2013

Nalatenschap 2004 / 2013

2004 – 2013 Nalatenschap uit negen jaar advisering Ervaringen, observaties, visie, toegevoegde waarde, gemiste kansen

Situatie: 19 april 2006. Minister Karla Peijs installeert de Commissie Tunnelveiligheid. Van links naar rechts: Karolijn van Ginneken, Rob Houben, Frans Greven, Inge van Berkel, Wim Janssen, Karla Peijs, Arie-Jan Arbouw, Pieter van der Torn, Jan Bart Mandos, Hans Broekhuizen, Pien Balk – de Wit, Jan Stuifmeel, Henk Oud en Arie Bras.

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

3

Samenvatting

5

Voorwoord

7

1

Totstandkoming van de WARVW en de CTV in 2006

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Aanleiding voor WARVW Aanleiding aandacht voor spoortunnels (heavy rail) Aanleiding aandacht voor metro- en tramtunnels (light rail) Wet- en regelgeving en overig beleid Ambitie veiligheidsniveau WARVW Oprichting Commissie Tunnelveiligheid

2

Profiel CTV

2.1 2.2 2.3 2.4

Wettelijke taken Taakopvatting Bemensing Adviezenstatistieken

3

Observaties, ervaringen en visie CTV tijdens bestaansperiode

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Kwaliteit weten regelgeving en instrumentarium wegtunnels Autonome ontwikkelingen wegtunnels Voortschrijdend inzicht Verhouding tussen veiligheid en kosten Europese en Nederlandse eisen specifiek spoortunnelveiligheid (heavy rail) Wet- en regelgeving specifiek metro en tram Ontwikkelingen railtunnelveiligheid (heavy en light rail)

4

Terugblik op bestaansperiode CTV

4.1 4.2 4.3

Toegevoegde waarde CTV Beoordeling door anderen Gemiste kansen volgens CTV

5

Totstandkoming wijziging WARVW en opheffing CTV

5.1 5.2

Problemen tunnelprojecten Evaluatie WARVW

6

Visie CTV op toekomstige periode met gewijzigde WARVW

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Vergelijking gewijzigde WARVW met WARVW uit 2006 Landelijke TunnelStandaard voor rijkstunnels Beperktere rol scenarioanalyse Opheffing CTV Overige kwesties

9 10 10 11 11 11

13 13 14 15

17 22 27 31 32 34 35

39 40 41

43 44

47 48 50 52 55

Situatie: De Commissie tijdens een heidag, 2 november 2006. Staand van links naar rechts: Jan Stuifmeel, Frans Greven, Jan van Belzen, Brigitte Schulte – Cats, Pien Balk – de Wit, Karolijn van Ginneken, Rob Houben, Arie-Jan Arbouw, Wim Janssen, Inge van Berkel en Pieter van der Torn. Zittend van links naar rechts: Arie Bras, Hans Broekhuizen en Henk Oud.

Samenvatting Op grond van de Wet Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels (WARVW) van 2006 heeft de Commissie Tunnelveiligheid 62 adviezen gegeven over de bouw en verbouw van wegtunnels met een lengte van meer dan 250 meter en metro/tramtunnels en spoortunnels. Tunnelbeheerders waren verplicht advies te vragen voor het ruimtelijk besluit en de omgevingsvergunning. De Commissie is opgericht tegen een achtergrond van veel voorkomende tegenstellingen tussen tunnelbouwers en omgevingspartijen. Het doel was het waarborgen van tijdige betrokkenheid van alle belangen en tegengaan van een polarisatie van standpunten. Dit zou gebeuren door de bundeling en ter beschikking stelling van onafhankelijke deskundig heid en bestaande kennis. In de advisering golden als beoordelingscriteria de weten regelgeving en de onderliggende beleidsuitgangspunten. Aanvullend gebruikte de Commissie ook de expertise van haar leden voor het geven van adviezen. De scheidslijn tussen harde criteria en adviezen was niet op alle punten even scherp te leggen. Op basis van nationale en internationale ontwikkelingen hanteerde de Commissie tenslotte het beginsel van een ‘beheerste vooruitgang’. De kwaliteit van de weten regelgeving en het bijbehorende instrumentarium heeft tijdens de bestaansperiode van de Commissie zowel grote pluspunten als zware minpunten laten zien. Tijdens het bestaan van de Commissie hebben zich vele ontwikkelingen voorgedaan, zoals steeds complexere tunnelsystemen, nieuwe contractvormen, files in tunnels en automatische blussystemen. De respons van het veld op deze ontwikkelingen laat op punten zeer te wensen over. In onder andere het veiligheidstoezicht, de handhaving, het leren van incidenten, de volledigheid van tunnelveiligheidsdossiers en de aannamen over menselijk gedrag door ontwerpers heeft de Commissie ernstige gebreken geconstateerd. Vanuit haar observaties stelt de Commissie dat het tunnelveiligheidsniveau in de werke lijkheid niet zo hoog is als dat het op papier geregeld lijkt te zijn. In de veiligheidsdialogen van de Commissie met de projecten en soms ook de hulpdiensten zijn allerlei verbeteringen tot stand gebracht, in de ontwerpen, de veiligheidsvoorzieningen, de documentatie en de vervoersbelasting. De Commissie heeft de indruk dat zij vooral voor de gemeentelijke en provinciale tunnelprojecten een toegevoegde waarde heeft gehad. Uit een evaluatie-onderzoek in opdracht van de Commissie naar haar eigen functioneren is een gedifferentieerd beeld naar voren gekomen van bijvoorbeeld een onbetwiste deskundigheid tot te ruim interpreteerbare adviezen. Als grootste gemiste kans beschouwt de Commissie zelf het te weinig opbouwen van een centrale positie in het veld. De komst van de nieuwe wet heeft bepaalde problemen opgelost en andere niet. Bovendien zijn er nieuwe problemen gecreëerd. In elk geval heeft de Commissie Tunnelveiligheid opgehouden te bestaan. Daarmee is een einde gekomen aan een periode van negen jaar advisering.

–5–

Situatie: De Commissie tijdens een heidag, 26 april 2007. Staand van links naar rechts: Jan Stuifmeel, Arie Bras, Rob Houben (achtergrond), Pien Balk de Wit (voorgrond), Frans Greven (achtergrond), Brigitte Schulte – Cats (voorgrond), Pieter van der Torn (achtergrond), Inge van Berkel (voorgrond), Wim Janssen, Jan van Belzen, Karla Peijs en Hans Broekhuizen. Knielend van links naar rechts: Arthur Tameling, Arie-Jan Arbouw en Henk Oud.

–6–

Voorwoord De Commissie Tunnelveiligheid heeft sinds 2004, waarvan de eerste twee jaar als ‘Expertmeeting’, ruim 60 adviezen verstrekt over meer dan 30 wegen spoortunnels en de metrosystemen van Amsterdam en Rotterdam. In dit document geeft de Commissie een overzicht van haar bevindingen. De synthese van deze bevindingen vormde de basis voor het exit-gesprek met de Minister van Infrastructuur en Milieu op 12 september 2013. Verder wil de Commissie via dit document haar kennis en ervaring delen met alle partijen die bij tunnelveiligheid betrokken zijn. Citeren uit dit document, mits met bronvermelding, is toegestaan en wordt aangemoedigd.

–7–

Situatie: De Commissie op de trappen van het centraal station in Antwerpen tijdens een heidag, 2 april 2009. Van links naar rechts: Wim Janssen, Arie Bras (achtergrond), Frans Greven (voorgrond), een gids, Pien Balk – de Wit (achtergrond), Pieter van der Torn (voorgrond), Mark Wijnands (geheel achtergrond), Henk Oud (midden-achtergrond), Brigitte Schulte – Cats (voorgrond), Inge van Berkel, Rob Houben, Hans Broekhuizen (achtergrond), Jan van Belzen (voorgrond) en Arthur Tameling (achtergrond).

–8–

1 Totstandkoming van de WARVW en de CTV in 2006

1.1 Aanleiding voor WARVW Volgens de Beleidsnota Tunnelveiligheid, deel A: Proceseisen uit 2003 is de aandacht voor tunnelveiligheid in het afgelopen decennium op de hieronder genoemde ontwikkelingen terug te voeren. 1.1.1 Dichtere bebouwing in Nederland Door de steeds dichtere bebouwing in Nederland werden ingewikkeldere overkappingen en steeds langere tunnels gebouwd. De bestaande veiligheidsrichtlijnen en procedures voldeden niet meer en het bereiken van een voor alle partijen aanvaardbaar veiligheidsniveau werd steeds lastiger. Om dit probleem op te lossen is de Rijksoverheid in 1999 gestart met het project ‘Maatschappelijk aanvaardbaar veiligheidsniveau voor infrastructuur en transport’ (MAVIT), met als eerste toepassingsgebied de tunnels. Dit project heeft zich vooral gericht op verbetering van de inbreng van veiligheid in de besluitvorming en realisatie van een eenduidig afwegingskader voor maatregelen. 1.1.2 Algemene aanscherping Nederlands veiligheidsbeleid De Vuurwerkramp in Enschede en de Nieuwjaarsbrand in Volendam hebben geleid tot een roep om betere regelgeving, betere handhaving en toezicht en expliciete(re) vastlegging van rollen en verantwoordelijkheden. De Rijksoverheid wilde een samenhangend maatregelenpakket voor het voorkomen van ongevallen en voor het operationeel optreden bij calamiteiten. Het zwaartepunt van de aandacht kwam te liggen bij de gevolgen van een ongeval en minder bij de kans op die gebeurtenis. 1.1.3 Ernstige ongevallen in Europese tunnels; Europese richtlijn Rond de eeuwwisseling hebben branden in Alpentunnels ernstige ongevallen veroorzaakt. In maart 1999 ontaardde een brand in de laadbak van een vrachtauto tot een drama in de Fréjus-tunnel onder de Mont Blanc op de grens tussen Frankrijk en Italië. Met name door verstikking kwamen 39 mensen om het leven. Een van de conclusies was dat de Franse en Italiaanse beheerders niet goed met elkaar konden communiceren, onder andere door de taalbarrière. Amper twee maanden later, in mei, vond een frontale botsing met een vrachtauto plaats in de Tauerntunnel in Oostenrijk. Daarbij waren twaalf dodelijke slachtoffers te betreuren, waarvan acht direct als gevolg van de aanrijding. De tunnel was op het moment van het incident in onderhoud. In oktober 2001 was er in de Gotthardtunnel in Zwitserland een frontale botsing tussen twee vrachtauto’s. Elf mensen kwamen om het leven. (Al deze tunnels waren tunnels met tweerichtingsverkeer). Bij deze tunnels zijn, na de incidenten, diverse veiligheidmaatregelen doorgevoerd, zoals een minimale afstand tussen voertuigen door dosering van vrachtverkeer en diverse vluchten communicatievoorzieningen.

–9–

Vanuit de gedachte dat een incident met brand in elke tunnel tot een ramp kan leiden, roerde ook Brussel zich. Voor lidstaten van de Europese unie werden afspraken gemaakt over een minimaal veiligheidsniveau in wegtunnels die tot het trans-Europese wegennet (‘TEN’) behoren. De afspraken werden vastgelegd in de EU Richtlijn 2004/54/EG. De regelgeving bevat organisatorische en technische maatregelen en is vanaf 2004 van kracht.

1.2 Aanleiding aandacht voor spoortunnels (heavy rail) Aanvullend op de hierboven beschreven aanleidingen voor invoering van de WARVW waren er aanleidingen specifiek voor de veiligheid van spoortunnels. 1.2.1 Ernstige ongevallen in Europese tunnels inclusief Kaprun De aandacht voor railtunnelveiligheid is, net als voor de wegtunnels, gebaseerd op de maatschappelijke ongerustheid die na de Alpentunnelbranden ontstaan is. Daartoe behoorde ook het incident met de kabeltrein in Kaprun in 2000, een skilift in de vorm van een treintje, waarbij 155 slachtoffers vielen. 1.2.2 HSL-Zuid en Betuweroute Tegen de achtergrond van de Europese calamiteiten ging er ook in Nederland veel aandacht naar de tunnelveiligheid bij de twee grote infrastructurele spoorprojecten van dat moment, de HSL-Zuid en de Betuweroute. Beide spoorlijnen hebben meerdere tunnels. Tegengestelde belangen tussen bouwer en diverse omgevingspartijen kwamen aan de oppervlakte. Landelijk werd in 2004 op initiatief van de acht betrokken regionale brandweercommandanten het Project Railplan gelanceerd. Dit project strekte tot doel de hulpverleningsdiensten voor te bereiden op de ingebruikname van de HSL-Zuid en de Betuweroute. Het project leverde afspraken met de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat en ProRail op. Het gedachtengoed van Railplan is overgegaan in het Platform Transportveiligheid, dat ervaringen van samenwerkende gemeenten en veiligheidsregio's bundelt en uitdraagt. In juli 2009 kreeg spoortunnelveiligheid opnieuw veel aandacht, toen in de Schipholtunnel brand uitbrak. Er volgden kritische rapporten van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid en de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI) met aanbevelingen over organisatie, procedures en incidentafhandeling. Een van de belangrijke aandachtspunten daarbij is de zelfredzaamheid van de treinreiziger.

1.3 Aanleiding aandacht voor metro- en tramtunnels (light rail) Voor metro’s en trams is geen Europese wetgeving beschikbaar. In Nederland bestaan regelingen voor metro en tram, waarbij het ‘Metroreglement’ (1966) enkele basisregels op het gebied van tunnelveiligheid bevat. Daarnaast is er via het Bouwbesluit en vroeger ook via het Gebruiksbesluit wetgeving die ook voor metro- en tramtunnels (inclusief stations) geldt. In het verlengde van de aanscherping van de veiligheidseisen voor wegen spoortunnels heeft het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat in 2005 onderzoek laten uitvoeren naar de consequentie van brand in metrostations. Dit leidde in 2006 tot het zogenaamde ‘BOM-rapport’ (BrandOnderzoek Metro) en een beleidsbrief van de

– 10 –

toenmalige Minister aan de betrokken gemeenten. In het rapport werd geconcludeerd dat er extra voorzieningen nodig waren om metrogebruikers een kans op overleven te geven. Concreet werd voorgesteld rook- en warmteafvoer (RWA) in combinatie met rookschermen aan te leggen, aangevuld met maatwerk per station. In Amsterdam en Rotterdam lopen programma’s voor de inbouw van deze voorzieningen. De Commissie heeft hierbij een adviserende rol gespeeld. Daarnaast zijn in 2006 aanvullende veiligheidseisen voor metrotunnels (VEMT) opgesteld, met als doel deze in de weten regelgeving op te nemen. Het VEMT is echter nooit inhoudelijk afgerond en is tot op heden niet in de weten regelgeving opgenomen. Het VEMT heeft overigens ook betrekking op de tramtunnels in de gemeenten Den Haag en Amsterdam.

1.4 Wet- en regelgeving en overig beleid De Commissie Tunnelveiligheid is ingesteld op grond van de Wet Aanvullende Regels Veiligheid Wegtunnels (WARVW) van 2006. Daarop wordt hier kort ingegaan. De overige wettelijke en beleidskaders voor tunnelveiligheid zijn beschreven in het jaarverslag van de Commissie.

1.5 Ambitie veiligheidsniveau WARVW Met de WARVW had de wetgever de volgende ambitie voor het veiligheidsniveau: • in vergelijking tot de Europese Richtlijn: behoud van een aantal Nederlandse verworvenheden zoals éénrichtingsverkeer per tunnelbuis (bron: Memorie van Toelichting bij de WARVW van 2006); • in vergelijking tot de heersende praktijk in Nederland: aansluiting bij de praktijksituatie van tunnels uit de periode na 1999 en vóór de sprinklers (bron: Beleidsnota Tunnelveiligheid, deel B: Veiligheidseisen, 2005).

1.6 Oprichting Commissie Tunnelveiligheid Informeel bestond de Commissie al vanaf 2004 onder de naam ‘Expertmeeting’. De WARVW heeft de Commissie een formele wettelijke status gegeven. Op grond van de WARVW heeft de Commissie geadviseerd over de bouw en verbouw van wegtunnels met een lengte van meer dan 250 meter. Daarnaast heeft de Commissie op grond van de WARVW geadviseerd over de bouw en verbouw van metro/tramtunnels en spoortunnels. De Commissie kon alleen desgevraagd adviseren, maar tunnelbeheerders waren verplicht om advies aan te vragen voor het ruimtelijk besluit en de omgevingsvergunning (destijds: bouwvergunning). Een belangrijke aanleiding voor de oprichting van de Commissie Tunnelveiligheid vormden de tegenstellingen tussen de bouwers van de tunnels in de HSL-Zuid en Betuweroute enerzijds en de omgevingspartijen anderzijds. De Commissie is opgericht om tijdige betrokkenheid van alle belangen te waarborgen en een polarisatie van standpunten tegen te gaan, door de bundeling en ter beschikking stelling van onafhankelijke deskundigheid en bestaande kennis.

– 11 –

Situatie: De Commissie tijdens een heidag, 5 november 2009. Van links naar rechts: Pieter van der Torn, Rob Houben, Jan van Belzen, Hans Broekhuizen, Arie Bras, Inge van Berkel, Arthur Tameling, Jan Stuifmeel (geheel achtergrond), Henk Oud (midden-achtergrond), Brigitte Schulte – Cats (voorgrond), Mark Wijnands, Pien Balk – de Wit, Jan Jonker en Frans Greven.

– 12 –

2 Profiel CTV 2.1 Wettelijke taken De wettelijke taken van de Commissie Tunnelveiligheid zijn beschreven in de jaarverslagen van de Commissie.

2.2 Taakopvatting De opdracht van de Commissie was het geven van een second opinion over de veiligheid van tunnels. De criteria hiervoor werden allereerst bepaald door de weten regelgeving en de onderliggende beleidsuitgangspunten. Aanvullend gebruikte de Commissie ook de expertise van de bij een advies betrokken Commissieleden. In haar adviezen heeft de Commissie een onderscheid gemaakt tussen de formele (harde) veiligheidseisen enerzijds en overwegingen, suggesties en adviezen anderzijds. De scheidslijn tussen wettelijke eisen en overige adviezen was echter niet op alle punten even scherp te leggen. In verband daarmee hanteerde de Commissie het beginsel van een ‘beheerste vooruitgang’ op basis van nationale en internationale ontwikkelingen.

– 13 –

2.3 Bemensing De Commissie heeft uit twee voorzitters en negen leden bestaan. Deze leden hadden als expertise: brandweer (twee leden), geneeskundige hulpverlening (twee leden), wegtunnels (drie leden) en railtunnels (twee leden). De Commissie werd ondersteund door twee secretarissen en een managementassistente. Per advies werd een team van een voorzitter, een secretaris en vier leden samengesteld. Een voorzitter of commissielid die/dat op enigerlei wijze bij een bepaald tunnelproject betrokken was, werd van deelname aan het adviesteam uitgesloten. Door de jaren heen zijn de volgende personen bij de Commissie betrokken geweest: Simone Abel, management-assistente; Arie-Jan Arbouw, heeft aan de wieg van de Commissie gestaan; Pien Balk – de Wit, lid brandweer; Jan van Belzen, voorzitter; Inge van Berkel, secretaris; Arie Bras, lid wegtunnels; Hans Broekhuizen, lid brandweer; Karolijn van Ginneken, secretaris; Frans Greven, lid geneeskundige hulpverlening; Rob Houben, lid rail- en wegtunnels; Wim Janssen, lid wegtunnels; Jan Lonink, voorzitter; Jan Jonker, lid rail- en wegtunnels; Jan Bart Mandos, voorzitter; Henk Oud, lid wegtunnels; Karla Peijs, voorzitter; heeft als Minister aan de wieg van de Commissie gestaan; Brigitte Schulte, management-assistente; Jan Stuifmeel, lid rail- en wegtunnels; Arthur Tameling, secretaris; Pieter van der Torn, lid geneeskundige hulpverlening; Mark Wijnands, secretaris.

– 14 –

2.4 Adviezenstatistieken Vanaf 2004 heeft de Commissie 62 adviezen gegeven. Over de jaren zijn deze als volgt verdeeld.

Figuur 1: Aantal Commissie-adviezen per jaar tijdens haar bestaansperiode vanaf 2004

De verdeling over de categorieën weg, metro en spoor (zware rail) is als volgt geweest. (Door de adviezen over combitunnels is de som van de percentages groter dan 100%.)

Figuur 2: Verdeling van het aantal Commissie-adviezen over de categorieën weg, metro en spoor

– 15 –

Situatie: De Commissie tijdens een heidag, 1 april 2010. Van links naar rechts: Brigitte Schulte – Cats, Henk Oud, Rob Houben, Mark Wijnands, Hans Broekhuizen, Arthur Tameling, Frans Greven, Pien Balk – de Wit, Arie Bras, Jan van Belzen, Jan Jonker, Jan Stuifmeel, Pieter van der Torn en Jan Lonink.

– 16 –

3 Observaties, ervaringen en visie CTV tijdens bestaansperiode 3.1 Kwaliteit weten regelgeving en instrumentarium wegtunnels

VISIE VAN DE COMMISSIE

Veiligheid is een maatschappelijke behoefte, die gevoelig is voor de publieke en politieke prioriteitenconjunctuur. In tunnelveiligheid komen verschillende culturen bij elkaar: de ontwerpers, met traditioneel de nadruk op probabilistisch ontwerpen en dito risicoanalyse, en de hulpdiensten, met een deterministische wijze van het kijken naar veiligheid. In tunnelveiligheid spelen verschillende niveaus van bestuurlijke besluitvorming. En tenslotte is tunnelveiligheid een complex en moeilijk vakgebied, waarin ongevallen slechts weinig voorkomen en er daardoor maar weinig betrouwbare gegevens beschikbaar zijn. Toch kunnen ongevallen vele levens eisen, de maatschappij schokken en infrastructuur voor lange tijd uitschakelen. Specifieke wetgeving voor tunnelveiligheid is en blijft om diverse redenen hard nodig. 1 Tunnels vormen zeer dure infrastructuur; ze heten niet voor niets ‘kunstwerken’. Van die kosten maakt veiligheid een substantieel deel uit. Veiligheid is echter conjunctuurgevoelig, kwetsbaar voor schommelingen in de economie. Omdat tunnels een eeuw of langer mee moeten en grote veiligheidsverschillen tussen wegdelen ongewenst zijn, wil de samenleving dat de veiligheid van tunnels een constant niveau heeft. Voor het realiseren hiervan is specifieke regelgeving nodig, aan de hand waarvan bepaald kan worden wanneer de veiligheid van een tunnel voldoende is. Het meten van de veiligheid van tunnels is echter lastig, want er ligt in Nederland slechts ongeveer 100 km tunnel. Aan concrete incidentgegevens levert dat veel te weinig statistiek op. Dit geeft tunnelveiligheid het karakter van een kleine-kansen-maar-grote-gevolgenrisico, waarbij de gevolgen veelal zwaarder worden gewogen dan de kansen. Bij dit type risico zijn voor het krijgen van een betrouwbaar beeld van het veiligheidsniveau meer meetmethoden naast elkaar nodig. 2 De specifieke wet en regelgeving voor tunnels is daarnaast ook nodig voor het structureren van de procesgang van de bestuurlijke besluitvorming en het tot elkaar te brengen van de betrokken partijen vanuit de bouw, de infrabeheerder, het bevoegd gezag en de openbare hulpdiensten. Doordat de verantwoordelijkheid voor de veiligheid en de beschikbaarheid van de meeste tunnels over meer besturen en bestuurslagen verdeeld is, is deze procesgang complex. De verantwoordelijkheden zijn bovendien nauw verweven en niet goed van elkaar te scheiden. Het verkeerskundig ontwerp, bij rijkstunnels de verantwoordelijkheid van het Rijk, is bijvoorbeeld mede bepalend voor het hulpverleningsconcept, dat onder de verantwoordelijkheid van de gemeente/veiligheidsregio valt. In de weten regelgeving heeft de Commissie positieve ontwikkelingen en tekortkomingen geïdentificeerd. Deze zijn hieronder in subparagrafen beschreven.

– 17 –

3.1.1 Resterende risico’s explicieter

OBSERVATIE DOOR DE COMMISSIE

Door de invoering van de scenarioanalyse in de WARVW van 2006 zijn de resterende risico’s (de na alle maatregelen overblijvende en te aanvaarden risico´s) explicieter geworden. Dit maakt het veiligheidsniveau beter inzichtelijk en daardoor weet het lokale bevoegd gezag beter voor welk veiligheidsniveau het tekent. 3.1.2 Meer aandacht voor incidentrespons en inpassing


Een ander gevolg van de invoering van de scenarioanalyse via de WARVW van 2006 is een toename van de aandacht voor de respons op incidenten op de aspecten van verkeersafwikkeling, incidentbeheersing, zelfredding en hulpverlening. Dit heeft tevens geleid tot meer aandacht voor de inpassing van tunnels in de omgeving, voor het evacuatieconcept en voor de onderlinge afstemming en samenwerking tussen de verkeerscentrales en de hulpdiensten. 3.1.3 Meer aandacht voor documentatiekwaliteit


Door de WARVW van 2006 is er meer aandacht ontstaan voor het aantonen van veiligheid en het vastleggen van veiligheidsinformatie. De relevante informatie moet op grond van de wet worden vastgelegd in de veiligheidsdocumentatie, maar dit blijkt een weerbarstige materie te zijn. De Commissie heeft over de jaren een zekere verbetering in de kwaliteit van veiligheidsdocumentatie voor nieuwe tunnels gezien, maar heeft tegelijk de stellige indruk dat deze nog lang niet voor alle bestaande tunnels op orde is. Daarnaast geldt voor zowel nieuwe als bestaande tunnels dat het benodigde detailniveau van informatie over tunnel technische installaties en de besturing als geïntegreerd onderdeel van het tunnelontwerp zelden wordt gerealiseerd. Het is bijvoorbeeld niet overal even duidelijk wat er ‘onder’ de calamiteitenknop zit. 3.1.4 Discussies over consequenties scenario-analyse


De WARVW 2006 schreef doelvoorschriften voor. Aanvullend is als beleidsuitgangspunt meegegeven om aan te sluiten op het voorzieningenniveau van moderne tunnels van rond 2000 (Beleidsnota tunnelveiligheid, deel A van 2003). Doelvoorschriften blijven per definitie globaal, om ruimte te laten voor een eigen invulling en te zorgen dat men blijft nadenken. Tegelijkertijd laat dit ook ruimte voor verschillende interpretaties en daaruit volgende discussie. Discussie is er met name geweest over welke consequenties men uit de scenarioanalyse moest trekken. Deze discussie heeft de Commissie vooral met Rijkswaterstaat gevoerd. Rijkswaterstaat hanteerde daarbij het volgende standpunt: als een tunnel op grond van een berekening met het QRA–model aan de groepsrisiconorm voldoet, mogen uit de scenarioanalyse geen extra voorzieningen volgen.

HOE DE COMMISSIE ERMEE OMGEGAAN IS

In de advisering heeft de Commissie zich gebaseerd op een beleidsuitspraak van de toenmalige Ministers van Verkeer en Waterstaat, VROM en Binnenlandse Zaken (Beleidsnota deel A, p. 26): “de kwantitatieve risicoanalyse (QRA) en de scenarioanalyse zijn elkaar aanvullende methodieken om de veiligheid in kaart te brengen”. De Commissie was dan ook van mening dat een tunnelsysteem in beginsel aan de scenariodoelen voor verkeersafwikkeling, incidentbeheersing, zelfredding en hulpverlening diende te voldoen. Uit de scenariodoelen konden dan ook extra voorzieningen volgen.

– 18 –


Er waren twee soorten doelvoorschriften: risiconormen en scenariodoelen. De risiconormen gaven concrete getalswaarden en er waren vaste rekenregels beschikbaar (QRA-model, versie 1.5), terwijl voor de scenariodoelen alleen globale eisen zonder vaste rekenregels beschikbaar waren. Tegelijkertijd werd in de risiconorm alleen rekening gehouden met de onderwerpen die in de QRA waren opgenomen en alleen op de wijze zoals in de QRA opgenomen, terwijl in de scenarioanalyse met alle onderwerpen in alle nuances rekening kon worden gehouden. Daar komt bij dat tunnelveiligheid het eerste onderwerp was waarvoor op beleidsniveau scenariodoelen werden verankerd. Daarom kon dit indertijd alleen in algemene termen gebeuren en niet als nauw omschreven prestatie-eisen (eerste-orde-benadering). Een nadere verfijning is inmiddels prima mogelijk, maar is ondanks initiatieven daartoe nooit van de grond gekomen. De Commissie is van mening dat voor het naast elkaar gebruiken van een kwantitatieve risicoanalyse en een scenarioanalyse zeer goede argumenten bestaan. 3.1.5 Vermijding van discussies, met beroep op QRA


De Commissie heeft geconstateerd dat de resultaten van de QRA-modelberekening werden aangegrepen voor het vermijden van discussies over het veiligheids- en voorzieningenniveau.


Het QRA-model is volgens de Commissie een te tolerant rekenmodel. Dit wordt geïllustreerd door het feit dat zelfs de oudste tunnel van Nederland, de Maastunnel, ontworpen in 1935 (!), volgens QRA-modelberekeningen van Rijkswaterstaat aan de norm blijkt te voldoen. Uitgaande van het beleidsuitgangspunt van de wetgever om het voorzieningenniveau van moderne tunnels van rond het jaar 2000 als referentieniveau te hanteren, zou dat een onmogelijke uitkomst dienen te zijn. 3.1.6 Kwaliteit QRA-model onvoldoende voor beslissende rol


De Commissie heeft het QRA-model doorgelicht, onder andere via deelname aan een werkgroep voor de verdere ontwikkeling van het model (versie 2.0). Daarbij heeft de Commissie belangrijke tekortkomingen geconstateerd die een beslissende rol bij de besluitvorming over tunnelveiligheid in de weg staan: • Het model blijft beperkt tot de omsloten constructie. De inpassing in de omgeving en de consequenties voor die omgeving zijn als gevolg daarvan buiten de regulering gebleven. • Het model gaat uit van een eenvoudige tunnelgeometrie en is ongeschikt voor de complexe tunnelvormen die steeds meer gerealiseerd worden. • Het model blijft beperkt tot interne veiligheid. De risiconormen voor externe veiligheid worden niet getoetst. Meervoudig ruimtegebruik is als gevolg daarvan buiten de regulering gebleven. • Het model mist cruciale submodellen zoals bijvoorbeeld een verkeersmodel en een gedragsmodel bij vluchten. De belangrijkste determinanten van veiligheid komen als gevolg daarvan niet of niet goed in het risiconiveau tot uitdrukking. • In het model zijn te optimistische aannamen over het vluchtvermogen van de mens ingebouwd, terwijl dat vermogen één van de meest bepalende factoren voor het risiconiveau is.

– 19 –

• Het model mist diverse voorzieningen zoals die voor de hulpdiensten, terwijl

hulpverlening wel een breed maatschappelijk gedragen waarde is. Tegelijkertijd zijn in het model installaties opgenomen en op waarde geschat die nog niet aan de praktijk getoetst zijn. • Het model is slechts voor enkele factoren gevoelig, met name voor de filekans en de vluchtdeurafstand. Het vervoer van gevaarlijke stoffen heeft daarentegen nauwelijks invloed op de uitkomsten. De aanwezigheid van mechanische ventilatie, volgens alle beschikbare kennis een cruciale veiligheidsvoorziening en één van de pijlers van het gebruikelijke veiligheidsconcept voor wegtunnels, is voor een positief rekenresultaat uit het QRA-model niet noodzakelijk. • Het model is gevoelig voor manipulatie. De gebruiker moet en kan dermate veel keuzen maken, dat het relatief eenvoudig is om desgewenst beneden de risiconorm uit te komen, bijvoorbeeld door een lagere filekans in te voeren.


Naar de mening van de Commissie zijn de uitkomsten van het QRA-model prima geschikt als een eerste indicatie van het veiligheidsniveau. Voor een rol als doorslaggevend instrument bij beslissingen over de veiligheid van een tunnel, een rol waarin het model conform de WARVW van 2006 en de in 2013 gewijzigde wet daadwerkelijk gebruikt werd en wordt, is het instrument echter volstrekt ongeschikt. 3.1.7 Definitie, begrenzing en werkingsgebied tunnel onduidelijk


Door de vele varianten van tunnels en tunnelachtige constructies is tijdens de bestaansperiode van de Commissie steeds onduidelijker geworden wat de definitie is van het begrip ‘tunnel waarop de wet van toepassing is’. Ook is er regelmatig discussie geweest over de begrenzing van de tunnel. Met name werd het begrip ‘tunnelsysteem’ node gemist; verkeersregelinstallaties, calamiteitendoorsteken en omleidingsroutes liggen bijvoorbeeld buiten de tunnel, maar horen wel bij het tunnelsysteem. Een ander voorbeeld zijn de initiatieven om landtunnels met openingen erin te maken om onder de regelgeving uit te komen. De Commissie heeft zich daar steeds tegen verzet, met als argument dat dergelijke openingen een onrustig verkeersbeeld veroorzaken (overgangen licht-donker en nat-droog) en ook de omgeving belasten (geluid, luchtverontreiniging, rook bij brand). Initiatieven met tunnelachtige maar niet volledig overdekte constructies, of bijvoorbeeld geluidschermen in het verlengde van tunnels, zijn buiten de werking van de wet en buiten het zicht van de Commissie gebleven. Tenslotte heeft de Commissie discussie gezien over de mate waarin bebouwing op en om de tunnel onder de wetgeving valt. Het gaat daarbij om wegen op het tunneldak, ondergrondse stations die in verbinding met tunnelbuizen staan, stations of perrons op het tunneldak of bij de tunnelmond, bebouwing op het tunneldak of bij de tunnelmond die al dan niet aan de fundering van de tunnel gekoppeld is en parkeergarages die met de tunnel in verbinding staan.

– 20 –


Ter oplossing van het probleem van bovenstaande onduidelijkheden heeft de Commissie het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat een gedetailleerd advies verstrekt, met daarin onder andere de volgende definitie: Een tunnel, zoals bedoeld in de wet, is een geheel of gedeeltelijk omsloten constructie, uitsluitend dan wel mede bestemd voor motorrijtuigen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c van de Wegenverkeerswet 1994 of bestemd voor verkeer over spoorstaven of geleiderails, die door haar gehele of gedeeltelijke omslotenheid in geval van calamiteiten direct of indirect bijzondere risico's en/of bijzondere problemen voor gebruikers en/of hulpverleners in de constructie zelf of in de bijbehorende interactiegebieden veroorzaakt. 3.1.8 Gebruikswijziging niet gedefinieerd


Eén van de aanleidingen voor beheerders voor het wettelijk verplicht aanvragen van advies bij de Commissie was een wijziging van het gebruik van de tunnel. Deze eis was in de weten regelgeving echter niet in heldere criteria vertaald.


Een gesprek tussen de Commissie, het Bureau Veiligheidsbeambte van Rijkswaterstaat en het Steunpunt Tunnelveiligheid van Rijkswaterstaat heeft tot een lijst van criteria geleid. Samen met enkele zelf toegevoegde criteria heeft de Commissie deze aan het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat geadviseerd. Voor de verzameling criteria hanteerde de Commissie daarbij het begrip ‘veiligheidsgebruiksruimte’. 3.1.9 Risico’s: alleen slachtoffers, geen maatschappelijke schade


In de weten regelgeving van 2006 zijn alleen veiligheidseisen gesteld en geen beschikbaarheidseisen.


In haar adviezen heeft de Commissie gewezen op de maatschappelijke schade als gevolg van een langdurige tunnelsluiting na een zwaar ongeval. Vrijwel alle tunnels liggen immers op vitale verkeersroutes.


De Commissie heeft het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat geadviseerd tunnelveiligheid niet alleen te definiëren als het voorkomen van dodelijke slachtoffers maar ook als het voorkomen van maatschappelijke schade.

– 21 –

3.2 Autonome ontwikkelingen wegtunnels 3.2.1 Van onderwatertunnels naar landtunnels


In vroeger tijden werden tunnels vooral aangelegd als oplossing voor een verkeersprobleem. Dit resulteerde in onderwatertunnels zoals de Maastunnel, de Beneluxtunnel, de Drechttunnel, de Kiltunnel, de IJtunnel en de Westerscheldetunnel. Een latere trend was het bouwen van tunnels voor het oplossen van problemen met de ruimtelijke ordening of het milieu. Voorbeelden daarvan zijn landtunnels zoals de Gaasperdammertunnel en de tunnels of overkappingen in de A2 Leidsche Rijn, de A2 Maastricht en de A4 DelftSchiedam.


Landtunnels bieden mogelijkheden die onderwatertunnels niet hebben, bijvoorbeeld vluchtvoorzieningen in dwarsrichting direct naar de buitenlucht. Dit is een (in beginsel goedkoper) alternatief voor het klassieke middentunnelkanaal, dat in onderwatertunnels de enige mogelijkheid is. In haar adviezen heeft de Commissie gepleit voor het benutten van dit soort alternatieve mogelijkheden, vooral in lange tunnels. Met name in lange tunnels kunnen zich in een middentunnelkanaal namelijk opstoppingen voordoen en kan de loopafstand voor verminderd zelfredzamen te lang zijn.


In de WARVW van 2006 waren alleen doelvoorschriften opgenomen. Dat liet de ruimte voor alternatieve oplossingen, al stonden lang niet alle partijen daarvoor open. Inmiddels is er wel steeds meer aandacht voor alternatieve oplossingen ontstaan, maar verbiedt de Landelijke TunnelStandaard de toepassing daarvan voor rijkstunnels. De Commissie onderschrijft volmondig de noodzaak tot standaardisatie, maar is van mening dat maatwerk een even hoog goed is en dat er een evenwichtige beoordeling op grond van beide beginselen nodig is. 3.2.2 Tunnelsystemen steeds complexer


Een neveneffect van de hierboven gesignaleerde trend van landtunnels is dat tunnels steeds complexer zijn geworden. De typische tunnel van ‘vroeger’ was een rechttoe-rechtaan tunnel met twee buizen en een middentunnelkanaal ertussen. In haar bestaansperiode heeft de Commissie geleidelijk aan steeds complexere dwarsprofielen voorgelegd gekregen. Voorbeelden zijn: • Koningstunnel: een Y-splitsing in de tunnel; • Combitunnel Nijverdal: een gecombineerde wegen spoortunnel; • de diverse plannen voor de Zuidas: een dubbeldeks combitunnel; • A2 Maastricht: twee buizen boven en twee buizen beneden; • Gaasperdammertunnel: bovengronds kruispunt halverwege (kamelenvariant) en een tidal-flow-buis (wisselbuis); • Spaarndammertunnel: tevens functie als waterkering en bovendien onderwerp van discussie met de gemeente over files in de tunnel; • Abdijtunnel: tweerichtingsbusverkeer, met rookluiken zonder mechanische ventilatie en vluchttrappen zonder overdruk;

– 22 –

• Stadsbaantunnel Utrecht: een tunnel parallel aan de grote overkapping van de A2

Leidsche Rijn, met bovenop het tunneldak een spoorlijn en in de toekomst mogelijk bebouwing en met in de tunnel een middentunnelkanaal over slechts een deel van de tunnellengte en eveneens in de tunnel een afslag naar de expeditiehof van een nieuw winkelcentrum. Op deze trend van toenemende complexiteit heeft de Commissie allereerst praktisch gereageerd door aan adviezen meer tijd te besteden, zoals bijvoorbeeld aan de trend van toenemende adviesomvang af te lezen is; zie onderstaande figuur. In sommige gevallen (Tweede Coentunnel, Abdijtunnel, Spaarndammertunnel) heeft de Commissie bovendien extra overleg met de adviesvrager en, waar mogelijk, met het bevoegd gezag gehouden. In de adviezen heeft de Commissie zich niet beperkt tot de letter van de weten regelgeving, maar ook gekeken naar de bedoeling van de wetgever en vanuit veiligheid in haar algemeenheid.

Figuur 3: Ontwikkeling van de omvang van de Commissie-adviezen in de tijd VISIE VAN DE COMMISSIE

De toenemende complexiteit benadrukt de visie van de Commissie zoals verwoord in de paragraaf ´Van onderwatertunnels naar landtunnels´. 3.2.3 Nieuwe contractvormen


In vroeger tijden stelde de tunnelbeheerder een definitief ontwerp op. Dit was een gedetailleerde technische specificatie. De aannemer hoefde alleen nog de technische specificaties in een bestek in te vullen en op basis daarvan de tunnel te bouwen. Op een gegeven moment zijn opdrachtgevers overgegaan op functioneel specificeren. De ontwerptaak verhuisde naar de opdrachtnemer. De bijbehorende contractvorm was Design & Construct (D&C). Later zijn ook andere taken naar de opdrachtnemer verhuisd en is bijvoorbeeld het DBFM-contract ontstaan: Design, Build, Finance and Maintain.

– 23 –

Deze ontwikkeling heeft consequenties gehad voor de veiligheidsbeoordeling door de Commissie Tunnelveiligheid. De Commissie adviseerde voorafgaand aan het planologisch besluit en voorafgaand aan de omgevingsvergunningaanvraag door de opdrachtgever. Met de inperking van de opdrachtgeversrol tot functionele specificatie namen de mogelijkheden voor een definitief veiligheidsoordeel door de Commissie echter af. Anders geformuleerd: bij contractvormen die op functioneel specificeren gebaseerd zijn, passen de bouwtechnische fasering en de bestuurlijke fasering niet bij elkaar; beoordelende partijen, zoals een Commissie Tunnelveiligheid maar ook het bevoegd gezag, zien zich geconfronteerd met de wettelijke verplichting tot het uitspreken van een veiligheidsoordeel, terwijl de veiligheidsrelevante informatie over het object zich nog niet in een definitieve vorm bevindt. Het bevoegd gezag heeft (in tegenstelling tot de Commissie) nog een derde toetsmoment ter beschikking: de openstellingsvergunning.


Representatief voor het hierboven geschetste fundamentele probleem voor de Commissie was het advies Tweede Coentunnel in april 2010. Daarin heeft de Commissie genoteerd dat in een Bouwplan vastgelegd is wat er gebouwd gaat worden en dat de Leidraad veiligheidsdocumentatie voor wegtunnels de inhoud van dit plan specificeert en in dit verband over een 'definitief ontwerp' spreekt. De bedoeling hiervan is dat het bevoegd gezag zijn beslissing over het al dan niet verlenen van de vergunning voor de bouw op basis van een definitief ontwerp kan nemen. Het Bouwplan voor de Tweede Coentunnel bevatte voor de verkeers- en tunneltechnische installaties (VTTI) echter geen definitieve ontwerpen maar slechts beschrijvingen en randvoorwaarden. In haar advies heeft de Commissie dan ook als voorwaarde opgenomen dat het definitieve installatie-ontwerp aan de Commissie zou worden voorgelegd; pas dan zou een definitief veiligheidsoordeel mogelijk zijn. Het bevoegd gezag ervoer hetzelfde probleem als de Commissie, maar kwam in een juridisch steekspel met de tunnelbeheerder terecht en een getrapte vergunningverlening bleek niet af te dwingen te zijn. Tijdens de advisering over het Bouwplan van de A4 Delft-Schiedam in 2012 is de Commissie met eenzelfde situatie geconfronteerd. Gezien de onmogelijkheid tot afdwingen van een definitieve toetsing van het installatie-ontwerp in het Tweede Coentunneladvies heeft de Commissie zich in haar advies beperkt tot opnemen van de voorwaarde van voldoende waarborging van de veiligheid bij de uitdetaillering van de installaties.


De boven beschreven situatie vormt naar de mening van de Commissie een lek in de weten regelgeving; de bedoeling van de wetgever wordt door de letter van de wet niet afgedekt. In 2009 heeft de Commissie het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat geadviseerd de weten regelgeving aan de nieuwe contractvormen aan te passen, door splitsing van de toetsing (advisering) door de Commissie in dat soort gevallen in twee delen: eerst toetst de Commissie het door de initiatiefnemer of opdrachtgever opgestelde programma van eisen voorafgaand aan de gunning; vervolgens, na de keuze van een aannemer en het beschikbaar komen van het definitieve ontwerp, toetst de Commissie het Tunnelveiligheidsplan of Bouwplan. Het Ministerie heeft dit advies niet opgevolgd.

– 24 –

3.2.4 Meer drukte, meer files; pleidooi voor filebestendige tunnel


Het bestaande veiligheidsconcept voor wegtunnels in Nederland is op drie principes gebaseerd: één rijrichting per tunnelbuis, langsventilatie in de rijrichting en geen file in de tunnel. De ventilatie houdt de rook en hitte weg van de auto’s vóór (bovenstrooms van) een stilstaand, brandend voertuig. De auto’s voorbij (benedenstrooms van) de brand worden in eerste instantie door de ventilatie in de rook gezet, maar kunnen de tunnel uitrijden. Ter handhaving van dit veiligheidsconcept dienen overheden in tunnels filevermijdende maatregelen toe te passen. Dit stelt eisen aan en legt beperkingen op aan hun verkeersmanagement. Bovendien verplaatst het slechts de files naar het om- en onderliggende wegennet, hetgeen lang niet altijd maatschappelijk aanvaardbaar is. Door ruimtegebrek rond de tunnel is filevermijding bovendien niet overal toepasbaar, met name niet in een stedelijke omgeving. Tenslotte is filevermijding niet fail safe en is het steeds vooral de vraag of zij voldoende snel is voor het voorkomen van fileterugslag tot in de tunnel. Als er in een tunnel toch een file staat, dreigt het volgende scenario. In de staart van de file gebeurt een aanrijding, die een zich snel ontwikkelende grote brand veroorzaakt. De voertuigen voorbij de brand staan in de file vast en kunnen niet wegrijden. Er bouwt zich een levensgevaarlijke concentratie van rook en/of hitte op. Diverse tunnelgebruikers beseffen te laat dat ze moeten vluchten en overlijden, zo blijkt uit de praktijk en uit onderzoek, waaronder door TNO.


In verschillende adviezen heeft de Commissie deze problematiek aangekaart. In enkele gevallen heeft de Commissie ook een externe verkeerskundige ingeschakeld, op grond waarvan de haalbaarheid, de maatschappelijke aanvaardbaarheid en de duurzaamheid van een filevrije tunnel in twijfel getrokken zijn. In diverse gevallen heeft de Commissie geadviseerd in de civiele constructie ruimte te houden voor een eventuele toekomstige inbouw van een vast brandonderdrukkend systeem, internationaal afgekort als ‘FFFS’ (fixed fire-fighting system).


Het concept van filevrije wegtunnels is prima voor onderwatertunnels op doorgaande wegen in landelijk gebied, maar is voor tunnels in een drukke stedelijke omgeving onhoudbaar. De Commissie pleit voor de ontwikkeling van een nieuw veiligheidsconcept voor wegtunnels in stedelijke omgevingen, met als resultaat dat tunnels filebestendig zijn. Dat wil zeggen dat er in tunnels op drukke trajecten files kunnen staan, met behoud van het veiligheidsniveau. 3.2.5 Overtredingen vervoer gevaarlijke stoffen door tunnels


In tunnels gelden beperkingen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Met name zijn in vrijwel alle tunnels stoffen verboden die explosiegevaar veroorzaken, zoals LPG, omdat tunnels daar niet tegen bestand zijn en onderwatertunnels dan verloren kunnen gaan. De Commissie heeft geconstateerd dat in diverse tunnels de beperkingen op het vervoer van gevaarlijke stoffen met voeten getreden worden. De handhaving ligt bij het Openbaar Ministerie en niet bij de wegbeheerder. Overtredingen worden ‘uitgelokt’ doordat chauffeurs, als ze niet door een bepaalde tunnel mogen rijden, soms ver en door bewoond gebied moeten omrijden. Ook de groeiende filedruk speelt hierin mee.

– 25 –


In haar adviezen heeft de Commissie gepleit voor een afweging in een breder kader en voor handhaving.


Naar de mening van de Commissie heeft het verbieden van het vervoer van bepaalde stofcategorieën alleen zin als er realistische alternatieven beschikbaar zijn. Zo niet, dan kan men, althans bij nieuwe tunnels, beter compenserende maatregelen in de tunnel treffen. Explosiebestendige tunnels zijn niet mogelijk, maar wel bestaan er maatregelen voor het beperken van het schadegebied. In onderwatertunnels kan de drainagecapaciteit worden vergroot om plasvorming door lekkages van gevaarlijke stoffen tegen te gaan. In landtunnels is daarnaast compartimentering van de betonnen constructie mogelijk, door gebruik te maken van flexibele voegen tussen de tunneldelen. 3.2.6 Ontwikkelingen in het buitenland; innovatie


De meest in het oog springende ontwikkeling in het buitenland is die van het FFFS, het fixed fire-fighting system . Dit is een in de tunnel ingebouwd systeem dat een eventuele brand afdekt, zodat deze zich niet kan ontwikkelen. In het buitenland worden dergelijke systemen reeds in tunnels toegepast, met name in private tunnels omdat schadeverzekeraars dit eisen. De systemen dienen vooral voor het beperken van brandschade en het behouden van de tunnelconstructie. Ook hebben dergelijke systemen bij tunnelincidenten al levens gered, maar de effectiviteit voor levensredding meer in het algemeen is nog niet onomstotelijk aangetoond.


Zoals ook elders in dit document beschreven is, heeft de Commissie in diverse adviezen geadviseerd in de civiele constructie ruimte te houden voor de eventuele toekomstige inbouw van een FFFS.


Het principiële voordeel van een FFFS boven ventilatie is dat een FFFS een vorm van bronaanpak is en in beginsel een filebestendige tunnel mogelijk maakt. In Nederland spreken we meestal over een ‘ABS’ (‘automatisch blussysteem’). Formeel en meer precies wordt het ‘ABBS’ genoemd: automatisch brandbeheersingsysteem. De Commissie pleit voor beheerste vooruitgang: nieuwe ontwikkelingen volgen, de potenties ervan onderkennen, systemen zorgvuldig beproeven en uiteindelijk waar nodig en mogelijk toepassen. Dit is geenszins een pleidooi voor het stapelen van veiligheid op veiligheid; nieuwe systemen kunnen andere systemen vervangen.

– 26 –

3.3 Voortschrijdend inzicht 3.3.1 Veiligheidstoezicht schiet tekort


De Commissie Tunnelveiligheid heeft geadviseerd over het ruimtelijk besluit en de omgevingsvergunning, maar niet over de openstellingsvergunning. Dat laatste is aan de veiligheidsbeambte. Ook is het aan de veiligheidsbeambte om in de gebruiksfase het behoud van veiligheid op reguliere basis te bewaken. Dit doet de veiligheidsbeambte onder meer aan de hand van de onderhoudsplannen, in het werkoverleg met de operators en in de jaarverslagen voor tunnelbeheerders en het bevoegd gezag. Het toezicht vanuit het bevoegd gezag is beperkt tot een inspectie door Bouw- en WoningToezicht eens in de (minimaal) zes jaar. Deze constructie blijkt in de praktijk niet goed te werken. Bouw- en WoningToezicht staat onvoldoende dichtbij om adequaat te kunnen inspecteren. De veiligheidsbeambten staan te dicht bij de uitvoeringspraktijk (gemeentetunnels) of juist te ver af (Rijkswaterstaat) om een vuist te kunnen maken; zij hebben geen doorzettingsmacht voor het borgen van het onderhoud. Bij rijkstunnels heeft dit enige jaren geleden tot een achterstallig onderhoud ter grootte van een half miljard euro geleid.


Toezicht op de veiligheid is een onderdeel van het veiligheidsbeheerplan, dat op het moment van de openstellingsvergunning getoetst wordt. Doordat de WARVW bij de besluitvorming daarover niet in een Commissie-advies voorzag, heeft de Commissie in haar adviezen nauwelijks aandacht aan veiligheidstoezicht kunnen schenken.


Tunnelinstallaties blijven alleen adequaat functioneren als deze goed onderhouden worden. Een onderhoudsachterstand veroorzaakt een daling van het veiligheidsniveau. De Commissie is van mening dat het toezicht dan ook goed geregeld dient te worden. 3.3.2 Handhaving schiet tekort


De rol van wetshandhaving ligt bij het bevoegd gezag; het gezag dient ten minste eens per zes jaar te toetsen op het voldoen aan wetgeving. De stellige indruk van de Commissie is dat deze rol door de gemeenten bij gebrek aan kennis onvoldoende wordt opgepakt. Dat blijkt onder meer uit het feit dat incidentenregistratie en de daarbij behorende evaluatie tot nu toe nog niet (veel) wordt toegepast. Een andere vorm van handhaving met relevantie voor tunnelveiligheid is de handhaving van de maximumsnelheid. Diverse tunnelbeheerders hebben aan de Commissie aangegeven systemen voor snelheidshandhaving te willen implementeren, maar stuiten bij het Openbaar Ministerie op een gebrek aan prioriteit en medewerking.


Als op veiligheidsrelevante grootheden niet gehandhaafd wordt, ligt het werkelijke veiligheidsniveau lager dan het bedoelde niveau. Dit is uiteraard ongewenst. Op het vlak van handhaving is winst te behalen, mits alle partijen van goede wil zijn. In de Westerscheldetunnel is bijvoorbeeld een permanent systeem voor het meten van snelheid over een traject aangebracht. De ervaringen van de beheerder daarmee zijn positief. De Commissie is een wam voorstander van navolging van dit praktijkvoorbeeld.

– 27 –

3.3.3 Leren van incidenten is over de breedte nog niet volwassen


In 2012 - 2013 heeft de Commissie een veldonderzoek verricht naar de mate waarin tunnelbeheerders een systeem voor het leren van incidenten hebben en gebruiken. Diverse beheerders van niet-rijkswegtunnels hebben aan dit onderzoek meegewerkt. Sommigen van hen hadden nog geen incidentenregistratie operationeel of waren bezig met het opzetten daarvan. Anderen hebben de Commissie voorbeelden uit hun incidentenregistratie gestuurd. Met enkele beheerders heeft de Commissie interviews gehouden. Uit de ontvangen incidentenregistraties is gebleken dat iedere beheerder zijn eigen systeem heeft en dat er tussen de afzonderlijke systemen grote verschillen bestaan: sommige beheerders registreren incidenten in telegramstijl in een soort logboek tussen ook nietincidentgebeurtenissen, terwijl anderen veel meer gegevens vastleggen. Tijdens een vergadering van het platform voor niet-rijkstunnels is aan de Commissie gemeld dat beheerders en veiligheidsbeambten wel behoefte hebben aan een goed systeem voor leren van incidenten. Ook staan zij open voor het opzetten van een uitwisseling van incidenteninformatie tussen beheerders en veiligheidsbeambten van verschillende tunnels, zodat men een vergelijkingsbasis heeft (bench mark) en van elkaar kan leren. Tenslotte was er discussie over de mate waarin de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende betrokken functionarissen in lijn zijn met effectief leren van incidenten.


Bijna- en kleine incidenten bieden een goede gelegenheid voor het opsporen van fouten in het ontwerp, de voorzieningen, de logistiek en het beheer, voordat er grote ongelukken gebeuren. Daarom acht de Commissie leren van incidenten een onlosmakelijk onderdeel van de veiligheidszorg voor tunnels. Uit de bevindingen heeft de Commissie geconcludeerd dat leren van incidenten, in elk geval bij de niet-rijkstunnels, zich nog niet over de volle breedte op een volwassen niveau bevindt. Met enige centrale ondersteuning zijn ‘quick wins’ te boeken. De bevindingen en aanbevelingen heeft de Commissie aan het platform voor nietrijkstunnels verstrekt. 3.3.4 Gevaarlijke situaties door ontbreken ontwerpkennis in tunnelveiligheidsdossiers


Conform de WARVW van 2006 dient het tunnelveiligheidsdossier alle veiligheidsrelevante informatie over de desbetreffende tunnel te bevatten. Daartoe behoren naar de mening van de Commissie onder andere de veiligheidstechnische motivering van ontwerpkeuzen, de bouwtekeningen (as built), de bouwverslagen en de historie van aanpassingen aan de tunnel.

De Commissie heeft geconstateerd dat aan tunnels werkzaamheden plaatsvonden of gepland werden die een directe bedreiging voor het veiligheidsniveau of de complete constructie vormden. Dit kan alleen verklaard worden vanuit onvolledigheid van de tunnelveiligheidsdossiers of het niet raadplegen ervan. De Commissie heeft geconstateerd dat de details van het ontwerp en debouw en de wijzigingen door verbouwingen, aanpassingen, aanvullingen en vernieuwingen onvoldoende uit de dossiers naar voren komen. Het gevolg is dat beheerders de veiligheidstechnische of constructieve consequenties van bepaalde werkzaamheden of handelingen niet kennen. Dit kan zeer grote schade of gevaren tot gevolg hebben, tot en met het volledig verloren gaan van een tunnel.

– 28 –


De Commissie wijst op het belang van het samenstellen, onderhouden en raadplegen van een gedegen tunnelveiligheidsdossier. Het dossier immers waar alle historie van de tunnel is terug te vinden. 3.3.5 Mogelijkheid brandweerinzet blijkt beperkt


Door de scenarioanalyse is duidelijk geworden dat de brandweer lang niet in alle situaties effectief kan optreden. Tegen de tijd dat de brandweer de inzet kan starten zijn branden al tot volledige ontwikkeling gekomen. Bij grote branden is dan alleen nog een defensieve inzet mogelijk. Dat wil zeggen dat men niet probeert de brand te doven maar zich richt op het voorkomen van brandoverslag in het gebied vóór (bovenstrooms van) de brand. Redding van eventuele achtergebleven mensen in de rook in het gebied voorbij de brand is niet mogelijk, evenmin als beperking van schade aan de constructie. Na een grote brand moet dan ook rekening worden gehouden met een langdurige buitengebruikstelling van de tunnel(buis) voor herstelwerkzaamheden.


In haar adviezen heeft de Commissie consequent geadviseerd de resterende risico’s van grote branden en de bijbehorende beperkte mogelijkheden voor het optreden door de brandweer voor het bevoegd gezag expliciet te maken.


Gezien de problemen die grote, volledig ontwikkelde branden veroorzaken ligt het voor de hand dat men een open oog houdt voor mogelijkheden voor het voorkomen van grote branden in tunnels. 3.3.6 Menselijk gedrag anders dan gedacht 1: zelfredzaamheid


De vluchtdeurafstanden zijn afgestemd op de vluchtmogelijkheden in een lege tunnel, maar de tunnel staat bij een incident juist vol met voertuigen en bovendien zijn de noodzaak tot en de mogelijkheden voor vluchten de meeste mensen niet direct duidelijk.


In haar adviezen heeft de Commissie herhaaldelijk geconstateerd dat aannamen over het vluchtgedrag van tunnelgebruikers te optimistisch gekozen waren en opgemerkt dat het werkelijke menselijk gedrag uitgangspunt voor het ontwerp dient te zijn.


Tunnels dienen mensgecentreerd te worden ontworpen. Dat betekent dat niet de techniek maar het gedrag en de competenties van mensen leidend is respectievelijk zijn. Voor de vluchtvoorzieningen is het uitgangspunt bijvoorbeeld het natuurlijke gedrag van mensen, voor de inrichting van de bediencentrale zijn dat de competenties van de operators en voor de voorzieningen voor de hulpdiensten zijn dat de competenties van de hulpverleners. Als eenvoudige maatregel voor het verbeteren van bestaande situaties pleit de Commissie voor de inbouw van een module tunnelveiligheid in de opleiding tot beroepschauffeur. Bij incidenten in wegtunnels kunnen beroepschauffeurs een voorbeeldfunctie vervullen.

– 29 –

3.3.7 Menselijk gedrag anders dan gedacht 2: operationele incidentafhandeling


Tunnelveiligheid is een type veiligheid van kleine kansen en grote gevolgen. Door de kleine kansen komen zware incidenten heel weinig voor. Dit maakt dat oefenen en bijna- en lichte incidenten erg belangrijk zijn voor het lerend vermogen van de organisaties van de tunnelbeheerder en de hulpdiensten. Evaluaties van lichte incidenten en oefeningen laten zien dat er bij operationele incidentafhandeling in tunnels door verkeerscentrales en hulpverleningsdiensten veel fouten worden gemaakt. De procedures die op papier staan, worden in de praktijk niet nageleefd of zijn zelfs niet bekend.


De conclusie van de Commissie uit de observaties luidt: het wenselijke gedrag van mensen, waarvan bij het ontwerp van wordt uitgegaan, is niet in overeenstemming met de werkelijkheid. De Commissie beveelt dan ook het volgende aan: • Niet alleen op het aspect zelfredzaamheid maar ook op het aspect van de operationele incidentafhandeling is het uitgangspunt bij ontwerpen van tunnels het natuurlijke gedrag van mensen. • De veiligheid zit zoveel mogelijk in de hardware; de menselijke factor is immers zeer onbetrouwbaar. • Procedures zijn heel eenvoudig en sluiten bij de dagelijkse praktijk aan; anders werken ze niet. • Door middel van oefenen en trainen worden de eenvoudige procedures bij de betrokken functionarissen ‘ingeprogrammeerd’. Daarbij is aandacht voor de locatiespecifieke omstandigheden noodzakelijk. • De komst van een oefenfaciliteit voor het afhandelen van tunnelincidenten voor hulpdiensten en tunnelpersoneel kan een belangrijke bijdrage leveren aan de tunnelveiligheidscultuur in Nederland. 3.3.8 Gebrek aan eenheid in optreden hulpdiensten


De hulpdiensten zijn regionaal georganiseerd. Eenheid van optreden is ver te zoeken, zowel voor het monodisciplinaire optreden van brandweer, politie en GHOR, als voor de multidisciplinaire inzet.


In haar adviestrajecten heeft de Commissie op basis van de aangeleverde stukken steeds eerst een schriftelijke vragenronde gehouden, vervolgens de projecten uitgenodigd voor het geven van een mondelinge toelichting en discussie en pas nadien een advies opgesteld. Met name in de schriftelijke vragenronde is de Commissie steeds ingegaan op de werkwijzen van de hulpdiensten.


De Commissie is het eens met de Veiligheidsbeambte van Rijkswaterstaat dat hier veel winst te behalen valt. Recente initiatieven van de hulpdiensten juicht zij toe, zoals de ontwikkeling van het kwadrantenmodel voor de brandweer en het voor de GHOR mogelijk maken van een gewondennest in de tunnel. Pas als er eenheid van opvatting en optreden is, kan landelijke les- en leerstof worden ontwikkeld en is opname van tunnelincidenten in de landelijke opleidingen van hulpverleners zinvol mogelijk.

– 30 –

3.4 Verhouding tussen veiligheid en kosten 3.4.1 ‘Veiligheid kost alleen maar geld’


De Commissie is vaak geconfronteerd met de uitspraak dat veiligheid alleen maar geld kost en de Commissie slechts aandacht voor de veiligheid had.


De naam van de Commissie is ‘Commissie Tunnelveiligheid’ geweest. De Commissie heeft derhalve op de eerste plaats naar veiligheid gekeken, conform de eisen in de weten regelgeving, zowel naar de letter als naar de geest. Niettemin is zij zich altijd bewust geweest van het feit dat voorzieningen geld kosten. Binnen de Commissie is regelmatig discussie gevoerd over de vraag naar de proportionaliteit van maatregelen, ofwel welk voorzieningenpakket voor een bepaalde tunnel redelijk is.


Veiligheid kost geld. Tegelijkertijd kosten ook rampen heel veel geld, getuige het spreekwoord: ‘if you think safety is expensive, try a disaster.’ Tunnels dienen een maatschappelijk belang. De kosten van veiligheidsmaatregelen enerzijds en incidenten anderzijds moeten dan ook als maatschappelijke kosten worden berekend. Over de kostenposten die daarin moeten worden meegenomen, bestaat echter geen overeenstemming. Voor de aanleg van grootschalige infrastructuur (MIRT) hanteert het Ministerie een (breed gedefinieerde) maatschappelijke kosten/batenanalyse (MKBA), maar voor het doorrekenen van de gevolgen van incidenten op die infrastructuur wordt deze systematiek vreemd genoeg niet aanvaard. Toch lopen de kosten zelfs bij een smalle definitie van de kosten, te weten schadeherstel en onbeschikbaarheid voor het verkeer, al snel op. Het treinincident bij Barendrecht in 2009 heeft bijvoorbeeld 16 miljoen euro gekost, ook al is het spoor slechts een weekend lang gesloten geweest. Voor de A2 Leidsche Rijnoverkapping is de onbeschikbaarheid op 1 miljoen euro per tunnelbuis per dag geschat, oftewel 180 miljoen euro bij een herstelduurvan een half jaar. De Kanaaltunnelbrand in 1996 heeft ongeveer 300 miljoen gulden gekost, waarvan slechts een beperkt deel door de reparatieschade (25 miljoen gulden). Daarna hebben er in deze tunnel nòg twee grote (en ongeveer even kostbare) branden gewoed. 3.4.2 ‘Veiligheidsniveau en kosten door WARVW toegenomen’


Met name in het politieke debat tijdens de evaluatie van de WARVW van 2006 is de suggestie gewekt dat de komst van de Nederlandse tunnelwet het voorzieningenniveau opgestuwd heeft, ofwel dat tunnels veel duurder en complexer geworden zijn.


Bovengenoemde suggestie is niet overeenkomstig de werkelijkheid. De geometrische vormgeving, de verkeerstechnische uitgangspunten en het voorzieningenniveau van de Nederlandse tunnels zijn nauwelijks veranderd.

– 31 –

3.5 Europese en Nederlandse eisen specifiek spoortunnelveiligheid (heavy rail) 3.5.1 Europese eisen passen niet bij Nederlands voorzieningenniveau


Voor spoortunnels (heavy rail) zijn Europese TSI’s (Technische Specificaties voor Interoperabiliteit) van kracht. Deze bevatten in hoofdzaak eisen voor concrete voorzieningen (middelvoorschriften). Deze eisen zijn in Nederland opgenomen in het Bouwbesluit (2012). De Europese eisen zijn echter in hoofdzaak afgestemd op Alpentunnels en bieden niet het veiligheidsniveau dat we in Nederlandse spoortunnels gewend zijn. De VeiligheidsEisen voor SpoorTunnels (VEST) bieden dat veiligheidsniveau in combinatie met de OntwerpVoorSchriften (OVS) van ProRail wél. Het VEST is door ProRail aan zichzelf opgelegd en op zichzelf werkt dat prima, maar hier is wel een wezenlijk verschil met wegtunnels: het is niet voorgeschreven. Een nationaal wettelijk kader, specifiek voor spoortunnels, bestaat nog niet.


De OVS is een interne richtlijn en daarmee bindend voor ProRail. Het VEST is niet formeel vastgesteld, maar er bestaat wel consensus over. De Commissie heeft de OVS en VEST dan ook als toetsingskader gebruikt.


In lijn met de opname van de tunnelstandaard voor wegtunnels in de weten regelgeving acht de Commissie het (nog steeds) van belang om ook de afspraken in het VEST in de weten regelgeving voor spoortunnels op te nemen. Dat biedt duidelijkheid voor alle belanghebbenden en toekomstvastheid. 3.5.2 Geen regels voor bediening en besturing van tunnels


De ontwerpvoorschriften (OVS) van ProRail vormen een de-facto-standaard, maar deze voorschriften zeggen niets over het besturingsconcept. De bediening en de besturing van tunnels zijn technisch het meest uitdagend en leveren regelmatig problemen op.


De Commissie adviseert de spoorwereld te kijken naar wat er bij de wegtunnels gebeurt en bovenop de OVS deze aspecten te standaardiseren. 3.5.3 Geen QRA-model


Bij wegtunnels wordt een veiligheidsnorm toegepast; de toetsing van een tunnel aan die norm vindt plaats met behulp van een kwantitatief risicoanalysemodel. De norm en het model zijn in de wet opgenomen. Voor spoortunnels is dit anders geregeld. De normen en eisen (doelvoorschriften) zijn alleen beleidsmatig vastgelegd, namelijk in de Handreiking risicoanalyse tunnelveiligheid (bijlage van de Beleidsnota tunnelveiligheid, deel B, 2005). In de Handreiking staan risiconormen voor zowel interne als externe veiligheid. Voor het toetsen van deze normen zijn voor spoortunnels echter geen QRA-modellen beschikbaar. Dit maakt de risiconormen in praktische zin inhoudsloos. In de Handreiking zijn ook scenario-eisen opgenomen. Deze zijn uitgewerkt in de Leidraad scenarioanalyse ongevallen in tunnels, deel 2 trein-, tram-, metrotunnels en overkappingen.

– 32 –


De Handreiking risicoanalyse tunnelveiligheid is beleidsmatig vastgesteld en de voormalige Minister van Verkeer en Waterstaat heeft de Commissie opgedragen dit als toetsingskader te gebruiken. Tunnelbeheerders verrichten wel scenarioanalyses, maar bij gebrek aan een QRA geen kwantitatieve risicoanalyses. In plaats daarvan gebruiken tunnelbeheerders veelal een kanscriterium voor de stop van een trein in een tunnel. In spoortunnels, maar ook in tramen metrotunnels, wordt doorgaans namelijk uitgegaan van het safe haven principe. Dat houdt in dat men er alles aan doet om te zorgen dat voertuigen niet in een tunnelbuis tot stilstand komen en dat men de veiligheidsvoorzieningen voor het overige concentreert in de stopplaatsen die als veilige haven fungeren. Een kanscriterium voor een noodstop is dan logischer dan een sterfterisicocriterium, althans voor de tunnelbuis. De Commissie heeft vooral getoetst aan de scenario-eisen en heeft daarnaast de stopkans die projecten zichzelf oplegden, beoordeeld. Voor de safe havens zijn de (strenge) eisen van het Bouwbesluit voor stations aangehouden.


De commissie beveelt het Ministerie aan te overwegen veiligheidsnormen en –eisen inclusief de rekenregels (zowel kwantitatief als kwalitatief) voor railtunnels (spoor-, tramen metrotunnels en overkappingen) in de wet op te nemen. 3.5.4 Onduidelijkheid over status risiconormen en scenariodoelen


In § 3.5.3 is de Handreiking risicoanalyse tunnelveiligheid genoemd. Na de publicatie van de Handreiking zijn voor zowel heavy rail als light rail nieuwe beleidsdocumenten verschenen. Daarin worden de Handreiking en de daarin beschreven normen en scenariodoelen niet genoemd. Ook is de Handreiking nooit ingetrokken. Daardoor is de status van deze normen en scenariodoelen onduidelijk.


Bij gebrek aan een QRA-model voor spoortunnelveiligheid vormen de scenariodoelen de enige doelvoorschriften voor spoortunnelveiligheid. De Commissie beveelt aan deze doelen een duidelijke status te geven. De middelvoorschriften uit de ontwerpvoorschriften voor spoorwegen dienen dan aan deze doelvoorschriften te worden getoetst.

– 33 –

3.6 Wet- en regelgeving specifiek metro en tram


De Europese eisen (TSI’s) gelden alleen voor heavy rail en niet voor light rail, zoals de metrolijnen in Amsterdam en Rotterdam. Ook gelden er slechts enkele eisen van het Bouwbesluit voor andere dan wegtunnels. Daarnaast zijn er specifieke veiligheidseisen voor metrotunnels (VEMT) opgesteld, die ook van toepassing zijn op de tramtunnels in Den Haag en Amsterdam. Deze zijn tot op heden inhoudelijk niet afgerond en evenmin in de weten regelgeving opgenomen. Tenslotte geldt de in § 3.5.4 beschreven onduidelijkheid over de status van risiconormen en scenariodoelen ook voor metro- en tramtunnels.


De Commissie heeft de eisen van het Bouwbesluit, de scenarioanalyse en de kanscriteria voor een noodstop van de tunnelbeheerders zelf als toetsingskader gebruikt.


De Commissie pleit ervoor, mede op basis van het vorige punt, het VEMT inhoudelijk af te ronden en in de weten regelgeving op te nemen in navolging van de tunnelstandaard voor wegtunnels. Dat biedt duidelijkheid voor alle betrokkenen en omdat het VEMT concrete eisen bevat (en daarnaast uitgaat van het gelijkwaardigheidsprincipe) geeft dat bouwers ook de zekerheid dat ze het juiste doen.


Voor light rail is de Wet Lokaal Spoor in voorbereiding. Deze wet is ook van toepassing op tunnels en regelt onder andere een onafhankelijk toezicht door de Inspectie Leefomgeving en Transport.


Tussen de opheffing van de Commissie Tunnelveiligheid en de invoering van de Wet Lokaal Spoor is er tijdelijk geen onafhankelijk toezicht. De Commissie vraagt aandacht voor de borging van deze rol.

– 34 –

3.7 Ontwikkelingen railtunnelveiligheid (heavy en light rail) 3.7.1 Discussie over ambitieniveau


De weten regelgeving voor spoortunnels is de laatste jaren redelijk stabiel. In het verlengde van de discussie bij de wegtunnels zijn binnen de spoorwereld wel stemmen opgegaan om terug te gaan naar het Europese minimum, maar deze discussie heeft niet tot een neerwaartse aanpassing van het veiligheidsniveau geleid. De veiligheid van Nederlandse tunnels was reeds hoger dan de Europese Wetgeving voorschreef, voordat die Europese wetgeving er kwam. Infrabeheerder ProRail, de vervoerders en de vergunningverleners willen deze verworvenheden niet verloren laten gaan. 3.7.2 Vervoer van gevaarlijke stoffen


Op het spoor (heavy rail) is vervoer van gevaarlijke stoffen een belangrijk aandachtspunt voor de veiligheid. In 2011 is het ‘Basisnet Spoor’ voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor afgerond. Het Basisnet Spoor moet onder meer garanderen dat de zeehavens en de belangrijkste industriële locaties in Nederland en het aangrenzende buitenland op de lange termijn bereikbaar blijven voor het vervoer van gevaarlijke stoffen per spoor, binnen de normen voor externe veiligheid. De keuzen binnen het Basisnet Spoor hebben invloed gehad op het voorzieningenniveau in tunnels, bijvoorbeeld doordat in de Betuweroutetunnels sprinklers ingebouwd zijn. Ook voor nieuwe tunnels kan het Basisnet Spoor van invloed zijn op het voorzieningenniveau.


In spoortunnels kunnen treinen met gevaarlijke stoffen momenteel nog in de tijd gescheiden worden van treinen met reizigers. In de toekomst zal dit niet overal haalbaar blijven. Bestaande tunnels zonder gescheiden buizen voor de twee rijrichtingen zullen daar eventueel op aangepast dienen te worden. 3.7.3 Problemen met integratie technische systemen


Net als bij de wegtunnels zijn ook bij de spoortunnels problemen met systeemintegratie ontstaan, bijvoorbeeld op de Betuweroute. Technische problemen met systeemintegratie worden bij ProRail in eigen hand gehouden, onder meer door een strenge regie op het seinwezen en de ontwikkeling van tunneltechnische installaties tijdens de totstandkoming van de tunnel met behulp van samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer in allianties. Zodoende kan de opdrachtgever ook tijdens het ontwerpproces bijsturen. Een good practice waar de Commissie met belangstelling kennis van heeft genomen is de integrale-fabriekstestopstelling (IFAT) voor de spoorzone Delft, waarbij knelpunten in de systeemintegratie in een vroeg stadium werden ontdekt en aangepakt. 3.7.4 Integrale aanpak ofwel systeembenadering railtunnels


Veiligheid in spoortunnels wordt gecreëerd door de infrastructuur, het materieel, de procedures en het gedrag van treinpersoneel en reizigers. Daardoor is een integrale aanpak ofwel systeembenadering belangrijk. De Commissie pleit voor het vanaf het begin hanteren van een systeembenadering voor elk railtunnelproject (spoortunnels en metro- en tramtunnels).

– 35 –

De Commissie heeft vanuit de systeembenadering voor bepaalde metrotunnelprojecten bijvoorbeeld geadviseerd te overwegen een automatisch blussysteem in het materieel te installeren, als alternatief voor of aanvulling op maatregelen in de stations en de tunnels. Een barrière daarbij vormde een belangentegenstelling tussen budgethouders voor het materieel respectievelijk de infrastructuur. Dat is zonde, want een systeembrede afweging kan extra veiligheid opleveren of kosten besparen. De systeembenadering heeft ook toegevoegde waarde op plaatsen met meervoudig ruimtegebruik, bijvoorbeeld treinen metrostations of plaatsen waar meer modaliteiten samenkomen (OV-knooppunten). De Commissie bepleit voor deze knooppunten een integraliteit in beheer, monitoring en afhandeling van incidenten. Het kan niet zo zijn dat er bij multimodale OV-knooppunten, zoals bijvoorbeeld station Den Haag CS met trein-, tramen busplatforms, per modaliteit een ander vluchtconcept geldt. De beoordeling (veelal modelsimulaties) van de vluchtstromen dient voor de OV-knoop in zijn geheel plaats te vinden. Ook is nodig dat de begeleiding van het vluchtproces door operators op een bediencentrale onder eenduidige regie gebeurt. 3.7.5 Evacuatieconcept


Als een trein in een spoortunnel stilstaat met brand aan boord of bij een brand in de infrastructuur en niet verder kan rijden, is een evacuatie van de reizigers noodzakelijk. De route die reizigers daarbij doorlopen en het tijdsverloop daarvan (het evacuatieconcept), bepaalt de hoeveelheid blootstelling aan gevaarlijke rook en hitte en is derhalve van invloed op de overlevingskans. Het evacuatieconcept dient te passen bij de voorzieningen in de tunnel zoals de vluchtdeuren, de ventilatie en de verlichting, bij de eigenschappen van het materieel en bij de procedures en menselijk gedrag. De tunnelontwerpen van de HSLZuid en de Betuweroute zijn mede tot stand gekomen op grond van een evacuatieconcept. Op het conventionele spoor worden nog geen expliciete evacuatieconcepten gehanteerd.


De Commissie pleit voor het ontwikkelen van expliciete evacuatieconcepten voor het conventionele spoor. Die dienen zo robuust mogelijk te zijn (overal toepasbaar en simpel te hanteren) en afgestemd te zijn op de situaties van afzonderlijke spoortunnels (bijvoorbeeld aantal sporen, wel of niet een veilige nevenbuis en wel of niet een station). Een evacuatieconcept legt ook de zwakke plekken van het systeem bloot. In de Schipholtunnel zijn bijvoorbeeld zes sporen, die in de vluchtroute een gevaarlijk obstakel vormen én waaroverheen andere treinen rijden met al het aanrijdingsrisico van dien. In een evacuatieconcept dient geborgd te zijn dat reizigers tijdens het vluchten niet door een langsrazende trein worden aangereden. 3.7.6 Noodremoverbrugging


Voorkomen is beter dan genezen. In geval van een brand aan boord van een trein kan de trein die in de buurt van een tunnel gekomen is beter vóór de tunnel stoppen en als dat niet meer mogelijk is de tunnel uitrijden en daarna pas stoppen. Het open veld (of een safe haven; zie tevoren) is bij brand een veel veiliger stopplaats dan een tunnel. Een risico daarbij is dat een reiziger aan de noodrem trekt en de trein toch in de tunnel stopt.

– 36 –


De Commissie vindt het een goede zaak dat noodremoverbrugging reeds gangbaar geworden is. Vervoerders die dit nog niet in hun materieel ingebouwd hebben, adviseert zij dit te doen, uiteraard met procedures om de mogelijke onbedoelde gevolgen van deze voorziening tegen te gaan.

– 37 –

Situatie: De Commissie tijdens een heidag, 30 maart 2012. Van links naar rechts: Arie Bras, Jan Jonker (achtergrond), Jan Lonink (voorgrond), Arthur Tameling (achtergrond), Hans Broekhuizen (voorgrond), Rob Houben (voorgrond), Mark Wijnands (achtergrond), Jan van Belzen, Pien Balk – de Wit, Jan Stuifmeel, Henk Oud, Pieter van der Torn, Inge van Berkel en Frans Greven.

– 38 –

4 Terugblik op bestaansperiode CTV

4.1 Toegevoegde waarde CTV De Commissie is de afgelopen jaren bij vele tunnelprojecten betrokken geweest. Met de projecten en soms ook de betrokken hulpdiensten of andere partijen is de Commissie veiligheidsdialogen aangegaan. In deze dialogen zijn de Commissie en haar gesprekspartners samen tot verbeteringen gekomen. Voorbeelden van deze verbeteringen zijn: • Veiligheidsconcept: In haar advies over het project Spaarndammertunnel in het stedelijke gebied van Amsterdam heeft de Commissie een discussie over het veiligheidsconcept geagendeerd. De Commissie is van mening dat vroeg of laat erkend dient te worden dat tunnels in de Randstad niet filevrij gehouden kunnen worden. Zij pleit voor de ontwikkeling van een nieuw veiligheidsconcept waarbij de veiligheid van een tunnel onafhankelijk is van files in de tunnel. • Ontwerpverbeteringen: • Nieuwbouw A2 Leidsche Rijnoverkapping: Het oorspronkelijke ontwerp bevatte open gedeelten. De Commissie heeft gewezen op de nadelige effecten van de overgangen tussen licht en donker en tussen nat en droog wegdek. Daarna is het ontwerp gewijzigd in een volledig gesloten constructie. Verder zijn er dicht asfaltbeton, omkeerbare ventilatie en filebeperkende maatregelen toegepast. • Nieuwbouw Tunnel A2 Maastricht: Het ontwerp ging uit van twee tunnelbuizen met elk vier rijstroken. Naar aanleiding van het Commissie-advies is dit veranderd in vier buizen met elk twee stroken. • Nieuwbouw Combitunnel Nijverdal: De locatie van het NS-station is tot buiten het gevolgengebied van de tunnel verplaatst. • Nieuwbouw Stadsbaantunnel, Utrecht: De gemeente heeft aan de noordzijde een mogelijkheid voor ontvluchting naar maaiveld toegevoegd. • Verbeteringen in de veiligheidsvoorzieningen en onderliggende onderzoeken: • Renovatie Rotterdamse metrostations: Gezien de complexiteit van de stations heeft de Commissie aan RET warme-rookproeven geadviseerd, alsmede maatregelen ter verbetering van de evacuatie en het sturen van menselijk gedrag. RET heeft deze adviezen overgenomen. • Renovatie Metro Oostlijn, Amsterdam: Het Commissie-advies heeft geleid tot een verdiepingsslag van het tunnelveiligheidsplan en extra maatregelen in de infrastructuur en de organisatie, waaronder vergrotingen van de capaciteit van trappen en betere reizigersinformatie. • Renovatie Abdijtunnel: Onder andere via een extra ingelast overleg heeft de Commissie de provincie meegekregen in het aanbrengen van extra vluchtdeuren, het verbreden van de vluchttrappen en het verbeteren van de blusleiding. • Snelheidsverhoging Hubertustunnel, Den Haag: De gemeente heeft nader onderzoek naar het rijzicht in de nauwe bocht in de tunnel laten verrichten.

– 39 –

• Documentatieverbeteringen: Bij enkele projectteams die meermalen, voor verschillende

projecten, bij de Commissie gekomen zijn, is ook duidelijk een groei in de kwaliteit van de plannen en stukken waarneembaar geweest. • Vervoersbelasting: De keus voor categorie C van de A10 Zuidas is mede op basis van het Commissie-advies gebeurd. Over het geheel genomen heeft de Commissie de indruk dat zij vooral voor gemeentelijke en provinciale tunnelprojecten een toevoegde waarde heeft gehad. Met deze projecten heeft de Commissie in het algemeen een sfeer van goede samenwerking ervaren. Een punt dat de Commissie in haar adviezen elke keer naar voren heeft gebracht is de expliciete aanvaarding van de resterende risico’s door het bevoegd gezag, inclusief de mogelijkheden en onmogelijkheden voor de brandweer en de GHOR. Tenslotte heeft de Commissie voor zover mogelijk een bepaalde uniformiteit onder de Nederlandse tunnels nagestreefd.

4.2 Beoordeling door anderen In 2010 heeft bureau Pauw Sanders Zeilstra Van Spaendonck in opdracht van de Commissie een evaluatie-onderzoek uitgevoerd. Middels interviews met vertegenwoordigers van projecten, bevoegde gezagen en de Tweede Kamer heeft het bureau in beeld gebracht hoe het veld de Commissie ervaren heeft. Uit het onderzoek heeft het bureau de volgende conclusies getrokken: 1 De CTV is een nuttige toevoeging in het traject van de vergunningverlening bij tunnelbouw en heeft zowel volgens het bevoegd gezag als volgens de beheerders haar bestaansrecht bewezen. 2 De CTV heeft zowel bij aanvragers als bij het bevoegd gezag een gezaghebbende status, niet alleen door het verplichte karakter van de adviesaanvragen, maar zeker ook door de aanwezige deskundigheid. 3 Het imago van de CTV neigt naar ‘op de hand van hulpverleningsdiensten’ te zijn. 4 De leden worden gezien als (zeer) deskundig op hun specifieke terreinen. De Commissie ontleent daaraan autoriteit. 5 Het kader waarin de toetsing door de Commissie plaatsvindt is onduidelijk. Er is grote behoefte aan meer duidelijkheid hierover. 6 Naar het oordeel van aanvragers gaan adviezen soms te gedetailleerd in op oplossingsrichtingen van gesignaleerde aandachtspunten. 7 De redactie van de adviezen wordt door zowel bevoegd gezag als aanvragers gezien als onvoldoende duidelijk en te vrijblijvend. Toetsingskader en heldere (eind)conclusies ontbreken. Adviezen zijn te ruim interpreteerbaar. 8 Een aandachtspunt is de wijze van omgaan in het openbare advies met vertrouwelijke informatie. 9 De aanvrager heeft over het algemeen een goed beeld van de activiteiten van de CTV. Anders ligt dit bij het bevoegd gezag, waar duidelijk behoefte bestaat aan meer en betere communicatie. 10 Bij betrokken politici is de CTV onbekend en bestaat er geen enkel beeld van de werkzaamheden en de waarde van de Commissie. 11 Door de wetgever is niet voorzien in situaties waarin discussies ontstaan tussen aanvrager en bevoegd gezag (geen arbitrage). 12 Het bevoegd gezag ziet het ontbreken van mogelijkheden om zelf actief in contact te kunnen treden met de CTV en zelf advies te kunnen aanvragen, als belangrijk gemis.

– 40 –

13 Vooral het bevoegd gezag heeft behoefte aan een mogelijkheid van een tweede

toetsing door de CTV, namelijk ten aanzien van de uitvoering van de gesignaleerde aandachtspunten. 14 Verscheidene malen is gewezen op het spanningsveld tussen de QRA’s en scenarioanalyses. Dit spanningsveld kan ook de CTV niet doorbreken en vereist in feite een politieke afweging.

4.3 Gemiste kansen volgens CTV In de evaluatie van de WARVW van 2006 is gezegd dat dat de Commissie de kennisfunctie onvoldoende had opgepakt. In de evaluatie door Pauw Sanders Zeilstra Van Spaendonck werd met name gewezen op de beperkte bekendheid van de Commissie bij bestuur en politiek. De Commissie zelf vindt vooral de beperkte interactie met de veiligheidsbeambten een gemiste kans. Daarnaast vindt de Commissie het jammer dat al haar pogingen om het toetsingskader meer eenduidig te maken, niet tot resultaat hebben geleid. Alles overziende concludeert de Commissie dat zij, mede door de omstandigheden, te weinig positie in het veld heeft verworven om, buiten de adviestrajecten voor individuele tunnels, een rol van betekenis te vervullen en partijen te committeren aan een gezamenlijke toekomstagenda.

– 41 –

Situatie: De Commissie in een bouwkuip van de A2 Maastricht tijdens haar afsluitingsdag, 20 maart 2013. Stand van links naar rechts: Arie Bras, Jan Lonink, Pieter van der Torn, Jan Stuifmeel, Jan Jonker, Arthur Tameling, Hans Broekhuizen, Rob Houben, Jan van Belzen, Frans Greven en een gids. Knielend van links naar rechts: Henk Oud, Simone Abel, Mark Wijnands, Inge van Berkel en Pien Balk – de Wit.

– 42 –

5 Totstandkoming wijziging WARVW en opheffing CTV

5.1 Problemen tunnelprojecten Rijkswegtunnelprojecten zoals de A73-tunnels en de overkapping A2 Leidsche Rijn hebben met grote overschrijdingen van kosten en/of doorlooptijd te kampen gehad. In de politieke en publieke opinie werd met de vinger naar veiligheid gewezen: veiligheid zou uit de hand gelopen zijn, Nederland zou de “kop op de Europese richtlijn” moeten loslaten en de Commissie Tunnelveiligheid zou minder overdadige eisen moeten stellen. In het debat overheerste het opportunisme, waardoor de toetsing aan feiten het regelmatig aflegde tegen de competitie in daadkracht. De feitelijke invloed van de WARVW van 2006 op het voorzieningen- en daarmee kostenniveau zijn reeds eerder uiteengezet; het beeld van uit de hand gelopen veiligheidseisen strookt niet met de feiten. Wat betreft het aandeel van de Commissie in de overschrijdingen is het voldoende te wijzen op het feit dat de Commissie bij de A73tunnels, de eerste tunnels met grote problemen, in het geheel niet betrokken is geweest. Rijkswaterstaat,de verantwoordelijke voor de tunnelprojecten die met kostenoverschrijdingen te maken hebben gehad, verdient lof voor het eerlijk boven tafel halen van de feiten. In een Quick Scan werden als oorzaken onder meer opgevoerd: 1 afname van de voor aanbesteding en contractmanagement noodzakelijke deskundigheid bij Rijkswaterstaat, door een vroegere periode van overheveling van deskundigheid naar de markt; 2 gebrek aan ervaring met nieuwe contract- en samenwerkingsvormen zoals design & construct; 3 problemen bij aannemers met het goed ontwerpen of implementeren van de besturing van de afzonderlijke technische systemen in de tunnel (systeemintegratie); 4 discussies tussen Rijkswaterstaat en lokale bevoegde gezagen over het vereiste veiligheidsniveau en voorzieningen. Aan de punten 1, 2 en 3 liggen de beleidsmatige overstap binnen Rijkswaterstaat naar het ‘markt tenzij’ beginsel ten grondslag. Rijkswaterstaat keert inmiddels op haar schreden terug, maar het opnieuw opbouwen van de benodigde expertise zal de nodige inspanning kosten. Aan punt 4 liggen naar de mening van de Commissie zowel de (elders in dit document beschreven) interpretatieruimte in de weten regelgeving als een gebrek aan vertrouwen tussen partijen ten grondslag.

– 43 –

5.2 Evaluatie WARVW In het kader van de evaluatie van de WARVW van 2006 heeft de Commissie aan het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat adviezen ten behoeve van de nieuwe weten regelgeving verstrekt. Ook heeft de Commissie een bureau opdracht gegeven onder partijen in het veld een evaluatie van de Commissie te houden; dit onderzoek is behandeld in paragraaf 4.2 ‘Beoordeling door anderen’. Geprikkeld door de beperkte rol van feiten in het politieke en publieke debat heeft de Commissie aan de leden van de Tweede Kamercommissie een feitennotitie toegestuurd.

– 44 –

– 45 –

Situatie: Een delegatie van de Commissie tijdens een afsluitende ontmoeting met de Minister van Infrastructuur en Milieu, 12 september 2013. Van links naar rechts: Frans Greven, Simone Abel, Rob Houben, Jan van Belzen, Melanie Schultz van Haegen – Maas Geesteranus, Jan Jonker, Mark Wijnands, Jan Lonink en Arie Bras.

6 Visie CTV op toekomstige periode met gewijzigde WARVW

6.1 Vergelijking gewijzigde WARVW met WARVW uit 2006 Een vergelijking tussen het gewijzigde wettelijk kader en het wettelijk kader uit 2006 is de volgende. WARVW 2006

Gewijzigde WARVW 2013

Veiligheidsnorm

Kwantitatieve risiconorm (groepsrisico maximaal 0,1/N2). Scenariodoelen voor verkeersafwikkeling, incidentbeheersing, zelfredding en hulpverlening. Interne richtlijn met basisuitrusting voor rijkswegtunnels.

Kwantitatieve risiconorm (groepsrisico maximaal 0,1/N2). Standaarduitrusting voor rijkswegtunnels (uitwerking in Ministeriële Regeling).

Beoordelingsinstrumenten voor veiligheidstoetsing; tevens ontwerpinstrumenten

Kwantitatief risicoanalysemodel. Scenarioanalysemethodiek.

Kwantitatief risicoanalysemodel.

Onafhankelijke toetsing

Veiligheidsbeambte (organisatorische onafhankelijkheid). Commissie Tunnelveiligheid.

Veiligheidsbeambte (functionele onafhankelijkheid).

Instrumenten voor plannen van de hulpverlening

(Nevenresultaat van scenarioanalysemethodiek.)

Scenarioanalyse.

Ruimte voor ontwikkelingen

Geen bovengrens veiligheidsniveau; afgezien van vast basispakket: ontwerpvrijheid; ruimte voor aanpassing aan nieuwe ontwikkelingen.

Het geëiste (minimale) veiligheidsniveau is tegelijk het maximale veiligheidsniveau; afwijkingen van het standaardpakket alleen onder strikte voorwaarden mogelijk.

Railtunnels

Toetsing door Commissie Tunnelveiligheid. Daarna beoordeling door bevoegd gezag.

– 47 –

6.2 Landelijke TunnelStandaard voor rijkstunnels 6.2.1 Mogelijkheid en wenselijkheid van standaardisatie Het idee van standaardisatie ligt erg voor de hand. Per project het wiel uitvinden en dezelfde discussies voeren is niet efficiënt en veroorzaakt frustratie bij partijen in het veld. Op conceptueel niveau lijkt de invoering van een standaard daarom het ei van Columbus. De vraag is uiteraard in hoeverre standaardisatie praktisch uitvoerbaar is. Tunnels in Nederland laten een grote variatie zien; de standaardtunnel bestaat niet. Bovendien zijn er ontwikkelingen in de tijd (zoals bijvoorbeeld filevorming), kan meervoudig ruimtegebruik specifieke problemen met zich meebrengen (zoals voor de ventilatie en voor de branden explosieveiligheid) en stelt de inpassing in de omgeving locatiespecifieke eisen (aan bijvoorbeeld de vluchtroute buiten de omsloten constructie). Over de vraag in hoeverre deze variatie in een standaarduitrusting te vangen is, bestaan in het veld uiteenlopende opvattingen. De Commissie denkt dat de ambitie van standaardisatie op de volledige uitrusting over enige tijd te hoog gegrepen zal blijken. De meeste tunnelbeheerders van niet-rijkstunnels willen de standaardisatie liever beperkt houden tot het basispakket. Aanvullend zouden de interfaces (modulair) met de bewakings-, bedienings- en besturingsfuncties gestandaardiseerd kunnen worden. Een algemeen beginsel voor het behouden van de benodigde flexibiliteit bij middelvoorschriften is het gelijkwaardigheidsbeginsel. Dit is vastgelegd in het Bouwbesluit. Als een vergunningaanvrager eenzelfde of een hoger veiligheidsniveau weet te realiseren op een andere dan de voorgeschreven manier, moet deze daar de ruimte voor krijgen; dit ter beoordeling van de Commissie gelijkwaardigheid voor het Bouwbesluit. Het gelijkwaardigheidsbeginsel wordt door de nieuwe WARVW (immers hogere regelgeving) voor tunnels echter buitenspel gezet. Dit gebeurt zonder motivatie en zelfs zonder expliciete benoeming van dit punt in de wet (of in de memorie van toelichting). De Commissie waarschuwt ervoor dat dit het voortschrijden der techniek in de toekomst kan belemmeren. Afwijkingen van de standaard worden alleen toegestaan indien dit nodig is om de risiconorm te behalen (wat voor nieuwe tunnels weinig aannemelijk is) en indien de Europese Commissie het daarmee eens is (wat een procedure met zich meebrengt die alleen in uitzonderlijke gevallen loont). 6.2.2 Einde aan discussies? Onder contractvormen zoals design & construct wordt het tunneltechnische ontwerp na het civiele ontwerp gemaakt. In diverse adviestrajecten van de Commissie ten behoeve van de aanvraag van de omgevingsvergunning is gebleken dat het ontwerp van de tunneltechnische installaties nog onvoldoende was uitgewerkt voor een integraal veiligheidsadvies. Ook de gemeenten die een omgevingsvergunning moeten afgeven, worden met deze problematiek geconfronteerd. Aangezien de omgevingsvergunning zonder voorbehoud moet worden afgegeven, komen eventuele discussiepunten mogelijk pas naar voren bij de afgifte van de openstellingsvergunning, vlak voor openstelling van de tunnel. Daarbij mogen geen nieuwe eisen worden gesteld, maar wordt alleen nagegaan of alle afspraken naar behoren zijn ingevuld. Doordat de voorgaande toetsen echter globaler blijven, ontstaat er bij deze laatste toets meer interpretatieruimte. Er is derhalve een reëel risico dat de discussies onder de gewijzigde Warvw niet verdwijnen, maar alleen maar verschuiven naar een moment dat maatregelen alleen nog maar tegen hoge kosten te nemen zijn en kostbare vertraging en gezichtsverlies veroorzaken. Of en hoe de Landelijke TunnelStandaard dit probleem oplost, is nog niet duidelijk; afwijkingen ten opzichte van

– 48 –

de standaard worden intern bij Rijkswaterstaat door een Issue Control Board goed- of afgekeurd en omgevingspartijen hebben daar geen stem in. Ter voorbereiding van een goede besluitvorming en voor het succes van het project vindt de Commissie het wenselijk dat de gemeenten van begin af aan worden betrokken in het proces van uitwerking van de tunneltechnische installaties. 6.2.3 Leemte voor niet-rijkstunnels Op basis van het wetsvoorstel verwacht de Commissie dat de nieuwe wet met de tunnelstandaard ertoe bijdraagt, dat helderder wordt wat moet en wat (wel en niet) mag. Aan de andere kant ontstaat er ook nieuwe onduidelijkheid. De tunnelwet schrijft de standaard alleen voor rijkstunnels voor, terwijl de wet in zijn algemeenheid voor alle tunnels geldt. De niet-rijkswegtunnelbeheerders hebben zich verenigd en sluiten zich niet zomaar aan bij de standaard voor de rijkswegtunnels. Daarmee ontstaat een groot gat in de weten regelgeving, aangezien ongeveer de helft van alle wegtunnels niet-rijkstunnels zijn. 6.2.4 Consequenties Landelijke TunnelStandaard voor voorzieningenniveau en kosten De Landelijke TunnelStandaard (LTS) is vooral ingevoerd omwille van het beheersen van het voorzieningenniveau van tunnels en de kosten en doorlooptijd van projecten. Op verschillende tunnelprojecten is de standaard inmiddels toegepast, onder andere Tweede Coentunnel en A2 Maastricht. Daaruit kunnen de eerste conclusies worden getrokken over het projectbeheersingssucces van de standaard. Opvallend is dat de invoering van de LTS een stijging van het voorzieningenniveau veroorzaakt heeft, doordat in de nieuwe standaarduitrusting een aantal vernieuwingen en aanscherpingen opgenomen zijn, zoals pan-tilt-zoom- in plaats van vaste camera’s. Dit is des te opvallender, aangezien in de WARVW van 2006 geen sprake van aanscherping was maar alleen van aansluiting op de praktijk van dat moment. De Commissie vraagt zich af of de belofte van kostenbeheersing wel waargemaakt kan worden, want de eerste signalen zijn dat de kosten juist stijgen, waarschijnlijk zelfs met honderden miljoenen. Door de diversiteit van de projecten zal dit naar onze verwachting niet slechts een aanloopeffect zijn, maar een continukarakter dragen. Ondanks de standaardisatie is men vooralsnog niet in staat alle contractuele details te vatten en alle interpretatieruimte weg te nemen. Naar de mening van de Commissie zal er ook altijd maatwerk nodig blijven en past een samenwerkingsmodel (bouwteam) op basis van globale doelen en eisen daar beter bij dan een gedetailleerd en uitputtend bedoeld eisenpakket op basis van een standaardisatie.

– 49 –

6.3 Beperktere rol scenarioanalyse De rol van de scenarioanalyse als instrument voor de veiligheidstoetsing, voor het tunnelontwerp en voor de inpassing in de omgeving is vervallen. Haar rol als instrument voor het plannen van de hulpverlening is ervoor in de plaats gekomen. 6.3.1 Overgebleven beoordelingsinstrument vertoont significante gebreken


De QRA vormt in combinatie met de wettelijke tunnelveiligheidsnorm het enige beoordelingskader voor tunnelveiligheid. In de paragrafen ‘Vermijding van discussies, met beroep op QRA’ en ‘Kwaliteit QRA-model onvoldoende voor beslissende rol’ heeft de Commissie de tekortkomingen van het QRA-model beschreven.


Als enig overgebleven beoordelingsinstrument is het huidige QRA-model volgens de Commissie volstrekt ongeschikt. De Commissie adviseert het QRA-model tot een betrouwbaar instrument te ontwikkelen en aan te vullen met een model voor externe veiligheid. Tevens adviseert de Commissie expliciet vast te leggen wat het toepassingsgebied en de uitgangspunten zijn die worden gehanteerd bij de norm, het rekenmodel en de standaarden, zoals voor het adequaat optreden van hulpdiensten. Zodoende kan beter worden afgewogen in welke gevallen het voorgeschreven instrumentarium niet toereikend is en aanvullende analyse-instrumenten zouden moeten worden ingezet, zoals een scenarioanalyse, evacuatieberekeningen of brandmodellen (CFD’s). 6.3.2 Locatiespecifieke veiligheidsfactoren blijven ongeadresseerd De toepassing van de Landelijke TunnelStandaard voor rijkstunnels vraagt om locatiespecifiek maatwerk. Zo kunnen oplossingen voor de ingangsverlichting van tunnel tot tunnel verschillen. Componenten en voorzieningen moeten wat de Commissie betreft kunnen worden aangepast aan de specifieke inpassingsomstandigheden. Aan projecten en tunnelexperts adviseert de Commissie: blijf scenarioanalyses gebruiken voor de inpassing in de omgeving en voor het afstemmen van componenten en voorzieningen op het tunnelontwerp, de sociale veiligheid en eventueel meervoudig ruimtegebruik. Tot de locatiespecifieke factoren kan bijvoorbeeld ook een bovengemiddelde tunnellengte gerekend worden (bijvoorbeeld Gaasperdammertunnel), of andere factoren die ervoor zorgen dat de vluchtvoorzieningen extra belast worden doordat het aantal vluchtenden per strekkende meter vluchtvoorziening veel groter is dan in de gemiddelde tunnel. In het geval van een landtunnel zou dat bijvoorbeeld tot het toepassen voor verticale vluchtmogelijkheden kunnen leiden. 6.3.3 Expliciete aanvaarding resterende risico’s door bevoegd gezag vervalt De weten regelgeving van 2006 voorzag in de volgende systematiek van veiligheidsbeoordeling: 1 Generieke veiligheidsbeoordeling met behulp van een QRA-model. Het QRA-model was geschikt voor onderling vergelijken van tunnels of varianten, maar dan uitsluitend op het voor alle tunnels in Nederland gemeenschappelijke pakket aan voorzieningen en omstandigheden. Daardoor gaf het QRA-model alleen in algemene zin informatie over het veiligheidsniveau.

– 50 –

2 Beoordeling van locatiespecifieke bijzonderheden met behulp van een scenario-

analyse. Na de verkrijging van het algemene veiligheidsbeeld vanuit de QRA bood de scenarioanalyse de gelegenheid voor een locatiespecifieke verbijzondering, met inbegrip van alle voorzieningen en omstandigheden in en om de desbetreffende tunnel. 3 Expliciete aanvaarding van resterende risico’s. De scenarioanalyse maakte duidelijk welke risico’s overbleven. Deze resterende risico’s werden door (de beheerder en) het bevoegde gezag expliciet aanvaard. Op die manier werd de lokale bestuurlijke verantwoordelijkheid waargemaakt. Met het vervallen van de scenarioanalyse als toetsend instrument vervalt de expliciete aanvaarding van de resterende risico’s door het bevoegd gezag. De aanvaarding van de resterende risico’s op basis van de risiconorm zegt een bevoegd gezag niets, want deze blijft beperkt tot één abstract getal waarin bovendien twee meeteenheden (kans en effect) met elkaar vermenigvuldigd zijn en dus niet afzonderlijk zichtbaar zijn. Dit kan leiden tot het sluiten van de ogen voor de veiligheidsconsequenties van een tunnel. De Commissie acht dit een ongewenste ontwikkeling; de bestuurlijke omgang met veiligheid dient maatschappelijk transparant te zijn. De Commissie adviseert dan ook de tunnelbeheerders de resterende risico’s expliciet te (laten) maken voor het bevoegd gezag: niet op basis van de QRA, maar op basis van de effecten en kansen van voorkomen van concrete (karakteristieke) incidentscenario’s. 6.3.4 Leidraad voor gebruik scenarioanalyse als hulpverleningsplanning ontbreekt De gewijzigde WARVW kent aan de scenarioanalyse een rol toe voor het regelen van het beheer en de incidentafhandeling. Een instrument of leidraad hiervoor is niet beschikbaar. De Commissie pleit voor de ontwikkeling daarvan. 6.3.5 Elementen buiten besloten deel vallen buiten beoordeling Het wetsvoorstel beperkt eisen aan tunnels tot het besloten deel van de tunnel en stelt geen eisen aan tunnelgerelateerde voorzieningen buiten de tunnel, zoals toeritten, open bakken en wrakkenplaatsen. Met het verdwijnen van de scenarioanalyse als ontwerpinstrument vallen die elementen buiten de integrale beoordeling van het veiligheidssysteem, terwijl ze er wel een belangrijk onderdeel van uitmaken.

– 51 –

6.4 Opheffing CTV 6.4.1 Adviesfunctie en arbiterrol CTV verdwijnt; advisering door veiligheidsbeambte OBSERVATIE DOOR DE COMMISSIE

De adviestaak van de Commissie Tunnelveiligheid is opgeheven; de advisering is uitsluitend bij de veiligheidsbeambten komen te liggen.


Een noodzakelijke voorwaarde voor een goede advisering is een onafhankelijke positie ten opzichte van de beheerder of het project en ten opzichte van de economische belangen. Deze positie is onder andere nodig voor de toegang tot en het vervullen van een gezaghebbende rol bij het bevoegde gezag. De Commissie constateert dat deze onafhankelijkheid in de praktijk een uiterst kwetsbaar fenomeen is. Hoe onafhankelijk kan een veiligheidsbeambte zijn, als op zijn of haar salarisstrook dezelfde werkgeversnaam staat als op die van de tunnelbeheerder of initiatiefnemer? De Commissie is van mening dat de onafhankelijkheid van de veiligheidsbeambte op een fundamentele manier gewaarborgd dient te worden. Een andere noodzakelijke voorwaarde voor een goede advisering is deskundigheid. Het ligt voor de hand dat de breedte en diepte van de expertise van een team van experts van verschillende disciplines niet bij iedere afzonderlijke veiligheidsbeambte te vinden is. De motivatie van de wetgever voor de opheffing is dat de komst van de Landelijke TunnelStandaard de zware adviesrol overbodig gemaakt heeft. Voor de niet-rijkstunnels komt er geen standaard, aangezien de gemeenten bij monde van de VNG hebben aangegeven geen standaardtunneluitrusting te willen opstellen. Voor de niet-rijkstunnels wordt de zware adviesrol van de Commissie derhalve opgeheven zonder vervanging. De combinatie van onafhankelijkheid en centraal bij elkaar gebrachte expertises heeft een orgaan als de Commissie Tunnelveiligheid geschikt gemaakt voor het vervullen van een arbiterrol. Regelmatig heeft de Commissie vooral bij rijkstunnelprojecten partijen bij elkaar moeten brengen om betrokkenen wat hun gezamenlijke verantwoordelijkheden betreft een spiegel voor te houden en belangentegenstellingen te overbruggen. Het is de vraag of de Landelijke TunnelStandaard de discussies tussen hulpdiensten, bevoegd gezag en tunnelbeheerder (of initiatiefnemer) overbodig gemaakt heeft. De discussies hebben voor een deel hun oorsprong in de bestuurlijke organisatie van Nederland: uitvoering van rijkstunnelprojecten door de centrale overheid en vergunningverlening en handhaving door de decentrale overheid. 6.4.2 Stijging advieskosten voor rugdekking veiligheidsbeambte


De Commissie heeft geconstateerd dat veiligheidsbeambten voor het verwerven van rugdekking gedurende de laatste jaren in toenemende mate adviesbureaus inschakelen voor het verrichten van aanvullende onderzoeken. Hier is veel geld mee gemoeid.


De veiligheidsbeambten van niet-rijkstunnels dragen een zware verantwoordelijkheid en hebben voor het waarmaken daarvan eigenstandig, zoals in de paragraaf hierboven beschreven is, over het algemeen onvoldoende kennis in huis. Daardoor hebben zij behoefte aan extra rugdekking. Met haar advisering heeft de Commissie impliciet de rol van (mede-) verstrekker van rugdekking aan de veiligheidsbeambte vervuld, voor een

– 52 –

relatief laag bedrag van ruim 20 duizend euro per advies. De opheffing van de Commissie en de concentratie van de adviesfunctie bij de veiligheidsbeambten zal de druk op deze functionarissen doen toenemen. Hierbij speelt mee dat het QRA-model weliswaar formeel décharge verleent, maar zodanige bekende tekortkomingen heeft dat het model in de praktijk geen rugdekkingsfunctie kan vervullen. Dit zal tot uitdrukking komen in stijgende advieskosten, want marktpartijen zijn veel duurder dan de Commissie geweest is. 6.4.3 Kennisfunctie CTV verdwijnt; nieuwe kennisfunctie bij kenniscentrum


De bedoeling met de gewijzigde WARVW is dat de kennisfunctie van de Commissie, gescheiden van de adviesfunctie, in een nieuw kenniscentrum ondergebracht wordt. Dit centrum is beschikbaar voor kennisvragen vanuit het veld. Ten tijde van het ter perse gaan van dit document was hier nog niets definitiefs over bekend.


De Commissie Tunnelveiligheid heeft op verzoek van de tunnelbeheerder zwaarwegend advies over individuele tunnels gegeven. Door de samenstelling van de Commissie, met de juiste onafhankelijke technische en bestuurlijke deskundigen, was een brede toegang tot de vele kennisaspecten van tunnelveiligheid en een kruisbestuiving tussen die aspecten gegarandeerd. In toenemende mate is de Commissie met vooral de tunnelbeheerders het gesprek aangegaan voor het verkrijgen van een gezamenlijke kennisbasis en een gedeeld beeld over het Commissie-advies. Door de opheffing van de CTV, de marginalisering van de advisering door de hulpdiensten en de scheiding tussen advisering en kennis loopt men het risico dat de samenhang in kennis geleidelijk aan wegzakt. Als alternatief wordt een nieuwe, fundamenteel andere kennisfunctie gecreëerd met het karakter van een encyclopedisch opgezet kennisarchief, zonder de functie van advisering vanuit die kennis. Het idee dat de kennisfunctie van een multidisciplinair adviserend team van experts kan worden overgeheveld naar een bibliotheek, is een misverstand. Een kenniscentrum is zinvol indien dit leiding kan geven aan het vullen van de bestaande kennisleemten, zoals: • Ontwikkeling van standaardincidentscenario’s en de waarden van modellen en parameters in die scenario’s. In het verleden is bij diverse tunnelprojecten aan scenario’s gerekend, zowel voor het trekken van conclusies over veiligheid als ter onderbouwing van economische afwegingen. Tot standaardscenario’s heeft het nooit geleid; men vond telkens opnieuw het wiel uit. Bovendien heeft de Commissie meermalen geconstateerd dat projecten de neiging hebben voor de brandontwikkeling, rookproductie, vluchtsnelheden en menselijk gedrag erg optimistische aannamen te kiezen, die bovendien per project wisselden. • Rekenregels voor het wegontwerp in en om stadstunnels. Voor tunnels in autowegen en snelwegen bestaan rekenregels voor bijvoorbeeld de afstand van in- en uitvoegers tot tunnels. Voor stadstunnels zijn die niet haalbaar en in het nieuwe Bouwbesluit (2012) daarom vervallen. Dit laat echter onverlet dat juist vaak bij stadstunnels moeilijke inpassingsvraagstukken aan de orde zijn . De Commissie adviseert voor het wegontwerp in en om stadstunnels richtlijnen te ontwikkelen. • Kaders voor het bouwen op en om tunnels en voor tunnelachtige constructies. Bij diverse tunnels (bijvoorbeeld Spoorzone Delft, Stadsbaantunnel Utrecht, Zuidas en A2 Maastricht) is bouwen op en om de tunnels aan de orde of aan de orde geweest. In toenemende mate komen er ook constructies die het karakter van een tunnel hebben, maar niet onder de wettelijke definitie ervan vallen, zoals een verdiepte ligging (al dan

– 53 –

niet in het verlengde van een tunnel (zoals bij de A4 Delft-Schiedam), een gedeeltelijke overkapping (zoals op de A4 bij Leidscheveen) en geluidsschermen in het verlengde van een tunnel (zoals bij de A2 Leidsche Rijn). De Commissie adviseert daarvoor richtlijnen te ontwikkelen, zowel voor de constructies zelf, alsook in relatie tot de directe leefomgeving. Grote calamiteiten in een tunnel kunnen immers ook effect hebben op gebouwen eromheen. Verder dient een kenniscentrum de ontwikkelingen te monitoren en antwoord te kunnen geven op vragen zoals: • Welke autonome, veiligheidsrelevante ontwikkelingen zijn er? Hoe beïnvloeden deze het actuele veiligheidsniveau? • Welke voortschrijdende inzichten komen er uit de praktijk? • Welke technologische ontwikkelingen zijn er in binnen- en buitenland? Zijn zij rijp voor toepassing? Maken de omstandigheden die toepassing wenselijk? Voor de kruisbestuiving tussen organisaties en tussen afzonderlijk opererende functionarissen ligt het voor de hand dat partijen zoals de veiligheidsbeambten en de veiligheidsregio’s bij het kenniscentrum betrokken worden. 6.4.4 Geen adviesrol voor metro- en spoortunnels Het merendeel van haar adviezen heeft de Commissie Tunnelveiligheid weliswaar over wegtunnels gegeven, maar de metro- en spoortunnels hebben een niet weg te cijferen onderdeel van de portefeuille uitgemaakt. Door de opheffing van de Commissie verdwijnt de adviesfunctie voor metro- en spoortunnels geheel. Voor spoortunnels is er een centrale organisatie die de veiligheid behartigt, zijnde ProRail. Daar is een bepaalde concentratie van expertise aanwezig. Voor de metrosystemen is dat veel minder het geval. Juist voor de veiligheid van metrotunnels heeft de Commissie volgens de eigen waarneming een duidelijk toegevoegde waarde gehad. En juist in metrotunnels zijn de risico’s relatief groot, zoals duidelijk naar voren komt uit de casuïstiek: niet tientallen doden, zoals bij wegen spoortunnels, maar tot honderden doden. Wegvallen van de adviesfunctie voor deze tunnels beschouwt zij als een verlies. De Commissie adviseert dan ook vooral voor de metrotunnels een vervangende centrale adviesfunctie te organiseren.

– 54 –

6.5 Overige kwesties 6.5.1 Geëist veiligheidsniveau = maximaal veiligheidsniveau In het nieuwe wetsvoorstel is het geëiste veiligheidsniveau tegelijk ook het maximale niveau; de veiligheid mag niet verder gaan dan de risiconorm of de tunnelstandaard gebiedt. Eens in de vijf jaar wordt de tunnelstandaard herzien (ondermeer aan de hand van een scenarioanalyse). Fixatie op het voorzieningenniveau heeft tot gevolg dat het veiligheidsniveau ongezien kan dalen, zoals dit onder andere door de toename van de files in de afgelopen periode reeds daadwerkelijk gedaald is. De Commissie zou het zeer verstandig vinden als men in tunnelontwerpen de mogelijkheid inbouwt voor inspelen op toekomstige ontwikkelingen zoals de verdere groei van de files. Door deze groei kan op een moment in de toekomst blijken dat de filevrije tunnel in de praktijk een illusie geworden is. Dan is het een groot voordeel als in de bestaande tunnels een ander veiligheidsconcept geïmplementeerd kan worden, zonder dat daar enorme kosten mee gemoeid zijn. Inbouw van de civiele-constructieruimte voor vaste brandonderdrukkende systemen kan in dit verband als een verzekeringspremie gelden. Deze kwestie zal onmiddellijk actueel zijn als er in de toekomst onverhoopt een calamiteit in een file in een tunnel gebeurt. 6.5.2 Adviesrol hulpdiensten vervalt De adviesrol van de hulpdiensten aan het bevoegd gezag voor tunnelveiligheid is met de WARVW van 2006 specifiek geregeld; vertegenwoordigers van de hulpdiensten zijn vaste leden van het scenarioanalyseteam. Met de wetswijziging vervalt deze specifieke adviesrol en moeten de hulpdiensten terugvallen op hun algemene adviesrol aan het bevoegd gezag over veiligheidsrisico’s die in het beleidsplan zijn opgenomen (Wet veiligheidsregio’s art 10b). In hoeverre een dergelijk kapstokartikel voldoende waarborg biedt voor de inbreng van de hulpdiensten bij de planvorming voor en renovaties van wegtunnels, zal de tijd moeten leren.

– 55 –

Colofon Uitgave Commissie tunnelveiligheid Groningenweg 10 2803 PV Gouda Postbus 420 2800 AK Gouda tel | 018 254 08 18 [email protected] • www.commissietunnelveiligheid.nl Ontwerp Sirene Ontwerpers, Rotterdam

– 57 –

2013

Recommend Documents