néhány, a jövőt illetően bíztatónak tekinthető jó példa bizonyítja. Balatonfenyves községben pl. teljeskörűen eleget tettek a jogszabályokban előírt ellenőrzésszervezési, -működtetési kötelezettségeiknek. Nemcsak megfelelően szabályozták ellenőrzési rendszerüket, hanem gondoskodtak annak végrehajtásáról is. A polgármesteri hivatal gazdálkodásának belső ellenőrzését és az intézményeik felügyeleti jellegű ellenőrzését megbízás alapján külső szakértő látja el, a képviselőtestület által elfogadott éves munkaterv alapján. Az ellenőrzéseket megfelelően dokumentálták, a képviselőtestület a tapasztalatokat megtárgyalta és intézkedett a hiányosságok felszámolására. Az önkormányzat pénzügyi bizottsága is maradéktalanul eleget tett az Ötv. 92. § (3) bekezdésében előírt kötelezettségének, melyet szintén megfelelően dokumentáltak és a testület elé terjesztettek. Sárpilis községben a pénzügyi bizottság vizsgálódását követően intézkedtek a feltárt hiányosságok megszüntetésére, s kötöttek megállapodást a Tolna Megyei Önkormányzattal a belső ellenőrzés elvégzésére. A megrendelésre lefolytatott ellenőrzés sok szabálytalanságot tárt fel, melynek alapján számos intézkedést tudtak tenni azok felszámolására. Nyíradony város önkormányzata is felismerte, hogy érdeke az előírt ellenőrzési rendszer létrehozása, működtetése, melynek elérésére többirányú intézkedéseket tett. A pénzügyi bizottság fokozta ellenőrzéseit, s több területen is témaellenőrzést tartott. A kötelezően előírt könyvvizsgálaton túl 1996 évben külső szakértővel átfogó jelleggel ellenőrizték az önkormányzat gazdálkodását. Megfelelő képzettségű dolgozó alkalmazásával független

belső ellenőr beállítására is sor került, aki már két témában is hatékony, eredményes vizsgálatot folytatott. Az említett jó példák aránya azonban még igen elenyésző, ezért mindenképpen indokoltnak tekinthető a helyi ellenőrzés kiépítése fokozásának ösztönzése az önkormányzatoknál. Az ÁSZ vizsgálati tapasztalatok egyértelműen jelzik azt, hogy a jelenlegi felelősségi rendszer viszonyai között azonban nem elegendő az érvényben lévő jogszabályok végrehajtását remélve várni azok megvalósulására. További ösztönző, segítő jellegű intézkedések indokoltak a jogalkotó részéről annak érdekében, hogy az önkormányzatok ellenőrzési tevékenysége javuljon, szolgálva a helyi és a szélesebb társadalmi érdekeket egyaránt.

Mellékletek