Grip op Grex / Gedragsregels kredieten grondexploitaties 1. Aanleiding Demografische ontwikkelingen, geleidelijk beperktere ruimtelijke mogelijkheden voor uitbreidingslocaties, de financiële positie van het grondbedrijf, doch boven alles de noodzaak om gemeentelijke middelen zorgvuldig en optimaal in te zetten geven aanleiding om periodiek gedragsregels te evalueren en aan te scherpen. Anders gezegd: de behoefte bestaat om de grip op grondexploitaties verder te verbeteren. Hiertoe zijn de afgelopen jaren meerdere goede notities vastgesteld. Met gebruikmaking van deze notities wordt met deze notitie getracht te komen tot een aantal gedragregels waardoor de relatie tussen kredieten de administratieve organisatie en de betrouwbaarheid van de grondexploitaties verder wordt verbeterd en bovenal de grip op de uitgaven beter onder controle komt. Met deze notitie wordt ook ingegaan op de vraag: a. b. c. d. e.
Voor welke producten vragen we raadskredieten Wanneer wordt volstaan met werkkredieten Wanneer komen uitgaven ten laste van de algemene dienst en wanneer ten laste van grondexploitaties Hoe wordt omgegaan met krediet overschrijdingen en krediet onderschrijdingen Op welke wijze verantwoording wordt afgelegd bij het gemeentebestuur.
Deze notitie beperkt zich uitsluitend tot kredieten waarvan de uitgaven in relatie staan met grondexploitaties. 2. Gebruikte notities a. b. c. d. e.
Procedure voorstel harmonisatie kredietbeheer van 14 januari 2004, vastgesteld door het college van B en W in het voorjaar van 2004 De procesbeschrijving Projectmatig werken van 31 maart 2009, vastgesteld door de directie van de gemeente Hengelo (O) De Spelregels bij investeringen, opgesteld door de Projectgroep Kredieten in december 2008 (concept) De Handleiding Projectmatig Werken van mei 2009 (concept van de afdeling Projecten en Subsidies) Een in juli 2009 opgesteld document, waarin per fase van projectmatig werken is aangegeven, wie een product dient op te stellen, ten laste waarvan de kosten komen en welke output dit op dient te leveren
3. Wat is een grondexploitatie Een grondexploitatie is in feite een taakstellend kader voor de omvorming van een bepaald gebied met: a. b. c.
programmatische uitgangspunten (zoals woningaantallen per segment) uitgangspunten voor het ruimtegebruik (waaronder oppervlakte uitgeefbaar en openbaar) financiële uitgangspunten (inclusief financiering en tijdsplanning en indicatie van de kwaliteit)
In een grondexploitatie zijn ondermeer de kosten voor planontwikkeling en bouw- en woonrijp maken aangegeven, welke gedekt dienen te worden uit verkoopopbrengsten en bijdragen. In deze notitie gaat het over deze twee kostensoorten. Een grondexploitatie heeft doorgaans een lange looptijd van circa 5 tot 15 jaar, waardoor kosten en baten steeds wijzigen, wat tot uitdrukking komt in de jaarlijkse herzieningen. 4. Op welke wijze worden deze kosten opgenomen in een grondexploitatie 4.1. Algemene plankosten Hiertoe behoren de kosten voor planontwikkeling, maar ook kosten zoals planschades. In dit kader gaat het om kosten van planontwikkeling.
1
In een 1e grondexploitatie wordt hiervoor een normbedrag opgenomen, welk bedrag wordt gerelateerd aan ondermeer de omvang en complexheid van het exploitatiegebied. In de loop van het project worden kredieten aangevraagd, welke zowel in de staat van kredieten als in de grondexploitatie worden verantwoord en worden afgeraamd van het normbedrag. 4.2 Kosten bouw en woonrijp maken Ook hiervoor wordt in een 1e grondexploitatie vaak een normbedrag opgenomen, welk bedrag gerelateerd is aan oppervlaktes, water, groen en verharding. In de loop van het project wordt het normbedrag vervangen door kredieten en weer later door de vermoedelijke kosten op basis van aanbestedingen gevolgd door eventueel meer en minderwerk. De dekking moet steeds aangewezen kunnen worden binnen de grondexploitatie. 5. Wanneer komen kosten ten laste van een grondexploitatie Tot nog toe wordt al vanaf het allereerste begin een grondexploitatie geopend, behorende tot de groep “nog niet in exploitatie genomen gronden”. Dit betekent, dat er vanaf het allereerste begin al kosten op worden verantwoord zonder dat de haalbaarheid is vastgesteld. Ook heeft de raad nog niet tot uitvoering besloten, maar is wel geïnformeerd ondermeer via de jaarlijkse herzieningen. In een periode waarin een grondbedrijf goede resultaten kan behalen, zoals de afgelopen 15 tot 20 jaar is het minder problematisch om kosten t/m een haalbaarheidsstudie ten laste van het grondbedrijf te brengen. Nu de omstandigheden duidelijk zijn gewijzigd door kredietcrisis, gevolgd door een recessie, maar ook door structurele elementen genoemd in de aanhef van deze notitie kan in een dergelijke dekking niet langer worden voorzien. Voorgesteld wordt om de kosten t/m de opdrachtformulering (ergo t/m de haalbaarheidsstudie) voortaan ten laste van de algemene dienst te brengen (budget aanloopkosten). Hiertoe is aanvullend € 300.000.- opgenomen in de begroting voor 2010.- Dit naast het al bestaande budget van rond € 80.000.Dit op basis van het gestelde in de perspectiefnota als onderdeel van de gefaseerde beperking van de doorberekeningen aan de grondexploitaties tot een bedrag, dat oploopt van 2,0 miljoen euro in 2009 tot 3,0 miljoen in 2013. Nader verbijzonderd: Kosten projectmelding: Kosten opdrachtformulering (tot en met haalbaarheidsstudie)
ten laste van sectorbudget (alg. dienst) ten laste van budget aanloopkosten onder te brengen bij de bij de afdeling Projecten en Subsidies (€ 380.000.-)
6. Voorstel voor toe te passen werkwijze. 6.1. Voorgesteld wordt, dat uitgaven voor planontwikkeling en bouw- en woonrijp maken uitsluitend via kredieten mogen worden gedaan. Voorts, dat kredieten uitsluitend kunnen worden verleend, indien daaraan een kostenbegroting (met een verbijzondering naar eigen personeelskosten en inhuur derden) ten grondslag ligt en de dekking is aangewezen. Om adequaat te kunnen handelen is het toegestaan om voorafgaande aan de kredietverlening uitgaven te doen tot maximaal € 7.500.- per product welke uitgaven vervolgens betrokken moeten worden in de kredietaanvraag.
6.2. Raadskredieten dienen te worden aangevraagd voor: a. Plankosten De kosten voor een haalbaarheidsstudie, zijnde de output van fase 1 de opdrachtformulering, welke behoort tot de initiatieffase. Op deze wijze kan de raad bepalen of met een project al dan niet tot de betreffende ontwikkeling over kan worden gegaan. Deze uitgaven komen zoals vermeld ten laste van de algemene dienst.
2
b. Kosten voor bouw- en woonrijp maken Hiervoor altijd raadsbesluiten, ondermeer vanwege de omvangrijke bedragen welke hiermee doorgaans gemoeid zijn. Bij bedragen tot € 250.000.- kan volstaan worden met een kredietaanvraag richting B en W. Een krediet voor het bouw- en woonrijp maken wordt altijd getoetst aan het normbedrag, dat in de grondexploitatie is opgenomen. Daarbij gaat het primair om de dekking vast te stellen, doch dit dient tevens als een 1e zeer globale toets of de kwaliteit in overeenstemming is met normen. Voorafgaand aan de kredietaanvraag dient vastgesteld te zijn, dat de schaarse middelen optimaal worden ingezet. Dit impliceert de verplichting voor de projectleider om het 1e stedenbouwkundige ontwerp te bespreken met de stedenbouwkundige, de civiele ontwerper en de planeconoom en de uitkomsten van dit overleg in de projectgroep te bespreken. Daarbij gaat het in eerste instantie om het ruimtegebruik, omdat daaraan de belangrijkste financiële gevolgen zijn verbonden (zowel qua grondexploitatie als qua beheer). Tevens over een afweging tussen gewenste en benodigde kwaliteit. Hierbij ook te betrekken de gevolgen voor het jaarlijkse beheer. Er dient steeds een afweging te worden gemaakt tussen extra kwaliteit versus extra beheerskosten) Overwogen zou kunnen worden om een gespecificeerde kredietaanvraag altijd vergezeld te doen gaan van een 2e berekening van kosten, waarbij een gemiddeld kwaliteitsniveau wordt nagestreefd. Dit om inzicht te geven in de vraag of eventuele extra investeringen in een redelijke verhouding staan tot extra kwaliteit. Formeel wordt het krediet aangevraagd door de opdrachtgever, zijnde de eindverantwoordelijke.
6.3 Werkkredieten (jobkredieten voor algemene plankosten) Voor de diverse binnen de planontwikkeling te verrichten werkzaamheden kan volstaan worden met werkkredieten. De raad heeft op hoofdlijnen via eerdere kredietverlening al beslist om tot uitwerking over te gaan en behoeft dan niet voor ieder deelkrediet een beslissing te nemen. Via de jaarlijkse herzieningen stelt de raad al budgetten vast en bovendien komt de raad aan zet op hoofdpunten, zoals de beoordeling van de nota van uitgangspunten, het stedenbouwkundige plan en het bestemmingsplan. Het voorstel is om een kredietcommissie samen te stellen, welke qua samenstelling per project verschillend kan zijn en bevoegd is om werkkredieten beschikbaar te stellen. Deze commissie dient te bestaan uit: a. de projectleider van het betreffende project b. de planeconoom van het betreffende project c. de financiële consulent van de afdelingen Projecten en Subsidies en Ruimtelijke en Economische Ontwikkelingen. d. De opdrachtgever van het betreffende project De projectleider, omdat deze verantwoordelijk is voor het krediet en de voortgang. De planeconoom, omdat deze de dekking aan moet wijzen en mede verantwoordelijk is voor het eindresultaat van de grondexploitatie. De financiële consulent, omdat deze verantwoordelijk is voor de administratieve organisatie op dit onderdeel en verantwoordelijkheid draagt voor een juiste, volledige en tijdige samenstelling van de staat van kredieten. De opdrachtgever als eindverantwoordelijke. Kostenbeheersing is alleen mogelijk, indien vooraf ramingen worden gemaakt van de kosten welke samenhangen met te realiseren producten. Producten kunnen zijn: -
een nota van uitgangspunten beeld kwaliteitsplan een voorlopig ontwerp een definitief ontwerp
3
-
een grondexploitatie een flora en fauna onderzoek een bestemmingsplan
Het werkkrediet dient met behulp van een betrokkenheidsmatrix verbijzonderd te worden naar : -
kosten eigen personeel werkzaamheden derden overige kosten
Zonder deze onderverdeling kan geen goede kredietbewaking worden uitgeoefend. Onderkend wordt, dat het heel lastig is om vooraf tot een realistische raming van kosten te komen, maar zonder raming kan geen toetsing plaats vinden. De te onderscheiden producten c.q. de samenvoeging daarvan in één kredietaanvraag kan per project verschillen. In aansluiting op de fases van projectmatig werken kunnen de producten weer nader worden ondergebracht bij de te onderscheiden fases van projectmatig werken.
A. Kosten ten laste van de algemene dienst: Projectmelding (op kosten initiërende sector)
Opdrachtformulering (uit budget aanloopkosten)
door het AFP (Afstemmingsoverleg Fysieke Projecten) goedgekeurde projectmelding met toestemming voor het opstellen van een opdrachtformulering plankrediet betrokkenheidmatrix en haalbaarheidsstudie
B. Kosten ten laste van de grondexploitatie: Definitie fase Ontwerp fase
nota van uitgangspunten, plankrediet, grondexploitatie. stedenbouwkundig plan, bestemmingsplan, beeldkwaliteitplan, betrokkenheidmatrix en plankrediet, geactualiseerde grondexploitatie
N.B. Bestek en uitvoering horen bij kosten bouw- en woonrijp maken en vormen onderdeel van de zgn. civiele kredieten.
7. Samenhang tussen kredieten en grondexploitatie / bevoegdheid tot kredietaanpassing Formeel is het wijzigen van kredieten een bevoegdheid van de raad. Teneinde realistische herzieningen op te kunnen stellen mede op grond van realistische kredietstaten dient bij de werkzaamheden geanticipeerd te worden op de benodigde goedkeuring. Jaarlijks nadat de rekeningcijfers definitief zijn worden medio januari zo geheten “krediet gesprekken“ gevoerd. Dit gebeurt in de praktijk door de zgn. kredietcommissie bestaande uit: -
de de de de
financiële consulent planeconoom projectleider directievoerder civiel
Hierbij wordt kritisch gekeken naar kredietoverschrijdingen. Hierbij worden aanbestedingsresultaten besproken en dienen afwijkingen van het krediet verwerkt te worden in de omvang van na 31 december van het voorgaande jaar vermoedelijk nog te realiseren kosten. Datzelfde geldt voor meer en minderwerk. In het algemeen heeft daarover tussentijds al overleg plaatsgevonden.
4
Aanbestedingsresultaten dienen door de directievoerder (is civiel ontwerper + toezichthouder) te worden gemeld aan de projectleider, de planeconoom en de opdrachtgever. Het krediet wordt op basis van het aanbestedingsresultaat gewijzigd (bij voordelige aanbestedingsresultaten afgeraamd met het voordeel) Het hoofd WGW kan in overleg met de planeconoom en de projectleider bepalen om als gevolg daarvan een stelpost onvoorzien op te nemen. Doel is om uiteindelijk tot een zo realistisch mogelijke raming in de grondexploitatie te komen. De opdrachtgever dient zowel de in de grondexploitatie op te nemen stelpost, de verwerking van het aanbestedingsresultaat (in de kredietstaat en de grondexploitatie) en de kolom nog te realiseren kosten van de kredietstaat te accorderen. Onder de voorwaarde dat dekking voor extra kosten kan worden aangewezen primair binnen het eigen project dan kunnen deze wijzigingen verwerkt worden in de aan de raad voor te leggen kredietstaten en vervolgens in de medio februari nog te herziene grondexploitaties. Alleen op deze wijze ontstaan realistische herziene grondexploitaties alsmede de noodzakelijke aansluitingen tussen grondexploitatie en jaarrekening. In feite worden via de geactualiseerde kredietstaat de oorspronkelijk verleende kredieten ingetrokken en worden nieuw kredieten verleend tot de werkelijk gerealiseerde uitgaven vermeerderd met de aan het eind van het betreffende jaar nog te verwachten kosten. Deze nieuwe kredieten worden in de grondexploitaties verwerkt alsmede in het financiële systeem. Dit legt de volledige verantwoordelijkheid bij opdrachtgever en projectleider in die zin, dat dergelijke kredietgesprekken niet misbruikt mogen worden voor niet direct noodzakelijke ophoging van de budgetten. Verhogingen van oorspronkelijk verleende kredieten mogen uitsluitend betrekking hebben op de producten waarvoor krediet is aangevraagd. Anderzijds is men eerder bereid tot kredietverlaging in geval van voordelige aanbestedingsresultaten en ontstaan minderwerk. Deze werkwijze wordt feitelijk toegepast vanaf de vaststelling van het procedure voorstel harmonisatie kredietbeheer in het voorjaar van 2004. De op deze wijze door te voeren wijzigingen in budgetten behoeven naast de goedkeuring van de opdrachtgever ook de goedkeuring van het afdelingshoofd Grondzaken (dit middels de instemming van de planeconomen). Dit laatste in verband met de verantwoordelijkheid voor de financiële positie van het grondbedrijf. De gewijzigde staat van kredieten dient voorafgaande aan de behandeling van de jaarrekening ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de gemeenteraad i.v.m. de vereiste rechtmatigheid. Opgemerkt wordt, dat m.b.t. de betaling van de facturen van derden is geregeld, dat de toezichthouder als “besteller “wordt aangemerkt en de civiel ontwerper de betaalopdracht fiatteert.
8. Verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden (voor zover gericht op de financiën) Plankredieten: - volledigheid kredietaanvraag - aanwijzen dekking - aanwijzing kostenplaatsen en opstellen van de begrotingswijziging - opstellen kredietstaten - toetsing en verwerking kredietaanvraag in grondexploitaties - beschikbaarstelling 1e kredietaanvraag - beschikbaarstelling werkkredieten - voorstel tot wijziging (kredietgesprekken) - aangaan verplichtingen - betaalopdrachten facturen - fiattering facturen
projectleider planeconoom financiële consulent financiële consulent planeconoom gemeenteraad, aanvraag door opdrachtgever kredietcommissie, na instemming opdrachtgever kredietcommissie, na instemming opdrachtgever en afdelingshoofd grondzaken projectleider adm. ondersteuning projectleider (opdrachtgever in geval de projectleider de besteller is)
5
Civiele kredieten: - volledigheid kredietaanvraag; - aanwijzen dekking - aanwijzing kostenplaatsen en opstellen van de begrotingswijziging - opstellen kredietstaten - toetsing en verwerking kredietaanvraag In grondexploitaties - beschikbaarstelling krediet - voorstel tot wijziging (kredietgesprekken) - aangaan verplichtingen - betaalopdrachten facturen - fiattering facturen
projectleider planeconoom financiële consulent financiële consulent planeconoom gemeenteraad, aanvraag door opdrachtgever kredietcommissie, na instemming opdrachtgever en afdelingshoofd grondzaken hoofd WGW / directievoerder besteller/projectbegeleider directievoerder
N.B. Bestellingen dienen via de verplichtingen administratie in het financiële systeem te worden opgevoerd. Eindverantwoordelijk voor de kredieten blijft de opdrachtgever. De eerst verantwoordelijke voor de kredieten is de projectleider. Omdat de kosten medebepalend zijn voor het eindresultaat van een grondexploitatie, waarvoor het hoofd van de afdeling Grondzaken verantwoordelijk is, behoeven eventuele kredietwijzigingen ook zijn instemming. 9. Overdracht naar beheer na realisatie Nadat een werk is gerealiseerd moeten budgetten samenhangend met de nazorgfase worden overgedragen aan de sector Stedelijk Beheer. Dit gebeurt met een overdrachtsdocument, waarin wordt bepaald welk nazorgbudget nog ten laste van de grondexploitatie komt. Indien er aanleiding is om gelijktijdig tot afsluiting van de grondexploitatie over te gaan dan wordt het nazorgbudget niet in de grondexploitatie opgenomen, doch middels een stelpost in de reserve grondexploitaties. (de grondexploitatie zelf wordt dan afgesloten zonder het nazorgbudget) Samenvatting 1. Uitgaven voor plankosten of civiele kosten mogen uitsluitend worden gedaan, indien daar een raadskrediet of werkkrediet voor is. 2. Kosten samenhangend met een projectmelding komen ten laste van het sectorbudget van de initiërende sector. 3. Kosten samenhangend met de opdrachtformulering (haalbaarheidsstudie ) komen ten laste van het in te stellen budget aanloopkosten, onder te brengen bij de afdeling Projecten en Subsidies. 4. Voor kosten wegens bouw- en woonrijp maken worden altijd civiele kredieten bij de raad aangevraagd. 5. Voor plankosten alleen de eerste keer, zodat de raad weet waar het ambtelijke apparaat mee bezig gaat. 6. Voor binnen de planvorming te realiseren producten worden door de ambtelijke kredietcommissie werkkredieten beschikbaar gesteld. 7. Aanpassingen van kredieten worden voorbereid door de kredietcommissie en medio februari van ieder jaar in geactualiseerde kredietstaten opgenomen en vervolgens onverkort opgenomen in de dat jaar te herziene grondexploitaties op een zodanige wijze dat aansluiting bestaat bij de boekwaarde per 1 januari van dat jaar. 8. Voorstellen tot kredietwijzigingen behoeven zowel de instemming van de opdrachtgever alsmede van het hoofd van de afdeling Grondzaken en worden voorafgaand aan de jaarrekening middels de geactualiseerde kredietstaten ter goedkeuring voorgelegd aan de gemeenteraad. 9. De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor zover van financiële aard zijn van toepassing overeenkomstig het gestelde in deze notitie.
6
Belangrijkste wijzigingen: a. b. c. d. e. f. g. h.
Eén gedragslijn voor de gehele organisatie. Instemming van het gemeentebestuur met de te volgen werkwijze. Inzet van het AFP (goedkeuring projectmeldingen en inzet van het budget aanloopkosten ten laste van de algemene middelen). Het instellen van een kredietcommissie met de bevoegdheid om werkkredieten beschikbaar te stellen. Het melden van aanbestedingsresultaten en de verwerking daarvan in de jaarlijks bij te stellen kredieten. Het verduidelijken van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen het projectmatig werken. Het vergroten van de aandacht voor de optimale inzet van schaarse middelen. Het vergroten van de grip op de grondexploitaties.
Slotopmerking Deze gedragsregels zullen regelmatig aangepast worden op basis van de praktijk ervaringen. Het primaire doel is de verantwoordelijkheden te leggen waar deze behoren te liggen, het bevorderen van een optimale inzet van schaarse middelen en de grip op de grondexploitaties te verbeteren en instemming met de toepassing van de gedragsregels door het gemeentebestuur.
Hengelo (O) 16 december 2010 Afdeling Grondzaken
7
