1. Veřejné finance V této kapitole jsou uvedeny: •
příčiny a cíle vládních zásahů a fiskální funkce vlády a
•
způsoby, jakými může vláda napravit tržní selhání. Veřejné finance zahrnují finanční vztahy a operace probíhající v rámci ekonomického systému
mezi vládou (veřejnou správou) a ostatními ekonomickými subjekty, jedná se především o platby za zdroje, zboží a služby, daně, dotace a poskytnuté vládní služby, jak je zřejmé z následujícího obrázku.. Obr. 1.1: Toky statků a peněz ve smíšené ekonomice
Trh produktů Zb
Zb ož í
a
Zboží a služby
Vláda
Daně, poplatky
$
$
Dotace
Domácnosti
y žb slu
slu žb y
ía ož
$
Dotace Daně, poplatky
Firmy
Vládní služby
Vládní služby
$
Zdroje
$
$
je ro
Zd ro je
Zd
Trh faktorů
Pramen: Hyman (1999, s. 10) Ve smíšené ekonomice dochází k většině rozhodnutí o výrobě a o využití výrobních faktorů v soukromém sektoru prostřednictvím tržního mechanismu. Existují však případy, kdy tržní mechanismus není efektivní, tj. pokud a) nejsou splněny podmínky tržní rovnováhy nebo b) výsledný stav není paretoefektivní, tzn. že není možné učinit žádnou změnu v alokaci zdrojů, tak aby si některý člen společnosti polepšil, aniž by si někdo jiný nepohoršil. V těchto případech hovoříme o tzv. tržních selháních, která jsou mikroekonomickou příčinou vládních zásahů. Další důvody zásahů vlády jsou mimoekonomické a makroekonomické. Přehled jednotlivých příčin vládních zásahů je uveden v Tab. 1.1.
Tab. 1.1: Příčiny vládních zásahů mikroekonomické nedokonalá konkurence = nastane na trhu, kde je nejméně jeden nabízející nebo poptávající dostatečně velký na to, aby ovlivnil cenu veřejný statek = statek, jehož užitky jsou nedělitelně rozprostřeny/poskytovány ve společenství, bez ohledu na to zda je jednotlivec chce nebo nechce konzumovat externality = aktivity, které ovlivňují ostatní ekonomické subjekty bez toho, aby subjekty platily nebo byly kompenzovány za tyto aktivity, externality existují , pokud platí, že společenské náklady a společenské užitky si nejsou rovny neúplné trhy = situace, kdy existuje poptávka ale nikoliv nabídka, i když cena kryje průměrné náklady informační asymetrie = situace, kdy se významně liší informace o určitém statku, které mají různé osoby mimoekonomické státní paternalismus, statky pod ochranou, poručnické statky = vymáhání nucené spotřeby, opak suverenity spotřebitele nerovnoměrné rozdělení příjmů a bohatství makroekonomické hospodářský cyklus - nezaměstnanost, stagnace HDP, inflace, nerovnováha platební bilance Vládní zásahy by tedy měly být vyvolány některou z uvedených příčin a současně by měly vést ke zvýšení efektivnosti, spravedlnosti nebo stability. Vládní zásahy plní tři základní fiskální funkce: •
alokační: vláda produkuje nebo zajišťuje realizaci určitých statků a služeb, protože trh při jejich zajišťování selhává,
•
redistribuční: vláda přerozděluje příjmy mezi skupinami obyvatelstva, tak aby zvýšila spravedlnost ve společnosti,
•
stabilizační: vláda pomocí fiskální politiky reguluje hospodářský cyklus.
Je třeba upozornit na skutečnost, že vláda není vždy schopna stanovených cílů dosáhnout. Pak hovoříme o tzv. vládním selhání. K vládnímu selhání dochází především z těchto příčin: •
Vláda má k dispozici pouze omezené informace a nedokáže předvídat následky svých zásahů,
•
vláda může jen velmi omezeně kontrolovat reakce soukromého sektoru,
•
vláda nedokáže zcela kontrolovat státní aparát a uvádění legislativy do praxe a
•
vláda čelí omezením vyplývajícím z podstaty politického procesu.
Při plnění cílů a funkcí má vláda k dispozici jediný základní nástroj – veřejný rozpočet, tj. finanční plán na rozpočtový rok, který obsahuje očekávané příjmy a schválené výdaje.
V následující tabulce jsou uvedeny cíle a příčiny vládních zásahů a fiskální funkce vlády. Přiřaďte k sobě jednotlivé cíle a příčiny vládních zásahů a fiskální funkce vlády: Tržní selhání
Fiskální funkce vlády
externality inflace informační asymetrie nedokonalá konkurence nerovnoměrné rozdělení příjmů neúplné trhy nezaměstnanost recese,státní paternalismus veřejné statky
alokační
Cíle efektivnost spravedlnost stabilita
redistribuční stabilizační
Další důležité pojmy: Graf 1.1: Negativní externalita P M SC S=M PC
P opt PR
EC D=M B 0
Q opt Q R
Q
Graf 1.2: Asymetrie informací
P
S
DN DI C
PN
A
PI
B
0
QI
QN
Q
2. Veřejné statky Cílem této kapitoly je: •
uvést základní charakteristiky čistých veřejných statků,
•
provést konstrukci složené poptávky po veřejném statku a
•
věnovat se ekonomickému kriteriu třídění statků. Jedním z důvodů potřeby vládních zásahů do ekonomiky je existence veřejných statků.
Veřejný statek je statek, jehož užitky jsou nedělitelně poskytovány v určitém společenství bez ohledu na to, zda je jednotlivec chce nebo nechce konzumovat. Příkladem veřejného statku je pouliční osvětlení, právní řád, bezpečnost a obrana. Pro tyto statky jsou charakteristické dvě vlastnosti: nedělitelnost spotřeby a nevylučitelnost ze spotřeby. Nedělitelnost spotřeby (nerivalita spotřeby, nesoutěživost spotřebitele) znamená, že všichni spotřebitelé mohou spotřebovávat stejné množství daného statku. Pokud se jedná například o rozhlasové vysílání, pak za předpokladu, že všichni vlastní rozhlasový přijímač, může vysílání poslouchat (spotřebovávat) neomezený počet lidí, aniž by se v poslechu jakkoliv omezovali. Nedělitelnost spotřeby současně znamená, že všichni spotřebovávají stejné množství daného statku. Např. ulici U Pošty osvětluje 20 lamp, které jsou v provozu od setmění do svítání. Každý, kdo touto ulicí projde, bude využívat světlo ve stejném množství, tj. z 20 lamp. S nedělitelností spotřeby veřejných statků souvisí jejich další charakteristika: mezní náklady (MC) každého dalšího spotřebitele jsou nulové. Dalším příkladem veřejného statku je koncert na Hlavním náměstí. Hudbu může současně poslouchat neomezené množství posluchačů. Náklady na organizaci tohoto koncertu jsou 10 000 Kč. Mezní náklady na prvního posluchače jsou 10 000 Kč. Přijde-li další posluchač, celkové náklady se nezmění a mezní náklady budou tedy nulové. Pokud se však během léta uskuteční více koncertů, budou mezní náklady na každý další koncert 10 000 Kč (pokud připustíme úspory z rozsahu, tak to může býti méně) Tuto situaci ilustrují následující grafy: Graf 2.1: Mezní náklady na spotřebu
Graf 2.2: Mezní náklady na produkci
Kč
Kč
10 000
10 000
MC
MC 1
2
3
4
5
6
Počet posluchačů
1
2
3
4
5
6
Počet koncertů
Může však nastat situace, že spotřeba je nedělitelná jen do určitého počtu spotřebitelů a že po jeho překročení se jednotliví spotřebitelé začnou vzájemně ve spotřebě omezovat. Koncert může například nerušeně poslouchat 1 000 posluchačů, pokud jich však bude více, budou se navzájem rušit, protože náměstí bude přeplněno. Jedná se o tzv. přetížení, které s sebou přináší externí náklady (externality). Situace přetížení statku je zobrazena grafem 2.3.Pokud počet posluchačů nepřekročí 1 000, jsou mezní náklady nulové, po překročení určité hranice (v našem případě 1000 posluchačů) však s každým dalším posluchačem rostou. Graf 2.3: Mezní náklady při přetížení statku
Kč
10 000 MC
1
1 000
Počet posluchačů
Nevylučitelnost ze spotřeby znamená, že pokud byl statek vyroben nebo vytvořen, nelze nikomu zabránit ve spotřebě tohoto statku, protože je to buď technicky neproveditelné, nebo nákladné. Např. maják využívají ke své orientaci všechny lodě plující kolem Edisto Island v Jižní Karolíně bez ohledu na to, zda přispívají na jeho provoz nebo ne. Neplatící lodě lze ze spotřeby vyloučit zhasnutím majáku, což je možné pouze v případě, že v okolí ostrova neplují žádné platící lodě. To by vyžadovalo kvalitní systém sledování pohybu všech lodí, což by bylo velmi nákladné. S rozvojem moderních technologií se mohou náklady na vyloučení snížit a tak je možné zpoplatnit i statky (služby), u kterých to dříve nebylo možné. Příkladem je zavedení mýtného (congestion charge) při vjezdu do centrálního Londýna v únoru 2003, což bylo umožněno především rozvojem techniky. Je třeba však upozornit na značnou nepopularitu daného opatření a s tím související politické náklady. S nevylučitelností ze spotřeby souvisí problém černého pasažéra (free rider). Protože není možné nikoho vyloučit ze spotřeby, není ani možné nikoho přinutit k účasti na nákladech souvisejících s poskytnutím daného statku. To může způsobit, že daný statek nebude nikdo poskytovat. Bez vzájemné koordinace nebo zásahu vlády se bude každý snažit maximalizovat svůj čistý užitek a bude se chovat jako černý pasažér a statek, byť společensky efektivní, se nebude poskytovat. V praxi existuje jen velmi málo statků, které mají charakter čistého veřejného statku, tzn. že jejich spotřeba je nedělitelná a nelze z ní nikoho vyloučit. Obvyklejší jsou smíšené veřejné statky, tj.
statky, které mají jen jednu z těchto dvou vlastností. Pokud je spotřeba určitého statku dělitelná a existuje vylučitelnost ze spotřeby, jedná se o čistý soukromý statek. Vzhledem k ekonomické postatě veřejných statků není při určení optimálního poskytovaného množství možno postupovat stejně jako u soukromých statků. Teoretický výklad této problematiky nabízí učebnice Hamerníková a Kubátová: Veřejné finance..
Graf 2.4: Složená poptávka po veřejném statku Kč 25 DA+B
20
15
DB
MC
10 7,5 5
DA
2,5 3
4
6
počet ohňostrojů
Typologie statků Graf 2.5: Statky podle charakteru jejich spotřeby
nedělitalná
12 park
veřejnoprávní televize
10
most
sledování maratonu
8
základní vzdělání
spotřeba
hromadná doprava
6
odvoz odpadu
4
restaurace
řeky dělitelná
2
ryby v potoce
voda v přírodní nádrži
vzduch
0
0
1 vysoké 2
3
4náklady na 5 vyloučaní 6
7
8 nízké 9
10
3. Teorie veřejné volby Tato kapitola se věnuje základním pojmům a principům z oblasti teorie veřejné volby: •
rozhodování racionálního voliče,
•
volební pravidla,
•
volič medián,
•
logrolling a
•
vězňovo dilema. Teorie veřejné volby zkoumá způsob, jakým jsou prostřednictvím politického procesu činěna
rozhodnutí o alokaci zdrojů a redistribuci příjmů a jak je politický proces využíván k určení množství zboží a služeb nabízených vládou. V soukromém sektoru jsou zdroje alokovány prostřednictvím trhu, kde cenový mechanismus poskytuje všechny informace nutné k rozhodnutí o tom, co vyrábět a jak to rozdělit mezi spotřebitele. Ve veřejném sektoru se o alokaci a redistribuci zdrojů rozhoduje prostřednictvím politického procesu. Proces tohoto rozhodování schematicky ilustruje obrázek 3.1. Obr. 3.1: Proces rozhodování ve veřejném sektoru
občan
hlasování = projevení preferencí
agregace preferencí = volební pravidlo
volený zástupce
agregace preferencí = volební pravidlo
hlasování = projevení preferencí
objem a struktura veřejných příjmů a výdajů
Z uvedeného obrázku je zřejmé, že před učiněním konkrétního politického rozhodnutí, je třeba zjistit : a) preference voličů b) zohlednit rozdílné názory při agregování preferencí ad a) Zjištění preferencí voličů je poměrně obtížné, protože volič nemusí chtít (černý pasažér) nebo být schopen (neumí porovnat prospěšnost dvou veřejně poskytovaných statků) preference projevit. Předpokládáme-li, že se volič chová racionálně, pak se rozhoduje na základě porovnání mezních užitků (MB) a mezních nákladů (MC), které mu dané hlasování přinese.
Obr. 3.2: Rozhodování racionálního voliče
Kč
MB ≥ MC ⇒ PRO MC
MB < MC ⇒ PROTI
MB
PRO
PROTI
Q
Volič využije své volební právo, pokud jeho hlas má vysokou rozhodovací hodnotu. Někteří voliči se rozhodnou nevyužít svého volebního práva, protože považují možnost konečného ovlivnění volebního výsledku za příliš nízkou. V této souvislosti hovoříme buď o racionální neúčasti, tj. volič nejde volit, protože náklady na volební účast jsou vyšší než případné užitky, nebo o racionální ignoranci, kdy si je volič vědom skutečnosti, že pro kvalifikované rozhodnutí potřebuje informace, jejichž získání je nákladné. Volební metody a volební účast V květnu 2002 byly při místních volbách ve Velké Británii vyzkoušeny nové volební metody, jejichž cílem bylo především zvýšit volební účast. V 16 samosprávách bylo možné volit korespondenčně a ve 13 elektronicky, tj. prostřednictvím Internetu, krátkých textových zpráv, v kioscích s dotykovou obrazovkou umístěných v supermarketech a telefonicky. Volební účast v těchto samosprávách byla v průměru 38,7%, v samosprávách s korespondenčním hlasováním dokonce 47,5%. Průměrná volební účast v celé Británii byla jen 32,8%. Zvýšení volební účasti se však značně lišilo v jednotlivých samosprávách. Voliči nové volební metody přivítali a hodnotili je jako jednoduché, rychlé a pohodlné. Pramen: http://www.britain-info.org V praxi voliči rozhodují především o tom, kdo je bude zastupovat při hlasování o konkrétních opatřeních. Výsledky voleb těchto zástupců však napovídají jen velmi málo o preferencích jednotlivců týkajících se těchto opatření. Lepší informace o preferencích jednotlivců poskytne přímé hlasování – referendum, kdy každý volič může hlasovat pro nebo proti předloženému návrhu. ad b) Každý volič má vlastní preference, které je třeba určitým způsobem agregovat, tzn. je třeba zvolit pravidlo, na základě kterého se seskupí rozdílné individuální preference do jednoho skupinového rozhodnutí nebo kolektivního výstupu. Volební pravidla lze rozdělit podle podílu voličů, kteří musí být pro, aby bylo přijato kolektivní rozhodnutí. Podle volebních pravidel v zastupitelské demokracii rozhodují i voliči zvolení zastupitelé nebo poslanci. Jednotlivá pravidla zobrazuje následující obrázek:
Obr. 3.3: Různá volební pravidla
Poznámka: N – počet voličů Nejčastěji jsou v praxi využívána volební pravidla na principu většinového pravidla, tj. prostá i kvalifikovaná většina. S většinovým pravidlem souvisí problém cyklického hlasování, kterému je věnována rozsáhlá pozornost v učebnici Hamerníková a Kubátová (2004). Alternativou většinového pravidla jsou např. pluralitní hlasování nebo hlasování na základě přidělování bodů. Většinový volební systém Jedná se o starý volební systém, který byl v podstatě výlučně až do konce 19. století používán po celém světě. Za zvoleného je podle většinového systému považován ten, kdo ve volbách získá stanovenou většinu platných hlasů. Charakteristickým znakem většinového systému je, že má nestejný dopad na politické strany, neboť reálnou šanci na vítězství voleb mají jen strany největší. Z toho vyplývá tvrzení,
že napomáhá prosazení vývoje systému dvou politických stran.
Nejjednodušším typem většinového systému je systém RELATIVNÍ VĚTŠINY. Často je označován jako systém prvního v cíli, neboť vítězem je ten, kdo získá nejvíce hlasů nehledě na to, je – li jich více než 50%. K vítězství tak stačí i největší menšina. Je typický pro anglosaské země – Velkou Británii, USA, Kanadu, Nový Zéland, ale také pro Indii a země Latinské Ameriky. V zemích kontinentální Evropy je častěji aplikován systém ABSOLUTNÍ VĚTŠINY, podle kterého potřebuje kandidát ke svému volebnímu vítězství více než 50% hlasů. Pro tento volební systém jsou charakteristické především jednomandátové volební obvody. Poměrně často je využíván tzv. dvoukolový systém hlasování, který se uplatňuje tehdy, kdy žádný z kandidátů nezíská nadpoloviční většinu hlasů v prvním kole. Do druhého kola postupují dva nejúspěšnější kandidáti z kola prvního. Volební systém poměrného zastoupení (proporcionální) Tento volební systém vychází z J. S. Milla: „Ve skutečně rovné demokracii byl zastoupen každý a každá část lidu, a to ne disproporčně, ale poměrně. Většina voličů měla by vždy většinu zástupců, ale menšina voličů by také vždy měla menšinu zástupců.“„Jádrem“ volebního systému
poměrného zastoupení je vztah přímé úměry mezi hlasy voličů a počtem jejich představitelů ve zvoleném orgánu. Podmínkou uplatnění tohoto volebního systému jsou vícemandátové volební obvody. Čím jsou obvody větší, tím více vynikají charakteristické znaky systému poměrného zastoupení. Určování výsledku hlasování a) pomocí volebního čísla Volební číslo je nejmenší možný počet hlasů, který je dostatečný ke zvolení kandidáta. K nejstarším metodám zjišťování volebního čísla patří tzv. METODA HAREOVA. Volební číslo je určeno jako podíl celkového počtu hlasů a počtu mandátů v daném volebním obvodu. Politická strana dostává takový počet mandátů, kolikrát je volební číslo obsaženo v počtu hlasů, které daná politická strana obdržela. Dalším krokem k určení nerozdělených mandátů může být například pravidlo největšího zbytku, zde však nastávají komplikace. b) metodou volebního činitele Tato metoda umožňuje díky jednoduchému matematickému výpočtu rozdělit všechny mandáty najednou. Podstatou této metody jest postupné dělení počtu odevzdaných hlasů jednotlivým stranám tak dlouho, až je vytříděno tolik čísel, kolik má být přiděleno hlasů.D´Hondtův systém dělí hlasy řadou čísel 1,2,3,4,…, Imperialliho začíná od dvojky, existují i další metody volebního činitele jako je řada dánská (1,4,7,10,13…) Kombinované volební systémy Smyslem kombinovaných volebních systémů je najít střední cestu mezi oběma systémy tak, že jeden volební systém je obohacen prvky druhého volebního systému. Tento efekt má mimo jiné uzavírací klauzule Při pluralitním hlasování volič seřadí jednotlivé varianty podle svých preferencí a přidělí jim body, například tak, že nejpreferovanější varianta získá jeden bod, druhá dva body atd. Varianta, která získala nejméně bodů, zvítězí. Při hlasování na základě přidělování bodů dostane každý volič určitý počet bodů, které přiděluje různým variantám, čím vyšší preference, tím více bodů. Volič může body rozdělit libovolným způsobem, tzn. může dát všechny body jedné variantě nebo každá varianta musí získat určitý počet bodů, případně se určí minimální či maximální počet variant, které musí být ohodnoceny. Zvítězí varianta, která získá nejvíce bodů.
Další pozornost věnujte následujícím pojmům: volič-medián (mediánový volič), logrolling (směna hlasů)
4. Veřejné rozpočty Cílem této kapitoly je •
definovat pojmy veřejný rozpočet a veřejná rozpočtová soustava,
•
uvést funkce rozpočtu a hlavní rozpočtové zásady,
•
představit rozpočtovou skladbu a
•
seznámit s hlavními kroky rozpočtového procesu v ČR. Zdroje v ekonomice jsou vzácné, a proto není možné mít všechno. Je třeba rozhodovat o tom,
na co se disponibilní zdroje využijí. V soukromém sektoru jsou zdroje alokovány prostřednictvím tržního mechanismu. Použití tržního mechanismu ve veřejném sektoru je však omezené, a proto jsou zdroje alokovány prostřednictvím rozpočtu. Termínem veřejný rozpočet rozumíme rozpočet určité vlády, samosprávy (státu, kraje, obce) nebo určitého fondu. Soustava veřejný rozpočtů potom zahrnuje veškeré veřejné rozpočty v daném státě. Veřejné rozpočty slouží k přerozdělování veřejných peněz na rozmanité účely, zajišťované veřejnou správou, resp. veřejným sektorem. Soustava veřejných rozpočtů ČR proto logicky respektuje způsob členění veřejné správy ČR. Rozpočtová soustava je rozdělena na 3 stupně - centrální, krajský a obecní. Přitom krajský a obecní stupeň jsou v rozpočtové soustavě postaveny vedle sebe a doplňují se, nicméně jistá nadřazenost a podřazenost mezi nimi zůstává. Tato struktura je relativně nová a zformovala se až v roce 2002, kdy byly do rozpočtového procesu zahrnuty kraje (vzniklé v roce 2000). Veřejné rozpočty tvoří: na centrální úrovni: • • •
státní rozpočet státní mimorozpočtové fondy (kterých je 7 + 2 transformační) rozpočty zdravotních pojišťoven (9)
• •
rozpočty Vyšších územně správních celků (14) rozpočty Základních územně správních celků (cca 6250)
na místní úrovni:
Z hlediska právního se veřejné rozpočty řídí zejména následujícími zákony a vyhláškami: • • • •
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí Vyhláška č. 323 ministerstva financí z 2.7.2002, o rozpočtové skladbě
Státní rozpočet tvoří finanční vztahy, které zabezpečují financování některých funkcí státu v rozpočtovém roce. Rozpočet obsahuje očekávané příjmy a odhadované výdaje a je souhrnem finančních dokumentů, tj. zákona o státním rozpočtu, rozpisu ukazatelů státního rozpočtu a rozpočtů organizačních složek státu.
Z hlediska této definice lze na státní rozpočet pohlížet jako na: •
centralizovaný peněžní fond – soustřeďují se zde prostředky (zdroje), které jsou pak využity k financování konkrétních potřeb,
•
peněžní bilance státu – přehled příjmů a výdajů státu pro daný rozpočtový rok,
•
finanční plán – přehled všech plánovaných finančních operací a
•
zákon – státní rozpočet schvaluje ve formě zákona Poslanecká sněmovna. Pro ostatní veřejné rozpočty, tj. jiné rozpočty než rozpočet státní, platí vše výše uvedené
kromě skutečnosti, že rozpočet je zákonem. Veřejný rozpočet se řídí tzv. rozpočtovými zásadami, mezi které patří: •
pravidelnost – rozpočet je každoročně sestavován, předkládán a schvalován,
•
reálnost a pravdivost odhadů veřejných příjmů a navržených/schválených výdajů,
•
úplnost a jednotnost - rozpočet zahrnuje veškeré operace dané vlády nebo samosprávy,
•
dlouhodobá vyrovnanost a
•
publicita a srozumitelnost – veřejnost rozpočet zná a rozumí mu .
1
Srozumitelnost znamená, že by zveřejněný rozpočet měl poskytnout odpovědi na následující 2
otázky : 1) 2) 3) 4) 5)
Odkud přicházejí do rozpočtu finanční prostředky? Za co jsou utraceny/na co jsou použity? Jaké přinesou výdaje výsledky? Jak zjistíme, jestli bylo očekávaných výsledků dosaženo? Zda existuje způsob, jak určit, v jaké míře byly dosaženy očekávané výsledky? 3
S problematikou třídění operací veřejných rozpočtů souvisí tzv. rozpočtová skladba . Rozpočtová skladba je základním třídícím standardem pro peněžní operace veřejných rozpočtů. Rozpočtová skladba se vztahuje na operace státního a územních rozpočtů, účtů státních finančních aktiv, rozpočtů státních fondů a organizačních složek státu. Nevztahuje se na operace zdravotních pojišťoven, Fondu národního majetku, Pozemkového fondu, Národního fondu a příspěvkových organizacích. Rozpočtová skladba je postavena na těchto základních pilířích: a) Jednotná pro všechny peněžní operace veřejných rozpočtů: to umožňuje jednotné a srovnatelné sledování veřejných příjmů, výdajů, salda hospodaření a jeho financování.
1 2
3
Premchand, A. Government budgeting and expenditure control. Theory and practice. IMF, Washington D.C., 1983 Schuman, D. a Olufs, D. W.: Public administration in the United States. Lexington, Massachussetts: D.C. Heath and company, 1988 Opatření Ministerstva financí č.j. 111/74 200/1997 ze dne 15. října 1997 o rozpočtové skladbě, ve znění opatření č.j. 111/52 030/1998, č.j. 111/60 840/1998, č.j. 114/6 188/2000, č.j. 114/43 343/2000 a č.j. 114/117 849/2000 (a ve znění sdělení č.j. 114/14 676/1998, č.j. 114/105 427/2000 a č.j. 114/890/2001)), k dispozici na www.mfcr.cz, Kinšt, J. Rozpočtová skladba v roce 2001 a 111 praktických příkladů: publikace pro pracovníky orgánů státní správy, obcí, krajů a jejich organizačních složek. Pragoeduca, Praha, 2001
b) Cash princip: rozeznávání operací v okamžiku přijetí nebo vydání hotovosti (pohybu na účtu), druhou možností je tzv. akruální princip, kdy se operace zaznamená v období, se kterým věcně souvisí, tj. v okamžiku vzniku pohledávky nebo závazku, nikoliv pohybu na účtu. c) Možnost konsolidace: díky očištění údajů o interní přesuny uvnitř jednotky, za které se údaje sledují, je možné kumulovat jednotlivé veřejné rozpočty bez dvojího načítání. d) Čtyři základní třídění: •
kapitolní: podle odpovědnosti, týká se pouze operací státního rozpočtu,
•
druhové: podle ekonomické podstaty peněžních operací, týká se všech rozpočtů a všech peněžních operací,
•
funkční = odvětvové: podle účelu daného výdaje, týká se veřejných výdajů a některých příjmů územních rozpočtů,
•
konsolidační: zachybuje operace související s konsolidací. Rozpočtový proces je souborem rozpočtových rozhodnutí týkajících se veřejných výdajů
a veřejných příjmů a má čtyři hlavní fáze: •
příprava a projednávání návrhu rozpočtu ve vládě (orgánu moci výkonné),
•
projednávání a schvalování návrhu v parlamentu (orgánu moci zákonodárné),
•
realizace rozpočtu, tj. hospodaření podle rozpočtu v průběhu rozpočtového roku a
•
následná kontrola. Rozpočtový proces konkrétního rozpočtu trvá více než 2 roky. Posloupnost jednotlivých kroků 4
přípravy a schvalování návrhu zákona o státním rozpočtu ČR je dána několika právními předpisy : V těchto dokumentech jsou uvedeny pouze dva konkrétní, závazné termíny týkající se rozpočtového procesu, a to 30. září, do kdy je vláda povinna předložit návrh zákona o státním rozpočtu Poslanecké sněmovně, a 1. ledna, kdy v ČR začíná rozpočtový rok. Obr. 4.1: První fáze rozpočtového procesu rezortní ministerstvo
ministerstvo financí
březen
zveřejnění prvních odhadů makroekonomického vývoje
duben/ květen
rozpočtový dopis pro správce kapitol: obsahuje záměry fiskální politiky na příští rok, dopady na jednotlivé resorty, celkový limit rozpočtových výdajů, parametry pro mzdové výdaje a investice
červen
4
vláda
diskusní návrh fiskální politiky pro ekonomické ministry
předložení resortních rozpočtů do 30 dnů po obdržení rozpočtového dopisu
zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, zákonem č. 218/2000, o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů a vyhláškou ministerstva financí č. 131/2001 Sb., kterou se stanoví rozsah a struktura údajů pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu a termíny jejich předkládání.
vyjednávání na úrovni úředníků, náměstků, případně ministrů
červen/ červenec
zpráva ministra financí ve vládě uzavření jednání
srpen
příprava návrhu SR a jeho předložení vládě září
projednání a schválení návrhu SR do 30.9. předložení návrhu SR, důvodové zprávy a střednědobého výhledu do Poslanecké sněmovny
Obr. 4.2: Projednávání a schvalování zákona o státním rozpočtu v Poslanecké sněmovně 1. čtení: 2-3 týdny po předložení návrhu vládou projednání v rozpočtovém výboru a přijetí usnesení ve sněmovně, při prvním čtení může být návrh buď propuštěn do 2. čtení nebo vrácen vládě k přepracování, současně jsou schváleny základní ukazatele (celkové příjmy a výdaje, jejich saldo a vztahy k územním rozpočtům), které již nelze měnit 2. čtení: projednávání jednotlivých kapitol v příslušných výborech a příprava a schválení usnesení, žádný pozměňovací návrh nesmí změnit již schválené základní ukazatele hlasování v rozpočtovém výboru o všech návrzích a příprava a schválení usnesení, předkládání pozměňovacích návrhů v plénu, 3. čtení: 48 hodin po 2. čtení hlasování o všech pozměňovacích návrzích a o celém rozpočtu Pokud není zákon o státním rozpočtu schválen do začátku dalšího rozpočtového roku, následuje rozpočtové provizorium, tj. hospodaří se podle rozpočtu předchozího roku, kdy měsíční 1
výdaje nesmí překročit /12 ročního rozpočtu. Po schválení návrhu zákona o státním rozpočtu informuje ministerstvo financí správce jednotlivých rozpočtových kapitol o tzv. závazných ukazatelích. Správci kapitol jsou jednotlivá ministerstva a další ústřední orgány. Správci kapitol pak provedou rozpis na podřízené organizace. V průběhu rozpočtového roku se hospodaří podle rozpočtových pravidel, jednotlivá ministerstva dohlíží na hospodaření podřízených organizací a ministerstvo financí dohlíží na hospodaření jednotlivých ministerstev. Správce kapitoly je povinen respektovat celkový limit výdajů, v případě, že potřebuje uskutečnit přesun prostředků mezi jednotlivými závaznými ukazateli, musí požádat o tzv. rozpočtové opatření. V průběhu rozpočtového roku informuje vláda Poslaneckou sněmovnu o hospodaření. Vláda předkládá čtvrtletní zprávy o plnění státního rozpočtu, které projedná rozpočtový výbor a přijímá k nim usnesení. Zpráva o hospodaření za první pololetí roku je podrobnější, kromě zhodnocení dosavadního plnění obsahuje odhad vývoje do konce roku. Po skončení rozpočtového roku dojde k závěrečnému vyúčtování a k vypořádání dotací. Ministerstvo financí do konce dubna připraví návrh státního závěrečného účtu, který je předložen Poslanecké sněmovně ke schválení. Následnou kontrolu (kontrola ex post) provádí ministerstvo financí (součást moci výkonné) a Nejvyšší kontrolní úřad (nezávislý orgán). Tato kontrola je však
výběrová. Hospodaření podle státního rozpočtu, na rozdíl od hospodaření obcí a krajů, nepodléhá auditu.
Státní rozpočet: Státní rozpočet je dokument schvalovaný Poslaneckou sněmovnou parlamentu ČR. V současnosti vychází ze střednědobých výdajových rámců. Ministr financí je jimi při jeho sestavování limitován v očekávaných příjmech a odhadovaných výdajích. Spolu se státním rozpočtem na rok n se schvaluje střednědobý rozpočtový rámec na rok n+1 a n+2. Tyto střednědobé rámce byly do rozpočtového procesu implementovány za účelem zlepšení fiskálního disciplíny. Z hlediska objemu finančních prostředků je SR největší položkou veřejných rozpočtů, reprezentuje cca 55% celkových výdajů (2004). Rozpočty zdravotních pojišťoven: Zdravotní pojišťovny jsou instituce sloužící k financování zdravotní péče. Na území ČR jich působí celkem 9, z toho je 8 zaměstnaneckých pojišťoven + Všeobecná zdravotní pojišťovna. Jejich příjmy tvoří zákonné pojištění na veřejnou zdravotní péči, dotace ze státního rozpočtu, za tzv. státní pojištěnce.
Vybrané pojistné je mezi jednotlivé
zdravotní pojišťovny rozdělováno pomocí
přerozdělovacích koeficientů, které zohledňují mimo jiné věkovou strukturu pojištěnců jednotlivých pojišťoven. Otázkou je, zda při současném nastavení systému financování veřejného zdravotnictví má význam existence více zdravotních pojišťoven. Mimorozpočtové fondy: Na centrální úrovni rozpočtové soustavy ČR stojí další finanční instituce - mimorozpočtové fondy. Státní mimorozpočtový fond lze definovat jako „právnickou osobu zřízenou zákonem za účelem finančního zabezpečení zvlášť stanovených úkolů a hospodaření s prostředky pro ně určenými (viz. par. 28 zákona č. 218/2000Sb., o rozpočtových pravidlech).“ Podstatou fungování fondu je vytvoření alternativních zdrojů financování určitých cílů či priorit vlády. Hlavní činností fondu je shromažďovat a následně rozdělovat finanční prostředky mezi subjekty, jejichž činnost vede k dosažení požadovaných cílů. Mezi mimorozpočtové fondy a jejich cíle zahrnujeme: (Veřejné finance II, Soubor textů k předmětu Praha : Oeconomica, 2005 •
Státní fond rozvoje bydlení
-
zřízen za účelem podpory bydlení prostřednictvím spolufinancování oprav, modernizací nebo výstaveb bytů
•
Státní fond dopravní infrastruktury (SFDI)
-
zřízen na podporu rozvoje, výstavby, údržby a modernizace silnic a dálnic, železnic a
vnitrozemských vodních cest •
Státní fond pro podporu a rozvoj české kinematografie
-
cílem je zejména podpora tvorby, výroby, distribuce a propagace českých filmů
•
Státní fond kultury
-
podporuje vznik kulturních a uměleckých děl, dále se věnuje obnově a udržování památek či uměleckých sbírek
•
Státní fond pro zúrodnění půdy
-
spravuje vodní toky a má zajišťovat návrat půdy k zemědělským účelům
•
Státní zemědělský intervenční fond
-
je zprostředkovatelem finanční podpory EU z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu
-
má speciální režim
•
Státní fond životního prostředí (SFŽP)
-
věnuje se podpoře projektů ochrany, či nápravy životního prostředí
-
podporuje výzkum, vývoj, výrobu a zavádění vhodných technologií, přispívajících k lepšímu životnímu prostředí
Většina finančních zdrojů fondů je daná zákonem a je nezávislá na státním rozpočtu. Jde především o vlastní specifické příjmy fondů, téměř každý z nich má svůj přidělený zdroj. Tak např. SFŽP – poplatky za znečišťování životního prostředí, SFDI – výnos silniční daně a část výnosu ze spotřební daně z minerálních olejů. Dalším zdrojem jsou dotace – buď ze státního rozpočtu, případně z Fondu národního majetku. Dalšími zdroji jsou výnosy z majetku, dary, úvěry. Ve prospěch a neprospěch fondů se uvádí následující argumenty : a) účelovost fondů •
tím že se fond zaměřuje jen na jednu oblast, předpokládá se, že se lépe zaměří na jednotlivé problémy a potřeby v dané oblasti
•
jeho rozhodování pak může být efektivnější než by bylo v případě rozhodování na úrovni centrální vlády
•
vyčleněním určité oblasti mimo SR lze dosáhnout vyššího objemu finančních prostředků
b) účelovost příjmů a výdajů •
zdroje vznikající v dané oblasti by se do ní měly zpětně vracet
•
princip ale koliduje s principem veřejných příjmů
c) jiná pravidla hospodaření fondu • fond může mít narozdíl od SR vhodnější pravidla pro flexibilní a efektivní rozhodování •
fondy obvykle mohou převést zůstatek hospodaření běžného roku do rozpočtu následujícího roku
d) stabilní příjmy •
příjmy fondu jsou vymezené zákonem a většina z nich je nezávislá na dotacích ze SR
•
fond tak je do jisté míry svobodný ve svém plánování
e) dlouhodobé projekty •
fondové financování je vhodnější pro dlouhodobé projekty, neboť rozhodování fondu nebude ve velké míře podléhat politickým vlivům
Mezi nevýhody fondů patří:
a) atomizace veřejných rozpočtů •
fondové financování může vést k roztříštění a nekonzistentnosti soustavy veřejných rozpočtů
b) rizikové závazky fondu c) nedostatečná pravidla hospodaření a kontrola •
pokud není hospodaření fondu dostatečně vymezeno k nehospodárnému či neúčelnému užití zdrojů fondu
a
upraveno,
může
dojít
d) dodatečné administrativní náklady •
oddělení fondu od centrální správy může zapříčinit vyšší náklady na správu
Rozpočty územně samosprávných celků: Na místní úrovni v rozpočtové soustavě ČR najdeme rozpočty krajů a obcí. Kraje a obce mají ze zákona vlastní majetek a samostatně, na základě principů účelnosti a hospodárnosti, s ním hospodaří. V rámci dané legislativy mají zastupitelstva široký manévrovací prostor pro rozhodování o struktuře a průběžné kontrole rozpočtu. Územní samosprávní celek zpracovává rozpočet v návaznosti na svůj rozpočtový výhled a na základě údajů z platného státního rozpočtu, při tom zohlední také vztahy mezi jednotlivými celky (státní rozpočet - kraje; kraje - obce). Při samotném sestavování rozpočtu územně samosprávného celku je klíčové zohlednit existující finanční vztahy a potřeby daného samosprávného celku. Celek si tak nastavuje vlastní mix veřejných financí, odpovídající jeho potřebám. Při tom zohledňuje zejména požadavky jím zřizovaných organizačních složek a příspěvkových organizací.
5. Veřejné výdaje V této části se budeme věnovat především: •
charakteristice veřejných výdajů,
•
možnostem jejich členění,
•
analýze vývoje veřejných výdajů v ČR a
•
výpočtům elasticity veřejných výdajů. 5
Kvalitní definici veřejných výdajů nabízí Rozpočtová skladba : Výdaji se rozumí veškeré nenávratně poskytnuté prostředky zejména charakteru plateb za nakoupené zboží a služby, včetně platů a úhrad souvisejících s vykonanou prací vlastních zaměstnanců a transferů prostředků, a dále prostředky poskytované návratně jako nástroj rozpočtové politiky. Veřejné výdaje představují finanční prostředky v rámci soustavy veřejných rozpočtů, které jsou na základě určitých zásad alokované na principu
neekvivalence,
úplné nebo
částečné
nenávratnosti
a
představují
užití
prostředků
shromážděných v soustavě veřejných rozpočtů k financování netržních činností státu a územních samospráv. Veřejné výdaje dělíme na vládní výdaje - ujídající a transfery tzv. neujídající. Struktura veřejných výdajů je obecně dána následujícím vztahem: veřejné výdaje = vládní spotřební výdaje + vládní investiční výdaje + transfery Výdaje na statky a služby jsou výdaje související s realizací základních funkcí vlády, jsou to výdaje na nákup statků a služeb či na jejich přímou produkci v rámci veřejného sektoru. Mohou mít spotřební či investiční charakter.Transfery souvisí se zabezpečením redistribuční fiskální funkce a představují jednostranný pohyb prostředků z rozpočtu k jednotlivcům. Transfery neslouží přímo k nákupu statků a služeb, projevují se zprostředkovaně na zvyšování soukromé spotřeby a investic. Dále můžeme výdaje dělit podle úrovně na které jsou realizovány, tzn.výdaje centrálního rozpočtu, výdaje krajských rozpočtů, výdaje veřejných organizací aj., výdaje na mezinárodní úrovni (např. z rozpočtu EU). Podle ekonomické podstaty lze veřejné výdaje rozlišit na běžné výdaje a kapitálové výdaje (tzv. ekonomické kriterium). Běžné výdaje tvoří většinu veřejných výdajů (přes 80 %), jde o výdaje na zboží a služby, úrokové platby, subvence a transfery. Velká část běžných výdajů má charakter výdajů mandatorních, tyto výdaje je nutné zabezpečit, neboť jsou podloženy zákonnými normami a musí být realizovány. Kapitálové nebo-li investiční výdaje slouží k financování dlouhodobých, zejména investičních potřeb, které přesahují jedno rozpočtové období. Veřejné výdaje lze dále členit podle účelu, na který jsou vynaloženy. V terminologii rozpočtové skladby se jedná o funkční třídění. Z hlediska odpovědnosti se výdaje státního rozpočtu člení do jednotlivých kapitol. Druhové třídění veřejných výdajů vychází z jejich ekonomické podstaty
5
Kinšt, J. Rozpočtová skladba v roce 2001 a 111 praktických příkladů: publikace pro pracovníky orgánů státní správy, obcí, krajů a jejich organizačních složek. Pragoeduca, Praha, 2001
Tab. 5.1: Druhové třídění veřejných výdajů TŘÍDA 5 - BĚŽNÉ VÝDAJE 51
52
53
Neinvestiční nákupy a související výdaje Neinvestiční transfery podnikatelským subjektům a neziskovým organizacím Neinvestiční transfery a některé další platby rozpočtům
TŘÍDA 6 - KAPITÁLOVÉ VÝDAJE 61
Investiční nákupy a související výdaje
62
Nákup akcií a majetkových podílů
63
Investiční transfery
54
Neinvestiční transfery obyvatelstvu
64
Investiční půjčky
55
Neinvestiční transfery do zahraničí
67
Investiční převody Národnímu fondu
56
Neinvestiční půjčky
69
Ostatní kapitálové výdaje
57 59
Neinvestiční převody Národnímu fondu Ostatní neinvestiční výdaje
Členění veřejných výdajů na mandatorní a diskreční má význam především z hlediska rozpočtového procesu, protože každý z těchto výdajů vyžaduje jiný způsob rozpočtování. Mandatorní výdaje definuje Ministerstvo financí ČR jako takové výdaje státního rozpočtu, které musí stát uhradit, protože to stanoví platné zákonné předpisy nebo dohody a smlouvy, kterými na sebe stát převzal určité závazky. Na rozdíl od diskrečních výdajů u mandatorních výdajů vláda při schvalování rozpočtu nerozhoduje o alokaci prostředků, ale pouze se snaží co nejpřesněji odhadnout, jaký bude součet všech plateb daných zákonem. Tento součet závisí především na vývoji hospodářských a demografických faktorů, které však vláda nemůže ovlivnit. Podíl mandatorních výdajů na celkových výdajích státního rozpočtu v ČR se neustále zvyšuje, což omezuje prostor vlády pro provádění rozpočtové a fiskální politiky. Z hlediska mezinárodního srovnání je důležité sjednotit vykazování všech operací veřejného 6
sektoru. V současné době se u nás využívají dvě hlavní metodiky : •
vládní finanční statistika (Government Financial Statistics - GFS 1986) Mezinárodního měnového fondu a
•
metodika národních účtů (European System of Accounts - ESA 95). Vládní finanční statistiku zpracovává Ministerstvo financí. Zjišťují se údaje o jednotlivých
rozpočtech, které se potom konsolidují, tak aby nedošlo k duplicitám. Operace jsou evidovány na tzv.
6
Makroekonomická predikce České republiky. MFČR, Praha, červenec 2003
pokladním principu. Ve výkazech zpracovaných v metodice GFS se můžeme setkat se dvěma typy výdajů: •
konsolidované výdaje veřejného sektoru bez čistých půjček, tj. bez operací spojených se změnou stavu majetkových účastí státu a dalšího finančního majetku (příjmů z privatizace, splátek poskytnutých vládních půjček, realizace státních záruk za předpokladu jejich budoucího opětovného splacení apod.) a
•
konsolidované výdaje veřejného sektoru včetně čistých půjček. Výhodou této metodiky je včasnost, transparentnost a nižší nároky na zdrojová data.
Nevýhodou je sledování příjmů a výdajů, nikoliv závazků a pohledávek, a s tím související neexistence rozvahy vládního sektoru. Tyto nevýhody řeší metodika národních účtů ESA 95, kterou zpracovává Český statistický úřad. Národní účty jsou zpracovány na akruálním principu, což umožňuje lepší analýzu hospodaření vládního sektoru. Hlavní nevýhodou této metodiky je skutečnost, že údaje jsou k dispozici se zpožděním 18 měsíců. Veřejné výdaje mají ve většině zemí stále rostoucí tendenci. Ekonomové se snaží zdůvodnit, proč tomu tak je. Faktory ovlivňující objem a strukturu veřejných výdajů -
faktor demografický tj. věková struktura obyvatelstva (pro potřeby veřejných výdajů je vhodné obyvatelstvo členit na tři skupiny a to tzv.předproduktivní věk 0-14, produktivní 15-64 a poproduktivní – starší 65 let)
-
sociální politika, tzn. stupeň solidarity, vnímání spravedlnosti
-
politické faktory, související s politickým cyklem, např. předvolební sliby
-
existence nátlakových skupin
-
inflace
-
urbanizační proces
-
věda a technika aj.
Mezi nejznámější teorie zdůvodňující růst veřejných výdajů patří Wagnerův zákon, teorie prahových efektů, teorie stupňovitého růstu a teorie státu blahobytu. Wagnerův zákon tvrdí, že podíl veřejných výdajů roste s růstem důchodu na jednoho obyvatele. Teorie prahových efektů je spojena s tzv. posunovým efektem. Tato teorie je založena na tom, že daňová poplatníci jsou ochotni nést jen určitou výši zdanění. Při krizových jevech jako je válka či přírodní katastrofy jsou však ochotni nést
vyšší zdanění. Po skončení krize se ale zdanění nesníží, mění se jen struktura výdajů. Posunový efekt Celkové %
veřejné
výdaje
G/Y Veřejné výdaje na jiné než vojenské účely
válka
mír Období
Pramen: Veřejné finance, Bojka Hamerníková, Květa Kubátová, 2004
Teorie stupňovitého růstu předpokládá vliv technologických změn na růst veřejných výdajů. Příkladem je potřeba počítačového vybavení škol, nutnost využití laseru ve zdravotnictví apod. V souvislosti s teorií stupňovitého růstu se zmiňuje tzv. Baumolův zákon, který zdůvodňuje růst výdajů rostoucími náklady na jednotku produktu ve veřejném sektoru. Uvedené tvrzení vyplývá z toho, že růst produktivity práce v soukromém sektoru způsobuje růst mezd. Pracovníci ve veřejném sektoru usilují o vyrovnání mezd ve veřejném sektoru, tzn. projevuje se snaha omezit rozevírání „mzdových“ nůžek mezi veřejným a soukromým sektorem. Mzdy ve veřejném sektoru
rostou bez ohledu na
efektivitu práce. Další teorie zdůvodňující růst veřejných financí je teorie státu blahobytu. Tato teorie se odvolává na redistribuční funkci státu. Každý stát musí poskytovat jisté služby občanům a zajistit jim určitou životní úroveň. Štědrost sociálních programů zapříčiňuje růst veřejných výdajů a může vyvolat problém zvaný past nezaměstnanosti tzn., že se snižuje ochota jedinců hledat si práci. Ukazatele veřejných výdajů Ukazatelé veřejných výdajů vypovídají o určitém trendu nebo stavu, smyslem je podporovat rozhodování subjektů zabývajících se veřejnými výdaji, umožnit srovnání. Používají se jednoduché absolutní ukazatele nebo ukazatelé relativní – poměrové, které sledují vztah veřejných výdajů ve vztahu k určité veličině. Podíl veřejných výdajů na HDP vypovídá o politickém zaměření vlády a o jejím programu, který může být liberální, sociální, je založen na širokém přerozdělování a konzervativně-korporativistický přístup. Dalším poměrovým ukazatelem je ukazatel elasticity veřejných výdajů, případně tzv. elasticity dílčích výdajů
Funkční čle ně ní výda jů stá tního rozpočtu
uk az atel v mld.Kč
podíl v státní státní státní % na index v rozpočet rozpočet rozpočet celk. 2001 vč. % *) 2001 2002 výdajích vybr. vlivů rok 2002 1
Zemědělství a lesní hospodářství Průmysl, stavebnictví, obchod a služby Doprava Vodní hospodářství Spoje Všeobecné hospodářské záležitosti a ostatní ekon. funkce Vzdělávání Kultura, církve a sdělovací prostředky Tělovýchova a zájmová činnost Zdravotnictví Bydlení, komunální služby a územní rozvoj Ochrana životního prostředí Výzkum a vývoj odvětvově nespec. (zejm. AV a Grant. ag.) Dávky a podpory v sociálním zabezpečení Politika zaměstnanosti Sociální péče a pomoc a společné čin. v soc. zabezpečení a pol. zaměstnanosti Obrana Civilní nouzové plánování Bezpečnost a veřejný pořádek Právní ochrana Požární ochrana a integrovaný záchranný systém Státní moc, státní správa, územní samospráva a politické strany Jiné veřejné služby a činnosti, ostatní činnosti a finanční operace Ce lke m
16,1
2 16,1
10,0 7,8 2,0 0,2
15,5
2,1
3/2 96,3
10,0 7,8 2,0 0,2
8,7 8,4 3,4 0,3
1,2 1,1 0,5 0,0
87,1 107,3 169,3 103,6
8,1 80,3
8,1 79,3
8,0 83,9
1,1 11,4
99,2 105,8
8,1 2,6 40,2
7,7 2,0 40,2
7,1 2,4 45,6
1,0 0,3 6,2
93,0 117,6 113,4
16,5 3,2
16,5 3,2
15,9 3,7
2,2 0,5
96,5 116,3
8,0
6,6
6,6
0,9
100,3
269,4 10,2
269,4 10,2
290,6 8,7
39,5 1,2
107,8 85,3
16,8 37,7 2,6 28,3 13,2
15,7 37,7 2,6 28,3 13,2
15,2 39,8 1,4 30,0 15,0
2,1 5,4 0,2 4,1 2,0
96,6 105,6 54,1 106,1 113,9
3,9
3,9
5,4
0,7
139,4
33,7
32,6
33,5
4,4
102,8
66,3 685,2
71,6 684,9
87,5 736,6
11,9 100,0
122,3 107,6
*) Indexy 2002/2001 jsou propočteny z údajů v tis. Kč
Pramen: Návrh státního rozpočtu na rok 2002, MFČR 2001
3
4
6.
Hodnocení veřejných výdajových programů Cílem této kapitoly je:
•
připomenout hlavní aspekty hodnocení veřejných výdajových projektů
Výkonnost v soukromém sektoru je hodnocena především na základě zisku, který jednotlivé projekty přinášejí. Cílem projektů, programů a činností ve veřejném sektoru není zisk a tak je jejich hodnocení mnohem obtížnější. Využívají se k němu ukazatele, které umožňují hodnotit různé aspekty těchto projektů. V následující tabulce jsou uvedeny nejčastěji používané ukazatele, včetně jejich definice a příkladů. Tab. 6.1: Ukazatele používané pro hodnocení projektů ve veřejném sektoru Definice
Úklid ulic
Rekvalifikace nezaměstnaných
Výstup
Počet vyprodukovaných Uklizené kilometry jednotek
Rekvalifikovaní jednotlivci
Výsledek
Kvalita/účinnost produkce
Počet umístěných uchazečů
Rating čistoty ulic
Počet uchazečů pracujících po šesti měsících, po jednom roce a později
Míra, ve které jsou vytvářeny požadované výsledky Výsledek politiky
Účinnost v širší oblasti při dosahování základních cílů
Dopad na jejich život Ukazatele množství odpadků odhazovaných na ulicích
Podíl potenciálních pracujících pobírajících podporu v nezaměstnanosti Podíl dlouhodobě nezaměstnaných
Efektivnost Náklady na jednotku výstupu programu
Náklady na uklizení 1 km ulic
Náklady na rekvalifikaci, umístění a udržení jednoho nezaměstnaného v zaměstnání
Efektivnost Náklady na dosažení základních cílů politiky
Náklady na určitý stupeň čistoty ulic
Náklady na požadovaný pokles nezaměstnanosti, počtu lidí pobírajících podporu
Účinnost
Stupeň spokojenosti občanů s čistotou ulic
Počet umístěných uchazečů
programu
Míra, v jaké program přináší požadované výsledky
Počet uchazečů pracujících po šesti měsících, po jednom roce a později Dopad na jejich život
Účinnost politiky
Míra, v jaké jsou plněny Chtějí občané, aby se základní cíle a potřeby jejich peníze používaly občanů tímto způsobem? Nedali by přednost např. novému vydláždění?
Dopady na širší společnost: míra chudoby, počet lidí pobírajících podporu, kriminalita, výdaje na odstranění chudoby apod.
Pramen: Osborne, D. a T. Gawbler: Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Addison Wesley Publishing Company, 1992, str. 356-357 Z uvedených příkladů je zřejmé, že nalezení vhodného ukazatele je poměrně obtížné. Důležité je uvědomit si rozdíl mezi výstupy (outputs) a výsledky (outcomes). Výstupy hodnotí proces,
tj. jak dobře plní daná organizace určitou funkci. Jedná se většinou o kvantitativní ukazatele (kolik lidí je obslouženo, jak rychle, jaký podíl žádostí je vyřízen v určitém čase apod.). Výsledky hodnotí, jaký je vliv organizace na ty, pro které byla zřízena. Důležité tedy není, co daná organizace dělá, ale čeho dosáhla s prostředky, které měla k dispozici (snížení míry zločinnosti, vnímání bezpečnosti veřejností apod.). Asi nejčastěji používaným pojmem při hodnocení veřejných výdajových projektů je jejich efektivnost. Efektivnost obecně sleduje vztah užitků a nákladů. Ve veřejném sektoru se setkáváme se dvěma pojmy: •
Efektivnost X: Jsou veřejné služby produkovány s minimálními náklady?
•
Efektivnost alokace: Produkuje veřejný sektor takovou úroveň a strukturu veřejných služeb, kterou voliči poptávají? Analýza výdajových programů by měla vždy mít následující kroky:
1) Stanovení cílů programu – umožní hodnocení jeho účinnosti 2) Hodnocení opodstatněnosti programu – má vláda v dané oblasti zasahovat? 3) Alternativy řešení – vždy existuje více postupů dosažení stanoveného cíle, jednou z alternativ je vždy situace bez vládního zásahu 4) Hodnocení alternativ z hlediska efektivnosti, rovnosti a politických souvislostí. Podstatou hodnocení efektivnosti je, jak již bylo uvedeno výše, porovnání užitků a nákladů daného programu. K tomu existuje řada metod . Tab. 6.2: Metody hodnocení výdajových programů Metoda
Vyjádření nákladů
Vyjádření užitků
Analýzy minimalizace nákladů (Cost minimization analysis, CMA)
peněžně
-
Analýza nákladů a užitků (Cost-benefit analysis, CBA)
peněžně
peněžně
Analýza účinnosti nákladů (Cost-effectiveness analysis, CEA)
peněžně
naturálně
Analýza užitečnosti nákladů (Cost-utility analysis, CUA)
peněžně
užitečnost
Pramen: Nemec, J. a Wright, G. Verejné financie. Teoretické a proaktické aspekty verejných financií v procese transformácie krajin strednej Európy. NISPAcee, Bratislava, 1997, str. 182
Cost minimum analysis - předpokladem analýzy minimálních nákladů je, že všechny analyzované projekty mají stejnou výši užitku, která je vyjádřená v nepeněžních jednotkách. Dále musíme znát u jednotlivých projektů výši nákladů vyjádřenou v peněžních jednotkách. Výsledkem analýzy je seřazení projektů podle výše nákladů od nejnižších po nejvyšší. Cost effectivenes analysis Analýza efektivnosti nákladů je podmíněna znalostí různých užitků ve stejných nepeněžních jednotkách u každého projektu. Tyto efekty jsou porovnávány s náklady v jednotkách peněžních.
Výsledkem analytických propočtů je výběr projektu, který jednotku výstupu „produkuje“í s nejnižšími náklady Cost benefit analysis - podmínkou uplatnění cost benefit analýzy je vyjádření výnosů (B) a nákladů (C) v peněžních jednotkách. V případě splnění těchto předpokladů, je možno postupovat: a) dle maximalizace užitku z jednotky nákladů b) dle minimalizace nákladů na jednotku užitku c) dle maximalizace čistého užitku Na rozdíl od soukromých projektů je potřeba zohlednit i společenské náklady a společenské užitky. Kdyby např. dálnici financoval soukromý sektor, pak bude užitkem projektu vybrané mýtné. Pokud se bude jednat o veřejný projekt, budou zohledněny i úspory díky přesunu dopravy na novou dálnici (ušetřený čas, méně nehod, snížení spotřeby benzínu), zisky z dopravy vytvořené novou dálnicí, zvýšení ekonomické aktivity v jejím okolí apod. Vzhledem k charakteru užitků plynoucích z veřejných projektů je velkým problémem praktické realizace CBA vyjádření užitků v penězích. Jak například ocenit zachráněný lidský život nebo ušetřený čas? Dalším problémem je zvolení vhodné diskontní sazby, pomocí které lze určit současnou hodnotu budoucích nákladů a užitků. Podrobněji se analýze a hodnocení veřejných projektů věnuje např. Nemec a Wright: Verejné financie nebo Ochrana: Veřejný sektor a efektivní rozhodování. Cost utility analysis - analýza hodnocení užitečnosti projektu vyžaduje hodnocení osob, kterých se projekt dotýká. Tato analýza je vysoce subjektivní, finančně a časově náročná, a proto v mém zkoumání není zahrnuta.
7. Daňová teorie V tomto bloku si zopakujeme a přiblížíme základní poznatky o daňové teorii. Zajímají nás: •
základní daňové principy
•
mikroekonomické důsledky zdanění
Klasifikace dle návratnosti
Příjmy respektive veřejné příjmy, jsou zdrojem krytí veřejných výdajů (např. školství, zdravotnictví obrana). Příjmy tečou do veřejných rozpočtů - veřejným rozpočtem se myslí Státní rozpočet, rozpočty krajů, rozpočty obcí, státní fondy. Příjmy veřejných rozpočtů rozdělím nejdříve z hlediska návratnosti. Schéma č.7.1:
Členění veřejných příjmů
veřejné příjmy
úvěrové
neúvěrové
daňové
nedaňové • • •
povinné příspěvky do Státních fondů poplatky kapitálové příjmy, výnosy z majetku
• • •
přímé nepřímé ostatní sociální pojistné, místní poplatky (obecní daně)
nedaňové příjmy - návratné příjmy tj.příjmy dočasně, po uplynutí stanovené doby musí být navráceny. neúvěrové respektive nenávratné příjmy - daně, dávky, poplatky, odvody, cla, příjmy z prodeje majetku Daňové příjmy - daň je ČR definována jako povinná, nenávratná, zákonem určená platba do veřejného rozpočtu. Je to platba neúčelová a neekvivalentní, je pravidelná a peněžní. Základní požadavky kladené na daňový systém (daňové principy) jsou: •
ekonomická efektivnost – náklady na daňový systém by měly být co nejnižší,
•
administrativní nenáročnost – systém by měl být co nejjednodušší (tomuto požadavku odpovídají jednoduché daňové zákony, nízký počet daní atd.), administrativní nenáročnost by měla být spojena i s nižšími náklady spojenými s výběrem daní,
•
pružnost – daňový systém by měl reagovat na změny ekonomického prostředí (pokud by však daně reagovaly i na nepatrné podněty, pak je otázkou, zda by daně přispívaly ke stabilitě ekonomického prostředí či nikoli),
•
spravedlnost – „Daně se považují za spravedlivé, pokud odpovídají představám lidí o rozdělení celkového
daňového břemene na jednotlivé poplatníky.“
7
Daňová teorie rozlišuje dva principy spravedlivého zdanění: •
princip prospěchu (jedinec by měl platit daň podle toho, jaký je jeho užitek z veřejných statků, problémem je, jak to zjistit),
•
princip platební schopnosti (jedinec by měl platit daň podle toho, jaká je jeho schopnost platit tzn. jakou má platební kapacitu), v rámci tohoto principu je rozlišována tzv. horizontální spravedlnost a vertikální spravedlnost, horizontální spravedlnost znamená, že „…dva jedinci, kteří jsou na tom v relevantních aspektech stejně, by měli platit stejnou daň…“,
8
vertikální spravedlnost znamená,
že ti, kteří jsou na tom lépe (vyšší důchod, bohatství…), by měli platit vyšší daň, problémem je, jak určit, kdo a o kolik by měl platit více. V rámci daňové teorie jsou rozeznávány následující daňové náklady •
administrativní náklady , které se dělí na přímé náklady, tj. náklady státní správy na organizaci daňového systému, výběr daní, kontrolu, evidenci atd. a na nepřímé náklady, to jsou náklady, které nese soukromý sektor např. na vyplnění daňových přiznání
•
nadměrné daňové břemeno, které představuje snížení užitku kupujících a prodávajících, snížení není kompenzováno zvýšením užitku veřejného sektoru v podobě příjmů veřejného rozpočtu.
Graf 7.1: Nadměrné daňové břemeno při dokonale elastické nabídce
p
ps
c daňový výnos
pE
b
a
S
D D Q
7 8
1
Q
1
E
Hamerníková,B.,Kubátová,K.: Veřejné finance, Eurolex Bohemia, 1999, str. 219 Kubátová,K.: Daňová teorie a politika, Eurolex Bohemia 2000, str.95
Q
Vysvětlení: − pE − QE − Q1 − ps – pE − ps − a,b,c − pE,ps, c,a − pE,ps,c,b,a
→ původní rovnovážná cena → původní rovnovážné množství → množství po uvalení daně → uvalená daň → cena, kterou platí spotřebitel po uvalení daně → nadměrné daňové břemeno (DWL) → daňový výnos (DV) → ztráta přebytku spotřebitele
Nadměrné daňové břemeno závisí na výši uvalené daně a na elasticitě křivek D a S. Při lineární poptávce a nabídce roste nadměrné daňové břemeno se čtvercem růstu daně. Graf 7.2: Změna nadměrného daňového břemene při růstu daně
p p s2
4 p s1
c
3 daňový výnos
1
2
pE
b
a
S
D D1 Q1
Q
QE
Poznámka: Pro zjednodušení předpokládáme vznik nadměrného daňového břemene pouze u spotřebitele, nabídka je dokonale elastická. Pokud uvažujeme extrémní situaci, tzn. nabídka nebo poptávka je neelastická, pak nevzniká žádné nadměrné daňové břemeno, daň nese pouze výrobce nebo spotřebitel. Graf 7.3: Nadměrné daňové břemeno při nulové elasticitě nabídky
S
p
p
E
d a ň o v ý v ý n o s
p
v
D D Q
E
1
Q
Graf 7.4: Nadměrné daňové břemeno u spotřebitele a výrobce
p S1
pE pv
S
c
ps d
b
a
D
Q q
s
qE
Vysvětlení: − − − − − − − − − − − − −
pE , qE → původní rovnovážná cena, původní rovnovážné množství → uvalená daň ps – pv ps → cena, kterou platí spotřebitel po uvalení daně pv → cena, kterou realizuje výrobce po zdanění qs →množství po uvalení daně pE -pv →část daně, kterou nese výrobce ps -pE →část daně, kterou nese spotřebitel a,b,c → celkové nadměrné daňové břemeno (DWL) d,b,c →nadměrné daňové břemeno u spotřebitele(DWLs) d,b,a →nadměrné daňové břemeno u výrobce(DWLv) pv,ps, c,a → daňový výnos (DV) pE,ps,c,b,d → ztráta přebytku spotřebitele pE,pv,a,b,d→ztráta přebytku výrobce
8. Sociální zabezpečení V tomto bloku si zopakujeme a přiblížíme základní poznatky o sociálním zabezpečení. Zajímají nás: •
metody realizace sociálního zabezpečení
•
způsoby financování sociálního zabezpečení
•
situace v České republice Jednou z významných funkcí veřejných financí je tzv. redistribuční funkce, která řeší problém
dosažení spravedlnosti v rámci rozdělení důchodů a bohatství ve společnosti. „Požadavek redistribuce blahobytu, který je tržním mechanismem rozdělen nerovnoměrně, je jedním z hlavních argumentů pro 9
existenci sociálního zabezpečení.“ Sociální zabezpečení je nedílnou součástí veřejných financí, neboť představuje druh veřejného výdajového programu a jeho významná část se realizuje jako sociální pojištění, kdy příspěvky (na toto pojištění) jsou chápány jako specifické daně. Sociální zabezpečení je propojeno nejenom s veřejnými financemi (výdajové programy, daně) ale i se soukromými financemi (tzn. soukromé zabezpečení). Vybrané metody sociálního zabezpečení: •
spoření – metoda soukromého zabezpečení využívaná k pokrytí rizika stáří (v řadě zemí existují systémy povinného spoření – tzv. provident funds)
•
soukromé pojištění – je postaveno na uplatnění zásady ekvivalence – pojistné má odpovídat přebíranému riziku, stát může soukromé pojištění podporovat např. v podobě odpočtu od základu daně do určité roční výše (příkladem státní podpory soukromého pojištění v ČR je zavedení penzijního připojištění se státním příspěvkem)
•
podnikové zaopatření – firma poskytuje svým zaměstnancům dávky sociálního zabezpečení ze svých zdrojů, podnikové zaopatření může mít podobu peněžitých dávek (v době nemoci, po dobu mateřské dovolené, odstupné při propuštění ze zaměstnání, podnikové důchodové zaopatření) a úhrady např. za zdravotní péči, i tento způsob může stát podporovat např. prostřednictvím tzv. daňových výdajů (tj. snížení příslušné daně)
•
sociální pojištění – jde o povinné veřejnoprávní pojištění, zpravidla je financováno z příspěvků, které platí zaměstnanci a zaměstnavatelé, případně ze státních dotací, hlavní myšlenkou sociálního pojištění je pojištění proti rizikům (stáří, nemoc) při uplatnění principu solidarity (tzn. příspěvky závisí na platební schopnosti pojištěnce, čerpání na vzniku určité události – nemoc, stáří)
•
sociální pomoc – jedná se o poskytování dávek při splnění určitých podmínek (sociální potřebnost) jedincům či rodinám bez zjišťování důvodů, které k danému stavu vedly, uplatňují se tzv. individualizované dávky
9
Hamerníková,B., Kubátová,K.: Veřejné finance, Eurolex 1999, str. 240
Z výše uvedeného je zřejmá účast státu ve všech metodách sociálního zabezpečení. Tato účast se projeví v rámci veřejného rozpočtu na příjmové straně (tj. příspěvky na sociální zabezpečení, které jsou považovány za velmi významný příjem rozpočtu nebo v podobě krácení příjmů z důvodu daňových odpočtů) a na výdajové straně. Na výdajové straně mají podobu buď: •
dávek sociálního pojištění (např.starobní důchod, invalidní důchod, nemocenské dávky apod.)
•
sociálního zaopatření a podpory (není stanovena konkrétní dávka, kterou jedinec získává, tento způsob je alternativou sociálního pojištění, tzn. lze ho aplikovat ve stejných případech)
•
sociální pomoci ( jedná se např. o příspěvek na bydlení, na dopravu)
•
sociálních služeb, které jsou poskytovány určitým osobám veřejnými či soukromými institucemi, služby jsou poskytovány zdarma nebo za cenu, která je nižší než tržní Dávky sociálního zabezpečení mohou být:
•
zásluhové – závisí na výdělku
•
univerzální – poskytované ve stejné výši pro všechny (tento způsob je méně nákladný, méně však respektuje princip spravedlnosti)
•
individualizované (tj. adresné)
10
Systémy sociálního pojištění jsou založeny na jednom ze dvou principů: •
průběžné financování
•
fondové financování.“
11
Průběžné financování ( z anglického pay as you go – PAYG systém) znamená, že dávky jsou vypláceny z běžného rozpočtu. Plátci a příjemci nejsou totožné osoby. Významnou výhodou tohoto způsobu je „odolnost“ proti inflaci a možnost valorizace dávek. Nevýhodou je mimo jiné citlivost na demografický vývoj a možnost vládních selhání (viz dále). Fondové financování znamená, že si jednotlivci spoří na svých účtech. Tento způsob není citlivý na změny ve struktuře obyvatelstva, obvykle se uvádí i pozitivní dopad na trh práce v podobě motivace
k setrvání
v
zaměstnání.
Fondový (kapitálový)
způsob
není
ale
chráněn
proti
znehodnocování „úspor“, tzn. že v případě vyšší inflace dochází ke snižování reálné hodnoty důchodových dávek, může být spojen s určitými riziky plynoucími z investování na kapitálovém a finančním trhu a snižuje míru solidarity v dané společnosti. Nejvýznamnější položku v rámci sociálního pojištění představují výplaty starobních důchodů. V současné době dochází ve vyspělých zemích světa k zásadním demografickým změnám, které znamenají stárnutí populace. Tato skutečnost znamená nárůst výdajů na starobní důchody. Počet osob v důchodovém věku, připadajících na jednoho ekonomicky aktivního občana, se neustále
10 11
Vostatek, J.: Sociální a soukromé pojištění, Codex Bohemia, Praha 1996 Hamerníková, B., Kubátová, K.:Veřejné finance, Eurolex Bohemia 1999, str. 249
zvyšuje. Lze to demonstrovat např. pomocí ukazatele závislosti tj. poměru počtu obyvatel starších 65 let k počtu obyvatel mezi 15 a 65 roky. Tab. 8.1: Ukazatele závislosti ve vybraných zemích Země 1990 2010 Francie 21,3 25,6 Itálie 21,0 30,4 Japonsko 17,2 32,3 Kanada 16,5 20,4 Německo 21,7 27,7 Nizozemí 18,6 22,4 Švédsko 27,7 27,9 USA 18,9 19,2 V. Británie 24,1 25,0 OECD 17,1 21,7 Argentina 14,8 15,8 Chile 9,6 13,0 Indie 7,3 8,7 12 Pramen: World Population Prospect, United Nations, 1996.
2030 40,1 47,9 44,0 38,3 40,4 38,3 37,9 33,0 36,5 32,3 19,9 22,8 14,1
2050 46,8 68,8 56,5 42,3 51,5 42,3 39,4 35,2 39,3 42,1 28,5 28,6 23,2
Protože ve většině zemí je aplikován systém průběžného financování, dochází ke krizi státem financovaných penzijních systémů - systémy jsou deficitní. Státní systém dávek důchodového zabezpečení vznikl poprvé v roce 1880 v Prusku. Mezi jeho základní charakteristiky patří průběžné financování a všeobecná garance (dávky jsou garantovány všem zaměstnancům, obvyklým požadavkem je minimální doba účasti v systému). Mezi výhody tohoto systému patří mimo jiné univerzální platnost, možnost zápočtu „náhradní doby pojištění“ (např. doba studia), princip solidarity (obvykle se předpokládá, že osoby s vyššími příjmy jsou solidární s lidmi sociálně slabšími), odolnost proti inflaci, nízké administrativní náklady a garance minimálního důchodu. Mezi nevýhody patří především nemožnost vyloučit ze systému neplatiče (garance minimálního důchodu), demografické riziko, přílišná míra solidarity a vliv na výši nákladů práce (růst nákladů na pracovní sílu z důvodu platby příspěvků sociálního zabezpečení). Nepříznivý stav průběžného financování je možno řešit buď v rámci stávajícího systému nebo jeho změnou. V rámci daného systému se jedná o zvýšení příjmů nebo snížení výdajů. Oba možné způsoby vyvolávají značné protesty veřejnosti např. v roce 2003 ve Francii, v Rakousku a v České republice. Při reformě stávajících systémů dochází ke: •
zvýšení věku pro odchod do důchodu,
•
snížení podílu státních důchodů ke mzdám, ( v současné době se výše státní dávky důchodového zabezpečení v ČR pohybuje okolo 40 % průměrné hrubé mzdy, což odpovídá cca 60 % průměrné
12
Musílek, Petr: Finanční trhy & investiční bankovnictví, ETC. Publishing, Praha 1999, str. 415
čisté mzdy, pokud nedojde k zásadním změnám, dojde k nárůstu výdajů státního rozpočtu na starobní důchody v poměru k hrubému domácímu produktu . Tab. 8.2: Podíl státních výdajů na starobní důchody k HDP ve vybraných zemích Země 1995 2000 2010 2020 2030 2040 Finsko 10,1 9,5 10,7 15,2 17,8 18,0 Francie 10,6 9,8 9,7 11,6 13,5 14,3 Itálie 13,3 12,6 13,2 15,3 20,3 21,4 Německo 6,0 5,7 6,1 8,4 11,2 12,1 Nizozemí 7,1 6,9 8,1 9,6 13,0 15,2 Španělsko 10,0 9,8 10,0 11,3 14,1 16,8 Švédsko 11,8 11,1 12,4 13,9 15,0 14,9 USA 4,1 4,2 4,5 5,2 6,6 7,1 Pramen: Musílek, Petr: Finanční trhy & investiční bankovnictví, ETC. Publishing, Praha 1999, str.415 •
zpřísnění podmínek pro předčasný důchod (viz Tab. 8.3),
Tab. 8.3: Zákonný a skutečný věk odchodu do důchodu ve vybraných zemích Země Zákonný věk odchodu do důchodu Skutečný věk odchodu do důchodu Finsko 65 60,9 Francie 65 59,9 Německo 65 60,8 Nizozemí 65 60,8 Španělsko 65 62,5 USA 65 62,5 Japonsko 60 64,8 Pramen: Kervitcer, L. Důchodový systém v České Republice, Seminární práce, KVF VŠE 2003 •
zvýšení významu soukromých penzijních fondů. Změna stávajícího systému by podle řady odborníků měla spočívat v postupném přechodu
z průběžného systému financování na systém fondový. Nejvýraznějším „představitelem“ fondového přístupu je systém penzijních fondů. Situace v České republice Sociální pojištění se skládá z veřejného zdravotního pojištění, nemocenského a důchodového pojištění a ze státní politiky zaměstnanosti. Pod pojmem sociální zabezpečení je chápáno tzv. důchodové pojištění, nemocenské pojištění a státní politika zaměstnanosti. Pojistné na veřejné zdravotní pojištění tvoří příjem jednotlivých zdravotních pojišťoven, vybrané pojistné na sociální zabezpečení plyne do státního rozpočtu. V návaznosti na daňovou reformu bylo v roce 1993 zavedeno pojistné jako zvláštní platba mimo daňový systém. Sazba pojistného na důchodové pojištění byla stanovena na 27,2 %, přičemž byla posléze snížena na 26 % v roce 1996 a naposledy zvýšena na 28 % v roce 2004. V roce 1995 byl přijat nový zákon o důchodovém pojištění, který (jako první ve státech střední a východní Evropy) obsahoval v nových ekonomických podmínkách potřebnou dynamizaci systému. Zahájil proces zvyšování důchodového věku a zavedl pružný důchodový věk. Dále zavedl postupné
prodlužování rozhodného období pro zápočet výdělků, zpřesnil definici invalidity a zavedl vdovecké důchody, což přispělo k naplnění principu rovného zacházení s muži a ženami. V roce 1997 došlo v rámci úsporných opatření (tzv. balíčků) k úpravě valorizačních podmínek a omezení zápočtu některých náhradních dob pojištění. Další významnější úpravou prošel systém v roce 2001, kdy byla upravena výše krácení (resp. zvýšení) předčasných (resp. odložených) důchodů tak, aby více odpovídaly pojistně-matematickým pravidlům. Od 1.1.2004 platí omezení možnosti odchodu do předčasného starobního důchodu Důchodové pojištění Základní důchodové pojištění a zvýšení důchodu pro bezmocnost tvoří spolu s nemocenským pojištěním součást sociálního zabezpečení ve smyslu zákona č.582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve znění pozdějších předpisů. Český důchodový systém se skládá ze dvou částí. Prvním pilířem je povinné základní důchodové pojištění. Je definované dávkově (DB) a průběžně financované (PAYGO). Je univerzální a zabezpečuje všechny ekonomicky aktivní osoby, právní úprava je jednotná pro všechny pojištěnce, neexistují speciální odvětvová schémata apod. Pouze v oblasti organizačního a administrativního zabezpečení platí určité odchylky pro tzv. silové resorty (např. vojáci, policisté, celníci, hasiči). Důchod ze základního důchodového pojištění pobírá více než 99 % obyvatel ve věku vyšším, než je věková hranice pro nárok na starobní důchod. Mimo základní systém důchodového pojištění vznikl zákonem o penzijním připojištění se státním příspěvkem, přijatým v roce 1994, doplňkový systém penzijního připojištění, který dává možnost vytvářet dodatečné zdroje příjmů ve stáří, a to na základě dobrovolného rozhodnutí jednotlivce. Připojištění je příspěvkově definované (DC), kapitálově financované. Penzijní připojištění se státním příspěvkem je možno podle terminologie EU považovat za třetí pilíř důchodového systému. Připojištění je provozováno komerčními penzijními fondy. Je určeno pro osoby starší 18 let. Pojištěnci mají, při splnění daných podmínek, výhody daňové (příspěvky do fondů, včetně příspěvků od zaměstnavatele se mohou odečíst od základu daně) a také získávají státní příspěvek až do výše 150 Kč měsíčně.Dobrovolné penzijní připojištění se státním příspěvkem (upraveno zákonem o penzijním připojištění), penzijní připojištění v ČR je založeno na: •
dobrovolnosti – penzijní připojištění je dobrovolným doplňkovým systémem zabezpečení ve stáří
•
občanském principu – penzijní připojištění je uzavřeno mezi občanem a penzijním fondem na základě smluvního vztahu
•
sociálním principu – ze státního rozpočtu jsou vypláceny účastníkům penzijního připojištění státní příspěvky na degresivní bázi, tzn. s rostoucí výší příspěvků absolutní hodnota státního příspěvku roste, avšak relativní hodnota klesá
Součástí třetího pilíře jsou i produkty komerčních pojišťoven - zejména životního pojištění. Důchody přiznávané ze třetího pilíře se zatím podílejí na příjmech důchodců zanedbatelnou měrou. Tento pilíř však není v obsahu webových stránek Ministerstva práce a sociálních věcí, protože jde o působnost Ministerstva financí. V členských státech EU obvyklý druhý pilíř (zaměstnavatelské penzijní systémy) v českém důchodovém systému neexistuje.
Konstrukce důchodových dávek je dvousložková. První složka, tzv. základní výměra, je daná absolutní částkou, druhou složku tvoří procentní výměra, která závisí na době pojištění. Jde o kombinaci tzv. Beveridgeova systému založeného na občanské solidaritě a tzv. Bismarckova systému založeného na pojistném principu. Základními dávkami vyplácenými ze systému důchodového pojištění jsou: •
starobní důchody,
•
invalidní důchody (částečný a plný),
•
vdovský a vdovecký důchod a
•
sirotčí důchod. Příjmy důchodového systému lze obecně vyjádřit jako součin pojistné sazby na důchodové
zabezpečení a objemu vyměřovacích základů v daném roce. Objem vyměřovacích základů lze chápat jako součin průměrného vyměřovacího základu a počtu přispěvatelů do systému důchodového zabezpečení. V České republice se v důsledku demografického vývoje dostává systém průběžného financování důchodového systému do deficitu, tj. příspěvky nestačí na pokrytí vyplácených dávek. Vláda
13
chce
ve svém volebním období uskutečnit následující, změny, které by měly přispět ke
zpomalení růstu tohoto deficitu: •
pomalejší indexace důchodů – teoreticky jsou možné tři způsoby indexace důchodů: v závislosti na růstu mezd v ekonomice, na inflaci a na kombinaci obou těchto faktorů. V České Republice je v současnosti využíván kombinovaný systém.
•
snížení podílu průměrného důchodu a průměrné hrubé mzdy, anglicky replacement ratio
•
zvýšení zákonného věku odchodu do důchodu – věk potřebný pro nárok na starobní důchod, tj.důchodový věk, bude v ČR 63 let pro muže i ženy, tohoto důchodového věku bude dosaženo v roce 2013 postupným zvyšováním věkové hranice
•
zvyšování sazby příspěvků pojistného
•
snížení předčasných starobních důchodů
•
snížení invalidních penzí, snížení vdovských a vdoveckých důchodů a snížení sirotčích důchodů
Důvody pro důchodovou reformu Mezi základní důvody pro reformu je prodlužování střední délky života a také nízká porodnost. Z důvodu působení těchto dvou tendencí klesá počet plátců sociálního pojištění a zároveň roste počet obyvatel, kteří pobírají z těchto prostředků důchod.
13
Koncepce reformy veřejných rozpočtů, dostupná na www.mfcr.cz
Graf č.8.1: Podíl obyvatelstva v důchodovém věku k obyvatelstvu v produktivním věku
Zdroj: http://archiv.neviditelnypes.zpravy.cz/clanky/2004/09/39140_69_0_0.html Pro udržení poměru důchod/mzda by bylo nutné zvýšit odvodovou sazbu na důchodové pojištění ze současných 28% o cca 10 procentních bodů nebo výrazně zvýšit věk odchodu do důchodu, který by se blížil k 70 letům. To by mohlo vést k velkým sociálním problémům a také omezení ekonomické aktivity v důsledku zvýšení sazeb pojistného, který by znamenal nárůst šedé ekonomiky. Pokud by nedošlo ke změně systému, hrozil by nárůst státního dluhu a úrokovými platbami by tak byly zatíženy další generace. Graf č.8.2. :Počty plátců pojistného a důchodců
Zdroj: http://www.duchodovareforma.cz/texty/proc2.asp Návrh reformy systému: Tento systém by měl dvě základní části – jednak průběžně financovaný a jednak kapitálově financovaný. Případný třetí pilíř by představoval dobrovolné komerční připojištění, které může
existovat v kombinaci s jakýmkoli základním důchodovým systémem. Oba pilíře mohou mít různou podobu. První pilíř může být dávkově nebo příspěvkově (NDC) definovaný, s větší či menší mírou přerozdělování až po plošnou dávku (flat rate). Příspěvky jednotlivce do národního důchodového systému by se skládaly nejen z platby na jeho rodiče. Bezdětný jednotlivec na začátku své pracovní kariéry bude platit na důchod svých rodičů (platba do tzv. PAYG – Pay As You Go) a současně si bude spořit ve II. pilíři (Fully Funded FF) na vlastní penzi. Jakmile rodiče přivedou na svět prvního potomka, jejich platby do FF se sníží a v momentě, kdy začnou vychovávat 3 potomky, jejich platba do FF bude nulová (vedle dvou povinných pilířů zde bude i třetí a případně další dobrovolné pilíře, kde si každý může spořit podle svých potřeb jak uzná za vhodné. S tím, že spoření v těchto pilířích by mělo mít přiměřenou podporu státu). Lidé se třemi dětmi by byli v daném systému zajištěni na minimální přiměřené úrovni důchodem z PAYG (cca 50 % průměrné mzdy v národním hospodářství). Pokud je dětí méně než tři, pak se uplatní kombinace důchodu od státu z PAYG systému a důchodu z vlastních povinných úspor ve II. pilíři. V době výchovy dětí mají i tito rodiče nárok na slevy při platbě do povinného II. pilíře. Bezdětní jedinci či páry dostanou důchod pouze z II. pilíře, kde si budou povinně celý život střádat na svůj individuální účet. Tito lidé nepřispěli do PAYG svými dětmi – platili pouze příspěvky na důchody svých vlastních rodičů, proto by neměli obdržet z PAYG ani žádnou dávku. Takto konstruovaný národní důchodový systém znamená, že individuální finanční příspěvky jednotlivců do něj se budou měnit v různých fázích jejich života a v závislosti na zvoleném životním stylu. Člověk se třemi ekonomicky závislými dětmi bude přispívat pouze do PAYG na důchody svých rodičů. Osoba bezdětná bude vedle této platby ještě muset spořit v povinném II. pilíři na svůj vlastní důchod. V zásadě to bude znamenat, že osoba se třemi ekonomicky závislými dětmi bude mít vyšší čistý pracovní příjem než osoba bezdětná. V našem systému každý musí učinit investici (příspěvek), očekává-li budoucí důchodovou dávku. Výnos z investice bude mnohem spravedlivěji záviset na jejím rozsahu. Druhý pilíř může být povinný, dobrovolný, kombinace obojího, popř. je možný v případech, kdy je možnost "vyvázání" ze státního systému. Ukládání peněz v případě povinného spoření bývá obvykle do penzijních fondů, může ale existovat i jiný způsob - podílové fondy, životní pojištění. V případě dobrovolnosti je pak zcela na každém jednotlivci, kam a kolik si bude na stáří spořit. Člověk se např. nespokojí s nižším výnosem u penzijních fondů, a tak raději bude své prostředky alokovat na akciové trhy. Nejčastěji jde o ukládání peněz v penzijních fondech, které jsou v zásadě dvojího druhu: zaměstnanecké a komerční. Kombinovaný způsob umožňuje zaměstnavatelům sjednat u komerčních pojišťoven speciální penzijní plány. Zaměstnanecké fondy jsou v Evropě častější, bohužel více rizikové. Penzijní fondy mají i různé veřejné penzijní plány, podle míry rizika versus očekávaných výnosů: jde o poměr aktiv ve formě akcií, obligací, peněžních aktiv, příp. dalších (nemovitosti atd.). Při zavádění smíšeného systému bývá někdy zákonem omezeno, jaká věková skupina může do daného typu vstoupit (např. starší občané nemohou vstoupit do převážně akciového fondu, vzhledem k vyšší míře krátkodobého a střednědobého rizika, zatímco mladší ano, protože z dlouhodobého hlediska jsou akcie výnosnější a míra rizika mnohem nižší.
Penzijní fondy jsou ve všech vyspělých zemích podrobeny určité regulaci (nikde např. nesmějí investovat do rizikového kapitálu) a přísně kontrolovány. Obvykle jsou od nich požadovány výnosy, odpovídající alespoň určitému procentu průměrných výnosů všech fondů. Pokud toho nejsou schopny krátkodobě, musí klientům doplatit, pokud déle, zanikají a jejich klienty a aktiva přebírá jiný fond. Vždy jsou vytvářeny určité pojistky - ať už zajišťovací fondy, pojištění vkladů, rezervní fondy apod. Kapitálový (fondový) pilíř může existovat i v čisté podobě (Chile), jako většinový zdroj důchodu (USA), větší či menší zdroj (Slovensko, Švédsko). Čím vyšší podíl z kapitálového pilíře, tím nižší může být povinné pojistné, protože průběžné financování je mnohem méně efektivní. V období transformace je ovšem třeba opatrnost - čím vyšší část pojistného se uvolní pro fondové spoření, tím vyšší počáteční deficit. Na druhou stranu tím rychlejší reforma. Je tedy nutné předem dobře počítat. Pokud je reforma postupná, je méně riziková. Výhodou smíšeného systému je, že fondová část je odolná vůči demografickým problémům, vyplývajícím z nízké porodnosti (nikoli vůči prodlužování doby dožití - to není žádný systém). Je také odolná vůči politickým zásahům - v tomto směru je nejzranitelnější současný průběžný systém, ve kterém je kdykoli možné změnit pravidla hry rozhodnutím parlamentu a odolný není ani NDC, protože skutečné peníze na účtu nikdo nemá. Na druhé straně je fondový systém zranitelnější při negativním vývoji ekonomiky. Tady je pak k dispozici státní část, která sice utrpí také, ne ale tolik, protože je proti ekonomickým výkyvům odolnější. Rizika investiční - tedy rizika z nízkých nebo dokonce záporných výnosů fondů - jsou z dlouhodobého hlediska velmi nízká. Největší výhodou je samozřejmě efektivita na stejně vysoké důchody stačí mnohem nižší pojistné než v průběžných systémech. To znamená nejen možnost vyšších důchodů za stejné peníze, ale také snížení příliš vysokého zdanění práce, které podvazuje ekonomický růst a zvyšuje nezaměstnanost. Přechodné období Veškeré reformy důchodových systémů narážejí na problém přechodu ze současného stavu (PAYG systém) do systému s určitým vlivem fondového spoření (mladá generace nejen, že musí svými daněmi nadále platit penze současných důchodců, ale musí našetřit nyní i sobě). Je otázkou, jaký bude žádoucí podíl stávajícího systému PAYG a nového fondového způsobu (samozřejmě diferencovaného v závislosti na počtu dětí). Cest, které vedou mezi těmito krajními variantami, je mnoho. Jednou z těchto možností je "skoková" metoda, kdy část populace mladší, než je určitá hranice, přejde ze dne na den do nového modelu a naopak populace starší než určitá hranice zůstává již v současném systému. Osoby mezi těmito hranicemi budou přispívat i dostávat penzi z obou systémů, podle toho, jak blízko či daleko byly věkové hranici přechodu mezi systémy v okamžiku zahájení reformy.Je zřejmé, že tento způsob tranzitu bude generovat v krátkém období deficity (současný systém přijde o podstatnou část svých příjmů od osob pod 51 let). Na druhou stranu je třeba říci, že tyto peníze ze systému nezmizí, ale budou ukládány prostřednictvím druhého a třetího pilíře do dlouhodobých úspor v penzijních fondech.
9. Prostorové aspekty veřejných financí V tomto bloku si zopakujeme a přiblížíme základní poznatky o •
prostorové dimenzi jednotlivých fiskálních funkcí
•
dotační politice
•
vývoji v ČR (1993-2006) Fiskální federalismus Teorie fiskálního federalismu zkoumá, jaké veřejné statky by jednotlivé stupně veřejné vlády
měly zabezpečovat a financovat, zkoumá míru finanční soběstačnosti rozpočtů jednotlivých vládní úrovní včetně územní samosprávy. Tato teorie vznikla po druhé světové válce , mezi hlavní důvody rozpracování teorie fiskálního federalismu patří: -
potřeba zkvalitnění demokratického rozhodování o finančních tocích v rozpočtové soustavě;
-
částečná decentralizaci veřejného sektoru na nižší vládní úrovně, a tím i zvýšení intenzity veřejné kontroly;
-
zvýšení efektivnosti při financování potřeb veřejného sektoru tzn. zabezpečování veřejných statků užitečných pro obyvatelstvo při součastném zvýšení hospodárnosti ve financování veřejných statků. Modely fiskálního federalismu Podle rozdělení veřejných příjmů a výdajů mezi jednotlivé rozpočty a podle vazeb mezi
rozpočty a podle vazeb mezi rozpočty teorie fiskálního federalismu vymezuje: -
vertikální model fiskálního federalismu
-
horizontální model fiskální ho federalismu Vertikální model fiskální ho federalismu může mít podobu:
-
centralizovaného modelu fiskálního federalismu
-
decentralizovaného modelu fiskálního federalismu
-
kombinovaného modelu fiskálního federalismu Ve většině zemí se využívá vertikální model fiskálního federalismu. V některých zemích se
kombinuje s prvky horizontálního modelu. Při uplatnění horizontálního modelu fiskálního federalismu dochází k finančním vztahům mezi rozpočty na jednotlivých vládních úrovních v horizontální linii (např. mezi kraji, zeměmi v rámci federace apod.).
Centralizovaný model fiskálního federalismu Centralizovanému modelu fiskálního federalismu odpovídá velmi nízká míra soběstačnosti nižších vládních úrovní, neboť nejvýznamnější veřejné příjmy, zejména daňové, plynou do státního rozpočtu. V tomto modelu je soběstačný pouze ústřední rozpočet. Následné dochází k finančním vztahům mezi rozpočty v rozpočtové soustavě po vertikální ose. Prostřednictvím dotací, zejména účelových, může stát intenzivně ovlivňovat činnost a hospodaření nižších vládních úrovní. Tento model byl využívaný například v Československu před rokem 1990. Centralizovaný model fiskálního federalismu
Dotace v tomto modelu jsou zpravidla přísně účelové, jsou nástrojem rozsáhlé a intenzivní kontroly ze strany státu. Decentralizovaný model fiskálního federalismu Decentralizovanému modelu fiskálního federalismu by odpovídala úplná finanční soběstačnost nižších vládních úrovní, to znamená i jednotlivých stupňů územní samosprávy, včetně obcí, bez existence přerozdělovacích procesů uvnitř rozpočtové soustavy. Uplatnění tohoto modelu v praxi by znamenalo, že by musely být jednotlivým rozpočtům vyčleněny dostatečně vysoké příjmy, u územní samosprávy včetně místních daní, aby jim stačily pokrýt jejich výdaje. Nižší vládní úrovně by musely bít vlastní rozsáhlou daňovou pravomoc. Decentralizovaný model fiskálního federalismu se v praxi nevyužívá. Je to teoretický model. Většinou se v demokratických zemích v praxi využívá kombinovaný model fiskálního federalismu. Decentralizovaný model fiskálního federalismu
Kombinovaný model fiskálního federalismu V tomto modelu má každá vládní úroveň, tzn. včetně územní samosprávy, vyčleněné vlastní příjmy. Nižším vládním úrovním se obecně vyčleňují menší příjmy (např. svěřené a sdílené daně) než je jejich potřeba. Vlastní daňové a nedaňové příjmy rozpočtů doplňují dotace z vyššího rozpočtu, zejména ze státního rozpočtu. Prostřednictvím přerozdělovacích procesů, i když jejich rozsah se snižuje, může stát zmírňovat nerovný daňový výnos v jednotlivých regionech, obcích apod. a alespoň v minimální míře ovlivňovat rozhodování územní samosprávy, která je ve vyspělých demokratických zemích do značné míry nezávislá na státu. V kombinovaném modelu fiskálního federalismu mohou převládat centralizační či decentralizační prvky. V kombinovaném modelu fiskálního federalismu s převažujícími prvky decentralizace se například rozpočtům územní samosprávy, zejména obcí, vyčleňuje stále více daňových příjmů, především část výnosných důchodových daní. Postupně se tak zvyšuje míra soběstačnosti rozpočtů územní samosprávy. Kombinovaný model fiskálního federalismu
Teorie fiskálního federalismu vymezuje obecný normativní rámec pro rozdělení funkcí mezi různé úrovně vlády. Pokud se jedná o funkci alokační, teorie fiskálního federalismu zdůrazňuje dvě klíčové výhody decentralizace odpovědností za poskytování veřejných statků: •
územní samosprávy mohou poskytovat své služby různým způsobem, v souladu s rozdílnými
preferencemi
občanů
jednotlivých
samosprávných
celků.
Tento
argument je silnější tehdy, rozhodují-li občané ve volbách do územních samospráv
také
o
výši
daňových
příjmů,
potřebných
k financování
veřejných
statků
poskytovaných samosprávami; •
decentralizované
poskytování
veřejných
statků
může
vést
k většímu
experimentování unitárních a k inovacím způsobu poskytování veřejných statků. Tento argument vyplývá z větší flexibility územních samospráv ve srovnání s centrální vládou. Teorie fiskálního federalismu však zmiňuje také nevýhody spojené s decentralizací: •
možnost úspor z rozsahu při decentralizovaném poskytování veřejných statků se ztrácí;
•
územní samospráva může být producentem externalit spojených s poskytováním veřejných statků.
Vzhledem k výše zmíněným výhodám či nevýhodám decentralizace nelze jednoznačně určit, zda je výhodnější centralizované či více decentralizované uspořádání. Některé fiskální funkce vlády jsou vhodnější a některé méně vhodné pro decentralizaci. Decentralizace ve veřejné správě je považována za projev demokratizace společnosti. V rámci rozpočtových soustav se prosazují dvě protichůdné tendence - fiskální centralizace a fiskální decentralizace. V první polovině dvacátého století převažovaly spíše centralizační tendence, tj. posilování úlohy ústřední vlády, což v rámci rozpočtové soustavy znamenalo posilování postavení státního rozpočtu. Ve druhé polovině dvacátého století začala narůstat úloha republikových a místních rozpočtů, tzn. posilovaly se decentralizační trendy. „Fiskální decentralizace je v současné době chápána především jako proces a souhrn instrumentů, které ve vhodné kombinaci mohou vést k optimalizaci velikosti veřejného sektoru“.
14
Současné rozpočtové systémy jsou určitým způsobem strukturovány. Hlavním důvodem vícejednotkového a víceúrovňového fiskálního systému jsou základní činnosti a funkce, které stát zabezpečuje. Při hledání odpovědi na otázku, proč existuje více úrovní rozpočtu, je proto nutné připomenout fiskální funkce , tj. funkci alokační, redistribuční a stabilizační.
15
alokační funkce Významnou vlastností veřejných statků je jejich prostorové omezení, tzn. velikost prostoru, ve kterém tyto statky působí. „Prostor, na který se užitek z veřejného statku vztahuje, je u většiny statků omezen, a členy skupiny, kterým tento užitek plyne, jsou zpravidla obyvatelé dané oblasti.“
16
Podle
prostorové působnosti můžeme veřejné statky rozčlenit na:
14
Švarcová,I.: Teoretické a praktické aspekty fiskální decentralizace jako nástroje optimalizace velikosti veřejného sektoru, doktorská disertační práce, VŠE 2002, str.48 15 Hamerníková, B., Kubátová.K.: Veřejné finance, Eurolex Bohemia, 1999 16 Musgrave,R.A., Musgraveová.P.B.: Veřejné finance v teorii a praxi, Management Press, 1994, str. 51
•
veřejné statky s celostátní působností, které by měly být zajištěny z centrální úrovně, tj. pomocí státního rozpočtu, případně prostřednictvím federálního rozpočtu (př. národní obrana),
•
veřejné statky s regionální působností, které by měly zajišťovat „regionální vlády“ – v ČR kraje,
•
veřejné statky s místní působností, které by měly být zajištěny prostřednictvím místních rozpočtů (př. veřejné osvětlení, kanalizace)
Prostorová vlastnost tj. dopad veřejných statků je hlavním důvodem existence víceúrovňových rozpočtových soustav. Jednotlivé vlády (centrální, krajské, místní aj.) by měly zajišťovat takový soubor veřejných statků, jejichž užitky „zasáhnou“ dané území (stát, kraj, obec aj.). Při optimalizaci alokačních rozhodování je zapotřebí řešit dvě základní otázky: a) Jaká je optimální velikost fiskální jednotky (tj. počet jejich členů), pokud známe celkové náklady na produkci veřejných statků v rámci dané fiskální jednotky? b) Jaký je optimální objem nabízených veřejných statků, pokud je znám počet členů fiskální jednotky? Oba problémy jsou řešeny za podmínek: •
minimalizace nákladů na člena fiskální jednotky
•
respektování poptávky po daném veřejném statku
ad a) Snahou je nalézt optimální počet osob podílejících se na zaplacení určitého veřejného statku, jehož náklady jsou známy. Graf 0.1: Stanovení optimální velikosti fiskální jednotky při dané úrovni veřejného statku
A celkové náklady na 1 osobu
A
A
n
A* B
m
m
E2
D
B
A*
C
E1 An
A A 0
N1
m
N2 počet osob N
Pramen: Musgrave, R.A., Musgraveová, P.B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha 1994, s. 418 Vysvětlení: −
křivka AA zobrazuje náklady na 1 člena (s růstem počtu „platících“ osob náklady na jednoho člena klesají, předpokládáme stejný užitek a stejnou ochotu platit za veřejný statek u všech členů fiskální jednotky),
−
křivka Am Am zobrazuje mezní úspory tj. MS (souvisí se zvýšením počtu „platících“ osob)
−
křivka 0B zobrazuje náklady spojené se spotřebou daného veřejného statku,
−
křivka 0Bm zobrazuje mezní náklady tj. MC (souvisí se změnou počtu osob)
−
bod E1 je optimální bod, ve kterém dojde k vyrovnání mezních úspor a mezních nákladů při rozšíření fiskální jednotky o dalšího člena tzn.platí MC = MS,
−
vzdálenost 0C představuje výši nákladů každého člena fiskální jednotky na pořízení veřejného statku,
−
N1 představuje optimální počet členů fiskální jednotky
−
celková výše nákladů na zabezpečení veřejného statku = 0 C * N1
17
Příklad: Uvažujeme přiklad koncertu na Hlavním náměstí, náklady na koncert jsou 1 000. Pokud přijde jeden posluchač, musel by „zaplatit“ 1 000, pokud přijdou dva posluchači, každý „zaplatí“ 500 (viz křivka AA), tj. každý realizuje mezní úsporu 500 (viz křivka AmAm). Předpokládejme, že náklady na koncert ve výši 1 000 zahrnují odměnu orchestru, 2 městské strážníky, 2 metaře a jeden popelářský vůz. Pokud však přijde více lidí než 1 000, je potřeba zvýšit počet strážníků, metařů a popelářských vozů a tím se zvýší celkové náklady (křivka 0B) a mezní náklady každého dalšího posluchače přestanou být nulové (křivka 0Bm). Optimální počet posluchačů bude v okamžiku, kdy se vyrovnají mezní úspory a mezní náklady z dalšího návštěvníka. Pokud by zkoumaným veřejným statkem nebyl jeden, ale dva koncerty, došlo by k posunu křivky mezních nákladů AA na A*A* a analogicky i křivky mezních úspor AmAm na AnAn.
ad b) Snahou je nalézt optimální objem veřejného statku poskytovaného pro známý počet členů fiskální jednotky
17
V případě, že je zvýšena úroveň poskytovaného veřejného statku dojde k posunu křivky AA na A*A*(náklady na člena fiskální jednotky) a analogicky i křivky mezních úspor AmAm na AnAn
Graf 0.2: Stanovení optimálního objemu veřejného statku pro danou fiskální jednotku
Jednotkové náklady na člena
D S1
S2 S3 S1
S2
S4
S3 S4 D Q1 Q2 Q3 Q4
objem služeb, Q
Pramen: Musgrave, R.A., Musgraveová, P.B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha 1994, s. 419 Vysvětlení: −
− −
křivka S1S1 zobrazuje výši nákladů spojených s určitým objemem veřejných statků pro skupinu s počtem osob N1 (analogicky křivky S2S2 pro počet osob N2 atd.), platí že N1
Příklad:Tuto situaci lze ilustrovat na příkladu městského parku. Ve městě žije 1 000 obyvatel (N1), kteří se snaží určit optimální rozlohu městského parku. Všichni obyvatelé mají stejnou poptávkovou křivku po parku (DD) a náklady, které každý z nich ponese závisí na rozloze parku (viz křivka S1S1). Optimální velikost parku pro město s 1 000 obyvateli je Q1. Pokud by ve městě žilo 2 000 obyvatel (N2), individuální poptávková křivka (DD) se nezmění, mění se však výše jednotkových a mezních nákladů, které zobrazuje křivka S2S2. Optimální velikost parku je pak Q2.
redistribuční funkce Pomocí této funkce jsou řešeny otázky rozdělení důchodů a bohatství. Rozdělení důchodů dle vlastnictví výrobních faktorů nemusí být v souladu s tím, co společnost v daném okamžiku považuje za spravedlivé. S otázkou spravedlnosti se při rozdělení důchodů objevují dva problémy: a) obtížné porovnávání užitků jedinců odvozené od příjmů
b) náklady na přerozdělení (čím „spravedlivější“ systém např. v podobě individuálních rodinných příspěvků, tím vyšší náklady – např. na zjištění požadovaných informací o příjmech jednotlivých 18
rodin) . Nástrojem k přerozdělení důchodů jsou transferové platby a systémy zdanění. Pokud by realizace této funkce byla decentralizována, vedlo by to k rozdílným daňovým systémům a k rozdílným transferovým platbám v rámci jednoho státu, což by vedlo jednak k vysokým nákladům přerozdělení a jednak „ke stěhování“ obyvatelstva do regionů, které by více respektovaly jejich požadavky (buď nižší daně, případně vyšší transferové platby).
19
Je tedy možno konstatovat, že decentralizace
redistribučních fiskálních rozhodnutí by vedla k tzv. daňové konkurenci v důsledku daňové pravomoci nižších úrovní rozpočtové soustavy. stabilizační funkce Aktivity spojené s touto funkcí jsou využívány k zajištění základních makroekonomických cílů, tj. vysoká zaměstnanost, stabilita cenové hladiny, ekonomický růst a vyrovnaná platební bilance. Vzhledem k těmto cílům je zřejmé, že stabilizační funkce nemůže být realizována na místní či regionální úrovni, vyžaduje provádění na centrální úrovni. Decentralizace stabilizační fiskální funkce není efektivní. Decentralizace je přesunem pravomocí a odpovědností za provádění fiskálních funkcí centrální vlády na nižší vládní úroveň. Důležitým pojmem v souvislosti s decentralizací jednotlivých fiskálních funkcí je rozpočtové určení daní, které spočívá v přiřazení různých typů daní různým úrovním rozpočtové soustavy. Aby místní samosprávy mohly efektivně zabezpečit fiskální funkce, musí disponovat odpovídajícími příjmy buď v podobě daňových příjmů nebo transferů (dotací) z vyšší vládní úrovně. Podle Musgravea by ústřední (centrální) vláda měla spravovat progresivní daně a daně ze zisku korporací, zatímco nižší vládní úrovně by měly spravovat výnosy z daní s nemobilním základem (např. daň z nemovitostí). Protože příjmová základna je na území určitého státu nerovnoměrně rozložena, místní daně mají zpravidla nižší výnosnost a regiony (města či obce) mají specifické potřeby, musí v rámci rozpočtové soustavy docházet k přerozdělovacím procesům. Pro nižší vládní úrovně je třeba zabezpečit dostatečné zdroje buď prostřednictvím mezivládních transferů (systém dotací a sdílených daní) nebo prostřednictvím přirážek k centrálně vybíraným daním (v České republice byl systém přirážek využíván v období mezi světovými válkami). Dotace lze členit na účelové a neúčelové. Neúčelové dotace jsou poskytovány bez určení, tzn. že příjemce může dotace využít k financování různých potřeb. Neúčelové dotace vyvolávají tzv. důchodový efekt.
18 19
Více viz Musgrave,R.A.,Musgraveová,P.B.:Veřejné finance v teorii a praxi, Management Press 1994, str.9-10 Praktickým příkladem tohoto stěhování byly přesuny obyvatelstva v USA v polovině 60. let, kdy byl zaveden státní zdravotní program Medicaid (poskytování zdravotní péče rodinám s nízkými příjmy). Jednotlivé státy USA si stanovují podmínky pro získání podpory z daného programu, tzn. podmínky nejsou jednotné.
Graf 0.3: Důchodový efekt dotace
veřejný statek B
rozpočtové om ezení po dotaci 1
rozpočtové om ezení před dotací B E1 E
i1 i
B
B1
soukrom ý statek
Vysvětlení: − − −
křivky B a B1 rozpočtové omezení komunity křivky i a i1 indiferenční křivky pro danou komunitu body E a E1 určují optimální množství veřejného a privátního statku pro dané rozpočtové omezení
V případě důchodového efektu dotace dochází k celkovému zvýšení prostředků příjemce dotace, který může zachovat původní preference, dochází ke zvýšení poptávky po daných statcích. Účelové dotace jsou poskytovány na přesně vymezený účel. Obvykle jsou využívány v případech, kdy užitek z veřejných statků zasahuje „přes hranice“ určité vládní úrovně a v případě, kdy je podporována spotřeba určitého veřejného statku (např. na výkon státní správy, dopravní obslužnost, zachování památkových rezervací apod.). Tento typ dotace vyvolává vedle výše uvedeného důchodového efektu i efekt substituční. Podle některých autorů jsou účelové dotace považovány za efektivnější, na druhé straně ale snižují rozhodovací samostatnost příjemců dotací.
Graf 0.4: Substituční efekt dotace
soukromý statek rozpoctové omezení po dotaci rozpoctové omezení pred dotací B
E
E1 i1 i
B
B1
verejný statek
Substituční efekt dotace znamená změnu v preferencích spotřebitelů určité komunity díky poskytnuté dotace, tzn. že dochází k růstu poptávky po dotovaném statku z důvodu „snížení“ jeho ceny. Tab. 0.1: Struktura příjmů místních rozpočtů vybraných členských států EU a ČR (v %) stát
Podíl daní na celkovém příjmu Podíl dotací na celkovém příjmu místních rozpočtů místních rozpočtů Belgie 32 42 Dánsko 48 18 Francie 52 23 Německo 30 51 Itálie 21 61 Nizozemí 7 46 Rakousko 42 17 Švédsko 59 15 ČR (r.1999) 44 23 Pramen: Švarcová, I.:Teoretické a praktické aspekty fiskální decentralizace jako nástroje optimalizace velikosti veřejného sektoru, doktorská disertační práce VŠE 2002
Významnou teorií zabývající se fiskální decentralizací je tzv. Oatsův decentralizační teorém, který vychází z definice funkcí veřejných financí a určení typu vládní úrovně, která by měla danou funkci vykonávat. Předpoklady decentralizačního teorému: •
specifická poptávka jednotlivých lokalit po veřejných statcích
•
náklady na poskytování veřejných statků jsou rovnoměrně rozloženy mezi všechny členy fiskální jednotky
•
mezní náklady na poskytování statku jsou konstantní
•
spotřeba veřejného statku je vázána pouze na danou lokalitu, tzn. nepřítomnost externalit
Graf 0.5: Oatsův decentralizační teorém
P D
D
1
2
N E
P
E
C
1
2
M C
M
Q
1
Q
c
Q
2
Q
Pramen: Hamerníková, B.: Veřejné finance, Victoria Publishing 1996, str. 136 Vysvětlení: − − − − −
křivky D1 a D2 jsou poptávkové křivky po daném veřejném statku v lokalitě 1 a lokalitě 2 (předpokládáme, že příjmy skupiny označené 1 jsou nižší než příjmy skupiny označené 2) křivka MC představuje křivku mezních nákladů na poskytování veřejného statku, vyjadřuje rovněž cenu statku množství Qc je státem nařízená spotřeba veřejného statku za cenu P plocha E1CM vyjadřuje dodatečnou finanční zátěž (tzv. vynucenou spotřebu) lokality 1 (pokud by lokalita 1 spotřebovávala množství Qc, byla by ochotna za něj zaplatit nižší cenu, případně při respektování ceny P by vyžadovala množství Q1) plocha NCE2 vyjadřuje tzv. vynucenou úsporu lokality 2 (pokud by lokalita 2 respektovala cenu P, byla by ochotna spotřebovat množství Q2, případně při respektování množství Qc by byla ochotna zaplatit vyšší cenu)
Z grafu vyplývá, že pokud je statek poskytován centrálně, tj. ve stanoveném množství za stanovenou cenu, dochází k neefektivnosti v podobě dodatečné finanční zátěže (vynucené spotřeby) a vynucených úspor.
Hospodaření obcí a vývoj místních rozpočtů Hospodaření územních (včetně místních) rozpočtů se stalo předmětem většího zájmu v ČR až po roce 1989 v souvislosti s obnovením místní samosprávy u nás. Obce jsou základním kamenem územní samosprávy. Jde o veřejnoprávní korporace s vlastním majetkem a s právem hospodařit podle vlastního rozpočtu (viz Ústava ČR). Pro ČR je charakteristická velká rozdrobenost struktury obcí a měst, neboť se zde vyskytuje přes 6200 obcí a podíl malých a středně velkých obcí je velmi vysoký. Podle Zákona č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se rozpočet sestavuje zpravidla jako vyrovnaný, případně přebytkový, jestliže některé příjmy daného roku jsou určeny k využití v následujících letech (1) nebo jsou-li určeny ke splácení jistiny úvěru z předchozích let (2). Rozpočet může být schválen jako schodkový pouze v případě, že schodek bude možné uhradit:
-
finančními prostředky z minulých let
-
smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem, návratnou finanční nápomocí nebo výnosem z prodeje vlastních dluhopisů („návratné zdroje“).
Vznikne-li kladný zůstatek na konci rozpočtového období, lze ho převést k použití v dalším roce, a to ke krytí rozpočtových výdajů, nebo se převádí do peněžních fondů. Pokud vznikne schodek, uhrazuje se z finančních prostředků minulých let nebo se kryje z návratných zdrojů splatných z rozpočtu v následujících letech.
20
Soběstačnost místních rozpočtů je dána řadou faktorů, jako například objem celkových příjmů, výše dotace apod. Podle zákona č. 250/2000 Sb. jde o následující příjmy: -
příjmy z vlastního majetku a majetkových práv,
-
příjmy z výsledků vlastní hospodářské činnosti,
-
příjmy z hospodářské činnosti právnických osob, pokud jsou podle tohoto nebo jiného zákona příjmem obce, která organizaci zřídila nebo založila,
-
příjmy z vlastní správní činnosti včetně příjmů z výkonů státní správy, k nimž je obec pověřena podle zvláštních zákonů, zejména ze správních poplatků z této činnosti, příjmy z vybraných pokut a odvodů uložených v pravomoci obce podle tohoto zákona nebo zvláštních zákonů, pokud není dále stanoveno jinak,
-
výnosy z místních poplatků podle zvláštního zákona,
-
výnosy daní nebo podíly na nich podle zvláštního zákona,
-
dotace ze státního rozpočtu a ze státních fondů,
-
dotace z rozpočtu kraje,
-
prostředky získané správní činností ostatních orgánů státní správy, např. z jimi ukládaných pokut a jiných peněžních odvodů a sankcí, jestliže jsou podle zvláštních zákonů příjmem obce,
-
přijaté peněžité dary a příspěvky,
-
jiné příjmy, které podle zvláštních zákonů patří do příjmů obce.
Jedním z hlavních faktorů ovlivňujících objem vlastních příjmů obcí je tzv. rozpočtové a zejména daňové určení. V analyzovaném období od roku 1993 doposud docházelo ke změnám v daňovém určení a to v souladu se záměry rozpočtové politiky vlády v rámci veřejné rozpočtové soustavy. Důležitým faktorem bylo i ustanovení vyšších územně samosprávných celků neboli krajů v souladu s Ústavou a potřeba zajistit určité příjmy pro všech 14 krajů. V současnosti je daňové určení stanoveno takto:
20
Viz Zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Schéma 9.1.: Daňové určení v ČR
Pramen: Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – pracovní sešit. Eurolex Bohemia, Praha 2004.
Dle zákona o rozpočtovém určení daní č. 243/2000 Sb. tvoří v současnosti příjmy rozpočtů obcí následující daňové příjmy: -
výnos daně z nemovitosti, příjemcem je ta obec, na jejímž území se nemovitost nachází,
-
podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty,
-
podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně podle zákona o daních z příjmů,
-
podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby, s výjimkou výnosů uvedených pod písm. c),
-
podíl na 20,59 % z 60 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob, sníženého o výnosy uvedené v písmenech c) a d),
-
podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob, s výjimkou výnosů uvedených v písmenech h) a v § 3 odst. 1 písm.a),
-
30 % z výnosu záloh na daň z příjmů fyzických osob, které mají na území obce bydliště ke dni jejich splatnosti, a výnosu daně (vyrovnání a dodatečně přiznaná nebo dodatečně vyměřená daň) z příjmů fyzických osob, které měly na území obce bydliště k poslednímu dni zdaňovacího období, k němuž se daňová povinnost vztahuje, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby a s výjimkou daně (záloh na daň) z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků srážených a odváděných plátcem daně. Bydlištěm se pro tyto účely tohoto zákona rozumí místo trvalého pobytu fyzické osoby,
-
daň z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je příslušná obec, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby,
-
podíl na 1,5 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně z příjmů, s výjimkou daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby.
Příjmy místních rozpočtů jsou rozšířeny o dotace. Ty tvoří jeden z největších příjmových zdrojů místních rozpočtů. Soubor dotací ze státního rozpočtu je definován finančním vztahem státního rozpočtu k rozpočtu obcí v úhrnech po jednotlivých krajích (dotace na částečnou úhradu neinvestičních výdajů domovu důchodců a ústavů sociální péče, a to pouze pro příspěvkové organizace, příp. organizační složky zřizované obcemi, příspěvek na financování provozních výdajů základních, mateřských, speciálních základních a mateřských škol a pro tzv. přípravné ročníky základních škol, dotace pro vybraná zdravotnická dětská zařízení, která nejsou příjmově napojena na soustavu zdravotních pojišťoven a jejichž zřizovatelem je obec), příspěvkem na výkon státní správy obcím s rozšířenou působností, ostatními dotacemi z kapitoly VPS a dotacemi z ostatních kapitol ústředních orgánů státního rozpočtu (jejíchž prostřednictvím se realizují významné programy přispívající k rozvoji municipální struktury).
21
Podle M. Jílka je podíl dotací na celkových příjmech obcí
téměř zrcadlově odlišný, což je patrné z následujícího grafu:
Graf 9.6.: Struktura příjmů obcí v letech 1994- 2003
Pramen: Jílek, M.: Rozpočty obcí v ČR a fiskální federalismus. Theoretical and practical aspects of th public finance. The X International Conference, 2005, Oeconomica VŠE v Praze, Praha 2005.
Další faktor ovlivňující hospodaření místních rozpočtů jsou jejich výdaje. Tyto výdaje lze členit na běžné a kapitálové v následující struktuře:
21
Viz SZÚ za rok 2004. MF ČR, Praha 2005.
Tab. 9.1.: Struktura výdajů obcí
Zdroj: Tyto výdaje lze krýt: vlastními příjmy, účelovými dotacemi ze státního rozpočtu, z rozpočtů státních fondů a z rozpočtů krajů, využitím prostředků z fondů rezerv a rozvoje, použitím doplňkových příjmů, úvěrů a půjček nebo výnosy komunálních obligací. Z hlediska hospodaření obcí je důležitý vývoj salda místních rozpočtů. O vývoji salda rozpočtu v letech 1994 – 2003 svědčí následující graf (podrobněji k zadlužení v části fiskální nerovnováha).
Graf 9.7.: Saldo rozpočtů obcí v letech 1994 – 2003
Pramen: Jílek, M.: Rozpočty obcí v ČR a fiskální federalismus. Theoretical and practical aspects of th public finance. The X International Conference, 2005, Oeconomica VŠE v Praze, Praha 2005.
10.
Fiskální politika V této části si zopakujeme a přiblížíme základní poznatky o tzv. fiskální politice. Zajímá nás:
•
proč je vhodné využívat fiskální politiku ke stabilizaci hospodářského vývoje
•
jaké nástroje jsou využívány
•
jaké jsou typy fiskální politiky
•
jak je možno hodnotit účinnost fiskální politiky V rámci veřejných financí plní fiskální politika především tzv. stabilizační úlohu. Fiskální
politika představuje specifický nástroj hospodářské politiky k ovlivňování makroekonomických agregátů tj. zajištění vysoké zaměstnanosti, „rozumné“ míry inflace a ekonomického růstu, při respektování vývoje platební bilance „Fiskální politiku můžeme definovat jako takové aktivní (vládou vyvolané) změny ve struktuře a objemu veřejných výdajů a příjmů, respektive v typu, výši a způsobu krytí rozpočtového salda, jejichž smyslem je dosažení konkrétního makroekonomického záměru, zejména stabilní míry hospodářského růstu a nízké míry nezaměstnanosti.“
22
Keynesiánská východiska fiskální politiky jsou: •
nutnost státních zásahů do ekonomiky tzn. korekce makroekonomické situace,
•
nejvhodnější nástroj je fiskální politika,
•
vláda umí a chce tento nástroj použít (zdůrazňování optimální míry využití výrobních kapacit a zaměstnanosti),
•
zdůrazňování stimulace poptávkové strany
• Fiskální politika ovlivňuje agregátní poptávku (AD), změna daní (Tx) a změna vládních výdajů ( G ) ovlivňuje změnu reálného důchodu, což působí na míru nezaměstnanosti (u) Tx ⇓⇑ , G ⇑⇓ ⇒⇑⇓ AD ⇒ ⇑⇓HDP ⇒⇓⇑ u.
Nástroje fiskální politiky Vláda vytváří poptávku přímo výdaji (investice) nebo nepřímo pomocí daní či transferových plateb. Fiskální politika využívá k naplnění svých cílů různé nástroje, kterými působí na agregátní poptávku s cílem stabilizovat ji na úrovni potenciálního produktu. Pro přehlednost je možno uvést následující kritéria členění nástrojů: a) podle charakteru užití nástroje
22
Kolektiv katedry veřejných financí:Veřejné finance, Praha VŠE 1994, str.212
•
diskreční opatření – mechanismy fiskální politiky, které reagují na krátkodobé výkyvy rovnovážného produktu, zaměstnanosti a cenové hladiny. Zpravidla mají tato opatření jednorázový charakter a jejich realizace je podmíněna politickým souhlasem
23
. Nedostatkem je
časový nesoulad mezi vznikem potřeby zavedení určitého opatření a skutečnou realizací opatření. •
vestavěné stabilizátory – mechanismy fiskální politiky, které mají dlouhodobý charakter a vykazují relativní stabilitu. Zavedení těchto nástrojů není vázáno na konkrétní krátkodobou nevyrovnanost. Nástroje působí v době recese automaticky expanzivně ( např. zvyšování výplat podpor v nezaměstnanosti), v období konjunktury automaticky restriktivně ( např. přesun do daňových pásem zatížených vyššími daňovými sazbami).
b) podle toho, zda jsou z rozpočtového hlediska realizovány na straně příjmů či výdajů •
výdajové nástroje – mechanismy fiskální politiky, které působí na výdajové straně. Při využití změn vládních výdajů je zapotřebí rozlišit výdaje na nákup zboží a služeb a transferové platby. Změnou výdajů na nákup zboží a služeb může vláda ovlivnit agregátní poptávku přímo. Nepřímo ji ovlivňuje
prostřednictvím
transferů,
které
představují
nenávratné,
neekvivalentní
platby
obyvatelstvu. Transfery zvyšují disponibilní důchod domácností a tím i jejich spotřebu. Fiskálně jsou transfery chápány jako záporné daně. Transfery peněžního charakteru představují např. sociální dávky nebo nemocenské dávky. Dalšími nástroji jsou výdajové programy, např. rekvalifikační, které mají povahu věcných transferů. Tyto typy transferů jsou zpravidla zaváděny v reakci na průběh hospodářského cyklu. •
příjmové nástroje – mechanismy fiskální politiky, které působí na příjmové straně veřejných rozpočtů. Mezi příjmové nástroje patří změny daní, a to jak z osobních důchodů, tak i z důchodů společností. Daně působí na agregátní poptávku nepřímo prostřednictvím jejich vlivu na úroveň spotřeby a investic. Všechny uvedené nástroje mají makroekonomický efekt tj. ovlivňují agregátní poptávku
(uvažujeme pouze uzavřenou ekonomiku): AD = C+I+G −
C soukromá spotřeba
−
I
−
G vládní výdaje
soukromé investice
Jednotková změna vládních výdajů či daní se může projevit změnou reálného produktu. Výše změny se zjišťuje prostřednictvím multiplikátorů, tzn. hovoříme o multiplikačním efektu fiskálních nástrojů. Multiplikační efekty lze sledovat v podmínkách uzavřené ekonomiky, případně v podmínkách otevřené ekonomiky. Použití daňových nástrojů a transferů ovlivní nepřímo změnu C (soukromá spotřeba) a I (soukromé investice). K výpočtu účinnosti fiskálních stimulů tohoto typu jsou využívány daňové
23
např. Poslanecké sněmovny
multiplikátory. Použití výdajových nástrojů – vládní výdaje na nákup statků a služeb ovlivňuje přímo změnu AD. K výpočtu účinnosti je využíván tzv. výdajový multiplikátor. Typy fiskální politiky: 1) expanzivní – znamená růst AD tj. i produktu, Jak? - změnou jednotlivých položek agregátní poptávky tj. a) růst soukromé spotřeby C – pomocí snižování daňové zátěže nebo růstem transferových plateb b) růst soukromých investic I – pomocí snižování daňové zátěže nebo růstem účelových dotací c) růst vládních výdajů – přímé působení Kdy je vhodné ji aplikovat? – v případě, kdy je ekonomika pod hranicí svých produkčních možností: Y* - Y > 0 (hovoříme o produkční mezeře, output gap) 2) restriktivní – znamená omezení, případně snižování AD a tím růstu produktu Jak? – změnou jednotlivých položek agregátní poptávky Kdy? – v případě, kdy platí Y* ≤ Y V praxi je obvykle využívána kombinace restriktivních a expanzivních opatření tj. fiskální mix. Fiskální politika byla poprvé výrazně využita po hospodářské krizi v letech 1929-33 v rámci hospodářského programu vlády USA New Deal. Hlavní nástroje aplikované v programu New Deal byly jednak rozsáhlé vládní výdaje převážně investičního charakteru (rozsáhlá vodní díla – přehrady, hydroelektrárny), jednak změny v oblasti daňové politiky ( (konkrétně zavedení daně dědické, daně darovací, využití progresivního zdanění u důchodových daní a zdanění dividend). V neposlední řadě byly realizovány změny v oblasti sociálních programů. Pro objasnění keynesiánské koncepce fiskální politiky se využívá model IS-LM, rozšířený o křivku BP pro otevřenou ekonomiku, a model AS-AD. Tradiční model IS-LM je lineární a statický. Fiskální politika ovlivňuje pohyb křivky IS, která zachycuje rovnováhu na trhu statků. Účinnost fiskální politiky je ovlivněna sklonem křivky LM, případně AS v modelu AS-AD. Graf 10.1: Fiskální politika v IS-LM modelu (citlivost poptávky po penězích je 0)
i LM
i´´
i0
IS ´´
i´ IS ´
Y
E
IS
Y
Y- produkt i – úroková míra
Fiskální politika je v tomto případě zcela neúčinná. Fiskální expanze (IS´´)
ani fiskální
restrikce (IS´) neovlivní změnu produktu. Dochází k tzv. vytěsňovacímu efektu. Graf 10.2: Fiskální politika v IS-LM modelu (v podmínkách vysoké citlivosti poptávky po penězích na úrokovou míru)
i
LM IS ´´
IS IS ´
Y´
Y
Y
Y ´´
E
Y – produkt Y´- produkt po realizované fiskální restrikci Y´´ - produkt po provedené fiskální expanzi (předpoklad Y´´< Y*)
Fiskální politika (expanze IS´´, případně fiskální restrikce IS´) je maximálně účinná. V důsledku fiskální politiky nedošlo ke změně úrokové sazby, vytěsňovací efekt je nulový. Došlo pouze ke změně produktu Y. Výše změny produktu se zjišťuje pomocí multiplikátorů. Graf 10.3: Fiskální expanzivní politika v modelu AS -AD (při použití SRAS tj. krátkodobá křivka nabídky)
p
SRA S
AD
AD
Y
1
Y
2
Y*
2
1
Y
Fiskální politika je v tomto případě účinná, došlo k růstu produktu i k růstu cenové hladiny, změna produktu je vyšší než změna cenové hladiny.
výdajový multiplikátor =
1 1 − MPC
daňový demultiplikátor =
− MPC 1 − MPC
MPC + MPS = 1
MPC MPS
mezní sklon ke spotřebě mezní sklon k úsporám
11.
Fiskální nerovnováha V této části si zopakujeme a přiblížíme základní poznatky o tzv. fiskální nerovnováze. Zajímá
nás: •
tzv. krátkodobá fiskální nerovnováha, tj. saldo veřejných rozpočtů (klasifikace, důsledky, řešení)
•
tzv. dlouhodobá fiskální nerovnováha, tj. veřejný dluh (klasifikace, důsledky, řešení)
Rozpočtové saldo můžeme zjednodušeně charakterizovat jako rozdíl mezi rozpočtovými příjmy a rozpočtovými výdaji. Platí: rozpočtové příjmy < rozpočtové výdaje ⇒ deficit rozpočtové příjmy> rozpočtové výdaje ⇒ přebytek
Deficit z pohledu rozpočtového znamená, že stát utrácí v daném rozpočtovém období (tj. v průběhu jednoho fiskálního roku) více než dokáže v tomto rozpočtovém období vybrat. Rozpočtově je deficit hodnocen negativně, neboť představuje „špatné“ vládní finanční hospodaření. Fiskálně je deficit státního rozpočtu spojen s expanzivní fiskální politikou Klasifikace rozpočtových deficitů: a) dle záměrů vlády: aktivní (strukturální) ⇒ záměrný deficit, vyvolaný aktivním vládním rozhodnutím pasivní (cyklický) ⇒ příčinou jsou jevy nezávislé na vládním rozhodnutí, b) dle způsobu výpočtu: celkový deficit = primární deficit + úroky z veřejného dluhu primární deficit ⇒ deficit vzniklý v průběhu daného roku očištěný o závazky vlády z předcházejících období (tj. snížený o úroky z veřejného dluhu) c) dle „vzniku“ (tzn. zda deficit vznikl z důvodu změn na výdajové či příjmové straně), rozpočtové deficity ve stejné výši, vzniklé různě, se liší ve fiskálních účincích, tzn. že fiskální dopad např. růstu vládních výdajů o částku X je jiný než fiskální dopad změny příjmů o stejnou částku X
24
d) dle způsobu krytí (viz další text) Řešení deficitu Deficit veřejných rozpočtů je možno řešit různými způsoby. Každé řešení je spojeno s odlišnými důsledky. Základní formy krytí rozpočtového deficitu jsou:
24
25
Vyplývá to z konstrukce fiskálních multiplikátorů, účinek výdajového multiplikátoru je silnější.
•
dluhové krytí - řešení pomocí emise státních dluhopisů. Dluhopisy mohou nakupovat domácí subjekty i zahraniční subjekty. Při tomto řešení je zapotřebí respektovat určitá omezení - při prodeji domácím subjektům tzv. domácí úvěrovou absorbci, při prodeji zahraničním subjektům schopnost splácet v budoucnosti dluh v zahraniční měně (toto na první pohled zřejmé a srozumitelné pravidlo je bohužel pro řadu politiků pravidlem nepřijatelným, tragické důsledky nerespektování tohoto pravidla je možno pozorovat v řadě rozvojových zemích)
•
26
emisní financování – řešení pomocí úvěru od centrální banky (tato možnost je legislativně omezena)
•
fiskální restrikce – opatření na výdajové a příjmové straně rozpočtu
•
z výnosu z prodeje státního majetku (privatizační příjmy)
•
z přebytků rozpočtů z minulých let (například v ČR v roce 1994, případně v USA v roce 2002)
Důsledky rozpočtového deficitu „Výpočet a hodnocení důsledků rozpočtového deficitu je velmi spornou otázkou, na kterou existuje řada zcela protikladných názorů.“
27
Při výrazném zjednodušení je možno důsledky rozdělit na finanční a makroekonomické. Finanční důsledky (tj. dopad) na rozpočet jsou obvykle v krátkém období hodnoceny kladně, neboť deficit umožňuje zmírnit (změkčit) vládní rozpočtové omezení, což je za určitých okolností akceptovatelné. Dlouhodobé finanční důsledky jsou většinou hodnoceny negativně, neboť deficit musí být kryt (profinancován). Deficitní financování se může projevit růstem veřejného zadlužení, což vyvolává růst nákladů spojených s obsluhou veřejného dluhu. Tento růst nákladů může zpětně ovlivňovat nerovnováhu mezi rozpočtovými příjmy a výdaji (předpokládáme, že úroková sazba veřejného dluhu neklesá). V případě emisního krytí může dojít k růstu inflace. Makroekonomické důsledky jsou velmi sporné. Odpovědi se liší v závislosti na „příslušnosti“ respondentů k různým ekonomickým školám. Zjednodušeně - keynesiánské hodnocení deficitu vyznívá kladně, neoklasický přístup je negativní, neutrální přístup (tj. popírání makroekonomických důsledků) je přístupem neoricardiánským. Makroekonomické důsledky znamenají hodnocení toho, jak se deficit veřejných rozpočtů projeví ve změně HDP, inflace, nezaměstnanosti a platební bilance. Tab. 11.1: Deficit podle subsektorů v ČR v letech 2002-2006
25
Řešení dluhové a emisní jsou považována za tzv. obvyklá řešení. Značnou část vypůjčených prostředků využily rozvojové země na nákup zbraní. Nabízí se otázka, zda by věřitel neměl nést morální zodpovědnost za využití prostředků. 27 Dvořák,P.:Vybrané problémy fiskální politiky, skripta VŠE 1997, str.103 26
Pramen: http://www.mfcr.cz/static/HospProg/CZ-0307/3.htm Dlouhodobá fiskální nerovnováha, tj. veřejný dluh „Každý ekonomický subjekt může být zadlužen. Zadluží-li se stát, hovoříme o státním, vládním nebo správněji veřejném dluhu.“
28
Veřejný dluh představuje závazky státu vůči ostatním ekonomickým subjektům, bez ohledu na to, jak tyto závazky vznikly. Klasifikace dluhu: a) dle výpočtu hrubý dluh – celkový objem státních závazků bez ohledu na výši státních pohledávek čistý dluh – hrubý dluh očištěný o státní pohledávky b) dle měny vnitřní – domácí zadlužení, v domácí měně (zpravidla vůči domácím subjektům, tj. daňovým rezidentům) vnější – zahraniční zadlužení, v cizí měně c) dle doby splatnosti krátkodobé – splatnost maximálně do jednoho roku, obvykle státní pokladniční poukázky střednědobé – splatnost do 5-10 let dlouhodobé – splatnost delší než 5 případně 10 let Zadluženost koncem 20. století rostla takřka ve všech zemích. Za faktory ovlivňující změnu podílu veřejného dluhu na HDP jsou považovány: •
výše primárního deficitu
•
tempo růstu HDP
•
úroková míra
•
míra monetizace deficitu d1 = d0 *R + pd1 – dM1
29
d1 = podíl veřejného dluhu k HDP v roce 1 (podíl veřejného dluhu na HDP se nazývá dluhová kvóta) d0 = podíl veřejného dluhu na HDP v roce 0 pd1 = výše primárního deficitu v roce 1 ( v % HDP) R = (1+r) / (1+q), kde r = úroková míra, q = tempo růstu HDP pokud r>q , hovoříme o tzv. dluhové pasti dM1 = kompenzační vliv monetizace, tj. emisního krytí deficitu
28
Dvořák,P.:Vybrané problémy fiskální politiky, skripta VŠE 1997, str. 134
29
Dvořák,P.:Vybrané problémy fiskální politiky, skripta VŠE 1997, str.141
Řešení veřejného dluhu Nabízí se otázka, proč by některá vláda přistupovala k řešení dluhu, když je známo, že jakékoliv řešení dluhu je nepopulární, neboť se negativně dotkne daňových poplatníků (tj. voličů), a to buď prostřednictvím rostoucí daňové zátěže nebo prostřednictvím poklesu veřejných výdajů. Většina evropských zemí se při řešení dluhu odvolává na plnění konvergenčních maastrichtských kritérií. Fiskální kritéria se týkají výše dluhové kvóty a výše rozpočtového deficitu. Vláda, která se rozhodne řešit dluh, by měla získat potřebnou politickou podporu. Existují dva typy řešení veřejného dluhu : •
aktivní řešení – vědomé, záměrné řešení vlády (tj. mimořádná odvodová povinnost, krácení výdajových položek, monetizace dluhu, politicko-administrativní řešení – odmítnutí dluhu, měnová reforma)
•
pasivní řešení – díky pozitivnímu působení exogenních faktorů (tempo růstu HDP je vyšší než reálná úroková míra z veřejného dluhu, prominutí dluhu, dary, inflace – inflace snižuje reálnou hodnotu závazků vlády)
Důsledky veřejného dluhu Existence veřejného dluhu s sebou nese řadu důsledků. Stejně jako u rozpočtového deficitu i zde můžeme použít členění důsledků na: •
rozpočtové (finanční), které jsou hodnoceny jako negativní, neboť vedou k posilování tendence k celkovému rozpočtovému deficitu v budoucím obdob, důvodem je povinnost splácet úroky, pokud je „dluženo“ v cizí měně, může to mít výrazný dopad na kurz (mohou zde být silné depreciační tlaky)
•
fiskální které představuje zmenšování prostoru pro provádění aktivní fiskální politiky (z důvodu výdajů na dluhovou službu které mají charakter tzv. mandatorních výdajů), současně může docházet k oslabování tzv. redistribuční funkce veřejných financí (pokud je nominální hodnota dluhopisů vysoká, může je „zakoupit“ omezený počet subjektů, na splácení dluhopisů se však podílí všichni daňoví poplatníci).Významným důsledkem existence veřejného dluhu je i „vytěsňovací“ efekt.
Vývoj fiskální nerovnováhy v ČR Otázky spojené s veřejným dluhem jsou často předmětem rozsáhlých diskusí. Veřejný dluh v České republice představuje několik položek :
Tab. 11.2: Struktura veřejného dluhu v ČR v období 2002-2006 v % HDP
Poznámka: CKA – Česká konsolidační agentura Pramen: http://www.mfcr.cz/static/HospProg/CZ-0307/3.htm
Důležitým ukazatelem státní zadluženosti je tzv. dluhová kvóta, tj. podíl veřejného dluhu na HDP. Hrubý veřejný dluh České republiky je při mezinárodním porovnání poměrně nízký, jeho dynamika se však od konce 90. let zrychluje. Od roku 2000 působí sice pozitivně na vývoj podílu veřejného dluhu k HDP oživení tempa hospodářského růstu, bohužel příspěvek deficitu veřejných rozpočtů je vyšší než toto tempo. Výsledkem je zvyšující se podíl veřejného dluhu k HDP. Mohlo by se zdát, že situace není tak vážná, jak je občas prezentována. Zjednodušená argumentace vychází především z hodnoty relativní váhy veřejného dluhu k HDP, která nedosahuje povolené výše konvergenčního kritéria, které činí 60%. Z hlediska vývoje financování státu na veřejných trzích měla Česká republika začátkem devadesátých let ve srovnání s ostatními vyspělými zeměmi OECD minimální zpoždění. Do vzniku České republiky dne 1.1.1993 byla zabezpečena základní legislativa státního dluhu a byla zahájena emisní činnost. Vývoj státního dluhu po vzniku České republiky lze rozdělit na 3 období, které lze charakterizovat takto: I. období - stagnace a konsolidace emisní činnosti (1993-1999) Vznik České republiky se vyznačoval sjednocením právních kompetencí a převzetím závazků z bývalé federace. Česká republika převzala závazky bývalé Československé federace v poměru počtu obyvatelstva, tj. 2/3 závazků. Základní snahou řízení dluhové služby byla snaha o splacení přímých úvěrů České národní banky i obchodních bank, které byly převzaty k datu vzniku republiky, tj. snaha o úplné oddělení dluhového portfolia státu. Řízení dluhové služby v tomto období nemělo příliš velký prostor k rozvoji emisní činnosti. Vydávání státních dluhopisů prostřednictvím aukcí bylo rozšířeno o prodej způsobem syndikátního úpisu (dluhopis s kupónem 14,6%). Na žádost České národní banky byl po dohodě s Ministerstvem financí kladen důraz na vydávání instrumentů peněžního trhu s krátkodobou dobou splatnosti proto, aby vláda napomáhala ve sterilizaci přílivu krátkodobého kapitálu ze zahraničí. Podíl státního dluhu krytého státními pokladničními poukázkami dosahoval dvoutřetinového podílu celého tržního dluhu. V roce 1999 ministr financí rozhodl emitovat státní dluhopisy v zahraničí. Chtěl využít nízkých úrokových sazeb, které doprovázely zavedení eura v Evropské unii. Emise se nakonec neuskutečnila. Obecná charakteristika období 1993-97
Veřejný dluh ČR byl v tomto období spojen s určitými specifiky: d) jeho vznik nelze ztotožnit s postupným načítáním rozpočtových deficitů, e) pouze malá část dluhu byla v podobě státních dluhopisů. Dalším specifikem byla i poměrně malá transparentnost celkového dluhu, neboť do dluhu se započítávaly pouze čisté závazky vlády a ne závazky tzv. transformačních institucí. Příčiny existence veřejného dluhu v daném období lze zjednodušeně rozdělit do následujících skupin: •
převzetí závazků bývalé federace
•
deficit veřejných rozpočtů (zvláště pak státních rozpočtů v letech 1996-7)
•
ztráty státních finančních institucí – např. Konsolidační banky ( díky přebírání rizikových úvěrů)
•
zadlužení místních rozpočtů (díky absenci kontrolního mechanismu a díky změně rozpočtového určení daní)
II. období - zavedení nové emisní strategie (2000 - 2001) Od 1.1.2000 Ministerstvo financí uplatňuje novou emisní strategii, která klade důraz na jednoduchost a průhlednost emisní činnosti spojenou s efektivní podporou tržní likvidity vydávaných státních dluhopisů. Důvodem pro toto rozhodnutí byla nejen změněná tržní situace, ale především dynamicky rostoucí výpůjční požadavky vlády. Bylo rozhodnuto vydávat emise se splatností 3, 5, 7 a 10 let. Od roku 2001 jsou vydávány emise i s 15-letou dobou splatnosti. Každá emise má dosáhnout minimálně objemu 20 - 30 mld. Kč, a tím podpořit tržní likviditu. Technika dosažení tohoto objemu je prováděna aukčním prodejem, kdy je každá emise několikrát znovuotevřena. Od června roku 2001 začala pracovat Stálá komise pro řízení státního dluhu (SKS). Tento poradní orgán složený z expertů Ministerstva financí a České národní banky se schází zpravidla jednou měsíčně. Jeho úkolem je koordinovat fiskální politiku a politiku řízení státního dluhu s měnovou politikou. Vývoj dluhu v letech 1998-2002 V průběhu tohoto období došlo k růstu absolutní výše veřejného zadlužení i ke zvýšení váhy veřejného dluhu. Významným faktorem, který toto zvýšení vyvolal, bylo záměrné deficitní hospodaření, kdy deficit státního rozpočtu byl využíván jako důležitý nástroj, pomocí kterého vláda realizovala hospodářskou politiku. Dalším faktorem, který přispěl k růstu dluhu, bylo přebírání dluhů za jiné ekonomické subjekty. Zjednodušeně to znamená, že místo toho, aby dluh spláceli ti, kteří jej vytvořili, budou jej splácet všichni daňoví poplatníci, a to po dobu mnoha let ze svých daní. Do roku 2000 (včetně) vcházely tyto dluhy přímo do veřejného dluhu. Díky sílícímu tlaku na zvýšení 30
transparentnosti veřejných financí musí tyto dluhy projít nejdříve rozpočtem.
Hlavní formou určité
části zadlužení byl převod špatných aktiv komerčních bank ve formě klasifikovaných úvěrů do transformačních institucí, zvláště do tzv. Konsolidační agentury, a odtud do státního rozpočtu.
30
Podskalský,R.:Vývoj dluhové krize v ČR, DP VŠE 2002
V současné době způsobuje největší nárůst veřejného dluhu deficitní hospodaření státního rozpočtu a přebírání závazků od soukromých subjektů. V budoucnosti je třeba počítat ještě s dalším zdrojem růstu veřejného dluhu – splácení státem poskytnutých garancí. Státní garance je možno rozdělit do následujících skupin: •
běžné záruky – stát počítá s tím, že dlužník bude schopen splatit buď celý úvěr sám nebo jen s částečnou podporou
•
zvláštní záruky – není splněn požadavek na návratnost, jsou poskytovány pouze na rozvojové programy
•
solidární záruky – pochází z dob federace
•
záruky EGAP (Exportní a garanční pojišťovna)+ ČEB (Česká záruční banka)
31
Problematikou záruk se zabýval i Nejvyšší kontrolní úřad ČR, který zjistil, že nejstarší poskytnuté záruky nebyly ze strany Ministerstva financí ČR ošetřeny smlouvou s dlužníkem. Od počátku roku 2001 nabyl účinnosti nový zákon o rozpočtových pravidlech, který značně zpřísnil poskytování státních záruk. Ministerstvo financí předpokládá, že výše objemu záruk a jejich rizikovost začne postupně klesat. III. období - aktivní řízení státního dluhu (2002 až 2005) V roce 2002 byly zahájeny kvalitativní změny řízení státního dluhu. Spočívají v aktivním řízení portfolia státních dluhopisů a ve zvýšené podpoře jednotky řízení státního dluhu ze strany vedení ministerstva. Od 1. října 2003 byly organizační struktury státního dluhu zjednodušeny a řízení zefektivněno. Vzniklo samostatné oddělení Řízení státního dluhu, které je přímo podřízeno I.náměstkovi ministra. Tím byla zjednodušena a urychlena akceschopnost dluhové služby. IV. Očekávaný vývoj V mezinárodním srovnání patří Česká republika k zemím s nižší úrovní hrubého veřejného dluhu s rizikem jeho nárůstu ve střednědobém časovém horizontu. Příčinou růstu vládního dluhu jsou vysoké deficity veřejných rozpočtů, dále zařazení České konsolidační agentury (ČKA) do sektoru vlády v roce 2001, ale i dokončení procesu privatizace spojené s poklesem mimořádných příjmů. Do roku 2006 se očekává výrazné zvětšení podílu státního centrálního dluhu na HDP. Důvodem budou nejen přetrvávající schodky v hospodaření státního rozpočtu, ale i transformace dluhů České konsolidační agentury (předpokládaný zánik do konce roku 2007) a Fondu národního majetku (předpokládaný zánik do konce roku 2005). Za jejich řízení bude postupně zodpovědné samostatné oddělení Řízení státního dluhu.Vývoj státního dluhu koresponduje s vývojem deficitů státních rozpočtů. Od roku 1997 roste dynamicky nejen v hrubém vyjádření, ale i v relativním poměru na obyvatele. Důsledky růstu veřejného dluhu v ČR Z důvodu větší přehlednosti je možno důsledky rozčlenit do několika skupin: a) rozpočtové důsledky – ovlivňují saldo veřejných rozpočtů
31
Podskalský,R.:Vývoj dluhové krize v ČR,VŠE 2002
•
růst úroků z veřejného dluhu – zvyšují nebezpečí vzniku deficitu v dalších letech
•
omezení prostoru pro aktivní fiskální politiku – úroky zatěžují běžné výdaje veřejných rozpočtů (tzn. přispívají k růstu tzv. mandatorních výdajů)
•
nebezpečí tzv. dluhové pasti
•
nedostatečné množství prostředků na rozvoj investic
b) důsledky finanční – souvisí s umisťování vládních dluhopisů na trhu •
nízká absorbce vládních dluhopisů na domácím trhu (vzhledem k objemu emitovaných dluhopisů a omezené absorbční schopnosti českého kapitálového trhu).
•
vytěsňování soukromých investic – vládní dluhopisy představují takřka nulové riziko, takže může nastat situace, kdy banky nebudou mít dostatek prostředků pro poskytování úvěrů, což může vyvolat pokles investic a následně spotřeby. V případě nahrazení nedostatečné domácí produkce zahraničním zbožím by mohlo dojít k dalšímu negativnímu vývoji běžného účtu platební bilance a k depreciaci koruny.
c) sociální – souvisí se vznikem morálního hazardu. Stát splácí za skutečné dlužníky, tento fakt může snižovat platební disciplínu ekonomických subjektů. Může docházet i k tomu, že dlužník si „své“ dluhy (převedené ale na stát) může odkoupit za nízkou částku, takže dojde k oddlužení za symbolický poplatek. Možná řešení Veřejný dluh představuje jednu z možností, jak řešit krátkodobou fiskální nerovnováhu. Ve skutečnosti se však o žádné řešení deficitu nejedná. Jde jenom o časový posun řešení deficitu za určitý časový horizont. Stejně tak i dluhový problém je málokdy skutečně řešen. Veřejný dluh je spíše přesouván do jiného období, jinak řečeno „ nechť ho vyřeší jiná vláda“. Řešení dluhového problému představuje provedení fiskální reformy včetně řady změn v oblasti legislativní a v oblasti sociální politiky (v ČR jde především o důchodovou reformu, o které diskutovalo již několik předchozích vlád, ale žádná nenalezla dostatek politické vůle či odvahy k jejímu prosazení). První fáze fiskálních reforem v ČR byla završena v roce 2001, kdy vstoupil v platnost nový legislativní rámec veřejných rozpočtů a byly zřízeny odpovídající administrativní kapacity. Nový rámec umožňuje lépe konsolidovat mimorozpočtové fondy a další vládní instituce v rámci centrální vlády a zavádí střednědobý horizont rozhodování do veřejných financí. V roce 2000 byla projednána Koncepce zvýšení účinnosti veřejných financí. Tato koncepce určuje několik principů, které představují základ nastoupených reforem v oblasti veřejných rozpočtů. Jedná se o následující principy: •
32
posilování fiskální transparentnosti z hlediska jednoznačného vymezení vládního sektoru, z hlediska dostupnosti spolehlivých, včasných a úplných informací a dále z hlediska otevřenosti přípravy a realizace rozpočtu,
32
Předvstupní ekonomický program, MF 2001
•
rozpočtová stabilita, tj. zlepšení řízení rozpočtových výdajů pomocí střednědobých rozpočtových výhledů,
•
efektivnost jak z hlediska technické, tak i alokační,
•
decentralizace rozpočtových pravomocí a odpovědnosti.
Analýza zadluženosti obcí v letech 1993 - 2005 Zadluženost vládního sektoru v ČR vyvolává znepokojení, které je zcela pochopitelné vzhledem k dynamice jejího růstu. Při analýze zadluženosti obcí v období 1993 – 2005 je možno uvažovat vliv následujících faktorů: -
struktury obecního dluhu,
-
dynamiky počtu zadlužených obcí v tomto období,
-
vliv velikosti obcí a měst na celkové zadluženosti.
Pokud jde o strukturu, je obecní dluh tvořen: bankovními úvěry od peněžních ústavů (1), výnosy emitovaných komunálních dluhopisů (2), návratnými finančními výpomocemi (3), půjčkami ze státního rozpočtu (3) a z rozpočtů státních fondů (4) – Státního fondu životního prostředí, Státního fondu rozvoje bydlení. Následující graf ukazuje, jaký byl vývoj zadluženosti obcí v ČR podle struktury obecního dluhu: Graf 11.1.: Růst celkové zadluženosti obcích ČR podle struktury(1993 - 2004)
Největší podíl na celkové zadluženosti tvoří úvěry, z hlediska využití úvěrů převažují záměry v oblasti výstavby kanalizací, čističek odpadních vod, vodovodů, plynofikace, ochrany životního prostředí, apod. Z hlediska praxe se jedná jak o krátkodobé (2– 5 let), tak i o dlouhodobé (5– 24 let) úvěry. K historicky prvnímu poskytovateli úvěrů místním autoritám, tj. k České spořitelně, a.s. přibylo v uplynulém období dalších cca 10 finančních ústavů. Jiným způsobem získání finančních zdrojů je emise komunálních obligací. V letech 1994 - 1997 byl zaznamenán větší nárůst, poté došlo ke stabilizaci a od roku 2001 doposud je zřejmý další nárůst Je třeba zdůraznit, že přístup různých obcí k závazkům vyplývajících z emise komunálních obligací se
liší. Některé obce se dokázaly vyrovnat se svými závazky, zatímco jiné musely řešit splátky úvěrem od banky. Posledním prvkem celkové zadluženosti z hlediska struktury obecního dluhu tvoří přijaté finanční výpomoci a ostatní dluhy. Jde o bezúročné půjčky poskytované místním rozpočtům vybranými ministerstvy nebo státními fondy. Vývoj této položky zaznamenal růst v období 1993 – 1999, od roku 2000 dochází ke stabilizaci . Pokud jde o dynamiku počtu zadlužených obcí, ukazuje analýza na růst tohoto počtu. Zatímco v roce 1994 bylo zadluženo 1969 z celkového počtu 6221 obcí, v roce 2004 bylo zadluženo již 3217 obcí z celkového počtu 6244. Za 10 let vzrostl podíl zadlužených obcí z 31,7 % na víc než polovinu z celkového počtu.
33
Poslední z faktorů ovlivňující zadluženost obcí je velikosti obcí a měst. Z dostupných údajů lze konstatovat, že podíl zadlužených obcí z nejnižších velikostních kategorií obcí je nižší. Téměř všechny obce v ČR s počtem obyvatel nad 5 000 lidí jsou zadluženy. Největší podíl na celkové zadluženosti mají tzv. statutární města (hl. m. Praha, Brno, Ostrava). Následující tabulka uvádí údaje svědčící o růstu podílu těchto statutárních měst na celkové zadluženosti obcí v ČR:
Tab. 11.3.: Vývoj podílu statutárních měst na celkové zadluženosti
Z uvedených údajů je zřejmé, že statutární města se podílí na celkové zadluženosti v posledních letech z více než 50%, v roce 2004 až 61,4%. Vývoj zadluženosti obcí se stal příčinou toho, že vláda ČR přijala usnesení č. 346/2004 Sb. o regulaci zadluženosti obcí a krajů pomocí ukazatele dluhové služby. MF ČR stanoví pro každou obec a kraj ukazatel dluhové služby. V případě překročení tohoto ukazatele o více jak 30% je těmto obcím oznámeno dopisem MF, že musí přijmout opatření k nápravě. Obec musí zdůvodnit překročení do tří měsíců a předložit Zprávu o výsledcích přezkoumání hospodaření za příslušný kalendářní rok, stanovisko zastupitelstva k této zprávě a rozpočtový výhled. Při vyhodnocení musí MF vzít v úvahu následující skutečnosti: celkovou zadluženost obce, celkovou zadluženost obce v přepočtu na jednoho obyvatele, daňovou výtěžnost na jednoho obyvatele, zadluženost v minulých letech, velikost
33
Viz SZÚ za rok 2004. MF ČR, Praha 2005.
obce a její celkovou finanční situaci. Překročí-li obec i v dalším roce ukazatel dluhové služby, dostane se na seznam zadlužených obcí, ke kterému by měly přihlížet poskytovatelé prostředků ze státního rozpočtu a státních fondů.
34
Vzhledem k zákonem upraveným podmínkám hospodaření obcí a k závěrům analýzy je možno konstatovat, že mezi hlavní příčiny vývoje zadluženosti obcí u nás patří: nesoulad mezi jejich příjmy a výdaji a potřebou krýt nezbytné výdaje (1), současný způsob rozdělení daňových výnosů, podle platného daňového určení (2), ne vždy vhodná volba způsobu krytí schodku (3), míra efektivnosti dotačního procesu (4), míra odpovědnosti místních autorit při rozhodování o hospodaření vlastních obcí, včetně schopností a personálních možností odborného posouzení (5), absence přísnější kontroly ze strany MF ČR (minimálně do schválení Regulace zadluženosti obcí a krajů) (6). Skutečnost, že obce ručí za své půjčky obecním majetkem a budoucími příjmy, skrývá nebezpečí - hazardování se základními aktivy obce. Oddlužení obcí státem je předmětem diskuze a jednou z možných alternativ. Pomocník
DEFINICE STÁTNÍHO DLUHU Jednotka Řízení státního dluhu spravuje hrubý státní dluh centrální vlády, který tvoří zhruba 90% hrubého dluhu centrální vlády. Do působnosti a evidence není zařazen dluh mimorozpočtových fondů, fondů sociálního a zdravotního pojištění, krajů a obcí. Do státního dluhu nejsou rovněž zařazeny státní záruky, které spravuje přímo státní rozpočet. A. Nepodmíněné závazky státu (celkový státní dluh) lze rozdělit: I.dluh domácí a dluh zahraniční (podle místa vzniku dluhového nástroje) Domácí dluh je kryt: státními pokladničními poukázkami pro řízení rozpočtové likvidity státními pokladničními poukázkami pro financování dlouhodobého dluhu státními střednědobými a dlouhodobými státními dluhopisy dalšími domácími instrumenty, např.přímými úvěry. Zahraniční dluh je složen ze: směnek vydaných k úhradě členství v IBRD a EBRD půjček od Evropské investiční banky dalších zahraničních nástrojů. II. dluh obchodovatelný a dluh neobchodovatelný (podle obchodovatelnosti na finančních trzích) Obchodovatelný dluh státní pokladniční poukázky
34
Viz Postup MFČR při regulaci zadluženosti obcí a krajů podle usnesení vlády č. 346/2004 do konce roku 2005.
státní střednědobé a dlouhodobé státní dluhopisy ostatní zdroje krytí Neobchodovatelný dluh Po rozdělení Československa v roce 1993 Česká republika převzala 2/3 bývalých federálních dluhů na knihy státního dluhu. Od vzniku České republiky nevznikly nové tuzemské kategorie netržních závazků. V současnosti je veškerý neobchodovatelný dluh pouze zahraničním dluhem. Do roku 1998 se neobchodovatelný dluh podílel i na domácím dluhu (např. přímý úvěr od centrální banky a přímé úvěry od obchodních bank); ten však byl přeměněn na tuzemský tržní dluh. Zahraniční neobchodovatelný dluh představují především bankovní úvěry od Evropské investiční banky, korunové směnky pro úhradu účasti u IBRD a dolarové směnky pro úhradu účasti u EBRD, které mají objemově okrajový význam. B. Podmíněné závazky státu (státní záruky) Státní záruky jsou poskytovány podle zákona č. 576/1990 Sb. a mají systémový charakter, přičemž největší zátěž způsobují záruky na bankovní sektor. Je nutné zdůraznit, že řízení a administrace státních záruk vlády není v kompetenci jednotky Řízení státního dluhu. Státní záruky jsou plánovány, spravovány a plněny přímo odborem Státního rozpočtu Ministerstva financí. 2. MĚŘENÍ STÁTNÍHO DLUHU Míru zadlužení států měří tzv. fiskální Maastrichtská kritéria: A. Kritérium schodku vládního sektoru k hrubému domácímu produktu,což je poměr schodku vládního sektoru vyjádřený ke hrubému domácímu produktu v tržních cenách. Tento úhrnný schodek by neměl překročit 3 %. Schodek vládního sektoru a hrubý domácí produkt jsou vykazovány v metodice ESA 95. B. Kritérium hrubého veřejného dluhu k hrubému domácímu produktu,což je poměr hrubého dluhu vládního sektoru v nominální hodnotě vyjádřený ke hrubému domácímu produktu v tržních cenách. Tento poměr by neměl překročit 60 %. Hrubý dluh vládního sektoru znamená hrubý úhrn dluhů (emitované cenné papíry, přijaté úvěry) ke konci roku, konsolidovaných uvnitř a mezi jednotlivými subsektory vlády. Tento ukazatel je rovněž vykazován v metodice ESA 95. Cílem Maastrichtských kritérií je snaha přimět země Evropské unie k dodržování fiskální disciplíny tak, aby směřovaly k vyrovnanému či přebytkovému hospodaření, které by poskytovalo prostor pro snižování vládního dluhu a umožnilo fungování automatických stabilizátorů.
