48. Közgazdász Vándorgyőlés Szeged, 2010. október 1.
Az elırelátást nehezítı átláthatatlanság a költségvetés tervezésében és végrehajtásában Domokos László elnök, Állami Számvevıszék A globális pénzügyi válság olyan súlyosan érintette a világ legtöbb országának reálgazdaságát és ezen keresztül államháztartását, hogy a közpénzek szabályos és eredményes felhasználásáért felelıs nemzeti számvevıszékeknek is fel kellett tenniük a kérdést: hogyan tudnának hozzájárulni a gazdasági válságok keletkezésének, de legalábbis elmélyülésének a megakadályozáshoz, a válság negatív hatásainak enyhítéséhez? Ezt a felelısségérzetet tükrözi a Legfıbb Ellenırzı Intézmények Nemzetközi Szervezete (INTOSAI) gyors reakciója: az Igazgatótanács már 2008. novemberi ülésén egy munkacsoportot hozott létre annak megvizsgálására, hogy a pénzügyi világválság milyen kihívásokat jelent az állami számvevıszékek számára. A munkacsoportnak a közelmúltban, Londonban megvitatott részjelentésébıl egyetlen gondolatot szeretnék kiemelni, azt, hogy a nemzeti számvevıszékek az egyes országok immunrendszerének a részét képezik. Következésképpen a számvevıszék függetlensége, felruházása erıs hatáskörökkel, és e hatáskörök eredményes gyakorlása jelentısen hozzájárul egy ország gazdasága, pénzügyi rendszere és államháztartása egészségének megırzéséhez. Megítélésem szerint egy számvevıszék leginkább az által része az immunrendszernek, hogy szóvá teszi a rendetlenséget és megköveteli a rendet, azaz az államháztartás átláthatóságát, a közpénzek szabályos és eredményes felhasználását. A rend pedig értéket teremt. Miért? Azért, mert a rend javítja a tisztánlátás esélyét. Tisztánlátásra éppen a válsághelyzetben lett volna leginkább szükség. A globális pénzügyi válság hatása a magyar gazdaságra Elırelátható volt-e a globális pénzügyi válság és annak hatása a magyar gazdaságra és államháztartásra? A pontos mértéke biztos, hogy nem. 2008 szeptemberére azonban már nyilvánvalóvá vált, hogy az amerikai jelzáloghitelezési piac összeomlása világmérető válsággá terebélyesedik, és érzékenyen érinti a magyar gazdaságot is. Ennek ellenére a 2009. évi költségvetés a többszöri módosítások után is irreális feltételezésekre épült, ami késleltette a magyar gazdaság rugalmas alkalmazkodását a világgazdasági fejleményekhez. Az elırelátást – többek között – a tisztánlátás hiánya nehezítette meg, azaz az ÁSZ által éveken keresztül ismétlıdıen kifogásolt állapot, hogy az államháztartás beszámolási rendszere átláthatatlan. A 2009. évi zárszámadás számvevıszéki véleményében ismét meg kellett állapítanunk, hogy a zárszámadási törvényjavaslat több kötetes dokumentuma nem biztosítja az átláthatóságot, az évek közötti összevethetıséget. Valószínő, hogy az akkori kormányzat maga sem tudott eligazodni az államháztartás szövevényessé tett rendszerében, hiszen a három százalékos GDP növelésre alapozott, visszavont törvényjavaslat helyett beterjesztett költségvetési tervezet számait képviselıi módosító indítványcsomaggal tudta csak a stagnálást feltételezı makrogazdasági prognózishoz igazítani. Az ÁSZ ebben is súlyos kockázatokat talált, noha csak néhány nap jutott a dokumentumok áttekintésére. Az ÁSZ által feltárt kockázatok közül kettıt szeretnék csak kiemelni. Az ÁSZ vélemény rámutatott, hogy kockázatot hordoz az alkalmazotti létszám 0,6%-os csökkenésének
kormányzati prognózisa, mivel a pénzügyi válság reálgazdaságot a vártnál súlyosabban érintheti, aminek hatására a foglalkoztatottak számának 2,5-3%-os csökkenése is bekövetkezhet, ami a kereset-tömegre, illetve a költségvetés hiányára egyaránt hatást gyakorolhat. „A keresetek és a háztartások fogyasztásának alakulása tekintetében kockázati tényezıt jelent,” - írja véleményében az ÁSZ – „hogy az elmúlt két évben hitellel fedezett fogyasztás várható kiesését nem kellı mértékben vették figyelembe a makropálya prognózisában. Az alkalmazottak számának nagyobb mértékő csökkenése és a hitelfelvételi lehetıségek szőkítése és a feltételek szigorodása további kereslet csökkenést, vagyis nagyobb fogyasztás és GDP visszaesést okozhat.” Az ÁSZ vészjelzései valósnak bizonyultak: a foglalkoztatás visszaesése, a költségvetési bevételek zuhanásszerő csökkenése messze meghaladta a kormányzat optimista elırejelzéseit (lásd az 1. sz. táblázatot). 1. sz. táblázat A GDP és összetevıinek változása 2009-ben az elızı év százalékában (a 2009. évi kormányzati prognózis és a tényszámok) 2009 kormányzati prognózis
2009 tény
GDP (elızı évi áron
-1,0
-6,3
Háztatások fogyasztási kiadása
-3,8
-7,6
Közösségi fogyasztás
0,2
1,0
Bruttó állóeszköz-felhalmozás
-0,9
-6,5
Termékek és szolgáltatások exportja
3,9
-10,1
Termékek és szolgáltatások importja
2,4
-16,1
Forrás: A 2009. évi költségvetési törvényjavaslathoz csatolt prognózis, illetve a tényadatok tekintetében a KSH.
A 2008. III. negyedévében még 7,7%-os magyar munkanélküliségi ráta 2008 IV. negyedévére 8%-ra nıtt és 2009. IV. negyedévére 10,5%-ra emelkedett. A munkanélküliek abszolút száma 2008. III. negyedévéhez képest 2009 végéig 115 ezerrel nıtt.1 A rendetlenség és következményei A rendetlenség azonban nem 2009-ben, hanem évekkel ezelıtt kezdıdött. Tegnap részt vettem Szlovákiában a V4+2 országok számvevıszéki elnökeinek szokásos évenkénti munkaértekezletén. Bizony nem dagadt a mellem a büszkeségtıl, azoknak az ábráknak a láttán, amelyek az öt, az EU-hoz 2004-ben csatlakozott ország gazdasági növekedésének, illetve költség-
1
Forrás: KSH
2
vetési egyenlegének az adatait vetették egybe, hiszen 2005-tıl kezdıdıen minden évben, mindkét ábrán Magyarország volt a sereghajtó (lásd az 1. és a 2. sz. ábrát).
1. sz. ábra GDP növekedési ráta (elızı év=100% ) 15,0 10,0 5,0 0,0 -5,0 -10,0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Cseh Köztársaság
Magyarország
Ausztria
Lengyelország
Szlovénia
Szlovákia
2010
Forrás: EUROSTAT
2. sz. ábra Költségvetési deficit (GDP % -ában) 0,0 -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 -10,0 -12,0 -14,0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Cseh Köztársaság
Magyarország
Ausztria
Lengyelország
Szlovénia
Szlovákia
Forrás: EUROSTAT
3
2009
A többi ország az EU-taggá válást követıen komolyan vette a maastrichti kritériumok teljesítését. Ezért kirívóan negatív a magyar költségvetési hiány 2006-os közel 10 százalékos adata (az utánunk következı legnagyobb deficit sem éri el a 4 százalékot), majd az ezt követı kényszerő költségvetési visszafogás következménye, az 1 százalékot alig meghaladó gazdasági növekedés. A magyar gazdaság stagnálása akkor következett be, amikor a másik négy ország dinamikus gazdasági növekedést ért el. A 2006-ra vonatkozó költségvetési törvényjavaslat véleményezése során az ÁSZ hangot adott annak, hogy a költségvetési terv bevételei eltúlzottak, kiadásai pedig alultervezettek. Nem volt azonban olyan költségvetési szabályrendszer, azaz rend, amely a kormányzatot a valós számok tiszteletben tartására kötelezte volna. E mélyrepülés következtében Magyarországot a válság is mélyponton érintette és mélybe rántotta, hiszen a világgazdaság növekedésének korszakában tartalékok helyett adósságot halmozott fel, így nem maradt költségvetési forrás a ránk törı válság következményeinek enyhítésére, sıt a kormányzat az ország költségvetési pozíciója teljes szétesésének megakadályozása érdekében a válságot tovább mélyítı költségvetési kiadáscsökkentésre kényszerült. Kettıt emelek ki ezek közül. Az elsı, hogy a munkanélküliek számának drámai növekedés ellenére nem jutott többletforrás foglalkoztatást elısegítı programok bıvítésére. Éppen ellenkezıleg, a munkanélküliség alakulásának kormányzati alulbecslése miatt év közben mérsékelni kellett2 az aktív foglalkoztatási eszközök, a foglalkozási rehabilitációs programok finanszírozásának elıirányzatait, mivel, az álláskeresıknek járó passzív ellátások összege a magas munkanélküliség miatt messze meghaladta az alultervezett elıirányzatot (lásd a 2. sz. táblázatot). 2. sz. táblázat A Munkaerıpiaci Alap néhány kiemelt kiadásának 2009. évi módosított költségvetési elıirányzata és tényleges teljesítése Elıirányzat megnevezése
Elıirányzat
Foglalkoztatási és képzési támogatások 46 009,6 TÁMOP 1.1 Munkaerıpiaci szolgáltatások 22 477,0 és támogatások TÁMOP 1.2 Foglalkoztatást ösztönzı nor9 110,1 matív támogatások Szakképzési és felnıttképzési célú kifize- 24 533,8 tések Rehabilitációs célú munkahelyteremtı 4 000,0 támogatás Álláskeresési támogatások 100 040,0 Vállalkozói járadék 1 680,0 Bérgarancia kifizetések 5 250,0
Teljesítés 39 624,7 20 241,6 4 111,6 19 535,0 617,1 139 622,1 2 640,1 9 179,8
Forrás: 2009. évi zárszámadási törvényjavaslat
A lakástámogatás a másik kiemelendı terület, ahol célszerő ösztönzı intézkedések helyett a válságot elmélyítı forrásszőkítı lépésekre került sor. Az ÁSZ e témakörben 2008-ban végzett 2
Zárszámadási ellenırzésünk azt is felszínre hozta, hogy erre a jogszabályok kijátszásával, a társadalmi partnerek kizárásával került sor.
4
vizsgálata feltárta, hogy 2005-2008 között a lakásépítéseket döntı hányadban az alacsony kamatozású svájci frankban felvett lakossági és vállalkozói hitelek finanszírozták (lásd a 3. sz. ábrát).
3. sz. ábra
Forrás: Az ÁSZ jelentése a lakástámogatási rendszer hatékonyságának ellenırzésérıl Budapest, 2009. április 20. oldal Az adatok forrása a KSH
E hitellehetıség a pénzügyi világválság következtében 2008 végétıl minimálisra zsugorodott. Az ÁSZ Kutató Intézetének a világgazdasági válság kockázataival kapcsolatos elemzése3 2009 elején felhívta figyelmet arra, hogy a svájci frankban nyújtott hitelforrás elapadása a lakásépítési piac megroggyanásához vezet. E nyilvánvaló összefüggés ellenére a magyar kormány takarékossági okokból a lakásépítési támogatások drasztikus csökkentése mellett döntött. Az „eredmény”: • • • •
2009-ben elızı évhez képest az engedélyezett hitelek számában 62, összegében 66 százalékos csökkenés következett be; 25 százalékkal csökkent az átadott lakások száma; 40 százalékkal csökkent a kiadott lakásépítési engedélyek száma; 10-25 százalékkal csökkent a termelés az építıipar fı alapanyag-elıállító és beszállító iparágaiban.4
A zárszámadási törvényjavaslatból kiolvasható, hogy a lakástámogatási elıirányzaton alig több, mint 5 milliárd forint támogatás csökkentést sikerült elérni5, ami elenyészınek tőnik az okozott kárhoz képest. 3
Pulay Gyula: A világgazdasági válság költségvetési kockázatai Elıadás a Gazdasági és Szociális Tanács 2009. január 28-i ülésén 4 Forrás: Statisztikai Tükör 2010. 48. szám Lakossági lakáshitelezés 2009. II. félév.
5
A fentiekbıl levonhatjuk a következtetést, hogy a rend fegyelmet is jelent. Ésszerő költségvetési szabályok kialakítását és azok betartását. Természetesen a közgazdászok mindig vitázni fognak arról, hogy mi tekinthetı ésszerőnek. Például ésszerő és igazságos-e, hogy a maastrichti kritériumok számításánál nem veszik figyelembe, hogy a nyugdíjreform következtében keletkezı költségvetési többletkiadásokat a magánnyugdíj-rendszerben keletkezı megtakarítások ellentételezik. Ha ezt teljes mértékben beszámítanák, akkor 2009-ben GDP arányában a magyar államháztartási hiány 1,4 százalékponttal, az államadósság pedig 9,4 százalékponttal lett volna kevesebb (lásd a 3. sz. táblázatot). 3. táblázat A magánnyugdíjpénztárba átlépık miatti tb-járulékcsökkenést pótló költségvetési támogatás és a magánpénztári vagyon a GDP %-ában
Év
A magánnyugdíjpénztárba átlépık miMagánpénztári vagyon atti tb-járulékcsökkenést pótló költséga GDP %-ában vetési támogatás a GDP %-ában
2000
1,29
0,47
2001
1,85
0,53
2002
2,34
0,51
2003
2,99
0,69
2004
3,85
0.81
2005
5,11
0,96
2006
6,29
1,01
2007
8,00
1.17
2008
6,65
1,24
2009
9,40
1,36
Forrás: A PSZÁF és a KSH adatai alapján végzett saját számítás
Az azonban megkérdıjelezhetetlen, hogy nem lett volna szabad kedvezı világgazdasági környezetben kiugróan magas költségvetési deficitet produkálni és folyamatosan növelni az ország eladósodottságát, hiszen emiatt a válság idején kellett költségvetési megszorításokat alkalmazni. A külföldi példák azt mutatják, hogy százezres nagyságrenddel lehetne kevesebb a munkanélküliek száma, ha Magyarország is jól átgondolt programokat tudott volna indítani a válság negatív hatásainak enyhítésére. Nyilvánvaló az az összefüggés is, hogy a megszorítások önmagukban nem eredményeznek tartós egyensúlyt, ahhoz növekedésre is szükség van. A növekedés egyik záloga azonban az,
5
(XI. fejezet 14. cím 1. alcím a módosított elıirányzat 205 532 millió forint, a tényleges teljesítés 199 289,3 millió forint.)
6
hogy a gazdaságot megszabadítsuk a felesleges terhektıl. Ez nem feltétlenül jelent újabb elvonásokat. Az ÁSZ szinte minden vizsgálata sok-sok aprónak tőnı lyukat fedez fel az ellenırzött területen, amelyeken keresztül haszontalanul folynak el az adóforintok. E lyukak betömésével, a felesleges párhuzamosságok megszüntetésével, azaz nagyobb renddel sok milliárdos megtakarításokat lehetne elérni. Az ÁSZ minden évben megfogalmazta erre vonatkozó javaslatait, nem sok valósult meg belılük. Egyik legfıbb törekvésem, hogy a jövıben ez ne így legyen. Az új Alkotmány megalapozhatja a rendet a közpénzügyek területén A közpénzügyek rendbetétele jogi hátterének megteremtéséhez kiváló alkalmat szolgáltat az új Alkotmány kidolgozása. Hatályos Alkotmányunkból hiányzik a közpénzügyek rendszerszerő szabályozása. Közpénzügyek alatt a közteherviselés szabályozását, az államháztartás alrendszereinek meghatározását, az alrendszerek költségvetése fenntarthatóságának, kidolgozásának, elfogadásának, végrehajtásának és ellenırzésének szabályozását, a költségvetésbıl gazdálkodó szervek típusainak meghatározását, létesítésük, gazdálkodásuk és a gazdálkodás ellenırzésének szabályozását, továbbá az állami vagyonnal való gazdálkodás és a gazdálkodás ellenırzésének szabályozását értjük. Ezekrıl a témakörökrıl elszórt rendelkezések találhatók csak az alaptörvényben, általában sommás deklarációk formájában. Hiányzik a költségvetés fenntarthatóságát biztosító normarendszer, a költségvetés és a zárszámadás fıbb tartalmi elemeinek meghatározása, az elıkészítésükre, elfogadásukra vonatkozó szabályozás. Az állampolgároknak joguk van a pénzügyi biztonsághoz, ezért alkotmányi szintő, stabil szabályozás kell; az új generációk jogainak, érdekeinek védelmében is szükség van az állam túlzott mértékő eladósodását megakadályozó, az államháztartás viszonylagos egyensúlyát biztosító alkotmányos szabályokra. Az Alkotmány szintjén is meg kell jelennie a költségvetés megalkotása legfontosabb elveinek, pl. az átláthatóság, a részletesség, a teljesség követelményének. Ki kell mondani azt is, hogy az Alkotmányban és a törvényekben foglalt kötelezettségek, feladatok forrását biztosítani kell a költségvetésben. Mindezek alapján kezdeményeztem, hogy a közpénzügyekrıl az Alkotmány önálló fejezetben rendelkezzen. Ezt a követelményt nemzetközi és hazai alkotmányjogi összefüggések is alátámasztják. Az Európai Unió tagállamainak alkotmányai szinte kivétel nélkül tartalmaznak ilyen fejezetet, részletes szabályokkal. „A rend értéket teremt.” – mondtam elıadásom kezdetén. Egy ehhez kapcsolódó népi bölcsességgel szeretném befejezni: tartsd meg a rendet, és a rend megtart téged. Meggyızıdésem, és remélem, hogy az elhangzottak is meggyızıen igazolták, hogy – József Attila szavaival szólva – egy igazságos rend segít kimászni a mostani válságos helyzetbıl és egy fenntartható növekedési pályára állítani a magyar gazdaságot.
7
