Diagnose Doelmatigheid Jeugdzorg Provincie Utrecht Doelmatigheidsonderzoek naar de Jeugdzorgketen Provincie Utrecht Amersfoort, 4 september 2006

Diagnose Doelmatigheid Jeugdzorg Provincie Utrecht Doelmatigheidsonderzoek naar de Jeugdzorgketen Provincie Utrecht Amersfoort, 4 september 2006

Corine Tiebosch Jan Hagen Hilde Lamers Patrick Breukers

Lysias Advies B.V. Postbus 2037, 3800 CA Amersfoort Snouckaertlaan 13, 3811 MA Amersfoort T: 033 – 464 70 70 F: 033 – 464 70 99 KvK: 30166304 www.lysiasgroup.com

Diagnose Doelmatigheid Jeugdzorg INHOUD

Blz.

0.

Samenvatting............................................................................................. 1

1

Proces of cliënt centraal? ....................................................................... 9 1.1 Veranderde rollen en taken door Wet op de jeugdzorg .........9 1.2 Aandacht voor jeugdzorg: landelijke ontwikkelingen ..............11 1.3 Aandacht voor jeugdzorg: provinciale ontwikkelingen.......... 13

2

Doelmatigheid Jeugdzorg Utrecht ....................................................... 17 2.1 De opdracht....................................................................................17 2.2 Definitie doelmatigheid.................................................................17 2.3 De onderzoeksaanpak....................................................................18 2.4 Afbakening onderzoek .................................................................21 2.5 Leeswijzer ........................................................................................21

3

Van 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

aanmelding tot indicatiebesluit .................................................. 23 Primaire proces Bureau Jeugdzorg............................................ 23 Aanmelding en screening........................................................... 24 Stellen van de indicatie ................................................................28 Wettelijk kader............................................................................. 39 Beheersen van processen............................................................. 39 Conclusies ..................................................................................... 44

4

Van 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

indicatiestelling tot afronding zorgtraject ................................ 47 Het proces van de zorgaanbieder.............................................. 47 Aanmelding bij de zorgaanbieder............................................. 47 Het opstellen van een hulpverleningsplan ............................... 50 Op de wachtlijst........................................................................... 53 Start van de zorg ..........................................................................56 Afronden van zorg.......................................................................59 Beheersen van processen..............................................................62 Conclusies ..................................................................................... 63

5

Knelpunten en oplossingen ................................................................. 67 5.1 Bureau Jeugdzorg staat onder druk ..........................................67 5.2 Concrete aanbevelingen voor Bureau Jeugdzorg ....................69 5.3 Toekomstperspectief Bureau Jeugdzorg................................... 74 5.4 Het schakelmoment tussen indicatiebesluit en start zorg.......77 5.5 Stimuleer het denken vanuit de vraag .......................................81 5.6 Afstemming met partners .......................................................... 84 5.7 Informatievoorziening zorgaanbieders ......................................85

5.8 5.9

Sturing en een governancecode .................................................86 Financieringssystematiek..............................................................87

BIJLAGE I – AFKORTINGENLIJST ................................................................... 91 BIJLAGE 2 – L EDEN KLANKBORDGROEP ...................................................... 92 BIJLAGE 3 – TOELICHTING OP REGIOKANTOREN REGIOK ANTOREN ...................................... 93

0. Samenvatting Achtergrond Sinds 1 januari 2005 is de Wet op de jeugdzorg van kracht. Dit heeft geleid tot een veranderde taak van Bureau Jeugdzorg. Bureau Jeugdzorg is onder de nieuwe wet verantwoordelijk voor het indiceren, begeleiden en toezien op jeugdzorg. Ook geeft het nog beperkt uitvoering aan licht ambulante trajecten. Daarnaast zijn de taken uitgebreid met het indiceren voor AWBZvoorzieningen en J-GGZ. Ook de provincie heeft een andere taak gekregen onder de nieuwe Wet op de jeugdzorg. De gedeputeerde staten van de provincie is er onder de nieuwe Wet verantwoordelijk voor dat jeugdigen in de provincie hun aanspraak op jeugdzorg tot gelding kunnen brengen. Sinds de invoering van de nieuwe wet heeft de jeugdzorg in Nederland te maken met een aantal complicerende factoren. Allereerst heeft de jeugdzorg te maken met een autonome groei in aantal aanmeldingen. Ten tweede lijkt de problematiek die afkomt op de jeugdzorg in ernst en complexiteit toe te nemen. Ten derde legt de media-aandacht extra druk op de jeugdzorg door een aantal incidenten dat zich heeft voorgedaan. En de politiek heeft in toenemende mate aandacht voor het jeugdzorgdossier, waardoor er een verhoogde verantwoordingsdruk afkomt op de jeugdzorg. De opdracht De provincie Utrecht heeft Lysias de opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren naar het feitelijk functioneren van de Utrechtse jeugdzorg op de doelmatigheidsaspecten. Doel is inzicht te krijgen in de elementen waarop in Utrecht doelmatigheidswinst is te realiseren. De provincie vraagt het onderzoek toe te spitsen op de doelmatigheidsaspecten bij Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders; van aanmelding bij Bureau Jeugdzorg tot afsluiten van het zorgtraject door de zorgaanbieder. Het verbeteren van de doelmatigheid heeft enerzijds betrekking op het verhogen van de snelheid van het proces (reduceren doorlooptijd) en anderzijds op de kwaliteit van het proces (kwaliteit indicatiestelling, juistheid en duur van de zorg). In het onderzoek onderscheiden wij de volgende drie deelprocessen in de jeugdzorgketen: 1. Het proces van Bureau Jeugdzorg (met name jeugdhulpverlening); 2. Het overgangsmoment van Bureau Jeugdzorg naar de zorgaanbieder; 3. Het proces van de zorgaanbieder (inclusief uitstroom jeugdzorg).

1. Het proces van Bureau Jeugdzorg Het werkproces binnen Bureau Jeugdzorg in Utrecht onderscheidt enkele stappen. Na aanmelding door de cliënt vindt er een screening plaats die leidt tot een screeningsbesluit. Op basis van deze screening wordt bepaald

Lysias Advies BV – 4 september 2006

1

of een cliënt wordt toegeleid naar de hulp op indicatie via een indicatiestelling of dat de cliënt een andere route zal volgen (terug naar lokale veld, naar de Raad voor kinderbescherming, naar een Vrij Toegankelijk Ambulant (VTA) traject, et cetera). Het grootste deel van de cliënten dat zich aanmeldt wordt doorgeleid naar indicatie. De cliënten die worden doorgeleid naar indicatie komen na het stellen van een screeningsbesluit op een interne wachtlijst te staan binnen Bureau Jeugdzorg. Deze cliënten wachten op het beschikbaar komen van een casemanager die het indicatietraject gaat doorlopen en bovendien contactpersoon wordt tijdens het hulptraject. Dit wachten op een casemanager duurde in 2005 gemiddeld 16 tot 20 weken. In 2005 liep het aantal wachtenden op van 215 op 1 mei 2005 tot 315 in december 2005. Ten aanzien van de doelmatigheid merken wij op dat de gegevens dienen te worden geactualiseerd als langer dan 2 maanden gewacht moet worden tussen screeningsbesluit en start indicatiestelling. Het indicatietraject is afgerond als de cliënt beschikt over het indicatiebesluit. Peildatum 1 januari 2005 1 mei 2005 1 september 2005 31 december 2005 Aantal wachtenden op (Bron: jaarverslag BJZ

Aantal wachtenden wachtenden op indicatiestelling Niet bekend 215 247 315 indicatiestelling Bureau Jeugdzorg 2005 2005)

Aantal wachtenden op een VTAVTA- traject 266 108 99 93

Ten tijde van het onderzoek is Bureau Jeugdzorg nog zoekende naar een goede balans in het spanningsveld tussen kwaliteit en efficiency in combinatie met een autonome stijging van de vraag naar jeugdzorg. Er staat een enorme druk op Bureau Jeugdzorg. Enerzijds wordt er spanning ondervonden van de invoering van de nieuwe Wet op de jeugdzorg. Anderzijds wordt de spanning gevoeld door een toename in aantal taken en een autonome stijging van aanmeldingen voor de jeugdzorg. Dit alles heeft geresulteerd in hoge doorlooptijden voor cliënten die in aanmerking komen voor hulp op indicatie. Deze lange wachttijden vergroten de druk op de casemanager en dus Bureau Jeugdzorg. Bureau Jeugdzorg wordt geconfronteerd met een aantal bedrijfsmatige knelpunten: • Allereerst is dat een hoge werkdruk van het personeel dat af te leiden is uit een relatief hoog ziekteverzuim. Bovendien constateren wij een hoog personeelsverloop. Dit heeft gevolgen op de doelmatigheid van de jeugdzorgketen, doordat dossiers dienen te worden overgedragen aan andere collega’s. Bovendien kost het begeleiden en opleiden van nieuwe medewerkers extra tijd. • Ten tweede wordt Bureau Jeugdzorg geconfronteerd met problemen in de informatievoorziening. Voor de informatievoorziening maakt Bureau Jeugdzorg gebruik van het softwarepakket IJ. Echter de gebruiksvriendelijkheid van IJ laat in 2005 nog sterk te wensen over.


2

•

Daardoor is het enerzijds niet mogelijk inzicht te geven in alle gewenste informatie en anderzijds zeer tijdrovend om de gevraagde informatie aan te leveren. Ook is het invoeren van gegevens in IJ om technische redenen zeer tijdrovend. Ten derde zijn de werkprocessen binnen Bureau Jeugdzorg sinds de invoering van de Wet op de jeugdzorg continu in beweging. Er is continue aandacht voor verbeteringen van de werkprocessen, dit heeft echter zijn weerslag op de rust en continuïteit binnen het bureau. Met andere woorden voor de organisatie is het moeilijk de verbeterplannen, initiatieven en pilots in het huidige hoge tempo te verwerken.

Aanbevelingen met betrekking tot proces van Bureau Jeugdzorg Kwaliteit casemanager

Informatievoorziening

Herinrichting werkprocessen

Toekomstperspectief BJZ

Wij adviseren BJZ blijvend aandacht te hebben voor HRMbeleid: inwerken, opleiden, bijscholen en coachen medewerkers. Wij adviseren BJZ in het aannamebeleid blijvend scherp te zijn op de verwachtingen van het bak en te testen op vereiste competenties. Wij adviseren BJZ een grondige analyse te maken van oorzaken en knelpunten met betrekking tot ICT om op basis hiervan korte en lange termijn oplossingen te vinden. Wij adviseren BJZ op korte termijn zorg te dragen te beschikken over een betrouwbare informatievoorziening. Wij adviseren het voorstel van BJZ uit te voeren voor een herinrichting van het werkproces dat moet leiden tot het reduceren van de wachttijden en doorlooptijden tot indicatiebesluit. Enerzijds door onderscheid te maken in de contactpersoon van BJZ voor het indicatietraject en het zorgtraject, waardoor er direct een casemanager beschikbaar is voor het indicatietraject. Anderzijds door de processen van screening en indicatie meer in elkaar te schuiven, waardoor minder handelingen worden verricht en dus tijdswinst wordt gerealiseerd. Omwille van een goede balans tussen kwaliteit en efficiency adviseren wij na een jaar het nieuwe werkproces te evalueren. Wij adviseren BJZ de bedrijfsmatige knelpunten op een integrale en structurele wijze aan te pakken door het inrichten van een programmaorganisatie. Door zware belasting BJZ adviseren wij de programmaorganisatie naast de reguliere organisatie te plaatsen, met een ‘neutrale’ programmamanager. Wij adviseren de provincie tot een gezamenlijk plan van aanpak te komen waarin heldere (meetbare) afspraken worden gemaakt over de resultaten van het programma. Wij adviseren een begeleidingsgroep en een stuurgroep in te richten met daarin vertegenwoordiging van BJZ en provincie.


3

2. Het overgangsmoment van Bureau Jeugdzorg naar de zorgaanbieder Vanuit het perspectief van doelmatigheid is het van belang om het aantal schakelmomenten te beperken in de jeugdzorgketen. Een belangrijk schakelmoment is het moment dat een cliënt het indicatietraject heeft afgerond en het recht op jeugdzorg kan gaan innen bij een zorgaanbieder. Tijdens dit overdrachtsmoment wordt de cliënt opnieuw op een wachtlijst geplaatst omdat de vraag naar plaatsen groter is dan het aantal beschikbare plaatsen. Afhankelijk van het type hulp waarvoor de cliënt is geïndiceerd is deze wachtlijst langer of korter. In 2005 waren de wachtlijsten het langst voor intensief ambulante zorgtrajecten. Ten aanzien van deze wachtlijsten doet zich een aantal knelpunten voor: • Het wachtlijstbeheer verloopt handmatig. Er is geen integraal digitaal systeem beschikbaar met actuele wachtlijstgegevens van de 7 zorgaanbieders. • Cliënten die zich niet direct aanmelden na beschikking over het indicatiebesluit bij een zorgaanbieder zijn op dat moment niet in beeld bij de zorgaanbieder. Deze cliënten worden in de provincie de ‘zwevende’ cliënten genoemd. Omdat op de wachtlijst voor de zorgaanbieder de datum geldt dat het indicatiebesluit is afgegeven, vertroebelen deze cliënten enigszins de wachtlijsten. • Als een cliënt langer dan twee maanden moet wachten op start zorgaanbod vindt vaak bij opname een extra (afstemmings)gesprek plaats. Bij een verandering in de persoonlijke situatie is er zeker een tweede gesprek. • Tijdens de wachttijd vragen cliënten soms extra aandacht van de casemanager doordat: • zich motivatieproblemen voordoen tijdens het wachten; • gegevens geactualiseerd moeten worden; • de problematiek verergert (mogelijk gevolg crisisopname); • de hulpvraag verandert (trajectwissel is nodig). Bij het overdrachtsmoment van Bureau Jeugdzorg naar de zorgaanbieder vindt ook de overdracht plaats van het cliëntdossier. Over het algemeen zijn zorgaanbieders tevreden over de kwaliteit van het indicatiebesluit. Wel wordt als aandachtspunt genoemd dat het hebben van een goed inzicht in het totale zorgaanbod van belang is voor het stellen van de meest passende indicatie. Daarnaast maken zorgaanbieders een opmerking over de (in)compleetheid van het dossier bij overdracht. De overdracht wordt verzorgd door de casemanager of gezinsvoogd van Bureau Jeugdzorg. Het afstemmingsgesprek bij de zorgaanbieder wordt voorgezeten door de casemanager of gezinsvoogd. Naast de overdracht houdt de casemanager of gezinsvoogd ook toezicht op het zorgtraject en is aanwezig bij evaluatiegesprekken en het eindgesprek. Om helderheid te verschaffen over de taken en verantwoordelijkheden van Bureau Jeugdzorg


4

tijdens het zorgtraject zijn er schriftelijke afspraken gemaakt tussen Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders. Tevens hebben er gezamenlijke studiedagen plaatsgevonden. Echter in praktijk blijken deze afspraken niet eenduidig te worden geïnterpreteerd. De zorgaanbieders geven aan dat de invulling van de rol (sterk) afhankelijk is van individuele kwaliteiten en ervaring. Zorgaanbieders signaleren bovendien een (te) afwachtende houding (door de hoge werkdruk) van de casemanager. Bovendien ervaren zorgaanbieders een hoog ziekteverzuim en verloop onder de casemanagers en gezinsvoogden waardoor de continuïteit onder druk staat.

Aanbevelingen met betrekking tot overgangsmoment Bureau Jeugdzorg naar zorgaanbieder Wachtlijstbeheer

Dossieroverdracht

Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders het wachtlijstbeheer te digitaliseren en monitoringssysteem van cliënten op wachtlijst in te voeren. Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders heldere afspraken te maken over verantwoordelijkheden en onderhoud wachtlijstbeheer. Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders te werken aan de hand van checklist ter verbetering van dossieroverdracht naar zorgaanbieder en gezamenlijk een norm vast te stellen voor over te dragen documenten.

3. Het proces bij de zorgaanbieder De provincie Utrecht heeft productieafspraken met een zevental zorgaanbieders. Alle instellingen geven een brede invulling aan het zorgaanbod. In de praktijk betekent dat echter niet dat er volledige keuzevrijheid is tussen alle zeven zorgaanbieders. Allereerst komt dat doordat iedere zorgaanbieder een specifiek en eigen zorgaanbod heeft. Ten tweede komt dat doordat de vraag groter is dan het aanbod, en er daardoor niet veel te kiezen valt. Het huidige systeem is daardoor nog enigszins te kenmerken als aanbodgericht. De onderstaande tabel geeft inzicht in het aantal plaatsen en het budget dat in de provincie Utrecht wordt besteed aan provincie gefinancierde Jeugdzorg.

Zorgvorm

capaciteit 2004 % aantal

Intensief 644 32,5% Ambulant Residentieel 478 24,1% Dagbehandeling 312 15,8% Pleegzorg 546 27,6% Totaal 1980 100,0% Capaciteit zorgaanbieders 2004 en 2005 (Bron: beleidsinformatie provincie Utrecht)


aantal 656 496 353 586 2091

capaciteit 2005 % In mln. mln. € 31,4% 5, 4 23,7% 16,9% 28,0% 100,0%

24,3 10,7 6,1 46,6

%

toename aantal

11,6%

12

52,1% 23,0% 13,1% 100,0% 100 ,0%

18 41 40 111

5

Ten aanzien van de doelmatigheid is het van belang dat de zorgaanbieder een zorgtraject aanbiedt waarbij de cliënt zo kort mogelijk verblijft in de jeugdzorg in combinatie met het maximaal realiseren van vooraf gestelde behandeldoelen. Om op dit proces meer sturing te krijgen is de provincie Utrecht gestart met het project doelrealisatie. De weg van doelrealisatie is ingeslagen, echter het eind is nog niet in zicht. In de gesprekken met de zorgaanbieders wordt een terughoudendheid bespeurd in het doortastend aanpakken van doelrealisatie. Voor de doelmatigheid van de jeugdzorg is het van belang voortvarend te werk te gaan met de ingeslagen weg van doelrealisatie. Dit kan tot belangrijke inzichten leiden tot een zo effectief mogelijk inzet van hulptrajecten en tot belangrijke inzichten voor het flexibiliseren van het zorgaanbod. Als knelpunt in de doorlooptijd wordt door de zorgaanbieders ervaren dat het soms moeilijk is tijdig een cliënt te laten doorstromen naar een andere hulpvorm of voorziening. Dit kan binnen maar ook buiten de jeugdzorg liggen. Goed en tijdig anticiperen op het afronden van een zorgtraject en het indiceren van een vervolgtraject is daarom noodzakelijk. Het sturen op oplossingen in de doorstroom naar voorzieningen buiten de jeugdzorg zoals naar het speciaal onderwijs in de eigen omgeving, kan ook een positief effect hebben op de doelmatigheid van de jeugdzorgketen. Er doen zich belemmering voor in de doorstroom door: • onvoldoende aandacht voor terugkeer naar thuissituatie tijdens zorgtraject; • onvoldoende aansluiting op het onderwijs; • gebrek aan zelfstandige huisvesting; • wachtlijsten in vervolgtrajecten in de jeugdzorg; • wachtlijsten buiten de jeugdzorg bij lvg en psychiatrie. Een ander knelpunt dat wij signaleerden tijdens de uitvoering van het onderzoek is dat het voor meerdere zorgaanbieders ingewikkeld is om de gevraagde informatie aan te leveren. Enerzijds komt dit doordat (ten tijde van het onderzoek) nog niet alle informatie was ingevoerd in het nieuwe digitale systeem Care4, waardoor gegevens handmatig uit de dossiers moesten worden ontsloten. Anderzijds kwam dat door onbekendheid met het nieuwe programma. Het verzamelen van informatie voor dit onderzoek bleek daardoor een tijdrovende en moeizame activiteit. In een tijd van grote informatiebehoefte constateren wij dat hieraan door de zorgaanbieders moeilijk kan worden voldaan. De komende periode moet het verder ontdekken en ontwikkelen van de nieuwe programmatuur gaan bijdragen aan een betere informatievoorziening. Dit zal tijdbesparend gaan werken bij het voorzien van verantwoordinggegevens aan provincie en andere stakeholders. Een beter informatievoorziening biedt tevens de mogelijkheid om beter te gaan sturen op de geleverde prestaties binnen de organisatie.


6

Aanbevelingen met betrekking tot proces zorgaanbieder Verbeteren aansluiting

Flexibilisering zorgaanbod

Taken casemanager

Informatievoorziening

Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders periodiek overleg te voeren met J-LVG en J-GGD om afstemming in indicatiestelling, diagnostiek en aansluiting (doorstroom) te verbeteren. Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders periodiek overleg met lokale veld (onderwijs, woningcorporaties, centra voor jeugd en gezin) voor betere gegevensuitwisseling en aansluiting. Wij adviseren BJZ de vraaganalyse verder te ontwikkelen. En mede in dit kader de inzet van het netwerkberaad meer te benutten als basis voor maatwerk en flexibilisering. Wij adviseren de provincie de zorgaanbieders verder te prikkelen en te stimuleren tot pilottrajecten flexibilisering zorgaanbod. Wij adviseren de zorgaanbieders te starten met combinaties van hulpvormen die inspringen op behoeften cliënt en dichter bij huis zijn. Wij adviseren de zorgaanbieders (nog) meer in te zetten op de implementatie van het doelrealisatie instrument, dit ook als kennisinstrument voor optimalisatie zorgaanbod. Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders scherper te zijn over de wederzijdse verwachtingen ten aanzien van verantwoordelijkheden en taken van de casemanager. Waarbij specifieke aandacht voor de verdeling tussen sturen en toezien. We adviseren de nieuwe afspraken aan te passen in het schriftelijke afsprakendocument en daarover vervolgens interactief te communiceren. Wij adviseren de zorgaanbieders te investeren in verbetering van de informatievoorziening om de druk op verantwoordingsbehoefte te doen afnemen. Wij adviseren de zorgaanbieders te investeren in verbetering van de informatievoorziening om de kwaliteit en betrouwbaarheid van de verantwoordingsgegevens te verbeteren.

Relatie Bureau Jeugdzorg en de provincie Deze sturingsrelatie van de provincie Utrecht heeft geen onderdeel gevormd van het doelmatigheidsonderzoek. Ondanks dit gegeven zijn wij regelmatig aangelopen tegen de moeilijke verhoudingen tussen de provincie Utrecht en Bureau Jeugdzorg. Om die reden hebben wij de sturingsrelatie wel benoemd, en zijn er enkele aanbevelingen gedaan ten aanzien van deze sturingsrelatie.


7

Relatie BJZ-provincie

Wij adviseren BJZ en de provincie de onderlinge relatie te verbeteren voor vruchtbare samenwerking. Wij adviseren de provincie te onderzoeken of de verhouding kan worden verbeterd door horizontaal toezicht meer inhoud te geven. Wij adviseren de provincie meer kracht te ontwikkelen in sturing op de jeugdzorg tijdens het uitvoeren van het transformatietraject.


8

1

Proces of cliënt centraal?

1.1

Veranderde rollen en taken door Wet op de jeugdzorg

Jeugdzorg en de provincie Sinds 1 januari 2005 is de nieuwe Wet op de jeugdzorg van kracht, daarmee heeft de provincie er een wettelijke taak bij gekregen. De taak van de provincie is om ervoor te zorgen dat alle soorten hulp binnen de jeugdzorg en geschakeld aan de jeugdzorg op elkaar zijn afgestemd. Licht pedagogische hulp is bijvoorbeeld een taak van het lokale veld. Het lokale jeugdbeleid dient hieraan invulling te geven. De provincie heeft ten aanzien van deze hulp de taak te komen tot een optimale afstemming tussen jeugdbeleid en jeugdzorg. Daarnaast heeft de provincie de taak de toegang tot de jeugdzorg (bij Bureau Jeugdzorg) te regelen. De taken van de provincie liggen op het gebied van financiering, planning en regievoering. Zij stuurt Bureau Jeugdzorg (BJZ) aan en zij is financier van Bureau Jeugdzorg. Bovendien koopt de provincie zorg in bij de zorgaanbieders jeugdhulpverlening. Deze nieuwe wet moet leiden tot meer cliëntgericht werken in de jeugdzorg, tot minder bureaucratie en betere prestaties. Een belangrijk verschil met de oude Wet op de Jeugdhulpverlening is dat de jeugdige voortaan aanspraak maakt op zorg wanneer Bureau Jeugdzorg hiervoor een indicatie heeft gesteld (recht op zorg). Daarbij moet de zorg ‘op tijd’ en ‘op maat’ beschikbaar zijn voor de cliënt. De provincies zijn er direct verantwoordelijk voor dat jeugdigen de hulp krijgen en daarmee verantwoordelijk voor de doelmatige uitvoering door het Bureau Jeugdzorg en het zorgaanbod. Ter vervulling van deze taak werkt de provincie samen met partners. Deze partners zijn: 1. Bureau Jeugdzorg Utrecht – Het Bureau Jeugdzorg vormt de toegang tot de jeugdzorg, het stelt vast of en welke zorg nodig is. Bureau Jeugdzorg levert zelf geen (of nauwelijks) zorg, maar verwijst door naar jeugdzorginstellingen die de zorg zullen leveren via een indicatiestelling. Als Bureau Jeugdzorg een indicatie afgeeft voor jeugdzorg, heeft de jeugdige recht op deze zorg. 2. Zorgaanbieders jeugdhulpverlening – De provincie Utrecht koopt op dit moment zorg in bij zeven zorgaanbieders. Dit zijn (1) Meerwijck (Stichting de Opbouw), (2) De Rading, (3) Stichting Timon, (4) Stichting Trajectum, (5) Utrechtse Jeugdhulpverlening Leger Des Heils, (6) Valkenheide en (7) Zandbergen. Deze zorgaanbieders bieden diverse typen van jeugdzorg aan: verblijf, jeugdhulp en observatiediagnostiek. 3. Gemeenten – Gemeenten en provincie zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor jeugdbeleid en jeugdzorg. De provincie dient samen met de gemeenten te zorgen voor een goede afstemming hiertussen. 4. Partners uit de jeugdbescherming en jeugdstrafketen – Bureau Jeugdzorg heeft ook een taak op het gebied van jeugdbescherming en jeugdstrafketen. Het is van belang dat er goede afstemming is tussen Bureau Jeugdzorg


9

en de partners in de keten, zodat er goede informatie uitwisseling is, en om de jeugdzorg zo goed mogelijk te laten aansluiten op de jeugdbescherming en de jeugdstrafrecht. De partners zijn Raad voor de kinderbescherming, jeugdvoogdij, politie, Openbaar Ministerie, jeugdreclassering, het ministerie van Justitie en de justitiële jeugdinrichtingen. 5. Zorgkantoor – Het zorgkantoor financiert de zorg voor jeugd-geestelijke gezondheidszorg (J-GGZ) en de zorg voor jeugdige licht verstandelijk gehandicapten (LVG). Om in aanmerking te komen voor deze zorg moet Bureau Jeugdzorg een indicatie afgeven. Bestuursakkoord tussen IPO en Rijk In het bestuursakkoord Financieel Kader Wet op de Jeugdzorg1 tussen het Rijk en het Interprovinciaal Overleg (IPO) zijn bestuurlijke afspraken gemaakt over de periode 2004 tot en met 2006. Deze afspraken hebben betrekking op de inspanning die door de partijen zal worden geleverd om uitvoering te geven aan de Wet op de Jeugdzorg binnen het beschikbare financiële kader. Uitgangspunt van het akkoord is dat de nieuwe wet uitsluitend wordt uitgevoerd op basis van rijksmiddelen. Omdat in de huidige situatie de vraag naar jeugdzorg groter is dan het aanbod, is het alleen mogelijk om meer cliënten te helpen met de beschikbare middelen door doelmatigheidswinst te boeken. Rijk en provincies doen in het akkoord de toezegging zich tot het uiterste in te spannen om deze doelmatigheidswinst te realiseren. De bewindslieden van de ministeries van VWS en Justitie hebben de toezegging gedaan indien er zich aantoonbare budgettaire problemen voordoen, dit te zullen bespreken met de Tweede Kamer. Dit heeft inmiddels al geleid tot extra beschikbaar gestelde middelen door het ministerie van VWS voor het wegwerken van de wachtlijsten in de jeugdzorg. Voor het doen van een beroep op extra budget, moeten zij heldere indicaties hebben dat met doelmatige en optimale inzet van mensen en middelen het niet mogelijk is gebleken de vooraf gestelde doelstellingen te bereiken. In het licht van het bestuursakkoord Financieel Kader Wet op de Jeugdzorg heeft de provincie Utrecht een onderzoek laten uitvoeren naar de doelmatigheid van de jeugdzorg in Utrecht. Dit onderzoek is uitgevoerd in de periode van augustus 2005 tot en met juli 2006. In deze rapportage worden de bevindingen van het onderzoek gepresenteerd. De provincie Utrecht wil met dit onderzoek zicht hebben op de mate van efficiëntie waarmee Bureau Jeugdzorg Utrecht, de zorgaanbieders in Utrecht en in de onderlinge relatie tussen BJZ en de zorgaanbieders hun taken uitvoeren, alsmede op de onderdelen waarop nog efficiencywinst geboekt kan worden. Het verbeteren van de doelmatigheid is een belangrijk instrument om de wachtlijsten in de jeugdzorg terug te dringen en meer kinderen te helpen met dezelfde middelen. Er is de provincie Utrecht veel aangelegen de

1

Financieel Kader Wet op de Jeugdzorg, bestuursakkoord Rijk en IPO over de periode 2004 t/m 2006, 30 oktober 2003


10

wachtlijsten in de jeugdzorg te bestrijden, en daarom is dit benoemd tot één van de belangrijkste speerpunten van het provinciale beleid.

1.2

Aandacht voor jeugdzorg jeugdzorg: eugdzorg: landelijke ontwikkelingen

Niet alleen de provincie Utrecht heeft het terugdringen van de wachtlijsten in de jeugdzorg benoemd als belangrijk speerpunt, ook op landelijk niveau is er veel aan gelegen de wachtlijsten in de jeugdzorg terug te dringen. Het ministerie van VWS heeft hiervoor in het afgelopen jaar veel aandacht gehad. Terugdringen doorlooptijden jeugdzorg In brieven van de staatssecretaris van VWS2 wordt de kamer geïnformeerd over de wachttijden in de jeugdzorg. De staatssecretaris kondigt daarin aan dat jeugdigen voor het eind van 2006 niet langer dan negen weken zouden moeten wachten op jeugdzorg na indicatiestelling. Om de wachttijden terug te dringen naar de geaccepteerde norm van negen weken, heeft de staatssecretaris afspraken gemaakt met de provincies en groot stedelijke regio’s. Ook met de provincie Utrecht zijn afspraken gemaakt over het terugdringen van de wachttijden. Voor het terugdringen van de wachttijden zijn op basis van plannen extra middelen beschikbaar gesteld. Deze middelen zijn direct gekoppeld aan vooraf gestelde prestaties. Met de provincie Utrecht is de afspraak gemaakt dat in totaal 266 kinderen met de extra middelen in zorg worden genomen. Tabel 1 geeft een uitsplitsing van de afspraken naar zorgvorm. In totaal ontvangt de provincie 5,7 miljoen euro extra middelen om deze afspraak te realiseren. Type zorgvorm Intensief ambulant Daghulp Pleegzorg Residentieel LWI Totaal Tabel 1 – Aantal kinderen dat met extra middelen in

Aantal 133 66 0 58 9 266 zorg wordt genomen in de provincie Utrecht

Naast het terugdringen van de wachttijden na indicatiestelling, is er ook met de motie Lambrechts3 aandacht voor het terugdringen van de wachttijden vóór de indicatiestelling. De staatssecretaris van het ministerie van VWS heeft als aanvalsplan om de doorbraakmethode – een succesproject in een aantal provincies – breed in te zetten. In Doorbraak4 wordt gewerkt aan het uniformeren van de indicatiestelling. Het doel is dat ieder Bureau Jeugdzorg bij het indicatietraject a) dezelfde processtappen volgen, b) door mensen met een gelijk opleidingsniveau of vaardigheden en c) die gelijksoortige instrumenten hanteren. Ook stelt de staatssecretaris voor om 2

TK 2005/2006, 29 815, nrs. 55, 58, 71 en 81 TK 2005/2006, 29 815, nr. 68 4 BJZ merkt op dat het uniformeren van de indicatiestelling in het landelijk traject OCB (Ontwikkeling Criteria Bureaus Jeugdzorg) is ondergebracht, en niet het Doorbraakproject betreft. 3


11

te werken met een flexpool van het Leger des Heils. Door deze flexpool uit te breiden met medewerkers voor indicatiestelling kunnen de wachten doorlooptijden binnen Bureau Jeugdzorg worden teruggedrongen. De provincie Utrecht heeft zelf één miljoen euro extra beschikbaar gesteld voor het wegwerken van de wachtlijst voor indicatiestelling bij het Bureau Jeugdzorg Utrecht. Met de extra middelen kan Bureau Jeugdzorg extra casemanagers aanstellen. Tegengaan bureaucratie in de jeugdzorg Het kabinet heeft in september 2004 de jeugdzorgbrigade ingesteld, onder leiding van Frank de Grave, om aanbevelingen te doen hoe onnodige bureaucratie in de jeugdzorg kan worden tegengegaan. In juni 2006 heeft de jeugdzorgbrigade haar activiteiten afgerond met een eindrapportage. In deze eindrapportage5 doet de brigade ruim 90 concrete aanbevelingen die het kabinet vrijwel allemaal overneemt. Gedetailleerde weten regelgeving leidt tot complexiteit in de uitvoering. Ook de handhaving en controle is daardoor ingewikkeld. Daar bovenop komt de vraag om verantwoording en transparantie. Vanuit toezichthoudende rol wil men inzicht in de resultaten en prestaties. Dat noodzaakt tot registratie van informatie over werkwijze, kwaliteit, productie en financiën. De ontwikkeling van de informatietechnologie maakt het steeds makkelijker gegevens te registreren, maar dat heeft als keerzijde dat ook de behoefte aan informatie toeneemt. De bureaucratie in de jeugdzorg kan volgens de jeugdzorgbrigade niet los worden gezien van de historische ontwikkeling. De jeugdzorg heeft zich vergeleken met de andere zorgsectoren relatief laat ontwikkeld. De problematiek van jeugdigen neemt toe en ook de vraag naar jeugdzorg neemt jaarlijks toe. Kort na de implementatie van de Wet op de jeugdzorg, loopt er al een groot aantal verandertrajecten. Met professionalisering, efficiency, afrekenbaarheid, registratie, benchmarks is de sector volop in ontwikkeling. Conclusie is dat deze ontwikkelingen vragen om professionalisering, maar ook om een enorme cultuuromslag. Dit neemt meerdere jaren in beslag. Echter door de urgentie en de toenemende druk op de jeugdzorg is deze tijd er eigenlijk niet. De jeugdzorg is volgens De Grave extra gevoelig voor bureaucratie gezien de kwetsbaarheid van de doelgroep. Deze kwetsbaarheid leidt tot een extra accent op verantwoording, omdat er een lagere tolerantie is voor fouten. Sommige aanbevelingen en conclusies die in de eindrapportage van de Jeugdzorgbrigade aan bod komen, zullen in deze rapportage worden besproken voor de provincie Utrecht. De keten van de jeugdzorg is doorgenomen en bestudeerd op kenmerken die in de eindrapportage van De Grave zijn benoemd, zoals dubbele handelingen, taakverdeling en schakelmomenten in de keten.

5

Eindrapportage Jeugdzorgbrigade


12

Operatie Jong De Operatie Jong is in 2003 ontstaan als een samenwerkingsverband van vijf departementen. De Operatie Jong wordt geleid door de Commissaris Jeugd- en Jongerenbeleid, de heer Steven van Eijck. Hij heeft als taak samenwerking tussen departementen en verschillende overheidslagen te faciliteren, met als doel de kabinetsdoelstellingen uit de jeugdagenda te bewaken en advies te geven over sterk en resultaatgericht jeugdbeleid. De jeugdzorg is onderdeel van het bredere jeugdbeleid, en dus onderdeel van het aandachtsgebied van de Operatie Jong. In april 2006 is de Operatie Jong verschenen met het sturingsadvies ‘Koersen op het kind’. In dit sturingsadvies wordt gesteld dat de problemen in het jeugdbeleid groot en complex zijn. Reden voor deze problemen zijn in belangrijke mate de hoeveelheid regels, instellingen en overheden die betrokken zijn bij jeugdbeleid. Er is een versnippering van taken en verantwoordelijkheden. Bovendien is er een grote drukte in bestuur en beleid. Om tot een oplossing te komen stelt de heer Van Eijck een nieuwe inrichting van de structuur en de sturing in het jeugdbeleid voor. Voor de jeugdzorg heeft het sturingsadvies ook consequenties. Zo stelt hij een andere clustering voor van taken ten behoeve van de jeugdzorg. De indicatiestelling voor de jeugdzorg moet volgens het sturingsadvies op veel lager schaalniveau worden ingericht binnen het Centrum voor Jeugd en Gezin. Dit heeft consequenties voor de wijze waarop Bureau Jeugdzorg is georganiseerd. Ook wordt voorgesteld de specialistische hulp zoveel mogelijk aan te bieden in de leefomgeving van het kind. De Operatie Jong meent dat meer gemeentelijke verantwoordelijkheid kan leiden tot een beter functioneren van het jeugdbeleid. Deze lijn kan ook een stelselwijziging voor de jeugdzorg als gevolg hebben. Het huidige kabinet heeft echter in haar reactie op het advies Van Eijck aangegeven ervoor te kiezen te werken aan verbeteringen binnen het huidige stelsel. De definitieve keuze over een aanpassing in het stelsel wordt overgelaten aan een volgend kabinet en in afwachting van de resultaten van de wettelijke evaluatie van de Wet op de jeugdzorg. Het huidige kabinet onderschrijft het voorstel de taken op het terrein van opvoed- en opgroeiondersteuning te bundelen in Centra voor Jeugd en Gezin.

1.3 Aandacht voor jeugdzorg: provinciale ontwikkelingen De landelijke ontwikkelingen in combinatie met de knelpunten die zich ook binnen de provincie Utrecht voordoen, onder andere op het gebied van wachtlijsten en wachttijden, heeft de ketenpartners in de provincie Utrecht op scherp gesteld. Vanuit de provincie is er vanuit haar sturingsrelatie tot Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders veel aandacht voor het verbeteren van de effectiviteit en de kwaliteit van de jeugdzorg. Gedurende de uitvoering van het onderzoek heeft deze aandacht ook consequenties gehad op de doelmatigheid van de jeugdzorg in de provincie. Omdat zowel de provincie als BJZ vinden dat de doorlooptijden tussen aanmelding en indicatiebesluit onacceptabel zijn, is er binnen Bureau Jeugdzorg verhoogde aandacht voor het sneller helpen van jeugdigen. Ook richting de zorg


13

aanbieders probeert de provincie te sturen op doorlooptijden en doelmatigheid. Het doelrealisatie project in de provincie Utrecht is daar voorbeeld van. Met dit project probeert de provincie meer zicht te krijgen op de mate waarin doelen zijn gerealiseerd na afronden van het hulpaanbod. Ontwikkelingen binnen Bureau Jeugdzorg Utrecht Bureau Jeugdzorg heeft begin 2006 een analyse gemaakt van knelpunten die zich voordoen per afdeling, om op basis daarvan te zoeken naar oplossingen. De aanleiding voor deze analyse is de wachtlijst binnen Bureau Jeugdzorg, waarop blijvend ongeveer 400 cliënten staan. De capaciteit binnen Bureau Jeugdzorg kan de continue toestroom en autonome groei van nieuwe cliënten niet aan. Daarnaast is Bureau Jeugdzorg in 2005 gestart met het monitoren van de werkprocessen om op die manier de efficiency van de werkprocessen gericht te kunnen verbeteren. Onder druk van de provincie heeft Bureau Jeugdzorg kritisch gekeken naar de eigen organisatie en is er gezocht naar oplossingen om met dezelfde capaciteit meer cliënten te helpen. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een heel aantal voorstellen die in maart 2006 zijn vastgelegd in de projectrapportage ‘Meer door minder’. Bovendien heeft dit geleid tot een incidentele toezegging van één miljoen euro door de provincie Utrecht voor uitbreiding van capaciteit. Bureau Jeugdzorg geeft aan dat het aantal indicatietrajecten de afgelopen jaren is gestegen. Deze toename in indicatietrajecten is deels te verklaren door de nieuwe taak ook voor Jeugd-GGZ en voor AWBZ-voorzieningen te indiceren. Voor deze nieuwe taken is extra geld ontvangen. Het aantal Vrij Toegankelijk Ambulant (VTA)-trajecten is de afgelopen jaren afgenomen, dit komt omdat Bureau Jeugdzorg stuurt op uitvoering van de wettelijke taken. Eén van de voorstellen om meer cliënten te helpen met de huidige middelen is het voorstel om de indicatiestellingprocedure te versnellen door het ‘ineenschuiven’ van de werkprocessen. Dit voorstel is inmiddels in gang gezet en wordt per 1 januari 2007 geëffectueerd. Het ineenschuiven houdt in dat het indicatietraject na een eerste screeningsgesprek direct wordt gestart. De inschatting is dat daarmee de doorlooptijd van aanmelding tot indicatiebesluit drastisch wordt teruggebracht. Deze winst in doorlooptijd komt voort uit het verkorten van de procedure en met name door het niet meer wachten op het beschikbaar komen van een casemanager die zowel de indicatiestelling doet als het casemanagement tijdens het hulptraject. De situatie kan zich dus voordoen dat de contactpersoon tijdens het indicatietraject een andere casemanager is dan de contactpersoon tijdens het hulptraject. Daarnaast is er nog een aantal voorstellen gedaan die wellicht ook kunnen leiden tot kortere doorlooptijden: - Verruimen van de bilaterale route. Dit wil zeggen dat meer cliënten alleen worden besproken in een bilateraal overleg tussen casemanager en gedragswetenschapper dan nu het geval. Deze cliënten worden tot nu toe voorgelegd in de lokale indicatiecommissie. Lysias Advies BV – 4 september 2006

14

-

Standaardiseren van hypothesen en doelstellingen, waardoor de casemanager minder tijd verliest aan het leveren van maatwerk. Uitvoering van het casemanagement beperken tot wettelijk minimum. Minder eindcontrole op indicaties van Landelijk Werkende Instellingen (LWI’s).

Naast dit traject is Bureau Jeugdzorg ook gestart met het opstellen van het kostprijsonderzoek. De provincie heeft dit onderzoek financieel gefaciliteerd. Met dit kostprijsonderzoek wil BJZ meer zicht krijgen op kostprijzen en tijdsinvesteringen van alle taken die in het kader van de toegang en door de afdeling jeugdhulpverlening worden uitgevoerd. Het kostprijsmodel moet inzicht geven in kostprijzen per product en ook normen voor tijdsbesteding per product. Met deze informatie denkt Bureau Jeugdzorg beter zicht te hebben op de balans tussen capaciteit en productie in relatie tot de beschikbare middelen. Voor de provincie is het kostprijsonderzoek van belang omdat het daarmee een sturingsinstrument in handen krijgt. Naar verwachting is het kostprijsonderzoek eind 2006 afgerond. Bureau Jeugdzorg heeft aangegeven dat de effectuering van de efficiencyvoorstellen in combinatie met de capaciteitsuitbreiding (door de extra beschikbaar gestelde middelen van één miljoen euro door de provincie) moet leiden tot het terugdringen van de wachtlijst voor indicatiestelling binnen Bureau Jeugdzorg. Hierbij is uitgegaan van de huidige vraag. Bij een groei in het aantal aanmeldingen kan geen garantie worden gegeven voor het volledig terugdringen van de wachtlijsten. De effecten van de maatregelen worden zichtbaar na 1 januari 2007 omdat ze dan worden geëffectueerd.


15


16

2 Doelmatigheid Jeugdzorg Utrecht 2.1

De opdracht

De provincie Utrecht heeft Lysias de opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren naar het feitelijk functioneren van de Utrechtse jeugdzorg op de doelmatigheidsaspecten. Doel is inzicht te krijgen in de elementen waarop in Utrecht doelmatigheidswinst is te realiseren. De provincie vraagt het onderzoek toe te spitsen op de doelmatigheidsaspecten bij Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders. In het proces zijn er grofweg twee momenten met wachttijden te onderscheiden. Allereerst is dit de wachttijd tussen aanmelding bij Bureau Jeugdzorg en het afgeven van een indicatiebesluit ten behoeve van geïndiceerde zorg. Ten tweede is dit de wachttijd tussen afgeven van het indicatiebesluit en de daadwerkelijke aanvang van de geïndiceerde zorg. Het verbeteren van de doelmatigheid heeft enerzijds betrekking op het verhogen van de snelheid van het proces (reduceren doorlooptijd) en anderzijds op de kwaliteit van het proces (kwaliteit indicatiestelling, juistheid en duur van de zorg).

2.2 Definitie doelmatigheid Doelmatigheid heeft betrekking op de verhouding tussen inzet van middelen en prestaties die zijn geleverd (cliënten die zijn geholpen). Waarbij prestatie nader kan worden gedefinieerd als de resultaten van werkprocessen die binnen een organisatie worden doorlopen om een beleidsdoelstelling te realiseren. Bij doelmatigheid gaat het er: - enerzijds over of de prestaties (helpen van cliënten) gerealiseerd hadden kunnen worden met de inzet van minder middelen; dan wel - of anderzijds er meer prestaties (helpen van meer cliënten) verwezenlijkt hadden kunnen worden met dezelfde inzet van middelen.6 Gezien de taak van de jeugdzorg kan de definitie van doelmatigheid niet te eng worden opgevat. Het optimaal aanwenden van middelen moet bezien worden vanuit een kwaliteitsvraag. En deze kwaliteitsvraag is juist in het complexe veld van de jeugdzorg moeilijk te vatten. Het proces van de jeugdzorg richt zich op het bieden van hulp aan jongeren met een serieus probleem. De diversiteit van de problematiek is groot, waardoor maatwerk geboden moet kunnen worden. Bovendien is de druk groot op de jeugdzorg, waardoor er zeer veel aandacht is voor zorgvuldigheid in het proces en het minimaliseren van risico’s in het proces. Tegelijkertijd is er veel aandacht voor en ligt er veel druk op de jeugdzorg in Nederland. Het terugdringen van de wachtlijsten heeft veel aandacht gekregen en hiervoor zijn zelfs extra middelen beschikbaar gesteld. Verantwoording van deze middelen is gerechtvaardigd, aangezien het om 6

Definitie afgeleid uit de definitie van de Algemene Rekenkamer, in de ‘Handreiking meten van doelmatigheid’


17

publieke middelen gaat verantwoordelijkheid.

en

om

een

belangrijke

maatschappelijke

De vraag naar doelmatig gebruik van de middelen en verantwoording van prestaties is dus gerechtvaardigd. Gezien de gevoeligheid van de inhoud is voorzichtigheid en nuance gewenst. Deze voorzichtigheid en nuance hebben we daarom meegenomen in onze onderzoeksaanpak. Er is gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksaanpak met een kwantitatieve onderbouwing.

2.3 De onderzoeksaanpak Het doelmatigheidsonderzoek is opgevat als het onderzoeken van de doelmatigheid van de provinciaal gefinancierde jeugdzorgketen in de provincie Utrecht. Deze jeugdzorgketen start bij het moment van aanmelding bij Bureau Jeugdzorg tot het moment van afsluiten van de hulp door de zorgaanbieder. Omdat het niet mogelijk is om de keten te doorlopen aan de hand van alle individuele dossiers is gekozen voor een aanpak waarbij enerzijds op macroniveau naar het proces is gekeken en anderzijds op microniveau individuele cases zijn bestudeerd. De cases zijn geselecteerd op basis van de knelpunten die werden aangetroffen in de macro-analyse. Vervolgens is aan de hand van het totaalbeeld gezamenlijk op zoek gegaan naar verbetermogelijkheden in de doelmatigheid van de jeugdzorgketen. De oplossingen en verbetermogelijkheden zijn ten slotte vertaald in consequenties en aanbevelingen. A. Macroanalyse Aan de hand van de macroanalyse is op hoofdlijnen inzicht verkregen in de jeugdzorgketen. De macroanalyse bestaat uit een kwalitatieve analyse en een kwantitatieve analyse. Het kwalitatieve deel bestaat uit gesprekken met verantwoordelijken bij Bureau Jeugdzorg en de (zeven) zorgaanbieders. In deze gesprekken is het gehele jeugdzorgproces doorgenomen waarbij inzicht is verkregen in de mate waarin het huidige proces op een efficiënte wijze is ingericht. Per schakelmoment in de keten van de jeugdzorg is nagegaan in hoeverre er sprake is van een efficiënte inrichting van het proces. En indien er zich knelpunten voordoen in het proces is ingegaan op aard, omvang en consequenties van deze knelpunten en de mate waarin deze invloed hebben op de doelmatigheid. Voor deze gesprekken is een leidraad opgesteld aan de hand waarvan op een systematische wijze de jeugdzorgketen is doorgelopen. In het gesprek met Bureau Jeugdzorg is er in het bijzonder aandacht geweest voor: - efficiency van proces dat wordt doorlopen (aanmelding, screening, probleemanalyse, indicatiestelling, indicatiebesluit); - doorlooptijden, wachttijden en knelpunten in dit proces; - juistheid van het indicatiebesluit; - kwaliteit indicatiestelling (kwaliteit van de informatie indicatiestelling en indicatiebesluit, compleetheid van informatieoverdracht et cetera);


18

-

autonome knelpunten in het proces (door wetgeving, lokale veld et cetera); balans kwaliteit en efficiency.

In de gesprekken met de zorgaanbieders is in het bijzonder aandacht geweest voor: - proces dat wordt doorlopen (wachttijden en knelpunten in het proces); - kwaliteit indicatiebesluit (juistheid, compleetheid dossier, kwaliteit informatie); - afstemming BJZ en zorgaanbieders (overdracht, afstemmingsgesprek); - regiefunctie BJZ (kwaliteit casemanager, evaluatiegesprek); - duur en kwaliteit behandeling; - aansluiting vervolgtraject (door- en uitstroom, nazorg). Naast de gesprekken zijn er gegevens verzameld die een kwantitatief inzicht bieden in de jeugdzorgketen. De beleidsinformatie van de provincie is daarbij als uitgangspunt genomen. Daarnaast is in een schriftelijk verzoek aan Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders gevraagd naar aanvullende kwantitatieve informatie. De kwantitatieve informatie van Bureau Jeugdzorg geeft inzicht in: - aantal aanmeldingen, screeningsbesluiten, indicatiebesluiten; - wachtlijsten, wachttijden en doorlooptijden; - personele cijfers, fte, ziekteverzuim en verloop. De -

kwantitatieve informatie van zorgaanbieders geeft inzicht in: aantal aanmelding bij zorgaanbieders naar type zorg en zorgaanbieder; capaciteit naar type zorg en zorgaanbieder; bezettingspercentage naar type zorg en zorgaanbieder; wachttijden en wachtlijsten naar type zorg en zorgaanbieder; behandelduur naar type zorg.

De bevindingen uit de gesprekken zijn naast de kwantitatieve gegevens gelegd en getoetst op (in)consistenties: corresponderen knelpunten uit gesprekken met de kwantitatieve cijfers over capaciteit, aantal aanmeldingen, aantal wachtenden, wachttijden en doorlooptijden. Indien deze gegevens niet correspondeerden of wanneer er vreemde afwijkingen te zien waren in de kwantitatieve gegevens is er naar een verklaring gezocht. De kwalitatieve beelden uit de gesprekken, aangevuld met de kwantitatieve cijfers vormen het macrobeeld van de doelmatige inrichting van de jeugdzorgketen in de provincie Utrecht. B. Microanalyse De tweede fase van het onderzoek heeft zicht gericht op het verdiepen van het macrobeeld aan de hand van een vijftiental individuele dossiers. Aan de hand van de macroanalyse zijn knelpunten gesignaleerd in de jeugdzorgketen, toegespitst op de doelmatigheidsaspecten in de keten bij Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders. Per zorgaanbieder zijn vervolgens twee dossiers geselecteerd. De dossiers zijn probleemgericht geselecteerd. Dat wil zeggen dat aan de hand van de gesprekken met de zorgaanbieders knelpunten zijn benoemd op basis waarvan een selectie is gemaakt van een 14-tal dossiers. Tevens is er één dossier geselecteerd die is besproken in de Plaatsing Advies Commissie (PAC). Lysias Advies BV – 4 september 2006

19

De verdieping heeft plaatsgevonden aan de hand van dossieranalyse en gesprekken met de casemanager of gezinsvoogd. De procesgang van de cliënt door Bureau Jeugdzorg en de procesgang bij de zorgaanbieders is nader bestudeerd, waarbij specifieke aandacht is geweest voor aard en rede van aanmelding, de indicatiestelling, consequenties en achtergronden van doorlooptijden en wachttijden, invulling van de rol en verantwoordelijkheid door Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieder en knelpunten die door de casemanager of gezinsvoogd zijn ervaren. Doel van deze verdieping was om de bevindingen uit de macroanalyse te toetsen aan de praktijk. Toetsen of deze macrobeelden overeenkwamen met de praktijk: doen de problemen zich daadwerkelijk voor en hoe wordt in de praktijk omgegaan met de problemen. De resultaten zijn als illustratie van de macrobevindingen opgenomen in deze rapportage. Bewust is gekozen voor casusbeschrijvingen waarin een bepaald knelpunt duidelijk zichtbaar werd. C. Van probleem naar oplossing Het totaal aan gegevens geeft een beeld van de doelmatigheid van de jeugdzorgketen en inzichten in factoren die effect hebben op deze doelmatigheid. Een goed beeld van de (knelpunten in de) jeugdzorgketen zijn vervolgens gebruikt in een zoektocht naar aanbevelingen om de doelmatigheid te verbeteren. Deze zoektocht naar aanbevelingen heeft in gezamenlijkheid met het jeugdzorgveld plaatsgevonden in creatieve sessies. In 1. 2. 3. 4.

deze sessies is gezocht naar oplossingen voor de volgende onderwerpen: Invloed van wachtlijsten op doelmatigheid jeugdzorg. Wachtlijstbeheer (tussen indicatiebesluit en start zorgaanbod). Taken en verantwoordelijkheden van casemanagers. Flexibilisering van het jeugdzorgaanbod.

Nadere verdieping De macro- en microanalyse hebben aanleiding gegeven nog iets dieper in te gaan op enkele specifieke aspecten van Bureau Jeugdzorg. Als voorbeeld is er ter verdieping inzicht verkregen in personeelsgegevens. Deze zelfde verdieping heeft niet plaatsgevonden bij de zorgaanbieders. De reden van de verdieping was het zoeken naar verklaringen voor bevindingen uit de macro- en microanalyse. De focus van het onderzoek is om die reden iets meer komen liggen op Bureau Jeugdzorg dan op de zorgaanbieders. Klankbord Tijdens het doelmatigheidonderzoek is gebruik gemaakt van een klankbordgroep. Deze klankbordgroep bestond uit deskundigen uit de jeugdzorg vanuit de zorgaanbieders en Bureau Jeugdzorg, beleidsmedewerkers van de provincie Utrecht en de onderzoekers van Lysias. De klankbordgroep is in de onderzoeksperiode zeven keer bij elkaar gekomen. Tijdens het onderzoek hebben de leden van de klankbordgroep adviezen gegeven met betrekking tot het onderzoek vanuit hun eigen specifieke deskundigheid. Samen met de leden van de klankbordgroep is kritisch Lysias Advies BV – 4 september 2006

20

gekeken naar de onderzoeksaanpak, naar de wijze waarop gegevens het best konden worden ontsloten en is inhoudelijk gereageerd op stukken.

2.4 Afbakening onderzoek Het onderzoek naar de doelmatigheid van de jeugdzorgketen beperkt zich van het moment dat een cliënt zich aanmeldt bij Bureau Jeugdzorg tot het moment dat de zorg is afgerond bij de zorgaanbieder. De focus van het onderzoek ligt binnen Bureau Jeugdzorg op de (vrijwillige) provincie gefinancierde hulpverlening. Indicatietaken van Bureau Jeugdzorg op het gebied van AWBZ-voorzieningen en J-GGZ zijn niet nader onderzocht op doelmatigheid. In het onderzoek is grotendeels ingegaan op de activiteiten van de afdeling jeugdhulpverlening en in mindere mate de afdeling jeugdbescherming. De activiteiten van de afdeling jeugdreclassering zijn buiten beschouwing gebleven. Daarnaast richt het onderzoek zich op de aansluiting tussen Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders. Ook zijn de werkprocessen van de zeven zorgaanbieders in de provincie Utrecht onderzocht op doelmatigheid. De rol van de provincie is niet expliciet onderzocht. De aansluiting tussen het lokale jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg is buiten beschouwing gebleven. De werkzaamheden van de afdeling preventie bij Bureau Jeugdzorg zijn in dit onderzoek niet nader beschouwd. Ook vormt het nazorgtraject na afronding van de zorg door de zorgaanbieders geen onderdeel van het onderzoek. De activiteiten van het Advies en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) zijn niet meegenomen in het onderzoek naar de doelmatigheid van de jeugdzorgketen. Het AMK is sinds de invoering van de Wet op de jeugdzorg onderdeel van het Bureau Jeugdzorg, maar is niet meegenomen in het onderhavige onderzoek. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode van augustus 2005 tot en met juli 2006. Voor de kwantitatieve onderbouwing zijn cijfers gebruikt uit 2005 en 2004.

2.5 Leeswijzer In deze rapportage wordt verslag gedaan van de bevindingen uit de macroanalyse, de microanalyse (dossierstudie) en van de oplossingsrichtingen die zijn gedestilleerd in de creatieve sessies. Hoofdstuk drie geeft inzicht in de doelmatigheid van de jeugdzorgketen vanaf aanmelding bij Bureau Jeugdzorg tot het afgeven van het indicatiebesluit. Daarmee staat de doelmatige inrichting van het proces bij Bureau Jeugdzorg centraal. Hoofdstuk vier beschrijft de doelmatigheid van de jeugdzorgketen vanaf het moment dat het indicatiebesluit is afgegeven tot het moment dat de zorg is afgerond. In dit hoofdstuk gaat het dus om een doelmatige aansluiting tussen Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieder en om het proces bij de jeugdzorgaanbieders. In de hoofdstukken drie en vier is de macro- en microanalyse integraal verwerkt. In de hoofdstukken drie en vier worden tevens de routes in de jeugdzorgketen van acht individuele dossiers Lysias Advies BV – 4 september 2006

21

toegelicht. Hoofdstuk zes is het slothoofdstuk met de belangrijkste conclusies en aanbevelingen voortgekomen uit het onderzoek. Ook worden in dit laatste hoofdstuk enkele financiële conclusies en aanbevelingen besproken.


22

3 Van aanmelding tot indicatiebesluit 3.1 Primaire proces Bureau Jeugdzorg Het primaire proces bij Bureau Jeugdzorg is weergegeven in het stroomdiagram van Bureau Jeugdzorg (figuur 1). Het gaat om het proces van aanmelding bij Bureau Jeugdzorg tot het moment dat het indicatiebesluit wordt verstuurd naar de zorgaanbieder. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op iedere processtap uit het stroomdiagram. Paragraaf 3.2 beschrijft het proces van aanmelding en screening en paragraaf 3.3 gaat in op het stellen van de indicatie. Voor zover mogelijk is bij iedere processtap een kwantificering gegeven. In paragraaf 3.4 wordt het wettelijk kader besproken. In paragraaf 3.5 wordt ingegaan op het beheersen van de organisatorische processen door Bureau Jeugdzorg. Ten slotte worden in paragraaf 3.6 enkele conclusies getrokken met betrekking tot de doelmatigheid in het proces van aanmelding tot indicatiebesluit. In kaders zijn op enkele plaatsen in het rapport individuele casusbeschrijvingen opgenomen. Deze casusbeschrijvingen dienen als illustratie van de knelpunten uit de macrobevindingen. De casusbeschrijvingen kunnen niet gebruikt worden voor generalisatie. Bovendien dient te worden opgemerkt dat een deel van de bevindingen niet in de invloedsfeer ligt van Bureau Jeugdzorg.

Uitkomst: screeningsbesluit

4. Indicatiestelling

Uitkomst: Indicatiebesluit

4a) bilateraal overleg

1. Aanmelding

2. Screening

3a. Diagnostische analyse

4b) lokale indicatiecie

5. Indicatieafdeling

6. Naar zorgaanbieder

4c)centrale indicatiecie

3b. Raad voor de KinderBescherming

1a. Het betreft een crisissituatie

4d) ZP jonge kind Wachtlijst 1

3c. Contact beëindigd: Cliënt is met 1 of 2 gesprekken geholpen; Cliënt blijkt geen hulp (meer) nodig te hebben; Cliënt wordt doorverwezen naar het lokale veld.

Figuur 1 – Stroomdiagram Bureau Jeugdzorg


23

3 .2 Aanmelding Aanmelding en screening Stap 1 - Aanmelding De cliënt meldt zich aan bij Bureau Jeugdzorg of wordt aangemeld door derden (familie, onderwijs, politie en gezondheidszorg). In vrijwel alle gevallen vindt de aanmelding telefonisch plaats. Bij aanmelding wordt de cliënt zelf of ouder/verzorger direct doorverbonden met de aanmeldingsdienst. Telefonisch vindt een eerste intake plaats en wordt beoordeeld of een screeningsgesprek moet worden gevoerd; indien dit zo is wordt de afspraak direct ingepland. Aanmeldingen die via derden binnenkomen worden genoteerd. Vervolgens neemt Bureau Jeugdzorg contact op met de betreffende cliënt voor het maken van een afspraak voor het screeningsgesprek. Bij een crisissituatie wordt de reguliere procedure niet gevolgd. Bij een crisis wordt de cliënt dezelfde dag nog geholpen door de crisisachterwacht. Dagelijks heeft een aantal medewerkers van Bureau Jeugdzorg crisisachterwacht; een soort bereikbaarheidsdienst. Cliënten die nog niet bekend zijn bij Bureau Jeugdzorg worden direct door deze medewerkers geholpen. Voor cliënten die al een casemanager hebben, treedt de persoonlijke casemanager op bij crisis. Uit de beleidsinformatie van het eerste kwartaal van 2005 blijkt dat 3,5 procent van de aanmeldingen een crisissituatie betreft. In de overige kwartalen is het aantal aanmeldingen voor crisis niet geregistreerd.7 Aantal aanmeldingen

Regiokantoor stad Utrecht Regiokantoor Amersfoort e.o. Regiokantoor Noord Regiokantoor Zuid Regiokantoor Veenendaal e.o. Totaal Tabel 2 – Aantal aanmeldingen Bureau (Bron: jaarverslag BJZ 2005)

2004

2005

Toename 2005 ten opzichte van 2004 (%) 777 890 +15 % 979 1264 +29 % 545 724 +33 % 648 935 +44 % 382 380 - 0,5 % 3331 4193 + 26 % Jeugdzorg 2004 en 2005 per regiokantoor

Het totaal aantal aanmeldingen in tabel 2 in 2004 en 2005 betreffen ook de eenmalige contacten, maar betreffen niet de signalen van derden. In 2005 heeft Bureau Jeugdzorg 4.193 aanmeldingen geregistreerd. In 2004 waren dat er 3.331 aanmeldingen. Dit is een stijging van 26 procent. Bureau Jeugdzorg verklaart deze stijging deels doordat er in 2005 een verkort proces in het registratiesysteem is ingevoerd waardoor de eenmalige contacten sneller en gemakkelijker geregistreerd kunnen worden. In 2004 was er volgens Bureau Jeugdzorg sprake van onderregistratie van de eenmalige contacten.

7

Het aantal aanmeldingen dat een crisissituatie is een variabele die is opgenomen in het landelijke rapportageformat. Het landelijke rapportageformat sluit niet goed aan op de informatie uit IJ en is derhalve niet voor alle kwartalen volledig ingevuld.


24

Voor de grote verschillen die zich voordoen tussen de regiokantoren in toename van aanmeldingen heeft Bureau Jeugdzorg geen duidelijke verklaring. Zo is het niet duidelijk waarom er bij regiokantoor Veenendaal geen toename in aantal aanmeldingen zijn, ondanks de gewijzigde registratiesystematiek. Van de 4.193 aanmeldingen in 2005 is 72 procent (3009) geaccepteerd voor screening (exclusief het aantal signalen van derden). In 2004 zijn 2.899 aanmeldingen geaccepteerd voor screening. Sinds de invoering van de nieuwe wet op de jeugdzorg op 1 januari 2005 is het reageren op signalen van derden een nieuwe wettelijke taak voor Bureau Jeugdzorg en wordt daarom nu apart geregistreerd. In 2005 zijn 915 signalen via derden binnengekomen. Van deze signalen zijn 486 aanmeldingen geaccepteerd voor verdere screening. Deze aanmeldingen komen bovenop de meldingen genoemd in tabel 2. Aantal signalen van derden Regiokantoor stad Utrecht Regiokantoor Amersfoort e.o. Regiokantoor Noord Regiokantoor Zuid Regiokantoor Veenendaal e.o. Totaal Tabel 3 – Aantal signalen van derden Bureau Jeugdzorg 2005 (Bron: jaarverslag BJZ 2005)

2005 167 448 128 90 82 915 per regiokantoor

De nadere specificatie van aantal signalen van derden naar regiokantoor laat zien dat bij regiokantoor Amersfoort significant meer signalen van derden zijn geregistreerd in vergelijking tot de andere regiokantoren. Bureau Jeugdzorg geeft de volgende mogelijke verklaring voor dit verschil. In de periode van 1 maart 2005 tot 1 maart 2006 is de pilot ‘huiselijk geweld’ uitgevoerd in Amersfoort, in stad Utrecht en in de regio Noord. Tijdens deze pilot heeft de politie alle relevante gevallen van huiselijk geweld doorgefaxt naar Bureau Jeugdzorg. Uit de evaluatie van deze pilot bleek dat de aanmeldingen door het regiokantoor Amersfoort structureel aangemeld zijn in IJ (het registratiesysteem van BJZ). De regiokantoren stad Utrecht en Noord zijn de aanmeldingen wel behandeld maar niet structureel geregistreerd. Amersfoort staat bekend als een bureau dat haar registratie op orde heeft. De invoering van de pilot ‘huiselijk geweld’ is bij de regiokantoren stad Utrecht en Noord minder goed verlopen. De reden voor een minder goede implementatie lag op personeel gebied. Het ziekteverzuim onder de unitleiders van het regiokantoor stad Utrecht was in 2005 hoog. En regiokantoor Noord kampte met een vacante positie voor de functie unitleider. De unitleiders waren verantwoordelijk voor de invoering van de pilot.


25

Aantal geaccepteerde geaccepteerde aanmeldingen

2004

2005

Toename 2005 ten opzichte van 2004 (%) + 3,8 %

Geaccepteerde aanmeldingen 2899 3009 Geaccepteerde aanmeldingen via 486 derden Totaal 2899 3495 + 21 % Tabel 4 – Aantal geaccepteerde aanmeldingen Bureau Jeugdzorg 2004 en 2005 (Bron: Jaarverslag BJZ 2005)

In totaal zijn er 3.495 aanmeldingen geaccepteerd. Dit betreffen voor een deel ook aanmeldingen voor een PGB-herindicatie, doordat cliëntgegevens nog ingevoerd moesten worden in het systeem. De aanmeldingen voor een PBG-herindicatie worden niet doorgeleid naar screening, de overige aanmeldingen wel. De stijging van 21 procent ten opzichte van 2004 wordt dus deels verklaard door de aanmeldingen voor PGB-herindicatie. BJZ kan geen onderscheid maken in aanmeldingen voor jeugdzorg en aanmeldingen voor PGB-herindicatie. Derhalve kan er geen goede vergelijking worden gemaakt met 2004. Het komt voor dat cliënten binnenkomen via het Advies en Meldpunt Kindermishandeling (AMK). Deze cliënten zijn daar aangemeld, maar horen qua problematiek bij de doelgroep van Bureau Jeugdzorg. AMK verwijst deze cliënten dan door naar Bureau Jeugdzorg. Hierover zijn geen kwantitatieve gegevens beschikbaar. Stap 2 - Screening Nadat de cliënt zich heeft aangemeld, maakt de aanmeldingsdienst direct een afspraak met de cliënt voor een eerste screeningsgesprek. Dit screeningsgesprek vindt volgens Bureau Jeugdzorg doorgaans binnen twee weken plaats. Deze termijn verschilt door fluctuaties in de instroom. Gemiddelde doorlooptijd Bureau Jeugdzorg Van aanmelding tot eerste screeningsgesprek Van screeningsgesprek tot screeningsbesluit Totaal Tabel 5 – Doorlooptijd Bureau Jeugdzorg 2005 in kalenderdagen (Bron: BJZ)

2005 10 22 32

De gemiddelde doorlooptijd van aanmelding tot het eerste screeningsgesprek was in 2005 tien kalenderdagen. Bureau Jeugdzorg geeft aan dat bij 80 procent van de cliënten één gesprek volstaat voor het voltooien van een eerste screening. Voor de overige 20 procent zijn meerdere gesprekken nodig. Dit is een schatting. Bij zwaardere problematiek betreffen dit meestal twee tot drie gesprekken. Gedurende de screening vindt een analyse van het probleem plaats. De probleemanalyse vormt de eerste bouwsteen van de indicatiestelling. De screening wordt afgesloten met een screeningsbesluit. Dit besluit geeft een routeadvies weer door de keten van Bureau Jeugdzorg. De gemiddelde doorlooptijd van screeningsgesprek tot screeningsbesluit duurde in 2005 gemiddeld 22 kalenderdagen.


26

Aantal screeningsbesluiten

2004

2005

Toename 2005 ten opzichte opzichte van 2004 (%) Regiokantoor stad Utrecht 716 701 -2% Regiokantoor Amersfoort e.o. 768 819 +7% Regiokantoor Noord 434 461 +6% Regiokantoor Zuid 474 490 +3% Regiokantoor Veenendaal e.o. 312 289 -7% Totaal 2704 2760 +2% Tabel 6 – Aantal screeningsbesluiten Bureau Jeugdzorg 2005 per regiokantoor (Bron: Jaarverslag BJZ 2005)

In 2005 zijn er in totaal 2.760 sreeningsbesluiten opgesteld. Het totaal aantal screeningsbesluiten is ten opzichte van 2004 niet noemenswaardig gestegen. Dit is opvallend in relatie tot de stijging van het aantal aanmeldingen. Na de screening doen zich drie situaties voor: A. Cliënt komt in aanmerking voor geïndiceerde jeugdzorg en wordt op de interne wachtlijst gezet voor indicatiestelling. B. Cliënt wordt gemeld bij de Raad voor de Kinderbescherming. C. Het contact wordt beëindigd: • Met 1 of 2 gesprekken blijkt de cliënt geholpen. • Cliënt wordt verwezen naar het lokale veld (bijvoorbeeld naar algemeen maatschappelijk werk). • De cliënt blijkt geen hulp (meer) nodig te hebben. Vervolg op geaccepteerde aanmelding 2005 Afsluiten zonder verwijzing Afsluiten met verwijzing (naar lokale veld) Melding bij de Raad voor de Kinderbescherming Hulp bieden – vrij toegankelijke ambulante hulp Hulp bieden – toeleiding naar hulp op indicatie Totaal Tabel 7 – Vervolg op geaccepteerde aanmelding 2005 (Bron: jaarverslag BJZ 2005)

Aantallen 254 295 194 404 1613 2760

Percentages 9% 11 % 7% 15 % 58 % 100 %

Uit de gegevens blijkt dat na screeningsbesluit voor ongeveer 60 procent een indicatietraject wordt gestart. Voor ongeveer 20 procent van alle geaccepteerde aanmeldingen blijft het contact beperkt tot één screeningsgesprek (situatie c). Het dossier wordt afgesloten met of zonder verwijzing naar het lokale veld. Bij ongeveer 15 procent van de cliënten wordt door Bureau Jeugdzorg vrij toegankelijke ambulante hulp (VTA) ingezet. Bureau Jeugdzorg mag sinds de invoering van de nieuwe Wet op de Jeugdzorg nog maar beperkt VTA bieden. Om die reden is er met de provincie een overgangsperiode van twee jaar afgesproken (2005-2006). Gedurende deze overgangsperiode mag Bureau Jeugdzorg VTA (maximaal een half jaar en gemiddeld vijf gesprekken per cliënt) bieden als doorverwijzing naar voorliggende voorzieningen klantonvriendelijk is. De overgangsperiode is bedoeld om de gemeenten de kans te geven deze taak op te bouwen. Nog eens 7 procent wordt na screening gemeld bij de Raad voor de Kinderbescherming.


27

Om tot een screeningsbesluit te komen is volgens casemanagers van Bureau Jeugdzorg vrijwel altijd informatie nodig van derden (zoals school, huisarts, consultatiebureau). Deze informatie wordt later ook gebruikt bij het stellen van de indicatie. Om derden te kunnen raadplegen is toestemming van de ouders nodig. Door de nauwe betrokkenheid van ouders bij de screening levert dit doorgaans nauwelijks problemen op. In een enkel geval geeft een ouder geen toestemming. Het meest tijdrovende van het verzamelen van deze informatie bij derden is volgens casemanagers de slechte bereikbaarheid van een huisarts of docent. Soms is er informatie over ouders zelf nodig, bijvoorbeeld van een GGZinstelling. Het komt voor dat ouders geen toestemming geven om het persoonlijk dossier van de ouder zelf in te zien. Terwijl het belangrijke informatie bevat voor het beoordelen van de veiligheidssituatie van het kind, bijvoorbeeld door te weten aan welke psychische aandoening de ouder lijdt. Bureau Jeugdzorg geeft aan dat in die gevallen de doorlooptijd kan oplopen met één week tot enkele weken. Het sneller beschikbaar stellen van informatie van andere instanties leidt tot doelmatigheidswinst. Gemiddeld was de doorlooptijd van aanmelding tot screeningsbesluit in 2005 ongeveer een maand.

3 .3 Stellen van de indicatie Stap 3 - Diagnostische analyse Na de screening wordt de cliënt op de wachtlijst gezet voor de diagnostische analyse. Deze wachtlijst is er omdat de cliënt moet wachten op het beschikbaar komen van een casemanager. De casemanager voert de diagnostische analyse uit en maakt op basis van de analyse van de problematiek en het opstellen van een diagnostisch beeld een indicatie voor een bepaalde zorgvorm. Afhankelijk van de complexiteit van de problematiek vindt een aantal gesprekken plaats. Gemiddeld zijn dit ongeveer twee tot drie gesprekken. Aantal gestarte indicatietrajecten indicatietrajecten

2004

2005

Regiokantoor Regiokantoor Regiokantoor Regiokantoor Regiokantoor

367 473 284 312 101

546 642 477 528 243

stad Utrecht Amersfoort e.o. Noord Zuid Veenendaal e.o.

Toename 2005 ten opzichte van 2004 (%) + 49 % + 36 % + 68 % + 69 % + 141 %

Indicatiestellingen door CIZ 232 Totaal 1537 2668 + 74 % Tabel 8 – Aantal gestarte indicatietrajecten Bureau Jeugdzorg bij jeugdhulpverlening in 2004 en 2005 per regiokantoor (Bron: jaarverslag BJZ 2005)

Het aantal gestarte indicatietrajecten bij de afdeling jeugdhulpverlening is in 2005 gestegen ten opzichte van 2004. Dit heeft onder andere te maken heeft met de nieuwe instroom van aanvragen voor persoonsgebonden budgetten (PGB’s) en voor cliënten van de geestelijke jeugdgezondheidszorg Lysias Advies BV – 4 september 2006

28

(J-GGZ). Voor de invoering van de Wet op de jeugdzorg werden deze indicatiebesluiten opgesteld door het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Een indicatiebesluit voor de AWBZ kan in natura omgezet worden (de cliënt krijgt dan toegang tot een bepaalde zorgvorm) of kan als een persoonsgebonden budget toegekend worden. Bureau Jeugdzorg registreert alleen welke zorg is toegekend. Op basis van die gegevens schat Bureau Jeugdzorg dat ongeveer 450 indicaties een persoonsgebonden budget betreft. Uit de registratie blijkt dat 200 indicaties de J-GGZ betreffen. Als we de indicaties voor PGB’s en J-GGZ buiten beschouwing laten is het aantal gestarte indicatietrajecten gestegen met ongeveer 32 procent.

Casusbeschrijving 1 – Knelpunt: indicatie stellen voor AWBZ zorg Doorlooptijd in maanden 1 aanvraag herindicatie ingediend

2

CIZ heeft aanvraag doorgestuurd naar BJZ

3 1ste screeningsgesprek na twee dagen: 2de screeningsgesprek

4 indicatie besproken in bilateraal overleg

indicatie verlopen, herindicatiebesluit nog niet beschikbaar

De doorlooptijd van aanvraag herindicatie tot indicatiebesluit: 3 maanden Stellen van indicatie

Het CIZ heeft een indicatie afgegeven voor deze cliënt voor een jaar. Het betreft een cliënt van 8 jaar met diagnose ADHD en dyslexie. Een particulier remedial teacher biedt zorg aan de cliënt gericht op het functioneren binnen het regulier onderwijs. Deze zorg is AWBZ gefinancierd door middel van een PGB. De ouders hebben bij het CIZ een aanvraag ingediend voor een herindicatie van de zorg. CIZ heeft ruim twee weken later de aanvraag doorgestuurd naar Bureau Jeugdzorg. Een maand later vindt een eerste screeningsgesprek plaats met de ouders en een casemanager van Bureau Jeugdzorg. De casemanager komt er in het screeningsgesprek achter dat het een herindicatie betreft. Een paar dagen later vindt een tweede gesprek plaats. De casemanager gaat vervolgens over tot het maken van een verlenging van de indicatiestelling. Vervolgens wordt de indicatie besproken in een bilateraal overleg. De casemanager heeft een verkorte indicatiestelling opgesteld. Hiervoor heeft de casemanager een onderzoeksverslag gebruikt en een verslag van school. De indicatiestelling wordt na twee weken naar de indicatieafdeling gestuurd. Drie weken later (datum van het interview) is er nog geen indicatiebesluit beschikbaar, terwijl het recht op zorg al is verlopen. De casemanager weet niet of er een halfjaarlijkse evaluatie plaats moet vinden. Hij verwacht dat hij over een jaar weer in beeld zal komen bij de nieuwe aanvraag van de herindicatie. Bij de casemanager is niet bekend hoe de regierol van Bureau Jeugdzorg ingevuld moet worden bij dit dossier.

Volgens de casemanagers is de aanvraag en toetsing van indicaties voor AWBZ zorg een complexe aangelegenheid. Ouders dienen zelf een aanvraag voor AWBZ zorg in te dienen. Bureau Jeugdzorg zet de aanvraag om in een indicatiebesluit. De vraag naar zorg dient specifiek omschreven te worden. Bijvoorbeeld het aantal uren dat een ouder zorg voor een kind nodig heeft. Daarentegen zijn de mogelijkheden om een PGB in te zetten zeer ruim. Ook is onduidelijk welke vorm van hulp ingezet kan worden. Lysias Advies BV – 4 september 2006

29

Een vraag om activerende begeleiding van een kind kan bijvoorbeeld ingevuld worden door zwemlessen. Het matchen van de vraag en het aanbod wordt door ouders als lastig ervaren. Casemanagers beschikken over een beperkte kennis over het beleid rondom PGB’s en AWBZ. Om niet te veel tijd te verliezen met het zoeken naar informatie is binnen de jeugdhulpverlening de kennis hierover geconcentreerd bij enkele medewerkers. Bureau Jeugdzorg geeft aan dat als de wachttijd voor indicatiestelling langer dan twee maanden duurt, de gegevens die bij de screening verkregen zijn, geactualiseerd moeten worden. Dit kost één extra gesprek of een aantal extra telefoontjes. De wachttijd tussen screening en start van de indicatie of een VTA-traject liep in 2005 op tot gemiddeld 16 tot 20 weken. Peildatum

Aantal wachtenden op Aantal wachtenden indicatiestelling op een VTAVTA- traject 1 januari 2005 Niet bekend 266 1 mei 2005 215 108 1 september 2005 247 99 31 december 2005 315 93 Tabel 9 – Aantal wachtenden op indicatiestelling Bureau Jeugdzorg 2005 (Bron: jaarverslag BJZ 2005)

Alleen als het nodig is voor de indicatiestelling, wordt er een diagnostisch onderzoek bij de cliënt uitgevoerd. Bureau Jeugdzorg doet daarvoor een beroep op instellingen voor geestelijke gezondheidszorg of op de vrijgevestigde beroepsgroep. Volgens Bureau Jeugdzorg ondergaat ongeveer vijf procent van alle cliënten een diagnostisch onderzoek. In 2005 zijn ongeveer 100 aanvragen voor onderzoek ingediend. Diagnostisch onderzoek leidt tot een langere doorlooptijd. Naast indicatietrajecten zijn er in 2005 ook 575 VTA-trajecten gestart. Dit is ongeveer 18 procent van alle gestarte trajecten. Het aantal VTA-trajecten is ten opzichte van 2004 met ongeveer 24 procent gedaald. Met de nieuwe wet op de jeugdzorg mag Bureau Jeugdzorg nog maar in beperkte mate VTA-trajecten aanbieden. Cliënten kunnen door verschillende instanties worden doorverwezen naar Bureau Jeugdzorg zoals ziekenhuizen, de geestelijke gezondheidszorg en het maatschappelijk werk. Sommige instanties zijn gemandateerd om indicaties te schrijven waaronder ziekenhuizen, MEE, Fornhese en landelijk werkende jeugdzorginstellingen als SGJ (christelijke jeugdzorginstelling), NIDOS (landelijke voogdij-instelling voor vluchtelingen) en William Schrikker groep (landelijke jeugdzorginstelling voor kinderen met een handicap). De aansluiting vanuit een voorliggend traject naar de jeugdzorg verloopt niet altijd efficiënt. Uit de gesprekken met de casemanagers blijkt dat indicatiestellingen geschreven door andere gemandateerde instellingen dan Bureau Jeugdzorg en rapportages van instellingen niet altijd aansluiten op de Lysias Advies BV – 4 september 2006

30

informatiebehoefte van Bureau Jeugdzorg. Doelen zijn bijvoorbeeld te beperkt beschreven of vanuit het perspectief van de instellingen (vooral vanuit de psychiatrie). Ook zijn evaluatierapporten soms onduidelijk waardoor niet helder uit de rapportage naar voren komt hoe een instelling tot een bepaalde diagnose is gekomen. Voor de casemanager levert dit meer werk op om extra informatie van de instelling te achterhalen. Als de rapportage geleverd door een instelling niet helder is, levert dit ook meer discussie op bij zorgaanbieders.

Casusbeschrijving 2 – Knelpunt: overdracht van informatie Doorlooptijd in maanden 1 2 3 Aanmelding bij BJZ

4

indicatie besproken in lokale indicatie commissie

opname in crisisopvang

5 zorgaanbieders bezocht & gesprekken met client en ouders

indicatiebesluit

6

7

aangemeld bij zorgaanbieder

start zorg

enkele dagen in crisisopvang

uit crisisopvang gezet De doorlooptijd van aanmelding tot start zorg: 7 maanden Client krijgt zorg Stellen van indicatie Wachttijd

Cliënt wordt aangemeld voor de crisisopvang bij Bureau Jeugdzorg via een instelling voor geestelijke gezondheidszorg (GGZ). De GGZ-instelling heeft een indicatie voor crisisopvang en langdurig verblijf opgesteld. Na twee en een halve week vindt het eerste gesprek met Bureau Jeugdzorg plaats en wordt cliënt opgenomen. De casemanager stelt een indicatie op voor een leefgroep. Drie weken na het eerste gesprek wordt de indicatie besproken in de lokale indicatiecommissie. Een maand later wordt het indicatiebesluit afgegeven. Na verblijf van twee en een halve maand in de crisisopvang vindt er een incident plaats en wordt de cliënt weggestuurd. Cliënt gaat terug naar huis. Gedurende de maand daarna legt de casemanager met ouders en cliënt bezoeken af bij verschillende leefgroepen. Cliënt en ouders vinden hulp niet meer nodig. Ondertussen wordt de cliënt weer enkele dagen opgenomen in de crisisopvang. Cliënt wordt alsnog aangemeld voor een leefgroep.


31

(vervolg casusbeschrijving 2) De cliënt wordt op de wachtlijst gezet bij een zorgaanbieder. De zorgaanbieder voert een aantal gesprekken met casemanager en/of cliënt om te bepalen of een leefgroep bij deze zorgaanbieder wel geschikt is. Uit de observaties van de crisisopvang bleek dat de cliënt psychiatrisch gedrag vertoonde. De rapportage van de GGZ-instelling gaf niet duidelijk aan of er sprake was van psychiatrisch gedrag en of er aanvullend onderzoek had plaatsgevonden. Uiteindelijk bleek na contact met de GGZ-instelling dat er geen aanvullend onderzoek heeft plaatsgevonden. De GGZ-instelling gaf aan dat uiteindelijk geen psychiatrisch gedrag is geconstateerd. Zowel de crisisopvang als de zorgaanbieder twijfelen aan de diagnose van de GGZinstelling. Cliënt wordt alsnog aangemeld voor een aanvullend onderzoek. Ondertussen wordt de cliënt ook op de wachtlijst gezet voor de leefgroep met een proefperiode van drie maanden. De uitslag van het aanvullende onderzoek wordt meegenomen in de evaluatie na drie maanden. Na twee maanden is de zorg gestart bij de leefgroep.

Stap 4 - Indicatiestelling De casemanager stelt na het diagnostische deel een indicatie op. De indicatiestelling vormt het inhoudelijke document waarop het indicatiebesluit wordt gebaseerd. De indicatiestelling wordt altijd besproken met deskundigen. Afhankelijk van de diagnose kunnen verschillende routes worden gevolgd: 1. Via de lokale indicatiecommissie Deze commissie komt twee keer per week bij elkaar en bestaat uit een gedragswetenschapper (voorzitter), deskundige van de GGZ, deskundige van de indicatieafdeling en de casemanager zelf. In Veenendaal komt de indicatiecommissie één keer per week bijeen in verband met de omvang van de locatie. 2. Via bilateraal overleg tussen casemanager en gedragswetenschapper Dit gebeurt als de casus evident is. Meestal gaat het om ambulante hulpvormen. Het komt ook voor dat de casemanager eerst een gedragswetenschapper consulteert om te bepalen of de casus dient te worden ingebracht in de indicatiecommissie. 3. Centrale indicatiecommissie Als de materie complex is, kan de casemanager ook besluiten de casus te bespreken in de centrale indicatiecommissie. Aan de centrale indicatiecommissie neemt ook een psychiater deel. Deze commissie komt één keer in de twee weken bij elkaar. 4. Zorgprogramma jonge kind Het zorgprogramma jonge kind is een kleine groep waarbij ook de zorgaanbieders adviseren voor het samenstellen van de meest geschikte modules die het kind kunnen worden aangeboden. Dit gebeurt alleen in uitzonderlijke gevallen. Naar aanleiding van de bespreking werkt de casemanager de indicatie verder uit. Er zijn geen gegevens beschikbaar over hoe vaak een bepaalde route gevolgd wordt. Deze routes zijn door Bureau Jeugdzorg op deze manier ingericht om de inrichting zo doelmatig mogelijk te maken. Naarmate de problematiek van een cliënt complexer is worden meer disciplines ingezet. De Jeugdzorgbrigade heeft deze manier van inrichting overgenomen als aanbeveling in het rapport.


32

Stap 5 – Formaliseren indicatiestelling De indicatieafdeling verwerkt de indicatie tot een indicatiebesluit. In 2006 heeft BJZ een aanpassing gedaan door met twee soorten indicatiestellingsformulieren te gaan werken; een verkort formulier om niet onnodig informatie te geven en een regulier formulier. Het besluit wordt op papier gezet volgens een format dat voldoet aan de wettelijke eisen. Op basis van het indicatiebesluit kan de cliënt rechten ontlenen. De indicatieafdeling van Bureau Jeugdzorg geeft aan dat zij ook een belangrijke taak vervullen in het matchen van de vraag met het aanbod. De medewerkers van de indicatieafdeling zijn volgens Bureau Jeugdzorg goed op de hoogte van het aanbod in de provincie en houden de beschikbaarheid van het aanbod bij. Voor het formaliseren van het indicatiebesluit is een wachttijd ontstaan. Volgens Bureau Jeugdzorg is de wachttijd eind 2005 ongeveer drie tot vier weken. Deze wachttijd is volgens Bureau Jeugdzorg van tijdelijke aard en heeft te maken met organisatorische en technische problemen. In paragraaf 3.5 gaan we verder in op de organisatie van Bureau Jeugdzorg. 2004

2005

8

Aantal aanvragen 3058 4393 Aantal indicatiebesluiten 2668 4342 Aantal cliënten 2470 3486 Tabel 10 – Aantal aanvragen, indicatiebesluiten en cliënten 2004 en 2005 (Bron: jaarverslag BJZ 2005)

Toename 2005 ten opzichte van 2004 (%) (% ) + 44 % + 63 % + 45 %

In 2005 zijn in totaal 4.342 indicatiebesluiten opgesteld. In 2004 waren dit er 2.668. Dit is een stijging van ongeveer 63 procent. Deze aantallen betreffen de aanvragen, indicatiebesluiten en cliënten van de jeugdhulpverlening, jeugdbescherming en de jeugdreclassering. De indicatieafdeling van BJZ schat grofweg in dat ongeveer 2.600 aanvragen en indicatiebesluiten afkomstig zijn van de afdeling jeugdhulpverlening. Bij de cijfers over het aantal gestarte indicatietrajecten werd al geconcludeerd dat deze stijging onder andere verklaard wordt door de stijging van het aantal indicaties voor PGB’s en J-GGZ. Aantal zorgzorgaanspraken

Totaal in 2004 2525 Totaal in 2005 5693 - Jeugdzorg 4099 - AWBZ 1381 - Justitiële Jeugdzorg 222 Tabel 11 – Aantal zorgaanspraken gedifferentieerd 2005 (Bron: jaarverslag BJZ 2005)

Aantal indicatieindicatiebesluiten

4379 3253 935 191 naar jeugdzorg, AWBZ

Verhouding indicatieindicatiebesluiten ten opzichte van zorgaanspraken

1,26 1,51 1,16 en Justitiële Jeugdzorg.

8

Dit betreffen de aanvragen op zorg die worden ingediend bij de indicatieafdeling en op dat moment nog niet zijn geformaliseerd.


33

Het aantal zorgaanspraken in 2005 betrof 5.693. In 2004 zijn er 2.525 zorgaanspraken geregistreerd. Het aantal zorgaanspraken is meer dan verdubbeld. Voor een gedeelte wordt deze stijging veroorzaakt doordat voor PGB’s gemiddeld meer zorgaanspraken per indicatiebesluit zijn opgenomen (1,5). Gegevens over de exacte doorlooptijd van start indicatie tot indicatiebesluit zijn niet beschikbaar. In de beleidsinformatie van de provincie is alleen de doorlooptijd geregistreerd van aanmelding tot eerste indicatiebesluit. Eerste indicatiebesluit wil zeggen het eerste indicatiebesluit dat aan de cliënt is toegekend. Er zijn meerdere indicatiebesluiten mogelijk per cliënt en als de cliënt hulp krijgt kunnen er herindicaties plaatsvinden. Kalenderdagen Maanden Jan- maart 2004 274 9,0 April – juni 2004 196 6,4 Juli – sept 2004 73 2,4 Okt – dec 2004 39 1,3 Jan – maart 2005 niet bekend niet bekend April – juni 2005 niet bekend niet bekend Juli – sept 2005 455 15,0 Okt – dec 2005 419 13,7 Tabel 12 – Doorlooptijd tussen aanmelding en eerste indicatiebesluit 2004 en 2005 (Bron: Beleidsinformatie provincie 2004 en 2005)

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de doorlooptijd van aanmelding tot eerste indicatiebesluit in 2005 gemiddeld is opgelopen tot meer dan een jaar. Bureau Jeugdzorg geeft aan dat deze gegevens vertekend zijn doordat hierin ook de cliënten die een VTA traject doorlopen, zijn meegeteld. Cliënten die een VTA traject doorlopen ontvangen van BJZ licht ambulante hulp. Indien tijdens het aanbieden van licht ambulante hulp blijkt dat de cliënt hulp op indicatie nodig heeft, wordt alsnog het indicatietraject gestart. Ongeveer 15 tot 20 procent van de cliënten doorloopt een VTA traject. Dit geldt echter voor 2004 en 2005 en is derhalve geen verklaring voor de toename in doorlooptijd. Door Bureau Jeugdzorg wordt als verklaring gegeven voor de oplopende doorlooptijden de gestegen vraag naar jeugdzorg in combinatie met een capaciteitstekort. Al eerder is geconstateerd dat de gemiddelde doorlooptijd van aanmelding tot screeningsbesluit in 2005 gemiddeld een maand bedroeg. De wachttijd op de start van een indicatietraject betrof 16 tot 20 weken. Dus de doorlooptijd van aanmelding tot start indicatietraject duurt ongeveer 4 tot 6 maanden. We kunnen er van uitgaan dat het traject van indicatiestelling met de diagnostische analyse, de indicatiestelling en het formaliseren van het indicatiebesluit tenminste een maand duurt. Dat betekent dat de doorlooptijd van aanmelding tot indicatiebesluit in 2005 varieert van 5 maanden tot ongeveer een jaar.


34

Stap 6 – Naar zorgaanbieder Het indicatiebesluit wordt door de indicatieafdeling verstuurd naar de zorgaanbieder die de zorg gaat verlenen. De cliënt krijgt een prognose van de wachttijd voor aanvang zorgaanbod mee. Volgens Bureau Jeugdzorg is de prognose over het algemeen redelijk realistisch. De wachttijd wordt niet achteraf gemeten. In hoofdstuk 4 wordt het proces bij de zorgaanbieder beschreven. In het dossieronderzoek is met de casemanagers gesproken over de effecten die de wachttijd heeft op de individuele cliënten. Dit betreft zowel de wachttijd binnen Bureau Jeugdzorg als de wachttijd voor het zorgaanbod. De casemanagers gaven aan dat de wachttijd om verschillende redenen een negatief effect kan hebben op de doelmatigheid van de jeugdzorg: •

•

•

•

Motiveren van de cliënt en ouders Het kan de casemanagers extra tijd en energie kosten om de ouders en de cliënt blijvend gemotiveerd te houden voor hulp. Lang wachten op zorg kan demotiverend werken. Indien een cliënt gedemotiveerd raakt tijdens de wachtperiode, wordt met de cliënt extra gesprekken gevoerd. Demotivatie kan ook ontstaan door het handelen van voorliggende voorzieningen (zie casus 3). Actualiseren van gegevens Bij een lange wachttijd voor indicatiestelling worden de gegevens die verzameld zijn bij de screening geactualiseerd. Indien nodig neemt de casemanager opnieuw contact op met derden. Veranderen van de hulpvraag Tijdens de wachttijd voor het zorgaanbod kan de hulpvraag veranderen, waardoor een andere indicatie nodig is. De casemanager schrijft dan een nieuwe indicatiestelling. In dit geval mag dat een verkorte versie zijn. Het nemen van het indicatiebesluit gaat volgens de gebruikelijke procedure via bilateraal overleg (of indicatiecommissie) en via de indicatieafdeling. Verergeren van problematiek tijdens wachttijd Gedurende de wachttijd kan de problematiek verergeren en een crisis ontstaan. De casemanager neemt indien nodig met cliënten contact op en voert eventueel extra gesprekken. Het komt voor dat er een crisis ontstaat tijdens het wachten. Een crisissituatie vraagt van de casemanager een extra tijdsinvestering. Op korte termijn moet er inzicht zijn in de situatie en moeten de indicatieformulieren op orde worden gemaakt. Vervolgens moet de casemanager de cliënt plaatsen in de crisisopvang. Dit gaat niet altijd gemakkelijk volgens de casemanagers. Problemen die zich bij de plaatsing kunnen voordoen zijn de wachtlijsten voor crisisopvang of het weigeren van de cliënt door complexe problematiek. Als de cliënt geplaatst is in de crisisopvang is er wekelijks een evaluatiegesprek waarbij de casemanager aanwezig is. Een crisissituatie krijgt altijd prioriteit boven andere activiteiten.


35

Casusbeschrijving 3 – Knelpunt: motiveren voor hulp Doorlooptijd in maanden 1 2 3 4 5 Opname psychiatrie Aanmelding BJZ

6

7

8

Eerste indicatiegesprek Telefonische screening Een week later: Indicatiebesluit

9

10

11

12

Vierde indicatiegesprek

13

14

15

16

Afstemmingsgesprek

Indicatiebesluit & Start GGV

17 Start zorg

Opnamegesprek

Doorlooptijd van aanmelding tot start zorg: 1 jaar en 1,5 maanden Client krijgt zorg Stellen van indicatie Wachttijd Overbruggingshulp via zorgaanbieder of via gespecialiseerde gezinsverzorging (AWBZ)

Ouders hadden problemen met gedrag van de cliënt. De huisarts verwees hen door naar de jeugdpsychiatrie. De cliënt verbleef twee maanden in de crisisopvang van de jeugdpsychiatrie. De instelling voor jeugdpsychiatrie concludeerde dat er geen sprake was van een stoornis. Vervolgens werd de cliënt door de instelling van jeugdpsychiatrie aangemeld bij Bureau Jeugdzorg. Twee en een halve week later vindt de screening telefonisch plaats op basis van de informatie van de psychiatrische instelling. Een week later wordt het screeningsbesluit vastgelegd. De prognose voor de wachttijd voor indicatie was op dat moment 14 weken. Ruim drie maanden later vindt het eerste indicatiegesprek plaats. Door de lange wachttijd zijn de ouders teleurgesteld in de hulp. Er zijn verschillende gesprekken nodig om de ouders te overtuigen van hulp. Na vier maanden vindt het laatste gesprek plaats. De indicatie wordt een maand later in de lokale indicatiecommissie besproken. Tevens wordt het indicatiebesluit afgegeven. Omdat er een wachttijd is bij de zorgaanbieder, wordt voor de cliënt overbruggingshulp geïndiceerd. Via de AWBZ wordt gespecialiseerde gezinsverzorging ingezet. De gespecialiseerde gezinsverzorging bereidde het gezin voor op de opname van de cliënt in de dagopvang. Het afstemmingsgesprek vindt plaats twee maanden na het indicatiebesluit. Op dat moment is ook het hulpverleningsplan opgesteld. Vervolgens vindt twee weken later een opnamegesprek plaats en na twee weken start de zorg.


36

Casusbeschrijving 4 – Knelpunt: verergeren van problematiek tijdens wachttijd Doorlooptijd in maanden 1 2 3 4 5 6 aanmelding BJZ

7

8

9

huisbezoek door zorgaanbieder

screeningsbesluit 3 weken later: bilateraal overleg 1,5 week later: indicatiebesluit

afstemmingsgesprek

10

11

12

start zorg

13

14 15 16 herindicatie

zorg stopt & gesprek ouders 1 week later: raadsmelding

overgedragen aan reclassering na plegen delict

enkele dagen in crisisopvang De doorlooptijd van aanmelding tot start zorg: 9 maanden Client krijgt zorg Stellen van indicatie Wachttijd

Cliënt wordt bij Bureau Jeugdzorg aangemeld door een gezinslid. Cliënt vertoonde probleemgedrag in het gezin. Na 1,5 maand wordt het screeningsbesluit vastgesteld. Voor de screening is informatie gebruikt van de mentor van de school waar de cliënt onderwijs volgt. De indicatiestelling is drie weken later besproken in een bilateraal overleg. Anderhalve week later wordt het indicatiebesluit afgegeven. De cliënt wordt geïndiceerd voor dagbehandeling. Gedurende de wachttijd vindt een huisbezoek plaats door de zorgaanbieder. Zorgaanbieder voert een aantal gesprekken om het gezin te motiveren. Zorgaanbieder constateert dat cliënt weinig gemotiveerd is. Cliënt is bekend bij de politie en de Raad voor de Kinderbescherming (Raad). De casemanager neemt met de ouders en de betrokken instanties contact op. Vier maanden na het indicatiebesluit vindt het afstemmingsgesprek plaats bij de zorgaanbieder. Twee maanden later start de zorg. Cliënt blijkt afspraken niet na te komen en de behandeling wordt voortijdig afgebroken. Cliënt heeft een maand zorg ontvangen. Er vindt een gesprek plaats met ouders over aanmelding bij de Raad. Tevens wil de casemanager cliënt voor een andere zorgvorm indiceren. Een paar weken na einde zorg wordt de nieuwe indicatie gerealiseerd en staat de cliënt op de wachtlijst. Tevens meldt de casemanager de cliënt aan bij de Raad. Er treedt een fout op in het indicatiebesluit twee maanden later wordt opnieuw een indicatiebesluit afgegeven. Ondertussen wordt cliënt enkele dagen in crisisopvang opgenomen. Ook op school gaat het niet goed. Contact tussen de school en casemanager komt niet goed tot stand door slechte bereikbaarheid van school. Doordat zorgaanbieder geen verslag van school heeft ontvangen heeft het afstemmingsgesprek (nog) niet plaatsgevonden. Twee en een halve maand na de melding bij de Raad start het raadsonderzoek. Het raadsonderzoek is verlengd met drie maanden omdat het onderzoek is uitgebreid naar de andere kinderen in het gezin. Cliënt pleegt een delict en krijgt een straf opgelegd. De cliënt wordt overgedragen aan de Jeugdreclassering.


37

In 2005 waren in de provincie Utrecht 72 crisisplaatsen beschikbaar voor intensieve ambulante zorg, 46 plaatsen voor residentiële zorg en 44 crisisplaatsen voor de pleegzorg. Het bezettingspercentage voor intensieve ambulante hulp is 65 procent en voor pleegzorg en residentiële zorg ongeveer 100 procent. Er dient een onderscheid te worden gemaakt tussen crisisopvang en een crisisinterventie. De vormen pleegzorg en residentieel hebben betrekking op crisisopvang. Intensief ambulant is een heel andere vorm en geldt als een crisisinterventie. Daardoor zijn deze vormen niet vergelijkbaar. Er zijn geen gegevens beschikbaar over het aantal crisissituaties dat ontstaat tijdens de wachttijd. Crisisplaatsen Crisisplaatsen

C apaciteit

Bezetting

Instroom

2004 2005 2004 2004 2005 Pleegzorg 28 44 144% 101% 135 Residentieel 45 46 93% 99% 314 Intensief ambulant 72 65% Tabel 13 – Capaciteit en bezetting crisisplaatsen (Bron: beleidsinformatie provincie 2004 en 2005)

2005 120 302 47

Uitstroom itstro om 2004 114 319 -

2005 130 292 47

B ehandelduur (in maanden) 2004 2005 4 4,4 1 1,5 2,4

De bedoeling is dat cliënten maximaal zes weken een crisisplaats bezetten met een mogelijkheid van verlenging van nogmaals zes weken. Dit blijkt in de praktijk niet altijd het geval. De gemiddelde behandelduur per zorgaanbieder verschilt sterk; van 1 maand tot 4 maanden. Met name doorplaatsing naar pleeggezin of behandelgroep kan lang op zich laten wachten, waardoor cliënten (te) lang in de crisisopvang verblijven. Casusbeschrijving 5 – Knelpunt: lange crisisplaatsing Doorlooptijd in maanden 1 2 4 3 aanmelding bij BJZ

opname in crisisopvang

5

6

7 Plaatsing in netwerkpleeggezin

Doorlooptijd van aanmelding tot opname in pleeggezin: 6,5 maanden Client krijgt zorg Stellen van indicatie Wachttijd Cliënt wordt aangemeld bij Bureau Jeugdzorg. Na een maand wordt de cliënt opgenomen in de crisisopvang. De situatie van de cliënt was complex en onderzoek was nodig om de zorgvraag van cliënt helder te krijgen. Een netwerkpleeggezin bleek de meeste passende oplossing. Vervolgens heeft er netwerkonderzoek plaats gevonden. Zes en een halve maand na aanmelding is de cliënt naar een netwerkpleeggezin gegaan.


38

3 .4 Wettelijk kader De wettelijke taak die is opgedragen aan BJZ is het bezien of een cliënt zorg nodig heeft in verband met opgroei-, opvoedings- of psychiatrische problemen, dan wel in verband met problemen van een cliënt, niet zijnde een jeugdige, die het onbedreigd opgroeien van een jeugdige belemmeren (artikel 5, lid 1). Nadat is vastgesteld dat een cliënt recht heeft op jeugdzorg dient BJZ een beschrijving te geven van de problematiek, van de benodigde zorg, de termijn gedurende welke deze zorg geldt en de termijn waarbinnen de zorg tot gelding moet zijn gebracht. Bovendien behoort tot de taken (artikel 10, lid 1): - het bijstaan van de cliënt en het eventueel motiveren bij het tot gelding brengen van zijn aanspraak op zorg; - het bevorderen dat een aanspraak tot zorg tot gelding wordt gebracht, een samenhangend hulpverleningsplan tot stand brengen dat is afgeleid van het besluit; - het volgen van de verleende zorg en het bijstaan van de cliënt bij vragen omtrent de inhoud van deze zorg, alsmede de evaluatie van deze zorg; - het adviseren van de cliënt omtrent zorg die na beëindiging van zorg nodig is en het bijstaan van de cliënt bij het verkrijgen van deze zorg. In de memorie van toelichting wordt hierop aangevuld dat de Bureaus Jeugdzorg nog volop in ontwikkeling zijn. Waardoor het nog niet mogelijk is te komen tot een uitgekristalliseerde invulling van de uit te voeren taken. In de Wet op de Jeugdzorg is een aantal normen vastgelegd, waaraan Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders dienen te voldoen. Deze wettelijke eisen zijn voornamelijk gericht op de actualiteit van informatie bij start van de hulpverlening en komt voornamelijk aan de orde in het hoofdstuk over het proces bij de zorgaanbieders. Het werkveld zelf hanteert volgens de Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg een maximaal aanvaardbaar geachte norm van 55 dagen voor de tijd die verstrijkt tussen aanmelding en het indicatiebesluit.9 Door de lange doorlooptijd van aanmelding tot indicatiebesluit wordt deze norm van 55 werkdagen in 2005 bij Bureau Jeugdzorg Utrecht niet gehaald. Wettelijke eis De datum van vaststelling van indicatie mag niet ouder zijn dan 13 weken als de hulpverlening begint. Het indicatiebesluit is maximaal een jaar geldig. Binnen zes weken nadat is komen vast te staan welke zorgaanbieder hulp gaat verlenen, moet een hulpverleningsplan zijn opgesteld.

Wettelijke Wettelijk e bepaling Art. 14 Bij Art. 13 Bij Art. 24 Wjz

3 .5 Beheersen van processen In de voorgaande paragraaf hebben we ons verdiept in het primaire proces van Bureau Jeugdzorg. We bestudeerden hoe het proces van aanmelding tot formeel indicatiebesluit precies verloopt. Onze bevindingen uit de interviews hebben we getoetst aan kwantitatieve gegevens over aantal aanmeldingen, aantal indicatiebesluiten, het vervolg op aanmelding en 9

Eindrapportage Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg, Den Haag, September 2004


39

doorlooptijden. In deze paragraaf gaan we verder in op de organisatie van Bureau Jeugdzorg. Om een goed beeld te krijgen van de doelmatigheid willen we ingaan op de contextvariabele bedrijfsvoering van Bureau Jeugdzorg en op hoe Bureau Jeugdzorg de processen in haar organisatie beheerst. In onze analyse hebben we gekeken naar vier verschillende processen die ondersteunend zijn aan het primaire proces; personeel, beleidsinformatie, automatisering en organisatie. Personeel Bij Bureau Jeugdzorg werken ruim 100 (83,7 fte) jeugdhulpverleners bij de afdeling jeugdhulpverlening. Een aantal jeugdhulpverleners werkt parttime. Bij de jeugdbescherming heeft ruim 64 fte een uitvoerende functie. Ten aanzien van het ziekteverzuim kan worden vastgesteld dat dit het hoogste is bij de indicatieafdeling (15%). Verder binnen BJZ is ook een redelijk hoog verloop onder het personeel te zien. formatie ultimo 2005 (fte)

ziekteverzuim 2005 (%)

ziekteverzuim 2004 (%)

verloop 2005 (%)

verloop 2004 (%)

6,5 5,1 76,1 87,7

6,5

6,6

12

8,4

4,4 4,1 58 66,5

9,6

8,8

13,5

5,3

2,5 1,7 29,1 33,3

5,5

10,1

19,6

10,5

0,1 4,5 4,6

14,7

3,3

23,9

6,1

4,7

4,9

37,5

formatie ultimo 2004 (fte)

Jeugdhulpverlening Unitleiding 6,3 Gedragswetenschappers 5,4 Uitvoerenden 83,7 Totaal 95,4 Jeugdbescherming Unitleiding 4,1 Gedragswetenschappers 4,3 Uitvoerenden 64,1 Totaal 72,5 72,5 Jeugdreclassering Unitleiding 2,2 Gedragswetenschappers 1,3 Uitvoerenden 27,1 Totaal 30,6 Indicatie-afdeling Unitleiding 0,1 Uitvoerenden 7 Totaal 7,1 Preventie Unitleiding 1,9 Uitvoerenden 6,2 Totaal 8,1 Ondersteuning 14,8 Tabel 14 – Aantal fte, ziekteverzuim en verloop (Bron: BJZ)

1,5 8,1 9,6 4,4 17,5 naar functie bij BJZ (2005)

In de gesprekken met de zorgaanbieders is meerdere keren een opmerking gemaakt over het grote verloop onder casemanagers en gezinsvoogden. Bovendien bestaat bij hen het beeld dat het ziekteverzuim onder casemanagers aan de hoge kant is. In 2005 is het ziekteverzuim bij de Lysias Advies BV – 4 september 2006

40

afdeling jeugdhulpverlening feitelijk 6,5 procent en een verloop van 12 procent. Dit is in vergelijking met de andere afdelingen binnen BJZ niet opvallend afwijkend. Het ziekteverzuim bij de afdeling jeugdbescherming is met 9,6 procent hoger en dat geldt ook voor een verloop van 13,5 procent. Wanneer wij de cijfers van BJZ vergelijken met cijfers bekend uit de gezondheidszorg, zien wij dat het ziekteverzuim relatief aan de hoge kant is. %-ziekteverzuim 2004 2005 6,6% 6,5% 8,8% 9,6%

%-uitstroom 2004 2005 8,4% 12,0% 5,3% 13,5%

BJZ – jeugdhulpverlening BJZ – jeugdbescherming Referentiegroepen: Gehandicaptenzorg 6,0% 5,7% Gezondheidszorg (algemeen) 5,7% 5,4% Tabel 15 – Ziekteverzuim en verloop bij BJZ in vergelijking tot de gezondheidszorg (2004 en 2005) (Bron: BJZ)

Casemanagers en gezinsvoogden zelf herkennen het beeld van een hoog ziekteverzuim en verloop. Verschillende redenen worden hiervoor gegeven: • De gezinsvoogden geven aan dat in de jeugdbescherming de werkdruk hoog is omdat je te maken hebt met veel weerstand bij cliënten en veel bureaucratie. Bijvoorbeeld doordat je rekening moet houden met de termijnen voor OTS. • Casemanagers geven ook aan dat de inhoud van de baan door de nieuwe Wet op de jeugdzorg sterk is veranderd. Een casemanager is steeds minder een jeugdhulpverlener en moet steeds meer regelen. Niet iedereen vindt dit leuk. • De lange doorlooptijden en wachttijden worden door de casemanagers soms als frustrerend ervaren. • Een andere mogelijke verklaring voor het personeelsverloop is volgens de casemanagers de onzekerheid van de aanstelling doordat contracten tijdelijk zijn. Werknemers krijgen geen zekerheid en kiezen dan voor een baan met een vast contract. Door een relatief hoog ziekteverzuim en een aanzienlijk personeelsverloop is de continuïteit in de begeleiding van de cliënt een aandachtspunt. De vertrouwensrelatie moet opnieuw worden opgebouwd en casemanagers moeten zich opnieuw inlezen in het dossier van de cliënt. Dit levert tevens tijdsverlies op en heeft (dus) effect op de doelmatigheid. Beleidsinformatie en automatisering Goede informatievoorziening in een complexe en snel veranderende omgeving als de jeugdzorg is essentieel. Bureau Jeugdzorg vervult een publieke taak en moet aan een veelheid van stakeholders informatie verstrekken zowel intern als extern. Bureau Jeugdzorg dient haar publieke taak te verantwoorden aan de provincie. Per kwartaal krijgt de provincie informatie over wachttijden en doorlooptijden, maar ook over bijvoorbeeld de achtergrond van cliënten zoals leeftijd, gemeente en culturele achtergrond. In 2005 is een nieuw landelijk format in gebruik genomen om de gewenste informatie te verzamelen. Daarnaast verstrekt Bureau Jeugdzorg informatie Lysias Advies BV – 4 september 2006

41

aan de zorgaanbieders. Ten eerste de informatie op cliëntniveau, maar ook informatie over de ontwikkeling van de zorgvraag van cliënten. De zorgaanbieders stemmen hun zorgaanbod af op de zorgvraag van de cliënt. Ook voor de provincie als financier is informatie over de ontwikkeling van de vraag van belang. Naast deze directe stakeholders zijn er ook externe stakeholders die informatie verlangen voor verschillende onderzoeken geïnitieerd vanuit onder andere de rijksoverheid, brancheorganisaties of het InterProvinciaal Overleg (IPO). Tevens verzamelt Bureau Jeugdzorg managementinformatie voor de interne sturing van de organisatie. Dit betreft informatie over financiën, kwaliteitscontrole en sturingsinformatie voor de managers. Om aan al deze informatiebehoefte te voldoen werkt Bureau Jeugdzorg met het landelijk registratiesysteem IJ. In dit registratiesysteem worden de cliëntgegevens en registratie van werkzaamheden bijgehouden. Dit registratiesysteem is afgelopen jaar door de indicatieafdeling in gebruik genomen. Andere afdelingen zijn al eerder op IJ overgegaan. Bureau Jeugdzorg heeft aangegeven dat de overgang naar IJ stroef is verlopen. Naast de overgang naar IJ steeg de toestroom van het aantal indicatiebesluiten aanzienlijk. Dit heeft tot gevolg gehad dat bij de afdeling indicatie extra wachttijd is ontstaan. Bureau Jeugdzorg gaf aan dat er geen goede inschatting is gemaakt van de inrichting van het omzettingsproces op de afdeling indicatie. Dat heeft tijd gekost. Op dit moment zijn er nog steeds problemen met het registratiesysteem IJ. Het registratiesysteem geeft nog geen overzicht van de wachtlijsten voor de verschillende vormen van zorg. Gegevens rondom wachtlijsten worden nu maandelijks met de hand samengesteld. Tevens sluit het registratiesysteem niet aan op het registratiesysteem van de zorgaanbieders. Door deze problemen is er niet altijd een actueel zicht op doorlooptijden en wachtlijsten. De casemanagers in de jeugdhulpverlening ervaren dat registratie in IJ tijdrovend is. Om een cliënt in het systeem in te voeren moet informatie over de cliënt meerdere keren ingevoerd worden zoals persoonsgegevens en gegevens over het cliëntsysteem (ouders, school en dergelijke). Voor de casemanagers is het bovendien niet altijd duidelijk hoe informatie in het systeem met elkaar samenhangt. Casemanagers gaan wel verschillend om met registratie. Sommige casemanagers registreren elk contact in een contactjournaal. Ze geven daarbij wel aan dat zij in 90 procent van de gevallen de informatie in de contactjournaals niet meer doorkijken. Sommige casemanagers registreren weinig. Casemanagers telefoneren veel en maken eerst aantekeningen op papier. Vervolgens worden deze aantekeningen overgetikt in de computer. Dit kost tijd. De gezinsvoogden hebben minder problemen met het registratiesysteem. Dit komt doordat de cliënten al door de jeugdhulpverlening in het systeem zijn ingevoerd. Zij roepen de cliënt op uit het systeem en voegen informatie specifiek gericht op jeugdbescherming toe. De gezinsvoogden hebben toegang tot een klein gedeelte van de informatie die is vastgelegd door de jeugdhulpverlening. Als gezinsvoogden het dossier van de cliënt bij jeugdhulpverlening willen raadplegen, hebben zij de toestemming van de cliënt en/of ouders nodig als de cliënt jonger is dan 16 jaar. Dit is behoudens de informatie die in de Raadsrapportage is opgenomen. Lysias Advies BV – 4 september 2006

42

Organisatie Bureau Jeugdzorg probeert haar organisatie zo efficiënt mogelijk in te richten. De unitleiders houden het overzicht en bewaken de caseload van de casemanagers. Bureau Jeugdzorg hanteert daarbij het adagium ‘doelgerichte kwaliteit’. Bureau Jeugdzorg legt dit uit als een balans zoeken tussen snelheid en kwaliteit. Bij de casemanagers moet kwaliteit voorop staan. Echter elke handeling van een casemanager moet doelgericht zijn en uiteindelijk leiden tot snelle hulpverlening aan de cliënt. Het ontbreekt op dit moment nog aan normen voor de activiteiten van de casemanager. Daartoe is een landelijk traject ingezet. Omdat deze resultaten voorlopig nog niet beschikbaar zijn, is Bureau Jeugdzorg op dit moment zelf bezig met de ontwikkeling van deze normen. Dit kostprijsonderzoek wordt gefinancierd door de Provincie. Daarnaast maakt Bureau Jeugdzorg onderscheid naar de mate van complexiteit van de problematiek van de cliënt. Bij Bureau Jeugdzorg Utrecht krijgt een cliënt niet alleen bij crisis voorrang. De wachtlijst is niet per definitie samengesteld op volgorde van binnenkomst. Als een cliënt een bepaalde vorm van zorg nodig heeft waarvoor plaats is, wordt het proces tot indicatiebesluit binnen Bureau Jeugdzorg versneld, zodat die persoon snel over zorg beschikt. Tevens wordt minder complexe problematiek via de bilaterale route besproken met een gedragswetenschapper. Meer complexe problematiek wordt in een indicatiecommissie besproken. De bilaterale route is over het algemeen iets sneller (een aantal dagen). Bureau Jeugdzorg geeft wel aan dat door crisis en het urgentiesysteem cliënten met een lichtere problematiek langer moeten wachten. Bureau Jeugdzorg heeft verschillende maatregelen genomen om de doorlooptijd te verkorten. Met name is gewerkt aan het inhalen van de achterstand die is ontstaan op de afdeling indicatie. De formatie van de indicatieafdeling is uitgebreid. Tevens is het gebruik van het verkorte indicatiestellingsformulier toegenomen. Ook worden er meer zaken in de bilaterale route behandeld met enige tijdwinst als effect. Verder is BJZ een aantal projecten gestart die invloed hebben op de organisatie: - Allereerst is dat de interne monitor met betrekking tot de indicatie. Deze monitor moet inzicht bieden in interne processen en informatie opleveren voor nieuwe maatregelen waarmee efficiencywinst behaald kan worden. Deze monitor heeft recentelijk geleid tot ingrepen in IJ dat heeft geleid tot het verminderen van het aantal registratieve handelingen door casemanagers. - Ten tweede het project ‘Meer door minder’. Onder druk van de provincie Utrecht heeft BJZ een analyse gemaakt van de interne processen. Doel van deze analyse is het zoeken naar mogelijkheden om de productietijd te verkorten. Op deze manier kan met dezelfde middelen een hogere productie worden gerealiseerd. Dit heeft in de zomer van 2006 al geleid tot het inrichten van een projectorganisatie voor een herinrichting van het toegangsproces bij de jeugdhulpverlening. Vanaf 1 januari 2007 moet een verkort proces operationeel zijn. Lysias Advies BV – 4 september 2006

43

-

Ten derde het kostprijsonderzoek. De afdeling jeugdhulpverlening is gestart met een kostprijsonderzoek. Dit onderzoek moet leiden tot heldere normen voor activiteiten van casemanagers en meer zicht op de werkelijke kostprijs.

3 .6 Samenvatting en conclusies c onclusies Bureau Jeugdzorg bevindt zich in een spanningsveld tussen kwaliteit en efficiency in combinatie met een autonome stijging van de vraag naar jeugdzorg. Aan de ene kant is het van belang om een cliënt snel te helpen aan de andere kant is het ook van belang om tijd en aandacht te steken in de cliënt om een kwalitatief goede indicatie te stellen. Het is hierbij relevant dat Bureau Jeugdzorg zich beperkt tot de taken die hen zijn opgedragen. In 2005 is het Bureau Jeugdzorg nog niet gelukt een goede balans te vinden in dit spanningsveld. Er staat een enorme druk op Bureau Jeugdzorg. Enerzijds wordt er spanning ondervonden van de invoering van de nieuwe Wet op de jeugdzorg. De nieuwe werkprocessen en taken zijn nog niet uitgekristalliseerd. Anderzijds wordt de spanning gevoeld door een toename in aantal taken en een autonome stijging van aanmeldingen voor de jeugdzorg. Dit alles heeft geresulteerd in hoge doorlooptijden voor cliënten die in aanmerking komen voor hulp op indicatie, maar ook tot een hoge werkdruk voor het personeel. De druk heeft een negatieve invloed op het totale proces waardoor de wachtlijsten en werkdruk nog meer oplopen. Ook op de doelmatigheid van de jeugdzorgketen heeft de opgelopen druk een negatief effect. Het werkproces van Bureau Jeugdzorg Bureau Jeugdzorg kent een toename in 2005 ten opzichte van 2004 in aantal aanmeldingen. Na aanmelding volgt er in 72 procent een screeningsgesprek. Na screeningsgesprek wordt ongeveer 60 procent toegeleid naar hulp op indicatie. Nog eens 15 procent wordt een VTAtraject aangeboden. Het inzetten van een VTA-traject dient volgens de nieuwe wet te worden beperkt. In 2005 heeft Bureau Jeugdzorg nog 575 VTA-trajecten uitgevoerd. Met de provincie is een overgangsperiode afgesproken en zijn productieafspraken gemaakt. Nadat op basis van de screening geconcludeerd is dat de cliënt in aanmerking komt voor geïndiceerde jeugdzorg, komt de cliënt op een interne wachtlijst terecht. De cliënten op deze wachtlijst wachten op het beschikbaar komen van een casemanager die het indicatietraject gaat doorlopen. Deze wachttijd kan oplopen tot 5 maanden. Actualiseren gegevens screening Als de wachttijd tussen screening en indicatiestelling langer is dan 2 maanden worden de gegevens die bij de screening verkregen zijn, geactualiseerd. Wachttijden van meer dan 2 maanden komen regelmatig voor. Exacte gegevens zijn echter niet bekend. In doelmatigheidstermen is hier winst te halen. Dubbelingen leiden tot doelmatigheidsverlies. Negatieve spiraal door lange wachttijden Lysias Advies BV – 4 september 2006

44

Tijdens de wachttijd kunnen er situaties voordoen die extra tijd vragen van de casemanager. Bijvoorbeeld voor het blijvend motiveren van de cliënt en ouders tijdens de wachttijd, voor het actualiseren van gegevens bij een lange wachttijd, door het ontstaan van een crisis tijdens de wachttijd of door het aanpassen van de indicatie als de hulpvraag is veranderd. Op het moment dat een casemanager extra tijd moet besteden aan dergelijke situaties, kan geen nieuwe cliënt worden geholpen. Formaliseren indicatiebesluit door indicatieafdeling Op het moment dat de bilaterale route is gevolgd bij het vaststellen van het indicatiebesluit is de indicatie nog niet bekend bij de indicatieafdeling. Het formaliseren van de indicatie start pas op het moment dat het bij de indicatieafdeling binnenkomt. Echter door organisatorische probleem op het gebied van personeel (hoog ziekteverzuim en personeelsverloop) en automatisering (problemen met het informatiesysteem IJ) had de indicatieafdeling in 2005 problemen het aantal indicaties direct te formaliseren. De werkvoorraad voor het invoeren van een bilateraal tot stand gekomen indicatie is eind 2005 flink opgelopen. Ziekteverzuim en personeelsverloop Beelden en feiten wijzen uit dat BJZ te maken heeft met een relatief hoog ziekteverzuim en personeelsverloop. Dit heeft gevolgen op de doelmatigheid van de jeugdzorgketen, doordat daardoor dossiers dienen te worden overgedragen aan andere collega’s. Bovendien kost het begeleiden en opleiden van nieuwe medewerkers extra tijd. Registratie gegevens Er is een grote informatiebehoefte over de werkzaamheden van Bureau Jeugdzorg. Allereerst heeft BJZ zelf behoefte aan sturingsinformatie. Ten tweede dient BJZ te voldoen aan verantwoordingsinformatie richting financiers van de jeugdzorg. Ten derde verlangen de ketenpartners informatie over de ontwikkeling van de wachtlijsten voor zorgaanbod. Als laatste is er een druk op BJZ door externe partners voor het monitoren, evalueren et cetera van de jeugdzorg. Om invulling te geven aan deze informatiebehoefte registreert BJZ veel gegevens in IJ. Echter de gebruiksvriendelijkheid van IJ laat in 2005 nog sterk te wensen over. Daardoor is het enerzijds niet mogelijk inzicht te geven in alle gewenste informatie en anderzijds zeer tijdrovend om de gevraagde informatie aan te leveren. Ook het invoeren van gegevens in IJ is om technische redenen zeer tijdrovend. Vanuit doelmatigheidsperspectief is het dus van belang dat er goed gekeken wordt naar de informatiebehoefte, de informatie vastlegging en naar het oplossen van de technische knelpunten die zich voordoen. Ontbreken normering In 2005 beschikt Bureau Jeugdzorg niet over een normering van activiteiten en tijdsinvestering van uitvoerende taken. Ook landelijk is er geen landelijke normering beschikbaar. Bovendien is tijdsregistratie door uitvoerend medewerkers niet ingevoerd. Bureau Jeugdzorg voert wel gedurende de zomer van 2006 tijdregistratie uit bij de afdeling jeugdhulpverlening in het kader van het kostprijsonderzoek. Dit met het doel om informatie in te winnen voor de ontwikkeling van normen. Lysias Advies BV – 4 september 2006

45


46

4 Van indicatiestelling tot afronding zorgtraject 4.1 Het proces van de zorgaanbieder De provincie Utrecht heeft het jeugdzorgaanbod ingekocht bij zeven zorgaanbieders. Met alle zeven zorgaanbieders zijn gesprekken gevoerd en is het gehele proces doorgenomen; van oriëntatie en registratie bij de zorgaanbieder tot het afronden van het zorgtraject. In figuur 2 is het proces weergegeven dat de zorgaanbieders over het algemeen volgen. In de hiernavolgende paragrafen wordt elke processtap beschreven. Vervolgens gaan we in op de organisatorische beheersing van de processen. We sluiten af met een samenvattende paragraaf over de effecten op de doelmatigheid van de jeugdzorg. 0. Oriëntatie

1c. BJZ

1. Binnenkomst indicatie bij zorgaanbieder

2. Afstemmingsgesprek

1a. Probleem met indicatie

1c. PAC

3. Hulpverleningsplan

4. Start zorg

5. Evaluatie

6. Einde behandeling

Wachtlijst 2 – Mogelijkheid tot overbruggingshulp

Figuur 2 – Stroomdiagram Zorgaanbieders

4.2 Aanmelding bij de zorgaanbieder Stap 0 - Oriëntatiefase Formeel heeft de cliënt, voordat het indicatiebesluit wordt vastgesteld, de mogelijkheid om zich bij verschillende zorgaanbieders te gaan oriënteren. De casemanager neemt met de cliënt door welke vormen van zorg er voor hem beschikbaar zijn in de provincie en legt bijvoorbeeld samen met de cliënt een bezoek af bij een zorgaanbieder of vraagt schriftelijke informatie aan. In de praktijk komt deze vorm van oriëntatie niet veel voor. Enkele zorgaanbieders geven zelfs aan geen cliënten te willen ontvangen in een groep als nog niet vaststaat dat de cliënt zich daadwerkelijk gaat aanmelden voor die zorg. Dit omdat de oriëntatiefase veel tijd kost voor de zorgaanbieder en voor onrust in een groep kan zorgen. Er zijn geen cijfers beschikbaar over hoe vaak dit voorkomt.


47

Stap 1 - Binnenkomst indicatie bij zorgaanbieder De indicatiestelling van Bureau Jeugdzorg komt via de administratie van de zorgaanbieder binnen. De indicatiebesluiten worden bij de zorgaanbieder bekeken door een behandelcoördinator of besproken in een intakecommissie. Daar wordt gekeken of het indicatiebesluit volledig is en of de zorgaanbieder zich kan vinden in het indicatiebesluit. Verschillende situaties kunnen optreden. a. De zorgaanbieder neemt het indicatiebesluit over. De cliënt wordt ingedeeld voor een bepaalde zorgvorm. b. Belangrijke informatie voor de zorgaanbieder ontbreekt in het indicatiebesluit. De zorgaanbieder neemt contact op met Bureau Jeugdzorg voor een aanvullend informatieverzoek. Uit de gesprekken met de zorgaanbieders blijkt dat de informatie die wordt verstrekt veelal juist is, maar dat de compleetheid van het dossier soms te wensen over laat. Essentiële informatie als persoonsgegevens, een verslag van een vorig verblijf of resultaten van een psychologisch onderzoek ontbreken soms. In de gesprekken met de zorgaanbieders komt een zeer uiteenlopend beeld naar voren over de compleetheid van het dossier dat wordt overgedragen door Bureau Jeugdzorg. Het loopt uiteen van in een enkel geval aanvullende informatie op te vragen tot bij de helft van alle aanmeldingen een incompleet dossier aan te treffen. Wanneer een dossier incompleet is moet de zorgaanbieder extra energie steken in het achterhalen van de ontbrekende informatie. De extra tijd die hiermee gemoeid is kan oplopen tot enkele weken. De start van de zorg mag door het ontbreken van gegevens echter niet worden uitgesteld. Op basis van het indicatiebesluit moet de zorgaanbieder de zorg kunnen starten. Een andere gehoorde klacht is dat de beschrijving van de problematiek mager is. Als het indicatiebesluit onvoldoende input levert, is het voor de zorgaanbieder moeilijk om concrete behandeldoelen te formuleren. Niet altijd zijn alle geformuleerde doelen bruikbaar en/of realiseerbaar. c. Er treden problemen op met de plaatsing van een cliënt. Het komt voor dat een zorgaanbieder niet in staat is een goede matching tot stand te laten komen tussen een cliënt en een groep. Ook komt het voor dat de zorgaanbieder van mening is niet de juiste zorg te kunnen bieden. Als er problemen optreden met de plaatsing wordt het dossier besproken in de Plaatsing Advies Commissie (PAC). Dit is een commissie gevormd door alle zorgaanbieders en Bureau Jeugdzorg. Bureau Jeugdzorg verzorgt het voorzittersschap en de secretarisrol. Bij een plaatsingsprobleem kijkt de commissie of een gezamenlijke oplossing mogelijk is. Als er een wachtlijst is voor een bepaalde vorm van zorg bij een zorgaanbieder, wordt soms ook in het PAC bekeken of een snelle(re) plaatsing bij een andere zorgaanbieder mogelijk is. De zorgaanbieders zijn van mening dat het PAC een grote aanwinst is en efficiënt werkt. De acceptatieplicht wordt door PAC ervaren als een collectief gedragen plicht. De zorgaanbieders maken de inschatting dat in ongeveer vijf procent van de aanmeldingen de route via het PAC wordt bewandeld. De inschatting van Bureau Jeugdzorg dat er Lysias Advies BV – 4 september 2006

48

jaarlijks 100 individuele gevallen besproken worden in de PAC, bevestigt grofweg de inschatting van 5 procent. Aan de zorgaanbieders is gevraagd gegevens te leveren over het aantal cliënten dat wordt afgewezen. Zorgvorm

Aantal Aantal afgewezen aanmeldingen /teruggetrokken in 2005 cliënten in 2005 Intensief ambulant 507 56 Dagbehandeling 156 19 Residentieel 530 63 Pleegzorg 514 140 Tabel 16 – Aantal aanmeldingen en afwijzingen in 2005 naar zorgvorm (Bron: zorgaanbieders)

% Afgewezen fgeweze n/ teruggetrokken 11 % 12 % 12 % 27 %

Sommige zorgaanbieders maken een onderscheid tussen het aantal cliënten dat zich terugtrekt en het aantal cliënten dat wordt afgewezen. Uit dit onderscheid blijkt dat van het aantal cliënten dat tussentijds van de wachtlijst is gegaan zich uit eigen beweging heeft teruggetrokken. Het aantal afwijzingen en terugtrekkingen bij de pleegzorg is met 27 procent het hoogst. Een belangrijke reden hiervoor is het ‘matchingsvraagstuk’. Er moet een goede ‘match’ plaatsvinden tussen het gezin en het kind, hetgeen regelmatig niet lukt. d. De zorgaanbieder is het niet eens met de indicatiestelling In een enkel geval is de zorgaanbieder het niet eens met de indicatiestelling. In dit geval wordt de zorgaanbieder uitgenodigd in de centrale indicatiecommissie van Bureau Jeugdzorg om de indicatie te bespreken. Dit laatste komt echter zelden voor. De zorgaanbieders zijn over het algemeen positief over de kwaliteit van het indicatiebesluit. Over de kwaliteit van de indicatiestelling worden door de zorgaanbieders echter nog een paar kritische kanttekeningen geplaatst. • Allereerst is dat volgens een aantal zorgaanbieders de indicatiestellers niet altijd voldoende inzicht hebben in het totale zorgaanbod. Een beter inzicht in het beschikbare aanbod zou de effectiviteit van het aanbod verhogen. Cliënten komen daardoor meteen op de goede plaats terecht en krijgen het meest passende zorgaanbod. • Ten tweede wordt er een gebrek aan expertise ervaren bij de indicatiestellers op het gebied van psychiatrie. De situatie doet zich voor dat cliënten tijdens het verblijf psychiatrische problemen uiten, terwijl het zorgaanbod daar niet in voorziet. Dit probleem speelt voornamelijk bij Valkenheide. Tevens worden soms licht verstandelijk gehandicapte cliënten voor de jeugdzorg geïndiceerd terwijl de zorgaanbieder van mening is dat deze cliënten in de jeugdzorg niet op hun plaats zijn. • Ten derde ervaren enkele zorgaanbieders dat er te licht wordt geïndiceerd door Bureau Jeugdzorg. Dit kan voortvloeien uit het zo-zozo beleid, maar ook om ouders te motiveren voor vrijwillige jeugdzorg. De vraag wordt opgeworpen of het beginnen met een zwaardere


49

hulpvorm, om vervolgens een lichtere vorm in te zetten, niet plezieriger wordt ervaren door de cliënt.

Casusbeschrijving 6 - Knelpunt: passend aanbod moeilijk te realiseren Doorlooptijd in maanden 1 2 4 3 kinderen onder toezicht gesteld

- gezin uit huis gezet - indicatiebesluit voor crisisopvang - opname in crisisopvang

5 crisisindicatie verlengd

6

7 besproken in PAC - start zoeken naar pleeggezin

8

9

10

- start opname kind in leefgroep - start opname kind in pleeggezin

indicatie voor leefgroep Een week later: aangemeld voor leefgroep

Doorlooptijd van uithuiszetting tot start zorg: 6,5 maanden Client krijgt zorg Stellen van indicatie Wachttijd

Een gezin wordt door de woningbouwvereniging uit huis gezet vanwege een huurschuld. Anderhalve maand daarvoor waren de kinderen onder toezicht gesteld. De gezinsvoogd heeft geen alternatief kunnen organiseren of de uit huis zetting van het gezin kunnen voorkomen. Bureau Jeugdzorg geeft een indicatiebesluit voor crisisopvang af en de kinderen worden opgenomen. Na twee maanden wordt de crisisindicatie verlengd. Drie maanden na de opname wordt een indicatiebesluit voor beide kinderen afgegeven. Enkele dagen later worden ze aangemeld voor een leefgroep. Voor die leefgroep was een lange wachttijd. Elke twee weken zijn deze kinderen besproken in de Plaatsing Advies Commissie (PAC) terwijl ze ondertussen in de crisisopvang verbleven. In het PAC wordt afgesproken toch alle mogelijke varianten van opvang te onderzoeken. De zoektocht naar een passend zorgaanbod leverde nog niets op. De zaak wordt nog een keer besproken in het PAC. Doordat de zorgaanbieder geen stukken heeft ontvangen wordt één van de kinderen afgewezen. Er wordt verder gezocht naar een pleeggezin. De zaak wordt opnieuw besproken in het PAC. Er wordt alsnog een afspraak georganiseerd voor één van de kinderen met de zorgaanbieder. Na een verblijf van zes en een halve maand in de crisisopvang is er voor de kinderen een plek gevonden.

4.3 Het opstellen van een hulpverleningsplan Stap 2 - Afstemmingsgesprek Op het moment dat de behandelcoördinator of een intakecommissie het indicatiebesluit heeft geaccepteerd, wordt er een afstemmingsgesprek gepland tussen de casemanager van Bureau Jeugdzorg, de zorgaanbieder, de


50

cliënt en de ouders. In dit gesprek wordt de indicatie besproken, de behandeldoelen geformuleerd en gekeken naar het zorgaanbod voor de cliënt. De norm die zorgaanbieders daarbij hanteren is dat binnen twee weken een afspraak moet worden gemaakt voor een afstemmingsgesprek en vervolgens het afstemmingsgesprek binnen acht weken moet plaatsvinden. Over het algemeen voldoen de zorgaanbieders aan deze termijn. Eén zorgaanbieder gaf aan dat het voorkomt dat bij ambulante hulp het afstemmingsgesprek over een maand getild wordt, vanwege de lange(re) wachttijd. In tabel 17 is een overzicht gegeven van het aantal weken na aanmelding tot het moment waarop volgens de zeven zorgaanbieders het afstemmingsgesprek plaatsvindt. Hierin valt op dat er zich onderling verschillen voordoen, uiteenlopend van één week tot acht weken na aanmelding.

Zorgaanbieder Meerwijck Trajectum

AfstemmingsAfstemmings gesprek Binnen 4 weken

UJL

Binnen 2 weken een afspraak, binnen 8 weken een gesprek. Binnen 2 weken

De Rading

Binnen één week

Timon

70-80% binnen vier weken. Bij opname volgt nog een opnamegesprek. Binnen 2 tot 4 weken

Valkenheide

HulpverleningsHulpverlenings Plan Na 1 tot 2 weken na afstemmingsgesprek HVP klaar op het moment van afstemming HVP naar aanleiding van het gesprek. Binnen 6 weken wordt HVP opgesteld n.a.v. gesprek. Binnen twee tot drie weken na afstemmingsgesprek.

Totaal > 6 weken > 8 weken

2 tot 6 weken > 7 weken

6 tot 8 weken

Binnen 8 weken na <12 weken afstemmingsgesprek Zandbergen Binnen 3 weken Concept HVP 3 weken besproken in afstemmingsgesprek, definitief HVP bij startgesprek. Tabel 17 – Gemiddelde duur afstemmingsgesprek en opstellen hulpverleningsplan (Bron: zorgaanbieders)

De kwaliteit van het afstemmingsgesprek wordt door de zorgaanbieders als goed ervaren. De zorgaanbieders geven aan dat de overdracht door Bureau Jeugdzorg goed verloopt. De procedure rondom het afstemmingsgesprek is helder. De ervarenheid en competenties van de individuele casemanagers hebben wel invloed op de mate waarin de regiefunctie wordt opgepakt. Overbruggingshulp Tijdens het afstemmingsgesprek worden cliënten die op de wachtlijst staan voor (semi-)residentiële hulp overbruggingshulp (OBH) aangeboden. Overbruggingshulp is een vorm van ambulante hulp die wordt ingezet tijdens de wachttijd en die door de zorgaanbieder wordt uitgevoerd. Gedurende de


51

wachttijd is er wekelijks een gesprek tussen de hulpverlener en de cliënt. Dit gesprek moet verdere ontwikkeling van problemen voorkomen en de cliënt voorbereiden op de (semi-)residentie. Zorgaanbieders kiezen ook voor andere varianten van overbruggingshulp. Timon biedt bijvoorbeeld verblijf op een boerderij in Frankrijk aan als overbruggingshulp. De reden hiervoor is dat het voor sommige cliënten goed is om hen tijdelijk uit hun omgeving te halen. Omdat van ouders een actieve rol wordt verwacht bij de overbruggingshulp, weigeren ouders soms de overbruggingshulp. Ouders ervaren het soms als een drempel zelf actief betrokken te worden bij het zorgtraject. Residentieel OBH OBH/Residentieel Capaciteit 450 271 Aantal gestarte trajecten 408 111 27,2% Tabel 18 – Benutting Overbruggingshulp in relatie tot residentiële zorgtrajecten (Bron: beleidsinformatie provincie)

In 2005 hebben 111 cliënten gebruik gemaakt van overbruggingshulp. De duur van de overbruggingshulp varieerde van 1,5 maand tot 3,5 maand. Als we de benutting van OBH uitrekenen aan de hand van de verhouding cliënten die in 2005 overbruggingshulp hebben gekregen versus de cliënten die in 2005 zijn gestart met residentiële hulp, komen we uit op een benutting van 27 procent. Stap 3 - Hulpverleningsplan Volgens de wet moet binnen zes weken nadat is komen vast te staan welke zorgaanbieder hulp gaat verlenen, een hulpverleningsplan (HVP) zijn opgesteld. Enkele zorgaanbieders stellen het plan op voor het afstemmingsgesprek en bekrachtigen het plan tijdens het afstemmingsgesprek. De ouders en de cliënt zetten dan tijdens het afstemmingsgesprek hun handtekening onder het hulpverleningsplan. De meeste zorgaanbieders stellen het hulpverleningsplan echter op na het afstemmingsgesprek en versturen het plan dan naar Bureau Jeugdzorg. Een handtekening van de ouders staat er niet in alle gevallen onder. BJZ ondervangt dit door de ouders van de cliënt vooraf schriftelijk toestemming te vragen voor het hulpverleningstraject. De zorgaanbieders voldoen echter niet aan de wettelijke eisen als onder het HVP geen handtekening van de ouders staat. De zorgaanbieders geven aan het hulpverleningsplan tussen zes tot acht weken op te stellen. Tabel 17 geeft inzicht in de duur tot het afstemmingsgesprek en de duur tot het hulpverleningsplan is opgesteld na aanmelding per zorgaanbieder. Deze gegevens zijn afkomstig uit de gesprekken met de zorgaanbieders.


52

4.4 Van wachtlijst tot start zorg Stap 4 - Start Zorg Zo gauw er een plaats beschikbaar is, start de zorg. Indien een plaats langer dan twee maanden op zich laat wachten, organiseert een zorgaanbieder bij opname soms een tweede gesprek met de cliënt, ouders en casemanager. Een tweede gesprek vindt zeker plaats als er tijdens het wachten de persoonlijke situatie van de cliënt is veranderd. Eén zorgaanbieder organiseert altijd vlak voor plaatsing een opnamegesprek. Als veranderingen in de persoonlijke situatie leiden tot een andere hulpvraag, is er een nieuw indicatiebesluit nodig. In de praktijk komt deze laatste situatie vrijwel niet voor. De hulpverlener probeert bij voorkeur het indicatiebesluit dusdanig te interpreteren dat de nieuw geformuleerde behandeldoelen binnen de doelen van het indicatiebesluit passen. Bureau Jeugdzorg registreert bij het vaststellen van het indicatiebesluit de prognose voor de wachttijd. Deze prognoses voor wachttijden blijken volgens BJZ over het algemeen redelijk betrouwbaar te zijn. Uit de registraties blijkt dat de wachttijd voor verschillende vormen van zorg sterk verschillen. De wachttijden fluctueren per zorgvorm en per kwartaal. 140 121

119

120

103

103

100

99

97

in dagen

85

80

76

75 70

70 66

60

55

53

49

56

53 46

41

40 30

20

0 Trajectum

Timon ambulant

De Rading

Valkenheide

dagbehandeling

Meerwijck

residentieel

UJL

Zandbergen

pleegzorg

Grafiek 1 – Gemiddelde wachttijd (in dagen) tussen aanmelding bij zorgaanbieder en start zorgaanbod naar hulpvorm in 2005 (bron: zorgaanbieders)

Grafiek 1 geeft inzicht in de wachttijden tussen aanmelding bij de zorgaanbieder tot start zorg. Deze grafiek laat zien dat de wachtlijsten variëren naar hulpvorm en ook naar aanbieder. Zo valt af te lezen dat de gemiddelde wachttijd voor een ambulant zorgtraject varieert tussen 49 dagen bij Timon tot 119 dagen bij de Rading. Voor dagbehandeling loopt de gemiddelde wachttijd uiteen van 55 dagen bij de Rading tot 103 dagen bij Trajectum. Ook bij residentiële hulpvormen doen zich verschillen voor in gemiddelde wachttijden, van 30 dagen bij De Rading tot 121 dagen bij UJL.


53

Specificaties naar zorgaanbieder: • Over het algemeen kunnen we stellen dat de gemiddelde wachttijd bij UJL het hoogst is met zowel voor intensief ambulante hulp als voor residentiële hulp gemiddeld meer dan drie maanden wachttijd. • Trajectum kent lange wachttijden voor intensief ambulant en dagbehandeling. Met name voor een intensieve vorm van dagbehandeling geldt een lange wachttijd. • Voor Valkenheide gelden andere wachttijden voor verschillende vormen van residentiële hulp. Cliënten kunnen relatief snel worden geholpen als ze voor Beter Met Thuis zijn geïndiceerd. Specialistische residentiëele vormen laten langer op zicht wachten. • Bij Meerwijck zijn wachtlijsten, uitgezonderd Families First. Cliënten die hiervoor zijn geïndiceerd kunnen direct starten. Ook is er voor cliënten die door crisis residentiële hulp behoeven, direct plaats. • Zandbergen willigt gemiddeld binnen twee maanden recht op zorg in; voor zowel intensief ambulant, dagbehandeling als voor residentieel. De plus enige hulpvorm die enige tijd op zich laat wachten is BHU . Dit is een vorm van hulp waarin cliënten worden voorbereid op het wonen in begeleide huisvesting (BHU). • Voor Timon geldt een gemiddelde wachttijd van ruim twee maanden voor alle hulpvormen. 90 80 70

Aantal clienten

60 50 40 30 Intensief ambulant

20

Dagbehandeling Residentieel

10

Pleegzorg 0 dec- jan04 05

feb- mrt- apr- mei- jun05 05 05 05 05

jul05

aug- sep- okt- nov- dec05 05 05 05 05

Grafiek 2 - Aantal aanmeldingen bij zorgaanbieders per zorgvorm in 2005 (bron: zorgaanbieders)

In bovenstaande grafiek is het aantal aanmeldingen bij de zorgaanbieder per zorgvorm weergegeven in 2005. Op het moment dat een cliënt wordt aangemeld bij de zorgaanbieder, komt de cliënt op de wachtlijst te staan. De grafiek laat een grillig verloop zien van het aantal aanmeldingen per maand. Het aantal aanmeldingen voor de pleegzorg laat een lichte stijging zien. Ambulante hulp, daghulp en residentiële hulp vertonen een grillig verloop met een piek in het aantal aanmeldingen in of voor de zomer. Het aantal aanmeldingen bij zorgaanbieders laat in 2005 echter geen stijgende trend zien. Het aantal aanmeldingen bij zorgaanbieders kent uiteraard een sterke relatie met het aantal afgegeven indicatiebesluiten door BJZ.


54

180 160

Aantal clienten

140 120 Intensief ambulant

100

Dagbehandeling

80

Residentieel

60

Pleegzorg

40 20 0 jan05

feb05

mrt05

apr05

mei05

jun- jul-05 aug05 05

sep05

okt05

nov05

dec05

Grafiek 3 - Aantal wachtenden per zorgvorm in 2005 (bron: zorgaanbieders)

De meeste cliënten wachten op ambulante hulp. Het minste aantal cliënten wacht op pleegzorg. Vanaf juli 2005 is het aantal wachtenden voor pleegzorg gaan stijgen. Dit correspondeert met de lichte stijging die zichtbaar is bij het aantal aanmeldingen. Deze stijging heeft zich tot eind 2005 doorgezet. Ook ambulante hulp laat vanaf juli 2005 een stijging zien van het aantal wachtenden. Het aantal wachtenden voor dagbehandeling en residentiële hulp begint vanaf september 2005 te stijgen. Dit is opvallend omdat het aantal aanmeldingen voor ambulante hulp, dagbehandeling en residentiële hulp geen duidelijke stijgende trend aangeeft. Een heldere verklaring voor het oplopen van het aantal wachtenden hebben wij niet, nader onderzoek kan dit inzicht bieden. De zorgaanbieders registreren zelf de bezetting en doorstroom van het aantal cliënten per zorgvorm. In totaal kunnen de zorgaanbieders in 2005 aan 2338 cliënten zorg verlenen. De capaciteit is in 2005 uitgebreid met 252 plaatsen. Dit betreft 141 plaatsen voor wachtlijstoverbrugging en 111 plaatsen voor overige zorgvormen. De bezetting varieert tussen de 94 en 100 procent. Capaciteit Bezetting Bezetting Zorgvorm 2005 in % Intensief ambulant 656 96 Residentieel 496 94 Dagbehandeling 353 97 Pleegzorg 586 101 Totaal 2005 2338 Tabel 19 – Capaciteit en bezetting in 2005 naar zorgvorm


Begin 272 434 318 586 1617

Bij 633 710 331 349 2121

Af 432 667 298 290 1727

55

Zorgvorm

capaciteit 2004 % aantal

aantal

Intensief 644 32,5% 656 Ambulant Residentieel 478 24,1% 496 Dagbehandeling 312 15,8% 353 Pleegzorg 546 27,6% 586 Totaal 1980 100,0% 2091 Tabel 20 – Capaciteit 2004 en 2005 naar zorgvorm

capaciteit 2005 % In mln. mln. € 31,4% 5, 4 23,7% 16,9% 28,0% 100,0%

24,3 10,7 6,1 46,6

%

toename aantal

11,6%

+12

52,1% 23,0% 13,1% 100,0%

+18 +41 +40 + 111

De capaciteit van het zorgaanbod is in 2005 in totaal met 6 procent gestegen ten opzichte van 2004. Verschillende zorgaanbieders signaleren een autonome groei van de jeugdzorg met een steeds complexere problematiek.

4.5 Tijdens het zorgtraject zorgtraject Stap 5 - Evaluatie Ieder half jaar dient er volgens de wet een evaluatie plaats te vinden van de behandeling met de cliënt, Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieder. Bij een aantal zorgaanbieders vindt deze evaluatie al plaats na drie maanden. Soms blijkt tijdens de behandeling dat doelen dusdanig zijn veranderd dat ze niet meer passen binnen de geformuleerde resultaten in het indicatiebesluit. Een aanpassing van het indicatiebesluit is dan nodig. De casemanager is meestal bij een dergelijk evaluatiegesprek aanwezig. Zorgaanbieders geven echter aan dat het om agendatechnische redenen niet altijd mogelijk is een gesprek te plannen waarbij de casemanager van Bureau Jeugdzorg aanwezig is. Casemanagers van Bureau Jeugdzorg ervaren soms laat op de hoogte te worden gesteld van afspraken door de zorgaanbieders. In de wet staat aangegeven dat Bureau Jeugdzorg de regie voert op het zorgproces van de cliënt. Een aantal zorgaanbieders ervaart dat het niet helder is wat deze regiefunctie inhoudt. In het bijzonder de praktische uitwerking is onhelder. Om de verschillende rollen goed in te kunnen vullen is het in eerste instantie van belang de rollen helder te definiëren. Tussen Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders zijn afspraken op papier gezet. Deze afspraken zijn echter nog niet breed verspreid in de organisaties. Over de casemanager plaatsen de zorgaanbieders de volgende opmerkingen: • Personele wisselingen en ziekteverzuim BJZ Door personele wisselingen en ziekteverzuim bij Bureau Jeugdzorg is de continuïteit van de regierol niet altijd goed gewaarborgd. Het komt regelmatig voor dat het dossier gedurende het zorgtraject wordt overgedragen aan een andere casemanager. De zorgaanbieder wordt daarvan niet altijd op de hoogte gesteld. • Individuele kwaliteit casemanager Het hangt sterk van de persoonlijke kwaliteit af hoe de rol van casemanager wordt ingevuld. De bedoeling is dat tijdens de besprekingen de casemanager de rol van voorzitter op zich neemt. In de praktijk werkt dit niet altijd. Casemanagers met een beperkte Lysias Advies BV – 4 september 2006

56

•

werkervaring voelen zich soms onzeker in het bijzijn van meer ervaren collega’s bij de zorgaanbieder. Een sterke persoonlijkheid is van belang voor het goed kunnen uitoefenen van de regierol. Dat vergt voornamelijk ook ervaring, die is er niet altijd. Soms ontbreekt er specifieke kennis van de jeugdzorg bij casemanagers. Ook als het om gerelateerde onderwerpen gaat die van groot belang zijn voor de cliënt zoals regelgeving rondom de WAJONG en de AWBZ. Beperkt aantal contactmomenten met casemanager Door de zorgaanbieder wordt over het algemeen een afwachtende houding van de casemanager ervaren tijdens het zorgtraject. Contactmomenten vinden halfjaarlijks plaats bij de evaluatie en op in het hulpverleningsplan vooraf bepaalde tijdstippen. Tussentijds is er weinig contact. De zorgaanbieders geven als verklaring hiervoor aan dat dit mede te maken heeft met de hoge werkdruk van de casemanager. De processnelheid ligt heel hoog bij Bureau Jeugdzorg.

Casemanagers zelf maken een onderscheid tussen passief en actief casemanagement. Normaal gesproken neemt de casemanager de passieve rol aan. Op het moment dat een zorgaanbieder met een cliënt aan de slag gaat trekken de meeste casemanagers zich terug. De casemanagers verwachten dat de zorgaanbieder contact met hen opneemt als er problemen ontstaan. De communicatie verloopt hierover niet altijd goed. Casemanagers ervaren soms laat te worden geïnformeerd over een het moment dat een evaluatiegesprek plaatsvindt. Dit kan consequenties hebben op de aanwezigheid en mate van voorbereiding. Tijdens een evaluatiegesprek ziet de casemanager het als zijn taak te toetsen of de zorg aansluit bij de wensen van de cliënt en of en in hoeverre de behandeldoelen behaald zijn. De casemanager bewaakt de belangen van de cliënt en de ouders. Als er problemen ontstaan met een cliënt gaat een casemanager actiever sturen en treedt hij op de voorgrond. In deze gevallen is het soms niet helder wie verantwoordelijk is. Bijvoorbeeld als het helemaal mis loopt met een cliënt in een groep en de cliënt de groep uit moet. Formeel heeft de zorgaanbieder zorgplicht. Echter op zo’n moment kan de zorgaanbieder daar niet aan voldoen. Op dat moment is het niet duidelijk wie verantwoordelijk is. Daar kunnen wrijvingen over ontstaan. Er zijn overigens veel afspraken gemaakt tussen BJZ en de zorgaanbieders, echter bij werkelijk ingrijpende ontwikkelingen komt soms spanning in de samenwerking voor. Duur behandeling Uit de gesprekken met de zorgaanbieders blijkt dat invloeden op de duur van de behandeling niet of nauwelijks onderzocht zijn. De zorgaanbieders ervaren wel dat de gezinsproblematiek steeds complexer wordt. Dit kan de duur van de behandeling negatief beïnvloeden. De doorstroom naar andere voorzieningen is een belangrijke negatieve factor op de duur van de behandeling. Het komt voor dat de behandeling wordt gerekt omdat er geen vervolgtraject beschikbaar is. Dit kan zitten in de aansluiting binnen de jeugdzorg, zoals een vervolgtraject naar een Lysias Advies BV – 4 september 2006

57

kamertrainingscentrum waar nog geen plaats beschikbaar is. Maar dit kan ook in de aansluiting zitten naar voorzieningen buiten de jeugdzorg, zoals speciaal onderwijs of een zelfstandige woonruimte. Het is mogelijk interessant dit te bezien in relatie tot de ontwikkelingen rondom doelrealisatie. Met andere woorden het verkorten van de behandelduur door scherper te zijn op het realiseren van doelen. Op het moment dat er geen vooruitgang wordt geboekt in het realiseren van doelen, moet gezocht worden naar een andere oplossing. Ofwel sterker richten op ‘cure’ dan op ‘care’. Ook de rol van de casemanager is hierbij belangrijk. De ervaring van de zorgaanbieders is dat de casemanager nu te weinig stuurt op het einde van de behandeling. Zijn eerste zorg is dat er een plek is voor zijn cliënt. Bij het sturen op doelen is het anticiperen op een vervolgtraject van belang. Als er niet wordt geanticipeerd op het bereiken van een doel, waarna een bepaald vervolgtraject nodig is, blijft een cliënt soms langer in zorg dan nodig is. Een knelpunt is dat een cliënt pas op de wachtlijst voor vervolghulp kan worden geplaatst, indien het hiervoor geïndiceerd is. Door de nieuwe wetgeving kan deze indicatie niet al een tijd voor het bereiken van het doel worden afgegeven. De wet geeft namelijk aan dat er geen trajectindicatie mag worden afgegeven. Bureau Jeugdzorg geeft zelf echter aan, indien het wenselijk is, wel trajectindicaties af te geven. Het inzetten van ambulante hulp in het gezin bij het einde van de behandeling kan de behandelduur verkorten. Bij dagopvang gebeurt dit wel, bij residentiële zorg nog minder vaak. Zorgaanbieders geven aan het een verbetering te vinden als zij worden toegerust om met de ouders te werken aan terugkeer naar de thuissituatie. Het gezin moet goed voorbereid zijn op de terugkomst van een kind. Het accent van de behandeling wordt dan verlegd naar thuis. Om extra ambulante hulp in te zetten is nu een dubbele indicatie nodig. Goede kwantitatieve inzichten over het effect op de behandeling zijn nog niet beschikbaar. Tevens geeft het sturen op doelen de cliënt zelf meer perspectief. De cliënten ervaren het als positief dat zij doelen kunnen behalen en het voor hen meer inzichtelijk is waarom zij in de jeugdzorg zitten. De zorgaanbieders geven aan dat de duur van de behandeling over het algemeen in evenwicht is met de te behalen doelstellingen. Gemiddelde behandelduur per zorgvorm in 2005 * Aantal maanden Intensief ambulant 9 Residentieel 11 Dagbehandeling 14 Pleegzorg 16 Tabel 21 – Gemiddelde behandelduur per zorgvorm in maanden (2005) * exclusief crisis (Bron: beleidsinformatie provincie 2005)


58

4.6 Afronden van zorg Stap 6 Einde behandeling Als de behandeldoelen zijn behaald, wordt de behandeling afgesloten en volgt er een vervolgadvies. In de gesprekken met de zorgaanbieders is gevraagd naar hun definitie van ‘klaar met de behandeling’. Alle zorgaanbieders geven aan dat ‘klaar met de behandeling’ betekent dat de doelen in het hulpverleningsplan zijn behaald. Of de doelen zijn behaald, wordt subjectief bepaald. Allereerst is van belang dat alle partijen (casemanager, zorgaanbieder, cliënt, ouders) het eens zijn over het behalen van de doelen. Er kan discrepantie ontstaan tussen het doel dat de hulpverleners voor ogen hebben en de beleving van doelbereiking van de cliënt. ‘Klaar met de behandeling’ betekent ook dat de cliënt voldoende sturing heeft over zichzelf of hulp kan vragen als het niet goed gaat. Het moment van stoppen wordt eigenlijk bepaald door verschillende factoren: • Is de hulpverlener (zorgaanbieder) van mening dat de cliënt ‘klaar is met de behandeling’? • Is de casemanager het eens met het vervolgtraject? • Zijn de ouders er aan toe? • Wil de cliënt zelf? • Is er een vervolgtraject beschikbaar? In de voorgaande paragraaf is al aangegeven dat de doorstroom naar andere vormen van zorg een belangrijke invloed heeft op de duur van de behandeling en daarmee op de doelmatigheid. Verschillende knelpunten worden bij de doorstroom genoemd: • Aansluiting (speciaal) onderwijs Een belangrijk knelpunt is de aansluiting met het (speciaal) onderwijs. Kinderen kunnen niet terug naar school omdat bijvoorbeeld klassen vol zitten en blijven dan in de dagbehandeling. Dit is voornamelijk het geval in het speciaal onderwijs. Ook komt het voor dat residentieel verblijf wordt verlengd tot de schoolvakantie omdat scholen niet midden in het jaar kinderen kunnen plaatsen. Voor zorgaanbieders die in een wijk gelegen zijn, speelt dit probleem minder, omdat kinderen op hun ‘oude’ school blijven tijdens de behandeling. • Huisvesting Voor oudere jeugd is het moeilijk om betaalbare zelfstandige huisvesting te vinden. Voor jongeren in de gemeente Utrecht is een woningurgentieregeling afgesproken. • Doorstroom naar andere zorgvormen binnen de jeugdzorg Doorstroom binnen de jeugdzorg wordt voornamelijk belemmerd door de wachttijden voor zorg. Door deze wachttijden verblijven cliënten langer in het huidige zorgaanbod of wordt er soms een tussenoplossing bedacht. Een cliënt die moet doorstromen binnen de jeugdzorg krijgt voorrang op de wachtlijst. Voornamelijk voor begeleide huisvesting bestaan wachtlijsten. De zorgaanbieders geven aan dat casemanagers niet altijd op de hoogte zijn van de voorrangspositie van de cliënt.


59

• •

Thuissituatie onvoldoende voorbereid Al eerder is het inzetten van ambulante hulp genoemd om samen met de ouders de thuiskomst voor te bereiden. Doorstroom lvg De doorstroom naar de lvg-sector is bij Valkenheide een specifiek probleem. In de regio bestaan wachtlijsten voor de lvg-sector van enkele jaren. Hierdoor blijven cliënten langer bij Valkenheide dan de bedoeling. Valkenheide is wel in staat om zorg te bieden aan licht verstandelijk gehandicapten, maar dan volgens de jeugdzorgnorm. Dat betekent elf leden in een groep, terwijl in de lvg-sector wordt gewerkt met zes leden in een groep. Het gaat vooral om de groep met een IQ tussen de 70-80. Deze groep valt net buiten de indicering van licht verstandelijk gehandicapten.

Casusbeschrijving 7 – Knelpunt: schemergebied tussen lvg en jeugdzorg Doorlooptijd in jaren 1 client start met dagbehandeling Na een maand: behandeling wordt voortijdig gestopt

2

start opname leefgroep

- start opname in gezinshuis

3 - gezinshuis dicht - opname dagopvang - IQ test wijst op LVG - aanmelding kamertraining voor LVG

4 - opname in structuurgroep - IQ test wijst op geen LVG - aanmelding LVG stopgezet

Client krijgt zorg Wachttijd

Cliënt wordt gedurende twee maanden opgenomen in de dagbehandeling. De dagbehandeling wordt voortijdig afgebroken. De zorgaanbieder twijfelde, in verband met de ernst van de problematiek, aan de haalbaarheid en effectiviteit van deze vorm van hulpverlening. Na vijf maanden wordt de cliënt opgenomen in een leefgroep. Vervolgens wordt de cliënt voor een gezinshuis geïndiceerd en daar opgenomen. Na twee jaar en twee maanden wordt het gezinshuis gesloten. In afwachting op een andere plek wordt cliënt geplaatst in de dagbehandeling met een combinatie van intensieve ambulante hulp. Er wordt een IQ test afgenomen waarbij de cliënt laag scoort (rond de 70). De cliënt wordt geïndiceerd voor kamertraining bij een LVGinstelling. De wachttijd betreft één tot anderhalf jaar. Vanwege de lage score, kan de cliënt niet in het gezinshuis blijven. De cliënt krijgt tevens een indicatie voor een structuurgroep. De cliënt start in de structuurgroep. Vervolgens maakt de cliënt weer een IQ test. Cliënt scoort nu veel hoger, boven de 80. Om die reden wordt de aanmelding voor de kamertraining bij de LVG-instelling stopgezet. De cliënt blijft in de structuurgroep.

•

Doorstroom psychiatrie Hetzelfde probleem geldt voor cliënten die naar psychiatrische instellingen moeten doorstromen. Al eerder is aangegeven dat er niet altijd voor psychiatrische problemen geïndiceerd wordt, terwijl dit wel later aan de orde blijkt. Het komt voor dat psychiatrische, licht verstandelijke en jeugdzorg cliënten samen in één groep zitten. Dit is


60

niet bevorderlijk voor het hulptraject. Tevens is de deskundigheid van jeugdzorgmedewerkers onvoldoende om op deze problematiek in te spelen. Casusbschrijving 8 – Knelpunt: schemergebied tussen jeugdzorg en psychiatrie Doorlooptijd in jaren 1 2 - aanmelding bij BJZ - besproken in centrale indicatie commissie

opname in leefgroep

3

4

- indicatie voor leefgroep - opname in leefgroep

besproken in PAC Na een week: op wachtlijst voor leefgroep Na vier weken: afgewezen voor internaat

psychiatrisch onderzoek Na een maand: aanmelding psychiatrie

aanvraag psychiatrisch onderzoek

start opname psychiatrie

screeningsgesprek

Client krijgt zorg Wachttijd

De cliënt wordt aangemeld bij Bureau Jeugdzorg door een psychiatrische kliniek. De psychiatrische kliniek is gemandateerd om indicering uit te voeren waardoor de screening en indicatie bij Bureau Jeugdzorg konden worden overgeslagen. Anderhalve week later wordt de cliënt besproken in de centrale indicatie commissie. Een maand later wordt cliënt besproken in het PAC omdat de cliënt moeilijk plaatsbaar was. Daar wordt afgesproken dat cliënt wordt aangemeld bij een leefgroep en daarna wordt doorgeplaatst naar een internaat. De cliënt wordt op de wachtlijst gezet. Een maand later wijst het internaat de cliënt af. Omdat cliënt uit de psychiatrie kwam, werd er aan getwijfeld of een internaatsplaatsing wel geschikt was. De cliënt wordt opgenomen in de leefgroep. Na één jaar en vijf maanden moet de cliënt vertrekken omdat cliënt voor deze leefgroep te oud werd. De cliënt wordt geïndiceerd voor een leefgroep voor oudere kinderen met aanvullend psychiatrisch onderzoek. De cliënt wordt opgenomen in de leefgroep voor oudere kinderen. De casemanager vraagt een onderzoek aan bij een instelling voor jeugdpsychiatrie. Na 3,5 maand vindt het eerste screeningsgesprek plaats. Na twee maanden wordt het onderzoek uitgevoerd. Naar aanleiding van het onderzoek wordt de cliënt aangemeld bij een instelling voor jeugdpsychiatrie en komt de cliënt op de wachtlijst. Na vier maanden wordt de cliënt opgenomen. De cliënt kon slecht omgaan met het wisselen van leefomgeving. Door het wisselen van leefomgeving is de situatie van de cliënt verslechterd.


61

4.7 Beheersen van processen processen Ook bij de zorgaanbieders is het van belang dat de ondersteunende processen zodanig zijn georganiseerd dat zij het primaire proces optimaal laten verlopen. De volgende onderwerpen willen wij belichten: kwaliteit, informatie(systemen), doelrealisatie en financiering. Kwaliteit Alle zorgaanbieders zijn bezig met een traject van HKZ certificering en omschrijven van doelen en resultaten in hulpverleningsplannen. De zorgaanbieders werken allemaal met protocollen. Omdat zorgaanbieders nog in het kwaliteitstraject zitten tot certificering kan niet worden aangegeven wat de relatie is tot doelmatigheid. Informatie De zorgaanbieders geven aan dat er op dit moment geen goed zicht is op wachttijden en doorlooptijden. Dit heeft voornamelijk te maken met het niet goed functioneren van zowel het registratiesysteem van Bureau Jeugdzorg als van de zorgaanbieders. De informatiesystemen sluiten niet op elkaar aan. Op dit moment worden de wachttijden en wachtlijsten handmatig bijgehouden. In het PAC wordt informatie uitgewisseld over de wachtlijsten en wachttijden bij de zorgaanbieders. Het gevolg is dat aanmeldingen niet gelijkmatig verlopen. Als een zorgaanbieder ziet dat er weer plaatsen vrijkomen wordt dit gemeld bij Bureau Jeugdzorg, vervolgens stuurt BJZ er gericht op dat er meer aanmeldingen naar de zorgaanbieder gaan. Andersom is ook het geval. Als de wachtlijsten oplopen zorgt Bureau Jeugdzorg voor minder aanmeldingen bij de betreffende zorgaanbieder. Deze handmatige methode volstaat volgens de zorgaanbieders voor residentiële zorg. Echter voor ambulante zorg volstaat het minder goed. De reden daarvoor is dat voor ambulante zorg er meer keuze is tussen de zorgaanbieders, en daardoor wachtlijstbeheer de grootste waarde heeft. Sommige casemanagers en gezinsvoogden bellen zelf met een zorgaanbieder over de meest actuele wachttijden of raadplegen de indicatieafdeling bij Bureau Jeugdzorg. Andere casemanagers laten het omgaan met wachtlijsten volledig over aan de indicatieafdeling. Niet alleen de informatiesystemen zorgen voor een ongelijkmatige doorstroom naar de zorgaanbieder. Doordat het afgelopen jaar bij Bureau Jeugdzorg het aantal aanmeldingen niet snel genoeg verwerkt kon worden, was er een onvoldoende gelijkmatige stroom van indicatiebesluiten en dus aanmeldingen bij zorgaanbieders. Dit heeft geleid tot tijdelijke onderbezetting van de beschikbare capaciteit. Ten behoeve van het onderhavige doelmatigheidsonderzoek zijn wij ook geconfronteerd met een beperking in voorhanden informatie. Voor enkele zorgaanbieders was het een zeer tijdrovende activiteit inzicht te geven in gegevens over aantal cliënten op wachtlijsten, wachttijden en doorlooptijden. Informatie over relaties tussen wachttijden en doorlooptijden was niet beschikbaar. Dit had mede te maken met de overgang op het softwarepakket Care4, waarmee men ten tijde van het


62

onderzoek nog enigszins onbekend was. Tevens bleken er weinig gegevens bekend over de effecten van nieuwe aanpakken. Bijvoorbeeld de effecten op doorlooptijden door het inzetten van ambulante hulp naast dagbehandeling konden niet worden gegeven. Doelrealisatie Sinds 2002 is de veranderslag ingezet van aanbodsgericht denken naar vraaggericht denken. De motivatie van de cliënt en het betrekken van de cliënt bij het zorgtraject is centraal komen te staan. Naast het motiveren van cliënten is er ook in toenemende mate aandacht gekomen voor het betrekken van de ouders (of verzorgers) van de cliënt bij het zorgtraject en bij het opstellen van het Hulpverleningsplan (HVP). In de provincie Utrecht is sinds die tijd actief gewerkt aan de ontwikkeling van een doelrealisatie programma. Uitgangspunt van doelrealisatie is het verantwoordingsprincipe naar de maatschappij over ingezette middelen voor de jeugdzorg; de jeugdzorg moet aantoonbaar maken welke resultaten zij heeft bereikt met de ingezette middelen. Het doel is om door middel van doelrealisatie inzicht te krijgen in hoe de doeltreffendheid van de hulp vergroot en de kwaliteit verbeterd kan worden. Werkers in de jeugdzorg zijn over het algemeen te kenmerken als sociaal bewogen en betrokken. Het werken volgens wetenschappelijke methoden staat over het algemeen ver van hen af. De kloof die moet worden overbrugd van een affectieve benadering naar een effectieve benadering is moeilijk te overwinnen. De eerste stappen in dit denken van resultaatsturing is gemaakt. De volgende stap naar effectmeting op basis van deze resultaatsturing moet nog volgen. Tot nu toe zijn de zorgaanbieders terughoudend om de resultaten inzichtelijk te maken en te vergelijken met de resultaten van andere instellingen. Door de provincie wordt daar ook sterk op aangedrongen. Een vaak gehoord argument is dat je daarmee appels met peren vergelijkt. Bovendien wordt als argument aangevoerd dat er externe factoren zijn die invloed hebben op de doelrealisatie. Het zakelijker en professioneler kijken naar de behandeling is inmiddels wel een ingeslagen weg die de komende tijd nog verder wordt verkend. Financiering De provincies financiert de jeugdzorg door bij verschillende zorgaanbieders plaatsen in te kopen. Op basis van bezettingspercentages worden de zorgaanbieders achteraf afgerekend. Dit systeem is niet altijd bevorderlijk voor het vraaggericht denken. Een meer prikkelende financieringssystematiek zou mogelijk een gunstig effect kunnen hebben op de doelmatigheid. Hierop zal nog nader worden ingegaan in hoofdstuk 5.

4.8 Samenvatting en conclusies c onclusies De Wet op de jeugdzorg heeft minder vergaande gevolgen voor de zorgaanbieders dan dat het heeft voor Bureau Jeugdzorg. De zorgaanbieders zijn met de invoering van de Wet minder geconfronteerd


63

met sterk veranderde processen. De processen bij de zorgaanbieders zijn daarom meer uitgewerkt en daardoor al redelijk doelmatig ingericht. Wij hebben echter in de jeugdzorgketen een aantal knelpunten gesignaleerd die van invloed kunnen zijn op de doelmatigheid. Wachtlijsten voor zorgaanbod Op dit moment is er meer vraag naar hulp dan dat er aanbod is. Dit heeft tot gevolg dat er cliënten op een wachtlijst staan voor hulp. Op zich is dit een onwenselijke situatie. Daardoor is er vanuit de landelijke politiek veel aandacht voor het wegwerken van deze wachtlijsten. Recent is er een aanzienlijk extra bedrag vrijgemaakt voor het creëren van extra capaciteit. Deze extra capaciteit moet de wachttijd terugbrengen tot maximaal 9 weken. In de provincie Utrecht loopt de wachtlijst het sterkst op voor intensief ambulante trajecten. Er is geen inzicht in de relatie tussen de wachttijd en de behandelduur. Invloeden op doelmatigheid door wachtlijst Indien de wachttijd langer is dan twee maanden wordt het afstemmingsgesprek door sommige zorgaanbieders overgedaan. Een andere zorgaanbieder voert bij start van het hulptraject nog een opnamegesprek. Deze gesprekken worden ook gebruikt voor het actualiseren van de informatie. Bovendien neemt de kans op veranderingen in de situatie toe naarmate de cliënt lang moet wachten op hulp. Een gewijzigde hulpvraag wordt dan soms ondervangen door het opnieuw definiëren van de doelen in het hulpverleningsplan. Wachtlijstbeheer Op provinciaal niveau is er geen beschikking over een informatiesysteem met daarin de exacte wachtlijsten en wachttijden van de zeven zorgaanbieders. Om toch inzicht te hebben in de wachtlijsten en wachttijden worden veel handmatige handelingen verricht. Ook dit heeft invloed op de doelmatigheid, in de zin van een niet optimaal wachtlijstbeheer. Plaatsing Advies Commissie (PAC) en wachtlijstbeheer De Utrechtse zorgaanbieders en Bureau Jeugdzorg komen tweewekelijks samen om plaatsingsproblemen met betrekking tot individuele dossiers gezamenlijk te bespreken. De acceptatieplicht van de zorgaanbieder voor hulpvragen van individuele cliënten wordt op deze manier collectief gedragen. Gezamenlijk wordt gezocht naar een goede oplossing voor het plaatsen van een cliënt. Alle betrokken actoren in het overleg zijn zeer tevreden over deze samenwerkingsvorm. Het wordt als een effectieve methodiek omschreven. Dat wil niet zeggen dat voor cliënten die in het PAC worden besproken snel een oplossing wordt gevonden. Het komt voor dat cliënten gedurende een (of enkele) maand(en) op de agenda staan. Het PAC overleg wordt zeer positief beoordeeld, het is echter de vraag of het de meest efficiënte vorm is van overleg. Ontbreken informatie bij overdracht Zorgaanbieders geven aan dat overdrachtsdossiers van Bureau Jeugdzorg niet altijd compleet zijn. Informatie over vorige hulpvormen en andere persoonlijke informatie ontbreekt regelmatig. De inspanning van de Lysias Advies BV – 4 september 2006

64

zorgaanbieder om het dossier compleet te maken, heeft een effect op de doelmatigheid van de keten. Hier moeten immers extra, dubbele handelingen worden verricht, die tevens een vertraging opleveren in het hulpverleningstraject. Onvoldoende sturing op doelen tijdens de behandeling De doelmatigheid van de jeugdzorgketen is het meest gebaad bij een goede en doelgerichte invulling van het hulptraject. Dit houdt in een zo kort mogelijk verblijf in de jeugdzorg in combinatie met het realiseren van de behandeldoelen. Om op dit proces meer sturing te krijgen is de provincie Utrecht gestart met het project doelrealisatie. Dit project houdt in dat er duidelijke doelen worden geformuleerd in het afstemmingsgesprek en dat tijdens de behandeling periodiek de ontwikkelingen worden geëvalueerd. Dit dient enerzijds om de cliënt te motiveren door ontwikkeling aan te tonen en anderzijds door meer grip te krijgen op succesvolle en minder succesvolle behandelmethodieken. De weg van doelrealisatie is ingeslagen, echter het eind is nog lang niet inzicht. In de gesprekken met de zorgaanbieders wordt een terughoudendheid bespeurd in het doortastend aanpakken van doelrealisatie. Onheldere argumenten die mogelijk duiden op angst voor transparantie worden aangevoerd om de onderlinge vergelijking nog niet aan te gaan. Voor de doelmatigheid van de jeugdzorg is het van belang voortvarend te werk te gaan op de ingeslagen weg van doelrealisatie. Dit kan tot belangrijke inzichten leiden tot een zo effectief mogelijke inzet van hulptrajecten en tot belangrijke inzichten voor het flexibiliseren van het zorgaanbod. Doorstroom naar andere hulpvormen of voorzieningen Als knelpunt in de doorlooptijd wordt door de zorgaanbieders ervaren dat het soms moeilijk is tijdig een cliënt te laten doorstromen naar een andere hulpvorm of voorziening. Dit kan binnen maar ook buiten de jeugdzorg liggen. Goed en tijdig anticiperen op het afronden van een zorgtraject en het indiceren van een vervolgtraject is daarom noodzakelijk. Het sturen op oplossingen in de doorstroom naar voorzieningen buiten de jeugdzorg zoals naar het speciaal onderwijs in de eigen omgeving, kan ook een positief effect hebben op de doelmatigheid van de jeugdzorgketen. Er doen zich belemmering voor in de doorstroom door: • onvoldoende aandacht voor terugkeer naar thuissituatie, • aansluiting op het onderwijs; • gebrek aan zelfstandige huisvestin; • wachtlijsten in vervolgtrajecten in de jeugdzorg; • wachtlijsten buiten de jeudgzorg bij lvg en psychiatrie. Kwaliteit informatievoorziening De zorgaanbieders zijn overgegaan op een nieuw informatiesysteem Care4. Tijdens de uitvoering van het onderzoek is het voor meerdere zorgaanbieders ingewikkeld om de gevraagde informatie aan te leveren. Enerzijds kwam dit doordat nog niet alle informatie is ingevoerd in het systeem, waardoor gegevens handmatig uit de dossiers moesten worden ontsloten. Anderzijds kwam dat door onbekendheid met het programma. Het verzamelen van informatie voor dit onderzoek bleek daardoor een


65

tijdrovende en moeizame activiteit. In een tijd van grote informatiebehoefte constateren wij dat hieraan door de zorgaanbieders moeilijk kan worden voldaan. De komende periode moet het verder ontdekken en ontwikkelen van de nieuwe programmatuur gaan bijdragen aan een betere informatievoorziening. Dit zal tijdbesparend gaan werken bij het voorzien van verantwoordinggegevens aan provincie en andere stakeholders. Een betere informatievoorziening biedt tevens de mogelijkheid om beter te gaan sturen op de geleverde prestaties binnen de organisatie. Afstemming Care4 en IJ Tot heden is er geen digitale uitwisseling van gegevens tussen Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders mogelijk. Dit heeft enerzijds tot gevolg dat het wachtlijstbeheer tot nu toe handmatig verloopt, omdat een totaalinzicht van de wachtlijsten van alle zorgaanbieders niet digitaal beschikbaar is. Anderzijds heeft het tot gevolg dat er extra handelingen plaatsvinden, doordat de zorgaanbieders de cliëntgegevens zelfstandig moeten invoeren in hun digitale systeem. Hetgeen tijd kost en foutgevoelig is.


66

5 Knelpunten en aanbevelingen 5.1

Bureau Jeugdzorg staat onder druk druk

In hoofdstuk 3 is ingegaan op het functioneren van Bureau Jeugdzorg in de provincie Utrecht. Daarin zijn de werkprocessen beschreven zoals deze zijn ingericht bij Bureau Jeugdzorg en zijn de bijzonderheden per deelstap aangegeven en voorzover mogelijk gekwantificeerd. Dit heeft geleid tot het totaalbeeld dat zich nog belangrijke knelpunten voordoen bij Bureau Jeugdzorg bij het invulling geven aan de wettelijke taken. De doorlooptijden van aanmelding tot indicatiebesluit zijn hoog. De druk op Bureau Jeugdzorg lijkt eerder op te lopen dan af te nemen, door autonome groei in aantal aanmeldingen en door de extra wettelijke taken die op Bureau Jeugdzorg zijn afgekomen. Daarnaast lijkt de problematiek die afkomt op de jeugdzorg in complexiteit toe te nemen. Bovendien legt de grote media-aandacht door een aantal incidenten in de jeugdzorg extra druk op de sector. Deze groeiende druk op de jeugdzorg wordt niet alleen in Utrecht ervaren, maar is een gegeven waarmee vrijwel ieder bureau jeugdzorg in Nederland mee te maken heeft. Tijdens het doorlichten van de werkprocessen zijn wij meerdere keren aangelopen tegen knelpunten bij Bureau Jeugdzorg op het bedrijfsmatige vlak die we hier willen benoemen. - Op personeelsgebied is er enige instabiliteit. De werkdruk is hoog en we zien een relatief hoog ziekteverzuim en verloop. De hoge werkdruk leidt tot aandacht voor de taken en activiteiten van de casemanager. Hierbij wordt gezocht naar de grenzen van een minimale invulling op basis van de wettelijke taken. Vanuit het perspectief van de casemanager wordt daarmee de inhoud en aantrekkelijkheid van de functie aangetast. - Er heerst in de praktijk onduidelijkheid over de exacte taken en verantwoordelijkheden van de casemanager. Uit de macroanalyse kwamen uiteenlopende beelden over en verwachtingen van de casemanager naar voren. Met name wanneer zich problemen voordeden bij de hulpverlening aan een individuele cliënt, bleek de rol en verantwoordelijkheid van de casemanager en van de zorgaanbieder onduidelijk. Voor een goede invulling van het casemanagement is het noodzakelijk helderheid hierover te hebben. Ook de wet geeft geen uitgekristalliseerde invulling van de taken van BJZ, maar geeft dat in algemene zin (zie toelichting in paragraaf 3.4). Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders hebben geïnvesteerd in goede afstemming over de taken van Bureau Jeugdzorg door: - het organiseren van gezamenlijke studiedagen; - het opstellen van een document met samenwerkingsafspraken en richtlijnen voor uitvoerenden; - voortgangsoverleggen tussen beleidsfunctionarissen van BJZ en de zorgaanbieders.


67

-

-

-

Deze investeringen hebben in de praktijk nog niet geleid tot het gewenste effect om wederzijdse helderheid te verschaffen in taken en verantwoordelijkheden van de casemanager. De kwaliteit van het casemanagement is volgens de zorgaanbieders afhankelijk van de persoonlijke kwaliteiten en ervaring van de casemanager. Een goed inzicht in het totale zorgaanbod is volgens de zorgaanbieders noodzakelijk om tot een goed indicatiebesluit voor een specifieke hulpvorm te komen. Ook tijdens het hulpverleningstraject wordt verwacht van de casemanager goed in- en overzicht te hebben van de hulpverlening. Het grote verloop onder de casemanagers maakt dat er extra aandacht moet zijn voor professionalisering, kennis en competenties van de casemanager. De inrichting van de werkprocessen is sinds de invoering van de Wet op de jeugdzorg in beweging. Er is continue aandacht voor verbeteringen van de werkprocessen, dit heeft echter zijn weerslag op de rust en continuïteit binnen het bureau. Met andere woorden voor de organisatie is het moeilijk de verbeterplannen, initiatieven en pilots in het huidige hoge tempo te verwerken. ICT is een hulpmiddel om de werkprocessen te ondersteunen. De medewerkers ervaren ICT echter meer als een verzwaring van de werkprocessen. De grote verantwoordingslast die drukt op Bureau Jeugdzorg vraagt om een goed informatiesysteem. Het systeem dat nu wordt gehanteerd voldoet echter niet aan de kwaliteitseisen. Het systeem is traag, inefficiënt ingericht (vraagt dubbele informatie) en gebruikersonvriendelijk. Landelijk lopen inmiddels initiatieven om belangrijke wijzigingen in het systeem door te voeren. Daadwerkelijke realisatie van deze wijzigingen kunnen echter nog wel jaren op zich laten wachten. Naast problemen met de software wordt aangegeven dat een investering in de hardware noodzakelijk is.

De knelpunten die hierboven worden gesignaleerd hebben invloed op de doelmatigheid van de jeugdzorgketen. Om tot een verbetering te komen van de werkzaamheden binnen Bureau Jeugdzorg is het nodig om enerzijds te kijken naar verbeteringen in de jeugdzorgketen op zich en anderzijds naar het aanpakken van de bedrijfsmatige problemen. In paragraaf 5.2 komen wij met enkele adviezen die betrekking hebben op de volgende onderwerpen: a. Taken en verantwoordelijkheden van het casemanagement. b. Aandacht voor kwaliteit en competenties casemanager. c. Aanpakken wachtlijst tussen screening en indicatiestelling. d. (Korte termijn) oplossingen voor het ICT probleem. BJZ en de organisatie Zowel vanuit het perspectief van personeel, organisatie, automatisering en financiën hebben wij knelpunten gesignaleerd. De werkprocessen worden sinds de invoering van de Wet op de jeugdzorg nog continu verbeterd. De druk op de jeugdzorg is toegenomen door een uitbreiding van taken en een autonome groei van cliënten die aanspraak maken op de jeugdzorg. Dit heeft de afgelopen jaren geleid tot een aantal initiatieven om knelpunten aan te pakken. Deze initiatieven hebben echter tot heden niet geleid tot het adequaat uitvoeren van de wettelijke taken waarvoor BJZ staat. Het beeld Lysias Advies BV – 4 september 2006

68

dat tijdens het onderzoek is ontstaan, is een intrinsiek zeer gemotiveerde groep professionals die zich hard inzet voor de jeugd in de provincie Utrecht, maar die binnen de huidige context nog onvoldoende tot zijn recht komt. De druk op de individuele medewerkers is groot waardoor er reactief wordt gehandeld. De lange wachttijden tijdens het indicatietraject en tot de start van het hulptraject leggen een grote druk op de medewerkers van Bureau Jeugdzorg. Druk die leidt tot minder tijd voor nieuwe cliënten, waardoor de wachtlijsten mogelijk kunnen toenemen, et cetera. De knelpunten die zich voordoen binnen de jeugdzorgketen van Bureau Jeugdzorg zijn dusdanig serieus dat wij menen dat het van belang is dat de knelpunten op een planmatige wijze worden aangepakt. Wij stellen om die reden voor te kiezen voor het integraal en structureel benaderen van de knelpunten via een transformatieproces dat wordt neergezet in een aparte programmaorganisatie. In paragraaf 5.3 zullen we nader ingaan op onze visie van het integrale verandertraject.

5.2 Concrete aanbevelingen voor Bureau Jeugdzorg Taken en verantwoordelijkheden casemanagement Op dit moment werkt Bureau Jeugdzorg het kostprijsmodel uit voor de afdeling jeugdhulpverlening, waarbij door BJZ onder andere de taken van de casemanager zijn uitgewerkt en waaraan een normering is gekoppeld. Deze normering wordt in het najaar van 2006 getoetst aan de hand van het tijdschrijven van de individuele casemanagers. An sich is dit een interessante benadering om helder te krijgen wat de taken zijn en hoeveel tijd de casemanager hieraan gemiddeld mag besteden. Voor het vaststellen van normeringen en kostprijzen is het van belang dat er helderheid en overeenstemming is over de exacte taken en verantwoordelijkheden van de casemanager. Tijdens het onderzoek hebben wij echter moeten vaststellen dat deze helderheid er in de praktijk nog niet volledig is. Tussen Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders zijn in 2005 schriftelijke afspraken gemaakt over de taken en verantwoordelijkheden van de casemanager en van de zorgaanbieders. In de praktijk blijken deze schriftelijke afspraken niet altijd helder te zijn. Dit is af te leiden uit de tegengestelde beelden van BJZ en de zorgaanbieders over de taken en de rol van de casemanager. Ook geven alle zorgaanbieders aan dat het niet altijd helder is wat zij van de casemanager kunnen verwachten. Enkele redenen worden aangevoerd waarom de schriftelijke afspraken die zijn gemaakt in de praktijk niet voldoende helderheid verschaffen: - Het schriftelijke document heeft nog geen definitieve status en wordt dus nog bijgesteld; - De schriftelijke afspraken zijn niet door alle zorgaanbieders breed in de organisatie verspreid, door de voorlopige status van het document; - Het kostprijsonderzoek loopt nog en daardoor zijn er in het schriftelijke document geen normen opgenomen, waardoor er geen exacte afbakening is opgenomen van de taken en inzet van de casemanager;


69

-

Bovendien is het niet makkelijk om met de schriftelijke afspraken de heersende beelden over de casemanager te doen verdwijnen.

Om tot heldere en duidelijke verwachtingen te komen over en weer is het van belang om de komende maanden de discussie nog scherper te voeren over de scheiding van verantwoordelijkheden tussen de casemanager en de hulpverlener (zorgaanbieder). De vraag die daarbij naar voren kwam, is of de rol van de casemanager zich tijdens het zorgtraject zou moeten toespitsen op het toezicht houden en de zorgaanbieder aan de andere kant verantwoordelijk zou moeten zijn voor de cliënt en stuurt op het behalen van de gestelde doelen. Toezicht houden betekent dan het volgen van de vooruitgang en de realisatie van de vooraf geformuleerde doelen. In de discussie over de exacte rol van de casemanager komt ook de vraag naar voren hoe de casemanager deze rol het beste kan vervullen, wat de zorgaanbieder van de casemanager (minimaal) mag verwachten en op welke wijze iedereen goed wordt geïnformeerd. Bovendien heeft de casemanager naast het ‘toezien’ ook nog aanvullende uitvoerende taken (herindiceren, aanvragen PGB, …). In de discussie dient er expliciet aandacht te zijn voor de kwaliteit van het casemanagement. Tot welk niveau kan de functie van casemanager worden teruggebracht om adequaat toezicht te houden op de cliënt en voldoet de casemanager aan de wettelijke taak. Pas als de taken helder zijn kunnen de taken van de casemanager worden vertaald in normen. Aanbevelingen 1. Wij adviseren Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders scherper te formuleren wat de wederzijdse verwachtingen zijn met betrekking tot taken en verantwoordelijkheden casemanagement. Met daarin specifieke aandacht voor de rollen sturen versus toezien. 2. Wij adviseren BJZ aan de hand van de (nieuwe) afspraken het document met de uitwerking van de uitvoerende taken en de daarbij behorende taakomschrijvingen aan te passen. Vervolgens kan hieraan een (gemiddelde) norm worden gekoppeld. 3. Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders het huidige document met schriftelijke afspraken tussen BJZ en zorgaanbieders aan te passen aan de nieuwe concrete afspraken over taken, verantwoordelijkheden en rollen. En hierover op een interactieve wijze te communiceren. Tijdshorizon: Scherpstellen voor medio 2007. Communicatietraject vanaf juli 2007. Kwaliteit en competenties casemanagement De perceptie van de kwaliteit van het casemanagement is op dit moment nog sterk afhankelijk van de individuele kwaliteit en ervaring. Omdat het mensenwerk is, zal het altijd zo blijven dat er betere en mindere professionals zullen zijn. Echter de individuele verschillen mogen niet te groot zijn. Het is daarom van belang dat er blijvend aandacht is voor de professionaliteit van de casemanagers. Bovendien is continuïteit van medewerkers een aandachtspunt. De afgelopen jaren heeft Bureau Jeugdzorg te maken gehad met een relatief groot verloop van casemanagers en gezinsvoogden. Dit heeft mede te maken met de veranderde functie sinds de invoering van de nieuwe Wet op de Jeugdzorg. De functie is daardoor veranderd van hulpverlener naar procesmanager. Bij het


70

aannamebeleid dient er expliciet aandacht te zijn voor de verwachtingen van het vak casemanagement. Bureau Jeugdzorg besteedt aandacht aan het HRM-beleid met een uitgebreid inwerken scholingsprogramma. Het is belangrijk om hier in te blijven investeren aangezien inwerken, opleiden, bijscholen en coachen belangrijke instrumenten zijn om tot een goed professioneel niveau te komen en dit niveau vast te houden. Een suggestie die is gedaan vanuit een zorgaanbieder is om individuele casemanagers nauwer te laten samenwerken met specifieke zorgaanbieders. Op deze manier is de casemanager goed bekend met het zorgaanbod en de cultuur van de zorgaanbieder. Tevens voorkomt het reistijd voor de casemanager door de provincie Utrecht. Dit is in de praktijk echter vaak niet mogelijk. Het nieuwe werkproces voor de afdeling jeugdhulpverlening maakt het wellicht wel mogelijk om bij de aanvang van het hulptraject deze samenwerking tot stand te brengen. Aanbevelingen 4. Wij adviseren BJZ in het personeelsbeleid blijvend aandacht te hebben voor inwerken, opleiden, bijscholen en coaching. Daarbij hoort onder andere een jaarlijks opleidings- en scholingsplan voor de individuele medewerkers. Bovendien adviseren wij BJZ aandacht te (blijven) hebben voor een inwerkprogramma en een coachingstraject voor nieuwe medewerkers. 5. Wij adviseren BJZ in het aannamebeleid van nieuwe medewerkers (blijvend) scherp te zijn op de verwachtingen van het vak casemanagement en bovendien te testen op de vereiste competenties. 6. Wij adviseren BJZ om de mogelijkheden te bestuderen om (na invoering van het nieuwe werkproces) specifieke casemanagers en specifieke zorgaanbieders nauwer te laten samenwerken. Tijdshorizon: Personeelsbeleid in 2007 aanpassen. Competenties in 2007 opstellen. Scherp aannamebeleid met directe ingang. Koppelen casemanager & ZA per januari 2007. Aanpakken wachtlijst tussen screening en indicatiestelling Bureau Jeugdzorg heeft zelf het voorstel gedaan om de processen screening en indicatiestelling ineen te schuiven. Recent is besloten dit voorstel daadwerkelijk te gaan uitvoeren. Daarom is gestart met het verder uitwerken van deze nieuwe indeling van het proces, om per 1 januari 2007 ook daadwerkelijk operationeel te zijn volgens deze nieuwe procesinrichting. Naast het ineenschuiven van de processen is er ook één miljoen euro extra beschikbaar gesteld om de capaciteit uit te breiden, waarmee wachtlijsten kunnen worden aangepakt. Met de conclusie van de Jeugdzorgbrigade ‘hoe korter de keten, hoe minder bureaucratie en hoe sneller cliënten worden geholpen’ in ons achterhoofd houdend, juichen wij het herinrichten van het werkproces toe. Het koppelen van de casemanager aan de cliënt in de indicatiefase leidt op dit moment tot een wachttijd van 16 tot 20 weken en tot ondoelmatigheid. Het ineenschuiven van de processen screening en indicatiestelling heeft dus meerdere positieve effecten op de doelmatigheid: Lysias Advies BV – 4 september 2006

71

-

Het verkorten van het werkproces (minder handelingen worden verricht); De wachttijd wordt sterk gereduceerd doordat de cliënt niet meer hoeft te wachten op het beschikbaar komen van een casemanager; Inefficiënties door de lange wachttijd doen zich niet meer voor (zoals het verergeren van de problematiek tijdens het wachten en het voeren van extra gesprekken voor actualisatie van de gegevens).

Het ineenschuiven van de processen en indicatiestelling gaat verder dan de keuze om niet meer te werken met één casemanager als contactpersoon gedurende het gehele traject (zowel tot het indicatiebesluit als na indicatiebesluit). Het leidt ook tot het reduceren van het aantal gesprekken, doordat het indicatiebesluit in een groot aantal gevallen opgesteld kan worden aan de hand van een verzwaard screeningsgesprek. Bovendien is het voorstel om het screeningsoverleg en de indicatiecommissie samen te voegen tot één commissie, zodat direct na de verzwaarde screening een besluit kan worden genomen. Het verkorten van de procedure kan een weerslag hebben op de kwaliteit van het genomen indicatiebesluit. Omdat een goede balans tussen kwaliteit en efficiëntie niet uit het oog mag worden verloren, denken wij dat het verstandig is om na een jaar een evaluatie in te plannen. In deze evaluatie dient er enerzijds aandacht te zijn voor de reductie van de wachtlijsten en anderzijds voor de kwaliteit van het indicatiebesluit. Het ineenschuiven van de screening en de indicatiestelling zal positieve effecten hebben in termen van een versnelling van de werkprocessen en een reductie van de wachttijden. Geschat wordt dat met deze procesverbetering meer cliënten worden geholpen, omdat de tijdsinvestering per cliënt wordt verminderd. Met andere woorden komt er dus capaciteit vrij om cliënten te helpen. Dit in combinatie met de capaciteitsuitbreiding door het extra beschikbare budget zal naar verwachting een zeer positief effect hebben op het verminderen van de wachtlijst binnen BJZ. Bovendien is de inschatting dat de doorlooptijd binnen Bureau Jeugdzorg drastisch wordt verkort tot zes weken. Aanbevelingen 7. Wij adviseren het besluit tot herinrichting van de jeugdzorgketen door screening en indicatiestelling ineen te schuiven – en daarmee niet meer per definitie een casemanager als vaste contactpersoon te koppelen aan de cliënt gedurende het gehele traject – in de indicatiefase uit te voeren. 8. Omwille van een goede balans tussen kwaliteit en efficiëntie adviseren wij BJZ om een jaar na invoering van het nieuwe werkproces een evaluatie uit te voeren, waarin expliciet aandacht is voor de kwaliteit van het indicatiebesluit. Daarnaast dient het nieuwe proces goed te worden gemonitord en zonodig op basis hiervan worden bijgestuurd. 9. Wij adviseren BJZ na de evaluatie een beslissing te nemen over de duurzaamheid van het nieuwe werkproces en eventueel aanpassingen te doen in het nieuwe werkproces met betrekking op de kwaliteit. Tijdshorizon: Volgens het schema van Bureau Jeugdzorg, operationeel per 1 januari 2007. Evaluatie uitvoeren in april 2007. Lysias Advies BV – 4 september 2006

72

(Korte termijn) oplossingen voor het ICT probleem Tijdens het uitvoeren van het onderzoek deden zich ernstige problemen voor met betrekking tot het functioneren van de ICT, doordat de systemen niet (goed) werken en niet (goed) met elkaar communiceren. Zo vertoont de applicatie IJ, dat door BJZ wordt gebruikt, ernstige tekortkomingen en lijkt een voorspoedige voortgang van het dagelijkse werk eerder te belemmeren dan te ondersteunen. Ook de verouderde hardware vormt een deel van het probleem. Dit alles leidt tot een verlies aan kwaliteit en snelheid van het werk van BJZ. Daarnaast constateren wij dat de gegevens van BJZ en de zorgaanbieders niet digitaal uitwisselbaar zijn. Dit betreft (onder meer) de communicatie tussen IJ en Care4 (de applicatie van de zorgaanbieders). Als gevolg is het op dit moment niet mogelijk om op ieder moment een actueel overzicht te hebben van de beschikbare plaatsen (en wachtlijsten) bij de zorgaanbieders. Deels wordt dit ondervangen door een uitwisseling van gegevens tijdens periodiek overleg tussen de aanbieders en Bureau Jeugdzorg. Daarnaast zien wij dat zorgaanbieders op dit moment de cliëntgegevens handmatig invoeren in hun eigen systeem Care4. Kortom, de infrastructuur bij BJZ vormt een bottleneck in de voortgang van de primaire werkprocessen. Deze achterstand betreft ook de beleids- en managementinformatie, ten behoeve van de interne beheersing en besturing alsook de externe verantwoording aan de provincie. Ook is dit van invloed op de kwaliteitsorganisatie en de voldoening aan de (landelijke) standaarden. Mede in dat verband wordt ook verwezen naar het projectvoorstel “implementatie beheersorganisatie en beheer van de Rijksstandaarden” van de MOgroep (document d.d. 29 februari 2006). Dit alles vraagt om vervangings- en aanpassingsinvesteringen in de ICTinfrastructuur. Enerzijds zullen op de korte termijn enkele oplossingen gerealiseerd moeten worden. De landelijke ingeslagen weg om tot een structurele wijziging te komen van IJ, dat misschien wel leidt tot het kiezen voor een ander softwarepakket, laat (te) lang op zich wachten. Daarom moeten er snel praktische maatregelen komen teneinde de continuïteit van de kritische werkprocessen te waarborgen. BJZ heeft daartoe in het voorjaar van 2006 enkele registratiewijzigingen doorgevoerd in IJ, waarmee enkele knelpunten zijn aangepakt. Dit heeft geleid tot een reductie in aantal te registreren gegevens, waarmee de kwaliteit van registreren moet worden bevorderd. Naast software problemen constateerden wij ook problemen rondom verouderde hardware. Om dit probleem aan te pakken heeft BJZ de notitie “Herinrichting Informatisering en Automatisering” opgesteld. In deze notitie worden de technische problemen en (mogelijke) oplossing(srichting)en beschreven. Mede op basis van een aantal opgevraagde offertes bij een aantal IT-bedrijven, schat BJZ dat de benodigde investeringen voor aanpassing en/of vernieuwing van de hardware tussen de €400.000 en €600.000 liggen. Inmiddels is BJZ gestart met het moderniseren van de hardware.


73

Gezien het grote belang van ICT ter ondersteuning van de informatieprocessen en gezien de ernst van de problemen die zich voordoen, menen wij dat het belang is dat er een grondige analyse wordt uitgevoerd naar de oorzaken en knelpunten die zich voordoen met betrekking tot ICT. Om vervolgens op basis van een goede analyse op zoek te gaan naar passende oplossingen en een concreet plan voor de korte en de lange termijn, waarin ook de landelijke ontwikkelingen op het gebied van ICT een plaats kunnen krijgen. Aanbevelingen 10. Wij adviseren BJZ eind 2006 de (recente) aanpassingen in IJ te evalueren op kwaliteit, maar ook of op basis van de nieuwe informatie nog steeds voldaan kan worden aan de verantwoordingsinformatie naar provincie en naar Rijk. Op basis hiervan kan een beslissing worden genomen over de duurzaamheid van de genomen oplossingen. 11. Wij adviseren BJZ een grondige analyse te maken van oorzaken en knelpunten met betrekking met ICT om op basis hiervan korte en lange termijn oplossingen te vinden. 12. Wij adviseren BJZ zorg te dragen op korte termijn te beschikken over betrouwbare beleidsinformatie. Tijdshorizon: Grondige analyse ICT voor eind 2006. Uitvoeren evaluatie (recente) aanpassingen IJ, gereed medio 2007.

5.3 Toekomstperspectief Bureau Jeugdzorg De bedrijfsmatige problemen hebben een belangrijke invloed op de doelmatigheid van de jeugdzorgketen. Wij zijn van mening dat de bedrijfsmatige problemen vragen om een integrale en structurele aanpak die leidt tot een meer lange termijn oplossing voor Bureau Jeugdzorg. Tevens zijn wij van mening dat het vanuit de verantwoordelijkheid van de provincie van belang is dat er gezocht wordt naar een lange termijn oplossing. Het aanpakken van de bedrijfsmatige problemen moeten samenhangend worden bezien vanuit personeel, management, automatisering, kwaliteit, informatie & sturing en financiën. Het belasten van de dagelijkse organisatie met een dergelijk grootschalig traject is gezien de enorme druk die op het bureau staat niet haalbaar. Daarom adviseren wij een externe programmaorganisatie in te richten die komt met een integraal transformatieprogramma om de bedrijfsmatige knelpunten aan te pakken. Vervolgens moet een dergelijk programma gefaseerd worden geïmplementeerd binnen Bureau Jeugdzorg. Het is uiteraard van groot belang dat de reguliere werkzaamheden van Bureau Jeugdzorg gewoon plaatsvinden. Programma professionaliseren, kwaliteit en innoveren Het voorstel is om een programmaorganisatie naast de reguliere organisatie in te richten. Deze programmaorganisatie dient te worden aangestuurd door een programmamanager en zal vanuit drie perspectieven kijken naar het verbeteren van de organisatie. Dit zijn de perspectieven:


74

A. Professionaliseren B. Kwaliteit C. Innoveren Ad A. Professionalisering Bureau Jeugdzorg is een organisatie van professionals. Voor het goed functioneren van deze professionals is het van belang om een goede balans te vinden tussen de vooraf vastgestelde handelkaders en de professionele vrijheid. In de hulpverlening dient er daarom gezocht te worden naar afspraken over taken en verantwoordelijkheden van de casemanagers, waarbij voldoende ruimte overblijft voor de professional om recht te doen aan de individuele situaties waaraan invulling wordt gegeven. Naast aandacht voor een professionele benadering van de uitvoerende medewerkers, dient er ook aandacht te zijn voor professionalisering van het management. Het aansturen van professionals dient op een goede en prikkelende wijze plaats te vinden. Waarbij de professionals enerzijds voldoende vrijheid krijgen om de prestaties te leveren, maar waarbij anderzijds ook heldere en meetbare prestatieafspraken worden gemaakt waaraan de professionals moeten voldoen. Het management moet de medewerkers ondersteunen en stimuleren te komen tot de beste prestaties. Voor deze professionaliseringsslag moeten er dus afspraken worden gemaakt over de invulling van taken en verantwoordelijkheden van de ‘werkers’ (casemanagers en gezinsvoogden) en anderzijds over de passende professionalisering van het management 10 dat daarbij past. Bij de taken en verantwoordelijkheden van de ‘werker’ dient er aandacht te zijn voor de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders tijdens het hulpverleningstraject. Met andere woorden wie is verantwoordelijk voor de cliënt? Wie stuurt en wie ziet toe? Welke activiteiten en taken verricht de casemanager tijdens het hulpverleningstraject? Et cetera. Ook dient er te worden nagedacht over de taakverdeling van de casemanagers tussen indicatiestellen en het casemanagement zelf. Vragen die beantwoord dienen te worden zijn: Krijgen alle casemanagers beide taken toebedeeld, of gaan er specialismen ontstaan binnen het casemanagent? Hoe blijft het vak van casemanager aantrekkelijk? Hoe kan gezorgd worden dat het kennisniveau op pijl is? Et cetera. Naast taken en verantwoordelijkheden dient er aandacht te zijn voor: - Aannamebeleid; - Blijvende professionalisering professionals (scholing, coaching, kennisdeling, et cetera); - Persoonlijke perspectieven binnen de organisatie; - Persoonlijke prestatie-indicatoren; - En het verdere brede HRM-beleid.

10

Management is zowel directie als middelmanagement


75

De invalshoek personeel is leidend in het denken over een professionele organisatie. Echter personeel (en management) staat niet los van andere aspecten van de organisatie. Uitgaande van keuzes die worden gemaakt dient er ook aandacht te zijn voor professionalisering van het financiële beleid, ict-beleid, kwaliteitsbeleid en de sturingsfilosofie. Keuzen rondom taken en activiteiten van personeel leiden tot tijdsinvesteringen, en hebben daarmee een financiële consequentie. De ondersteuning van de professionals in het uitvoeren van de taken hebben ook een ict-component en een kwaliteitscomponent. Het professionaliseren van de organisatie dient dus integraal (vanuit alle organisatiedimensies) te worden benaderd. Ad B. Kwaliteit De jeugdzorg heeft betrekking op een zeer kwetsbare groep jeugdigen. Iedere cliënt die aanspraak maakt op de jeugdzorg is op zijn of haar manier uniek en heeft te maken met een complexe problematiek. Het maken van fouten in de jeugdzorg kunnen drastische consequenties hebben en hebben het risico breed uitgemeten te worden in de media. Investeren in kwaliteit en goede afwegingen maken in te nemen risico’s zijn daarmee relevant bij het invulling geven van de jeugdzorgketen. Kwaliteit is daarmee een zwaar wegend perspectief dat expliciet aandacht vraagt naast het professionaliseringsperspectief. Bij beslissingen over de inrichting van de organisatie op het gebied van personeel, management, ict, financieel en sturing, dient dus expliciet ook aandacht te zijn voor het kwaliteitsaspect. Ad C. Innoveren Wanneer we het over innoveren hebben, denken wij in eerste instantie aan innovatie van de bedrijfsvoering. Het beeld dat is ontstaan, is dat de ictondersteuning van de werkprocessen zwaar te wensen overlaat. De automatisering zou eigenlijk een belangrijk hulpmiddel moeten zijn voor het beter en efficiënter doorlopen van de jeugdzorgketen. Zowel op cliëntniveau als op bedrijfsniveau zou met ICT snel inzicht moeten worden verkregen in de processen. Op beide niveaus is er nog winst te behalen door te investeren in ICT-innovaties. Op cliëntniveau zou een innovatie van ICT kunnen leiden tot een efficiënter uitwisseling van cliëntinformatie. Op bedrijfsniveau zou innovatie van ICT kunnen leiden tot het makkelijker, efficiënter en betrouwbaarder voorzien van beleids- en verantwoordingsinformatie en een betere invulling van kwaliteitssystemen. Daarnaast is het mogelijk te denken over innovatie van de jeugdzorgketen. De schakelmomenten in de jeugdzorgketen dienen 1) te worden beperkt en 2) efficiënt te worden ingericht. Daarbij kan Bureau Jeugdzorg bij de integrale benadering kijken naar innovatiemogelijkheden. Daarbij horen ook innovatie van de gehanteerde methodieken bij de indicatiestelling, zoals het leveren van maatwerk door een verbeterde vraaganalyse. Opstellen (meerjarig) plan van aanpak Ons advies is dat BJZ en de provincie samen nadenken over een (meerjarig) plan van aanpak. In dit plan van aanpak moet een structuur worden uitgewerkt waaronder de komende jaren het ‘programma professionaliseren, kwaliteit en innoveren’ zal worden ingevuld. Daarnaast dient in het Lysias Advies BV – 4 september 2006

76

plan invulling te worden gegeven aan de fasering (taken en resultaten) en (tijds)planning van het project. Om vanuit de provincie Utrecht grip te houden op het proces is het goed om in het plan van aanpak condities en afspraken helder te formuleren. Het belang van een effectieve en resultaatgerichte uitvoering van het programma geldt voor alle partijen, gezien de huidige problemen van de organisatie en de noodzaak te komen tot structurele oplossingen. Afspraken die worden gemaakt tussen de provincie en Bureau Jeugdzorg moeten daarom helder en controleerbaar zijn. Daarnaast adviseren wij naast de programmamanager een begeleidingsgroep en een stuurgroep in te richten die de voortgang van het programma bewaken. Wij stellen een begeleidingsgroep voor, met daarin de programmamanager, de trekkers van het transformatieteam en een ambtelijke afvaardiging van de provincie Utrecht, die gemiddeld eens per twee maanden bijeenkomt. De stuurgroep zal bestaan uit de directeur van BJZ (tevens opdrachtgever), de voorzitter van de Raad van Toezicht, de gedeputeerde zorg & welzijn en een vertegenwoordiger van het management van de provincie Utrecht. Deze stuurgroep komt twee keer per jaar samen. De programmamanager legt verantwoording af over de voortgang in de stuurgroep. Aanbevelingen 13. Wij adviseren BJZ de bedrijfsmatige problemen op een integrale en structurele wijze aan te pakken, leidend tot een lange termijn oplossing. 14. Wij adviseren BJZ hiervoor een programmabureau in te richten, dat wordt aangestuurd door een ‘neutrale’ programmamanager. 15. Gezien de zware belasting van het bureau, adviseren wij BJZ de programmaorganisatie naast de reguliere organisatie te plaatsen en verantwoordelijk te stellen voor het totale verbetertraject. 16. Om vanuit de provincie enige grip te hebben op het traject adviseren wij de provincie tot een gezamenlijk plan van aanpak te komen waarin heldere (meetbare) afspraken worden gemaakt over de resultaten van het programma. 17. Wij adviseren naast de programmamanager een begeleidingsgroep en een stuurgroep in te richten. De begeleidingsgroep is ingestoken op uitvoerend niveau en ziet toe op en adviseert over de uitvoering. De stuurgroep is ingestoken op bestuurlijk niveau en houdt toezicht op de voortgang van het traject. Tijdshorizon: Inrichten programmabureau per 1 januari 2007. Uitvoering programma in de periode 2007 en 2008.

5.4 5.4 Het schakelmoment tussen indicatiebesluit en start zorg De overgangen in de keten kunnen tijdsverlies veroorzaken. In de jeugdzorgketen is een belangrijk overgangsmoment dat van Bureau Jeugdzorg naar de zorgaanbieder. Dit doelmatigheidsonderzoek heeft een aantal knelpunten bij deze overdracht inzichtelijk gemaakt. Wachtlijstbeheer Eén van de grootste knelpunten in deze overgang is het wachtlijstbeheer. Op het moment dat een cliënt over een indicatiebesluit beschikt, ontvangt


77

de cliënt recht op zorg. Deze zorg kan de cliënt gaan innen bij één van de zeven zorgaanbieders in de provincie Utrecht. De cliënt mag zelf de keuze maken voor een zorgaanbieder, maar wordt daarbij ondersteund door Bureau Jeugdzorg. Een belangrijk criterium bij de selectie van een zorgaanbieder is de wachttijd tot de start van het zorgtraject. Een actueel overzicht van de wachtlijsten bij de zeven zorgaanbieders is niet beschikbaar. De indicatieafdeling van BJZ beschikt eenmaal in de twee weken over een actueel overzicht. Op basis daarvan kunnen adviezen worden gegeven. Cliënten die hun indicatie niet verzilveren, wat hun recht is, zijn op dat moment nog niet bekend bij de zorgaanbieder. Deze cliënten hebben wel een persoonlijke casemanager, maar er bestaat geen geautomatiseerd systeem om deze cliënten te monitoren. In de provincie Utrecht worden deze cliënten ook wel ‘zwevende cliënten’ genoemd. Afspraak is echter dat de datum van indicatiebesluit altijd met terugwerkende kracht de datum is dat de cliënt op een wachtlijst komt te staan. De ‘zwevende cliënten’ vertroebelen daarmee de wachtlijsten. Op dit moment zijn er in de provincie Utrecht ongeveer 200 zwevende cliënten. Als gevolg van het ineenschuiven van de processen indicatie en screening kan het zijn dat een cliënt tijdens het wachten op zorg geen persoonlijke casemanager heeft. Om te voorkomen dat cliënten ‘uit beeld’ raken dient over een oplossing nagedacht te worden. Met het digitaal koppelen van de gegevens tussen IJ (van Bureau Jeugdzorg) en Care4 (van de zorgaanbieders) is in de provincie Utrecht een belangrijke verbetering te realiseren. Naast de mogelijkheid om het wachtlijstbeheer daarmee te professionaliseren, heeft het nog andere doelmatigheidsvoordelen. Een digitale uitwisseling van gegevens voorkomt een dubbele invoering van gegevens en daarmee ook fouten. Bovendien is het met een verbeterde digitale overdracht mogelijk betrouwbaardere beleidsinformatie op te leveren aan de provincie. In de provincie Utrecht lopen op dit moment twee initiatieven om het wachtlijstbeheer te verbeteren. Enerzijds is dit een elektronische uitwisseling van gegevens tussen BJZ en de zorgaanbieders. Anderzijds is dit de ontwikkeling van een website met actuele wachtlijstcijfers. Deze initiatieven zijn positief, echter minder vergaand dan koppeling van de softwarepakketten. De uitwisseling van cliëntgegevens wordt niet gerealiseerd met de huidige initiatieven. In doelmatigheidstermen kan met een verbeterd wachtlijstbeheer de volgende doelmatigheidswinst worden bereikt: - Reductie van tijd om overzichten te maken van wachtlijsten; - Reductie van tijd door minder telefoontjes over actuele wachtlijsten; - Beter sturingsinstrument voor maximale benutting capaciteit. Daarnaast biedt het betere informatie voor het maken van een keuze door de individuele cliënten. Ook biedt een goed wachtlijstbeheer de mogelijkheid de ‘zwevende cliënten’ beter te monitoren.


78

In enkele provincies is deze koppeling inmiddels gerealiseerd. Het is aan te raden van deze inzichten en mogelijkheden vooral kennis te nemen. Ten aanzien van het wachtlijstbeheer dienen er afspraken te worden gemaakt over de verantwoordelijkheden en onderhoud ervan. Op dit moment houdt de indicatieafdeling het wachtlijstbeheer bij. Logischerwijs kan ook in de toekomst het wachtlijstbeheer hier worden ondergebracht. Aanbevelingen 18. Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders om te informeren naar de huidige softwaremogelijkheden voor de koppeling van IJ en Care4. 19. Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders de mogelijkheden te onderzoeken IJ en Care4 technisch aan elkaar te koppelen. 20. Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders een digitaal wachtlijstbeheer en monitoringssysteem van de cliënten op de wachtlijst op te zetten. 21. Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders heldere afspraken te maken over verantwoordelijkheid en onderhoud van het wachtlijstbeheer. Tijdshorizon: Informeren en verkennen mogelijkheden in 2006 en begin 2007. Realisatie koppeling medio 2007. Verbeterde dossieroverdracht Bij de overgang van Bureau Jeugdzorg naar de zorgaanbieder zorgt Bureau Jeugdzorg voor de overdracht van het cliëntdossier. De zorgaanbieders zijn veelal tevreden over de kwaliteit van de informatie, echter de compleetheid van het dossier laat volgens hen nogal eens te wensen over. Het ontbreken van essentiële informatie als persoonsgegevens, een verslag van een vorig verblijf of resultaten van een psychologisch onderzoek komt met enige regelmaat voor. De mate waarin dit voorkomt wordt zeer wisselend ervaren door de zorgaanbieders. Het opvragen van de juiste informatie kan soms tot enkele weken vertraging leiden. Door de foutmarge in de overdracht van het cliëntdossier door incompleetheid te beperken wordt doelmatigheidswinst gerealiseerd. Een incomplete overdracht leidt tot een onnodige tijdsinspanning en tot tijdsverlies. Een onderling systeem (bv. checklist) zou de zorgaanbieders in staat moeten stellen makkelijk melding te maken van ontbrekende stukken bij een dossier. De casemanager kan dan zelf actie ondernemen, of indien zich iets vaker voordoet, kan het management sturen op een specifiek knelpunt. Het is daarbij van belang om vooraf gezamenlijk een norm af te spreken over de documenten die onderdeel uitmaken van het te overdragen dossier. Aan de hand van deze norm kan een checklist worden opgesteld. Het koppelen van IJ aan Care4 kan misschien ook een (deel)oplossing zijn van het probleem. Digitale overdracht leidt wellicht tot een reductie van de foutenmarge.


79

Aanbevelingen 22. Wij adviseren BJZ scherper toe te zien op het overdragen van een compleet dossier door te werken met checklists waarop alle relevante documenten zijn aangevinkt, om zo fouten in de overdracht van het dossier te beperken. 23. Wij adviseren BJZ en de zorgaanbieders een meldsysteem op te zetten, zodat zorgaanbieders makkelijk melding kunnen maken van incompleetheid van cliëntdossiers en BJZ aan de hand van de checklist goed inzicht heeft in de ontbrekende documenten. Tijdshorizon: Voor einde 2006. Winst door het stellen van de best mogelijke indicatie De casemanagers stellen de indicatie. Om tot een zo passend mogelijk zorgaanbod te komen, dient de casemanager een goed inzicht te hebben in het totale (en met name het nieuwe) zorgaanbod. Bovendien moet een casemanager creatief om kunnen gaan met het combineren van dit zorgaanbod. De indruk bestaat bij de zorgaanbieders dat niet alle casemanagers een goed inzicht hebben in het totale zorgaanbod. BJZ werkt op dit moment met een sociale kaart aan de hand waarvan de casemanagers een overzicht wordt geboden van het totale aanbod. De ontwikkelingen bij Bureau Jeugdzorg om het proces van screening en indicatiestelling ineen te schuiven, heeft consequenties voor de werkprocessen van de casemanager. Het indicatiestellen en het toezien op het hulpverleningsproces worden in het nieuwe werkproces niet meer per definitie aan dezelfde casemanager opgehangen. Voor de indicatiestelling worden casemanagers dus vrijgemaakt en ingeroosterd. Bureau Jeugdzorg heeft in haar plannen aangekondigd – in eerste instantie – ervaren casemanagers op het indicatiestellen te willen inzetten. Dit kan al een gunstig effect hebben op de kwaliteit van de indicatie; een indicatie die maximaal aansluit (onder beperking (van een combinatie) van het zorgaanbod) bij de behoeften van de cliënt. Daarnaast is het gericht en blijvend investeren in een goed kennisniveau bij de casemanagers over het aanwezige zorgaanbod essentieel. Het organiseren van periodieke (bv. maandelijkse) intervisiebijeenkomsten kan daarvoor als methodiek worden gebruikt. Dit kunnen zijn intervisiebijeenkomsten tussen de unitleiders en de hoofden jeugdhulpverlening en jeugdbescherming. Maar ook intervisiebijeenkomsten met de werkers en de unitleiding per regiokantoor. De thematieken kunnen worden gekoppeld aan een zorgaanbieder, aan nieuwe ontwikkelingen, aan specifiek zorgaanbod, et cetera. Naast deze ontwikkeling is Bureau Jeugdzorg bezig met de ontwikkeling van de methodiek ‘netwerkberaden’. Een netwerkberaad is een verzamelnaam voor de vele varianten van bijeenkomsten van leden van de familie en/ of het sociale netwerk om over de toekomst van de jeugdige te praten. Tijdens een beraad wordt duidelijk welke hulp, steun of bronnen aanwezig en te activeren zijn. Wie is bereid tot het bieden van welke hulp of steun? De uitkomst van een beraad is een plan voor de toekomst van de jeugdige opgesteld door de ouders, kinderen en leden van de familie en het sociale netwerk.


80

BJZ heeft in 2004 een aanvraag ingediend bij de provincie voor een pilot om het denken in netwerkberaden te ontwikkelen. In maart 2007 wordt deze aanvraag waarschijnlijk gehonoreerd, omdat er dan middelen beschikbaar zijn. Uit evaluatieonderzoek blijkt dat door de methodiek van netwerkberaden: - de uitkomst van een netwerkberaad vrijwel altijd wordt geaccepteerd; - veel meer mensen bij de cliënt betrokken zijn dan verwacht; - oplossingen vaak lichter zijn en in de nabijheid van het netwerk. Dit in combinatie met het investeren van kennis van het zorgaanbod bij de werkers kan een belangrijke kwaliteitsimpuls geven in de indicatiestelling en daarmee leiden tot een beter en efficiënter hulpverleningsproces. Aanbevelingen 24. Wij adviseren BJZ (in samenwerking met de zorgaanbieders) blijvend te investeren in een goed kennisniveau van het zorgaanbod bij unitleiding, casemanagers en gezinsvoogden, bijvoorbeeld door het periodiek organiseren van intervisiebijeenkomsten. 25. Wij adviseren BJZ verder te gaan met het ontwikkelen en inzetten van de methodiek ‘netwerkberaad’. Tijdshorizon: Vanaf 2007 starten met de intervisiebijeenkomsten. In voorjaar 2007 starten met methodiek ‘netwerkberaad’ en per 1 januari 2008 operationeel.

5.5 5.5 Stimuleer het denken vanuit de vraag In hoofdstuk 4 is het project doelrealisatie reeds besproken. De weg van doelrealisatie is ingezet, maar kan nog doortastender worden uitgevoerd. Op dit moment is er nog een zekere angst om transparant te zijn over de prestaties en resultaten die inzichtelijk worden gemaakt met het instrument doelrealisatie. Zorgaanbieders geven aan dat de vergelijkbaarheid van de resultaten en prestaties moeilijk is. De ingeslagen weg van doelrealisatie is een belangrijke weg. Het creëren van inzicht in de resultaten en prestaties van hulptrajecten, geeft belangrijke informatie voor het verbeteren en het optimaliseren van deze hulptrajecten. De methodiek leidt tot een kwantificering van prestaties van specifieke behandelmethodieken. Het instrument doelrealisatie kan daarmee naast een cliëntgericht doel ook een breder beleidsdoel dienen. Het bredere beleidsdoel van de methodiek doelrealisatie is het optimaliseren van hulptrajecten en het flexibiliseren van het zorgaanbod. Op het flexibiliseren van het zorgaanbod willen wij nader ingaan. Denken vanuit de vraag stimuleren De jeugdzorg zou meer gestimuleerd kunnen worden om creatief om te gaan met het zorgaanbod. Deze creativiteit wordt in het huidige systeem geremd door het veelal denken in termen van het aanbod. De wet stimuleert dit denken deels door Bureau Jeugdzorg te vragen in het indicatiebesluit te indiceren voor een specifiek zorgaanbod. Het stimuleren in het denken vanuit de vraag en inzetten op het maken van een goede vraaganalyse vormen de basis voor het flexibiliseren van het hulpaanbod.


81

Op dit moment wordt er bij het indicatiestellen gedacht vanuit het zorgaanbod. Daarbij zoekt de indicatiesteller naar de meest passende, bestaande zorgvorm bij de gestelde indicatie. Het beter kijken naar de vraag(analyse) en het zoeken naar maatwerk, houdt tevens een flexibilisering van het zorgaanbod in. Het is daarmee de vraag of het indiceren voor een zorgaanbod het meest wenselijk is. Het indiceren voor een hulpvraag leidt misschien tot een creatievere benadering van het hulpverleningstraject. Ook het beter inzetten van de netwerkberaden kan leiden tot een flexibelere benadering van het zorgaanbod. Het denken vanuit het netwerkberaad zoekt naar oplossingen vanuit dit netwerk, om vervolgens daarop extra hulpvormen in te zetten. Flexibiliseren van het zorgaanbod Op dit moment is het al mogelijk om met zorgaanbieders op zoek te gaan naar maatwerk. Het zoeken naar oplossingen door verschillende hulpvormen in samenhang in te zetten, is bespreekbaar. Dit denken kan verder gestimuleerd worden op het moment maatwerk het uitgangspunt vormt in plaats van de uitzondering. Het huidige systeem staat echter flexibilisering van het zorgaanbod nog in de weg. Allereerst is de financieringssystematiek van de provincie een beperking omdat die nu is ingestoken op productieafspraken. Zorgaanbieders hebben afspraken over te leveren productie, en worden op de realisatie van deze productie bekostigd. Ten tweede is het moeilijk om flexibel om te gaan met residentiële plaatsen. Het instandhouden van een residentiële voorziening neemt veel vaste kosten met zich mee, hetgeen flexibilisering in de weg staat. Ten derde houdt flexibilisering van het zorgaanbod in, dat er gezocht moet worden naar vormen die dichter aansluiten bij het leefmilieu. Dat doet echter een enorm appèl op het leefmilieu. De vraag dient zich aan of de samenleving daarop zit te wachten. De indruk bestaat zelfs dat de samenleving afwijzend is ten opzichte van hulpverlening in het leefmilieu. Het flexibiliseren van het zorgaanbod kan daarom het best worden benaderd als een geleidelijke weg. Combinaties van zorgtrajecten, met een betere inzet van het leefmilieu, kunnen het best als pilotprojecten vorm krijgen. Voorstellen worden gedaan om bijvoorbeeld in plaats van overbruggingshulp iedere cliënt een intensief ambulant traject aan te bieden in de wachttijd tot een plaats. Het voordeel hiervan is dat direct gestart kan worden met de hulpverlening en dat de cliënt beter voorbereid start met bijvoorbeeld een residentiële opname. Ook wordt gedacht aan het inzetten van combinaties van zorgvormen waarmee cliënten en de ouders beter worden voorbereid op een terugkeer naar huis. In het zoeken naar deze combinaties kan gevarieerd worden in de duur en inzet van bijvoorbeeld residentiële hulpvormen in combinatie met een intensief ambulante traject. Dit soort (combinaties van) trajecten kunnen verder worden uitgewerkt en als pilot worden ingezet.


82

Pilots in combinatie met het werken met netwerkberaden en het meer aandacht besteden aan de vraaganalyse, kunnen de eerste stappen vormen voor flexibilisering van het zorgaanbod. De provincie kan dit vanuit de financieringssystematiek ondersteunen door de zorgaanbieders meer ondernemingsvrijheid te geven door een groter deel van het budget flexibel in te zetten en door het ontwikkelen van pilotprojecten rondom flexibilisering van het zorgaanbod actief te motiveren en te stimuleren. Voor het stimuleren van innovatie in het zorgaanbod zijn tijdelijk extra middelen nodig, als het niet ten koste mag gaan van de capaciteit. Het flexibiliseren van het zorgaanbod heeft allereerst als doelstelling om meer maatwerk te realiseren, ten tweede is de doelstelling om een beter effect te realiseren bij de individuele cliënten, het derde voordeel is wellicht ook een betere inzet van de middelen. De gedachte dat met het flexibiliseren van zorg de middelen optimaler ingezet kunnen worden, komt voort uit de gedachte dat met maatwerk wordt gestuurd op het sneller en beter terugstromen naar huis (in combinatie met intensief ambulante ondersteuning), beter gebruik wordt gemaakt van hulp uit de thuisomgeving (netwerk van de cliënt) en ermee gestuurd wordt op het terugdringen van recidieven. Flexibilisering van het zorgaanbod zal dus aanvankelijk tot een kostentoename leiden door investering in innovatie. De verwachting is evenwel dat innovaties in de dienstverlening op termijn zullen resulteren in zichtbare besparingen. Naast financiële voordelen kan innovatie ook een gunstig effect hebben op de beeldvorming, als Bureau Jeugdzorg en de zorgaanbieders gezamenlijk een beter antwoord kunnen geven op de maatschappelijke problemen. Aanbevelingen 26. Wij adviseren BJZ in te zetten op een betere vraaganalyse, mede aan de hand van de ontwikkelingen rondom het netwerkberaad, waarmee een goede basis wordt gelegd voor maatwerk en flexibilisering van het zorgaanbod. 27. Wij adviseren de provincie om de zorgaanbieders te prikkelen en te stimuleren om pilottrajecten flexibilisering zorgaanbod te starten, dit kan zij doen door bijvoorbeeld tijdelijk (extra) budget te besteden en in te zetten voor pilotprojecten. 28. Wij adviseren de zorgaanbieders te starten met pilottrajecten flexibilisering zorgaanbod, door met combinaties van hulpvormen beter in te spelen op de behoeften van de cliënt met aandacht voor het realiseren van de hulp dichter bij huis. 29. Wij adviseren de zorgaanbieders stevig in te zetten op het doelrealisatie instrument, om daarmee mede de resultaten te meten van de pilottrajecten flexibilisering zorgaanbod. Dit biedt de mogelijkheid om naast een sturingsinstrument op cliëntniveau, belangrijke beleidsinformatie te verzamelen voor optimalisatie van het zorgaanbod. Tijdshorizon: Transparantie van prestaties en resultaten met de methodiek doelrealisatie vanaf 1 januari 2007. Starten met pilottrajecten flexibilisering zorgaanbod en het werken met een betere vraaganalyse en netwerkberaden vanaf 1 januari 2008.


83

5.6 Afstemming met partners Afstemming met LVG en psychiatrie De werkgebieden van jeugdzorg, LVG en psychiatrie overlappen elkaar deels. Dit leidt soms tot lastige afstemmingen tussen deze sectoren. Inmiddels heeft dit geleid tot intersectorale bijeenkomsten waarin op zoek is gegaan naar knelpunten in die afstemming en naar mogelijke oplossingen. Tijdens eerdere afstemmingsbijeenkomsten werd geconstateerd, dat er zich naast het oplossen van knelpunten ook belangrijke kansen voordoen door samenwerking met elkaar aan te gaan en door van elkaar te leren. Bijvoorbeeld ten aanzien van indicatiestelling, diagnostiek of intersectorale indicaties liggen er mogelijkheden om samen te werken en van elkaar te leren. Het uitwisselen van kennis, het zoeken naar samenwerkingsmogelijkheden, maar ook het benutten van innovatiekracht van de verschillende sectoren is van belangrijke toegevoegde waarde. Wij adviseren de samenwerkingsrelatie tussen jeugdzorg, LVG en J-GGZ een structurele plaats te geven. In de afstemming met LVG en psychiatrie dient ook benadrukt te worden dat doorstroom naar deze werkgebieden soms een knelpunt vormt voor de jeugdzorg. Cliënten die in de jeugdzorg hulp ontvangen, maar die licht verstandelijke of psychiatrische kenmerken vertonen, blijven soms te lang in de jeugdzorg omdat er geen plaats beschikbaar is in de LVG of psychiatrie. Deze onderlinge doorstroom zou tevens een gespreksonderwerp kunnen zijn in afstemmingsgesprekken met LVG en J-GGZ. Aanbevelingen 30. Wij adviseren de provincie periodiek (eenmaal per kwartaal) intersectorale innovatiedebatten te organiseren tussen de jeugdzorg (BJZ en de zorgaanbieders), de jeugd LVG en de J-GGZ. Doel van deze debatten moet zijn de samenwerkingsmogelijkheden beter te benutten en kennis te delen (ook ten aanzien van de innovatiemogelijkheden). Tijdshorizon: Starten met de intersectorale innovatiedebatten in 2007. Afstemming met lokale veld Zowel BJZ als de zorgaanbieders hebben op meerdere momenten contact met voorzieningen in het lokale veld, zoals met huisartsen, consultatiebureau, school of kinderopvangorganisaties. Bij BJZ betreft dit veelal het inwinnen van informatie over de cliënt, die relevant is voor het vaststellen of de cliënt aanspraak kan doen op de jeugdzorg. Maar ook bij terugkeer uit de jeugdzorg naar de thuissituatie is het van belang dat er contact is met de voorzieningen op lokaal niveau. Een snelle en goede toegankelijkheid tot het lokale niveau is van belang voor het doelmatig functioneren van de jeugdzorg. Voor het onderhouden van contact met een beroepskracht op het lokale niveau zouden heldere afspraken moeten zijn. Deze afspraken zouden moeten leiden tot een betere wederzijdse toegankelijkheid en het terugdringen van tijdsverlies door het herhaaldelijk contact zoeken te voorkomen. Daarnaast moet een betere afstemming ook leiden tot een betere aansluiting met het lokale veld als bij een cliënt in de jeugdzorg de behandeldoelen zijn gerealiseerd. Betere en


84

heldere afspraken met het onderwijs, woningbouwverenigingen, maatschappelijk werk, et cetera zou de aansluiting met het lokale niveau kunnen verbeteren. Wellicht kan het – nu nog in ontwikkeling zijnde – Centrum voor Jeugd en Gezin daarin een rol gaan spelen. Aanbevelingen 31. Wij adviseren Bureau Jeugdzorg afspraken te maken met lokale veld over het uitwisselen van informatie van beroepskrachten (docenten, artsen, et cetera) over vaste contactmomenten waarmee tijdsverlies wordt voorkomen. 32. Wij adviseren de zorgaanbieders te investeren in een betere afstemming tussen jeugdzorg en het lokale niveau (onderwijs, woningbouwcorporaties, maatschappelijk werk, centra voor jeugd en gezin et cetera) om de aansluiting te verbeteren. Tijdshorizon: Afspraken maken voor eind 2006 met lokale partners over afstemming.

5.7 5.7 Informatievoorziening Informatievoorziening zorgaanbieders Zoals reeds eerder is aangegeven hebben wij tijdens de uitvoering van het onderzoek gemerkt dat het moeizaam bleek de gevraagde informatie te ontsluiten. Sommige zorgaanbieders hadden moeite ons van informatie te voorzien. Enerzijds werd dit veroorzaakt door het niet digitaal beschikbaar hebben van alle gevraagde informatie, waardoor gegevens handmatig uit de dossiers moesten worden ontsloten. Anderzijds kwam dat door nog een zekere onbekendheid met het nieuwe informatieprogramma Care4. Gezien de grote verantwoordingsdruk die rust op de jeugdzorg, signaleren wij hierin een knelpunt. Het beantwoorden van de grote vraag naar gegevens is tot nu toe een moeizame en tijdrovende bezigheid. De invoering van het nieuwe informatiesysteem Care4 moet hier een antwoord voor gaan vormen. De komende periode zal dus het verder ontdekken en ontwikkelen van de nieuwe programmatuur wellicht gaan bijdragen aan een betere informatievoorziening. Dit zal enerzijds moeten leiden tot een tijdbesparing en anderzijds tot betrouwbaardere informatie voor provincie en andere stakeholders. Bovendien biedt een betere informatievoorziening de belangrijke sturingsinformatie voor de eigen organisatie. Dit laatste past binnen een professionele organisatie. Aanbevelingen 33. Wij adviseren de zorgaanbieders blijvend te investeren in een goede informatiesystematiek. Zodat de zorgaanbieder enerzijds op een efficiëntere en betrouwbaardere wijze invulling kan geven aan de verantwoordingsbehoefte van stakeholders en anderzijds ook voor zichzelf betere sturingsinformatie voorhanden heeft. Tijdshorizon: Vanaf heden.


85

5.8 5.8 Sturing en een governancecode In het rapport van de jeugdzorgbrigade wordt ingegaan op de sturende rol 11 van de overheid . Daarin wordt geconstateerd dat er op centraal niveau minder detaillistisch moet worden gestuurd, waardoor meer ruimte ontstaat voor de instellingen. Deze sturingsrelatie is niet uitgebreid onderzocht in het doelmatigheidsonderzoek in de provincie Utrecht. Ondanks dit gegeven zijn wij regelmatig aangelopen tegen de moeilijke verhoudingen tussen de provincie Utrecht en Bureau Jeugdzorg. Om die reden willen wij de sturingsrelatie wel benoemen, en enkele opmerkingen en aanbevelingen ten aanzien van deze sturingsrelatie doen. De provincie Utrecht en BJZ hebben inmiddels schriftelijke afspraken gemaakt in een door beide partijen ondertekend sturingsarrangement. Dit sturingsarrangement is van kracht sinds mei 2006. Gezien de moeizame relatie tussen BJZ en provincie zijn wij van mening dat de werkzaamheid van het sturingsarrangement nauwlettend in de gaten dient te worden gehouden en over enige tijd dient te worden bezien op helderheid en werkbaarheid. De Grave pleit in zijn eindrapportage voor meer ruimte te geven aan de instellingen. Hij stelt dat daar tegenover staat het zogenaamde horizontale toezicht van de Raad van Toezicht (RvT). De belangrijke rol die deze RvT daarmee krijgt, stelt om die reden hoge eisen aan de deskundigheid en kwaliteit(en) van de toezichthouder. De RvT houdt toezicht op de Raad van Bestuur (RvB) en daarmee op het realiseren van de doelen van de organisatie. In het rapport van de Grave wordt de aanbeveling gedaan lering te trekken uit de governancecode voor de gezondheidszorg. Deze code heeft als doel het vastleggen van breed gedragen normen voor goed bestuur, toezicht en verantwoording naar stakeholders en vergroten van de invloed en betrokkenheid van belanghebbenden bij het beleid. Met een verbeterd intern toezicht en publieke verantwoording kan het verticaal toezicht worden verminderd. In de provincie Utrecht is de verhouding tussen de provincie en Bureau Jeugdzorg een aandachtspunt. Wij zijn van mening dat de relatie tussen BJZ en de provincie op korte termijn verbetering behoeft. De voorstellen van de Jeugdzorgbrigade kunnen voor de provincie waardevol zijn. Het opstellen van een gezamenlijke governancecode kan een positieve wending geven aan de relatie. Het kan een impuls geven aan een professionalisering van de bestuurders en toezichthouders. Dit kan vervolgens leiden tot een verbetering van het intern toezicht en een verminderd verticaal toezicht van de provincie. De provincie kan zelf nadenken over de eisen die op het gebied van governance gesteld zouden moeten worden. De provincie kan vervolgens halfjaarlijks overleg hebben met de Raad van Toezicht. Ongeacht de vorm die wordt gekozen om de sturingsrelatie in te richten, is het van belang om een krachtige invulling te geven aan de sturingsrelatie.

11

Paragraaf 7.7.3, Corporate Governance, Slotrapportage Jeugdzorgbrigade


86

De provincie heeft sinds de invoering van de Wet op de jeugdzorg hierin een nieuwe rol gekregen. Wij zijn van mening dat met de huidige samenstelling van het ambtelijke apparaat van de provincie er voldoende kwaliteit en deskundigheid aanwezig is om sturing te geven op de jeugdzorg. Voor de provincie zien wij echter wel nog ruimte om meer kracht te ontwikkelen in de sturing op de jeugdzorg voor de periode van het transformatieprogramma. Vanuit deze sturingsverantwoordelijkheid zijn wij van mening dat de provincie verantwoordelijk is voor het geven van een vervolg aan de adviezen die in deze rapportage zijn gedaan. Aanbevelingen 34. Wij adviseren de provincie te onderzoeken of de verhouding tussen provincie en Bureau Jeugdzorg kan worden verbeterd door het horizontaal toezicht (Raad van Toezicht) meer inhoud te geven. 35. Wij adviseren de provincie zelf na te denken over de eisen en invulling van governance. 36. Wij adviseren de provincie, indien het kiest voor meer horizontaal toezicht door de RvT, na het invoeren van een nieuwe toezichtrelatie halfjaarlijks overleg te voeren met de Raad van Toezicht. 37. Wij adviseren de provincie meer kracht te ontwikkelen in de sturing op de jeugdzorg. Tijdshorizon: Invoeren governancecode per 1 januari 2008.

5.9 Financieringssystematiek Enkele constateringen Ten behoeve van de financiering van de jeugdzorg ontvangt de provincie twee doeluitkeringen: één doeluitkering voor de bekostiging van Bureau Jeugdzorg en één voor het jeugdzorgaanbod. In de financieringsystematiek volgens de Wet op de Jeugdzorg (per 2005) wil men de vraag van de cliënt centraal stellen. In de praktijk betekent dit dat de zorgaanspraken van de cliënt, zoals vastgelegd in het indicatiebesluit, het vertrekpunt vormen. Dit betekent dus een nadruk op een vraaggestuurd hulpverleningsaanbod. Ook op landelijk niveau is de discussie gaande om deze vraaggestuurde denken werkwijze steeds meer uitgangspunt te maken van de financieringssystematiek. Tegelijk moet deze systematiek prikkels bevatten voor partijen om de middelen doelmatig en effectief te besteden. En dat richt zich onder meer ook op de vermindering van de wachtlijstproblematiek. Algemeen bezien laat de financieringswijze zich kenmerken als een vorm van inputfinanciering. De definiëring van de te financieren eenheid bevindt zich met name in middelen en activiteitensfeer. Bureau Jeugdzorg wordt per kerntaak gefinancierd. Dat betreft dan de vrijwillige taken, ITB en de justitiële taken. Productafhankelijk wordt de financieringsgrondslag op basis van bezettingspercentages (ITB) of normprijzen per product (vrijwillige taken) ingericht. Dit wordt de P x Q systematiek (prijs maal hoeveelheid) genoemd.


87

Voor de zorgaanbieders geldt een vergelijkbare financieringswijze op basis van normbedragen per plaats. Daarbij wordt alleen de looncomponent van deze normbedragen geïndexeerd. Op de overige (materiele) kosten is al jarenlang geen indexatie van toepassing. De normbedragen zijn verder exclusief de huisvestingslasten. Voor de huisvesting bestaan afzonderlijke financieringsmethoden op basis van historisch bepaalde bedragen. Een belangrijke constatering is dat de normbedragen in onvoldoende mate zijn afgestemd op de werkelijke exploitatiekosten. Daarvoor bestaat er onvoldoende inzicht in de (complexe) kostenstructuren binnen de organisaties van BJZ en de zorgaanbieders, en hoe deze toe te rekenen aan de primaire activiteiten. Wel moet in dit verband vermeld worden dat BJZ zelf bezig is met de ontwikkeling van een kostprijsmodel voor de toegangstaken voor de jeugdhulpverlening. De zorgaanbieders zijn al langer bekend met de systematiek van financiering op basis van normbedragen per eenheid. Toch kunnen hier enkele belangrijke knelpunten worden gesignaleerd: - Een eerste knelpunt is dat de huidige financieringsstructuur te weinig ruimte schept om het activiteitenpakket flexibel in te richten. Circa 80 procent van de kosten (schatting) zijn vaste kosten die financieringstechnisch ook gebonden zijn aan bepaalde vaste werkpatronen en – vormen waarvoor normprijzen zijn vastgesteld. In de residentiële hulpverlening betreft dat bijvoorbeeld de 24-uurs bezetting per groep. De personele en materiële kosten daarvan moeten uit de normtarieven betaald worden. Op het moment dat van de bestaande werkvormen wordt afgeweken, kan dat nadelige financiële consequenties hebben. Hetgeen een rem vormt op de mogelijkheden om flexibel en vernieuwend te opereren. Ook ontstaat dan ‘investeringsangst’ waardoor het ondernemerschap wordt geremd. - Een tweede knelpunt is dat de huidige financieringsystematiek een remmende werking heeft op de opname van extra cliënten zodra gedurende het kalenderjaar de afgesproken contractquota zijn bereikt. Omgekeerd volgt bij een minderrealisatie, als gevolg van een geringer aantal aanmeldingen, wel een afrekening. Samenvattend kan worden geconcludeerd dat de huidige financieringssystematiek op basis van de normbedragen onvoldoende prikkelend werkt op de performance van de uitvoerders. Zoals al aangegeven is daarbij ook onvoldoende inzichtelijk hoe deze normbedragen zich verhouden tot de feitelijke kosten. Op zich vormt de P x Q methode een goed instrument voor de inrichting van de relatie tussen de provincie en de uitvoerders. Maar zolang onduidelijkheid blijft bestaan over de kostprijsdefinitie en wat daarbij als een redelijk en aanvaardbaar kostprijsniveau geldt, blijft de doelmatigheid en effectiviteit van deze financieringsmethode eveneens in het ongewisse. Ook blijft de provincie daardoor beperkt in haar sturingsmogelijkheden. Het advies aan de provincie is derhalve om de mogelijkheden te onderzoeken van een integrale (norm)kostprijsfinanciering, op basis van Lysias Advies BV – 4 september 2006

88

reële (en geïndexeerde) kosten en de toerekening daarvan naar de afzonderlijke diensten en producten. Op landelijk niveau is reeds het initiatief genomen tot de ontwikkeling van kostprijsstandaarden. Daarmee wordt een verdergaande uniformering gerealiseerd van de kostprijsdefinities en -normen. Op landelijk niveau wordt de jeugdzorgsector daardoor ook beter vergelijkbaar en transparanter. Uiteraard zal op deze landelijke ontwikkeling aansluiting gezocht moeten worden. Met de kostprijsmodellering dient in beginsel een transparantere relatie te ontstaan tussen de feitelijke (en meetbare) performance en de financiering daarvan. Verder is belangrijk dat de provincie samen met de partners, in casu BJZ en de zorgaanbieders, op basis van dialoog tot overeenstemming komen over de grondslagen van een dergelijke kostprijs- c.q. normprijsberekening. Dit betreft niet alleen de strikt financieel-technische aspecten, zoals die van de definiëring van de kostprijseenheden en de methoden van toerekening. Ook - en in eerste instantie - betreft het de beleidsmatige c.q. kwalitatieve en kwantitatieve performance van de hulpverlening alsmede de (financiële) ruimte daartoe, bijvoorbeeld met betrekking tot de mogelijkheden van een geflexibiliseerd hulpverleningsaanbod, productinnovaties en dergelijke. Anders geformuleerd: geen enkel kostprijsmodel kan bestaan zonder een voorafgaande inhoudelijke en methodische visie op de problemen en de oplossingen. Dit proces van visieontwikkeling is een continu proces dat telkens weer geijkt en herijkt moet worden aan de hand van de actualiteiten binnen de doelgroep en de samenleving. De provincie en de uitvoerende partijen zullen daarover constant in dialoog moet zijn en blijven. En elke visie heeft consequenties voor de manier waarop de hulpverlening wordt ingericht en hoe daarbij in kwalitatieve en kwantitatieve zin de performance-afspraken te formuleren. De jeugdzorgthema’s zullen daarbij voor een groot deel vergelijkbaar of identiek zijn in de diverse provincies. Daarnaast zal elke provincie, dus ook de provincie Utrecht, te maken hebben met specifieke beleidsthema’s. Verder zal ook besproken kunnen worden hoe de financieringsystematiek dusdanig te structureren dat deze prikkelt tot een flexibel en innovatief opereren van de uitvoerders. Naar een nieuwe financieringsystematiek De relatie tussen de provincie en BJZ respectievelijk de zorgaanbieders kan worden gezien als een contractrelatie. Ook de discussie rondom de invoering van publieke aanbestedingen in de jeugdzorg, zal diverse vragen oproepen hoe deze contractrelatie in te richten. Vermeldenswaardig is dat de Provincie Utrecht als eerste provincie de extra gelden van VWS in 2004 en 2005 in de vorm van offertetrajecten heeft uitgezet. Enerzijds kan worden gesteld dat de provincie in de rol van ‘opdrachtgever’ en BJZ en de zorgaanbieders in hun rol als ‘opdrachtnemer’ met elkaar vervlochten zijn. Het publieksbelang van de continuïteit, beschikbaarheid en kwaliteit zijn daarbij belangrijke, zo niet de belangrijkste drijfveren. Daarbij mag ook worden geconstateerd dat de jeugdzorgsector geen ‘branche’ is waarin volledige concurrentie tussen de zorgaanbieders bestaat. De bestaande aanbieders zijn vaak historisch geworteld in de lokale en


89

regionale zorginfrastructuur, en voor eventuele nieuwkomers op de ‘markt’ zijn de toetredingsbarrières groot. Anderzijds vraagt een verantwoorde besteding van de publieke middelen om oog voor de financiële doelmatigheid. De provincie heeft er belang bij te kunnen sturen op de zorgrealisatie en de kosten daarvan. Deze beide invalshoeken markeren het spanningsveld waarin de provincie en de uitvoerders tot een contractkader moeten komen. Samenvattend bevatten de onderstaande aanbevelingen daartoe een aantal bouwstenen. Aanbevelingen 38. Wij adviseren de provincie – mede in het licht van het landelijke traject m.b.t. de ontwikkeling van een kostprijsmodel - de mogelijkheden te onderzoeken van een integrale (norm)kostprijsfinanciering, ten behoeve van een verbeterde transparantie tussen de performance en de bekostiging, alsook ter versterking van de sturingsmogelijkheden van de provincie. 39. Wij adviseren de provincie om in dialoog met de uitvoerende partijen, in casu BJZ en de zorgaanbieders, de beleidsmatige grondslagen van deze (norm)kostprijsberekening te bespreken, teneinde op basis daarvan de performance-afspraken te concretiseren. 40. Wij adviseren de provincie om de vernieuwde bekostigingssystematiek dusdanig in te richten, dat deze ook (financiële) ruimte laat voor een flexibel en innovatief functioneren van de zorgaanbieders. Tijdshorizon: Invoeren aangepaste financieringsystematiek per 1 januari 2008.


90

BIJLAGE I – AFKORTINGENLIJST AMK AWBZ BJZ CIZ GGZ HVP IPO ITB J-GGZ LVG LWI MEC OBH OTS PAC PGB UJL VTA VWS WMO ZA

Advies en Meldpunt Kindermishandeling Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Bureau Jeugdzorg Centrum Indicatiestelling Zorg Geestelijke GezondheidsZorg Hulpverleningsplan Interprovinciaal Overleg Intensieve Traject Begeleiding Geestelijke Jeugdgezondheidszorg Licht Verstandelijk Gehandicapten Landelijke Werkende Instelling Maatschappij Economie en Cultuur Overbruggingshulp Onder Toezicht Stelling Plaatsings Advies Commissie Persoons Gebonden Budget Utrechts Jeugdhulpverlening Leger des Heils Vrij Toegankelijk Ambulante hulp Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), ministerie van Wet Maatschappelijke Ondersteuning Zorg Aanbieders


91

BIJLAGE 2 – LEDEN KLANKBORDGROEP Namens de Provincie Utrecht: Mw. H. Sikkema (voorzitter) Strategisch Beleidsadviseur Jeugdzorg Mw. J. Van den Born Senior Beleidsadviseur Namen Bureau Jeugdzorg: Mw. A. de Leeuw

Beleidsmedewerker

Namens de zorgaanbieders: Dhr. C. Kleijbergen Dhr. J. Van der Veer

Directeur van De Rading Directeur van Timon


92

BIJLAGE 3 – TOELICHTING OP REGIOKANTOREN REGIOKANTOREN Regiokantoor:

Voor de gemeenten:

Regiokantoor Stad Regiokantoor Noord

Utrecht Abcoude Breukelen De Bilt De Ronde Venen Loenen Maarssen Woerden Zeist Amersfoort Baarn Bunschoten Eemnes Leusden Soest Woudenberg Amerongen Doorn Leersum Maarn Renswoude Rhenen Veenendaal Bunnik Driebergen Houten Lopik Montfoort Nieuwegein Oudewater Vianen Wijk bij Duurstede IJsselstein

Regiokantoor Amersfoort e.o.

Regiokantoor Veenendaal e.o.

Regiokantoor Zuid


93

Diagnose Doelmatigheid Jeugdzorg Provincie Utrecht Doelmatigheidsonderzoek naar de Jeugdzorgketen Provincie Utrecht Amersfoort, 4 september 2006

Recommend Documents