Dinamikus településrendszer
Helyzetelemzés III. Településfejlesztési politika és működési feltételei Magyarországon
2005. március.
Készült: VÁTI Kht Stratégiai Tervezési Igazgatóság
Munkatársak: Jusztin Valéria Kiss Csaba Sóvágó Krisztina Dr. Vécsei Pál Sárdi Anna Külső szakértők: Beluszky Pál Horváth M. Tamás Miklóssy Endre Igazgató: Wächter Balázs Vezérigazgató: Csanádi Ágnes
2
Tartalomjegyzék
1. A TELEPÜLÉSHÁLÓZAT FEJLŐDÉSÉRE HATÓ TÉNYEZŐK MAGYARORSZÁGON ................. 4 1.1 A TELEPÜLÉSHÁLÓZAT FEJLŐDÉSÉNEK TÖRTÉNETI ELŐZMÉNYEI ................................................................. 4 1.2 A II. VILÁGHÁBORÚT KÖVETŐ IDŐSZAK ....................................................................................................... 6 1.3 A RENDSZERVÁLTOZÁS UTÁN ....................................................................................................................... 7 2. TELEPÜLÉSFEJLESZTÉSI POLITIKA ÉS KÖVETKEZMÉNYEI MAGYARORSZÁGON .............. 9 2.1 ELŐZMÉNYEK ............................................................................................................................................... 9 2.2. A SZOCIALISTA ÉRA TELEPÜLÉSPOLITIKAI KONCEPCIÓJÁNAK JELLEMZŐI ÉS KÖVETKEZMÉNYEI ............... 10 2.3 A RENDSZERVÁLTÁS UTÁNI IDŐSZAK LÁTENS TELEPÜLÉSPOLITIKÁJA ........................................................ 13 3. A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI ÉS ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER TELEPÜLÉSRENDSZERT, VALAMINT A TELEPÜLÉSHÁLÓZAT-FEJLESZTÉST ÉRINTŐ JELLEMZŐI .................................. 15 3.1 VISSZATEKINTÉS ......................................................................................................................................... 15 3.2 A RENDSZERVÁLTÁST KÖVETŐ IDŐSZAK .................................................................................................... 16 4. A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSI RENDSZERÉNEK JELLEMZŐI ..... 24 4.1 HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FINANSZÍROZÁSI POZÍCIÓINAK ALAKULÁSA ..................................................... 25 4.1.1 Önkormányzatok összes bevételének alakulása .................................................................................. 25 4.1.2 Önkormányzatok bevétel-kategóriáinak alakulása............................................................................. 28 Átengedett bevételek alakulása................................................................................................................................. 29 Saját bevételek alakulása .......................................................................................................................................... 30 Állami hozzájárulások és támogatások alakulása ..................................................................................................... 34
4.1.3 Önkormányzati kiadások alakulása .................................................................................................... 35 4.2 HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FEJLESZTÉSI CÉLÚ FORRÁSAINAK ALAKULÁSA ................................................ 38 4.2.1 Településfejlesztési támogatások ........................................................................................................ 39 4.2.2 Ágazati fejlesztési támogatások .......................................................................................................... 46
3
1. A településhálózat fejlődésére ható tényezők Magyarországon 1.1 A településhálózat fejlődésének történeti előzményei A magyar településhálózat fejlődése a honfoglalástól megkezdődő folyamat volt, mely többször drasztikus átalakulásokat eredményezet az ország településszerkezetében. A Kárpát-medencében a magyarok bejövetele előtt is voltak már állandó települések, de ezen helyek lakottságának kontinuitása nem bizonyított. A Honfoglalást követő évszázad a második felében kezdett kialakulni a máig jellemző településhálózat, melynek alapja a faluhálózat. A telepítés gazdasági lényege az ekés földművelés igényei alá rendelt határmegállapítás, ami általánosságban 20-30 km2 közötti faluhatárt jelent, és melynek eredményeképpen az ezredfordulóra tízezernyi földműves aprófalu alakult ki. Minden további változás ennek az alaprendszernek a módosulását jelenti. Azon történeti folyamatok közül, melyek a magyar településfejlődést a kezdeti évszázadokban lényegesen befolyásolták, az egyházi (püspöki székhelyek, ill. templomos falvak) majd a világi intézményrendszer (uradalmi központok, megyék) kiépítése a legfontosabb. Ugyancsak jelentős szerepet játszottak a király által adományozott települési jogok, a különböző kereskedelmi utak és átkelőhelyek. Az Árpád-kor közepe táján egyrészt megerősödik a piacgazdaság, a hozzá tartozó kézművesiparral, munkamegosztással, kereskedelemmel, másrészt pedig új igény jelenik meg az ország külső védelmével kapcsolatban. Az első, európai értelemben vett városaink a székhelyek lesznek: Esztergom és Székesfehérvár. A kézművesség és a kibontakozó távolsági kereskedelem, amiket a királyi hatalom is támogat, immár valóságos városokat hoz létre, döntő részben nyugatról jött telepesekből. Az efféle telepítés Európa-szerte általánossá vált a 13. századra, a túlnépesedett területekről így kerültek át a jobbágyok az újonnan feltört erdőterületekre, és ehhez a nagy keleti térségekben mindenütt országvédelmi funkciók is társultak. A középkor végére már mintegy 700-750 hely lett jogi értelemben várossá Fejlettebbek azonban mindössze 130-140-en voltak, és az utóbbiak közül mintegy 30-40 alkotta a legfejlettebbek körét. A nagyobb városoknak ebben a korszakban 50-60 km átmérőjű vonzáskörzetei alakultak ki. A városok nagy része ugyanakkor nem „központi hely”, hanem közvetlenül a király főhatósága alá rendelt település, mivel adózás és igazságszolgáltatás tekintetében oda tartozik. Ezért mondják őket „szabad királyi városoknak”, amely szónak a lényege a vármegyétől való függetlenség. A városok másik fajtája a földesúri alárendeltségű mezőváros (oppidum), amelynek azonban kiváltsága az, hogy egy összegben adózhat, ennek megfelelően belső jogrendje és autonómiája van. A településrendszer alakulását olyan tragikus történelmi események is befolyásolták, mint a tatárjárás, vagy a 150 éves török uralom. A tatárjárás közvetlen település-földrajzi hatása a települések védelmi funkciójának határozott (várak építése, települések megerősítése) figyelembevétele volt. Jóval összetettebb hatása volt ennél a török uralomnak. A törökök által elfoglalt országrészben a korábbi alapvetően aprófalvas településrendszer szinte teljes egészében megsemmisült, helyette néhány védettséget élvező, nagy határú, felduzzadt népességszámú (ún. khász) város funkcionált. Ennek nyomán a török kivonulás után
4
mezővárosi-tanyás településrendszer alakult ki, amely máig élesen eltér a többi országrész településszerkezeti jellemzőitől. További sajátosságot jelentett ezen elnéptelenedett országrészben a betelepítéseket kísérő, tudatos mérnöki munkával készült, sakktábla alaprajzú települések tömeges megjelenése. A 18. századtól azonban a politikai egység és a tartós béke új fejlődési pályát nyitott meg. A településfejlődésben egyre meghatározóbb lett a helyi piacokban betölthető szerep, másrészt pedig a távolsági kapcsolatrendszer, a közlekedési útvonalak (történelmi úthálózat, vasúthálózat, Duna) szerepe. Ezek a közlekedési csomópontok egyrészt már korábban jelentőssé vált településeken jöttek létre, másrészt dinamizáltak olyan településeket, melyek a kedvező fekvésüknek köszönhetően kerültek csomóponti funkcióba. A 19. század közepére jelentős mértékben megnőtt a nagyhatárú alföldi városok súlya. Az ipar fejlesztő hatása viszont jobban érvényesült a dunántúli és északi kisvárosokban, mivel itt koncentrálódtak a hagyományosan ipari (kereskedelmi) városok, amelyek több évszázados központ-folytonossággal és meghatározó polgáriasodottsággal rendelkeztek. Ezzel ellentétben a mezővárosok eredeti, történeti funkciójához képest, amikor a tanyáknak csak ideiglenesmásodik lakás funkciója volt és a város volt az állandó lakóhely, később – a dualizmus korához hasonlóan a húszas évek során – intenzívvé vált a tanyákra való kiköltözés. Az ország népességének egyötöde élt ekkor tanyákon. A 19. századi migrációban a két legdinamikusabb népesség-felszívó pólus a főváros és a tanyák voltak. Az akkori adatok szerint az Alföldön és Budapesten lakott az ország népességének 60 %-a, a Dunántúlon negyede, az északi hegyvidékeken 15 %-a. Nagy-Budapest az ország népességének 18 %-át tömörítette akkor. A 19. század első negyedére, a reformkor kezdetén, a legnagyobb városaink a következők (Zárójelbe téve az „óriásfalu” típusú települések). (Debrecen 45 ezer), Pest 40 ezer, Pozsony 37 ezer, (Kecskemét 34 ezer), (Szeged 32 ezer), Buda 28 ezer. 20 és 30 ezer fő között van: Székesfehérvár, Újvidék, Miskolc, Kolozsvár, Brassó, Nagyszeben. 10 és 20 ezer fő között Pécs, Baja, Kassa, Sopron, Pápa, (Zombor), (Szatmárnémeti), (Nagykároly), Nagyvárad, (Nyíregyháza), (Békéscsaba), Arad, (Versec), Vác, Eger, (Gyöngyös), Gyula, Komárom, Győr, Temesvár, (Nagyszentmiklós), Gyulafehérvár. Trianon hatásai közül település-földrajzi értelemben az addig nem létező országhatárok megjelenése volt a legrombolóbb hatású, mivel vonzásterületeket metszett át és évezredes kapcsolatrendszereket tett működésképtelenné. Trianon a városhálózat fejlődésére is jelentős hatással volt. Budapest relatív túlsúlya még kifejezettebbé vált, mivel a megmaradt országterület összes többi „nagyvárosa” (Pécs, Debrecen, Szeged, Miskolc, Győr) vonzásterületének jelentős részétől elvágva periférikus helyzetbe került. Ugyan történtek kísérletek a két világháború közötti időben is egyes városok regionális központi szerepkörének erősítésére, ezek az adott helyzetben és fejlődési dinamika mellett eleve sikertelenségre voltak ítélve.
5
1.2 A II. világháborút követő időszak A II. világháborút követő időszaknak számos olyan általános jellegzetessége van, amely nélkül az urbanizációs folyamat sajátosságai nehezen értelmezhetők. Az egyik legfontosabb az a tény, hogy Magyarország rendkívül alacsony városodási szintről indult és településrendszere erős agrártradíciókkal rendelkezett. Az általános jellegzetességek közé tartozik, hogy Magyarország – éppúgy, mint a környező országok mindegyike igen erőteljes extenzív jellegű fejlődési-fejlesztési szakaszon ment keresztül. Az urbanizáció folyamata ennek megfelelően ugyancsak extenzív jellegű volt és a koncentráció jegyeit viselte magán. Végül szintén az általános sajátosságok közé tartozik, hogy a II. világháborút követő időszakban minden korábbihoz képest megnőtt a népesség mobilitása. Az állami beavatkozást jellemző folyamat volt, hogy az állam maga próbált rendelkezni a regionális fejlődési folyamatok minden eleme felett. Általános célkitűzés az egyenlőségeszmény volt, azonban ez további egyenlőtlenségeket szült. Alapeszköze a redisztribució volt, és ritka kivételtől eltekintve a városok preferálását jelentette, sokszor pénzt nem kímélve a semmiből teremtve városokat (Sztálinváros). Az erőltetett iparosítás pozitív következménye volt, hogy csökkent Budapest túlsúlya az ipar szerkezetén belül. Kialakult a bányászati-nehézipari-energetikai tengely, túlméretezett kapacitásokkal. Nőtt a különbség az iparosított és az agrárvidék között. Az osztrák és jugoszláv határvidékeken kialakult egy 50 km-es sáv, ahol csak elvétve ruháztak be. A falusi térségeket pedig a tanyaközpontok és a termelőszövetkezeti falvak kivételével általában nem fejlesztették. Ezzel próbálták serkenteni a parasztságot a közös gazdaságokba történő belépésre. 1959-ben ipar-decentralizálási politika fogalmazódott meg a vidéki nagyvárosokat érintően (Miskolc, Debrecen, Szeged, Pécs, Győr). Ennek az intézkedésnek területi kiegyenlítő hatása is jelentős volt: 1960-1970 között Szabolcsban négyszeresére, Békésben, Bács-Kiskunban és Somogyban háromszorosára nőtt az iparban foglalkoztatottak száma. A hatvanas évektől a megyeszékhelyek kerültek kedvező helyzetbe, megyei szinten települt meg minden gazdasági és kulturális intézmény. Ugyanakkor több korábbi megyeszékhely – Baja, Esztergom, Gyula, Sopron – városi szerepköre is átmenetileg leértékelődött. Ez intézményi-hatalmi koncentrációt eredményezett. Az 1971-ben bevezetett OTK célja a különböző településtípusokban élők életkörülményeinek közelítése, a városiasodás kibontakoztatása volt. Felismerték, hogy az iparosítás önmagában kevés, a hangsúly az életviszonyok kiegyenlítésére került. Ennek ellenére a korabeli magyar települések 64 %-a a nem fejlesztendő és minimális szolgáltatásokat nyújtó kategóriába sorolódott. A hetvenes évek fejlesztési forrásaiból alig 150 település részesült (a középfokú központtól feljebb soroltak). Ez lényegében csak a városok fejlesztését jelentette. A hetvenes évek centralizációs törekvései – közigazgatási összevonások, iskolák megszűnése, körzetesítése – a kis és aprófalvak helyzetét jelentősen rontotta, amire elvándorlással próbált a lakosság reagálni. Az elnéptelenedés és a népességcsere folyamata ugyan hosszabb volt, de a szocialista korszak jelentősen rontott a helyzeten. A hetvenes évek elején Baranyában, Vas, Zala, Nógrád és Szabolcs-Szatmár megyékben intenzív népességbeáramlás indult meg az
6
elhagyott portájú kistelepülésekre (cigány lakosság, vagy az egykori cselédtelepeken született fiatalok). A nyolcvanas évek a szocialista településfejlesztés negyedik és egyben utolsó korszaka volt, amikor az előző elképzelések már nem, újabbak pedig még nem érvényesültek. A spontán folyamatok szabadabban érvényesülhettek, hiányzott az összehangolt helyi és országos fejlesztési politika. Egy-egy település helyzete a lobbypozíciójától függött, azonban a szelektív elvándorlás, valamint az évtizedeken keresztül érvényesülő paternalista fejlesztési politika jelentősen csorbította a vidék helyi társadalmának érdekérvényesítő képességét. A leglényegesebb változás: a helyi tanácsi önállóság lassú növekedése, a központi hatalom gyengülése, a helyi igazgatás lassú és fokozatos függetlenedése a költségvetési újraelosztástól. A szocializmus korszaka település- és területfejlesztési politikájának nyertesei a lakástámogatások, a kommunális és gazdasági fejlesztések fő kedvezményezettjei a redisztribuciós centrumok, Budapest és a megyeközpontok voltak, vesztesei a kistelepülések és szórványok. Ugyanakkor el kell ismerni, tényleges kiegyenlítő, a falvak és a falvakban élők helyzetét javító hatása volt az egyes ágazati politikáknak (falusi iparosítás, „szövetkezeti politika”). A korszak végén megjelent az első területfejlesztési politika a hátrányos helyzetű térségek megsegítésére, amely elsősorban az egyre mélyebb válságba süppedő aprófalvas vidékeket kedvezményezte.
1.3 A rendszerváltozás után A rendszerváltozás jelentősen csökkentette a települések centralizációját, minden település megkapta az önkormányzat/képviselőtestület megválasztásának jogát. Mindez alapvető fordulatot hozott a kisebb települések javára. Az előző időszakban még sohasem fordult elő, városok és falvak ugyanazon fejkvóta alapján részesüljenek állami támogatásból. Ez a falusi önkormányzatok lehetőségeit az eddigiekhez képest nagymértékben kiszélesítette. Liberalizálódott a várossá nyilvánítás gyakorlata, aminek következtében a városok száma dinamikus növekedésnek indult. Ötven év alatt a városok száma megnégyszereződött, de a városodás és városiasodás folyamata elszakadt egymástól. 1989-ben 41 település kapott városi rangot. A kilencvenes évek elejére a lakosság közel kétharmada lett városlakó, később csökkent az ütem. 1949-ben három nagyvárosban 355 ezren éltek, 1999-ben a 8 nagyvárosban 1 millió 148 ezer fő. A magyar városhálózat meghatározó elemeivé váltak a 10 ezer fő alatti kisvárosok, amelyek többsége központi-ellátási szerepkörének alig tud megfelelni. Új, többszörösen hátrányos vidékek alakultak ki, többnyire a szocialista nagyipar hagyományos területein – Ózd, Komló, Miskolc-Diósgyőr – ahol a funkcióvesztés után nemritkán a lakosság cserélődése is felerősödött. A folyamat vesztesei általában a falusi térségek (Alföld és Tiszántúl), ahol az agrárium válsága is hozzájárult a lemaradáshoz. Olyan falusi alsó társadalmi réteg kezdett kialakulni, amelyik szakképzettség hiányában elvesztette városi/ipari munkahelyét, és iskolázottságának alacsony szintje miatt nem tudta magát átképezni, ezért végleg hazatért lakóhelyére. A gazdaságban végbemenő folyamatok közül mindenekelőtt a gazdaság regenerációjának nagyfokú regionalizálódását kell kiemelni. Szabályt erősítő kivételek vannak, mint például a határ-menti forgalomból (is) profitáló Nyíregyháza esete, a tőke „szabályszerű” áramlása 7
azonban elsősorban a központot, Budapestet és közvetlen környezetét, másodsorban az északnyugati ország-negyedet favorizálta és az ország többi részén legfeljebb a regionális központokkal tett kivételt. Megjegyzendő, hogy a magyar gazdaság állapotára és növekedési esélyeire vonatkozó megállapítások általában pozitívak és az előrejelzések derűlátóak, annak ellenére, hogy az ország versenyképességi pozícióinak jelenlegi romlását tekintve az elemzők többségének véleménye megegyezik. Ugyanakkor abban is egyetértés van, hogy versenytársaink máshonnan indultak, más ütemben fejlődtek, ezzel magyarázható növekedési rátájuk és tőkevonzó képességük pillanatnyilag nagyobb ereje. A tartós felfutást veszélyeztető körülmények közül az alábbiakat érdemes megemlíteni: − a magyar gazdaság nyitottságából adódó rendkívüli sérülékenysége (Európa második legnyitottabb gazdaságú országa Luxemburg után és a világ más országai közül is csak négyen előzik meg); − a megtelepült multinacionális vállalatok beágyazódási problémái (beszállítói kapcsolatok gyengesége); − a rendelkezésre álló munkaerővel kapcsolatos problémák: miközben Magyarországon a legalacsonyabb az aktivitási ráta, ezért egyes elemzők szerint a jelenleg inaktív állomány jelenti az ország egyetlen még ki nem használt erőforrását, a dinamikusan fejlődő régiókban évek óta nem áll már rendelkezésre a kívánatos (pl. autóipari, IKT összeszerelő) iparágak fogadását lehetővé tevő, megfelelő számú és tudású munkaerő; − Magyarország lemaradása az adóztatási- és bérversenyben; − továbbra is túl magas hitel-kamatok, ami a hazai kis-és középvállalkozások versenyesélyeit rontja. Mindezek a problémák elsősorban az iparban és a magas szintű szolgáltatásokban merülnek fel, a mezőgazdaságban kevéssé. Ez a Magyarország számára kitüntetett jelentőségű ágazat – hiszen ha valahol, a mezőgazdaság vonatkozásában ténylegesen rendelkezik az ország komparatív előnyökkel – még mindig átalakulási válsággal küszködik és a legérzékenyebben sújtják a csatlakozás következményei, az ezzel járó alkalmazkodási kényszer. A helyzet drámaiságát mutatja, hogy 1996 óta mintegy félmillió gazdasági méretű háztartás szűnt meg (legalábbis a statisztika szerint, amiben közrejátszhat a regisztráció és a mindenkori támogatási konstrukciók alakulása is.) A mezőgazdaság válsága, az integrációs kapcsolatok felbomlása és problematikus újra-szövődése elsősorban az Alföldön és az aprófalvas vidékeken jelent problémát, ahol az ágazat részaránya a foglalkoztatásban még mindig magas és nincsenek munkahelyek, amelyek alternatívát jelenthetnének.
8
2. Településfejlesztési politika és következményei Magyarországon 2.1 Előzmények Jelentősebb hatású, a magyar településhálózat fejlődésébe való tudatos állami beavatkozásról a XIX. sz. második felétől, különösen a kiegyezéstől beszélhetünk. Nem kétséges, hogy ezt megelőzően is volt településfejlesztési politika, szabadságok és kiváltságok biztosítása egyes városok számára, de az hálózatfejlesztés szempontjából inkább reagálás volt ezen városok már elért fejlesztésére, prosperitására. Az a törekvés, hogy a településhálózatban jelentős strukturális változásokat valósítsanak meg először a magyar kormányzatnak a fővárosra vonatkozó politikájában mutatkozott meg. Ennek legfontosabb tényezője volt, hogy a kettős monarchiában Budapestet Béccsel azonos rangú fővárossá tegyék, másrészt, hogy a Kárpát medencén belül teremtsenek olyan központot, amely mintegy szimbolizálja az ország egységét, ahol minden szál minden közlekedési vonal összefut. Budapest fejlesztése ebben az időszakban tehát nemzeti ügy volt, a nemzeti egyenrangúság, önbecsülés és identitás kérdése. Magyarországon a két világháború között a területfejlesztési elképzelések közigazgatási reformjavaslatok formájában fogalmazódtak meg. A geográfus Prinz Gyula több tanulmányában kifejtette, hogy az államterület közigazgatási felosztásának kiindulópontjaként a járások területét kell meghatározni, aki járásbeosztás alapja pedig a városok vonzáskörzete kell hogy legyen; nem a megyéket kell járásokra osztani, hanem az „optimálisan kialakított” járásokból kell a megyéket összerakni (Prinz tervezetében a 162 járást 15 megyébe – + Budapest – vonta össze). Ugyancsak régi múltra tekint vissza a „tanyapolitika” formálódása. A „tanyakérdés” megoldására is közigazgatási indíttatású elképzelések fogalmazódtak meg: a tanyás határrészeket távolabbi pontjain először igazgatási kirendeltségeket kívántak kialakítani, majd közigazgatásilag önálló tanyaközségeket, amelyekben tanyaközpontok – az alapfokú intézmények kis központjai – alakultak volna ki, s idővel ide költöztek volna a tanyán élők is. (Ezen elképzelésekkel élesen szembefordult ekkor Erdei Ferenc, aki a tanyás települési és gazdálkodási rendszer előnyeit is hangoztatta). A második világháború után – épp a „tanyakérdés” hosszú múltja miatt s mert a tanyavilágot is a múlt „átkos örökségei” közé sorolták – elsőként a tanyakérdés megoldását célzó intézkedések kerültek napirendre a településpolitikai kérdések közül. Mivel az alföldi szórványtelepülések a „szocialista településhálózatról” alkotott elképzelésbe nem illettek, a feltételezések szerint a kollektivizálást is fékezték, nehezítették a nagyüzemek kialakítását s megfelelő életkörülményeket sem nyújtottak, gyors felszámolásukat tűzték ki célul a fordulat éve után (egyes tervek szerint a mintegy 1 milliós lakosságú tanyavilág 1955-re megszűnt volna). A tanyavilág felszámolását un. tanyaközpontok ill. tanyaközségek szervezésével kívánták megoldani: a nagyhatárú tanyás városok egy-egy határrészét közigazgatásilag önállósították, községi szervezetet hoztak létre, házhelyeket mértek ki, ide kívánták összetelepíteni a szórványokon-tanyákon élőket. A "szocialista faluhálózat” tervezői az 1930as évek közigazgatási indíttatású elképzeléseit tették magukévá. E folyamat irányítására 1949ben létrehozták az ún. Tanyai Tanácsot, élén Erdei Ferenccel, akinek korábbi nézeteivel homlokegyenest ellenkező „tanyapolitikát” kellett megvalósítania. Az alföldi megyékben a kijelölt mintegy 300 tanyaközpontból 120 tanyaközség szerveződött, valódi településsé formálódásuk azonban vontatottan haladt annak ellenére, hogy a tanyaközpontok területén házhelyosztást végeztek, közművesítettek, rendezési terveket készítettek, közintézményeket 9
létesítettek, a tanyaközpontok területén kívül viszont számos korlátozó intézkedést vezettek be a tanyavilágban (a külterületeken). Tiltották az építkezéseket, a tanyák átépítését, bővítését, közintézmények létesítését, nem tették lehetővé a villamosítást stb. E tilalmak a nyolcvanas évek közepéig-végéig voltak érvényben. A koalíciós évek településhálózat fejlesztési-racionálási elképzelései szintén közigazgatási reformjavaslatok mezében jelentkeztek. Ezek közül a legkidolgozottabb a Nemzeti Parasztpárt javaslata volt, mely támaszkodhatott Erdei Ferenc és Bibó István ez irányú előmunkálataira. Erdei F. még a háború előtt megjelent „Magyar város”-ban fogalmazta meg „országépítő” javaslatát – városokkal. Az elképzelés az alföldi mezővárosok s tanyáik kapcsolatának – valós alapú, de Erdei F. által némiképp idealizált - értelmezésére vezethető vissza: az országfelosztás ideális egységei a városok s a velük a tanyák mintájára egybeszerveződött vidékek. Ez a „szakmai előkép” ötvöződött a Parasztpárt „feudalizmusellenességével”, következésképp megye-ellenességével; a Nemzeti Parasztpárt javaslata szerint a közigazgatási rendszer területi alapegységévé – a korábbi vármegyék és járások helyett – a nagyfokú helyi autonómiára épülő városmegyét kell tenni: „Vármegyék helyett városmegyéket kell szervezni. A közigazgatás szervezetének a valóságos gazdasági, társadalmi és közlekedési gócok körül kialakult valóságos egységekhez kell idomulnia. Eszerint Magyarországot a 25 vármegye és 151 járás helyett kb. 70–80 ilyen városi vagy városiasodó központ körül kialakítandó városmegyére kell bontani. A jelenleg teljesen külön igazgatási életet élő városokat szervesen bele kell kapcsolni a városmegyébe s vele a környék életébe” – fejtegette parlamenti beszédében Erdei. A közigazgatás területi korrekcióinál, 1950-ben – mivel mélyrehatóbb változtatásokra nem vállalkozott a hatalom – ezt a javaslatot nem vették figyelembe, maga a „városmegye” tervezet elkészült, megjelent, s hatása mindmáig kimutatható a különböző közigazgatási reform-tervekben ill. településhálózatfejlesztési elképzelésekben.
2.2. A szocialista éra településpolitikai koncepciójának jellemzői és következményei Tervgazdálkodást folytató országokban szükségszerűen felmerül a népgazdasági tervezés mellett – vagy annak részeként – a területi- és településhálózat-tervezés életre hívása. Az első ötéves terv készítése (1949) megkövetelte egy átfogó településpolitika kidolgozásának szükségességét”. E feladat hárult az 1949-ben felállított Területrendezési Intézetre. Az intézet feladata volt a területi politika tudományos megalapozása, a szocialista építőmunkát szolgáló, szocialista településpolitika kidolgozása”. A településpolitika kialakításának ideológiai alapját – Hajdú Zoltánt idézve – „...valójában a társadalmi és területi munkamegosztásról, a városfalu történetileg változó kapcsolatáról vallott, leegyszerűsített, sőt torzított sztálini felfogás jelentette. Röviden úgy összegezhetjük a településpolitika ideológiai, gazdasági környezetét, politikai feltételrendszerét, hogy ezek direkt módon meghatározták a településpolitika irányait, ill. céljait; a településfejlesztést erőteljesen egybekapcsolták a gazdaság, a politikai struktúra, a társadalom átalakításának voluntarisztikus céljaival, ill. eszközeivel.” A településpolitika elsődleges célja az iparosítás településhálózati feltételeinek megteremtése, ugyanakkor a településfejlesztés legfontosabb eszköze is az iparosítás. A településhálózat-fejlesztési tervek, koncepciók alapkategóriája ill. a legfontosabb eszköze a települések osztályba sorolása volt. Ennek célja a munkálatok megkezdésekor (1950) ugyan csupán a városrendezési szempontok érvényesítése, a rendezési tervek fajtáinak megállapítása volt, rövid idő múlva viszont már a távlati településhálózat-fejlesztés alapkategóriáinak 10
tekintették azokat. Többszöri módosítás után 3 alapkategóriát alakítottak ki; az I. osztályú települések közé az országos jelentőségű városok kerültek. A II. kategória települései is városias szerepkört láttak volna el, a mezőgazdasági termelés politikai, gazdasági, igazgatási, szociális, kulturális stb. központjai. A települések zömét a III. kategóriába, a községek (falvak) csoportjába sorolták. Az e csoportba sorolt „...települések fejlesztését oly módon kell irányítani, illetve korlátozni, hogy egy új, a szocialista termelés érdekeinek megfelelő községhálózat kialakulásához vezessen.” Mivel egyrészt a fejlesztési eszközök szűkösen álltak rendelkezésre, másrészt úgy vélték, hogy a „gazdaságos” településméret 3000 lakosnál kezdődik, a III. kategóriába sorolt települések között a „fejleszthetőség” szempontjából éles különbségeket tettek; e tervek szerint a III/A kategória települései a helyi szükségleteket továbbra is önállóan látják el, saját kategóriájukon belül „korlátlanul” fejleszthetők. A III. B kategória települései csoportjukon belül korlátoltan, s egy másik, közeli településsel együtt fejleszthetők s a két települést fokozatosan egyesíteni kell. A „...C. csoportba soroltuk azokat a községeket, amelyek lélekszámuknál, gazdasági helyzetüknél, közlekedési adottságaiknál, területi elhelyezkedésüknél fogva nem illeszthetők bele a kialakítandó szocialista községhálózatba és ezért nem is fejleszthetők”. E községekben a koncepció szerint beruházás csak kivételesen lett volna engedélyezhető. „A C. csoportba sorolt települések területére építési engedélyt lakóépületre kiadni nem szabad. A jelentkező építési szándékot – kellő politikai felvilágosítás útján – a felé az A csoportba sorolt település felé kell irányítani, amelyhez a település kapcsolódik” – írta a tervezet. Az elképzelés egésze nem emelkedett állami határozattá, egyes elemei, pl. az egyes településekre kimondott építési tilalom azonban igen. E tervezetek a maguk idején nem is nyertek publicitást, az 1960-as évek elejéig szüneteltek is a tervezési munkálatok, de az 1960as években újrainduló településhálózat-fejlesztési tervezés ezekre az alapokra épült. E korai koncepció – egyik értékelője szerint – „A politikai és ideológiai közegnek, környezetnek megfelelően nyíltan „osztálybázisú”, városfejlesztés-orientált, „munkásosztálypárti” térbeli elképzeléssé-tervrendszerré vált” (Hajdú Zoltán). Egyértelműen állást foglalt a településállomány közel felét kitevő, III/C. csoportba sorolt községek fokozatos elsorvasztása, felszámolása mellett. Egy 1951-es településpolitikai álláspont szerint a 3500-4000 fős településeket nyilvánították gazdaságosan üzemeltethetőnek. Az e szerint tervezett, de végül meg nem valósított faluösszevonások a mintegy 1000 aprófalu sorsát eldöntötték volna. 1949 után külterületi lakott helyeken, tanyákon építési tilalmat rendeltek el, majd tanyaközpontokká, községekké alakították őket. (Az 1949-es ötéves tervben 250 új tanyaközpont létesítését írták elő.) Az ötvenes évek első felében 150 új községet alapítottak Az MSzMP Politikai Bizottságának 1958-as, az ipartelepítésről hozott határozata (1958. X. 29.) az ágazati szempontok egyoldalú érvényre juttatásával szemben figyelembe kívánta venni a termelőerők, mindenekelőtt az ipar fejlesztésének területi szempontjait. Ezért előírták, hogy a „népgazdasági tervek” „telepítési fejezettel” is rendelkezzenek. A terület- és településhálózat-tervezés (és fejlesztés) tehát továbbra is az iparfejlesztés céljait volt hivatva támogatni. 1961-ben kormányhatározat írta elő egy országos településhálózat-fejlesztési tanulmányterv elkészítését. A Tanulmányterv – melynek alapgondolata szintén a települések osztályba sorolása volt, nem vált a településfejlesztés hivatalos dokumentumává, de a '60-as évek település- ill. területfejlesztéssel kapcsolatos intézkedése a Tanulmányterv javaslataiból táplálkoztak (pl. a Budapestre s 64 környező településre kimondott ipartelepítési tilalom,
11
állami dotáció a Budapestről vidékre települő ipari üzemeknek, a fővárosba való beköltözés adminisztratív eszközökkel való fékezése, költségvetési támogatás az iparilag fejletlen területek 24 kijelölt városában történő ipartelepítésnél, kisfalvas vidéken az alapfokú intézmények koncentrálása stb.). Az 1960-as évtized második fele a társadalom- és gazdaságirányítás szervezése, tervezése szempontjából igen mozgalmas volt. Folytak a gazdasági reform előkészületei, ill. megtörtént bevezetése (1968), folyt a „hosszú távú népgazdasági tervezés” újabb etapja s ennek részeként újrakezdődtek a hosszú távú területi tervezés munkálatai is. A terület- és településhálózat fejlesztési elképzelések 1971-ben két dokumentum formájában nyertek jóváhagyást; megszületett az Országos Településhálózatfejlesztési Koncepció és a Területfejlesztés Irányelvei. Az OTK és az Irányelvek stratégiai célja kettős volt: biztosítani kívánták a népgazdaság erőforrásainak hatékony hasznosítását s mérsékelni a népesség életszínvonalában – „...anyagi és kulturális színvonalában” – mutatkozó különbségeket. Az életkörülmények különbségeit a települések hierarchikus szintjein belül kívánták csökkenteni. Az OTK legfontosabb tervezési „eszköze” ugyancsak a települések osztályba sorolása volt, s ez lehetővé tette, hogy a gazdaság területileg-településileg koncentrált fejlesztésének, az intézményhálózat gazdaságos üzemeltetésének előnyeit hangsúlyozva a központi szerepkörű települések kiemelt fejlesztése ideológiai-„elméleti” alapot kapjon. Vitatott a Koncepciónak a településhálózat alakulására gyakorolt hatása. Az OTK az ideológiai-politikai-településtudományi szempontok mellett szoros kölcsönkapcsolatban állt a magyarországi reálfolyamatokkal. A Koncepció és a reálfolyamatok egymást erősítették, „legitimálták”. Pl. a hatvanas évek közepén felgyorsuló, a szűk ágazati racionalitás érvrendszerére támaszkodó „szervezetkorszerűsítési” törekvések támaszra találtak az OTKban s 1965–1975 között gyökeresen átformálták a falusi térségek alapellátását. Az OTK viszont a falvak hierarchikus osztályokba sorolásakor az ágazati racionalitásokra is hivatkozott: „Ki kell jelölni azokat a településeket, centrumközségeket, amelyek a nagyüzemek gazdasági központjait és egyúttal azoknak az ellátási intézményeknek a telepítési helyét képezik, amelyek gazdaságos üzemeltetése meghatározott népességszámhoz kötött. Ezek vonzásközpontként a terület szervező centrumaivá fejlődhetnek”. Mindenképp az OTK javára kell írni. - A korábbi, szinte kizárólag ágazati, gazdaságpolitika szempontokat figyelembevevő tervezés után deklarálta a területi, települési szempontok létét, széles körben elfogadtatta a „regionális gondolkodást” (pl. a statisztikai adatszolgáltatásban, a tudományos kutatásban, a közigazgatás-szervezésben stb.). - Azzal, hogy az OTK a településfejlesztés központi kérdésévé tette a települések hierarchikus rendszerének kialakítását, a funkcionális és hálózati szempontokat helyezte a településhálózat-fejlesztés előterébe, szemben az ideologikus (pl. a nehézipari központok kedvezményezett helyzete), mechanikus (nagyságrendi kategóriák szerinti fejlesztés) stb. szempontokkal. - Az OTK-nak szerepe volt az infrastrukturális fejlesztések arányainak növekedésében az 1970-es évek elején. - A Koncepció hozzájárult a megyék közötti fejlettségbeli különbségek mérséklődéséhez. Ugyanakkor: - Az infrastrukturális fejlesztések terén továbbra is a tervutasításos irányításé volt a vezető szerep. A települések fejlesztési lehetőségei az országos szerveknél dőltek el.
12
-
-
-
-
A tervutasításos típusú „fejlesztés” szükségessé tette országos „normatívák”, sematikus modellek alkalmazását a tervezésben. E modellek figyelmen kívül hagyták a településhálózat helyi adottságait, sajátosságait. Ez különösen az Alföld vagy az agglomerációk területén tette alkalmatlanná az OTK-t a településfejlődés irányítására. Az OTK „célrendszert” adott, az elérendő célokat részletezte (pl. az egyes központkategóriák követelmény-rendszerét), de az elérendő célokig vezető útról vagy utakról nem volt érdemleges mondanivalója. Az OTK - legalábbis a megvalósulás gyakorlatában - városfejlesztési koncepció volt; azzá tette a beruházási eszközök szélsőséges koncentrációja, a városok „kisugárzó hatásának” túlbecsülése (mely felfogás szerint a fejlődő városok automatikusan megoldják környékük gondjait is). A településhálózat változó rendszer, vannak hanyatló egyedei is; az OTK nem kínált megoldásokat a stagnáló, hanyatló települések számára. A Koncepció növekedést tervezett (a városok népességnövekedése, infrastrukturális beruházások, új intézmények telepítése stb.), erre voltak (?) eszközei. Amikor a növekedés megszűnt, nem tudta kezelni a területi folyamatokat. Az OTK egyoldalúan műszaki-(közgazdasági) szemlélettel készült; a települések műszaki létesítmények konglomerátumaként jelentek meg a tervben.
Az OTK-ban a fejlesztési célok meghatározására továbbra is a települések hierarchikus (fejlesztési) kategóriákba való sorolásával történt. A településkategóriák száma tizenegyre nőtt. A települések közel kétharmada továbbra is az egyéb vagy „központi szerepkör nélküli” települések kategóriájába került. Az 1970-es évtized volt az OTK évtizede; a településfejlődés jórészt az OTK elképzelései szerint alakult. (Gyors városnövekedés a közép- és nagyvárosokban, a beruházási javak, az állami lakásépítés városokba való szélsőséges koncentrációja – egyes ötéves tervekben több, mint 90%-a –, szaporodó várossá-nyilvánítások stb.). De már a hetvenes évek végén súlyos társadalmi bírálatok érték a Koncepciót, épp az egyoldalú városfejlesztés, az egyes falusi térségekben kialakult kedvezőtlen jelenségek – gyors elnéptelenedés, intézmények „kivonulása” stb. – miatt. Ehhez járultak a gazdasági válság jelei, az extenzív növekedés forrásainak megcsappanása. 1982-ben – inkább a kritikákat leszerelendő – némileg módosították az OTK-t; „átsoroltak” néhány települést más kategóriába; megváltoztatták az „egyéb” kategória elnevezését stb. Az MSzMP Politikai Bizottsága 1983-ban újabb hosszú távú területfejlesztési koncepció kidolgozását tartotta szükségesnek. Ennek irányelvei az intenzív (?) gazdaságfejlődési szakasznak megfelelő településfejlesztést szorgalmaztak; a „térségi” adottságok figyelembevételét, helyi kooperációt, innovációra és szelekcióra alapozott fejlesztést, környezetvédelmi követelmények figyelembevételét, a kis- és (nemmegyeszékhely) középvárosok fejlesztését. Hasonló „előjelű” változások történtek a településfejlesztés ill. finanszírozás gyakorlatában is. A tanácsoknak juttatott pénzeszközök elosztásakor 1985-től „normatív” elemet, az ún. fejkvótát is alkalmazták, valamivel arányosabb lett a fejlesztési eszközök városok-falvak közötti elosztása.
2.3 A rendszerváltás utáni időszak látens településpolitikája A rendszerváltozás során érvényüket vesztették a korábbi terület- és településfejlesztési programok a településrendszerrel kapcsolatban semmiféle kormányzati, szakpolitikai stratégia nem született - a tervezés, mint gazdaságirányítási eszköz, majd teljesen eltűnt a magyar gazdaságpolitikából. A rendszerváltozás után és a problémát közvetetten érintő kevés
13
támogatási formán kívül eszközök sem álltak rendelkezésre a településrendszer gondjainak kezelésére. 1990 és 1996 között (1996 tavaszán elfogadta az országgyűlés a területfejlesztési törvényt) ad hoc döntések alapján a hátrányos helyzetű területek (aprófalvak, határmenti térségek) és a válságtérségek – „jelentős munkanélküliséggel sújtott térségek” – részesültek központi támogatásban. E célra hozták létre a Területfejlesztési Alapot. Az Alap rendelkezésére 1995ben a magyar GDP 0,16%-ának megfelelő összeg állt; az Alap sem mennyiségében, sem célrendszerében, sem elosztási rendszerében nem tudott megfelelni a területfejlesztés új, a korábbinál sokkal nagyobb kihívásainak. A területfejlesztésről és -rendezésről hozott 1996. évi XXI. törvény szerint a településfejlesztés célja: - „az ország valamennyi térségében a szociális piacgazdaság kiépítésének elősegítése, a fenntartható fejlődés feltételeinek megteremtése, az innováció térbeli terjedésének elősegítése, a társadalmi, gazdasági és környezeti céloknak megfelelő térbeli szerkezet kialakítása; - a főváros és a vidék, a városok és a községek, illetve a fejlett és az elmaradott térségek és települések közötti – az életkörülményekben, a gazdasági, a kulturális és az infrastrukturális feltételekben megnyilvánuló – jelentős különbségek mérséklése és a további válságterületek kialakulásának megakadályozása, társadalmi esélyegyenlőség biztosítása érdekében; - az ország térszerkezete, településrendszere harmonikus fejlődésének elősegítése; - a nemzeti és térségi identitástudat megtartása és erősítése”. A területfejlesztési törvény és az 1998-ban elfogadott Országos Területfejlesztési Koncepcióban alapján megállapítható, hogy csökkent a települések szerepe a területfejlesztési elképzelésekben. (Az 1980-as évek végéig, mint láttuk, a terület- és településfejlesztés figyelmének középpontjában a településhálózat, ill. az egyes – fejlesztési – településkategóriák álltak.) Ennek okai, hogy mind az „alulról építkező” területfejlesztési gyakorlat szerveződési egységei, mind a központi elképzelések, területfejlesztési akciók, programok címzettjei a térségek (kistérségek, megyék, régiók). A közvetett eszközökkel folytatott állami területfejlesztési akciók (pl. térségi infrastruktúra-fejlesztés) hatása is térségi szinten mutatkozik (pl. autópálya-építés). Ma Magyarországon inkább csak „látens településfejlesztés” van jelen – léteznek kifejezetten települési önkormányzatoknak szánt fejlesztési források (cél-és címzett támogatás, céljellegű decentralizált támogatás), továbbá a területfejlesztési források jelentős része (területi kiegyenlítést szolgáló előirányzat) is elaprózottsága és célrendszere folytán inkább településfejlesztési, mint területfejlesztési célokat szolgál. Ezek elosztása és felhasználása azonban nem követ egységes koncepciót. A települések növekedése, összefüggésben az ország demográfiai helyzetével is, megszűnt. A települések „fejlődése” a piaci szféra, s néhány új funkció - pénzügyi központ, informatikai, vállalkozási központ, nemzetközi idegenforgalom stb. - térhódítása mellett olyan területeken nyilvánul meg, mint a városszerkezet átformálódása, a leromlott városrészek rehabilitációja, a városkép kedvező irányú változása, a városi környezet értéknövekedése, infrastruktúrafejlődés, a helyi társadalom „polgárosodása”, a civil szféra térhódítása. Ám ezek a szegmensek a területfejlesztés eszközeivel kevéssé befolyásolhatóak. A települések ezen belső fejlődése elsősorban a helyi önkormányzatok kompetenciájába tartozik.
14
3. A magyar közigazgatási és önkormányzati rendszer településrendszert, valamint a településhálózat-fejlesztést érintő jellemzői 3.1 Visszatekintés 1848 előtt az állandó települések jogi formája a falu, a mezőváros, illetve a szabad királyi város volt. Az 1867 évi kiegyezés az ún. rendi közigazgatást polgárivá alakította át és a helyi közigazgatásban az alábbi négy településkategóriát állapította meg (melyek egészen az 1950. évi tanácstörvényig érvényben is maradtak:
Budapest (helyhatóság)
Törvényhatósági jogú város (helyhatóság)
Vármegye és közig. kirendeltség
Megyei város (helyhatóság)
Járás és szolgabírói kirendeltség
Nagyközség (helyhatóság)
Körjegyzőség Kisközség (helyhatóság)
A XIX. sz. vége felé a városok száma mintegy 20%-kal csökkent, mivel a városi rang új intézményeket és ellátási formát igényelt, megnövelve ezzel a települések fenntartási költségeit. A helyi városvezetés így sok esetben önként „nagyközséggé” minősítette vissza a települést. Az 1950. évi tanácstörvény az önigazgatás alaprendszerét, a helyhatóságot ugyan megszüntette, és a végrehajtó szerepet ruházta a helyi igazgatásra – nagyjából mégis az előző séma szerint építette fel a településigazgatás rendszerét. A városok száma – központi döntés alapján – szintén csökkent, de azzal a kitétellel, hogy a „további fejlődés során” ez a rangot el lehet majd „nyerni”. A területigazgatás a hetvenes évekig a járás – megye kategóriában történt, majd 1970-ben a III. tanácstörvény a járást megyei kirendeltséggé fokozta le, végül a nyolcvanas években a járásokat egészen megszüntetve bevezették a „városkörzet” fogalmát. Ezzel párhuzamosan sajátságos folyamatként zajlott a magyar közigazgatás szervezésében az egyes telepüések tanácsainak összevonása. A hetvenes évek végére a településeknek közel fele vesztette el ezáltal az önrendelkezésének a minimumát is, mivel az ún. „közös tanácsokban” a tárközség alig-alig tudta érvényesíteni az érdekeit.
15
3.2 A rendszerváltást követő időszak A Magyarországon 1990-ben bevezetett önkormányzati rendszer az „egy település–egy önkormányzat” elvére épül. Ez a modell Nyugat-Európában létező, elsősorban a latin országokra jellemző. Mintapéldája Franciaország, ahol több mint 36 ezer önkormányzati egység van, átlagos népességszámuk 1600 fő. Magyarországon ugyanennek a paraméternek az értéke nem ennyire extrém: 3100 lakos jut egy települési decentralizált közigazgatási egységre. Nyugat-Európa másik modellje az integrált rendszer. Ebben az önkormányzat egysége fő szabály szerint hasonló tömegű népességszámhoz kötött, függetlenül azok települések szerinti megoszlásukhoz. A mértékadó átlagos lakosságszám elvileg a közszolgáltatásoknak az adott léptékben még éppen gazdaságosan megszervezhető köréhez igazodik. Az angolszász és a Skandináv országok ezért hajtottak végre mélyreható reformokat az 1970-es évektől kezdődően. A két modell között az önkormányzatiság minőségét tekintve nincs különbség. Ki merné állítani, hogy a francia forradalom nyomán született községi önkormányzat (commune) formális intézmény? Ugyanígy az sem állná meg a helyét, ha valaki az organikusan fejlődő angol önkormányzatiságot temetné, arra hivatkozással, hogy a nagy hagyományú parish, eredetileg egyházközség, közigazgatási értelemben már régen nem önálló entitás. A minőség más tényezőkön áll vagy bukik. Először is a nagyobb kapacitású önkormányzat feladat-ellátási felelőssége szélesebb lehet. Az integrált rendszerek valóban sokkal több funkcióval bírnak a közszolgáltatások megszervezési körét illetően. A széttagolt struktúrában ezzel szemben kevesebb feladat telepíthető minden alapegységre, tekintve, hogy a településméret extrém módon különbözhet, és a kicsik aránya mindig meglehetősen magas. Így is van a valóságban: az angol vagy a svéd önkormányzat sokkal több kötelező feladat gazdája, mint a francia község. A nagy kapacitású község (pl. Párizs) persze sok feladat gazdája, a kötelező minimumot azonban alacsonyan kell tartani, a néhányszáz fős vagy az alatti lakosú egységek miatt, amelyekből szám szerint sok van. Az önkormányzat politikai, döntési és költségvetési önállósága ezzel nem kérdőjeleződik meg, sőt, a kapacitásokhoz igazított, azokkal adekvát hatásköri szabályozás a valóságos döntés érzetét kelti, tegyük hozzá, teljes joggal. Adott modell minőségét illetően, a koherencián kívül a másik fontos tényező a településközi kapcsolatok színvonala. Hogy ez magas szinten valósuljon meg, arra mindkét alapesetben égetően szükség van. A településközi kapcsolatok kiemelt szerepe az integrált modellben értelemszerű, hiszen ha az önkormányzati jogok alanya egy társadalomföldrajzi értelemben absztrakt egység, akkor a települési közösségek önállóságának érvényre juttatása csak belső kapcsolatrendszer útján formalizálható. A széttagolt rendszerben az önállóság megvédése nem probléma, viszont itt az alapegységekhez képest külsőnek minősülő kapcsolatok keretét kell mindenáron megteremteni, azaz kooperálni kell, ami már a mindennapi feladatellátáshoz is nélkülözhetetlen. A mi rendszerünknek az utóbbi problémával kell megküzdenie. A magyar önkormányzati megoldás markáns kiindulópontot vesz alapul, amikor a települési közösségek jog szerinti egyenlőségéből indul ki: a község és a város fogalmához azonos közigazgatási jelentéstartalmat, azonos jogállást rendel. A kötelezően ellátandó feladatok köre természetesen eltér a kapacitások függvényében. Azonban a minden önkormányzat számára előírt felelősségi kör viszonylag széles, legalábbis ahhoz képest, hogy minimális településnagysághoz is ezt kell hozzárendelni. A jog szerinti egyenlőség követelményét
16
legjobban egy, az önkormányzati törvény előkészítése során földobott koncepció mutatja, amelyik alapján „minden igénylőnek városi címet lehet adni, nincs szükség kritériumok meghatározására – de ne is várjon ettől előnyöket senki”. A valóságban ez a percepció jutott nagyjából érvényre. A következő lépés integrációs struktúrák kialakítása lett volna, ami azonban kemény diónak bizonyult. A próbálkozó kormányok a településeket egybefogó területi szinteknek az 1990. évihez képest való újraértelmezését nem tudták keresztül vinni. A megyei önkormányzati igazgatás viszonylag gyenge maradt. A régiók nem alakulták át közigazgatási egységgé, csak statisztikai-számbavételi és területfejlesztési szerepkört visznek. Összességében megállapítható, hogy az integráció igazgatási megoldásainak keletje meglehetősen mérsékelt volt ebben a radikálisan települési entitásra épített rendszerben. Ezzel szemben a településközi és térségi menedzsment formái mintha nagyobb népszerűségnek örvendtek volna. Utóbbiakra jellemzőek a nem merev struktúrák, amik az eltelt időszakban változó fázisokon mentek keresztül, továbbá viszonylag nyitottak térszerveződési értelemben. Fő formái az eddigi fejlődés alapján a következők: • kistérségi formációk, • a társulási formaválasztás orientációs szabályozása, • pénzügyi szabályozás és ösztönzők. Kistérségi formációk A településközi feladatok ellátásának egyik nagyságrendje a kistérségi lépték. A KSH lehatárolása alapján létrejött kistérségek ez idő szerint nem alkotnak közigazgatási egységet. Külön jogszabályok rendelkezései folytán egyes, települési önkormányzatok közötti közös szervezési formák keretét képezik. Más feladatok hasonló szinten való ellátása azonban nem feltétlenül igazodik a statisztikai lehatároláshoz. Kistérségi léptékben a következő intézményi megoldások működnek: a. b. c. d.
területfejlesztési önkormányzati társulás, kistérségi fejlesztési tanács, többcélú teljes kistérségi társulás, államigazgatási feladatellátási körzetek.
A a–c) esetkörök illeszkednek a KSH lehatárolásához, legalábbis fő szabály szerint. Az államigazgatási feladatellátás körzetei egyelőre nem feltétlenül. a) (A területfejlesztési önkormányzati társulás) A területfejlesztési önkormányzati társulás a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény alapján jön létre. A létrehozás a tagok szabad elhatározásán alapul. A társulás működési területe a tagönkormányzatok által meghatározott. Nem szükségszerű tehát lefedni a kistérséget, de ma már tanácsos, mivel akkor a támogatás-szerzési lehetőségek köre tágabb. A területfejlesztési társulások rendszerváltás utáni története mutatja a menedzsment eszközök hatásának jelentőségét és egyben annak korlátait is. Az európai uniós előcsatlakozási alapok támogatásnyújtási időszakában erős volt a késztetés az önkéntes együttműködésre ebben a formában. A pályázatok megvalósulásával azonban a formák fenntartására és érdemi működtetésére azonban már nem volt elég motiváció. A további, most már költségvetési ösztönzési hullám hatására az érdeklődés megint fölélénkült. 2005-ben a támogatási politika 17
logikáját követve, adott kistérségben, ha más a lehatárolást teljesen fedő együttműködési intézmény nem működik, akkor a területfejlesztési társulást területileg teljes körűen célszerű létrehozni. b) (A kistérségi fejlesztési tanács) A kistérségi fejlesztési tanács ugyancsak a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény szerint alakul meg. Különbség azonban mind az előző, mind az összes többi társulási típushoz képest, hogy a működésbe nem csupán önkormányzatokat kell bevonni, hanem más társadalmi szereplőket. Ilyenek a gazdasági kamarák képviselői, a munkaadói és munkavállalói szervezetek, a szakmai érdekképviseletek, a társadalmi és civil szervezetek képviselői, továbbá más állami szervek delegáltjai. A tanács rendeltetése a közös területfejlesztési feladatok összehangolása, az erre vonatkozó koncepció elfogadása, programok kialakítása. Sajátosság a közigazgatási szervek mellérendeltségi kapcsolataihoz képest a társadalmi partnerségre való építés. A piaci és a civil szektor deklarált szerepe az erőforrások koncentrálását és egyben „gerjesztését” célozza. Ennek tükrében a programozás társadalmi menedzselési feladat, amivel kapcsolatban a döntési jogokat gyakorolja a tanács. Az ehhez kapcsolódó operatív tevékenységet a tanács munkaszervezete végzi. A kormányzati eszközök célra juttatásában pedig a központi alkalmazásban álló kistérségi fejlesztési megbízottak közreműködnek. A kistérségi fejlesztési tanács tehát kísérletileg több értelemben is kilép az önkormányzati közigazgatás keretei közül. A térségszervezést ugyanakkor a települések oldaláról valósítja meg, elkerülve az önálló területi közigazgatási szint alakításának opcióját. A tanács megalakítása kötelező, de más integrációs forma ezt kiválthatja. c) (A többcélú kistérségi társulások) Ilyen kiváltás a többcélú kistérségi társulás, ami egy másik jogszabály, a 2004. évi CVII. törvény alapján alakul meg. Létrehozásáról a tagok szabadon dönthetnek, működési területét szabadon határozhatják meg. A társulás önkormányzatok közötti intézmény, szemben a fejlesztési tanáccsal. Ugyanakkor fölvállalhatja azokat a területfejlesztési feladatokat, amiket a kistérség egészére kihatással a fejlesztési tanács lát el. Ehhez azonban szükséges, hogy a statisztikai lehatárolás szerinti valamennyi település önkormányzata részt vegyen a társulásban. Ebben az esetben a társadalmi partnerség érvényesítését úgy oldják meg (csempészik vissza), hogy az átfogó területfejlesztési hatáskörök gyakorlásakor a döntéshozatali eljárásba a nem önkormányzati szereplőket a területfejlesztési törvény szerinti szabályok alapján vonják be. A többcélú kistérségi társulás alapvető rendeltetése azonban a települési közszolgáltatások közös megszervezése. Az önkormányzati kötelező feladatok együttes ellátása lehetőséget teremt a méretgazdaságosság bizonyos érvényre juttatására. Természetesen anélkül, hogy ezzel az önkormányzati jogok csorbulnának. Jelenleg a többcélú társulások működésének ösztönzésére költségvetési támogatási rendszer működik. A késztetés indirekt pénzügyi eszközökkel valósul meg, jogilag fönntartva a helyi döntés önállóságát. Igazgatásszervezési kényszer nincsen. Ezzel együtt a bírálók újrakörzetesítésről, és a falvak ellehetetlenítéséről beszélnek. Kétségtelen, hogy a szolgáltatásszervezés méretgazdaságossági elvének érvényesítésére való erőteljesebb törekvés mellett újraértelmezésre szorul az önkormányzati önállóság megvalósulásának gyakorlati tartalma. (Nem szorul azonban újraértelmezésre annak alkotmányos és törvényi alapja.)
18
A többcélú kistérségi társulásoknak támogatáspolitikai értelemben két fajtája van. Az egyik a teljeskörű, amiben a statisztikai kistérség összes települési önkormányzata részt vesz. A másik a részleges többcélú kistérségi társulás. Az utóbbi tagsága működési területét, lakosságát illetően a térségnek csak a nagyobbik részét fedi le. Ebben az esetben a költségvetésből csak alacsonyabb támogatásra keletkezik jogosultsága. A társulásfajta önállóan lehet költségvetési támogatások címzettje, és ez bevételi szerkezetében jellemző forrástípus. 2004. végén a többcélú kistérségi társulások mutatkoznak a legnépszerűbbnek. Hozzá kell tenni, hogy a változás folyamatos, mivel ez idő szerint kezdik alkalmazni a 2004. év folyamán sok vita és alkotmánybírósági döntési fordulattal tarkított eljárás után hatályba lépett szabályokat. Jelenleg úgy tűnik, hogy a teljes körű többcélú társulással lehet maximalizálni az adott szabályozórendszerben nyújtott támogatásokat. Hosszabb távú garancia azonban erre nincsen. Többcélú és területfejlesztési célú kistérségi társulások (2004.dec.31.)
Jelmagyarázat Megalakult többcélú társulás, teljes Megalakult többcélú társulás, részleges Csak területfejlesztési célra alakult társulás Társulás nem alakult csak kistérségi fejlesztési tanács működik
d) (Államigazgatási feladatellátási körzetek) Az eddig bemutatott kistérségi szintű formációk önkormányzati ügyekben szerveződtek, ahol tehát van a helyi közösségeknek mérlegelési joga az adott közügyek megoldását illetően. Az államigazgatási feladatok tekintetében csak a végrehajtás módját illetően van választási lehetőség. Alapvetően, bár nem kizárólag, hatósági ügyekről van szó. Ebben a körben a településközi reláció szigorúan igazgatási kérdésként merül föl, a közfeladatok más szektorok tekintetében való mellérendeltségen alapuló viszonylata egyáltalán nem. Egyes, önkormányzatok hatáskörébe tartozó államigazgatási feladatok ellátása jelenleg körzeti szinten megszervezve működik. A lépték nagyjából a kistérségihez hasonlatos. Az illetékességi területek azonban nem feltétlenül esnek egybe a már említett KSH-lehatárolással. Jelenleg folynak az előkészületek az igazgatási körzeteknek a kistérségi határokkal való összhangba hozására, valamint a különböző hatáskörök ellátására vonatkozó illetékességi területek egységesítésére. Mivel azonban sokan a valaha volt járási hivatal reinkarnációjától
19
tartanak, korántsem biztos, hogy a körzetesítési törekvések rövid időn belül egyértelmű eredményre vezetnek. Jelenleg meghatározott államigazgatási feladatok ellátása tekintetében egyes városok települési önkormányzata jegyzőjének illetékességi területéhez tartoznak más települések is. A következő ügykörökről van szó: • ún. kiemelt építési igazgatási ügyek, • okmányirodák fenntartása és az általuk ellátott feladatok, • egyes elsőfokú gyámhivatali hatáskörök, • a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények által ellátott és ehhez kapcsolódó más szociális ellátási feladatok. A településközi kapcsolatoknak ez a szervezési formája emlékeztet leginkább az igazgatási körzetesítésre. Valójában azonban erre még nem került sor. Az egységesítés minden tekintetben hiányzik. A mai, sok tekintetben esetleges lehatárolások több-kevesebb mértékben függtek a polgármesteri hivatalok ügyintézési kapacitásaitól, saját döntéseitől. Ehhez a személyi kiadások tekintetében alkalmazott központi ösztönzések szolgáltak „naturális” iránymutatásként. Az integráció irányában való nem túl eltökélt terelgetésnek ez a formája mindenesetre a klasszikus igazgatásszervezés körén belül marad. A társulási formaválasztás orientációs szabályozása, A kistérségi léptékű megoldásokon kívül a települési önkormányzatok közötti, jellemzően szomszédok közötti formák is alkalmazást nyernek. Az önkormányzati törvény eredeti koncepciója és az ehhez fűzött várakozások szerint ezeknek a teljes önkéntességen alapuló formáknak automatikusan kellett volna elvezetniük a rendszert a települési széttagoltságtól a méretgazdaságos egységek kialakulásáig. A települések azonban saját jószántukból, pontosabban mindenfajta előnyös ellentételezés kilátásba helyezése nélkül, meglehetősen gyanakvóan és vonakodva éltek a felkínált intézményes lehetőségekkel. Pedig az évek során, buján kivirágzott a szabályozás, fölkínálva a kooperáció viszonylag kidolgozott, és továbbra is tág körű választást lehetővé tevő formáit. Differenciálásra két irányban került sor: egyrészt a társulási típusokat tárgy szerint, másrészt ettől függetlenül, a társulási intézmények működési szempontból vett fajtáit illetően. a) (Társulási típusok tárgy szerint) A kistérségi szinten kívüli, jellemzően az „alatti” társulások hivatali, illetve szolgáltatásszervezési feladatok ellátására alakulhatnak. Generális szabály a formaválasztás szabadsága. Azaz, bármilyen társulás alakítható. Ez a fő szabály rendkívül jelentős – legalább is elvileg. A valóságban azonban a fölkínált formák jelentősége nagyobb. Az önkormányzati törvény a következő társulási típusokat ismeri. Hatósági igazgatási társulás alakítható egyes államigazgatási hatósági ügyfajták szakszerű intézésére. Praktikusan ezzel a speciális szakképesítéssel rendelkező ügyintéző közös alkalmazására nyílik lehetőség. A körjegyzőség tulajdonképpen általános felelősségű hatósági igazgatási társulás. Az ezernél kevesebb lakosú településeknek lényegében kötelező ilyen integrált hivatali formában részt 20
venniük, hacsak nem vállalják, hogy a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt önállóan alkalmaznak. A körjegyzőség létrehozását a jegyzők béréhez nyújtott támogatással a központi költségvetés viszonylag korán támogatni kezdte. Intézményirányító társulást képviselőtestületek megállapodással hozhatnak létre.- Célja közszolgáltató intézménynek (pl. iskolák, szociális létesítmények) közös alapítása, fenntartása. Eltérő megállapodás hiányában a fenntartási költségekhez az önkormányzatok településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá. Társult képviselőtestület alakítása esetén az önkormányzatok részben vagy egészében egyesítik költségvetésüket, és közös hivatalt tartanak fenn. Ez a forma nem túlságosan népszerű. A társuló képviselőtestületek önkormányzati önállósága megmarad. A legjelentősebb karriert a körjegyzőségek futották be. A 2. sz. melléklet mutatja az erre vonatkozó statisztikát. b) (Társulási típusok működési forma szerint) Az 1997. évi CXXXV. tv. a társulásokat nem tárgyuk szerint, hanem a közös megállapodás tartalma szerint tipizálja. A következő formákat különíti el: Megbízás. Olyan társulási megállapodás, amikor az egyik képviselőtestület megbízza a másikat azzal, hogy számára valamilyen feladatot ellásson, vagy hatáskört gyakoroljon. A gyakorlatban ez a társulási megállapodási forma volt a legjellemzőbb. Közös feladatellátás gyakorlására szóló megállapodás. A megbízásnál szorosabb kötelék. Itt ugyanis közös szervezet vagy intézmény fenntartásáról, alapítói jogok közös gyakorlásáról, munkavállaló közös foglalkoztatásáról van szó, amivel összefüggésben egy képviselőtestületet jelölnek ki a hatáskörök gyakorlására. Lehet a viszony többoldalú, azaz több testület jelöl ki maguk közül egyet a feladatellátásra. Közös döntéshozó szerv felállításáról szóló megállapodás. Az önkormányzati felek társulási tanácsot hoznak létre közös fenntartásra, egyes alapítói jogok gyakorlására, munkavállaló közös foglalkoztatására, feladat, hatáskör, szolgáltatás egyéb módon történő ellátására. Jogi személyiséggel rendelkező társulás. Két vagy több képviselőtestület akkor hoz létre jogi személyiséggel rendelkező társulást, ha a feladat, szolgáltatás közös ellátása, intézmény vagy más szervezet közös alapítása, fenntartása szükségessé teszi, hogy a társulás önállóan vállaljon kötelezettségeket és rendelkezzen vagyoni jogokkal. A megállapodások tipizálása lehetővé tette a településközi kapcsolatok formalizálását egy viszonylag széles skálán. A társulási kereten belül tetszés szerint lehetett és lehet a kapcsolatokat szorosabbra vagy lazábbra fonni. A társulási tanács önállóan lehet hatáskörátruházás címzettje. Az a) és b) pont alatti esetkörök az igazgatási mellérendeltség körébe tartoznak. Önkormányzatok közötti kapcsolatrendszer formáiról van szó. Olyan menedzselési tartalomról, ami a közigazgatáson kívüli szektorokra irányulna, nem beszélhetünk. Ezek a megoldások a pályázati ösztönzés és a területfejlesztési támogatások körén is kívül esnek. Inkább a szorosabb értelemben vett igazgatásszervezés céljait szolgálják. Ebből következően településhálózati kihatásuk csekélyebb, mint az előző pontban említett kistérségi megoldásoknak. Talán azért is így van ez, mert itt viszonylag egyszerű, és egyszerre csak szűkebb települési körre kiterjedő koordinációról van szó, míg ott alapszintű integrációról. A települések túlnyomó többsége mára részt vesz az egyszerűbb együttműködési formákban. Mégis az önkormányzati rendszer eddigi alakulása azt mutatta, hogy a koordinációtól a célszerű integrációig, azaz a méretgazdaságossági logika érvényre jutásáig nem vezet
21
közvetlen út. Legalább is a mi rendszerünkben egyelőre nem. Erre mutat, hogy az önkormányzati törvény igencsak liberális szabad társulási elve önmagában szinte teljesen hatástalan maradt. Az elmozdulás csak erőteljes ösztönzési hatásra következett be, és még mindig bizonytalan a változások mélysége. Pénzügyi szabályozás és ösztönzők A rendszer fő szabályából („egy település–egy önkormányzat”) következik, hogy a hálózati pontok a finanszírozási rendszer szempontjából önállóan kevéssé kezelhetők. Inkább a kapcsolatrendszerek erősíthetők, azok is településmérethez vagy szolgáltatási körhöz igazítottan, hiszen az önkormányzatok jogállásában érdemi szempontból nincs különbség. A településközi kapcsolatokat ezen az alapon viszonylag régóta pénzügyi eszközökkel ösztönzik. Az első ilyen a körjegyző bérének normatívája volt. Ma már számos kooperációra ösztönző támogatási elem épült be a költségvetésbe. Ennél nagyobb jelentőségű azonban, hogy a szabályozórendszer a maga egészében mennyire reagens a problémára. A települések közötti funkcionális különbségeket különböző módokon követi a finanszírozás. a) (Normatív támogatások) A központi költségvetési hozzájárulások körében a normatív támogatások egy része szolgáltatásformákhoz, illetve a nagyobb költségigényű szolgáltatásokhoz van hozzárendelve – kapacitásmutatók alkalmazásával. Az egyenlő jogállású települési önkormányzatok így már ebben a forráscsoportból súlyuk szerint eltérően részesednek. A településhálózat csomópontjai így már ezen a szinten kezelhetővé válnak. A normatívák másik kapcsolatrendszert formáló szerepe a közösen szolgáltatásszervezés ösztönzése. Ehhez hozzátartozik a minimális szolgáltatásnyújtási feltételek rögzítése fizikaiműszaki, képesítési és szakmai követelmények útján. b) (A helyben képződő és helyben hagyott források) A településszerkezet magára hagyását, de egyben leginkább organikus fejlődését teszi lehetővé a helyben képződött források minél nagyobb mértékű helyben hagyása. Természetesen kiegyenlítést ekkor is kell alkalmazni, sőt, ekkor csak igazán. Mindenesetre, a kiindulási helyzet viszonylag tiszta képet teremt. Az önkormányzati rendszer logikájához leginkább igazodó rendszert, szinte modellkísérletként az 1990. év fejezi k, amikor a helyben képződött személyi jövedelemadó teljes összegét (100 %) meghagyták a települési önkormányzat forrásául. A továbbiakban azonban szinte évről-évre csökkent az átengedés mértéke, majd 1995-től ennek egy része is rendre normatívan került elosztásra. 2000-ig ez a hányad is rendületlenül nőtt a lakhelyen maradó részhez képest (ami végül 5 %-ra zsugorodott). 2003-tól ez a hányad kissé emelkedett, 10 %-ra. A helyben képződő források másik nagy tétele azonban jelentősen szór. A helyi adókból származó bevételek között az iparűzési adó jelentős bevételi forrássá nőtte ki magát. Ugyanakkor 1999-től itt szükségessé vált az arányosítás az adóerőképesség segítségével történő szabályozás keretében. Mind a két forráscsoport tartós szerepe kérdéses. Az önkormányzatoknak ténylegesen helyben hagyott jövedelemhányadát az Unió piacán kétségkívül növelni kell, mivel az állami támogatások túlzott arányát legalább is rossz szemmel nézik. (Bár ez tagállami hatáskör, közvetlen döntési kényszer nincs.) Az iparűzési adó pedig egyértelműen szemben áll a versenysemlegesség logikájával, ezért előbb-utóbb visszafejlesztésre kell, hogy kerüljön. A két együttes folyamatból az következik, hogy hosszabb távon ilyen mértékű kiegyenlítés nem
22
lesz megvalósítható. Ezt a problémát azonban a finanszírozási rendszer önmagában nem tudja kezelni. c) (Ösztönzések) A központosított előirányzatok egy része, valamint a fejlesztési támogatások rendszere alkalmas még a finanszírozási struktúrában a településközi kapcsolatok és különbségek kezelésére. Külön kiemelhetők azok a források, amik kifejezetten kooperációs megoldásokat, illetve közös feladatellátási formákat támogatnak. Tekintettel azonban arra, hogy legnagyobb részben a költségvetési törvényben évről-évre szabályozott eszközökről van szó, amiknek esetleges távlatos tartalma ciklusonként még további irányaiban is változhat, hosszabb távú folyamatot és egyáltalán településszerkezet-politikai célképzetet megelőlegezni nagyon nehéz, ha éppen nem lehetetlen. Összességében a finanszírozási rendszer lehetséges szerepét maga az önkormányzati rendszer behatárolja, legalábbis ami a szabályozás súlyponti területeit illeti. Alapelv ebben a struktúrában, hogy települési egységeken keresztül lehet csak térségi funkciókat kezelni. Problematikus, hogy az externális szerepek erős területi önkormányzatok hiányában nehezen tudnak felszínre törni. A regionális eszközök felhasználása ugyan kedvező módon változtathat ezen a helyzeten. Azt is figyelembe kell azonban venni, hogy a településhálózati rendszerbe finanszírozási eszközökkel történő direkt beavatkozás halálos lenne az önkormányzati önállóságra nézve. Mindebből végkövetkeztetéseként elmondható, hogy a településhálózati problémákat semmiképpen sem szabad rövidre zárni. A jelenlegi helyzet, ha vannak is benne szabályozási inkonzisztenciák és egymással nem éppen harmonikusan együtt élő megoldások, semmiképpen sem kaotikus. A társulások sokféleségét és azok alakulásának ciklikusságát illetően nincs „rendetlenség”, mindez inkább egy hosszabb tanulási folyamat része. A helyzet röviden úgy jellemezhető, hogy a hagyományos igazgatási koordinációs megoldások mellé egyre inkább az önkormányzatközi és interszektorális kapcsolatok menedzselési formái lépnek, és ezek talán eredményesebben szolgálhatják a településhálózat-fejlesztési célokat is – más egyéb társadalompolitikai célok mellett. A fejlesztéspolitika eszközrendszerének kialakítását erre a sajátos folyamatra tekintettel tanácsos megalapozni.
23
4. A települési önkormányzatok finanszírozási rendszerének jellemzői A helyi önkormányzatoknak a törvényben előírt feladataik végrehajtásához a következő főbb bevételi kategóriák állnak rendelkezésre: •
Saját bevételek: − Önkormányzatok által megállapított és kivetett helyi adók − Saját tevékenységből származó bevételek − Illetékek − ÁFA bevételek − Osztalékok, koncessziós díjak − Egyéb bevételek, bírságok
• Átengedett központi adók: − Személyi jövedelemadó − Gépjárműadó
•
Állami támogatások: − Normatív támogatások − Normatív kötött felhasználású támogatások − Központosított előirányzatok − Helyi önkormányzatok színházi támogatása − Önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzat állami támogatása − Tartósan fizetésképtelen önkormányzatok állami támogatása − Cél- és címzett támogatások − Céljellegű decentralizált támogatások − Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás − Egyéb támogatások
A fentebb felsorolt bevételi kategóriák képezik az önkormányzatok GFS rendszerű bevételeit Ezzel szemben állva a GFS rendszerű kiadások közé tartoznak: • Folyó működési kiadások • Felhalmozási és tőke jellegű kiadások • Különböző támogatások A következőkben az önkormányzatok finanszírozási pozícióinak alakulását mutatjuk be 19932003 között, kitérve az összbevétel mellett a főbb bevételi kategóriák időbeli változására (állami hozzájárulások, támogatások; saját bevételek; átengedett központi adók).
24
4.1 Helyi önkormányzatok finanszírozási pozícióinak alakulása 4.1.1 Önkormányzatok összes bevételének alakulása A helyi önkormányzatok finanszírozási pozíciói a kilencvenes években erőteljesen romlottak, majd 2000-től némi javulás figyelhető meg. Az önkormányzatok összes bevétele 1993-ban még a GDP mintegy hatodának felelt meg, majd 1993-2000 között mintegy 7,8%-kal estek vissza az önkormányzati bevételek, miközben a GDP 27,3%-kal növekedett. 2001-től az önkormányzati bevételek (25,8%) ismét növekedni kezdtek a GDP-hez képest (13,7%). Összességében annak ellenére, hogy a helyi önkormányzatok egy lakosra jutó GFS jellegű bevétele változatlan áron növekedett 1993-2003 között, az összbevétel GDP-hez mért aránya még 2003-ban is mintegy 20%-kal elmaradt az 1993. évi szinttől. A bevételek GDP-hez képest mért csökkenése értelemszerűen a kiadások dinamikáját is erősen visszafogta. A felhalmozási kiadások GDP-hez mért részaránya mintegy 28%-kal, a folyó kiadásoké pedig közel 20%-kal esett vissza. Összességében változatlan áron 1993-2003 között a helyi önkormányzatok felhalmozási és tőke jellegű kiadásai csak 4,2%-kal növekedtek, ami a GDP növekedési dinamikájának egy tizedét sem érte el, s a működési kiadások reálnövekedése is csak 16,4% volt. A két fő kiadási kategória közötti növekedési differencia jelzi, hogy a források beszűkülése következtében elsősorban a fejlesztésfinanszírozás szorult háttérbe a működésfinanszírozáshoz képest. A helyi önkormányzati feladatok finanszírozására rendelkezésre álló forrásoknak a GDP-hez képest jelentős mérvű beszűkülése alapvetően azonos – a kilencvenes évek végéig csökkenő, majd újra növekvő – tendencia szerint, de lényegesen különböző mértékben érintette az ország különböző településeit, térségeit.
Helyi önkormányzatok GFS rendszerű bevételeinek alakulása 1993 és 2003 között, a GDP százalékában, a kistérségek 2001. évi fejlettségi szintje szerint Kieme lkedő
2
3
4
Közepes
6
7
8
Elm aradott M egyei önk.
2002
2003
4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
25
Az önkormányzati finanszírozási politika ill. annak változása mellett a települések mérete, urbanizáltsága, fejlettsége ill. 1993-2003 közötti fejlődési dinamikája valamint a térségi dinamika egyaránt hatással volt a települések finanszírozási pozícióinak alakulására. Általában elmondható, hogy az elmaradottabb települések és térségek bevételei az önkormányzati politika tudatos megváltoztatása révén a GDP növekedési ütemétől viszonylag mérsékeltebb ütemben lemaradva és ezért az átlagnál viszonylag kedvezőbben alakultak, míg az urbanizáltabb, társadalmilag-gazdaságilag fejlettebb régiók és településeik forrásai már a GDP növekedésének ütemétől számottevően – s ebből következően az országos trendtől már lényegesen – elmaradóan változtak. A bevételek GDP-hez mért arányát településkategóriák szerint nézve általában elmondható, hogy a kisebb települések kevesebb önkormányzati bevétellel gazdálkodhatnak. Ez alól kivételt a 10-20ezer fő közötti városok és a legkisebb települések képeznek. Helyi önkormányzatok GFS rendszerű bevételének alakulása 1993 és 2003 között, a GDP százalékában, népességnagyság-kategóriák szerint
Budapest
100000 - X lakos
50000 99999
30000 49999
20000 29999
10000 1 9999
5000 - 9999 3000 - 4999 2000 - 2999
0 - 1999 lakos
Megyei önk.
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Kiindulva abból, hogy a fejlettebb települések 1993-ban jelentősen több önkormányzati bevétellel rendelkeztek az előbb vázolt folyamatok hatására az önkormányzatok finanszírozási különbségei mérséklődtek. Ugyanakkor a szűkülő források újraelosztása, újraszabályozása, s a forráshiányoknak elsődlegesen a magasabb területi társadalmi-gazdasági-urbanizációs státuszú településekre, térségekre és régiókra terhelése következtében a kiegyenlítődés folyamata alapvetően csupán lefelé nivellálódásnak minősíthető. A helyi önkormányzatok bevételeinek alakulására ható erőteljes kiegyenlítődési folyamatok érvényesülése ellenére a települések, ill. a térségek fajlagos finanszírozási pozíciói továbbra is alapvetően a települések és térségek fejlettségi és urbanizációs színvonala szerint 26
rendeződnek. Általában tehát a fejlettebb, urbanizáltabb településekben, térségekben egy lakosra jutóan még mindig az átlagnál több, az elmaradottabbakban, pedig kevesebb forrás állt rendelkezésre a helyi önkormányzati feladatok ellátásához. Ezt jelzik a bevételek urbanizációs és fejlettségi szint szerinti változását bemutató ábrák is. Az elmaradottabb ill. leszakadó, hanyatló települések esetében növekedett csak 1993-2003 között a bevételek szintje az országos átlaghoz képest, de így sincsenek kedvezőbb finanszírozási helyzetben a fejlettebbekhez képest. Egy lako sra jutó G FS jelleg ű he lyi ön kor má nyz ati be vételek alak ulás a 199 3 és 2 003 k özö tt, az o rszág os átlag sz áz alék ába n, a tele pülések u rba nizáció s szinvo nala szerint 16 0,00 14 0,00 12 0,00 10 0,00 8 0,00 6 0,00 4 0,00 2 0,00 0,00 -2 0,00
K iem elkedő 19 93
1 99 4
199 5
2 19 96
3 1 99 7
199 8
4 19 99
2 00 0
Köz epes 200 1
20 02
6 2 00 3
7 199 3-20 03 ö sszesen
8
E lm aradott
Vál tozás 19 93-2 003 (% -p ont)
27
Egy lakosra jutó GFS jellegű helyi önkormányzati bevételek alakulása 1993 és 2003 között, az országos átlag százalékában, a települések 1990 és 2001 közötti fejlődési dinamikája szerint 120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
-20,0 Kiem elkedően dinamikus 1993
1994
1995
Dinam ikus
1996
1997
Mérsékelten dinam ikus 1998
1999
2000
Stagnáló
2001
2002
Mérsékelten hanyatló 2003
H anyatló
1993-2003 összesen
Leszakadó
Változás 1993-2003 (% -pont)
4.1.2 Önkormányzatok bevétel-kategóriáinak alakulása Az önkormányzatok összbevételének változása mellett jelentős átrendeződés ment végbe a bevételek összetételében is. Helyi önkormányzati bevételek aránya a GDP-ből % 8
7
1993 2003
6
%
5
4
3
2
1
0
saját folyó bevételek
helyi adóbevételek
átengedett bevételek
SZJA és kiegészítés
felhalmozási és állami tőke jellegű hozzájárulások bevételek és támogatások
normatív támogatások
A GDP-hez képest különösen az állami hozzájárulások és támogatások visszaesése volt számottevő (45%), azon belül is elsősorban a normatív támogatásoké, de megközelítően egy harmaddal csökkent a felhalmozási és tőke jellegű bevételek aránya is. Ugyanakkor a saját 28
folyó bevételek – különösen a helyi adó bevételek-, valamint az átengedett – s azon belül a személyi jövedelemadó – bevételek súlya viszonylag dinamikusan növekedett. A saját és az átengedett bevételek növekedése azonban csak a kieső állami támogatások és hozzájárulások kompenzálására, ill. a GDP növekedési ütemétől messze elmaradó reálpozíció javulására volt elégséges. A ’90-es évek végén átalakított önkormányzati finanszírozási, újraelosztási politika eredményei egyértelműen tükröződnek a fejlettség és az egyes bevételtípusok közötti korrelációkban. Átengedett bevételek alakulása Az átengedett bevételek esetében 1999-től, az állami támogatások, hozzájárulások kapcsán 1998-tól a lineáris korrelációs együttható negatívvá válik, és egyre erősebb kapcsolatot mutat. Azaz a ’90-es évek elején az átengedett bevételek alapvetően a magasabb fejlettségi színvonalú települések pozícióit erősítették, 1998-tól viszont már a fajlagosan magasabb átengedett – zömében személyi jövedelemadó és kiegészítés – bevétel egyre inkább az alacsonyabb területi fejlettségi színvonallal járt együtt, az önkormányzati bevételek kiegyenlítése céljából. Az állam által a helyi önkormányzatoknak átengedett bevételek összege országosan 19932003 között – reálértéken – megduplázódott, tehát lényegesen felülmúlta a GDP növekedési ütemét, s ennek nyomán az önkormányzatok finanszírozásában jelentősége számottevően 9,9%-ról 17,5%-ra növekedett. Az átengedett bevételek forrása dominánsan a személyi jövedelemadó volt. Általában a fejlettebb települések és térségek bevételében nagyobb, az Helyi ön kormányzatok egy állandó lakosára jutó átengedett bevételek alakulása 1993 és 2003 között, népességnagyság-kategóriák szerint
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
200 2
2003
19932003 összesen
Változás 199 32003 %pont
200,0
150,0
100,0
50,0
0,0
-50,0
-100,0
-150,0 Budapest
100000 - X. lakos
50000 - 99999 lakos
30 000 - 4999 9 lakos
20000 - 29999 lakos
10000 - 19999 lakos
5000 - 999 9 lakos
3000 - 4999 lakos
2000 - 2999 lakos
10 00 - 1999 lakos
500 - 999 lakos
- 499 lakos ú
elmaradottabbakban pedig kisebb volt az átengedett bevételek aránya.
29
Az adóerő-képesség szabályozás bevezetésével ez a tendencia lényegében az ellenkezőjére váltott. 1993-ban az országos átlagnál Budapesten mintegy 65%-kal magasabb, az elmaradott településekben pedig közel 40%-kal alacsonyabb volt az egy lakosra jutó átengedett bevétel. Ezzel szemben 2003-ban már Budapest fajlagos átengedett bevétele maradt el 32%-kal az országos átlagtól, s közel ilyen mértékben múlta felül az átlagot az elmaradott térségek és települések fajlagos bevételi színvonala. Budapest önkormányzatai 1993-ban még a lakosság által befizetett személyi jövedelemadó 20%-át kapták vissza, 1999-ban csak 15, majd 11%-át. Ezzel szemben az 500 főnél kisebb lakosú települések az 1993. évi 38%-os részesedéssel szemben 1997-ben már a befizetés 88%-át, 2002-ben pedig azt mintegy 4%-kal felülmúló összeget kaptak vissza. Budapest mellett általában a többi település és térség esetében a fejlettségi színvonal csökkenésével arányosan növekedett az átengedett bevétel. Ugyanakkor Budapest mellett még mintegy további 50 település (pl.: Székesfehérvár, Százhalombatta, Budaörs, Tiszaújváros stb.) változatlan áron számított személyi jövedelemadó bevétele csökkent abszolút értelemben is csökkent. Helyi önkormányzatok egy állandó lakosára jutó átengedett bevételek alakulása 1993 és 2003 között, régiók szerint Közép Ma gyarország
K özép-D unán túl
Nyu gat-Du nántú l
D él-Du n án túl
ÉszakMagya rország
É szak-A lföld
Dél-Alföld
200
150
100
50
0
-50
-100 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1993-2003 összesen
Változás 1993-2003 %-pont
Saját bevételek alakulása A saját bevételek és a fejlettség között mutatható ki a legerősebb korreláció, sőt ez a kapcsolat folyamatosan erősödött 1993 és 2003 között. A korábbi finanszírozási pozíciók újratermelődése irányába csupán a saját folyó bevételek alakulása hatott, ugyanis a magasabb közigazgatási és urbanizációs státuszú településkategóriákban, ill. a fejlettebb településekben és térségekben általában dinamikusabb volt a növekedés, míg az alacsonyabbakban 19932003 között csökkent az egy állandó lakosra jutó saját folyó bevételek összege az országos átlaghoz képest.
30
H elyi önkormányzatok egy állandó lakosára jutó saját folyó bevételek összegének alakulása 1993 és 2003 között, az országos átlag százalékában, a települések közigazgatási jogállása szerint 50000 9 999 9 lakos
100000 X lak os
Bu dapest
30 000 49999 lakos
20000 29999 la kos
10000 19 999 lakos
5000 9999 lakos
3000 4999 lakos
200 0 2999 lak os
1000 1999 lakos
500 - 999 lakos
- 499 la kosú
250,00
200,00
150,00
100,00
50,00
-
-50,00 1993
1994
1995
1996
19 97
1998
1999
2000
2001
2002
20 03
19 93-2003 összesen
Változás 1993-2001%-pont
H elyi önkormányzatok egy állandó lakosára jutó saját folyó bevételek összegének alakulása 1993 és 2003 között, az országos átlag százalékában, régiók szerint K özépM agyarország
K özép-D un ántúl
N yugat-Du nántúl
Dél-Du nán túl
ÉszakMagyarország
É szak-A lföld
Dél-Alföld
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 -20 -40 1993
199 4
1995
1996
1997
1998
1999
200 0
2001
2002
2003
1993-2003 összesen
V áltozás 1993-2001%-pont
A helyi önkormányzatok saját bevételei alakulására a vizsgált időszak kiindulási fejlettségi szintje települési és területi fejlettségi szint mellett a korszak területi gazdasági-társadalmi és urbanizációs dinamikája is erőteljes hatást gyakorolt. Az ország dinamikus – különösen a gazdaságilag is dinamikus – településeiben és térségeiben általában 60% fölött növekedtek a
31
saját bevételek, míg a hanyatló-leszakadó térségekben csak mintegy 20%-kal bővültek, a kifejezetten leszakadó településekben, pedig csökkentek. Budapesten például 1993 és 2003 között 80%-os, a megyei jogú városokban 58%-kos, a kisebb városokban 41%-kos, a községekben 33%-os volt a növekedés, míg a törpefalvakban továbbá az ország legelmaradottabb térségeiben és településeiben pedig változatlan áron számolva csökkentek a saját bevételek. A változás regionális tendenciáját jelzi, hogy míg a Közép-Magyarországi régióban 87%-kal, a Közép- és a Nyugat-dunántúli régióban 65%-kal, addig az ÉszakMagyarországi régióban csak 26%-kal, a Dél-Dunántúli és Dél-Alföldi régióban pedig csak mintegy 30%-kal növekedtek a saját bevételek. A saját bevételeknek a területi fejlettségi szintekkel és/vagy dinamikával kapcsolatos jelentőségváltozását alapvetően a helyi adóbevételeknek a fejlettségi szintekkel és a fejlődési dinamikával összefüggő erőteljes növekedése determinálta. A helyi adóbevételek növekedése Budapest esetében lényegében kompenzálta az állami támogatások – lényegében a normatív támogatások csökkenését -, ugyanakkor már nem biztosított fedezetet a kieső átengedett – döntően személyi jövedelemadó – bevételekre. Ezzel szemben a helyi adóbevételek növekedése az ország legdinamikusabb térségeiben és településeiben több, mint 150%-ban , a városokban megközelítően 100%-ban, a községekben pedig mintegy 80%-ban helyettesítette a kieső állami támogatásokat. A kisebb községek és általában az elmaradott és/vagy hanyatló-leszakadó térségek és települések egyébként az átlagnál lényegesen mérsékeltebb ütemben csökkenő állami támogatását azonban a helyi adóbevételek viszonylag szerény növekedése közel sem pótolta. A legelmaradottabb ill. hanyatló települések és térségek kieső állami támogatását, hozzájárulását csak az átengedett, s azon belül döntően a személyi jövedelemadó bevételek illetve kiegészítések növekedése pótolta. A G FS rendszerű önkormányzati bevételekből helyi adóbevételek arányánal alakulása 1993 és 2003 között, a kistérségek 2001.évi fejlettségi szin tje szerint (százalék)
K iem elkedő
2
3
4
K özep es
6
7
8
Elma radott
Ország összesen
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1993 -2003 össz esen
Változás 1993-2003 % -pont
32
Helyi önkormányzatok egy állandó lakosára jutó helyi adóbevételek összegének alakulása 1993 és 2003 között, népességnagyság-kategóriák szerint (változatlan áron)
Budapest
50000 99999 lakos
10 0000 - X. lakos
30000 49999 lakos
20000 29999 lakos
10000 19999 lakos
5000 3000 9999 lakos 4999 lakos
2000 2999 lakos
1000 1999 lakos
500 - 999 lakos
- 499 lakosú
16
14
12
10
8
6
4
2
0 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Abs zolút változás 1993 -2003
Helyi önkormányzatok egy állandó lakosára jutó helyi adóbevételek összegének alakulása 1993 és 2003 között, régiók szerint (változatlan áron) K özépM agyarország
KözépD unántú l
Nyu gatDun ántúl
D él-Du n án túl
ÉszakMagyarország
É szak-A lföld
D él-A lfö ld
Ország összesen
1 4,0
1 2,0
1 0,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
A b szolút változás 1993 -2003
33
Állami hozzájárulások és támogatások alakulása Az állami hozzájárulások és támogatások 1993-2003 közötti átlagosan mintegy 20%-kkal csökkentek, de különösen a magasabb társadalmi-gazdasági és urbanisztikai státuszú, ill. a dinamikusabb régiókban, térségekben és településekben jellemző a nagyarányú visszaesés. Budapesten mintegy 40%-kal, a Közép-Magyarországi régióban 34%-kal, a legmagasabb fejlettségi színvonalú ill. a dinamikusan fejlődő településekben és térségekben, valamint a Nyugat-Dunántúli régióban mintegy 25%-kal csökkent a támogatás. Ugyanakkor a kisebb városok támogatása csak mintegy 15%-kal, a Dél-Dunántúli régióé 14%-kal, a községeké 11%-kal, az elmaradott, valamint a hanyatló térségeké, az Észak-Magyarországi és ÉszakHelyi önkormányzatok egy állandó lakosára jutó állami hozzájárálások alakulása 1993 és 2003 között (az országos átlag százalékában), népességnagyság-kategóriák szerint
Budapest
100000 X. lako s
50000 99999 lakos
30000 49999 lako s
2000 0 29999 lakos
10000 19999 lakos
5000 3000 2000 1000 99 99 lakos 4999 lakos 2999 lakos 1999 lakos
500 - 999 lakos
- 499 lakosú
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0, 0
-20,0
-40,0
-60,0 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1993 és 2003 között összesen
%-pontos változás 1993-2003
Alföldi régióé, pedig 10% alatt mérséklődött. Ugyanakkor ennek a tendenciának ellentmondva az ország legelmaradottabb ill. legkisebb településeinek az állami támogatása jóval az átlag felett, közel 50%-kal esett vissza.
34
Helyi önkormányzatok egy állandó lakosára jutó állami hozzájárálások alakulása 1993 és 2003 között (az országos átlag százalékában), régiók szerint KözépMagyarors zág
Közép-Dunántúl
Nyugat-D unántúl
Dél-Dunántúl
ÉszakMagyarország
Észak-Alföld
D él-Alföld
140
120
100
80
60
40
20
0
-20
-40 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1993 és 2003 között összesen
%-pontos változás 1993-2003
E bevétel kategórián belül a legradikálisabban az önkormányzatok normatív támogatásai csökkentek. 1993-ban még a GDP mintegy hat százalékával megegyező összeget fordított az állami költségvetés a helyi önkormányzatok normatív támogatására, ami az összes bevétel 35%-ával egyezett meg. 2003-ban viszont már csak a GDP 2,8%-ával egyező normatív támogatásban részesültek az önkormányzatok, ami az összes bevétel csupán egy ötödét képezte. A kieső normatív támogatást a részben ugyancsak a lakónépesség számához igazodóan szabályozott átengedett bevételek részarányának növekedése azonbancsak részben pótolta, ugyanis a normatív támogatások 14,9 százalékpontos visszaesésével szemben az átengedett, megosztott bevételek aránya csak 7,6%-kal növekedett. A nem normatív támogatások eloszlása azonban a normatív finanszírozásétól lényegesen eltérően – alapvetően a regionális és térségi különbségek mérséklése irányába mutatóan, s többségében az elmaradottság mértékével arányosan – alakult. 4.1.3 Önkormányzati kiadások alakulása Az önkormányzatok összes bevétele, és egyes bevételi kategóriáinak a területi fejlettség ill. a településhierarchia szerinti alakulásának bemutatása mellett a kiadási oldal jellegzetességeire, időbeni alakulására is ki kell térni. Röviden már említésre került az eddigiekben, hogy két fő kiadási kategóriát kell megkülönböztetni: a működési és a felhalmozási, tőkejellegű kiadásokat. A nemzetgazdasági források költségvetési újraelosztása, a GDP-ből, ill. a GDP növekedésből a helyi önkormányzatoknak biztosított forrástömeg, a központi szabályozás és újraelosztás területi preferenciarendszere ill. annak változása, ezeken keresztül az összbevétel
35
volumenének, ill. az egyes bevételtípusok arányának változása jelentős hatást gyakorolt a települési önkormányzatok kiadásainak alakulására. E mellett ugyanakkor az önkormányzatok működési kiadási színvonalának - s e mögött húzódó működési kiadási szükségleteinek alakulása is - alapvetően meghatározta a kiadási kategóriák közötti arányok elmozdulását. Az önkormányzati kiadásoknál ugyanis figyelembe kell venni, hogy az önkormányzatok kiadásainak összetétele igen eltérően alakul gazdasági fejlettségüktől függően. A hátrányos helyzetű térségek önkormányzataira az átlagosnál lényegesen nagyobb és idővel egyre bővülő szociális- és munkanélküli ellátási feladatok, illetve a munkanélküliekkel és/vagy szociálisan ellátottakkal kapcsolatos egyre nagyobb pénzbeli és természetbeni támogatási közvetítési feladatok hárultak. Például a Sellyei, Abaúj-Hegyközi, Bodrogközi, Encsi kistérségek települései 2002-ben összes bevételük több mint tíz, működési kiadásaiknak pedig mintegy hatodát fordították szociális segélyezésre, támogatásra. Ugyanakkor az ország legfejlettebb és részben legdinamikusabb térségeiben (pl.: Kapuvári, csornai, Váci, Veresegyházi, Székesfehérvári kistérség, Budapest) 2002-ben már csak az összes bevétel kevesebb, mint 1%-át, a működési kiadásoknak pedig kevesebb mint 2%-át igényelték szociális támogatások. A helyi önkormányzatok felhalmozási és tőke jellegű kiadásai színvonalának differenciálódását is a területi egyenlőtlenségek, fejlettségi különbségek, az urbanizáltság mértéke ill. a területi dinamika határozta meg. Ezt támasztja alá a fejlettségi kiadások és a fejlettségi színvonal közötti relatíve erős korrelációs kapcsolat, hiszen minél elmaradottabb egy település, annál kevesebb forrást tud biztosítani fejlesztései finanszírozására. A településkategória szerinti ábra alapján elmondható, hogy a fejlesztési források tekintetében nem kiemelkedően meghatározó tényező a településméret. Budapestet leszámítva ugyanis nincsenek jelentős eltérések az egyes települések között. Mindemellett ugyanakkor az önkormányzati fejlesztésfinanszírozási különbségek nem rendeződnek egyértelműen a térségi, regionális fejlettségi színvonal ill. dinamika szerint. Például a Nyugat-Dunántúli régióban, az ország egyik legfejlettebb és nyilvánvalóan legdinamikusabb régiójában, a helyi önkormányzatok kiadásai nincsenek kedvezőbb helyzetben, mint a leginkább hanyatló és lassan a legelmaradottabb Észak-Magyarországi régióban. A saját folyó bevételek mutatják a legszorosabb kapcsolatot, együttmozgást a felhalmozási és tőke jellegű kiadásokkal. Az átengedett bevételek esetében egyértelműen jelentkezik az önkormányzati újraelosztási rendszer 1999-es átalakításának hatása. Az 1999-től negatívba forduló korrelációs együttható arra utal, hogy a hátrányos helyzetű térségekben - annak ellenére, hogy az átengedett bevételek növekedtek – nem javult a fejlesztési források pozíciója, sőt romlott. Az önkormányzati forrásokból még relatíve szoros kapcsolatot a Cél- és címzett támogatások mutatnak, azaz ez tekinthető az önkormányzatok esetében az egyik legfontosabb fejlesztési forrásnak. Az önkormányzatok egyre szűkülő bevételeiben meghatározó szerepet játszanak a nem normatív állami támogatások, hiszen a fejlesztési forrásokhoz a legtöbb települése a pályázat útján elnyert támogatások révén jut. Az önkormányzatok fejlesztéspolitikája így erőteljesen a pályázati sikerek függvénye. Az önkormányzatok forráshiánya mellett az állami forráselosztás összehangolatlan és a hosszú távú gondolkodást, koncepcionalitást mellőző rendszere azonban alapvetően megnehezíti a hatékony településfejlesztési politika megvalósítását.
36
Egy lakosra jutó helyi önkormányzati felhalmozási és tőke jellegű kiadások alakulása 1993 és 2003 között, az országos átlag százalékában, népességnagyság-kategóriák szerint
Budapest
100000 X. lako s
50000 99999 lakos
30000 49999 lako s
2000 0 29999 lakos
10000 19999 lakos
5000 3000 2000 1000 99 99 lakos 4999 lakos 2999 lakos 1999 lakos
500 - 999 lakos
- 499 lakosú
180, 0
160, 0
140, 0
120, 0
100, 0
80, 0
60, 0
40, 0
20, 0
0, 0 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1993-20 03 összesen
Egy lakosra jutó helyi önkormányzati felhalmozási és tőke jellegű kiadások alakulása 1993 és 2003 között, az országos átlag százalékában, régiók szerint Közé pM agyarország
Közép-D uná ntúl
N yugatD unántúl
D él-Dunántúl
ÉszakMagyarország
Észak-Alföld
Dél-A lföld
160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 19 93
1994
1995
1996
1997
1998
19 99
2000
2001
2002
2003
1993-2003 összesen
37
Egy lakosra jutó helyi önkormányzati felhalmozási és tőke jellegű kiadások alakulása 1993 és 2003 között, az országos átlag százalékában, a települések 2001. évi fejlettségi szinvonala szerint 180,0
160,0
140,0
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0, 0 K iemelkedő
2 1993
3 1994
1995
4 1996
1997
Közepes 1998
1999
2000
6 2001
7 2002
2003
8
Elm aradott
1993-20 03 összesen
4.2 Helyi önkormányzatok fejlesztési célú forrásainak alakulása Az állami támogatások, mint finanszírozási forma jelentős szerepet tölt be az önkormányzatok életében, de természetesen csak abban az esetben, ha sikeresnek nevezhető az adott település pályázati tevékenysége. Jelentős visszahúzó hatást eredményez az önkormányzati fejlesztések esetében, ha a relatíve szűkös költségvetési bevételeket nem tudják kiegészíteni állami támogatással. Ez különösen igaz, ha figyelembe vesszük, hogy a legtöbb önkormányzatnál a rendelkezésre álló saját ill. adóbevételek stb. nem elégségesek az önkormányzati feladatok folyamatos és színvonalas ellátására, s így állami támogatásokból kell a fenntartást, felújítást, karbantartást is finanszírozni. Ezt tekinthetjük az állami támogatások alacsony eredményessége egyik okának, hiszen a nyújtott szolgáltatások szinten tartása, nem eredményez fejlesztést, többlet szolgáltatást, jobb életminőséget, jobb gazdasági körülményeket biztosító, látványos és a lakosság által is érzékelhető beruházásokat. A szűkös állami pályázati keretek okán minden évben a pályázatok jelentő hányada forráshiány miatt elutasításra kerül. Számos tényező befolyásolja ugyanakkor, hogy a települések mekkora állami támogatást, milyen felhasználási területre kapnak: • Település mérete, lakosságszáma Æ ehhez kapcsolódóan az önkormányzatok által ellátandó feladatok köre • A település társadalmi-gazdasági fejlettsége (társadalmi-gazdasági térszerkezetben betöltött helye) Æ a településfejlesztési források egy részénél érzékelhető a hátrányos helyzetű települések többlettámogatási elvének alkalmazása
38
Æ a versenyképes gazdasági háttérrel rendelkező települések ugyanakkor könnyebben tudnak önerőt biztosítani az állami támogatásokhoz a magasabb adóbevételek folytán • A fejlesztési célok kijelölése Æ a támogatások elosztása felett rendelkező szervek által kijelölt fejlesztési, beavatkozási területek illeszkedése az önkormányzatok fejlesztési elképzeléseihez. • Összehangolt települési és térségi fejlesztési koncepciók megléte, és e mentén végrehajtott fejlesztések, felhasznált állami források. E mellett további „puha” tényezőkkel is számolni kell, ha egy település pályázati tevékenységének sikerességét vizsgáljuk. Ezek közé sorolható: • A település pályázatírási kedve • Pályázatírási szakértelme • Az önkormányzat vezetőségének kapcsolatrendszere, „kapcsolati tőke” • Települések közötti tényleges együttműködések Végül, de nem utolsó sorban meg kell említeni azokat a külső befolyásoló tényezőket, melyek a településektől független faktoroknak tekinthetők, azokra semmilyen befolyással nem rendelkeznek: • A támogatási rendszer átláthatósága, egységesítése (összehangolt célokkal, időbeli ütemezéssel, pályázati követelményekkel). • A támogatások elosztása egy összehangolt országos település és térségfejlesztési koncepció mentén történjen. • A támogatások elosztása során a szubszidiaritáson alapuló decentralizáció elvének érvényesülése. Minden évben számos pályázati konstrukció kerül meghirdetésre minisztériumok ill. a feladattal megbízott állami szervek által, melyeket a támogatások alapvető célja alapján az önkormányzatok szempontjából két fő csoportra oszthatunk: • Településfejlesztési célú állami támogatások • Egyéb ágazati fejlesztési konstrukciók Ez utóbbi kategóriába tartozó támogatások egymástól eltérő szakpolitikai célokat szolgálnak, ugyanakkor közös jellemzőjük, hogy a potenciális pályázók körében a települési önkormányzatok is szerepelnek. 4.2.1 Településfejlesztési támogatások Három költségvetési célelőirányzat szolgál közvetlenül településfejlesztési célokat: • Cél- és címzett támogatások • Céljellegű decentralizált előirányzat • Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatások A felsorolt három támogatás kizárólag az önkormányzatoknak biztosít forrást beruházási feladataik végrehajtása céljából. Településfejlesztési támogatások döntési mechanizmusa, elosztási rendszere A CCT esetében a költségvetés az alábbiakat rögzíti: „Az Országgyűlés felhasználási kötöttséggel járó állami támogatást állapít meg… helyi önkormányzatok kiemelt fontosságú beruházási feladataira, a helyi önkormányzatok címzett
39
és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. törvényben szabályozott címzett és céltámogatás formájában.” A céltámogatás alanyi jogon illeti meg az önkormányzatokat. Ugyanakkor a beérkezett pályázatok képezte támogatási igény minden évben meghaladja a rendelkezésre álló keretet, mely esetben az egyes fejlesztési célok között a következőképpen kell elosztani a forrásokat: 15% térségi szilárdhulladék-kezelő rendszer építése, 15% működő kórházak és szakrendelők gép-műszer beszerzései, 70% szennyvízelvezetés és –tisztítás. Címzett támogatásból a céltámogatási körben nem támogatható 200 millió Ft feletti összköltségű vízgazdálkodási, regionális hulladékégető létesítésére vonatkozó, egészségügyi fekvőbeteg ellátási célú, szociális, közoktatási és kulturális önkormányzati feladatok ellátást szolgáló, kiemelt fontosságú beruházások, 1 md Ft feletti szennyvízelvezetést és –tisztítást, térségi szilárdhulladék-kezelő rendszer létesítését szolgáló beruházások valósíthatók meg. A CCT esetében központi elosztási mechanizmusról beszélhetünk (a címzett támogatások odaítéléséről az Országgyűlés dönt), azaz decentralizált helyi ill. térségi szervek nem vesznek részt a döntéshozatali mechanizmusban, a szubszidiaritás elve nem érvényesül. Az egyes fejlesztési projektek különböző települési, kistérségi szintű fejlesztési tervekhez, programokhoz történő illeszkedését, a beruházás szükségességét, jogosságát, a partnerség gyakorlati megvalósulását, a társadalmi konszenzust, érdekeltséget pusztán a települési ill. megyei önkormányzatok nyilatkozata, a megyei területfejlesztési tanács véleménye támasztja alá. A Céljellegű decentralizált előirányzat felhasználása során már érvényre jut a decentralizáció elve. A CÉDE a megyei területfejlesztési tanácsok részére normatívan elosztott (a főváros és a fővárosi kerületek esetében a támogatással kapcsolatos döntési hatáskört a Fővárosi Közgyűlés gyakorolja) költségvetési támogatás. Az egyes megyékre ill. a fővárosra jutó összeget a lakosságszám, településszám ill a SZJA országos átlagtól való eltérése alapján határozzák meg. A tanácsok a terület ill. városfejlesztési koncepciók figyelembevételével, saját hatáskörben kialakított feltételrendszer szerint, pályázati rendszer keretében döntenek a támogatások odaítéléséről. A Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatások felhasználása szintén a megyei területfejlesztési tanácsok hatáskörébe van utalva. A Céde-hez hasonlóan azonban itt is központilag kerülnek meghatározásra a fejlesztési célok, melyek közül a decentralizált szervek saját hatásköre az általuk meghirdetett pályázati célok kiválasztása. A Teki sajátossága az elosztási mechanizmusban, hogy közvetlenül szolgálni kívánják a területi kiegyenlítés stratégiai célját oly módon, hogy a Teki-ből finanszírozási forrást csak a területfejlesztési szempontból kedvezményezett kistérségek ill. települések kaphatnak. Településfejlesztési támogatások alakulása települési és térségi dimenziókban A települési önkormányzatok feladatait a közszolgáltatások tekintetében az 1990. évi LXI törvény 8.& (1) az alábbiakban nevesíti: „A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és települési környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, a helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről,
40
közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása, közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.” E feladatok ellátásának azonban csak egy részére nyújtanak lehetőséget a különböző településfejlesztési támogatások. A felsorolt közszolgáltatások közül elsősorban az infrastrukturális beruházásokhoz biztosít a költségvetés vissza nem térítendő állami támogatást, azon belül is a közlekedési, oktatási, szociális, egészségügyi infrastruktúra és a szennyvíz-közmű, kisebb mértékben a településrendezési tervek, a természetvédelem és a szociális foglalkoztatás terén. Az alábbi táblázat összegzi az önkormányzati feladatok és a rendelkezésre álló költségvetési előirányzatok fejlesztési céljai közötti illeszkedéseket. Önkormányzati feladatok
cél
címzett
céde
teki
Településrendezés Épített és természeti környezet védelme Lakásgazdálkodás Vízrendezés és csapadékvíz elvezetés Helyi közutak és közterületek fenntartása helyi tömegközlekedés Köztisztaság és településtisztaság biztosítása Közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban Foglalkoztatás Óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról való gondoskodás Egészségügyi ellátás Szociális ellátás Gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás Közösségi tér biztosítása Közművelődési, művészeti tevékenység Tudományos tevékenység Sport támogatása Nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása Egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése
Számos önkormányzati hatáskörbe tartozó feladat végrehajtásának finanszírozására az állami költségvetés támogatásként nem nyújt fejlesztési forrást a településeknek. Ezek közé tartozik pl.: a településkép javítását szolgáló feladatok, gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás, sport támogatása, egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése. Azaz a nem tárgyiasult, az infrastrukturális beruházásokon túlmutató fejlesztési projektekre, melyek nagyban hozzájárulnak egy település élhetőségének, társadalmi-gazdasági vonzerejének a fokozásához kizárólag más bevételi kategóriából kell(ene) forrást elkülöníteni. Az alábbiakban az 1999-2002 között a három településfejlesztési célú előirányzatból (CCT, Teki, Céde) megítélt támogatási összegek felhasználásának elemzése kerül bemutatásra.
41
A vizsgált településfejlesztési támogatási konstrukciók alapvetően az infrastrukturális Összes településfejlesztési támogatás támogatási célonkénti megoszlása 0%
0%
1% 1% 1% 1%
0%
technológiai fejlesztés tervek turizmus természetvédelem
1% 3%
hulladékgazd.
4%
forráskiegészítés
5% 7% 46%
önkormányzati intézmények egyeb szociális foglalkoztatás kultúra
8%
szociális ellátás közlekedési és energiainfrastruktúra víz
9% 13%
oktatás egészségügy szennyviz-közmű
beruházások megvalósításához nyújtanak segítséget az önkormányzatoknak. A legnagyobb arányban, az összes támogatás közel felét szennyvíz-közmű fejlesztésekre fordították országos szinten. Ezt követik az egészségügyi infrastruktúra fejlesztések (13%), melyek gépműszer beszerzéseket, orvosi rendelők felújítását, bővítését foglalják magukba. Az oktatási infrastruktúrára az összes támogatás 9%-át fordították, melyből iskolák, tantermek, tornatermek, óvodák felújítását, életveszélyes épületek kiváltását finanszírozták. Vízellátás biztosítására ill. csapadékvíz-elvezetésére összességében 8%-át költötték a keretnek. Alig marad el mögötte az útkarbantartásokat, járdaépítéseket, felújításokat, ill. gáz és villamosenergia-hálózat kiépítését, bekötését eredményező közlekedési és energiainfrastruktúra beruházások részaránya. 5%-ot érnek el a szociális jellegű projektek, azaz idősek otthonának, szociális otthonoknak a felújítása, falugondnoki hálózat kiépítése. Az eddig említetteken kívül csak a közművelődési, kulturális infrastrukturális támogatások (művelődési központok, kultúrházak, mozik felújítása) és a szociális célú, közhasznú munkavégzések támogatása haladja meg a teljes megítélt támogatási összeg 1%-át. A korábbiakban már említésre került, hogy a település mérete, lakosságszáma, a társadalmigazdasági térszerkezetben betöltött pozíciója ill. a konkrét fejlesztési célterület befolyásolja leginkább, hogy egy település milyen és mekkora volumenű támogatást tud megszerezni. A településfejlesztési támogatások elemzésekor ezeknek a tényezőknek az alakulását, az egymásra gyakorolt hatását, szoros kapcsolatát vizsgáljuk. Ennek megfelelően a következőkben e támogatásokat három dimenzió mentén - településkategória, társadalmigazdasági térszerkezet, fejlesztési célok – vizsgáljuk.
42
A településfejlesztési források településkategóriánkénti eloszlását tekintve, ahogy az alábbi ábrán egyértelműen kitűnik, az egy főre jutó támogatás volumene a település nagyságának Egy főre jutó összes támogatás településkategóriánként
tervek természetvédelem szociális foglalkoztatás
50000
hull
45000
víz
40000
szennyviz
35000
onk. Int
Ft
30000
eu
25000
szoc
20000 15000
oktatas
10000
kult techn.fejl
5000
50 099 9 10 00 -1 99 9 20 00 -4 99 9 50 00 -9 99 10 9 00 049 99 50 9 00 099 99 9 10 00 00 Bu da pe st
049 9
0
közlekedési és energiainfrastruktúra turizmus
növekedésével folyamatosan csökken. A legkisebb (1-499 fő) és legnagyobb (100 000 fő fölött) településkategória között háromszoros a különbség. Kivételt a 2000-4999 fős települések képeznek melyek esetében nagyobb arányú csökkenéssel kell számolni. E mellett szembeötlő, hogy a 100000 fölötti települések ill. Budapest esetében jóval nagyobb ütemű a csökkenés a településkategóriák közötti átlaghoz képest. A kistelepüléseknek tehát fajlagosan magasabb támogatásra van szükségük a feladataik ellátásához, hiszen kevesebb az egyéb forrásból származó bevételük (saját bevételek, átengedett adóbevételek stb.), míg ehhez túl sok feladat társul. A fenti ábra jelentős információtartalommal bír arra vonatkozóan, hogy a különböző népességnagyságú településeken milyen önkormányzati feladatok koncentrálódnak. Jól lehatárolható ugyanis, hogy az egyes településkategóriákban milyen jellegű fejlesztéseket preferálnak, mely következtetni enged arra, hogy a közszolgáltatások közül melyekre jelentkezik igény abban a településtípusban, amelyek biztosítása további állami forrásokat igényel. Mindez elősegíti az önkormányzati feladatok újragondolását. A valós társadalmigazdasági szükségletek és a költséghatékonyság együttes figyelembevételével kell meghatározni, hogy milyen feladatok biztosítása célszerű az egyes településkategóriák esetében, és melyeket kell térségi szinten biztosítani, melyhez kapcsolódóan az elérhetőségét kell lehetővé tenni ill. javítani minden érdekelt település esetén. A kistelepüléseken elsősorban a szennyvíz-közmű kiépítése, közlekedési ill. energiainfrastruktúra fejlesztése, önkormányzati intézmények felújítása és a szociális foglalkoztatás a preferált fejlesztési terület. A közepes nagyságú települések a legalacsonyabb lélekszámú településekhez hasonló projektekre igényeltek elsősorban támogatást kiegészítve egészségügyi és kulturális támogatásokkal. A nagyvárosokban ugyanakkor az oktatás, szociális, egészségügyi ellátás, a kultúra ill. a vízgazdálkodás, csapadékvíz-elvezetés fejlesztése érdekében pályáztak a legnagyobb arányban. 43
A fejlesztési cél és a településkategória mellett az adott település társadalmi-gazdasági térszerkezetben elfoglalt helyének is befolyásoló erővel kell bírni a támogatások eloszlását illetően. A hátrányosabb helyzetű, alacsonyabb bevétellel gazdálkodó önkormányzatoknak ugyanis jelentősebb állami segítségnyújtásra van szüksége, mint a gazdaságilag prosperáló magas adóbevételekkel rendelkező településeknek. A gyakorlatban ugyanakkor sok esetben nem érvényesül települési szinten a szolidaritás, a felzárkóztatás elve. Egy főre jutó településfejlesztési támogatás 1999-2002
Jelmagyarázat Forint 1000000 - 3673276 100000 - 1000000 20000 - 100000 5000 - 20000 69 - 5000 0
A települési szintű különbségek csökkentésének kiegyenlítése leginkább Borsod-AbaújZemplén aprófalvas, hátrányos helyzetű térségében látszik érvényesülni, Baranya megye szintén erőteljesen szétaprózódott, gyengébb versenyképességű településeihez hasonlóan. Ugyanakkor Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében alig érezhető a felzárkóztatási szándék. Ezzel szemben a gazdasági versenyképesség szempontjából kedvezőbb helyzetben lévő NyugatDunántúli, Komárom-Esztergom megyei és Budapest környéki települések nem vagy kevesebb támogatást kaptak. Összességében azonban igen mozaikos képet mutat a településfejlesztési támogatások területi eloszlása, véletlenszerűen helyezkednek el a legmagasabb támogatási volumennel rendelkező települések. Mindez a források elosztási rendszerének összehangolatlanságára, országos településfejlesztési szempontok érvényesítésének hiányára és a települési együttműködések megvalósításának nehézségeire vezethetők vissza. A következőkben a három elemzési szempont szerint együttesen, a települések által leginkább preferált, legfontosabbnak tekintett fejlesztési területek mentén haladva tekintjük át a településfejlesztési források alakulását. Szennyvíz-közmű fejlesztés: Szennyvízcsatorna-hálózat kiépítésére az Észak-Magyarországi régió önkormányzatai fordították a legtöbb állami támogatást, azon belül is a közepes és kistelepülések. Az 50ezer 44
főnél nagyobb lakosságszámú települések egyáltalán nem kaptak forrást erre a területre ebben a régióban. Ennek ellenére például a Dél-Dunántúli régió, ahol a kistelepülések dominálnak, tudott a legkevésbé eredményesen pályázni. Észak-Magyarország magas szennyvíz finanszírozási igénye ugyanakkor nem egyedi eset, sőt minden régióban e fejlesztési irány vezet kimagaslóan. Nagyvárosok összességében kevés támogatást kaptak, minden régióban a kis és közepes települések voltak a kedvezményezettek. Csak azokban a régiókban preferálták a nagyobb települések csatorna fejlesztéseit, ahol alacsonyabb a kistelepülések aránya (Közép-Dunántúl, Észak-Alföld, Dél-Alföld). Egészségügyi infrastruktúra: Az egészségügyet érintő beruházások terén is az észak-magyarországi régióba koncentrálódott a legtöbb állami forrás, a többi régió esetében azonban nincsen jelentős szóródás. Az ország egészében érvényesülő tendencia, hogy csak az 5000 fő feletti településeknél jelentkezik először ez a beavatkozási terület, és különösen az 50ezernél nagyobb lélekszámúaknál. Sikeresen pályázni elsősorban a hátrányosabb helyzetű térségek települései tudtak (É-Mo, DA, É-A, D-D), míg a kedvezőbb versenyképességet magáénak mondható KözépMagyarország egyáltalán nem, Nyugat-Dunántúl pedig a legkevesebb támogatást kapta. Oktatás: Az oktatási infrastruktúra terén az 5-50ezer fős településeket preferálták. A legkevésbé pedig a 0-499 és 100ezer fölötti települések pályáztak sikerrel. A legtöbb forrást a Dél-Dunántúli régió települései kaptak, egyébként az ország egészében mindenhol prioritásként kezelték az oktatás fejlesztését, hiszen, relatíve kiegyensúlyozottnak tekinthetjük a források elosztását a régiók között. Vízgazdálkodás, csapadékvízelvezetés: E fejlesztési területen egyértelműen a kis és közepes települések a preferáltak. A legtöbb forrást az 1-10ezer fős népességű települések kapták. Területi eloszlást tekintve régiós szinten elég jelentős különbségek mutatkoznak. Észak-Alföld kapta a legtöbb egy főre jutó támogatást, és Nyugat-Dunántúl a legkevesebbet, noha itt az egyik legmagasabb a kistelepülésen élők aránya. Közlekedési és energia-infrastruktúra: Az önkormányzat kezelésében lévő úthálózat, járda, ill. a gáz és villamosenergia ellátás, távhőszolgáltatás fejlesztése, ill. felújítása kapcsán nagyrészt érvényesül a kistelepülések felzárkóztatásának szándéka. Elsősorban ugyanis hátrányosabb helyzetű térségek kaptak több forrást (Dél-Alföld, Észak-Alföld, Észak-Magyarország), települési szinten pedig a kistelepüléseket preferálták. Párhuzamosan a településméret növekedésével csökken az egy főre jutó támogatás mértéke. Míg a 1-499 fős településeken 70ezer Ft az egy főre jutó támogatás, addig az 50ezer fő felettiek esetében csak 1000 Ft körül ingadozik ez az érték. Dél-Dunántúl lóg ki a sorból, amely hátrányos helyzete és a kistelepülések túlsúlya miatt is kedvezményezett lehetne, ugyanakkor az alacsonyabb támogatottságú kategóriába tartozik, még a Közép-Magyarországi régió is megelőzi. Szociális ellátás:
45
A szociális infrastruktúra fejlesztését szolgáló állami támogatások eloszlása a térségi dimenzióban egyértelműen a kiegyenlítési szándékot tükrözi, hiszen a hátrányosabb helyzetű régiók vannak kedvezőbb pozícióban a támogatások volumenét tekintve, míg a három gazdaságilag prosperáló régió az alacsonyabb támogatási kategóriába került. Ugyanakkor településkategóriánként elég rendszertelenül oszlanak el a források. Az 50-100ezer lakosú települések pályáztak a legeredményesebben, míg a 100ezer fölöttiek szinte nem kaptak forrást, hasonlóan a 2-5000 fős településekhez, noha az ennél kisebb (2000 fő alatt) és nagyobb (5000 fő fölött) lélekszámú kis és középtelepülések annak a többszörösét kapták. Kultúra: A kulturális, művészeti, művelődési tevékenységhez kapcsolódó infrastrukturális beruházások tekintetében a társadalmi térszerkezetben fennálló jelentős és növekvő különbségek ellenére nem lehet a felzárkóztatási szándék, vagy egyéb speciális területi preferencia, azaz irányított elosztási mechanizmus nyomait felfedezni. Csak a településkategória szerinti eloszlás enged következtetni a települések kulturális fejlesztéseinek alakulására, ennek a területnek a településfejlesztésben betöltött pozíciójára. Regionális szinten érzékelhető volumenű támogatást ugyanis csak a 10ezernél nagyobb lakosságszámú települések tudtak felmutatni. Szociális foglalkoztatás: Ezen a beavatkozási területen is, a munkanélküliség óriási területi különbségei ellenére, a településmérettel mutat leginkább összefüggést a támogatások alakulása. A településmérettel párhuzamosan ugyanis folyamatosan csökken az egy főre eső támogatási volumen. 1-499 fő közötti falvak több, mint 30ezer forintot fordíthattak közmunkára, szociális foglalkoztatásra, az 5ezer főnél nagyobb települések esetében ez az összeg már 5000 Ft alá csökkent, míg a legnagyobb, 100ezer főt meghaladó településeknél az 1000Ft alá. Területileg KözépMagyarország és Dél-Dunántúl területén preferálták a leginkább a közmunkát, míg NyugatDunántúlon és Dél-Alföldön a legkevésbé. Önkormányzati intézmények fejlesztése: Az önkormányzati intézmények, mint polgármesteri hivatal, jegyzőség stb., felújítását, bővítését célzó támogatások esetén is a település mérete a meghatározó tényező. Minél nagyobb a település annál kevesebb egy főre jutó intézményfejlesztési forrást kap, ami részben magyarázható azzal, hogy minél nagyobb a lakosságszám annál kisebb az intézmények fenntartásának fajlagos költsége. A kistelepülések azonban magasabb egy főre jutó költség mellett tudják az önkormányzati intézményrendszert működtetni, fejleszteni, így magasabb támogatásra is van szükségük. Mindezzel összhangban elmondható továbbá, hogy azok a régiók kapták a legtöbb finanszírozási forrást, ahol magas az e célterületen erőteljesen preferált kistelepülések (1-2000 fő) száma. 4.2.2 Ágazati fejlesztési támogatások Az egyes szaktárcák kezelésében lévő, pályázati úton elosztott források közül a következő alpontban a legnagyobb volumenű és legfontosabb támogatási konstrukciók kerülnek bemutatásra. Az ágazati pályázati kiírások ugyanakkor nem minden esetében teszik lehetővé önkormányzatok, ill. intézményeik részére a pályázaton való részvételt. Az alábbi ábra
46
szemlélteti, hogy a különböző költségvetési források esetében milyen arányban támogattak önkormányzatokat és intézményeiket valamint egyéb társadalmi-gazdasági szereplőket. Bizonyos támogatási konstrukciók pályázói köréből, az előre meghatározott speciális célcsoport kijelölése következtében, kiesnek az önkormányzatok. Ebbe a körbe tartozik a Kisés középvállalkozói célelőirányzat. Az alábbiakban az ágazati forrásokból az önkormányzatok és intézményeik részére 19992002 között megítélt támogatások alakulását mutatjuk be. Hasonlóan a településfejlesztési célok esetében itt is három dimenzió mentén kell vizsgálni a források eloszlását: településkategória, fejlesztési célok, társadalmi-gazdasági térszerkezet. A településfejlesztési támogatásokkal megegyezően az ágazati támogatásokat tekintve is a szennyvíz-közmű beruházások képviselnek kiugróan magas részarányt a fejlesztési Önkormányzatoknak juttatott ágazati fejlesztési források 1999-2002 1%
1%
1%
4%
gazdaságfejlesztés
5% 10%
hulladékgazdálkodás tervezés vízgazdálkodás természet-, környezetvédelem
60%
18%
turizmus közlekedési infra szennyvíz
forrásokban, mely elsősorban a KAC, VICE forrásokból tevődik össze. Meghatározó volument még a közlekedési és energia-infrastruktúra fejlesztési projektek ill. a turizmus fejlesztés tesz ki. Az előbbi egyértelműen az UFCE települések közlekedési problémáinak enyhítését célzó fejlesztéseinek köszönhető. 5%-kal a környezet- és természetvédelem, 4%kal a vízgazdálkodás ill. a tervezés, hulladékgazdálkodás, gazdaságfejlesztés lépi túl az 1%-os határt az össztámogatási volumenből. A felsorolt támogatási célok mellett azonban további 13 támogatási célt hirdettek meg - többek között önkormányzatok részére – az ágazati forrásokból. Ezek többsége a településfejlesztési célok esetében is megtalálható, ám ott jóval nagyobb volument képviselve.
47
Ágazati fejlesztési célok Szennyvíz-közmű Közlekedési, energia- infrastruktúra Turizmus Természet-, környezetvédelem Vízgazdálkodás Tervezés Hulladékgazdálkodás Gazdaságfejlesztés
GFC
TURC
UFCE
KAC
VICE
Nagyságrendjük alapján az ágazati támogatások csak kiegészítő szerepet játszanak az önkormányzati fejlesztésekben. Összességében is jóval kevesebb önkormányzati beruházást finanszíroznak, e mellett ugyanakkor a rendelkezésre álló összeget rendkívüli mértékű szétaprózottság jellemzi a célok tekintetében. Mindez a koncentráció hiányát eredményezi, ami a források felhasználásának hatékonyságát rontja. A megítélt támogatások népességkategóriánkénti megoszlása is hasonló képet mutat a településfejlesztési forrásokhoz, azaz az egy főre eső támogatási volumen a településnagyság növekedésével párhuzamosan fokozatosan csökken. Az 1-499 és 100ezer fölötti települések fajlagos támogatási volumenében hatszoros a különbség. A szennyvízberuházások magas költsége miatt a legkisebb települések esetében a legnagyobb szennyvíz-beruházási támogatások aránya és a nagyvárosok esetén a legkisebb. Hasonló tendencia jellemzi a szintén költséges közlekedési- és energia-infrastruktúra fejlesztést, fenntartást. A vízgazdálkodást ill. a természet- és környezetvédelmet célzó projektek támogatása az a fejlesztési terület, ami minden településnagyság esetén megjelenik. A turizmus ugyanakkor a legkisebb települések esetében csak elenyésző esetben kap fejlesztési támogatást. E területen elsősorban a közepes és nagyvárosok tudhatnak sikeres pályázatokat maguknak. Az ágazati támogatások esetében is elkészítettük a források területi eloszlását ábrázoló térképet, annak érdekében, hogy megvizsgálhassuk, a társadalmi-gazdasági szempontból különböző adottságú térségek mekkora támogatásban részesültek, vannak-e összefüggő területek akár alacsony, akár magas támogatási rátával, amely a támogatások koncepcionális alapon történő elosztására engednek következtetni. Legszembetűnőbb, hogy a Dunántúl aprófalvas térségei nagy foltokban nem is részesültek ágazati forrásokban. A Balaton menti települések ill. Nógrád, Borsod-Abaúj-Zemplén, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye hátrányos helyzetű településeinek egy része nagyobb arányban kapott fejlesztési forrásokat, ugyanakkor más települések szintén nem tudnak nyertes pályázatot felmutatni. Ezen kívül az Alföldön Békés megye településeire koncentrálódik nagyobb összefüggő területet képezve magasabb támogatási ráta, míg az ország többi részében szórványosan helyezkednek el a nyertes pozícióban lévő települések, ami arra enged következtetni, hogy az ágazati fejlesztési források elosztásánál kevéssé veszik figyelembe a települések ill. a térség társadalmi-gazdasági helyzetét.
48
Önkormányzatoknak juttatott egy főre eső ágazati fejlesztési források 1999-2002
Jelmagyarázat Forint
0 16 - 2000 2000 - 5000 5000 - 10000 10000 - 30000 30000 - 100000 100000 - 2603000
Szennyvíz-közmű fejlesztés: Összhangban a településfejlesztési támogatásokkal az Észak-Magyarországi régióban fordították szennyvíz-közmű fejlesztésre a legtöbb támogatást minden településnagyság esetében. A Dél-Alföldi régióban –a településszerkezetből következően – a nagyvárosokban támogatták a szennyvíz-közmű beruházásokat, hasonlóan az Észak-Alföldi régióhoz. A DélDunántúlon minden településkategória kapott e célterületre forrást, míg a Nyugat-Dunántúlon a kistelepülések preferálták ezt a fejlesztési területet. A legkevésbé a Közép-Magyarországi régió tudhat magának nyertes szennyvíz-beruházási projekteket. Közlekedési és energia-infrastruktúra: A közlekedési és energia-infrastruktúra kapcsán is a Közép-Magyarországi régió a legkevésbé támogatott régiója az országnak. A Dunántúl egésze (Közép-, Nyugat-, Dél-Dunántúli régió) is fordított minden településkategóriában út, járda, gáz, villamosenergia fejlesztésekre állami forrásokat. De míg Nyugat- és dél-Dunántúlon itt is a kistelepülésekre koncentrálódnak a támogatások, addig Közép-Dunántúl kiegyensúlyozott képet mutat a támogatások településkategóriák közötti eloszlását tekintve. Turizmusfejlesztés: A Turizmus fejlesztés nem tartozik a törvény által előírt önkormányzati feladatok közé, ennek megfelelően a településfejlesztési támogatások a támogatások összvolumenét nézve a turizmus a legkevésbé preferált támogatások közé tartozik kevesebb, mint 1%-os részesedéssel. Az ágazatok ugyanakkor saját prioritásaikat követik, melynek eredményeként a településfejlesztési turizmus fejlesztési források hatszorosát fordították önkormányzatok turisztikai célú beruházásaira, ami azonban így is igen alacsony egy főre jutó átlagos
49
támogatási rátát eredményez. E támogatások ugyanakkor szemben az infrastruktúra fejlesztésekkel (szennyvíz, út energia) egy településkategóriába, a 10 000 - 49 999 fős településekre koncentrálódik minden település esetében. Az 50főnél kisebb települések lényegében csak a Nyugat-Dunántúlon kaptak támogatást e célra. A kistelepülések esetében pedig minimum 500Ft/fő alatti a turizmus fejlesztésre elnyert támogatások nagysága. Környezet- és természetvédelem: Összességében e fejlesztési célra is az ágazati forrásokból fordítottak több, háromszor akkora támogatást, mint a településfejlesztési forrásokból. Ugyanakkor e források erőteljesen elaprózódtak az ország területei között, hiszen a legmagasabb egy főre jutó támogatás sem éri el a 800Ft/főt. E fejlesztési célterület esetében a legmagasabb Budapest támogatottsága, de ez is minimálisnak tekinthető. A legtöbb támogatás Dél-Alföld és Észak-Magyarország ítélte oda, míg a legkevesebbet Közép-Dunántúl és Közép-Magyarország. Vízgazdálkodás: Csapadékvíz-elvezetésre, ivóvízellátásra, ivóvíz minőségének javítására stb. az Észak-Alföldi és a Nyugat-dunántúli régióban ítélték a legtöbb támogatást. Településnagyságot tekintve elsősorban a közepes települések preferálták a vízgazdálkodási projektek támogatását. Budapesten és az 50ezer főnél nagyobb lélekszámú városokban a legalacsonyabb e beavatkozási terület támogatottsága. Hulladékgazdálkodás: E fejlesztési területen koncentrálódnak legerősebben néhány településméretre az állami források. A 2000-50 ezer fő közötti települések kapták szinte az összes hulladékgazdálkodás fejlesztésére fordítandó állami támogatást. A legnagyobb és legkisebb városok támogatottsága nulla vagy minimális mértékű. Meg kell ugyanakkor említeni, hogy a 2000-50ezres kategóriákban is a többi kiemelt célterülethez képest jóval kisebb a hulladékgazdálkodásra fordított egy főre jutó támogatás.
50
