Doorlichting archiefbeheer kernministerie van Financiën

Doorlichting archiefbeheer kernministerie van Financiën

Erfgoedinspectie / Archieven Januari 2007


2

Erfgoedinspectie / Archieven

Inhoud

Algemeen beeld

5

1

Inleiding

7

1.1

De inspectie bij het kernministerie van Financiën

7

1.2

Leeswijzer

8

2

Juridisch en organisatorisch kader

9

2.1

Juridisch kader

9

2.2

Organisatorisch kader

10

2.3

Positionering informatiebeleid en -beheer

11

3

Analyse archiefbeheer

13

3.1

Archiefbeheer

13

3.1.1 Archiefvorming

14

3.1.2 Toegankelijkheid

17

3.1.3 Selectie en vernietiging

20

3.1.4 Overbrenging

22

3.1.5 Duurzaamheid

23

3.1.6. Aanbevelingen

24

Organisatie en middelen

24

3.2

3.2.1 Organisatie van de informatievoorziening

24

3.2.2. Kaders en verantwoording

27

3.2.3. Personeel

30

3.2.4. Archiefruimten

31

3.2.5. Aanbevelingen

33

4

Reactie plaatsvervangend secretaris-generaal

35

5

Nawoord Hoofdinspecteur sector archieven EGI

37

6

Bronnen

39

7

Colofon

43

3



4


Algemeen beeld

Onze centrale conclusie is dat het archiefbeheer bij het kernministerie voor een deel op orde is, maar voor een aantal cruciale onderdelen niet goed op orde is. Hiermee bedoelen we dat de organisatie niet beschikt over een aantal relevante instrumenten waarmee ze haar informatiehuishouding kan beheersen. Hierdoor kan ze een aantal risico’s niet managen. Het ministerie is sterk in de toegankelijkheid van de formele, papieren archieven. Ze heeft een goed overzicht van de archieven en de onderdelen daarvan. We hebben er vertrouwen in dat het kernministerie over enige jaren de achterstanden in de selectie, bewerking en vernietiging en overbrenging heeft weggewerkt. Het ministerie beschikt dan over een dekkend net van beheersinstrumenten zoals documentaire structuurplannen en selectielijsten. Een ander sterk punt is de centrale organisatie voor informatiediensten. Hoewel veel nog vorm moet krijgen, is een stevige organisatorische basis gelegd voor een deugdelijk informatiebeheer in de toekomst. Het formele archiefbeheer richt zich op de papieren archiefbescheiden. De digitale bescheiden en bestanden vallen nu grotendeels buiten het reguliere archiefbeheer. Dat is een ernstig risico voor de volledigheid en samenhang van de informatie die nodig is voor een deugdelijke bedrijfsvoering en verantwoording. De beheersing van de informatievoorziening dient zich dan ook op het geheel van archiefbescheiden (papier en digitaal) te richten. Onderliggend knelpunt is dat het ministerie niet beschikt over een integrale beleidsvisie op de totale informatiehuishouding. Het gaat dan om het belang van de informatievoorziening, de eisen die de organisatie daaraan stelt ten behoeve van de primaire processen, de belangrijkste risico’s die daarbij geminimaliseerd moeten worden, op basis waarvan strategische keuzes worden gemaakt. We vinden deze visie zo belangrijk, omdat het ministerie op de drempel van een grote verandering staat: de digitalisering van werken informatieprocessen. Er zijn bij het ministerie veel ideeën en plannen, maar samenhang en keuzen ontbreken nog. We dringen daarom aan op een snelle beleidsvorming en een krachtige aansturing van het veranderproces. Een belangrijk beheersingsmechanisme is een intern normenkader. Het is positief dat dit kader en de daarop gebaseerde procedures en instructies momenteel grondig herzien worden. Het is beslist noodzakelijk dat in dit kader ook de rol van de beleidsmedewerkers als dossiervormer wordt opgenomen. (In onze visie zijn alle ministeriemedewerkers - van hoog tot laag - informatieverwerkers.) Gebeurt dit niet, dan komt de volledigheid van de archiefvorming in gevaar.

5



Normstelling is echter slechts een uitgangspunt. Training en een beperkte set vuistregels zijn nodig om de rol van de iedere dossiervormer inhoud te geven. Bij de digitalisering zal dit een belangrijk aandachtspunt moeten zijn. Beheersing houdt tevens in een controlfunctie ten behoeve van het management. Het is positief dat het ministerie al enige jaren beschikt over een kwaliteitszorgsysteem (IKZ-DIV), zij het dat dit nog niet formeel in de organisatie is ingebed. Verder beschikt het kernministerie over kwaliteitsmedewerkers voor de informatievoorziening. De auditfunctie voor de informatievoorziening is ondergebracht bij de Auditdienst, maar is geen onderdeel van de regulier planningen controlfunctie. De interne controle op de informatievoorziening zou steviger ingebed kunnen worden. De Tweede Kamer heeft eerder dit jaar ingestemd met de Kabinetsvisie Informatie op orde. Vindbare en toegankelijke overheidsinformatie. Daarin hebben de ministeries uitgesproken een aantal actielijnen uit te voeren, onder meer gericht op digitalisering, het opstellen van een baseline en het inrichten van een controlfunctie. Een aantal van onze bevindingen bij deze inspectie hangen direct samen met deze actielijnen. We bevelen het ministerie aan de betreffende verbeteracties mede langs de lijn van de visienota te realiseren.

6


1

Inleiding

De Erfgoedinspectie houdt toezicht op de naleving van de archiefwetgeving en de kwaliteit van het archiefbeheer. We winnen hiertoe op verschillende manieren informatie in, op grond waarvan we de kwaliteit van het archiefbeheer bij de centrale overheid beoordelen. Onderzoeken, gerichte inspecties, inspecties naar aanleiding van een incident, doorlichtingen en een jaarlijkse enquête vormen ons takenpakket. Met een doorlichting toetsen wij de kwaliteit van het archiefbeheer. Op basis van interviews en waarnemingen vormen wij ons oordeel over het archiefbeheer. Het doorlichten van het archiefbeheer vindt zo veel mogelijk gestandaardiseerd plaats. Op die manier zijn de uitkomsten van de doorlichting goed met andere rapportages te vergelijken. Deze doorlichting had tot doel een algemeen beeld te krijgen van het archiefbeheer bij het kernministerie van Financiën. Daartoe rekenen wij het archiefbeheer van de in Den Haag gevestigde bestuursorganen, ambtelijke leiding en centrale beleids- en stafdiensten.

1.1

De inspectie bij het kernministerie van Financiën

In de maanden juli tot en met september 2006 legden we bezoeken af aan de directie Bedrijfsvoering en Communicatie (B&C), aan de directie Financieringen van het directoraat-generaal Generale Thesaurie en aan het team Handhavingsbeleid van het directoraat-generaal Belastingen (DGBel). Verder hebben we de centrale archiefruimte te Apeldoorn bezocht, waar sinds enige tijd ook het semi-statische (papieren) archief van het kernministerie ligt opgeslagen. Voor een volledig overzicht van gesprekspartners verwijzen we naar het bronnenoverzicht achterin dit rapport. De resultaten van deze bezoeken en observaties hebben wij vastgelegd in een conceptrapportage. Deze rapportage hebben wij begin oktober 2006 voorgelegd aan onze contactpersoon tijdens de doorlichting. We hebben hem gevraagd de bevindingen te controleren op feitelijke onjuistheden, en eventueel aanvullingen te geven op de tekst. Hierbij hebben we hem gevraagd zijn reactie af te stemmen met de overige betrokkenen bij de doorlichting. Dit commentaar is in de definitieve conceptrapportage verwerkt. In november 2006 hebben we de definitieve conceptrapportage aan de plaatsvervangend secretaris-generaal voorgelegd met het verzoek te reageren op de aanbevelingen in hoofdstuk 3. De reactie is in de voorliggende definitieve versie van het rapport opgenomen als hoofdstuk 4 en voorzien van een nawoord van de hoofdinspecteur van de sector Archieven van de Erfgoedinspectie in hoofdstuk 5.

7



1.2

Leeswijzer

Dit rapport geeft in hoofdstuk 2 het algemene kader weer, waarbinnen het archiefbeheer van het kernministerie van Financiën plaatsvindt. In hoofdstuk 3 geven we een analyse van het archiefbeheer bij het kernministerie van Financiën. Paragraaf 3.1.6 en 3.2.5 van dit hoofdstuk bevatten aanbevelingen voor de verbetering van het beheer. In het algemene beeld voorin dit rapport hebben we onze voornaamste bevindingen gegeven en hebben we enige naar onze mening wezenlijke aanbevelingen gedaan. De hoofdzaken van het rapport zijn in de volgende delen te vinden: het algemeen beeld voorin het rapport, de aanbevelingen in hoofdstuk 3.1.6 en 3.2.5, de reactie van de plaatsvervangend secretaris-generaal (PSG) in hoofdstuk 4 en het nawoord van de hoofdinspecteur in hoofdstuk 5. Deze delen zijn vooral bestemd voor het verantwoordelijke management. In de overige delen van het rapport staan onze bevindingen en oordeelsvorming. Deze zijn vooral bedoeld voor de specialisten op het gebied van de digitale en papieren informatievoorziening.

8


2

Juridisch en organisatorisch kader

Allereerst beschrijven we in dit hoofdstuk het wettelijk kader van de doorlichting van het archiefbeheer. Vanzelfsprekend horen - naast andere informatiewetten - de hoofdbeginselen van de Archiefwet 1995, het Archiefbesluit 1995, en de nadere regelingen daarop in deze paragraaf thuis. De Archiefwet is op de gehele overheid van toepassing. Vervolgens besteden we kort aandacht aan de organisatorische context waarbinnen het archiefbeheer bij het kernministerie van Financiën plaatsvindt.

2.1

Juridisch kader

Met het beheren van overheidsinformatie zijn drie belangen gemoeid. Ten eerste draagt een zorgvuldig archiefbeheer bij aan een effectieve en efficiënte bedrijfsvoering van het overheidsorgaan. In het geval van het ministerie van Financiën zijn bijv. de contacten met de belasting betalende burgers van groot belang. De klachten van burgers over hun behandeling door de Belastingdienst, of hun bezwaren tegen belastingaanslagen moeten zorgvuldig gedocumenteerd worden. Een ander gevoelig onderwerp vormt de compensatie van oorlogsslachtoffers. Het ministerie van Financiën speelde hierbij een sleutelrol. Ten tweede behoren overheidsorganen verantwoording te kunnen afleggen over hun handelen. Dat is bijvoorbeeld aan de orde bij het behandelen van een Wob-verzoek, bij structurele verantwoording, zoals bij de VBTB (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording), en in het geval van een parlementaire enquête. En ten derde behoort een deel van de archiefbescheiden van de overheid tot ons cultureel erfgoed. Dat zijn de archieven die na twintig jaar worden overgebracht naar een zogenaamde archiefbewaarplaats, waar ze blijvend voor iedereen toegankelijk zijn. Naleving van de Archiefwet 1995 zorgt ervoor dat deze drie belangen goed worden gewaarborgd. De Archiefwet is namelijk de enige algemene wet die bepaalt op welke wijze overheidsorganen met door hen opgemaakte of ontvangen informatie moeten omgaan. Centraal beginsel is dat overheidsorganen hun archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat moeten brengen en bewaren. De wet, het Archiefbesluit 1995 en de ministeriële regelingen werken deze zorgplicht verder uit. We noemen hier enkele cruciale bepalingen die uit het hoofdbeginsel van de Archiefwet volgen: -

Een overheidsorgaan is verplicht om voldoende deskundig personeel in dienst te hebben, zodat het archiefbeheer conform de wettelijke en interne eisen kan plaatsvinden.

-

Een volledig overzicht is vereist van de archieven die de organisatie beheert. Dat overzicht en de (geautomatiseerde) toegangen zorgen ervoor dat bekend is welke informatie op welke plaats wordt beheerd, en dat de informatie volledig toegankelijk en daardoor raadpleegbaar is.

9



-

Een overheidsorgaan is verplicht de stukken die tot het cultureel erfgoed behoren tijdig over te brengen naar een archiefbewaarplaats (in het geval van het kernministerie van Financiën is dat het Nationaal Archief).

-

Een overheidsorgaan is verplicht de organisatie van het archiefbeheer te regelen in interne beheersregels. In het geval van het ministerie van Financiën zijn dat het Statuut documentaire informatievoorziening Financiën (1999) en de Uitvoeringsregeling Statuut DIV (1999) voor het kerndepartement.

Met het Statuut DIV 1999 en de daaronder vallende uitvoeringsregels bestaat er getrapte regelgeving voor het archiefbeheer: -

De Archiefwet 1995, het Archiefbesluit 1995 en de ministeriële regelingen1; De archiefbeheersregels waarin het ministerie de verantwoordelijkheden regelt en

-

de basis voor het archiefbeheer legt;

-

Andere interne regelingen, zoals werkinstructies en procedures als handvatten voor de dagelijkse werkzaamheden.

Een overheidsorgaan heeft bij het beheren van informatie ook te maken met andere wetten. De bekendste wetten zijn de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De Wbp stelt voorwaarden aan het beheren van persoonsgegevens. De Wob geeft elke burger het recht om bij een overheidsorgaan informatie op te vragen. Een informatieverzoek op grond van de Wob kan een overheidsorgaan alleen zorgvuldig afhandelen als zijn informatie goed op orde is. En de bescherming van persoonsgegevens is niet gewaarborgd als binnen een overheidsorgaan niet bekend is op welke plaatsen (persoons-)gegevens beheerd worden. Vandaar dat de Archiefwet ook bij de naleving van deze andere informatiewetten een cruciale rol speelt

2.2

Organisatorisch kader

In deze paragraaf bespreken we de organisatie van het ministerie van Financiën. Een korte beschrijving van de organisatie is relevant voor een analyse van het archiefbeheer, omdat elk onderdeel van het ministerie documenten opmaakt en ontvangt die te maken hebben met de uitvoering van zijn taak. Dat betekent dat al deze onderdelen archiefvormers zijn, of het nu om de directie Bestuurlijke en Juridische Zaken, de Inspectie der Rijksfinanciën of de directie Financieringen gaat. Hun e-mail, interne notities, besluiten, dossiers en notulen zijn belangrijk voor de uitvoering en verantwoording van hun werkzaamheden en vallen daarom onder de werking van de Archiefwet 1995. 1 Regeling duurzaamheid archiefbescheiden, Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden, Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen.

10



Het ministerie bestaat – volgens het Organisatie- en mandaatbesluit ministerie van Financiën (2005) - uit de volgende bestuursorganen en diensten: -

De minister, tevens archiefwettelijk zorgdrager, bijgestaan door één staatssecretaris; de laatste is verantwoordelijk voor de Belastingdienst;

-

de ambtelijke leiding, bestaande uit secretaris-generaal (SG), de PSG en de vier directeuren-generaal (DG’s), onder wie de thesaurier-generaal; tezamen vormen deze functionarissen de Bestuursraad; de PSG en de DG’s zijn achtereenvolgens verantwoordelijk voor:

-

de centrale directies, waaronder de directie B&C, en de dienst Domeinen;

-

de directoraten-generaal;

-

de overleg- en adviesraden of –commissies, en de onderzoekscommissies functioneren op meer of minder afstand van het management.

Binnen de gestelde kaders zijn de directeuren-generaal verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering op de hun toebedeelde beleidsterreinen. De ‘collegiale’ besluitvorming over de hoofdlijnen van de departementale bedrijfsvoering, waaronder ICT- en archiefbeleid, vindt plaats in de Bedrijfsvoeringsraad. Hierin heeft, naast de PSG en de plaatsvervangende DG’s, ook de voorzitter van het managementteam van de centrale directie B&C plaats. Sinds januari 2005 adviseert en ondersteunt B&C het ministerie over bedrijfsvoeringszaken. In deze directie is de voormalige directie Informatievoorziening en Algemene Zaken (IAZ) opgegaan. Voor zover B&C beleidskaders opstelt, gaat het om een ministeriebrede taak, die daarmee verder reikt dan het kernministerie. Uitvoeringstaken worden ook wel voor de buitendiensten verricht, maar alleen op contractbasis en tegen betaling. Andersom geldt dit ook (zie bijv. paragraaf 3.2.5).

2.3

Positionering informatiebeleid en -beheer

In deze paragraaf beschrijven we hoe het informatiebeleid en -beheer bij het kernministerie van Financiën is georganiseerd. Verschillende onderdelen van de directie B&C zijn belast met taken op het gebied van informatievoorziening. Formeel is de directie B&C, als opvolgster van de directie IAZ, verantwoordelijk voor de voorbereiding van het ministeriebrede archiefbeleid en daarnaast voor het archiefbeheer van het kernministerie (art. 1en 2 Statuut DIV 1999). Het archiefen ICT-beleid wordt vastgesteld in het eerder genoemde Bedrijfsvoeringsraad. We geven hieronder aan met welke specifieke informatietaken de volgende onderdelen van B&C zijn belast: -

de eenheid Documentatie en Informatie (D&I): de uitvoerende bibliotheek- en archieffuncties (zowel digitaal als niet-digitaal);

11



-

de eenheid D&I en de eenheid Management Advies: de beleidsontwikkeling (zowel digitaal als niet- digitaal);

-

ICT-diensten: de uitvoerende technische ICT-taken (infrastructuur e.d.); ICTdiensten is niet verantwoordelijk voor de inhoud van de informatiebestanden; andere eenheden van B&C zijn ‘eigenaar’ van bedrijfsondersteunende systemen,

bijv. financiële of personele systemen. Door de organisatorische samenhang is inhoudelijke samenhang tussen enerzijds beleid en uitvoering en anderzijds digitaal en niet-digitaal (tussen ICT en de documentaire informatievoorziening of DIV) in principe verzekerd. Ook door de digitalisering groeien deze vier componenten naar elkaar toe. Omdat de eenheid D&I in de informatievoorziening van het kernministerie een spilfunctie vervult, volgt hier nog enige informatie over deze eenheid. D&I omvat een centraal servicepunt en een backoffice, die uit vijf teams bestaat. Door de instelling van een centraal servicepunt zijn er geen vooruitgeschoven posten meer bij de directoraten, zoals dat wel tot voor kort in de vorm van multifunctionele units (MU’s) het geval was. Nieuwe vormen van dienstverlening en klantcontact moeten nog ontwikkeld worden. Onduidelijk is verder welke ministeriebrede taken D&I op dezelfde voet zal blijven uitvoeren. Bij de archiefvorming spelen nog twee andere partijen een voorname rol: de staf- en beleidsmedewerkers en anderzijds de secretariaten (zie verder paragraaf 3.1.1). Analyse archiefbeheer.

12


3

Analyse archiefbeheer

Dit hoofdstuk beschrijft en beoordeelt op hoofdlijnen de kwaliteit van de informatievoorziening bij het kernministerie van Financiën. We hanteren hierbij twee invalshoeken: -

De kwaliteit van de informatievoorziening zelf. Vanuit deze invalshoek beoordelen we met name of het archiefbeheer volgens de archiefwettelijke eisen en procedures plaatsvindt.

-

Beleid, organisatie en middelen. Met deze invalshoek brengen we een aantal belangrijke randvoorwaarden voor goed archiefbeheer in kaart. Een analyse van deze randvoorwaarden kan tekortkomingen aan de kwaliteit van het archiefbeheer helpen verklaren.

De hierna volgende paragrafen beschrijven telkens eerst het toetsingskader dat wij hanteren bij de behandeling van een onderwerp, waarbij we uitleggen waarom we die norm hanteren. Vervolgens beschrijven we de situatie bij het kernministerie van Financiën onder het kopje 'bevindingen'. Elke paragraaf sluit af met een conclusie.

3.1

Archiefbeheer

Voordat we ingaan op de vraag of de kwaliteit van het archiefbeheer bij het kernministerie van Financiën voldoet, staan we eerst kort stil bij de vraag wat we eigenlijk onder de begrippen 'archief' en 'beheer' verstaan. Archief Voor de term archiefbescheiden verwijzen wij naar de definitie in artikel 1 van de Archiefwet 1995. Ter verduidelijking geven we aan dat hierbij gaat om 'procesgebonden informatie'. Dat wil zeggen dat het om informatie gaat die opgemaakt of ontvangen wordt vanwege de werkprocessen van een overheidsorgaan2. Archief bestaat dus niet alleen uit de stukken die in een postregistratiesysteem zijn ingeschreven. Een intern memo wordt lang niet altijd ingeschreven, maar speelt vrijwel altijd een rol in een werkproces van een overheidsorgaan. De Archiefwet 1995 benadrukt dat het hierbij ook om digitale gegevens gaat.3 En niet alleen om documenten maar ook om digitale gegevens in spreadsheets of databases. Naast interne memo's kunnen ook e-mail, concepten en aantekeningen tot het archief van een organisatie behoren. De vraag of de documenten een rol spelen of hebben 2 Met 'proces' bedoelen we zowel het primaire proces als het beleidsproces en het ondersteunende proces. 3 Archiefwet 1995, art. 1, onder c. De volledige definitie luidt: ‘archiefbescheiden [zijn] bescheiden ongeacht hun vorm, door de overheidsorganen ontvangen of opgemaakt en naar hun aard bestemd daaronder te berusten’.

13



gespeeld bij een werkproces is bepalend voor het duiden van een document als een archiefstuk. Beheer Onder archiefbeheer rekenen we in elk geval de volgende activiteiten: archiefvorming. -

Op deze activiteit komen we terug in paragraaf 3.1.1; het in toegankelijk staat brengen en houden van de archiefdocumenten (zie paragraaf 3.1.2);

-

het tijdig en volgens de juiste procedure selecteren en vernietigen van archief (zie paragraaf 3.1.3);

-

het overbrengen van te bewaren archief naar een rijksarchiefbewaarplaats (zie paragraaf 3.1.4);

-

3.1.1

het bewaken van de duurzaamheid van documenten (zie 3.1.5);

Archiefvorming

Toetsingskader -

In deze paragraaf beschrijven we de informatievoorziening binnen twee werkprocessen:

-

het behandelen van klachten en bezwaren door het team Handhavingsbeleid, directoraat-generaal Belastingdienst;

-

het verwerven of vervreemden van een staatsdeelneming in bedrijven, bij de directie Financieringen, Generale Thesaurie;

Het eerste proces is gestructureerd; het tweede is ongestructureerd, in die zin dat het proces is onderworpen aan politieke ingrepen, zoals de laatste jaren bij de verkoop van de staatsdeelneming in Schiphol telkens blijkt. Een beschrijving van enige werken informatieprocessen geeft een indicatie hoe binnen het ministerie het archief gevormd en verder beheerd wordt. Hierbij is het van belang vast te stellen of er een formeel regime is voor de archiefvorming en of dit formele regime op alle archiefdocumenten wordt toegepast. Met het formele regime bedoelen we de afspraken die – uiteraard binnen de wettelijke kaders - zijn gemaakt over de plaats waar stukken beheerd worden, over wie deze stukken beheert en over de wijze waarop ze beheerd worden. Deze afspraken staan bijvoorbeeld in het archiefstructuurplan (paragraaf 3.1.2), de beheersregels en procedures (paragraaf 3.2.2). Als stukken buiten die afspraken om beheerd worden, neemt de betrouwbaarheid van de informatievoorziening als geheel af.

14



Het leidt tot risico’s als onvolledige dossiers en ongeoorloofde vernietiging. Een bekend voorbeeld is dat e-mail en andere stukken op persoonlijke schijven vaak ten onrechte niet onder het formele beheersregime zijn gebracht. We gaan ervan uit dat de bevindingen die we hebben gedaan bij het onderzoek naar de werkprocessen, representatief zijn voor de situatie bij andere onderdelen van het kernministerie van Financiën. De analyse en de daaruit volgende conclusies en aanbevelingen hebben dan ook niet alleen betrekking op het team Handhavingsbeleid en op de directie Financieringen, maar op het hele ministerie. Bevindingen We toetsen hier of er een formeel beheersregime is, of dit bekend is en of dit wordt nageleefd. Aan de hand van de praktijkgevallen kijken we verder naar de volledigheid van de dossiers. Eerst geven we een korte schets van de organisatie rondom de archiefvorming. De organisatie rondom de archiefvorming Bij de archiefvorming zijn drie partijen betrokken: de eenheid D&I, de secretariaten en de beleids- of stafmedewerkers. De medewerkers van D&I scannen en registreren (delen van) de ingekomen papieren post en distribueren deze over de directies; vervolgens registreren en distribueren de secretariaten de ingekomen post intern ten behoeve van de afhandeling. De gang van zaken hierna verschilt per werkproces. Bij een gestructureerd proces, zoals het afhandelen van een klacht of bezwaar, gaat de reactie op een minuut, waaraan de medewerker een trefwoord moet toekennen, naar het secretariaat. Dit registreert de uitgaande brief in Docman en voegt deze toe aan het dossier. Het afgesloten dossier gaat naar D&I, die het registreert en opslaat. Bij meer ingewikkelde, minder gestructureerde en langdurige zaken beheert de medewerker het dossier zelf, soms jarenlang. Dit is bijv. het geval bij de vervreemding van een staatsdeelneming. Een dergelijk dossier is intussen niet geregistreerd en bestaat dus tot de overdracht aan D&I formeel niet. Het formele beheersregime Het formele beleid van het kernministerie bij de archiefvorming is dat het papieren archief leidend is; digitale documenten (bijv. e-mail) kunnen hierdoor alleen in papieren vorm als archiefbescheiden aan een dossier worden toegevoegd. Een algemeen uitgangspunt is verder dat er een formeel archief is en een niet-formeel werkarchief. Er is een beknopte Richtlijn selecteren archiefwaardige documenten. De richtlijn is bedoeld als handreiking voor de beleidsmedewerkers, om te kunnen vaststellen welke documenten als archiefbescheiden moeten worden aangemerkt. De richtlijn is via Fintranet voor alle medewerkers kenbaar. Bij de praktijktoetsen bleek echter niet dat deze bekend was bij de medewerkers. Ze is naar onze mening bovendien voor niet-vakmensen moeilijk te interpreteren en beantwoordt daarmee niet aan het gestelde doel.

15



Andere interne regels ter uitvoering van de Archiefwet (Statuut DIV e.d.) zijn evenmin bekend. Er is geen vastgesteld e-mailbeleid, hoewel een groot deel van de informatie via email gaat. Werkdossiers, digitaal en de volledigheid van dossiers De werkarchieven zijn bij het ministerie een erkend probleem. Voorafgaand aan de verhuizing naar Prinsenhof, werd een speciale projectorganisatie in het leven geroepen om tijdig de selectie en overdracht van zogenoemd archiefwaardig materiaal naar het centraal archief te realiseren. Hierbij werd geconstateerd dat 20 % van de werkarchieven ‘archiefwaardig’ was. Hoewel er zonder meer achterstanden in het Project opgeruimd verhuizen (POV) zijn weggewerkt, is daarmee het probleem nog niet opgelost. Vervolgafspraken moeten nog gemaakt worden. Zoals een recent plan stelt (Financiën gaat digitaal, 2006): ‘informele informatiestroom en formele documentenstroom zijn onvoldoende afgebakend’. Tijdens de praktijktoetsen bleek ons dat de beleidsmedewerkers vooral bij de meer ongestructureerde processen volgens eigen inzicht hun dossiers vormen. We geven hier enige indrukken. Informatie van deelneming in intra- of interdepartementale werkgroepen wordt niet in een formeel dossier opgeslagen en overgedragen aan D&I, tenzij het secretariaat bij de directie berust. Informatie over het besluitvormingsproces blijft veelal buiten het dossier. Hoewel bij een van de bezochte organisatieonderdelen dossierverantwoordelijken waren aangewezen, was het onze gesprekspartner niet altijd duidelijk of dezen alle relevante, formele archiefbescheiden in hun bezit hadden. Dossiervormers ‘schonen’ bij de definitieve dossiervorming hun dossiers. Van informatie van een zaak die geen bepaald eindresultaat heeft, wordt geen dossier gevormd. De tijd die archiefvorming (vooral) in een ongestructureerd proces de medewerkers kost, is flink toegenomen. Dit kan een knelpunt zijn bij een zorgvuldige dossiervorming. Professionele of administratieve ondersteuning wordt bij de dossiervorming niet verleend. D&I beperkt de controle van de aangeleverde (formele) dossiers tot het checken van de bijlagen bij de geregistreerde archiefbescheiden. D&I controleert niet – steeksproefgewijs - de werkdossiers. Door de digitalisering is het werkdossier van karakter veranderd. Een deel van de archiefbescheiden bevindt zich niet meer in papieren vorm in de dossiers, maar in een persoonlijke domein (e-mailbox) of op de groepsschijf. De digitale opslagmogelijkheid, gecombineerd met de grote hoeveelheden, stimuleert niet om de digitale archiefbescheiden uit te printen en in een dossier op te nemen. Vooral de informatie op de persoonlijke schijven is kwetsbaar en een risico voor een duurzame toegankelijkheid van het archief. D&I schat dat slechts 1% van de e-mail wordt gearchiveerd. Zo is er bij een taakoverdracht wegens het vertrek van medewerkers nog wel een zeker beleid voor een dossieroverdracht,

16



maar voor de persoonlijke digitale informatie is dat niet het geval. De ene medewerker print alles uit, de andere weinig tot niets. Volgens onze contactpersonen onderneemt D&I geen speciale actie bij het vertrek van een beleidsmedewerker, waarvan ze overigens meestal niet op de hoogte zijn. Het bovenstaande komt hier op neer dat de beleidsmedewerker naar eigen inzicht zijn dossiers vormt, zonder dat sprake is van een eenduidige gedragscode. Hierdoor ontstaat een grote mate van diversiteit in de dossiervorming. Conclusie Het ministerie loopt risico’s doordat de dossiers niet volledig zijn. Dit geldt vooral voor de dossiers van de niet-gestructureerde werkprocessen. Verder heeft de organisatie onvoldoende greep op het rechtmatige beheer van digitale archiefbestanden, omdat deze buiten het blikveld van het archiefbeleid vallen. Daardoor lopen bedrijfsvoering en verantwoording een risico.

3.1.2 Toegankelijkheid Toetsingskader Om informatie te kunnen raadplegen, moet deze toegankelijk zijn. Dat wil zeggen dat er zodanige afspraken zijn over de ordening van informatie, dat documenten binnen een redelijke termijn te raadplegen zijn. Vanzelfsprekend geldt dit voor alle archiefbescheiden die een organisatie beheert, ongeacht de vraag of documenten te bewaren of op termijn te vernietigen zijn en ongeacht het type documenten. Ook het beheer van digitale informatie op gemeenschappelijke en persoonlijke schijven moet op een gestructureerde manier en conform afspraken plaatsvinden, zodat ook deze stukken binnen het formele beheersregime komen te vallen. Eisen omtrent de blijvende toegankelijkheid van archiefdocumenten zijn neergelegd in de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden. Om te waarborgen dat alle informatie binnen een organisatie binnen een redelijke termijn terug te vinden is, is de implementatie van drie instrumenten noodzakelijk: -

een documentair structuurplan (DSP), waarin afspraken staan over de ordening en de plaatsing van de documenten binnen die ordening;

-

één of meerdere toegangen, waarin de feitelijke aanwezigheid van documenten en dossiers wordt vastgelegd. Meestal heeft de toegang de vorm van een posten dossierregistratiesysteem;

-

een bestandsoverzicht, gebaseerd op een documentair structuurplan. Hierin staan gegevens als een beschrijving van de archiefbestanden, gegevens over de omvang en de periode van de verschillende archiefbestanddelen.

17



Een volledig overzicht is, samen met de toegangen, in meerdere opzichten van vitaal belang voor een organisatie. Ten eerste krijgt een organisatie inzicht in de kennis en informatie die zij beheert en kan gebruiken. Ten tweede is een goede verantwoording van activiteiten alleen mogelijk als de 'neerslag' van die activiteiten vindbaar is aan de hand van zo'n overzicht. En ten derde kan een organisatie de archieven alleen volgens de regels beheren, als men weet om welke archieven het gaat. Zo kunnen stukken niet per abuis wegraken, of onbedoeld in de openbaarheid komen. In een digitale omgeving zijn plannen en overzichten overigens niet toereikend om een goede toegankelijkheid te waarborgen. Afspraken over en controle op migratie, conversie, de inrichting en vervanging van systemen zijn onontbeerlijk om ook digitale bestanden toegankelijk, dat wil zeggen: beschikbaar te houden. Bevindingen We gaan na of het kernministerie beschikt over de drie genoemde instrumenten en kijken hierbij naar de volledigheid en kwaliteit van de instrumenten. Gelet op de constateringen in paragraaf 3.1.1 bieden de instrumenten uiteraard alleen een structuur en een toegang voor de documenten die als ‘archiefbescheiden’ in het beheersysteem zijn opgenomen. Tot slot kijken we nog kort naar de duurzame toegankelijkheid en het hergebruik van de dossiers. Documentaire structuurplannen Het kernministerie beschikt over een groot aantal documentaire structuurplannen (DSP’s). Deze worden afgeleid van de basisselectiedocumenten (BSD’s), waarop het kernministerie haar bewaarbeleid baseert. Omdat er nog geen volledige set BSD’s is, kan er van een volledige set DSP’s evenmin sprake zijn. Van de door het kernministerie geïnventariseerde DSP’s is ongeveer twee derde deel vastgesteld of in concept aanwezig. Het is bij het ministerie niet bekend, wanneer alle DSP’s zullen zijn vastgesteld. Het traject van open vaststellen omvat eveneens het omwerken van bij de Generale Thesaurie gebruikte structuurplannen, die afwijken van de opzet van de DSP’s. Het onderhoud van de DSP’s heeft zonder meer de aandacht van het management. Wel kan de vorm daarvan in de nabije toekomst anders worden. In een DSP is voor één directie het verband tussen informatie en werkproces, en tussen 4

informatie en de toepasselijke ‘handeling’ uit verschillende BSD’s vastgelegd . Door dit laatste sluit de structuur van de informatieprocessen beter aan op de dagelijkse praktijk en de gedachtewereld van de beleidsmedewerkers. Onderhoud wordt hierdoor gemakkelijker. Verder is daardoor een verantwoorde selectie bij het registreren van een

4. Wij zagen als voorbeeld het DSP van de directie Financieel-Economische Zaken.

18



archiefdocument of een dossier mogelijk. Tenslotte geeft een DSP van sommige gestructureerde - processen een overzicht van de deelprocessen en de informatievoorziening daarbij; het levert daarmee een bijdrage aan de kwaliteit van de desbetreffende dossiers. Het DSP geeft het archief van een directie structuur, en niet meer dan dat; het bevat terecht geen onderdelen die in archiefbeheersregels of een DIV-Handboek thuishoren. Post- en dossierregistraties Het kernministerie beschikt over verschillende soorten posten dossierregistraties. Vanaf de jaren negentig zijn deze successievelijk bij de directies geautomatiseerd. Sinds kort is Docman het algemene registratiesysteem bij het kerndepartement. (In deze paragraaf beperkten we ons tot de geautomatiseerde systemen.) Vanaf 2005 is Docman uitgebreid met een scanfunctie voor geregistreerde archiefdocumenten. De gescande documenten worden opgeslagen in de Oracle Collaboration Suite (OCS) en zijn voor alle medewerkers op hun werkplek te raadplegen. Docman is via Fintranet voor alle medewerkers van het kernministerie raadpleegbaar. En wordt ook door beleidsmedewerkers geraadpleegd, zo bleek ons tijdens de inspectie. Voor zover de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden eisen aan de vindbaarheid in een beheersysteem stelt, voldoet DocMan daaraan. Docman maakt het mogelijk om ‘binnen een redelijke termijn’ documenten en dossiers aan de hand van een groot aantal kenmerken te vinden. Docman kan volgens verschillende structuren de informatie ordenen en daarmee toegankelijk maken. Zo kan er een informatiestructuur op basis van handelingen of werkprocessen bepaald worden. Bij een verdere digitalisering kan die functionaliteit van belang zijn, als de beleidsmedewerkers zelf hun digitale archiefdocumenten op een geordende wijze moeten gaan invoeren. Een inrichting van een beheersysteem op basis van werkprocessen biedt de beleidsmedewerkers immers een structuur die nauw aansluit bij de dagelijkse manier van werken. Uiteraard is de structuur op basis van werkprocessen afhankelijk van het voorhanden zijn van DSP’s (zie de subparagraaf hierboven). Docman heeft als beperking dat het alleen toegang tot de dossiers in het Prinsenhof geeft, de tijdelijke huisvesting van het kernministerie. Het geeft niet de plaats aan van de elders opgeslagen archiefblokken en de dossiers daarin.

Bestandsregistraties Er zijn twee systemen die een overzicht geven van blokken of bestanden van dossiers of andere eenheden en hun plaats in een opslagruimte. Docman kan alleen een overzicht van de in het Prinsenhof aanwezige archiefblokken en dossiers genereren (ruwweg alleen de laatste jaren); Voor het in Apeldoorn opgeslagen semi-statische archief van het kernministerie (zie verder paragraaf 3.2.5) geeft een Excellbestand een overzicht van archiefblokken, ingericht naar

19



directoraten en centrale diensten. Via een depotlijst (POP) kunnen de dossiers in de stellingen gevonden worden. De bestandsregistraties zijn volledig, voor zover het aan het semi-statische archief overgedragen dossiers betreft. Ze voldoen ook verder aan de in het toetsingskader gegeven eisen. Duurzaamheid Als laatste punt in het toetsingskader hierboven wordt de duurzame toegankelijkheid genoemd: toegankelijkheid hier in de betekenis van blijvende beschikbaarheid van het digitale archief. Deze vorm van toegankelijkheid krijgt in de digitaliseringsplannen vooralsnog weinig aandacht. Dit moet wel een aandachtspunt zijn, omdat onzekerheid daarover kan leiden tot het naast elkaar bestaan van een digitaal archief en een papieren archief. Waarbij het eerste nog niet beheerd wordt volgens de nieuwe, vereiste standaarden en het tweede niet meer voldoet aan de oude standaarden van archiefbeheer. Hergebruik Een belangrijk doel van de informatievoorziening is het hergebruik ervan. Een cruciale voorwaarde - adequate toegankelijkheid - is vervuld, zo bleek hierboven. De vraag is daarna of de informatie in het semi-statische archief inderdaad nog wordt geraadpleegd. Dit bleek bij navraag zonder meer het geval te zijn. De geïnterviewde medewerkers waren over de dienstverlening op dit punt allen positief. Conclusie Voor zover het om de ‘formele’ archieven gaat, zijn we positief over de mate van toegankelijkheid (in de zin van vindbaarheid, overzichtelijkheid) van de archieven. Hergebruik van de informatie vindt dan ook plaats. Wel is het te betreuren dat er nog geen volledige set documentaire structuurplannen (DSP’s) is.

3.1.3 Selectie en vernietiging Toetsingskader Vernietiging van archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde en geldende vernietigings- of selectielijst. Ook persoonsgegevens of documenten die persoonsgegevens bevatten bijvoorbeeld, mogen niet worden vernietigd als zij op een vernietigings- of selectielijst als te bewaren zijn aangemerkt. Hetzelfde geldt voor vernietiging van andere vertrouwelijke stukken en vernietiging uit registratiesystemen. Vernietigingslijsten die vóór 1968 zijn vastgesteld zijn niet meer geldig.

20



Van elke vernietiging moet een verklaring van vernietiging worden opgemaakt, die ten minste een specificatie bevat van vernietigde documenten. Verder moet in de verklaring van vernietiging staan hoe de vernietiging heeft plaats gevonden. Bevindingen Vernietigings- en selectielijsten Het ministerie beschikt nog niet over een volledige set selectielijsten: er is nog één geldige vernietigingslijst van na 1968; van de ‘primaire’ selectielijsten, waarvoor het ministerie van Financiën eerstverantwoordelijk is, is meer dan de helft vastgesteld (elf van de achttien). Van de secundaire lijsten, waarvoor het ministerie afhankelijk is van een andere eerst verantwoordelijk ministerie, is het merendeel nog niet vastgesteld (vijftig van de circa tachtig). De selectielijsten zullen in het kader van het PWAA-project binnen drie jaar worden vastgesteld. Het ministerie kan de stand van zaken van het open vaststellen van de lijsten volledig verantwoorden; de planning en de prioritering daarbij zijn echter minder of niet uitgewerkt. Volgens het management van D&I zullen de vastgestelde lijsten zonder meer onderhouden worden. Een meer op de werkprocessen toegesneden aanpak ligt hierbij voor de hand. Voor de actualisering van de lijsten zal voldoende capaciteit vrijgemaakt worden. De selectielijsten zijn, voor zover aanwezig, op verschillende manieren geïmplementeerd, namelijk in de documentaire structuurplannen, in het posten dossierregistratiesysteem Docman en in de depotlijst (zie paragraaf 3.1.2). Hiermee zijn de voorwaarden voor selectie, bewaring en overbrenging aanwezig. Eén aandachtspunt: uit het door ons geraadpleegde DSP bleek dat de bewaartermijnen in sommige gevallen, op verzoek van de betrokken directie, zijn opgetrokken. Hiertoe moet nog in de desbetreffende selectielijst een voorziening getroffen worden (zie Archiefbesluit, art. 5 ondere). Vernietiging Er zijn achterstanden. Deze worden voor de archieven uit de periode tot 1976 in het kader van PWAA-project weggewerkt; bij de opdracht zijn ook archiefbescheiden van ver na 1976 betrokken (zie paragraaf 3.1.4). De formele vernietiging vindt volgens een procedure plaats die met de nodige waarborgen is omgeven. Zo is de juiste grondslag aangegeven, geven betrokkenen hun toestemming en vindt de feitelijke vernietiging op de juiste wijze plaats (bij Van Gansewinkel). De vernietiging wordt tot op dossierniveau gedocumenteerd. Het voorgaande heeft alleen betrekking op het papieren archief. Er is vooralsnog geen beleid voor de vernietiging van digitale gegevens in informatiesystemen. Dit ondanks het feit dat er ook archiefbescheiden in alleen digitale vorm bestaan. Het management realiseert zich dat deze situatie aangepakt moet worden.

21



Conclusie Het is een goede zaak dat het ministerie binnenkort voor de vernietiging van haar archieven kan beschikken over een dekkend net van selectielijsten. Het onderhoud hiervan in een gewijzigde vorm heeft de volle aandacht van het management: nieuwe achterstanden zullen hierdoor niet ontstaan. Positief is verder dat de formele vernietiging van afgesloten dossiers goed is georganiseerd. Daarentegen ontbreken afspraken over de ‘schoning’ in de fase van de archiefvorming (e-mail, andere digitale bestanden). Door selectie naar eigen inzicht bestaat het risico dat de dossiers en archieven niet volledig zijn.

3.1.4 Overbrenging Toetsingskader Het ministerie van Financiën moet de te bewaren archieven die ouder zijn dan twintig jaar op planmatige wijze overbrengen naar het Nationaal Archief. De Archiefwet 1995 geeft daarbij een speling van tien jaar. Uiterlijk in 2006 moeten dus de archieven zijn overgebracht uit de periode tot 1976. Bevindingen Het ministerie van Financiën heeft een achterstand opgelopen. Het gaat volgens een recente telling om een achterstand van iets meer dan 4 kil.1, waarvan ongeveer drie kil.1 door het kernministerie5. Deze cijfers vertekenen echter. In werkelijkheid is de achterstand minder groot. Dit komt doordat in de telling een groot aantal archiefblokken voorkomt dat of tot (ver) na 1979 doorloopt of zelfs later begint. In het Project wegwerken archiefachterstanden (PWAA) zullen de achterstanden – vóór 2009 - versneld weggewerkt worden, zowel door de PWAA-projectorganisatie als door de CAS en het ministerie zelf. Inmiddels heeft het ministerie het convenant met de projectorganisatie ondertekend, waarin globale planningen van de bewerkingen staan. Verder heeft het ministerie een goed overzicht van de archiefblokken die de CAS zal bewerken. Het ministerie stelt zich positief op in het PWAA-project door heel regelmatig over de bewerking overleg te voeren. Aandachtspunt vormt de reële termijn voor het vaststellen van openbaarheidsbeperkingen, waarvoor de formele reactietermijn maximaal tien dagen is. Ook moet het ministerie nog de planningscijfers van de eigen bewerking en die door de CAS aan het PWAA doorgeven, conform art. 10a van het convenant.

5. Deze cijfers zijn ontleend aan het convenant van het ministerie met de projectorganisatie PWAA (2006).

22



Conclusie Gezien de gemaakte afspraken over de bewerking en overbrenging en de inzet van het ministerie bij de uitvoering daarvan, vertrouwen we erop dat de bewerkingsachterstanden binnen de gestelde termijn weggewerkt zullen zijn. Positief is dat het ministerie al een voorschot genomen heeft op het wegwerken van de achterstanden van na 1975.

3.1.5 Duurzaamheid Toetsingskader In de paragraaf over toegankelijkheid (paragraaf 3.1.2) benadrukten we het belang om voor digitale documenten extra voorzieningen te treffen. Dat geldt niet alleen voor de toegankelijkheid van digitale documenten, maar ook voor de duurzaamheid van de gegevensdragers, zoals CD-ROM’s, waarop deze documenten zijn opgeslagen. De Regeling duurzaamheid archiefbescheiden stelt voorwaarden aan de materialen voor te bewaren documenten en hun verpakking. Deze regeling bevat ook eisen aan de meer traditionele informatiedragers en schrijfwaren, namelijk papier, pennen, printers, en dergelijke. Tot slot zijn er ook eisen gesteld aan de eisen voor de verpakking van blijvend te bewaren materiaal. Om aan al deze voorschriften te kunnen voldoen, is het noodzakelijk dat reeds bij creatie van documenten de juiste materialen worden gebruikt en dat documenten zo snel mogelijk worden verpakt in de voorgeschreven materialen. Alleen op die manier kan worden voldaan aan de eis uit het Archiefbesluit dat aan de documenten tenminste honderd jaar geen noemenswaardige achteruitgang zal zijn te constateren. Documenten die in het verleden zijn opgemaakt en die onvoldoende duurzaam blijken, moet het overheidsorgaan laten conserveren of vervangen door reproducties die wel aan de eisen voldoen.

Bevindingen Tussen de eenheid D&I en de eenheid Inkoop van de afdeling Facilitaire Diensten zijn in het algemeen geen afspraken gemaakt over de wettelijke kwaliteit van de in te kopen archiefmaterialen. Uitzondering vormen de archiefdozen. Bij de praktijktoets in het centraal archief in Apeldoorn bleken de mappen en de hechtmiddelen niet aan de wettelijk gestelde eisen te voldoen. Conclusie De wettelijke eisen zoals neergelegd in de Regeling duurzaamheid archiefbescheiden zijn in het algemeen nog niet geïmplementeerd.

23



3.1.6. Aanbevelingen 1.

We dringen er bij het ministerie op aan beleid vast te stellen voor de archiefen dossiervorming en deze binnen het kernministerie te implementeren. Hierbij moeten de werkprocessen uitgangspunt zijn. We vinden het urgent dat het ministerie ook voor de digitale archiefbestanden informatiebeleid ontwikkelt en de uitvoering van dit beleid controleert.

2.

We dringen aan op de spoedige afronding van de documentaire structuurplannen ( DSP’s). Het opstellen en implementeren daarvan moet in dezelfde periode gebeuren als de afronding van de achterstallige basisselectiedocumenten, die de grondslag van de DSP’s vormen (uiterlijk januari 2009). We ondersteunen van harte de beleidsintentie van het kernministerie de archieven voor kennismanagement te hergebruiken.

3.

In vervolg op onze eerste aanbeveling dringen we er op aan beleid vast te stellen dat de informele vernietiging van archiefbescheiden tot het minimum terugdringt. Tot dat - te implementeren - beleid behoren voorlichting, training en toetsing.

4.

We dringen er op aan op korte termijn door Facilitaire Zaken en D&I gezamenlijk een implementatiebeleid voor de Regeling duurzaamheid archiefbescheiden te laten ontwikkelen.

3.2

Organisatie en middelen

Artikel 14 van het Archiefbesluit 1995 schrijft voor dat overheidsorganen archiefbeheersregels hebben, dat er voldoende ruimte is voor hun archiefbescheiden en dat er voldoende deskundig personeel beschikbaar is voor het archiefbeheer. In deze paragraaf gaan we in op de vraag in hoeverre deze randvoorwaarden voor het archiefbeheer bij het kernministerie van Financiën aanwezig zijn. Een analyse van deze randvoorwaarden kan tekortkomingen aan de kwaliteit van het archiefbeheer helpen verklaren.

3.2.1 Organisatie van de informatievoorziening Toetsingskader In paragraaf 2.3 beschreven we de wijze waarop de informatievoorziening binnen het kernministerie van Financiën georganiseerd is. In deze paragraaf behandelen we de vraag of de organisatie van de informatievoorziening voldoende garanties biedt voor verantwoord archiefbeheer. Bij de beoordeling hiervan kiezen we het begrip integraal informatiebeleid als uitgangspunt. We zijn van oordeel dat een integrale benadering van de informatievoorziening essentieel is, omdat deze benadering waarborgt dat alle archiefbescheiden binnen het formele beheersregime komen te vallen (zie paragraaf 3.1.1). De mogelijkheid om stukken te traceren voor bedrijfsvoering, verantwoording en in

24



een later stadium historisch onderzoek is daarmee gewaarborgd. Voordat we ingaan op de organisatie van het beheer en beleid binnen het kernministerie van Financiën lichten we het begrip ‘integraal informatiebeleid’ eerst kort toe. In een integraal informatiebeleid worden bibliotheek, archief, automatisering en informatisering niet langer als afzonderlijke terreinen beschouwd. Deze terreinen vormen één vakgebied, met één beleidsplan en één optimale organisatie. Organisatorisch betekent dit bijvoorbeeld dat ICT en archiefbeheer vanaf een zelfde niveau worden aangestuurd. Integraal informatiebeleid maakt het mogelijk dat specifieke archivistische kennis wordt benut, bijvoorbeeld bij de inrichting van document management systemen. Deze betrekkelijk nieuwe gedachte is vooral een gevolg van de voortgaande automatisering van de informatievoorziening. Nog niet zo lang geleden waren er alleen papieren documenten. De archiefafdeling was de enige afdeling die binnen een organisatie belast was met het beheren van documenten. Maar we moeten ook de bestanden die een applicatiebeheerder beheert tot het archief rekenen, zoals de data in geautomatiseerde financiële systemen. Ook in die gevallen gaat het om 'procesgebonden informatie'. De kaders van een integraal informatiebeleid moeten vastliggen in een integraal beleidsplan voor de informatievoorziening. Zo'n plan beschrijft de richting waarin de informatievoorziening zich de komende jaren moet ontwikkelen. Een uitgewerkt schema van de feitelijke werkzaamheden die de informatiebeheerders in het komende jaar moeten verrichten hoort thuis in jaarplannen. Het is van belang dat jaarplannen voor de informatievoorziening meetbare doelen bevatten, zodat het management hier goed op kan sturen. Verder vinden we het raadzaam dat jaarlijks een verslag wordt opgesteld waarin over de uitvoering van het jaarplan wordt gerapporteerd. Ook hierdoor wordt de kwaliteit van de informatievoorziening beter aanstuurbaar. Bevindingen Zoals we al in paragraaf 2.3 schreven, is een van de voorwaarden voor een integraal informatiebeleid vervuld: door de oprichting van de directie B&C in 2005, worden beleid en uitvoering van DIV en ICT vanaf één punt aangestuurd. Samenhangende visie informatievoorziening ontbreekt nog Het kernministerie beschikt over een groot aantal plannen en programma’s op het gebied van digitalisering. Zo heeft de directie B&C de ambities van het kernministerie op het gebied van een gedigitaliseerde ‘huishouding’ neergelegd in een Strategische BedrijfsvoeringsAgenda (SBA), geldend voor de periode 2006-2008. Ter uitwerking hiervan werd een Discussiesvoorzet Kennismanagement opgesteld (dec. 2005). Kennismanagement en Informatiemanagement vormen gezamenlijk een van de drie speerpunten van B&C voor 2007. Dit programma ziet D&I als het meest fundamentele programma, de basis voor de ontwikkeling van ‘eigentijds werken’. Eigentijds werken zal

25



een gedigitaliseerde kantooromgeving moeten zijn, vóór eind 2008 te realiseren. Deze omvat veel meer dan het digitale beheer van de procesgebonden informatie . Recentelijk heeft de directie B&C een eerste projectvoorstel voor Financiën gaat digitaal (juli 2006) gedaan. Dit project is het vervolg op het project Digitalisering back-office, waarin de digitalisering van archiefdocumenten via Docman mogelijk werd gemaakt. Deze functie is sinds enige tijd operationeel. Een voorwaarde bij de digitalisering van de informatiefunctie is de incorporatie van het Athena- kennissysteem, dat bij een van de directies werd opgezet. Ook archiefbescheiden maken daarvan deel uit. Een overkoepelende beleidsvisie waarin voor de middellange termijn de plannen tegen elkaar worden afgezet en gewogen, is er nog niet. In een dergelijke visie zou ook expliciet verband moeten worden gelegd met de Visienota van de ministers van OCW en BZK. Wat bij de afweging mogelijk helpt, is dat B&C wel grote ambities heeft, maar niet voorop hoeft te lopen en door een actieve rol in het afstemmingsoverleg van IODI-directeuren van anderen wil leren. De visieontwikkeling is voor eind 2006/begin 2007 gepland. In haar commentaar bevestigt het ministerie dat het binnenkort begint met het ontwikkelen van een integrale beleidsvisie en een daaraan gekoppeld informatieplan. Dit lijkt ons een goede zaak, omdat het niet denkbeeldig is dat het teveel aan ambities de krachten zal versnipperen. De tijdslimiet voor de realisering van alle projecten en programma’s is bovendien tamelijk dwingend, mogelijk te dwingend. Hoewel de plannen nog verre van uitgekristalliseerd zijn en we daarom daarover geen oordeel kunnen uitspreken, willen we hieronder toch op twee punten ingaan. Het zijn kantekeningen bij het projectvoorstel Financiën gaat digitaal (juli-versie). De menselijke factor en draagvlak voor digitalisering Het projectvoorstel Financiën gaat digitaal gaat ervan uit dat de klant stevig zal participeren. Tijdens de inspectie kregen we echter de indruk dat de klant nog de reorganisatie moet verwerken en dat participatie niet vanzelf spreekt. Uit de plannen blijkt onvoldoende welke rol de directies bij en na de digitalisering krijgen toebedeeld en wat de gevolgen voor het dagelijkse werk van de directies en van de beleidsmedewerkers zullen zijn. Evenmin is duidelijk hoe D&I draagvlak, advisering, voorlichting en ondersteuning gaat organiseren en promoten. En daarvoor een lange tijd uittrekt, omdat een succesvolle implementatie waarschijnlijk jaren zal duren, ook binnen één directoraat. Juist omdat het bij ‘anders werken’ om een pakket maatregelen en voorzieningen gaat, kan de ene maatregel bij een slechte voorbereiding of mislukte implementatie negatief werken op de andere maatregel. De plannen houden hiermee geen rekening.

26



Eisen aan digitaal archiefbeheer Op vele plaatsen hebben we kritische opmerkingen gemaakt over de onvolledigheid van de dossiers of van de archieven, wegens de onduidelijke scheidslijnen tussen formele en informele dossiers. Daarbij hebben we geconstateerd dat de digitalisering de archiefvorming ‘persoonlijker’ heeft gemaakt en daardoor meer heeft versnipperd. We beschouwen dit als een serieus risico voor de kwaliteit van de dossiers. Uit de plannen wordt niet duidelijk hoe de directie B&C met deze problematiek wil omgaan. In de eerste fase van Financiën gaat digitaal zal het kernministerie in twee pilots ervaring opdoen. Deze zijn zeker herkenbaar en bovendien ministeriebreed. Het betreft echter twee gestructureerde werkprocessen, terwijl in een kernministerie juist vele werkprocessen niet of weinig gestructureerd zijn. In dit soort processen is het - terecht gesignaleerde vraagstuk van de ‘informele’ documenten (vooral e-mail) ook veel groter. Ervan uitgaande dat de rol van de beleidsmedewerkers bij de archiefvorming niet kleiner wordt, vragen we ons af binnen welke informatiestructuur dezen gaan werken. Deze structuur zal toch zoveel mogelijk moeten aansluiten op de werkprocessen. Volgens ons is deze structuur nog zeer onvolledig voorhanden en nog niet op elkaar afgestemd (al was het maar omdat de DSP’s nog geen dekkend net vormen). Betekent een digitaal, voor alle onderdelen van het ministerie in principe toegankelijke informatievoorziening niet, dat de informatiestructuur in grote mate herontworpen moet worden? Is de capaciteit van D&I daartoe voldoende? Los van de structuur blijft ook het probleem van de persoonlijke, informele dossiers bestaan. Ook dat vraagt dringend om een oplossing. Conclusie Het kernministerie heeft nog geen samenhangende beleidsvisie op de digitale informatiehuishouding ontwikkeld; evenmin heeft ze duidelijke keuzes gemaakt tussen de vele plannen en ambities voor een digitale werkomgeving. We concluderen bovendien (afgaande op de plannen), dat het ministerie te weinig aandacht heeft voor de menselijke, culturele kant van de ingrijpende veranderingsprocessen. Dit vormt een ernstig risico voor het succes van de digitalisering van de werken informatieprocessen.

3.2.2. Kaders en verantwoording Toetsingskader Eerder in dit rapport, in paragraaf 2.1, behandelden we het juridisch kader waarbinnen de informatievoorziening van overheidsorganen moet worden vormgegeven. In deze paragraaf behandelen we de kaders die het ministerie zelf moet neerzetten, te weten de wettelijk verplichte beheersregels en de procedures en instructies die men in de dagelijkse praktijk hanteert bij het informatiebeheer. Daarnaast gaan we in op de controles die de organisatie uitoefent op het naleven van de vastgestelde regelingen en procedures.

27



Beheersregels zijn een belangrijk managementinstrument voor de eindverantwoordelijke voor het archiefbeheer. Ze zijn als het ware een verlengstuk van de archiefwetgeving. Hierin legt een zorgdrager het archiefbeheer specifiek voor de eigen organisatie op hoofdlijnen vast, waardoor de aansturing goed mogelijk wordt. Voldoende draagvlak voor en bekendheid met de beheersregels zijn daarbij essentiële voorwaarden. Ook managers moeten op de hoogte zijn van het bestaan van deze regels en zich verantwoordelijk voelen voor naleving ervan. Naast de beheersregels dringen we aan op het gebruik van procedures, voor de beheershandelingen die zijn behandeld in paragraaf 3.1. Bewerking en beheer van archieven kunnen aan de hand van de procedures op uniforme, zorgvuldige wijze plaatsvinden. Procedures zorgen er daarnaast voor dat de dossiervorming en het beheer controleerbaar zijn. Het verdient de voorkeur dat procedures voor archiefbeheer in een breder kader worden geplaatst, bijvoorbeeld binnen een kwaliteitszorgsysteem, en dat deze worden vastgesteld door het management. We vinden een kwaliteitszorgsysteem een goed middel om een efficiënte en betrouwbare informatievoorziening te waarborgen. Vaste procedures en normen in combinatie met periodieke controles dragen bij tot een stabiele kwaliteit van de werkzaamheden. Bovendien genereert een dergelijk systeem kengetallen en normen waarop het management goed kan sturen. Bij voorkeur rapporteert een onafhankelijk controleur rechtstreeks aan de departementsleiding. Ook zonder een systeem van kwaliteitszorg vormen periodieke toetsingen een goed sturingsinstrument voor het management. Bevindingen Het ministerie van Financiën heeft beheersregels vastgesteld. Er is een ministeriebreed Statuut Documentaire Informatievoorziening Financiën (Statuut DIV (1999)) en voor het kernministerie is er de Uitvoeringsregeling Statuut DIV (1999)). Het Statuut DIV (1999) en de uitvoeringsregeling zijn in 2001, tezamen met de beheersregels van de andere ministeries, door de toenmalige Rijksarchiefinspectie getoetst6. De beheersregels zijn destijds niet aangepast. Wel zal dit binnenkort gebeuren bij de herziening van de regels. We zijn positief over de redenen tot herziening die het plan van aanpak (definitieve versie maart 2005) geeft. Om de beheersregels niet onderhoudsgevoelig te maken, wil het management de beheersregels open en flexibel houden. Nadat de planning enige malen niet gehaald, worden de beheersregels nu in de zomer van 2007 vastgesteld.

6. Archiefbeheersregels bij de rijksoverheid, deelrapport 3: kwaliteit en inhoud (2001).

28



Hoewel we de archiefbeheersregels niet kunnen beoordelen, vragen we aandacht voor de vraag, welke ruimte het statuut overlaat aan de verantwoordelijkheid van de directeurengeneraal en de directeuren voor de bedrijfsvoering / informatievoorziening op hun beleidsterreinen. Anders gezegd: in het statuut zou de verhouding tussen B&C/D&I en de directies helder moeten afbakenen. De behoefte hieraan bleek bij de directies te bestaan. De beheersregels zijn niet breed binnen de organisatie ‘geland’: de beleidsmedewerkers waren niet op de hoogte van regelingen, voor zover deze voor hen relevant zijn (dossiervorming, ‘schonen’, overdragen van afgesloten dossiers aan D&I). Voor de secretariaten geldt hetzelfde. Een beknopte set vuistregels is niet beschikbaar. Dergelijke basiskennis is naar ons oordeel sinds de reorganisatie des te meer nodig, omdat de D&I sindsdien op afstand is geplaatst van de directoraten. Het is daarom een goede zaak dat na herziening de beheersregels en het handboek (zie verderop) via het intranetportal D&I beschikbaar worden gesteld. Ook bij de D&I-medewerkers bleek de regeling niet te leven. Procedures, werkinstructies, afspraken en modellen zijn opgenomen in zowel de bovengenoemde uitvoeringsregeling als in het Handboek procedures en afspraken. Dit handboek is in gebruik bij de eenheid D&I. Bij de herziening zal het ministerie – terecht - de procedures en instructies van de uitvoeringsregeling naar het handboek overbrengen. Het Handboek maakt weliswaar geen deel uit van de beheersregels, maar vindt daarin wel zijn grondslag. Dit laatste is nodig, om de inhoudelijke en formele samenhang te waarborgen en daardoor ook met het kwaliteitszorgsysteem voor de informatievoorziening, dat eveneens zijn grondslag in het DIV-statuut heeft. Het kernministerie kent vanaf 2002 een kwaliteitszorgsysteem voor de documentaire informatievoorziening. Kwaliteitszorg DIV was tot begin 2005 ondergebracht bij de directie Informatievoorziening en Algemene Zaken en kende twee fte. Begin 2005 is één auditorfunctie ondergebracht bij de Auditdienst Financiën (ADF). De eenheid D&I kent twee kwaliteitsmedewerkers, die kwaliteitsnormen voor D&I ontwikkelen. Begin 2006 heeft ADF een vrij breed klanttevredenheidsonderzoek uitgevoerd, dat een groot aantal knelpunten heeft opgeleverd, zoals het gebrek aan aandacht voor (de wijze van) dossiervorming. Het management van D&I erkent de gesignaleerde problemen, die voor een deel nog steeds geldig zijn. De evaluatie- of auditonderzoeken van ADF zijn vraaggestuurd, en vinden zowel in opdracht van de PSG als op verzoek van een directeur plaats. De eerste vorm van auditing is in het Statuut DIV voorgeschreven (zie art. 18). Beleid en uitvoering van de auditfunctie zijn niet uitgewerkt in een visie en werkplan. Wel is er een toetsingskader in de vorm van IKZ-DIV, zij het dat dit nog niet formeel is vastgesteld door de PSG, c.q. de Bedrijfsvoeringsraad.

29



Conclusie We zijn het met het ministerie eens dat de verschillende normen- en gedragskaders aan herziening toe zijn. De kaders zijn nog onvoldoende bekend buiten de informatiespecialisen van de directie Bedrijfsvoering en Communicatie. Positief is nog dat er bij de directie B&C kwaliteitsnormen worden ontwikkeld. Een systematische evaluatie- en auditfunctie op het gebied van de informatievoorziening heeft nog onvoldoende vorm gekregen.

3.2.3. Personeel Toetsingskader Voldoende en deskundig personeel is een noodzakelijke voorwaarde voor het beheren van archief. Deskundig personeel kan zorgen voor zodanig toegankelijke informatie, dat de primaire processen optimaal ondersteund worden. Daarnaast zijn goed opgeleide medewerkers essentieel voor het beheren van archief binnen de wettelijke kaders. Bevindingen In het organisatie- en formatierapport is een naar onze mening vrij volledig beeld gegeven van de organisatie en taken van de nieuwe eenheid D&I. Ook van de functies en de daarbij horende kennis en vaardigheden is een adequate beschrijving gegeven. Deze zijn ingebed in de voorziene ontwikkelingen en de ambities van het kernministerie. De gevolgen voor organisatie en personeel worden de volgende jaren door evaluaties gemonitord. Meer in het bijzonder geldt dit voor de bijscholing van het personeel, dat moet kunnen inspelen op de nieuwe organisatie en de ambities van de directie B&C. Op basis van – vrijwillige – assessments en een persoonlijk ontwikkelplan zal de plaatsing van de D&Imedewerkers getoetst worden. Ontwikkelplannen worden ook op basis van de beoordelingsgesprekken met alle medewerkers gemaakt. Deze zijn inmiddels afgerond. De ontwikkelplannen worden verwerkt in een opleidingsplan, dat onderdeel is van het jaarwerkplan 2007. Met de genoemde voorzieningen is naar onze mening een toereikend kader voor de personeelsontwikkeling gegeven. De formatie (circa 70 fte) wordt door de meeste gesprekspartners voldoende geacht. Wel werd bij het team Instrumentontwikkeling een mogelijk knelpunt gesignaleerd bij de verdere ontwikkeling van DSP’s. Uit het takenoverzicht blijkt dat dit team een groot aantal taken uit te voeren heeft. Een van die taken is de functie van relatiebeheerder. We vinden dit een sleutelfunctie, omdat door de reorganisatie het dagelijkse contact van de multifunctionele units (MU’s) met de directies is weggevallen, en omdat in de nabije toekomst de archiefvorming en het archiefbeheer geheel gedigitaliseerd zullen worden. Er zal daardoor veel geïnvesteerd moeten worden in de wensen, maar (naar verwachting) ook in de inzet van de directies. Het gaat dus om meer dan alleen klantwensen. Dit laatste betekent ook dat de

30



directiemedewerkers bijgeschoold moeten worden. Bij de digitalisering van het archiefbeheer zullen ook de ICT-ers een aantal basisregels van de archiefwetgeving (duurzaam beheer!) onder de knie moeten zien te krijgen. Hetzelfde geldt voor de secretariaten. Het relatiebeheer krijgt veel aandacht van het management. In het OFP zijn de reguliere dienstverlenende taken beschreven. De concrete uitwerking daarvan en de communicatie daarover in de dagelijkse praktijk van de klanten moet nog vorm krijgen. Dat is een taak van de relatiebeheerders. Naar ons idee is dit geen gemakkelijke zaak, omdat de rollen van de dienstverleners (de directie B&C) en de ‘klanten’ (de directies) momenteel door de digitalisering sterk in beweging zijn. Hoe de relatie geformaliseerd wordt, was op het moment van de inspectie nog niet duidelijk. Conclusie Aan de formatie en de deskundigheid van de informatiemedewerkers besteedt het kernministerie voldoende aandacht. Door de uitwerking van de inmiddels vastgestelde individuele ontwikkelingsplannen in een opleidingsplan wordt binnenkort een stevige grondslag voor de personele invulling van de nieuwe DIV-organisatie gelegd. De verder gaande digitalisering vraagt echter ook om een bijscholing van het ICT-personeel en een training van de beleidsmedewerkers als informatieverwerkers.

3.2.4.

Archiefruimten

Toetsingskader Blijvend te bewaren archiefbescheiden moeten worden beheerd in een archiefruimte die aan de eisen in de Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen voldoet. Deze regeling trad najaar 2001 in werking voor zowel bestaande als voor nieuwe ruimten. De hoofdeisen voor een archiefruimte staan in het Archiefbesluit. De archiefruimte moet voldoende zijn beveiligd tegen brand, inbraak en wateroverlast. Verder moet het klimaat goed zijn voor langdurige bewaring van archiefstukken op papier, (micro-)film, elektromagnetisch materiaal en optische schijven. Daarom gaan we in deze paragraaf in op de vraag in hoeverre aan deze eisen is voldaan bij het kernministerie van Financiën. Een gedetailleerd overzicht van de bevindingen en aanbevelingen op dit punt staat in bijlage 2. Op termijn te vernietigen archiefbescheiden hoeven overigens niet in een archiefruimte in de zin van de Archiefwet 1995 te staan. Voor deze bestanden geldt wel de eis dat ze in goede staat moeten blijven tot op het moment dat zij vernietigd kunnen worden.

31



Bevindingen De inspectie heeft de archiefruimte in Apeldoorn bezocht waar het kernministerie, vooralsnog tijdelijk, haar archief heeft opgeslagen. Hier hebben we zowel naar de kwaliteit van de ruimte op zich gekeken als naar de materiële en toegankelijke staat van de daar opgeslagen documenten (zie 3.1.2 en 3.1.5). De recentelijk gerenoveerde en in gebruik genomen archiefruimte bestaat uit twee boven elkaar gelegen depots. De capaciteit is meer dan voldoende. De ruimte is een verbetering vergeleken met de oude archiefruimte. Het gebouwbeheer ligt – centraal – in handen van B/CFD in Utrecht. De archiefruimte die we bezocht hebben, voldoet voor een deel niet aan de eisen uit de Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen. Belangrijkste bouwkundige tekortkoming – met het oog op de brandveiligheid - is de samenstelling van een groot deel van de scheidsconstructies, inclusief de daarin gelegen openingen (deuren). Deze voldoen niet aan de voorgeschreven materialen (steenachtig materiaal, metalen deuren). De archiefruimte en het ‘archiefgebouw’ zijn goed beveiligd tegen inbraak en wateroverlast. De brandbestrijdingsmiddelen voldoen aan de eisen. De circulatie is niet optimaal, onder meer omdat de rolstellingen te strak op elkaar aansluiten. Temperatuur en luchtvochtigheid worden niet in de depots zelf gemeten en geregistreerd. Een ander aandachtspunt vormen de blijvend te bewaren microfiches (de originelen van de memories van successie vanaf 1940 zijn vernietigd). Deze zijn, volgens de gesprekspartners, in een (andere) onvoldoende geklimatiseerde ruimte opgeslagen. In de depots lagen aan één zijde papieren materiaal dat daar niet thuis hoorde. Conclusie De archiefruimte waar het archief van het kernministerie berust, voldoet niet aan alle (sterk oplossingsgerichte) eisen van de Regeling bouw en inrichting archiefruimten. Beheersmaatregelen zoals beveiliging en monitoring compenseren voor een deel de tekortkomingen in de bouwtechnische sfeer. Het monitoren van de klimaatomstandigheden is echter ontoereikend. Een deel van het blijvend te bewaren archief is elders in een minder geschikte ruimte opgeslagen.

32



3.2.5. Aanbevelingen 5.

We ondersteunen het plan van het kernministerie op korte termijn een integrale beleidsvisie voor de informatievoorziening vast te stellen en daaraan een informatieplan te koppelen. Om het beleid niet te veel te versnipperen, zullen daarbij duidelijke keuzes gemaakt moeten worden. Om de digitalisering van de informatievoorziening te doen slagen, is veel aandacht nodig voor de ‘menselijke maat’. Medewerking en ondersteuning van de directies vormen daarom een belangrijke voorwaarde.

6.

Het ministerie moet ervoor zorgen dat het interne normenkader (DIV-statuut etc.) binnen de organisatie ingang vindt, via praktische vuistregels, trainingen en instructies (zie ook paragraaf 3.1.1 en 3.1.3). De implementatie hiervan kan in de digitaliseringsplannen ingebed worden en moet alle medewerkers aangaan.

7.

We bevelen het ministerie aan de auditfunctie voor de informatievoorziening in te bedden in de planningen controlfunctie en het kwaliteitszorgsysteem spoedig te formaliseren. Onafhankelijke oordeelsvorming en periodieke rapportage aan de PSG / Bedrijfsvoeringsraad zijn bij de controles een must.

8.

Gezien het tijdelijke karakter van de opslag vinden we het niet nodig dat het kernministerie drastische maatregelen neemt om de scheidingsconstructies aan de letter van de Regeling archiefruimten te laten voldoen. Wel moet het kernministerie aantonen dat deze aan de eis van één uur brandwerendheid voldoen. Het ministerie moet er verder voor zorgen dat de klimaatbeheersing beter gevolgd wordt. Alle erfgoedarchieven moeten in de centrale archiefruimte worden geconcentreerd.

33


4

Reactie plaatsvervangend secretarisgeneraal

In zijn reactie van 5 januari 2007 reageert de plaatsvervangend secretaris-generaal van het ministerie van Financiën, namens deze de voorzitter van het managementteam van de directie Bedrijfsvoering en Communicatie als volgt: “Met belangstelling heb ik kennis genomen van het conceptrapport Doorlichting archiefbeheer kernministerie van Financiën. De afgelopen jaren heeft de eenheid Documentatie en Informatie extra geïnvesteerd in het verbeteren van het papieren archiefbeheer, het wegwerken van de archiefachterstanden en het wegwerken van de werkarchieven. Dit laatste in het project opgeruimd verhuizen. Het is dan ook positief te lezen dat de inspanningen hiervoor zijn vruchten beginnen af te werpen, ondanks dat er nog een aantal verbeteringen en vervolgacties nodig zijn. Evenals voorgaande jaren blijkt dat digitale archivering een punt van zorg blijft. De bevinding dat digitale archiefbescheiden grotendeels buiten het archiefbeheer valt is terecht gemaakt. Zo ook de hieruit te trekken conclusie dat dit een ernstig risico vormt voor de volledigheid en samenhang van de informatie die nodig is voor een deugdelijke bedrijfsvoering en verantwoording. Uw centrale conclusie dat het archiefbeheer bij het kernministerie voor een deel op orde is, maar voor een aantal cruciale onderdelen niet goed op orde is, kan ik dan ook onderschrijven. De door u weergegeven bevindingen en aanbevelingen in deze zijn herkenbaar. Bij het aanpakken van de aanbevelingen zal worden aangesloten bij de Kabinetsvisie op vindbare en toegankelijke overheidsinformatie (Informatie op orde). De aanbevelingen zullen op korte termijn naar concrete verbeteracties worden vertaald. Op hoofdlijnen kan hierover worden gemeld, dat: 1.

ingestemd kan worden met het (verder) ontwikkelen door de Directie Bedrijfsvoering en Communicatie van een integrale beleidsvisie op de gehele informatiehuishouding. Informatiemanagement en kennismanagement vormen hierin de twee belangrijke peilers. De integrale beleidsvisie en het daaraan gekoppelde informatieplan zullen de gewenste richting en samenhang geven aan het grote aantal plannen en programma’s op het gebied van digitalisering. Hier geldt dus: basis op orde door meer de samenhang te zoeken via toegankelijke, flexibele en toekomstvaste voorzieningen en daarin ook keuzes te maken. Het bedrijfsvoeringsberaad heeft onlangs ingestemd met deze ingeslagen koers.

35



2.

vanuit deze beleidsvisie concrete beleidsvoorstellen en voorstellen voor implementatie ontwikkeld worden voor de (digitale) archiefen dossiervorming, waarbij de werkprocessen het uitgangspunt vormen. Binnen het te vormen informatiebeleid zal ook emailbeleid zijn plaats krijgen en beleid dat de informele vernietiging van archiefbescheiden tot een minimum terugdringt. Waar mogelijk zoeken we hierin de samenwerking met de andere departementen die ook voor deze opgave staan.

3.

in de beleidsontwikkeling de intensivering van de communicatie naar de klant een belangrijk aspect is, dat in ruime mate aandacht zal krijgen op de door u aanbevolen onderdelen, zoals voorlichting, training en toetsing. Volgend jaar wordt hiervoor een communicatieplan opgesteld. Aandacht voor de door u genoemde ‘menselijke maat’ wordt hierin overgenomen. Het verstevigen van het klantcontact door de relatiebeheerders speelt vanaf volgend jaar een belangrijke rol. Het verder inrichten en ontwikkelen van deze sleutelfunctie zal dan ook speciale aandacht krijgen.

4.

extra aandacht zal worden gegeven aan het (verder) ontwikkelen van relevante beheersinstrumenten voor de informatiehuishouding. De nog vast te stellen selectielijsten zullen worden afgerond. De DSP’s als beheersinstrument zullen verder ontwikkeld worden. Metadata zullen een steeds belangrijkere rol gaan spelen in de ordening en toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden.

5.

implementatie van het normenkader en het systeem voor kwaliteitszorg op korte termijn vorm wordt gegeven. Ook hierin zal aandacht zijn voor de betrokkenheid van en de afstemming met de klant. Hoe de auditfunctie voor de informatievoorziening ingebed kan worden in de planningen controlfunctie, zoals door u voorgesteld, zal nader onderzocht gaan worden.

6.

de bevindingen over de scheidingsconstructies van de archiefruimten in Apeldoorn verontrustend zijn. Wij zullen met voorrang contact opnemen met de beheerder om nader onderzoek uit te laten voeren naar de brandwerendheid en de klimaatbeheersing van deze ruimten.

Uw aanbevelingen zullen ter harte worden genomen en in concrete maatregelen en verbeteracties worden omgezet. Ook zullen zij onderdeel zijn van het verder ontwikkelen en professionaliseren van de eenheid Documentatie en Informatie.”

36


5

Nawoord Hoofdinspecteur sector archieven EGI

We vinden het zeer positief dat het ministerie onze conclusies en aanbevelingen overneemt en dat ze deze in concrete verbeteracties zal omzetten. Wel vinden we het nodig dat het ministerie vóór 1 april 2007 een plan van aanpak aan ons voorlegt, waarin het voor de uitvoering van onze aanbevelingen mijlpalen en termijnen vaststelt. Uiteraard kan dit plan van aanpak onderdeel zijn van een groter plan. Na ontvangst van dit plan zal de hoofdinspecteur hierover met de plaatsvervangend secretaris-generaal van gedachten wisselen.

37



38


6

Bronnen

Gesprekspartners ministerie van Financiën Dhr. mr. drs. A.H. Betting, directeur Financieringen, Generale Thesaurie Dhr. mr. P. van Dijk, senior beleidsmedewerker Team Handhavingsbeleid, DG Belastingen Dhr. J.P.G. Goedkoop, senior medewerker team Archiefbeheer, eenheid D&I, directie B&C Dhr. A.E. Harling, projectleider Digitaal Archief, directie B&C Dhr. B.J. Hoevers, beleidsmedewerker directie Financieringen, Generale Thesaurie Dhr. P. Huysman, hoofd Centraal Archief, directie CFD, Belastingdienst Dhr. mr. W.J. Huijssoon, senior beleidsmedewerker Team Handhavingsbeleid, DG Belastingen Dhr. drs. J.J. Jonkers, voorzitter MT eenheid D&I, directie B&C Dhr. P.C.A. Lamboo, medewerker team Instrumenten en informatiespecialist, eenheid D&I, directie B&C Mw. ing. P.C.L. van Leeuwen, auditmedewerker, Auditdienst Financiën Dhr. E. Makadoero, D&I adviseur eenheid D&I, directie B&C Mw. S. Ogretmen, directiesecretaresse, directie Financieringen, Generale Thesaurie Dhr. R. Schipper, senior medewerker team Archiefbeheer, eenheid D&I, directie B&C Dhr. Ing. M.E. Timmer, informatiearchitect/adviseur, eenheid Managementadvies, directie B&C Mw. W.A. Vermaas, secretariaatsmedewerker team Ondersteuning en Faciliteiten, DG Belastingen Dhr. M. de Winter, programmamanager, cluster Ontwerp, directie B&C Schriftelijke bronnen Beleid -

Bureaublad 2008, concept;

-

Directie B&C, Strategische BedrijfsvoeringsAgenda 2006-2008, concept febr. 2006; met memo over samenvattende afspraken over inhoud en sturing van de SBA, juli 2006;

-

Wij van B&C. Visie op bedrijfsvoering in 2008, versie 1. 18 nov. 2005.

-

B&C, cluster Ontwerp, Discussievoorzet Kennismanagement. Nadere uitwerking van de Strategische Bedrijfsvoeringagenda 2006-2008, dec. 2005;

-

Project Digitalisering Backoffice, presentatiesheets, z.d. [2004?];

-

Projectvoorstel Financiën gaat digitaal, concept, juli 2006.

39



Interne regelgeving -

Statuut Documentaire Informatievoorziening Financiën: Statuut DIV, febr. 2000;

-

Uitvoeringsregeling Statuut DIV (1999), hoofdstuk 6 (toezicht op het beheer);

-

Plan van aanpak herziening Statuut DIV en Uitvoeringsregeling, onderhoud Handboek procedures en afspraken, definitieve versie 1.1, mrt. 2005, met wijzigingen, nov. 2005.

Organisatie, planning en verantwoording -

Stafbureua IAZ/BBCD, Jaarplan 2005 Bestuursondersteuning, Bedrijfsvoering en Communicatie, versie dec. 2004;

-

Organisatie- en mandaatbesluit ministerie van Financiën, 2005, Stcrt. 2005, 182;

-

Organisatie- en mandaatbesluit centrale directies, [2005?]

-

Organisatie- en formatie eenheid Documentatie en Informatie (D&I). Een nadere uitwerking van de veranderopdracht, met bijlage III. Definitieve versie 28 november 2005;

-

Terugblik Bedrijfsvoering & Communicatie 2005, z.d. [2006];

-

Diverse organisatieschema’s, juni 2006;

-

Notitie speerpunten 2006, aug. 2005;

-

Notitie Budgetten B&C, maart 2006.

Toezicht, kwaliteitszorg en auditing -

Auditdienst, Klantbeleving en –participatie, Eenheid Documentatie en Informatie (D&I), mrt. 2006;

-

Baseline integrale kwaliteitszorg documentaire informatievoorziening, 2005; DIV/CDI, Monitor over (documentaire) informatievoorziening bij het kerndepartement, 2004;

-

Rijksarchiefinspectie, Jaarlijkse vragenlijst 2005 inzake het archiefbeheer ministerie van Financiën, inclusief de uitvoeringsorganisatie Belastingdienst, 2005.

Achiefvorming, ordening en toegankelijkheid -

Directie B&C, eenheid D&I, Documentair structuurplan directie Financieel Economische Zaken, juni 2006; schermprints ordeningsplan ‘Aorta’ directie Financieringen;

-

Inventarisaties van documentaire structuurplannen bij het ministerie van Financiën, aug. 2006;

-

Projectgroep Opgeruimd Verhuizen, Projecteindrapportage Project Opgeruimd Verhuizen (D&I 401), versie 1.2 definitief, mrt. 2006;

-

Richtlijn selecteren archiefwaardige documenten, maart 2006;

-

Schermprints Docman;

40



-

Werkinstructie afvoeren van dossiers naar het Semi Statisch Archief, aug. 2006;

-

Werkinstructie ordenen van dossiers in het dynamisch archief;

-

Werkinstructie beheer van dynamische dossiers.

Semi-statisch archiefbeheer -

Besluit tot vervanging memories van successie, Stcrt. 2001, 79;

-

Convenant ten behoeve van Wegwerken archiefachterstanden t/m 1975, juli 2006;

-

Overeenkomst opslag semi-statisch archief ministerie van Financiën bij het Centraal Archief B/CFD, okt. 2004;

-

Overzicht RIO’s/BSD’s waarin handelingen van financiën-actoren voorkomen, [juli 2006];

-

Planningsoverzicht van door CAS bewerkte archieven, 2006;

-

Verklaringen van vernietiging, 2005-2006;

-

Verklaringen van overbrenging, 2006.

41



42


7

Colofon

De hoofdinspecteur van de Erfgoedinspectie oefent ingevolge de Archiefwet 1995 toezicht uit op de naleving van deze wet door het Rijk, de zelfstandige bestuursorganen en de organen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. De Erfgoedinspectie controleert de naleving van de archiefwetgeving en de kwaliteit van het archiefbeheer. Hiertoe voert de Erfgoedinspectie onderzoeken en inspecties uit. Daarnaast rapporteren de zorgdragers jaarlijks aan de Erfgoedinspectie over hun archiefbeheer. De hoofdinspecteur rapporteert aan de betrokken overheidsorganen en, indien hiertoe aanleiding is, aan de voor het archiefwezen verantwoordelijke minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Jaarlijks brengt de hoofdinspecteur schriftelijk verslag uit over het toezicht op het archiefbeheer aan de minister, die het verslag vervolgens aan de Tweede Kamer overlegt. De Erfgoedinspectie is in Den Haag gevestigd en als volgt bereikbaar: Rijnstraat 50 Postbus 16478 2500 BL DEN HAAG Algemeen telefoonnummer

070-412 4012

Fax

070-412 4014

E-mail

[email protected]

Website

www.erfgoedinspectie.nl

43


Doorlichting archiefbeheer kernministerie van Financiën

Recommend Documents