Democratic transition and political patronage Relation between spheres of politics government and public administration Hungary in a comparative

Democratic transition and political patronage Relation between spheres of politics government and public administration Hungary in a comparative perspective Körösényi András

 Körösényi András

Published in March 1999 by:

OPEN SOCIETY INSTITUTE CENTER FOR PUBLISHING DEVELOPMENT ELECTRONIC PUBLISHING PROGRAM

Open Society Institute Center for Publishing Development Electronic Publishing Program Október 6. u. 12 H-1051 Budapest Hungary www.osi.hu/ep

This work was prepared under financial support from the Research Support Scheme of the Open Society Support Foundation.

Research Support Scheme Bartolomějská 11 110 00 Praha 1 Czech Republic www.rss.cz

The digitization of this report was supported by the Electronic Publishing Development Program and the Higher Education Support Program of the Open Society Institute Budapest.

Digitization & conversion to PDF by:

Virtus Libínská 1 150 00 Praha 5 Czech Republic www.virtus.cz

The information published in this work is the sole responsibility of the author and should not be construed as representing the views of the Open Society Institute. The Open Society Institute takes no responsibility for the accuracy and correctness of the content of this work. Any comments related to the contents of this work should be directed to the author. All rights reserved. No part of this work may be reproduced, in any form or by any means without permission in writing from the author.

Contents Summary of the research work ...............................................................................................................................1 A. An abstract of the work..................................................................................................................................1 B. A detailed summary .......................................................................................................................................1 (1Ba) Objectives proposed and how far they were achieved according to the submitted project description 1 (1Bb) Description of the main reserach findings for the entire period of the project .....................................2 (1Bc) Methodology.........................................................................................................................................5 I. Demokrácia és patronázs.....................................................................................................................................6 1. Két kinevezési elv...........................................................................................................................................7 2. Közigazgatás és politika klasszikus elválasztása ............................................................................................7 3. A kasszikus elválasztas tanának elméleti problémája: a semlegesség értelmezése.........................................9 4. A patronázs politikaelméleti magyarázatai és két típusa ..............................................................................11 5. A patronázs közigazgatástani magyarázata: a politikai közigazgatás ...........................................................12 6. A patronázs szociológiai magyarázata: a bürokrácia, mint politikai aktor és közhivatalnoki kar átpolitizálódása .................................................................................................................................................13 7. A patronázs alkalmazásának módja, típusai és kiterjedése ...........................................................................16 7.1. A patronázs alkalmazásának módja .......................................................................................................16 7.2. A patronázs kiterjedése ..........................................................................................................................18 8. Politika és közigazgatás összefonódásának három európai típusa (patronázs az egyes országokban) .........20 9. Összefoglaló: politikai közigazgatás és politikai tisztviselő .........................................................................22 Hivatkozott irodalmak ......................................................................................................................................24 II. A Kormány mint politikai vezetés Magyarországon........................................................................................27 1. A kormány belső közjogi struktúrája ............................................................................................................28 1.1. A miniszterelnöki elv: a kormányfő kiemelkedése ................................................................................28 1.2. A kormány, mint testület........................................................................................................................29 1.3. A miniszteri önállóság: a reszort elv......................................................................................................30 2. A pártrendszer hatása és a koalíciós kormány ..............................................................................................30 2.1. A kormányalakítás .................................................................................................................................31 2.2. Miniszterek rekrutációja, szelekciója, karrierútja ..................................................................................32 2.3. Kormányfő, pártelnök, frakcióvezető ....................................................................................................34 2.4. A párt(háttér), mint kormányfői erőforrás és mint korlát.......................................................................35 2.5. A koalíciós kormány ..............................................................................................................................38 2.6. A tárcaelosztás a koalíciós kormányban ................................................................................................41 3. A kormányfő politikai erőforrásai és a kormány politikai egysége ..............................................................43 3.1. A kormányfő patronázs hatalma ............................................................................................................44 3.2. A kormány szerkezetének és létszámának meghatározása, feladatkörök elosztása ...............................45 3.3. A miniszterelnök személyes stábja és tanácsadói ..................................................................................47 3.4. A kormányfő személyisége, politikusi karaktere, vezetői stílusa...........................................................48 3.5. Közjogi és politikai feltételek és a kormányfői szerep ..........................................................................49 4. Miniszterelnök és kormány pozíciója nemzetközi összehasonlításban .........................................................51 5. Összefoglalás ............................................................................................................................................54 Ajánlott irodalmak ............................................................................................................................................54 Irodalom............................................................................................................................................................55 III. A Magyar közigazgatás kormányzati Irányitása .............................................................................................58 1. A magyar közigazgatás szervezete (és politikai irányítása) ..........................................................................58 2. Közigazgatás és politika klasszikus elválasztása ..........................................................................................60 3. A politikai közigazgatás................................................................................................................................62 4. A közigazgatás kormányzati irányítása. A politikai irányítás jogi, igazgatási és személyzeti eszközei ..........64 4.1. Jogszabályokkal történő kormányzás.....................................................................................................64 4.2. Vezetési és irányítási jogkör révén történő kormányzás ........................................................................66 4.3. A személyzeti hatáskör révén történő kormányzás: a patronázs közigazgatásban................................67 5. Kormányzati döntéshozatali folyamat és a kormány szervezete...................................................................71 5.1. A koordináció politikai és adminisztratív intézményei ..........................................................................72 5.2. Az államigazgatási egyeztetési eljárás ...................................................................................................72 5.3. A kormány hierarchizáltsága .................................................................................................................72 5.4. A Miniszterelnöki Hivatal......................................................................................................................74 6. Politikusi és köztisztviselői szerepek összefonódása ....................................................................................76

6.1. A politikai döntéshozatal elbürokratizálódása .......................................................................................76 6.2. Közhivatalnokok politikusi szerepben ...................................................................................................76 6.3. A köztisztviselői karrierút átpolitizálódása. Köztisztviselők a pártpolitikában. ....................................77 7. Összefoglalás. A közigazgatás átpolitizálódása ............................................................................................79 Ajánlott irodalom..............................................................................................................................................79 Irodalom............................................................................................................................................................79

1

Summary of the research work

Summary of the research work A. An abstract of the work The subject of the research was the relation between politics government and public administration in Hungary, with a special regard on the patronage system, as one of the means of political control on public administration. The main findings of the researc project are the followings; (1) the emerging pattern of relation between politics and civil service in Hungary is closer to the European model of separation than to the traditional American model of spoil-system; (2) there is no such a penetrating politicization of the civil service than in Belgium or in the Austrian proporz system, but stronger fusion than in the traditional British pattern; (3) the relative separation between politics and administration is more valid for the relation between the two type of actors (their appointment and career), than to their activity (policy-making). Hungary fits to the general tendency in Europe, that in contemporary democracies bureaucracies are involved at every stage in publicpolicy making. (4) However, political patronage in Hungary has been limited to the top echelons of the civil service; therefore public administration as a whole has been not politicized. The moderate usage of patronage in Hungary as one of the means of political control over public administration has been functional in order to create an effective and responsible government after the democratic transition.

B. A detailed summary (1Ba) Objectives proposed and how far they were achieved according to the submitted project description The subject of the research was the relation between politics government and public administration, with a special regard on their effect on democratic institution building and stabilization of the new democratic regime. On theoretical level the project included the question, that how far two principles of democratic theory (i.) democratic control over the bureaucracy to avoid bureaucratic rule oligarchy; (ii.) the separation of administration from party politics in order to keep the political neutrality of the civil service; may be reconciled to each other.

The aim of this Research Project was to describe and analyze that what kind of relationship emerged in Hungary after the abolishment of the nomenklatura system of the communist regime between politics government and public administration and between party politicians and civil servants. The following questions were scheduled to investigate in the research project: 1. the changes in political thinking regarding the relationship politics government and public administration; and between party politicians and civil servants. 2. legal and institutional changes concerning the position of public administration vis-a-vis the government and political parties; 3. the survival or revival of political appointments; 4. the legal and the de facto extension of political patronage; 5. what patterns of political linkages do parties and interest groups build up vis-a-vis public administration. 6. Finally the Research Project included the question, that to which extent can the emerging pattern of relation between politics and administration can contribute to the stabilization of democratic institutions, behaviour and attitude.

2


(1Bb) Description of the main reserach findings for the entire period of the project 1. The structure of the government was a result of the constitutional amendments of 1989 and that of 1990. The relationship between politics government and public administration; and between party politicians and civil servants was formed in many respects by the normative assumptions of the mainstream political thinking in the transition period. Analysing the political and spiritual climate of the transition period of 1988-1991, it became clear, that for all political actors, who initiated and supported the democratic transition, the focus was the separation of administration from party politics and from party government in order to keep the political neutrality and stability of the civil service. This normative thesis was set up by experts of the political parties, but it was also a part of a general mood in political thinking, which on one hand scheduled to limit the sphere of politics in general, and on the other hand scheduled the separation of power and checks and balances within the executive. The underlying assumption was a radical view of depoliticization among many opinion leaders. In this political thinking the neutrality of the civil service was not undestand as a partisan neutrality, i.e. the same loyalty to any government, independent of its political composition, but as an autonomy vis-avis the political leadership of the executive. The politicians in government, and civil servants themselves did not shared this view, but the assumption of the necessity and the feasibility of the separation between politics and public administrtation became strong among them as well. This assumption influenced the new legal and personal structure of government. 2. The separation of political leadership and civil servants within the traditional executive in Hungary was institutionalized by the following way. The political leadership of the executive is a cabinet government. The government is structured along ministries, each headed by a politician, i.e.the minister, who is a member of the cabinet (the political leadership of the executive), which is politically responsible to the parliament. The newly emerged constitutional approach to government separated political and administrative positions in the leadership of a ministry. Only two positions, the minister and the political secretary of state, whose role was scheduled after the pattern of the German parlamentarischer Staatssekretär. The minister is the political leader of the ministry, he is a member of the cabinet (government) and politically responsible to the parliament and to the prime minister. His political secretary is not a cabinet member, and his authority and responsibility is ambigueous; but he is a politician, usually a member of the parliament. Both of them may be changed by a political decision of the prime minister at any time, or when there is a government change. (1) The head of the administration of the ministry is the administrative state secretary (in the followings: state secretary), i.e. a permanent secretary, who is a civil servant. There are usually four deputies of the administrative state secretary (in the followings deputy state secretary), also civil servants, each of them is responsible for the administrtaive machine under him. The departments of the ministry are structured under these four deputy secretary of states, so these five top civil servants are responsible for the everyday running of the administration of the given ministry. Under the deputy secretary of state are the department heads, etc. In spite of the normative assumption, that there should be and there is a clear separation between ministers and political secretaries of the state as politicians on one hand, and sate secretaries and deputy state secretaries as civil servants on the other hand, and this separation coincides with the division line between politics and public administration, the sphere of politics extended further, over this borderline. The praxis and also the regulations and legal positions (as far as employment and responsibilities are concerned) indicate for the state secretaries and their deputies the same semiadministrative, semi-political position as for the politische Beamten in the Federal Republic of Germany. Their positions belong to the patronage positions of the members of the cabinet, i.e. of the political leaders of the executive: they belong to the category of the so called political civil servants. The two different aspects of this hibrid are the followings.


3

Firstly, the state secretaries are civil servants because: they need a special educational qualifications, working experience, a civil servant exam; they are not allowed to do any activity which is incompatible their impartial role in the public service; these positions are incompatible with political office or functions in political parties, interest organizations and any public role and apperance in the name of these political organizations (e.g. activity in electoral campaign); they can stand up as a candidate for elected public office only if they suspend their positions in the public administration for the time of the campaign (and if they are elected for the office); if they are dismissed from their position, they can get another senior civil servent position in the central public administration. But on the other hand, their semi-political role and the semi-political character of their position is partially accepted and reinforced by the law; the state secretary may take part instead of the minister in cabinet meeting and also in sessions of parliamentary committees i.e. the political role of the state secretary is legally accepted; the employer of the state sercetary is the minister; a statet secretary and a deputy state secretary can be dismissed at any time by the minister or the prime minisiter (political discretion); can be dismissed by the minister or the prime minisiter (political discretion) without any explanation. These legal regulations also shows, what the sociological line of this Project made clear; the selection (and deselection) of state secretaries and deputy state secretaries is though partly administrative, but partly a political selecton. Ministers appoint to these senior administrtaive positions from civil servants those, whose personal and political loyalty are strong to them. The statistical evaluation of the appointees to these state secretary and deputy state secretary positions shows a moderate politicization. About two-third of all the appointees has a previous career in the civil service, and about one-third of them are outsiders. Regarding that the Hungarian cicil service is not a closed system, it might be evaluated even as a moderate proportion. (2) To the second level of political patronage in ministries belong the ministerial cabinet, press office and public relations office. The ministerial cabinet include the private advisors and members of the personal staff of the minister. The press office and the PR office, if they exist, are not adjusted to the administrative hierarchy of the ministry, but under the direct control of the minister. The foundation of these organizational units in most of the ministries in the 1990`s are not the result of an administrative reform, but that of a gradual and spontaneous process. The employees of these units are sometimes civil servants, sometimes not. But the common feature of the personal of these offices, that many of them are chosen personally by the minister, so their employment is attached to the person of the minister. When the minister is dismissed, most of them also have to go, even if they are formally in a a civil servant position. The reason, why these political appointees of the minister may be in a civil servant status, is firstly that the political patronage character of them is formally not admitted, secondly that there is no special finance of these personal in the budget in the ministry, therefore they can be empoleyed formally only in a civil servant status. It also shows that there is not any general rule or administrative guideline on this area. The set up and the size of this units depends on the personal ambitions of the given minister. In the beginning of the 1990s they were exceptions, in the second half of the 1990s they are accepted and applied in most ministries.

4


(3) A few ministers and he prime ministers have a couple of personal advisors, who may be employees of the ministry or the Prime Ministers Office, or contracted as outsiders. The prime ministers tried to set up advisorial bodies, but the private consulting remained the practice. Most of the private advisors, secretaries and heads (and employees) of the above mentioned units have confidential relation of the minister, on the ground of some previous business, personal or political contact. The minister often brings his assistents from their party and or persons from his former political campaign staff. They belong directly to the political patronage power of the ministers. (4) The fourth group of potential political patronage consists various organizational units of the central public administration (offices, agencies, institutes and other authorities), which are under the direct control of the ministry. The heads of these units are usually appointed by the minister (or by the state secretary), who is an employer of them as well. In 1995 the Minister of Education and Culture controlled 41 directorial positions of public institutions under ministerial control (national libraries, operas, theatres, cultural institutes etc.). The appointees to these positions are usually are experts, public figures of the given area, whose view are close to the policy of the given minister and or the government. The comparative analysis In the reserach proposal I have differentiated between the American and the European model of the relation between politics and public administration. Within the European development three major pattern have emerged in the 20 century. Firstly, the politically neutral British Civil Service, secondly the German and French state bureaucracy, which traditionally embodies the common good, vis-a-vis the politicians, and thirdly the patronage system of the so called consociational democracies (e.g. the Austrian proporz-system). The neutrality of the civil servants has different meaning in the British and the Continental (Austro-german, and partly French) context. In the first case the civil service serves the government; neutrality means loyalty to the given government (and to the policy of the ruling party) without any precondition. In the German (and Austrian, and partly in the Hungarian) case political neutrality, however, means the embodiment of the common good by the Berufsbeamtentum, i.e. it has its own concept of the public good vis-a-vis the party interests represented in the parliament. Among the three types of politician-civil servant relation, the British pattern excludes political patronage, the German and French applies Herrschaftspatronage to a certain extent, while the Benelux-Austrian Konkordanzdemokratie applies both the means of Herrschaftspatronage and Versorgungspatronage. (The Herrschaftspatronage aims the political control of the civil service, while Versorgungspatronage rewards party activists and other supporters.) The extension of the former is moderate, of the latter is extended. Several level of the analyses support the assumption, that the emerging Hungarian patronage system is limited to Herrschaftspatronage, i.e. similar to the German pattern. Although politische Beamten are not differentiated within the Hungarian civil service, as in Germany, a clear legal borderline is drawn between career and political patronage areas of the high civil service. Career patterns of politicians and civil servants are also different, and do not show such a strong fusion as e.g. in the French case. My research findings support the three original hypothesis of the reserach proposal;

1) the emerging pattern of relation between politics and civil service in Hungary is closer to the European model of separation than to the traditional American model of spoil-system. 2) there is no such a penetrating politicization of the civil service than in Belgium or in the Austrian proporz system, but stronger fusion than in the traditional British pattern, 3) the relative separation is more valid for the relation between the two type of actors (their appointment and career), than to their activity (policy-making). Hungary fits to the general tendency, that in contemporary democracies bureaucracies are involved at every stage in public-policy making. 4) Political patronage in Hungary has been limited to the top echelons of the civil service; therefore public administration as a whole has been not politicized. On the other hand the moderate usage of


5

patronage in Hungary as one of the means of political control over public administration has been functional in order to create an effective and responsible government after the democratic transition.

(1Bc) Methodology In the theoretical part of the research I did not find difficult methodological problems. On the empirical side, however, firstly I had to confront to great difficulties in collecting data in the Hungarian ministries. Under the level of deputy state secretary personal files are not available for the public and for research as well. However, state secretaries and deputy state secretaries amount to about 100 persons in governmental level in a given govrenment, so the number of them was about 200-250 between1990-1996, i.e. enough for a cereer analyses. Secondly, in the case of many cadres of the communisrt regime, it was difficult the separation of administrative and political careers, which, as one of the consequence of the nomeklatuira system, were fused with each other.

I. Demokrácia és patronázs.

6

I. Demokrácia és patronázs. Politikusok és köztisztviselők viszonya A nyolcvanas-kilencvenes évek politikai fordulatának egyik alapvető ideológiai tétele az "állampárt" lebontása, a politika és az államigazgatás összefonódásának megszüntetése, az állami bürokrácia depolitizálása a nómenklatúra-rendszer megszüntetése volt. A cél a köz- és szakigazgatás, valamint más, állami funkciókat ellátó közszolgálati intézmények politikától való függetlenségének a megteremtése volt. Az egykori politikai ellenzék mellé felsorakozott ehhez egy sor társadalomkutató, jogász, politológus, szociológus, akik a közigazgatás weberi értelemben vett szakszerűségét és politikai értelemben vett semlegességét hangsúlyozták. A pártállami szerkezetek lebontását célzó demokratikus program igazolására egy olyan, szaktudományos igényű munkákat is átható közfelfogás alakult ki, amely szerint a modern demokráciát és jogállamot pártpolitika és közigazgatás teljes elválasztása jellemzi1: a politika a párt- és csoportérdekek, míg a politikailag semleges és autonóm közigazgatás a közérdek és a közjó világa. E szakmai- és közfelfogás a következőképpen foglalható össze: (1) a közigazgatást a politika pusztán a joganyagon keresztül irányít(hat)ja: az államigazgatásban a közhivatalnokok előmenetele a szakértelem és a teljesítmény alapján történik. (2) A közhivatalokat választás útján elnyerő politikusoknak nincsen, vagy csak igen korlátozott körű a közhivatali pozíciókba való kinevezési jogköre: elválik tehát egyrészről a végrehajtóhatalom politikai csúcsa, nevezetesen a kormány, másrészről az adminisztráció, az államigazgatás egész intézményi és személyi apparátusa. (3) A fenti követelményektől való eltérés így a tévesen kliensrendszerként emlegetett politikai patronázs olyan deviancia, amely nem felel meg a demokratikus politika és jogállamiság normáinak és nyugati gyakorlatának. Az alábbi írás tézise, hogy a (párt)politika és közigazgatás viszonyáról Magyarországon kialakult fent ismertetett felfogás féloldalas és nem felel meg sem a demokratikus közigazgatás normatív elveinek, sem pedig politika és közigazgatás demokráciákban kialakult tényleges gyakorlatának. Egyrészt ugyanis a normatív dimenzióban a közigazgatás autonómiája és politikai neutralitása mellett létezik egy ezzel szembenálló, ezt ellensúlyozó (és ennek nem alárendelt) norma, nevezetesen a közigazgatás demokratikus, illetve politikai kontrollja2. Másrészt a nyugati demokráciákról kialakult hazai politikakép sem felel meg a demokrácia tényleges gyakorlatának. Részben ugyanis a közigazgatás politikai vezetés felé való felelősségének elve, részint pedig a modern pártrendszerek kialakulásának eredményeként politika és közigazgatás széles körben összefonódik, és egy sor területen a politikai patronázs rendszere működik. Demokrácia és patronázs ezért nem egymással szembenálló, hanem összetartozó fogalmak. A kormányzat a modern demokráciákban kisebb-nagyobb mértékű politikai patronázson nyugszik. Mielőtt azonban a patronázs mértékére és konkrét intézményi formáira rátérünk, igazoljuk, hogy itt nem valamilyen "devianciáról" van szó, s áttekintjük a patronázs kialakulásának valamint működésének politikai-intézményi magyarázatait. Némely normativ demokrácia felfogással szemben ugyanis a pártokra és választásokra épülő képviseleti demokráciák természete, logikája magában hordja a patronázs intézményét.

1

Kétféle érvrendszer jelent meg ennek igazolására:

az egyik a funkcionális-rendszerelméleti, a másik a jogállami megközelítésé. 2

A két norma ellentmondását a teoretikus (Weber; Etzioni-Halévy, Page, Smith, stb. és a leíró-institucionaslista munkák (Hesse-Ellwein, Mény) munkák egyaránt tárgyalják. Weber például, akinek a bürokrácia-elméletére a közigazgatás politikától való függetlenségének szószólói oly gyakran hivatkoznak, a közigazgatás feletti politikai kontroll megteremtését tartotta a modern politika egyik legnagyobb kihívásának (Weber 1988, 333).

7


1. Két kinevezési elv A patronázs a szűkebb értelemben vett politikatudományi irodalom fogalma, amely a modern kormányzati rendszerekben kialakult kinevezési elvek egyikére vonatkozik. Nevezetesen arra, amikor a közhivatalba történő kinevezés nem szaktudáson vagy hivatali érdemeken, hanem politikai bizalmon és lojalitáson alapul. A (pártelvű) politikai kinevezési elv verseng a modern kormányzatban kialakult másik, szaktudáson és hivatali előmenetelen alapuló bürokratikus kinevezési elvvel.3 A politikai patronázs intézményében a végrehajtóhatalom demokráciákra jellemző belső feszültsége fejeződik ki: a közigazgatás autonómiája, pártpolitikától való függetlensége vs. a demokratikus politikai kontroll ellentmondása. A két kinevezési elv általában a végrehajtóhatalom két egymástól többé-kevésbé elkülönült politikai és adminisztratív szférájában érvényesül. Elválik egymástól a demokratikus választáshoz kötött, a végrehajtóhatalom csúcsát jelentő viszonylag szűk politikai-kormányzati szféra és az általános adminisztrációt végző közigazgatás egyre hatalmasabbra duzzadó apparátusa. A politikai-kormányzati szféra a választott politikusok területe, akik a politikai irányítás, a kormánypolitika letéteményesei. őket politikai elvek4 vezérlik, és legitimitásuk a választásokon elnyert demokratikus mandátumból származik. A közigazgatás a közhivatalnokok világa. Az ő feladatuk az általános szabályalkalmazás, és legitimitásukat is ebből, a törvényalkalmazáson alapuló közszolgálatból nyerik. A közalkalmazottak kinevezési (előmeneteli) rendje a képességeken, teljesítményen és a "szenioritáson" (szolgálati időn) nyugszik. Míg politikus bárkiből lehet ha a szavazók megválasztják, a közszolgálatba való belépés megfelelő képzettséget, iskolai végzettséget követel. A patronázs fogalma tehát az állami hivatalokat betöltő e két fő szereplő, politikusok és köztisztviselők viszonylatában értelmezhető.

2. Közigazgatás és politika klasszikus elválasztása A századforduló évtizedeinek, majd az egész huszadik századnak egyik alapvető trendje a végrehajtóhatalom politikai-kormányzati és közigazgatási szféráinak elválása, ill. a két szféra közti elkülönülés fennmaradása volt. Ez egyrészt az elválasztás normatív felfogásának (Mény, 1991, 273 és 287), másrészt az államapparátus roppant felduzzadásának a következménye. A közalkalmazottak serege a nagyobb államokban a századeleji néhány tízezres létszámról több százezeres, majd milliós nagyságrendűre ugrott5 A központi közigazgatásban foglalkoztatott civil servant státusu köztisztviselők száma Angliában a 19. század elejétől az 1980-as évekre 20.000-ről 500.000-re nőtt, Németországban pedig a Beamten-ek száma szövetségi szinten ekkorra meghaladta a 300.000-t.6 Az ennél szélesebb kört jelentő közalkalmazottak száma Olaszországban a 19. század végétől az 1980-as évekig 50.000-ről csaknem 2.000.000-re ugrott (Mény, 1991 238), míg Németországban 1875 és 1981 között a közalkalmazottak száma 524.000-ről 3.728.400-re nőtt (Wunder, 1986, 72 és 170). E hatalmas bürokrácia működtetése és hatékony politikai irányítása csak úgy vált lehetségessé, ha az intézményrendszerét és személyzetét formális szabályok alá rendelték és a politikai vezetés napi változásaitől függetlenítették.7 A századfordulóra kiépült hatalmas alkalmazotti és hivatalnoksereg

3

A pártelv kinevezési elv mellett szintén szembenáll a bürokratikus elmeneteli rendszerrel és a politikai patronázs részét képezi a vallásfelekezeti ill. egyházi, valamint a szakszervezeti- ill. érdekszervezeti patronázs. Az elbbi fontos szerepet játszott Németországban, az utóbbi ma is a patronázs-rendszer része pl. Belgiumban (Moulin, 1975). 4

Értékek, ideológia vagy és pozíció, hatalom (Körösényi, 1993, 15-16).

5

A közhivatalnokok közalkalmazottakon belüli száma és aránya a jogrendtl függen az orszagonként eltér.

6

Ez az összes német közalkalmazottaknak csak kb. 10%-a, a többit a tartományok és az önkormányzatok foglalkoztatják (Wunder, 1986, 170). 7

Angliában a hatékony kormányzás igénye hívja életre a politikától elválasztott (de annak alárendelt) civil service-t (Parris).


8

nagyrészét így a politikai változások a demokratikus választási ciklusok pozíciójában már nem érintették. A századfordulóra kialakult a közigazgatás és politika elválasztásának teóriája és a közigazgatás működésének klasszikus felfogása, ami röviden a következőképpen foglalható össze. A közigazgatás bürokratikus szervezet, amelynek működését világos, rögzített belső szabályok irányítják. Szervezeti felépítése hierarchikus, az alá- és felérendeltség szigorúan szabályozott láncolata érvényesül (minden alárendelt feljebbvalója utasításait hajtja végre). A működést irányító szabályok racionális-jogi legitimációval bírnak. A döntések személytelenek, s az általános szabály egyedi esetre való alkalamazását jelentik. A hivatalnokok rekrutációja és előmenetele szaktudáson és érdemeiken alapul. A közigazgatási hiarerchia élén a politikai vezetés áll. A politika és a közigazgatás adminisztráció azonban két egymástól eltérő és élesen elválasztott terület, amelyek között munkamegosztás áll fenn: politikus és közhivatalnok szerepe, funkciója, felelőssége és legitimációja ezért élesen eltér egymástól (Dunleavy-OLeary, 1987, 169; Aberach et.al., 1981, 4). A politikus dönt, a közhivatalnok a döntést végrehajtja. A politikus korábban a fejedelemnek, később a parlamentnek illetve a választóknak tartozik felelősséggel, a közhivatalnok a feljebbvalójának, ill. végső soron a közigazgatási hierarchia csúcsán elhelyezkedő politikai vezetésnek. A politikusi döntések (uralom) legitimációja demokratikus, a közhivatalnokoké bürokratikus: az első a választásokon elnyert felhatalmazásban, a második a személytelen szabályalkalmazásban áll. Politikus és közhivatalnok viszonyát tehát egyrészt a szerepek elválasztottsága, másrészt az alá- s fölérendeltség határozza meg. A politikus felel a döntések tartalmáért a választóknak, a közhivatalnok a végrehajtás hatékonyságáért a politikai vezetésnek. A klasszikus elválasztás tanát foglalja össze az 1. táblázat. 1. táblázat - A klasszikus elválasztás ideáltipikus-sémája POLITIKA

KÖZIGAZGATÁS

AKTOR

hivatásos politikus

köztisztviselő

SZEREP

vezetés

adminisztrálás

FUNKCIÓ

döntés

végrehajtás

LEGITIMÁCIÓ

demokratikus

bürokratikus

FELELőSSÉG

választóknak

politikai vezetésnek

INTÉZMÉNY

kormány

közigazgatás

A klasszikus elválasztás előnyei Politika és közigazgatás elválasztásának előnyei amelyeket a klasszikus elválasztás tanának kialakulása óta a különböző megközelítések egybehangzóan hangsúlyoznak (Mény 1991, 262; Dunleavy-OLeary 1987, 169; Wichmann, 1986) a következők: (1) Stabilitás és folyamatosság létrejötte a közigazgatásban, függetlenül a kormányzat szintjén történő politikai és személyi változásoktól. (2) A meritokratikus elv érvényesülése a rekrutációban: előírt iskolai végzettség szakképzettség, verseny(vizsgák) stb. révén. (3) A neutralitás a végrehajtásban: az állampolgárok egyenlő, pártatlan kezelése. (4) A személytelenség. (5) Az általános szabályok szerinti, a (politkai) feljebbvalók és az érintettek (állampolgárok) számára egyaránt kiszámítható működés.

9


A klasszikus elválasztás elve néhány évtizedig normává, politika és közigazgatás közti kívánatos viszonyról alkotott közfelfogás alapjává vált, s jogintézményi reformok révén azt ténylegesen formálta. Bár politika és közigazgatás elválasztása általánosan elfogadott normává vált és intézményesült a századforduló évtizedeiben, a gyakorlatban azonban csak jelentős korlátokkal érvényesült, s a politikai patronázs rendszerét mégsem tudta teljesen kiszorítani. Egyrészt ugyanis maradványaiban továbbéltek a tradicionális politikai patronázs technikái, másrészt újak keletkeztek a pártoknak a kormányzati rendszerbe, pontosabban a végrehajtóhatalomba való behatolása, valamint a szociális állam kiépülése (Leistungsvewaltung) következtében. Az elválasztás normatív és intézményi érvényesülése mellett minden kormányzati rendszerben megjelent, illetve fennmaradt a politika és közigazgatás összefonódásának a tendenciája is. A bürokratikus kinevezés elvének konkurrálnia kell a patronázs kisebb-nagyobb mértékben érvényesülő elvével. Jelen írás ennek magyarázatát keresi az alábbiakban. Előszőr kimutatjuk, hogy klasszikus elválasztás tana maga sem mentes belső elméleti ellentmondásoktól (3. pont). A továbbiakban áttekintjük a patronázs politikaelméleti (4. pont), közigazgatástani (5. pont), szociológiai (6.pont) magyarázatait. Írásunk harmadik részében pedig a patronázs alkalmazásának típusait és kiterjedését tekintjük át az európai demokáciák példáin keresztül (7. és 8. pont).

3. A kasszikus elválasztas tanának elméleti problémája: a semlegesség értelmezése Politika és közigazgatás kasszikus elválasztasának tana egy olyan belső elméleti problémát, ellentmondást tartalmaz, amely normativ szinten is korlátozza érvényességét: ez a közigazgatás semlegességének értelmezése. A közigazgatás politikával szembeni semlegessége a liberális demokrácia egyik alapvető mítoszává vált (Mény, 1991, 287), a semlegesség pontos értelme, s különösen viszonya a közigazgatás felelősségéhez azonban kevéssé tisztázott. (1) A közigazgatás semlegességének egyik felfogása, amikor az a végrehajtás módjára vonatkozik. A semlegesség itt a törvények pártatlan, részrehajlásmentes alkalmazását, a pártatlan ügyintézést jelenti: az egyes állampolgárok ügyeinek egyenlő, pártatlan (értsd: elfogultságmentes) elbírálását, azaz a törvény azonos módon való értelmezését és alkalmazását az ügyfél személyétől függetlenül (személytelenség elve). A semlegesség a jog uralma a közigazgatásban. Ez nem jelenti azt, hogy a törvények nem tennének különbséget az állampolgárok egyes csoportjai között. Csak annyit jelent, hogy az állampolgárok között a törvény, s nem a hivatalnok tesz különbséget. Az utóbbi feladata az általános szabály (törvény) egyes esetre való alkalmazása. A pártatlan ügyintezés ezen értelmezése része a 19. századtól dominánsssá vált európai közigazgatási felfogásnak, közhivatalnoki etosznak, s része a klasszikus elválasztás tanának is. (2) A közigazgatás politikai semlegességének másik jelentése, hogy a közigazgatás nem vesz részt a politikai döntesekben, hanem pusztán a politika végrehajtója. A közigazgatás semlegessége nem jelent tehát politikamentességet, legfeljebb a közigazgatás önálló politikai szerepének hiányát. A közigazgatás a politika eszközévé válik (Mayntz, 1985, 64). Amit gyakran a közhivatalnok politikai semlegességének, pártatlanságának neveznek, az valójában a kormány változó pártösszetételéhez igazodó "pártosságot" jelent (Rose, 1988, 192): a közhivatalnok a mindenkori kormányt kiszolgáló politikai kaméleon. Ez a felfogás szintén illeszkedik a közigazgatás és politika klasszikus elválasztásának téziséhez. (3) Ha a közigazgatás semlegességének értelmét politikai síkon keressük, akkor meg kell különböztetnünk a közigazgatás politikai semlegessegének illetve politikától való függetlenségének fogalmát. A közigazgatás politikai semlegessége esetében a semlegesség nem a politikai döntésre, hanem annak végrehajtására, a végrehajtás módjára vonatkozik, s megfelel a fennt tárgyalt két felfogásnak: a pártatlan ügyintézésnek és a közigazgatás (politikai) eszköz felfogásának. Ezzel szemben, ha a közigazgatás politikától független, azaz autonóm tevékenység, akkor a közigazgatás maga tölt be politikai funkciót: a bürokrácia uralma jön létre. A közigazgatás autonómiája, politikától való függetlensége ellentmondásban van a közigazgatás feletti politikai kontroll normatív követelményével, és így demokráciában a demokratikus kontrollal is, valamint ellentmond

10


a klasszikus elválasztás tanának. A végrehajtóhatalom, illetve a közigazgatás politikától való függetlenségének normatív követelménye végső soron a hivatalnok- vagy szakértő-kormány követelményéhez, és a politikai kormány elutasításához vezet (Rose, 1968). A klassszikus elválasztás tana tehát nem tartalmazza a közigazgatás autonómiájának, azaz politikától való függetlenségének a követelményét: sőt, ellenetben van vele. A közigazgatás politikai semlegessége csak politikai felelősségének keretei között értelmezhető: nem politikai függetlenséget, hanem éppen a közigazgatás politikának alárendelt eszköz-jellegét jelenti. Ennek hangsúlyozása azért szükséges, mert közigazgatás és politika elválasztasának tézisét Magyarországon gyakran úgy értelmezik, hogy az nem egyszerűen a közigazgatás politikai semlegességét, hanem politikatól való autonómiáját jelenti. Ez a felfogás a hatalommegosztás illetve a hatalmak elválasztásáról szóló tan olyan radikálizálását jelenti, amely túlmegy a klasszikus elválasztás tanán, s azzal nem igazolható. (4) A közigazgatás klasszikus tanának további problémáját alkotja a közigazgatási szakszerűség viszonya a politikai semlegességhez (azaz politikai felelősséghez). A klasszikus bürokrácia elmélet két, egymásnak ellentmondó előfeltevéssel él: egyaránt feltételezi a közigazgatás szakszerűségét és politikai felelősségét (azaz semlegességét). A közigazgatási szakszerűség azt jelenti, hogy a bürokrácia műkösését és eljárásait a szakszerűség azaz a politikától független szempont vezérli. A közigazgatás politikai felelőssége ezzel szemben azt jelenti, hogy a bürokrácia felelősséggel tartozik valamely felsőbb politikai autoritásnak, parlamentáris demokrácia kormányzati rendszerében a kormánynak, ill. a kormány valamely tagjának (miniszter). A szakszerűség követelménye így ellentétbe kerülhet a közigazgatás politikai semlegességének követelményével (Bendix, 1971, 147-8), az eszköz szereppel. Hogy mit jelent a közigazgatás autonómiájának illetve szakszerűségének potenciális ellentmondása a közigazgatás politikai kontrolljával, azt a parlamentáris kormányzat egyik fontos normájának, a miniszteri felelősség elvének a példáján illusztráljuk. Parlamentáris rendszerben a kormány, s az egész végrehajtóhatalom (közigazgatás) felletti demokratikus kontroll alapvető intézménye a miniszterek elszámoltathatósága. A miniszter parlamenti (politikai) felelőssége csak akkor teremthető meg, ha kontrollt gyakorol a felelősségi körébe tartozó minisztérium és közigagatási gépezet felett, azaz vezeti, irányítja azt. (Hesse-Ellwein, 1992, 339-340) A közigazgatás politikai felelőssége a miniszter parlamenti felelősségén keresztül jut érvényre. Ha a közigazgatás apparátusa nem tartozik felelősséggel a politikai vezetés (miniszter) felé, akkor egyben a közigazgatás feletti parlamenti (demokratikus) kontroll is megszűnik: a bürokrácia uralma jön létre8. A közigazgatás autonómiájának (politikai függetlenségének) illetve szakszerűségének az elve ezért szembekerül a közigazgatás politikai felelősségének elvével, esetünkben a bürokrácia demokratikus kontrolljával.

8

Ennek hatalmas szociológiai irodalma van; lsd. egyebek mellett Bendix, Etzioni-Halévy, Marx, Mommsen, Rourke, Self, Smith, Weber munkáit.

11


4. A patronázs politikaelméleti magyarázatai és két típusa A modern kor bürokratizálódási tendenciáival szemben a választott politikusok részéről állandó törekvés jelentkezik a közhivatalok (legalább legfelső szintjének) átpolitizálására, a politikai patronázs fenntartására vagy kiterjesztésére. A patronázs ugyanis a legfontosabb eszköz egyrészt a közigazgatás feletti politikai kontrollnak, s a kormányzati program megvalósításának, másrészt politikai híveik és támogatóik megjutalmazásának. A politikai patronázs alkalmazása a közigazgatás felső központi illetve szövetségi szintjén, a központi állami hivatalok (minisztériumok, stb.) magasrangú köztisztviselőinek szintjén kissebnagyobb mértékben általánosan jelentkezik, természetesen országonként eltérő mértékben, mint ahogy eltérő mértékben nyúlik le a központi közigazgatás középső és alsó rétegeibe.9 A patronázs alkalmazásának három általános elméleti magyarázata van. Az első a politikusok hatalom-orientáltsága (office seeking game). Ez a legáltalánosabb magyarázat, amely szerint a hatalom, amelynek gyakorlása a politika célja, (részint) éppen pozíciók feletti rendelkezéssel gyakorolható. Politikusok és hivatalnokok közti pozícióharc ezért két érdekcsoport hatalmi harcaként is értelmezhető. Minden szereplő célja saját politikai erőforrásainak növelése, azaz a pozicionális és materiális javak felett való rendelkezés.10 A patronázs második magyarázata a patronázs-pozíciók jutalomként való alkalmazása, szétosztása. A pozíciók olyan erőforrást jelentenek, amely átválthatóak azok szétosztásával politikai támogatás szerzésére vagy annak növelésére. A lojalitás (pártfegyelem) fenntartása, vagy növelése érdekében pozíciókat kell juttatni a parlamenti frakció tagjainak, a koaliciós partnereknek, a párhívek és személyes lekötelezettek szélesebb körének, a kampány-támogatóknak és aktivistáknak.11 A patronázs alkalmazásának harmadik magyarázata a patronázsnak a közigazgatás, a bürokrácia feletti kontroll eszközeként való felfogása és alkalmazása. A politikai vezetésnek (kormánynak) politikai törekvései megvalósítása szempontjából döntő fontosságú, hogy lojális köztisztviselői karral rendelkezzen. Ha az nem lojális, nem, vagy csak kisebb hatékonysággal tudja politikáját megvalósítani. Ez éppúgy érvényes egy demokratikus, mint bármilyen más kormányzati rendszerben. A normatív demokrácia-elmélet szempontjából a kérdés a következő: évényre jut-e a választók többsége által megszavazott politika.12 A patronázsnak két nagy általános típusát az "uralmi-" és a "gondoskodó patronázst" különboztethetjük meg. Az "uralmi-patronázs" célja a patrónus befolyásának kiterjesztése vagy fenntartása a bizalmi emberek fontos döntéshozó pozíciókba való kinevezése révén (Wichmann, 1986, 37 és 46). A "gondoskodó-patronázs" a párthívek hivatallal, pozícióval való megjutalmazását célozza; nem elsősorban az motiválja, hogy a betöltött pozíció révén mennyire nő a patrónus befolyása a döntéshozatalra, hanem az, hogy a kiosztott pozíció, hivatal mit nyújt a megjutalmazott 9

A patronázs méreteit tekintve felteheten a helyi politikában a leginkább kiterjedt. Ezzel, a jelen írás keretein kívül es területtel a politikai szociológia mellett elssorban a helyi politika a városi szociológia irodalma foglalkozik. 10

E kétféle "zsákmány" természetérl lásd a rational choice theory irodalmát.

11

A brit kormány általában mintegy 100 tagja a többségi párt parlamenti képviselibl kerül ki. 1992-ben a választásokon gyztes Konzervatív Párt kampányfnöke, Chris Patten, vereséget szenvedett saját kerületében, így nem jutott be a parlamentbe. A gyztes párt vezére, Major miniszterelnök a hong-kong-i kormányzói pozícióval kárpótolta. A jutalmazás legtipikusabb eszköze talán a nagyköveti kinevezés; a nagyköveti hivatal a legtöbb demokráciában a kormány rendelkezésére álló patronázspozíció. 12

A patronázs három fenti magyarázatában a patronázs a politikusok racionális viselkedésének a következménye. A második és harmadik magyarázat megkülönbözteti a politikusok motivációs rendszerét: az egyik politika-, a másik hivatal-orientált politikus-típust feltételez. De akár ideológia, értékrend vagy egy meghatározott politikai program, akár pusztán a hivatal megszerzése jelenti is a politikusi cselekves motivációs alapját, a politikai patronázs egy bizonyos körben történ alkalmazása számára egyaránt racionális cselekvést jelent.

12


párthíveknek (egzisztencia, karrier). A modern pártrendszerekben az utóbbi inkább a párton belüli, mint a közigazgatás feletti kontroll eszköze. A patronázs fenti három magyarázata közül az első és a harmadik inkább "uralmi", a második inkább "gondoskodó-patronázsként" értelmezhető. A patronázs e két típusa közül jelen írás témája az uralmi-patronázs, az is elsősorban a közigazgatás feletti politikai kontroll szempontjából13. Az általános bürokratizálódási tendencia, az államapparátus hatalmasra duzzadása különös jelentőséget ad a közigazgatás feletti politikai konroll kérdésének. Ha a köztisztviselői kar neutrális, a politikusi döntések egyszerő végrehajtója, akkor érvényesül a klasszikus elválasztás politikai döntés és adminisztratív végrehajtás között. Még ha a köztisztviselői kar egészének neutralitását, valamint politikai döntés és adminisztratív végrehajtás teljes elválasztottságát feltételezzük is, egy politikus ebben az esetben is szükségét érezheti egy olyan, az általa irányított közigazgatási hierarchia legfelső szintjén elhelyezkedő főtisztviselői körnek, amely iránta személyes lojalitással bír, s amelyben személyesen megbízik. A patronázs ennél szélesebb körben való alkalmazására a fenti három magyarázat mellett szerepet játszik az is, hogy amint később látni fogjuk a bürokrácia politikai neutralitása irreális feltételezés.

5. A patronázs közigazgatástani magyarázata: a politikai közigazgatás A klasszikus elválasztás tana szerint a döntéshozókkal szemben a köztisztviselők csak a döntések egyszerű végrehajtását végzik, ami politikai értelemben neutrális tevékenység, azaz a közigazgatás a politika eszköze marad, és a politikai patronázs eddigi magyarázatainál nem léptünk ki az előfeltevések ezen köréből. A döntéshozatal és a végrehajtási tevékenység szociológiájának áttekintése azonban azt mutatja, hogy ez az előfeltevés nem tartható. Ennek egyik oka a döntéshozatal természetében keresendő. A köztisztviselők nem egyszerűen a politikusi döntések végrehajtói, hanem részesei annak (Dogan, Mény, Heclo, Suleiman). A döntéselőkeszítés ugyanis az egyre hatalmasabb bürokratikus apparátus feladatává válik. A központi közigazgatás szervei, a minisztériumok például elsősorban nem végrehajtó, hanem döntéselőkészítő és döntéshozó szervek14. A törvénytervezetek előkészítését, de a hosszabb távra szóló reformmunkálatokat is közhivatalnokok végzik, a döntések jelentős részét, különösen a rutinszerű napi döntéseket maguk a köztisztviselők hozzák meg.15 A politikusok ezért csak a köztisztviselői apparátusra támaszkodva, velük együttműködve érhetik el politikai céljaikat. A döntéshozatali folyamatban a köztisztviselők a politikusokkal szemben szakmai fölényben vannak és információs monopóliummal rendelkeznek (Mayntz, 1985, 66). A közigazgatás egy-egy területét irányító politikusok nagymértékben rá vannak utalva az alájuk rendelt állandó köztisztviselői karra. A köztisztviselők szakmai fölénye különösen azokban az országokban erős mint például Anglia, ahol a minisztert sem képzettsége, sem megelőző politikai karrierje nem köti az adott tárcához, amelyet irányít. A köztisztviselők információs monopóliuma nemcsak azt jelenti, hogy a politikusok döntési helyzetben rá vannak utalva a részletinformációkkal rendelkező hivatalnokora, hanem azt is, hogy a köztisztviselők aktív részesei a politikai napirend formálásának. Az adott tárca kompetenciakörébe levő területekről érkező új információk (különböző követelések, konflikusok,

13

A kérdés itt a választott politikusok köztisztviselk feletti kontrollja, azaz a végrehajtóhatalom mködtetése, míg a "gondoskodó-patronázs" a politikai párt, mint választási gépezet mködtetésére, a politikai mozgósítás problémájára kínál egy megoldási technikát a támogatók és aktivisták jutalmazásával. Elöbbi a kormányzás, utóbbi a politikai támogatás megszerzésének az eszköze. A "gondoskodó patronázssal" a pártrendszer irodalom foglalkozik (lsd. például Shefter, Weingrod, Wolfinger). 14

A minisztériumok egy része általában döntéshozó és végrehajtó, másik része kizárólag döntéselkészítdöntéshozó szerv, míg a végrehajtást szervezetileg elkülönült dekoncentrált területi, vagy helyi apparátusok végzik. 15

Nem ritka, hogy a köztisztviselk még a törvényhozás bizottsági ülésein is résztvesznek, mint például az Egyesült Államokban, vagy Ausztriában (Neisser, 1991, 141).

13


feszültségek, stb.) szelektálasával nagymértékben befolyásolják, hogy mely ügyek kerülnek politikai szintre, döntés elé16. A közhivatalnokok hatalmi helyzete a fölébük helyezett politikusokkal szemben egyaránt érvényesül a döntéshozatal olyan különböző szintjein, mint (1) a napi politikai-adminisztratív rutin, (2) a törvénytervezetek előkeszítese17, vagy (3) az intezményi-politikai reformok. A másik magyarázat, amiért politika és közigazgatás merev elválasztasáról szóló klasszikus tanítás nem tartható, a végrehajtás természetében keresendő. A klasszikus elválasztás felfogása szerint a köztisztviselők a politikusi döntések végrehajtói, önálló szerepük nincsen: a közigazgatás a politika által kitűzött célok megvalósításának egyszerű eszköze. A döntések végrehajtása, a szabályalkalmazás azonban nem egyszerűen neutralis tevékenység: a köztisztviselők jelentős formális mérlegelési jogkörrel (közigazgatási diszkréció) és még nagyobb informális szabadsággal rendelkeznek a végrehajtás során. A döntés és végrehajtás közti merev dichotómia sokszor meglehetősen mesterséges. A közigazgatási működés tulajdonképpen végtelenített döntéshozatali láncként is felfogható (Molnár, 1994, 7) mégha ezek a döntesek nem is mindig formalizáltak és legitimáltak, s nincsenek döntésként kezelve amelyek jelentősen befolyásolhatják az eredeti politikai szintű döntes tartalmát. A végrehajtás nem más, mint a döntéshozás folytatása más eszközökkel, ahol azonban már mások a döntéshozók (Mény, 241). A döntéshozatal és a végrehajtási tevékenység áttekintése során láthattuk, hogy a közigazgatási bürokrácia miként az elmúlt évtizedek politikai szociológiai munkái egybehangzóan megállapítják (pl. Suleiman, 1984, 4-7; Mény, 1991, 240) annak minden lépésében aktív szerepet játszik. A közigazgatás informális hatalommal rendelkezik a döntéshozatalban és formális diszkrécióval (szabad mérlegelési joggal) a végrehajtás jelentős területein, így nemcsak adminisztratív funkciót tölt be, de politikai szerepe is van. A közigazgatás politikai értelemben tehát nem neutrális tevékenység: a klasszikus elválasztás mégha, mint norma fennmaradt is a gyakorlatban fikció. A közhivatalnoki réteg politikai hatalommal és befolyással bír, s miként a bürokrácia fogalma jelöli, uralmi rendszert alkot. Ez magyarázza, hogy a politikusok számára miért olyan fontos a köztisztviselői kör feltétlen lojalitása, mégpedig nemcsak jogi, hanem politikai értelemben is. A patronázs a bürokrácia hatalmának ellensúlyozására alkalmas egyik eszköz a politikai vezetés kezében. Politikusok és köztisztviselők viszonylatában a patronázs alkalmazása teszi lehetővé, hogy a választott politikusok a bürokrácia felett némi kontrollt gyakoroljanak.18

6. A patronázs szociológiai magyarázata: a bürokrácia, mint politikai aktor és közhivatalnoki kar átpolitizálódása A közhivatalnoki kar semlegességét tételező nézetek arra a fikcióra építenek, hogy a bürokráciának nincsenek saját érdekei, a köztisztviselői kar illetve az őt alkotó társadalmi csoportok nem rendelkeznek csoportérdekekkel, értékekkel, eszmékkel, stb. A társadalomtörténet, a szociológia és az elitkutatás elmúlt évtizedekben elért eredményei ezzel szemben azt mutatják, hogy a köztisztviselői réteg nem társadalom feletti, hanem saját csoportérdekkel és szerepfelfogassal rendelkezik. Ez egyaránt érvényes a közigazgatásra, mint szervezetre, illetve a közhivtalnoki karra, mint funkcionális csoportra. Az köztisztviselői kar érdekcsoportként való felfogását három tényező is 16

Bachrach és Baratz hatalom-elméletébl tudjuk, hogy nemcsak a döntés tartalma, de a nem-döntés is a hatalmi-játék része (Bachrach-Baratz). A "közösségi választás" elmélete azt mutatta ki, hogy a politikai tematika, a döntési-napirend formálása azaz pl. a döntési alternatíva felállítása meghatározhatja a döntés tartalmát (Riker). 17

Lsd. például a költségvetési törvényt, amelynek megalkotása egykor a törvényhozás talán legfontosabb privilégiuma volt, s amelynek elkészítése ma egy hatalmas pénzügyi szakapparátus feladata (Dogan, 1975, 8 és 18). Egy költségvetési törvény mérete ma már köteteket tesz ki, s valószínleg alig akad kormány- vagy parlamenti politikus, aki egy költségvetési törvényt elejétl végéig ismerene, vagy akár csak végigolvasna. 18

Eltér annak megítélése, és a kutatási eredmények is, hogy vajon milyen mértékben képes-e a kormány a közigazgatással szemben politikáját megvalósítani (Lsd. R.Rose, 1968, 1984, 1988).

14


indokolja: funkcionális szervezetként való működése, személyzetének rekrutácoja és szociokulturális származása, valamint a közhivatalnoki etosz és szerepfelfogása. Az első, az állami bürokrácia funkcionális érdekcsoportként való felfogása az 1950-60-as évek óta magától értetődő. Minden szervezet illetve társadalmi csoport elsőszámú érdeke az önfenntartás, s ez így van az állami bürokrácia esetében is (Mayntz, 1985, 66). Az állami bürokrácia esetében ez az igény különösen erős legitimitást nyer, hiszen ő működteti az állami intézményeket és hordozza, fejezi ki az állam kontinuitását. Az érdekcsoportként való felfogás melletti másik megfontolást az adja, hogy a közigazgatási (rész)apparátusok meghatározott kormánypolitika követésében és fenntartásában érdekeltek: olyanban, amely szolgálja a szervezeti kontinuitást (pl. tárcaköltségvetés fenntartása vagy növelése), amely kielégíti az ügyfélköre19 és a nyomáscsoportok felől érkező követeléseket és amelyből így neki is haszna van (Mény, 1991, 241; Suleiman, 1974, 170-77). A közigazgatás státus quo-érdekeltségét és a szervezeti inerciát mutatja, hogy például a Jóléti Állam leépítését célzó évtizedes politikai kurzus sem tudta elérni annak lebontását, legfeljebb az állami újraelosztás arányának növekedését volt képes megállítani.20 A közhivatalnoki kar érdekcsoportként való felfogását magyarázó másik körülmény annak sajátos szociokulturális eredete és rekrutációja. A köztisztviselői kar személyzetének társadalmi háttere általában igen karakteres képet mutat. A közhivatalnoki réteg nem a társadalom rétegződésének, csoportösszetételének arányos tükörképe, hanem néhány, gyakran igen szűk társadalmi csoportból rekrutálódik (Armstrong, 1973; Putnam, 1976). Gyakran éppen ez szolgált a negatív patronázs, azaz a köztisztviselők körében végzett politikai tisztogatások indokául az új s eltérő szociális összetételű politikai elit számára, miként a Francia forradalom idején, a Weimári Köztársaság első éveiben, vagy az 1945 utáni Németországban és Magyarországon, a "nácítlanítási" kampányok időszakában. Az érdekcsoportként való felfogás harmadik magyarázata a köztisztviselői kar szerepfelfogása, etosza. A klasszikus közigazgatástan, a közfelfogás és a közhivatalnoki etosz szerint is a köztisztviselő a közérdek szolgája, a közhivatalnoki kar a közérdek hordozója. Ez azonban azt is jelenti egyben, hogy saját eszméi vannak arról, mi a "közérdek"21; a köztisztviselő elit így esetenként konfliktusba kerülhet a politikai elittel, a politikai vezetéssel. A politika elittől eltérő karakteres társadalmi származás mellett ez a magyarázata annak a történeti értékelésnek, amely szerint az általában felső-középosztálybeli származású köztisztviselői elit "bojkottálni" igyekezett a forradalmak révén belülről, illetve a megszálló hatalmak révén kívülről bevezetett új köztársasági és demokratikus rezsimek kormánypolitikáját 1918 után. A szociáldemokraták által pénzügyminiszternek kinevezett marxista teoretikus, Rudolf Hilferding idegösszeroppanást kapott, miután kinevezését követően a minisztériumi apparátus az aktákat úgy "eltérítette", hogy mindig üres íróasztal előtt kellett ülnie. A "bürokratikus szabotázs" nemcsak esetenként elhagzó politika jelszó, de nem ismeretlen a szakirodalomban sem (Jacoby, 1969, 250). Politikai rezsim- illetve nagyobb politikai irányváltáskor, politikai-intézményi reformok bevezetésekor gyakran megjelenik. A fenti megfontolások alapján azt mondhatjuk, hogy a klasszikus elválasztás implicit előfeltevéseivel ellentétben a köztisztviselők saját érdekekkel bíró társadalmi csoportot alkotnak, s így stratégiai helyzetük révén, valamint lévén ők az államot képviselő réteg esetenként önálló aktorként 19

A mezgazdasági tárca számára pl. a gazdálkodók, az oktatási tárcánál a tanárok.

20

Ennek következménye volt például Margaret Thatcher kampánya a Civil Service átpolitizálására, illetve a hagyományos közigazgatási apparátussal párhuzamos, vagy azokat felváltó küls intézmények felállítása vagy megbízása s a feladatkörök odatelepítése a kormány reformprogramjának véghezvitelére. Thatcher a közigazgatás bürokratikus szakszerségével a gazdasági eredményesség és a piaci hatékonyság elvét állította szembe, amit a közigazgatási feladatok ellátásában is megkísérelt alkalmazni. Ez gyakran a közigazgatási funkcióknak és feladatoknak a közigazgatási intézményrendszerbl valo "kivitelét" és privát cégek megbízását jelentette (Rose, 1988). 21

A köztisztviseli önképrl, szerepfelfogáról és politikai attitdrl az empirikus elitkutatások számolnak be. Lsd. egyebek mellett Aberach et.al., 1981.

15


jelennek meg a politikai térben. A politika bürokratizálódása alatt azonban nem egyszerűen csak a köztisztviselők szociológiai csoportként való megjelenését kell értenünk, s nem is csak annyit, hogy miként egy korábbi pontban tárgyaltuk a politikai dönteshozatal bürokratizálódik, azaz hogy a közhivatalnoki kar funkcionális szerepe révén része lesz a politikai dönteshozatalnak. A politika bürokratizálódása azt is jelenti, hogy Európában Anglia kivételével22 a közhivatalnoki réteg benyomul a politikai akaratképzés klasszikus (input) intézményeibe is: a pártokba és a demokratikus képviseleti testületekbe. Németországban, ahol ez a folyamat már a 19. században elkezdődött és a leginkább előrehaladt, az 1950-60-as években a Bundestag képviselőinek mintegy 20-30 százaléka, az 1970-es évektől kezdődően mintegy 40 százaléka köztisztviselő (tanárokkal és professzorokkal együtt). A tartományi parlamentekben ez az arány gyakran az 50 százalékot is meghaladja (Wunder, 184). Franciaországban 1958 és 1978 között a Nemzetgyűlési képviselők 31 százaléka, 1981-ben 53 százaléka került ki a köztisztviselők közül23 (Mény, 1991, 285). A képviselőtestületek mellett a köztisztviselők egyes országokban a kormányba is benyomultak. Az NSZK-ban 1969-ig a miniszterek magasrangú közhivatalnokkal is képviseltethették magukat a kormányülésen (Mény, 346). Ahol a hatalmi ágak elválasztásának klasszikus elve alapján a parlamenti képviselői mandátum és a miniszteri tisztség összegyezetethetetlen, ott így például Franciaországban és Hollandiában maguk a miniszterek is gyakran főtisztviselőkből rekrutálódnak (Dogan, 1975, 10). Franciaországban az Ötödik Köztársaság fél-elnöki rendszere, valamint De Gaulle-nak a politikusoktól való személyes idegenkedése miatt ez különösen jellemző volt: 1959 és 1981 között a miniszterek 41 százalékát magas rangú állami hivatalnokokből nevezték ki (Mény, 1991, 285). Ez szintén felveti a politikai- vs. hivatalnok (szakértői)-kormány problémáját, amelyre korábban utaltunk a köztisztviselők poltikai semlegességének értelmezése kapcsán. A köztisztviselőknek ez a térnyerése a politika klasszikus képviseleti és végrehajtó szerveiben a bürokrácia politikai kontrolljával illetve a patronázzsal szemben egy fordított kolonizációs folyamatot (Shefter, 1977, 432) jelent, és azt mutatja, hogy a modern demokráciákban politika és közigazgatás, vagy még inkább a politikusi és köztisztviselői szerep mindkét irányból erősen összefonódik. (A közhivatalnoki kar átpolitizálódása) A köztisztviselők magas aránya a törvényhozásban és a kormányban a köztisztviselői kar átpolitizálódását mutatják; nem is elsősorban azzal, hogy itt egy szakmai- illetve funkcionális érdekcsoport politikai szerephez jut, hanem inkább, mint annak indikátora, hogy mennyire háttérbe szorult az európai kontinens demokráciáiban a köztisztviselők politikai neutralitásának, valamint a köztisztviselői és politikai szerepek, karrierek összeférhetetelenségének a klasszikus elválasztás tanának megfelelő normatív követelménye. A köztisztviselői kar politikai befolyásának és szerepének, valamint a politikai vezetés részéről ezzel szembeállított patronázsnak egyaránt következménye a közhivatalnoki kar jelentős mértékű átpolitizálódása. Az NSZK-ban a felső szintű (minisztériumi) köztisztviselői karrierben a párttagság gyakran jelent előnyt24 1972-ben a magasrangú minisztériumi köztisztviselők mintegy fele (Dyson, 1979, 152), 1981-ban már mintegy kétharmada párttag (Hoffmann-Lange, 1992, 159). 22

Angliában ebben a tekintetben a klasszikus elválasztás tana intézményesül: köztisztviselk politikai szerpét, a politikai-képviseleti intézményekbe való beáramlását a következetes összeférhetetlenségi szabályok akadályozzák. 23 24

Ezek nagyrésze professzor.

Egy szervezetszociológiai vizsgálat során a megkérdezett brémai köztisztviselk 44 százaléka tekintette a párttagságot illetve a politikai megbízhatóságot olyan tényeznek, amely a személyi kinevezéseknél fontos szerepet játszik. Egy másik, a német köztisztviselk körében végzett szélesebb kör kutatásban a megkérdezettek 12 százaléka, a fels szint köztisztviselknek azonban már 19 százaléka nevezte a párttagságot és a pártpolitikai tevékenységet a megfelel pártban a szakmai siker garanciájának (Dyson, 1979, 133). Megersíti ezt az 1980-as nagy elitvizsgálat eredménye is (Hoffmann-Lange, 1992, 160).

16


Franciaországban nemcsak a köztisztviselők közti párttagság jelentős, hanem egyenesen a politikai és köztisztviselői karrierút, s ezzel a politikai és adminisztratív elit összefonódása jött létre az Ötödik Köztársaság időszakában (Suleiman, 1984). Az osztrák közigazgatás átpolitizáltságát jól mutatja például az, hogy a munkahelyi érdekképviseleti testületek tagjainak a megválasztásakor is, az országos nagypolitika pártjai versenyeznek, s kapják a szavazatok túlnyomó részét (95 százalékát) (Neisser, 1991, 147). Az egyes minisztériumok "üzemi tanácsainak" politikai összetétele, illetve annak változása bepillantást enged a pártpolitikai partronázs felső szintjébe. A német szövetségi és tartományi minisztériumokhoz hasonlóan Ausztria esetében is megfigyelhető, hogy egy-egy minisztérium élén bekövetkező politikai váltás hatására miként módosul az alárendelt köztisztviselői kar politikai színezete, összetétele. Minél hosszabb ideig marad egy minisztérium egyazon párt irányítása alatt, a közisztviselői kar politikai hozzáigazítása, hasonulása annál nagyobb mértékű. A mintegy két évtizedes nagykoalíció után, az 1967-es munkahelyi érdekképviseletei választásokon ugyanis a folyamatosan néppárti (ÖVP) reszortként működő minisztériumokban a Néppárt 74 százalékos, míg a folyamatosan szocialista (SPÖ) reszortként működőkben az SPÖ 69 százalékos többséget szerzett. A későbbi egypárti kormányok időszakában a kormányzó párt a riválisától megszerzett reszortoknál egy-egy kormányzati ciklusban mintegy 5 százalékponttal tudta politikai pozícióit javítani az adott minisztérium köztisztviselői körében (Müller, 1988, 469). Ezek a számok a politikai patronázs alkalmazásának a lehetőségeit és korlátait egyaránt jelzik.

7. A patronázs alkalmazásának módja, típusai és kiterjedése 7.1. A patronázs alkalmazásának módja A patronázs alkalmazásának az alkalmazás módját illetően háromféle típusát különböztetjük meg az alábbiakban. Előszőr is a patronázs része a demokratikus kormányzat normális, üzemszerű működésének, a politikai-kormányzati rutinnak, s mint ilyen, elsősorban a politikai (kormányzati) ciklusokhoz kötődik. Másodszor, nagyobb politikai irányváltások, reformok is gyakran személyi konzekvenciákkal járnak. A patronázs alkalmazásának harmadik, kampányszerű módjára politikai tisztogatások idején, azaz általában politikai rendszerváltáskor kerül sor, vagy akkor, amikor a köztisztviselők rendszer (alkotmány) iránti lojalitása kérdésessé válik. (A politikai ciklus) Egy kormány hivatalba kerülésekor minden tagja a reszort-elvnek megfelelően valamelyik központi közigazgatási szerv, azaz minisztérium (és az alá tartzó intézményrendszer) irányítását kapja feladatául. Amikor egy miniszter kinevezése után előszőr s gyakran életében első alkalommal belép a minisztérium kapuján, akkor szinte megoldhatatlan feladattal találja magát szembe. (1) Irányítania kell egy olyan területet amelynek nem szakembere. (2) Egy hatalmas, sokszáz gyakran több ezer fős minisztériumi apparátus, valamint az alatta levő intézményrendszer irányítása, ellenőrzése, működtetése a feladata. (3) Olyan köztisztviselőkre van utalva, akiket nem ismer és nem tudja, hogy személyesen és politikailag mennyire bízhat meg bennük. (4) Mindez olyan helyzetben történik, amikor a miniszter kinevezése napjától a minisztérium és a hozzá tartozó egész közigazgatási intezményrendszer tevékenységéért politikai felelősséggel tartozik a parlamentnek vagy és a kormányfőnek. Politikai jövője függ tehát a minisztérium működésétől. A miniszter és a alárendelt közigazgatási apparátus közti bizalmi és lojalitási viszony a kormányozhatóság egy fontos elemét alkotja. E kormányozhatósági problémának a megoldására az európai demokráciákban az a gyakorlat alakult ki, amely a minisztériumot vezető politikus és az állandó közigazgatási apparátus közé egy általában közhivatalnokokból rekrutálódó politikai hivatalnokréteget helyez. Ezt a politikai hivatanokréteget maga a miniszter választja, s nevezi ki olyan emberekből, akikben személyesen és politikailag egyaránt megbízik. E politkai-hivatali pozíciók betöltése alkotja a patronázs elsődleges körét. Az érintett pozíciókban történő személyi változások nem a bürokratikus szabályok, hanem a politikai folyamatok függvényeként alakulnak: elsősorban a politikai ciklusokhoz (kormány- vagy és miniszterváltás) vagy politikai irányváltáshoz (kormányzati miniszteri reformok, stb.), azaz a demokratikus politikai üzem rutinszerű működéséhez kötődnek.

17


(A reform) A politikai patronázs alkalmazása jelentősebb kormányzati-politikai irányváltás, vagy politikai-adminisztratív reform esetén kiterjedésében és intenzitásában is gyakran túlmutat a rutinszerűen működő politikai patronázsnál. Ha a kormány olyan új politikai program vagy reform megvalósítását tűzi célul, amely a központi közigazgatás felsőszintű apparátusában a köztisztviselők eltérő érdekei, beállítottsága vagy csak egyszerűen status quo orientáltsága, valamint az apparátusi inercia miatt jelentős ellenállásra számíthat, vagy ellenállással találkozik, akkor azt gyakran személyzeti politikával, a közigazgatás átpolitizálásával próbálja megtörni, s politikáját a bürokrácia ellenállásán keresztüvinni. Az USA-ban F.D.Roosevelt jelentős személyzeti munkával valósította meg a New Deal programját (Heclo, 1977, 71; Mayntz, 1985, 64). Egy közelebbi példa a piacihatékonyságelvű thatcheri politikai és adminisztratív reformkísérlet az 1980-as évek második felében, amely eltért a brit közigazgatás bürokratikus üzemmódjától és kikezdte a Civil Service hagyományos szerepfelfogását és neutralitását. A kormánypolitikának a status quo-t őrző intézményeken és mentalitáson való keresztülviteléhez a thatcheri adminisztráció Angliában újnak számító felfogása szerint nem volt elegendő a köztisztviselők neutrális szerepfelfogása és magatartása: az új politika melletti lojalitásra és személyes elkötelezettségre volt szükség (Rose, 1988; Kingdom, 1990, 31). A megszokott rutinnál kiterjedtebb személycserékkel járt az NSZK-ban a szociáldemokraták első25 1969-es kormányrakerülése. A szociáldemokraták a korabeli sajtó terminusával komoly politikai tisztogatasokat hajtottak végre a közel két évtizedes kereszténydemokrata-keresztényszocialista többségű kormányzás alatt bejáratott közigazgatási személyzet körében, hogy politikájuk végrehajtásához kellően lojális hivatalnoki kart teremtsenek (Dyson, Mayntz, Steinkemper, Wunder). Franciaországban ehhez az 1969-es német baloldali politikai fordulathoz hasonlítható az 1981-es szocialista fordulat: Mitterand 1981-es győzelmét követő első 1945 utáni szocialista-(kommunista) kormányalakítás, amely a burzsoá közigazgatás26 felső szintjének némi politikai megtisztításával járt (Torstendahl, 1991, 209-210). A szocialista kormányzás első évében a központi közigazgatás 139 igazgatói rangú köztisztviselőjéből 59 (42 százalék) tarthatta meg posztját, 6-t (4 százalék) áthelyeztek, 64-t (46 százalék) leváltottak és 10 új igazgatói posztot hoztak létre (Mayntz, 1984, 112). (A rezsimváltás) A klasszikus elválasztás normájának erejét, valamint a politikai vezetésnek a közhivatalnoki karra való ráutaltságát mutatja, hogy a közigazgatás szélesebb körű, vagy általános politikai megtisztításának programja legfeljebb csak politikai forradalmak és rezsimváltások idején nyert legitimitást, amire a francia, a német, de a magyar történelem is bőséggel szolgáltat példákat. A rendszerváltás keretében történő politikai tisztogatás számbavétele a demokratikus üzemmódon kívülre történő kitekintést jelent, amit jelen keretek között az indokol, hogy a tömeges politikai tisztogatások gyakorlatától a demokratikus átmenetek, ill. az azt követő periódusok sem mentesek teljesen. Míg a kormányváltáshoz kötődő rutinszerű patronázs magyarázata a politikus és közhivatalnok közti személyes konfliktus ill. személyes bizalmi viszony hiánya, a reformpolitikához kötődő patronázsé a politika és a bürokrácia funkcionális ellentéte (müködési mód ill. funkcionális érdekcsoport), addig a rezsimváltást követő tisztogatások (az ún. negatív patronázs) magyarázata a rezsimváltásal hatalomra került új politikai elit és a régi hivatalnok elit közti társadalmi (csoport) konfliktus. Indítéka rendszerint az, hogy az új politikai elit a köztisztviselői kart nem társadalom felett lebegő, politikailag neutrális közszolgálat képviselőjének, hanem valamely ellenérdekelt társadalmi csoport általában az összeomlott régi rezsim, vagy eltérő társadalmi-politikai rendszer reprezentánsának tekinti.

25 26

1966-69 között már résztvettek a kormányban, de az a CDU CSU-val alkotott nagykoalíció volt.

A gyztes baloldal körében az a hangulat alakult ki, hogy a szocialista társadalom építésére mozgósított adminisztráció nem lehet olyan, mint a kapitalista Fraciaországot irányító régi közigazgatás: a köztisztviselk fels rétegét le kell cserélni, s a rekrutáció egész rendszerét meg kell reformálni (Mayntz, 1984, 112).

18


A közigazgatásban tömeges a középső- és alsó-szintet is elérő politikai tisztogatásokra Franciaországban az 1789-es forradalmat követően, majd a 19. századi gyakori forradalmak és rezsimváltások nyomán (Mény, 1991, 280), Németországban és Magyarországon 1945 után került sor. Az 1918-as demokratikus és az 1933-as náci rezsimváltás Németországban csak a köztisztviselők legfelső rétegét érintette.27 A weimari köztársaság vezető politikai elitje például a hivatalnoki kart monarchistának, a régi nemesség reakciós képviselőjének és politikailag illojálisnak tekintette, ezért 1919-1922 között a politikai tisztogatás többféle módszerével próbálkozott körükben, amelyek részben eredménnyel is jártak (Wunder, 1986, 116-124). 1919-ben egy porosz kormányrendelet lehetővé tette, hogy a császársághoz hű, a köztársaságra felesküdni nem kívánó köztisztviselők önként korkedvezménnyel nyugállományba vonuljanak, amivel a tisztviselők mintegy 10 százaléka élt (Mayntz, 1984, 176). A porosz kormány 1919-ben a területi közigazgatási vezetők (Ober- und Regierungspresidenten) és rendőrfőnökök mintegy felét, 1920-ban a Kapp-pucs után 96 politikai köztisztviselőt köztük 88 Landrat-ot váltott le (Wunder, 1986, 122). Ekkor keletkezett a "Parteibuchbeamten" kifejezés, amely mindmáig használatos a politikai patronázs pejoratív megjelölésére. A náci hatalomátvételt követő politikai tisztogatások részben ezen korábbi szociáldemokrata tisztogatások ellenreakcióját; a weimari köztársaság szociáldemokrata politikai tisztviselőinek az eltávolítását jelentették. Poroszországban például 1933-1936 között csaknem valamennyi politikai köztisztviselőt leváltottak, a magasabb rangú klasszikus köztisztviselőknek azonban csak 10 százalékát, az alacsonyabb rangú szolgálatot pedig egyáltalán nem érintették (Wunder, 1986, 139). A német közigazgatás legnagyobb, átfogó politikai tisztogatását 1945 után az ún. nácitlanítás-i program jelentette. Ez a program a kollektív bűnösség elvéből kiindulva minden felnőtt munkaképes állampolgárt érintett; a totális tisztogatás eszméje a totális háború reakciója volt. A gyakorlatban ugyan kevesebb, mintegy 3,7 millió ember került vizsgálóbizottság elé, de a tisztogatási kampány minden közhivatalnokot érintett (Wunder, 1986, 151). A rezsimlojalitás kérdése azonban nemcsak rendszerváltás idején, hanem békeidőben is felmerülhet. Az 1960-as évek végi balodali mozgalmak reakciójaként az NSZK-ban az 1972-es "radikalizmus-rendelet" nyomán az Alkotmányvédő Hivatal (politikai rendőrség) közreműködésével közel 1,5 millió német köztisztviselőt "világították át" az alkotmányellenes baloldali radikálisok kiszűrése érdekében (Wunder, 1986, 182)).

7.2. A patronázs kiterjedése A patronázs kiterjedése alkalmazásának módjától is függ. A kormányzati ciklushoz kötődő rutinszerű patronázs elsődleges terepét a közigazgatás a kormány közvetlen vezetése és irányítása alatti csúcsintézményei, a minisztériumok jelentik. A minisztériumi politikai-hivatali pozícióknak (amelyek potenciális patronázspozíciók) funkcionális értelemben a minisztériumi szervezeten belül három, mindösszesen pedig öt nagyobb köre épült ki. 1) Az elsőt a minisztériumi szervezeti hierarchiának a miniszter alatt elhelyezkedő legfelső, általában két-három szintje alkotja. Ez az NSZK-ban, ahol a politikai kinevezés a politische Beamten rendszerével jogilag is formalizált, a szövetségi minisztérium egész közigazgatási apparátusát vezető államtitkárt, valamint az osztályvezetők pozícióinak körét (magyar terminussal és a mai magyar hivatali hierarchiának megfelelően: a közigazgatási államtitkárt és a helyettes államtitkárokat) foglalja magában, s a szövetségi kormányt tekintve 1991-ben 156 pozíciót jelentett (Rudzio, 1991, 284).

27

Az 1990-es demokratikus átmenetet Magyarországon a rendelkezésünkre álló adatok szerint a köztisztviselk még ennél is szerényebb cseréje kísérte; az nem terjedt túl a kormányváltáskor demokráciákban szokásos rutinszer politikai patronázsnál. Lsd. errl a HVG adatait; 1990 julius 14. 72.o., illetve 1994. november 19., 112.o.

19


Magyarországon, ahol a legtöbb európai demokráciához hasonlóan a politikai közhivatalnokok rendszere explicit nem formalizált, de a gyakorlatban mégis kialakult, a patronázs által a minisztériumi szervezetben közvetlenül az első három hivatali vezetői szint érintett: a közigazgatási államtitkári, a helyettes államtitkári, valamint a minisztériumi főosztályvezetők köre.28 2) A potenciális patronázs pozíciók második körét néhány, a minisztériumi szervezeti hierarchiából kiemelt, közvetlenül a miniszter irányítása alatt álló szervezeti egység alkotja. Ilyen gyakran a személyzeti-, a sajtó és PR- vagy a tervezési osztály. 3) A harmadik kör a miniszter személyes titkárságából és közvetlen munkatársainak köréből áll, amelynek leginkább kiteljesedett és intézményesült formája a francia miniszteri kabinet rendszer. A Franciaországban és Belgiumban alkalmazott miniszteri kabinet számos munkatársat foglal magában29 ezeket a miniszter személyesen toborozza s a minisztérium tervező, irányító és politkai központjává vált, míg az NSZK-ban például a miniszter csak egy-két személyes bizalmasára támaszkodhat igazi kabinet rendszer nen alakult ki (Mayntz, 1984, 179). 4) Negyedikként megemlíthetjük a miniszter tanácsadói körét, vagy testületét, amely általában nem tartozik a minisztérium hivatali apparátusához és köztisztviselői köréhez, s tagjai gyakran külső személyek. Ilyen tanácsadók ugyan szinte mindenhol akadnak, politikailag jelentős tanácsadóirendszer, mint a kormányzat fontos és állandó intézménye a miniszterek mellett, azonban csupán az amerikai adminisztrációban alakult ki. 5) Az ötödik a minisztérium szervezetén kívüli, a minisztérium közvetlen irányítása alatt álló funkcionális, területi szervezetek közigazgatási szervezetek köre, amelyek vezetőinek kinevezési joga általában a miniszter kompetenciájába tartozik. Az egyes kormánytagok vezetése alatt álló minisztériumok mellett létezik egy sor fontos, közvetlenül a kormány(fő) vagy az államfő alá rendelt közigazgatási és azon kívüli közintézmény, amelyek vezető pozíciói általában a kormányfői államfői kinevezés jogkörbe tartoznak. Ezek alkotják a potenciális patronázspozíciók második körét. Ezen pozíciók köre államonként eltér, de általában ide sorolható a végrehajtó- és bírói hatalomhoz tartozó szervek vezetői, pl. állambiztonsági szolgálat(ok), a területi- vagy helyi közigazgatás vezetői, főállamügyész, vezető bírók, illetve olyan állami és félállami intézmények vezetői, mint pl. a társadalombiztosítás, az állami televízió- és rádió, vagy a központi bank. A politikai patronázs alkalmazásának van két további olyan területe, amely kívül esik a klasszikus közigazgatás körén, de bizonyos országokban különösen az 1945 utáni időszakban kiterjedtsége miatt igen fontos szerepet tölt be. Az egyik a gazdaság állami vállalati szektora, amelynek vezető management pozíciói a közérdek illetve a kormánypolitika érvényesítese végett kormányzati kontroll alatt állnak. Ezek a patronázspozíciók azonban nem hagyományos köztisztviselői pozíciók és politikai szempontú elosztásuk gyakran inkább jutalmazásnak tekinthető (gondoskodó-patronázs), mintsem a végrehajtás és apparátusa feletti politikai kontroll érvényesítésének. Az állami szektorra kiterjed az osztrák Proporz rendszer és ez az ún. olasz Lottizazieno fő területe is30 (Mény, 1991, 278), de alkalmazása a közigazgatás személyzeti-rendszerét tekintve leginkább zárt Angliában is bevett.

28

Ebben a körben van a politikai vezetésnek munkáltatói joga közhivatalnokok felett a minisztériumi szervezeten belül, ami jogi keretet teremt a politikai patronázs gyakorlati intézményesítésére. 29

Franciaországban a kabinet tagjainak létszámát a század els felében tapasztalt nöbekedési tendencia miatt a század közepén tízben maximálták. A gyakorlatban azonban a nem hivatalos tagokkal (officieux) együtt általában a tíz és harminc f között alakul, de elfordult ennek többszöröse is (Suleiman, 1974, 189-190). Belgiumban a miniszteri kabinetek tagjainak összlétszáma még ennél is magasabb: 1960-ban például kb. 750, 1983-ban 1677 f (Dewachter, 1987, 335). 30

A patronázs kedvezményezettjei itt elssorban nem köztisztviselk, hanem párt- és szakszervezeti bürokraták.

20


A másik, a klasszikus közigazgatás területén kívüli, de egyre kitejedtebb terület, ahol a patronázs-rendszer érvényesül, a fél-állami szervezetek köre. A társadalombiztosítási önkormányzatok, kormányzati tanácsadó testületek, köztestületek, különböző bizottságok több ezer tiszteletbeli, de gyakran fizetett tisztségviselőjét általában a kormány, illetve az egyes miniszterek nevezik ki.31

8. Politika és közigazgatás összefonódásának három európai típusa (patronázs az egyes országokban) A patronázspozíciók köre országonként igen eltérő. Kiterjedése több tényező függvénye, amelyek között szerepet játszik egyrészt a közigazgatási centralizáció mertéke, másrészt a köztisztviselői rendszer jellege32, harmadrészt a pártrendszer (Mény, 1991, 273 és 281). Eltérő az is, hogy a politikai tisztviselők státusa jogilag formalizált-e, mint a német politischer Beamte esetében, vagy csak informálisan elismert, mint Franciaországban vagy Ausztriában. A politikailag semleges, a politikai szférától intézményesen elválasztott és jogilag is védett, brit Civil Service Európában és az egész világon kivételnek számít.33 Az európai demokráciákban a patronázs eszköztára ha mértékben el is marad az Amerikai Egyesült Államoktól a közigazgatás feletti politikai kontroll általánosan alkalmazott eszköze. Az alábbiakban politika és közigazgatás összefonódásának néhány jellegzetes európai típusát tekintjük át, a klasszikus elválasztás normáját intézményesítő brit Civil Service-től az összefonódás típusai felé haladva. A közigazgatás politikától való elválasztásának mintaországa Anglia.34 Az angol Civil Service létrejötte azonban nem függ össze sem a brit parlamentarizmussal, sem pedig a jogállamiság tradíciójával. A 18. században a legendás angol parlamentarizmus meglehetősen korrupt volt, s a 19. század közepéig mindennapos a patronázs alkalmazása közhivatali pozíciók betöltésénél. A parlamenti korrupció oka éppen a parlamentáris kormányzat kialakulása, azaz az a követelmény, hogy a kormánynak időről időre szüksége volt a parlament többségének bizalmára egy-egy törvény elfogadásához, s ezt meglehetősen prózai módon állította elő: szavazatok vásárlásával. A patronázs, amely egészen a postamesteri hivatalok betöltéséig terjedt, a modern politikai és a tradicionális rokonsági nepotizmus keveréke volt (Parris, 1969). A Civil Service létrehozása az 1854-es NorthcoteTrevelyan Commission jelentése és javaslatai nyomán történt, s a század végére kapta meg későbbi formáját. A kialakuló Civil Service-nek a politikától való elválasztását három elv intézményesülése teremtette meg. Az első a zárt, jogilag és intézményesen is elkülönült, privilégiumokkal és bizonyos önállósággal bíró köztisztviselői rendszer létrehozása. A közhivatalnokok rekrutációját és előmenetelét meritokratikus és bürokratikus elvek szabályozzák. A kinevezési- és előmeneteli rendszer köztisztviselői testületek irányítása alatt áll. A Civil Service-nek ez a zártsága egyben a politikától is bizonyos védettséget teremtett. A második alapelv a köztisztviselői etosz része: ez a civil servant politikailag semleges, azaz minden kormányt és kormánypolitikát egyaránt kiszolgáló semlegesség és lojalitás etosza. A harmadik, ami az első kettő garanciájává is vált, a közhivatalnoki és a politikai karrier összeférhetetlenségének elve: közhivatalnok nem léphetett politikai pályára, nem lehetett parlmaneti képviselő. A köztisztviselői és politikusi karrier két egymástól eltérő és elválasztott karrierutat jelentett és jelent ma is. A civil servant politikai semlegességének garanciája, hogy politikai jogai más 31

Angliában például egy 1978-as számítás szerint 33.411, egy 1993-as számítás szerint 42.606 votl a miniszterek kinevezési jogkörébe tartozó ilyen poziciók száma (Hogwood, 1995, 218). 32

Nyitott, vagy zárt személyzeti rendszer. Errl lsd. pl. Berényi, 1992, 73-114.o.

33

Személyi állománya mintegy egy évszázadra védetté és függetlenné vált a politikától, funkcionális értelemben azonban a politikával való összefonódástól a brit ftisztviseli kör sem mentes (Rose, 1984). 34

Normatív szerepe nagy: minta más országok számára

21


tekintetben is korlátozottak: párttevékenység, szakszervezeti tagság egyaránt korlátozott számára. A Civil Service zártsága politikától való védettséget, a közhivatalnok politikai tevékenységének korlátozása pedig a politika védelmét teremtette meg. Ez mintegy egy évszázadra biztosította politika és közigazgatás egymástól való kölcsönös izolációját.35 A Civil Service politikától való védettsége a rekrutációs, kinevezési és előmeneteli rendszerre (személyzeti rendszer), valamint a működés módjára vonatkozik: nem jelent politikai függetlenséget. A brit közszolgálat politikailag nem autonóm, vagy független, hanem semleges: azaz, minden kormány hűséges, engedelmes eszköze (Rose, 1984, 140-141).36 Politika és közigazgatás kapcsolatának a 19. század végére kialakult brit szétválasztásához képest szorosabb a két szféra kapcsolata a német, de különösen a francia fejlődésben. Itt már a 19. század elején kialakult a többé-kevésbé elkülönült és zárt köztisztviselői (személyzeti) rendszer, valamint a társadalmi hátterét tekintve is meglehetősen zárt közhivatalnoki elit, ugyanakkor a közérdeket képviselő közhivatalnok etosza, politika és közigazgatás kölcsönös izolációja a politikusréteg és a közhivatalnokok kapcsolatában mégsem jött létre. A kapcsolat különösen a politika irányába vált nyitottá: a politikai elit pl. a német parlamenti képviselők, vagy a francia miniszterek jelentős része a 19. század derekától kezdődően folyamatosan közhivatalnokoból rekrutálódtak. A politikai karrier gyakran a közhivatalnoki karrier egyenes folytatása, bevetté válik a politikából s a közszolgálatba való visszatérés is. A köztisztviselők zárt társadalmi rekrutációja és politikai szerepének következménye, hogy a politikai stabilitást és kontinuitást mutató angol politikafejlődéssel szemben gyakori francia és német politikai válságok és rezsimváltások többször életre keltették a közigazgatás politikai megtisztításának igényét és kísérletét a közigazgatásban, miként erről korábban a 7. pontban szóltunk. Mindamellett az állami szolgálat és a közérdek etosza, valamint a testületi szellem erősebbnek bizonyult ezen törekvéseknél, és az elmúlt száz évben a közhivatalnoki kar megőrizte magas presztizsét, privilégiumait és különösen Franciaországban zártságát. A főtisztviselők elkerülhetetlen politikai szerepének korai elismeréseként alakul ki a 19. században Poroszországban a politischer Beamte (politikai közhivatalnok) rendszere, amit a Második Birodalom idején az egész császári Németország, majd az NDK kivételével az öszes későbbi német politikai rendszer megőriz. A politikai kormány és a klasszikus hivatalnokréteg között helyetfoglaló politikai hivatalnoki státus alkotmányjogi megteremtése lehetőséget kínált arra, hogy a közhivatalnoki kar egészének a viszonylagos politikai neutralitását, vagy méginkább a lojalitását megőrizzék. A politikai hivatalnok rendszere ugyanis formalizálja, de egyben korlátozza is a politikai patronázs körét. Ez mintegy félháromnegyed évszázadra sikerült is, de a 20. század négy német politikai rezsimváltása, majd z NSZK belpolitikai instabilitása azonban, miként erre utaltunk az előzőekben (7. pont), életre hívta a politikai tisztogatások, vagy másképpen a negatív patronázs szisztematikus alkalmazását. Az 1918, majd az 1932 után nem, az 1945-49, majd 1972-74 között azonban szisztematikus politikai tisztogatások történtek a német közigazgatásban.

35

Politika és közigazgatás ilyen merev szétválasztása egyedülálló az európai fejldésben, s kialakulása a kontinentálistól eltér angol politikai fejldés egyik következménye. Elssorban azzal magyarázható, hogy (1) Angliában a monarchia gyengesége, az abszolutizmus hiánya miatt a 17-18. században nem jött létre centralizált állami bürokrácia. A kialakuló parlamentarizmusnak, s a parlamentáris kormányzati rendszernek nem kellett egy már korábban intézményesült, a közérdeket megtestesít állami bürokráciával szembenéznie: azt ui. itt a Parlament, majd maga a parlamentnek felels politikai kormány képviselte. (2) Amikor a modern közigazgatás szükséglete a Civil Service-t életre hívja, az már eleve a parlamenti kormánynak alárendelten jön létre. (3) A Civil Service neutralitása így a mindenkori kormány(párt) politikájának a kiszolgálását jelenti. A neutralitás nem pártatlanság, hanem a kormány irányába való pártszerség, lojalitás. Ilyen közszolgálati etosz mellett mintegy egy évszázadig, az 1980-as évekig semmi sem motiválja a kormányokat illetve a pártokat a közigazgatás személyzeti rendszerének az átpolitizálására és a patronázs rendszerének az alkalmazására. 36

Politika és közigazgatás elválasztása tehát csak Angliában is csak a személyzeti rendszerben maradéktalan: nem jelenti sem a politikai és adminisztratív szerepek, sem pedig az intézmények egyértelm elválasztottságát.

22


Franciaországban a politika közigazgatás feletti befolyása, valamint a két szféra közti bizonyos összefonódás már a 19. században sem volt ismeretlen, de az Ötödik Köztársaságban különösen megerősödött. Ekkor alakul ki a miniszteri kabinet rendszere, amely nemcsak politikai patronázs alkalmazását jelenti, hanem fiatal köztisztviselők későbbi politikai karrierjének tanulóéveit, azaz a vezető köztisztviselőknek közvetlen politikai pozíciókba való beáramlásának is hátteret nyújt (Torstendahl, 210). Gyakran a miniszteri kabinettagok ugyanezen köréből kerülnek ki később a minisztérium vezető köztisztviselői, az egyes főosztályok igazgatói is (Suleiman, 1974, 180), azaz a politikai-adminisztratív pozíciók között szinte teljes az átjárás: politikai és tisztviselői karrierutak összemosódnak (Suleiman, 1984; Pokol, 1993). Politika és közigazgatás viszonyának harmadik típusa a széleskörű összefonódás és vertikálisan is mélyen lenyúló patronázs Európában az ún. konszenzus-orientált demokráciákban (Ausztria, Belgium, Hollandia, Svájc) jött létre (Daalder, 1987; Mény, 1991; Moulin, 1975; Neisser, 1991). Ezekben az államokban a patronázs általánossá válásának mélyebb társadalmi-politikai magyarázata van, mint a közigazgatás feletti demokratikus politikai kontroll igénye, s öszefügg a pártrendszernek a választójog kitejesztésének időszakában, a korai választási mobolizációval ödszefüggésben kialakult sajátosságaival. Ezen országokban a 19. század végi demokratikus átmenet a felekezeti-, vallásiszekuláris és osztálytagoltságtól mélyen tagolt társadalmak egymás mellett kialakult szubkulturáit a politikai mobilizáció egymással szembenálló táborokba (Lager) szervezte. A tömegek demokratikus politikai integrációjában nagy szerepet játszó pillarizáció (Enyedi, 1993) nemcsak a civil szféra intézményeit, a pártokat és a politikai-képviseleti intézményeket hatotta át, de behatolt a végrehajtóhatalom, a közigazgatás szférájába is. A politikai integráció és stabilitás ára a táborok közigazgatásbeli reprezentációja, azaz a közigazgatási pozíciók felosztása, de nemcsak a politikai kormányzattal közvetlen érintkező csúcson, de vertikálisan, a közigazgatási hierarchia mentén, Ausztriában például a helyi iskolaigazgatói és postamesteri hivatalig terjedően (Müller, 1988, 468). Ez azonban szemben az edddig tárgyalt esetekkel, nem annyira "uralmi-", mint inkább "gondoskodópatronázs" (Wichman, 1986). Célja nem a bürokrácia megregulázása, hanem a párthívekről és támogatókról való gondoskodás: azok álláshoz, pozícióhoz, majd azon keresztül további materiális előnyökhöz városi megrendeléshez, vagy éppen szociális lakáskiutaláshoz juttatása.37 A szembenálló politikai táborok demokratikus integrációját ezekben az országokban az a "Proporz"-rendszer teremtette meg, amely a szembenálló politikai táborokat egyaránt pozícióhoz juttatta. A Proporzpatronázs (Wichmann, 1986, 47-50) alapja a politikai táborok arányos reprezentációja nemcsak a törvényhozásban, de a kormányzatban, s ezen keresztül az egész végrehajtóhatalomban. Jellemző kormányösszetétel a nagykoalíció, illetve a szükségesnél szélesebb koalíció, továbbá a politikai erőviszonyok érvényesítése a pozícióelosztában a közigazgatásban, a minisztériumoktól a helyi igazgatásig. Ausztriában például a ma is működő Proporz-patronázst a Második Világháború utáni két évtizedes nagykoalíció alapozta meg (Neisser, 1991, 146-48).

9. Összefoglaló: politikai közigazgatás és politikai tisztviselő A politikai patronázs alkalmazásának mértéke az elmúlt három-négy évtizedben nemcsak a fent említett országokban, de a többi európai demokráciában is38 növekvő tendenciát mutatott. Az elmúlt évtizedekben szaporodó számú politikai tisztviselő sem nem politikus, sem nem klasszikus hivatalnok, hanem a kettő keverékéből álló hibrid (Dogan, 1975, 3-5; Mayntz, 1984, 108; Suleiman, 1984, 108), amely egy harmadik típust alkot. A politikai tisztviselők szerepe félig-politikai, félig-adminisztratív olyan, amely politikusi és hivatalnoki szerepek között egy harmadik típust alkot. A klasszikus 37

A "gondoskodó-patronázs a politikai támogatásszerzés egyik fontos erforrása, eszköze a pártoknak. Egy 196970-es osztrák pártszociológiai viszgálat szerint a megkérdezett párttagok 19 százaléka kizárólag, további 24 százaléka részben valamilyen materiális vagy karrierbeli elny reményében lépett be valamelyik politikai pártba. Egy késbbi, 1980-ös vizsgálatban a megkérdezettek osztrák párttagok 37 százaléka tarja a karrierbeli elnyt, 25 százaléka a lakáshozjutás lehetségét fontosnak vagy nagyon fontosnak a párttagságot motiváló tényezk között (Müller, 1988, 470-71). 38

Például Finnországban, lsd.Arter, 1987, 103.o.

23


elválasztás tanával ellentétben politikusi és klasszikus köztisztviselői szerep között megkülönböztethetünk egy mindig létező, legfeljebb a kormányzati-közigazgatási apparátus 20.századi kiterjedésével szélesebbé váló szerepet, a politikai hivatalnokok, vagy mandarinok vezető köztisztviselőkből verbuválódó világát. Ez a mandarin-szerep valójában mindig létezett, s csak azóta, és azért tekinthető "köztes" rétegnek, amióta és amiért politikai vezetés és közigazgatás között normatív szinten és intézményesen egyaránt végbement egy viszonylagos elválasztás. E mandarinréteg nagysága az európai államok többségében általában 2-3000 főre terjed ki a központi kormányzati szerveknél (Dogan, 1975, 3). ők közvetítenek a néhány tucat vagy legfeljebb száz fős politikai-kormányzati vezetés és a központi közigazgatás több tízezres (az egész közigagatás jóval nagyobb, gyakran több százezres, vagy milliós) állománya között. A politikai-hivatalnoki pozíciók kisebb-vagy nagyobb része patronázspozicióvá vált, de az egészük átpolitizálódott. Politika és közigazgatás jelentős mértékben összefonódik. A közigazgatás nem egyszerűen a politikai vezetés eszköze, nem egyszerű végrehajtó: hanem önálló hatalommal bír, uralmi intézmény, azaz bürokrácia. Ebből adódóan politikusi és közhivatalnoki szerepek elválása sem olyan éles. A köztisztviselők felső rétege a politikacsinálás, vagy másképp: a "közpolitika" alakításának fontos szereplője, s a politikai folyamatnak (politics) is részese. Ez a politikai közigazgatás világa. Ha a közigazgatási tevékenységtípusokat funkcionálisan differenciáljuk, akkor a hagyományos rendészeti-, szolgáltató-, szervezeti- és gazdasagi- jellegű közigazgatás mellett megkülönböztethejük a politikai közigazgatást. A politikai közigazgatást politikaközelsége definiálja; a politikai közigazgatás funkciója a politikai vezetés kiszolgálása. Politikai szempontok vezérlik, s a politikai vezetéstől nem elsősorban a jogrendhez való viszonya joghoz kötöttség, hanem a felelőssége tér el39. Mozgástere nagy, joghoz kötöttsége nem szorosabb, mint politikusoké. A politikai közigazgatás a tágabb értelemben vett politikai vezetés részét alkotja (Hesse-Ellwein, 1992, 309). A minisztériumok közigazgatási apparátusa, amelyeket a klasszikus elválasztás tanítása az adminisztrációhoz sorol, e politikai közigazgatás tipikus intézményei. A politikai kormányzatnak és az adminisztrációnak egyaránt részét képezik, az egymást átfedő, egymással összefonődő politikaiadminisztratív szféra legfontosabb intézményei.40 Ősszefoglalásul megállapíthatjuk, hogy a közigazgatás felső rétege, de különösen a politikai közigazgatás intézményrendszere és személyzete tehát a politika részese, annak mindhárom, intézményi, normatív és processzuális dimenziójában egyaránt. A közigazgatás része az államipolitikai intézményrendszernek (POLITY), a közhivatalnokok napi részesei a kormánypolitika tartalmi meghatározásának (POLICY), és mint funkcionális érdekcsoport a politikai folyamat

39

A hivatásoso politikus és a köztisztvisel eltér felelsség-etikája áll a weberi elemzés középpontjában (Weber, 1988; 1989). 40

A közigazgatás döntéshozó-irányító szervei általában szervezetileg is elválnak a végrehajtási intézményektl. Az országos közigazgatási szervek, minisztériumok gyakran egyáltalán nem rendelkezik végrehajtási intézményrendszerrel, apparátussal, a végrehajtás ugyanis a decentralizált- vagy helyi közigagatás, a tartományok és az önkormányzatok hatáskörébe tartozik (Hesse-Ellwein, 1992; Rudzio, 1991, 277; Takács, 1993, 16) . Ebbl következen, ha a végrehajtóhatalmat funkcionálisan politikai döntéshozásra és közigazgatási végrehajtásra bontjuk, miként a századforduló óta politika és közigazgatás elválasztasának klasszikus felfogása szerint szokásos (lsd az 1. táblázatot), akkor a minisztériumok ellentétben azzal, ahogyan gyakran tárgyalják nem a közigazgatás, hanem a politikai döntéshozás, azaz a kormányzás részét képezik. Politika és közigazgatás közti határvonal így nem kormány és minisztériumok (illetve miniszter és minisztériumi apparátus), hanem az egész kormányzat (azaz a kormány és minisztériumi apparátusa) valamint a közigazgatás végrehajtószervei között húzódik. Mivel azonban a minisztériumok kormányzati feladatkörük mellett szervezetileg és jogilag a végrehatás, azaz a közigazgatás legfels irányító-szervei is, ezért joggal tekinthetk az egymást átfed, összefond politikai-adminisztratív szféra szervezeti szintjének, azaz a politikai közigazgatás intézményeinek.

24


(POLITICS) részesei is egyben.41 A politika patronázs intézménye ezzel, valamint a demokrácia természetrajzával függ össze.

Hivatkozott irodalmak Aberach,J.-Putnam,R.-Rockman,B., 1981: Bureaucrats and Politicians in Western democracies, Harvard U.P. Armstrong, J., 1973.: The European Administrative Elite. Princeton, NJ., Princeton University Press. Arter, D., 1987: Politics and Policy-Making in Finland, Sussex-New York, Wheatsheaf Books, St.Matins Press. Bachrach, P.-Baratz, M.S., 1962.: Two faces of power, American Political Science Review, 56, 947-52.o. Bendix, R., 1962.: Max Weber, New York, Anchor. Bendix, R., 1971.: Bureaucracy, in: Bendix,R.-Wroth,G.: Scholarship and Partisanship: Essays on Max Weber, Berkeley: University of California Press. Berényi S., 1992: A közigazgatás személyzeti rendszere közszolgálat, Budapest, ELTE Államigazgatási Jogi Tanszék. Clapham,C.(szerk.), 1982: Private Patronage and Public Power, London, Pinter. Dewachter, W., 1987. Changes in a Particratie: the Belgian Party System. in: Daalder, H. (szerk.) Party Systems in Denmark, Austria, Switzerland, the Netherlands, and Belgium. London, Pinter. 285-364.o. Dobler,H., 1983. Der persistente Proporz Parteien und verstaatliche Industrie. in: Gerlich,P.-Müller,G.W. (szerk.): Zwischen Koalition und Konkurrenz. Österreichs Parteien seit 1945. Wien, W.Braumüller. 317333.o. Dogan, M. (szerk.), 1975: The Mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants. New York-London: John Wiley and Sons. Dunleavy,P.-OLeary,B., 1987: Theories of the State. London, Macmillan. Dyson, K., 1977: Party, State, and Bureaucracy in Western Germany, Beverly Hills-London, SAGE. Dyson, K., 1979.: Die westdeutsche "Parteibuch"-Verwaltung. Die Verwaltung, N.2. 129-160.o. Etzioni-Halevy, 1983: Bureaucracy and democracy, London, Routledge and Kegan Paul. Heclo, H., 1977: A Government of Strangers, Washington, D.C., The Brookings Institution. Hesse,J.J.-Ellwein,T., 1992: Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Westdeutscher Verlag. Hoffmann-Lange, U., 1992. Eliten, Macht und Konflikt in der Bundesrepublik. Opladen, Leske+Budrich. Hogwood, W.B., 1995: The "Growth" of Quangos: Evidence and Explanation, Parlamentary Affairs, Vol. 48, No.2. 207 -225.o. Jacoby, H., 1969: Die Bürokratisierung der Welt, Neuwied und Berlin, Luchterhand. Kingdom,J.E., 1990: The Civil Service in Liberal Democracies London-New York: Routledge. Körösényi A., 1993.: Pártok és pártrendszerek. Budapest, Századvég. Marx, Morstein, 1957: The Administrative State. The University of Chicago Press. Mayntz,R., 1984: German Federal Bureaucrats: A Functional Elite between Politics and Administration, in: Suleiman: Bureaucrats and Policy Making, Mény,Y., 1991: Government and Politics in Western Europe. Oxford University Press Molnár M., 1994: A közigazgatás döntési szabadsága, Budapest, Közgadasági és Jogi Könyvkiadó. Mommsen, J.W. 1992.: The Political and Social Theory of Max Weber, The University of Chicago Press. Moulin, L. 1975. The Politicization of the Administration in Belgium. in: Dogan, 163-186.

41

A politika fogalmának három dimenziójáról lsd. Ulrich von Alemann Politikbegriffe, in: Nohlen, 1989, 702.


25

Müller,C.W., Patronage in Österreichischen Parteiensystem. in: Pelinka-Plasser (Hg.) 1988. Neisser,H., 1991. Verwaltung. in: Dachs, H. et.al. (szerk.): Handbuch des Politischen Systems Österreichs. Wien. 140 -149.o. Nohlen, D.(szerk.), 1989: Pipers Wörterbuch zur Politik, München-Zürich, Piper. Page, C.E., 1985.: Political Authority and Bureaucratic Power, Sussex, Wheatsheaf Books, Harcester Press. Parris,H., 1969: Constitutional Bureaucracy, London, Allen und Unwin. Pelinka,A.-Plasser,F.(Hg.): Das österreichische Parteiensystem.

Wien-Köln-Graz: Böhlau 1988.

Pokol B., 1993: "A hivatásos politikus", in: Pokol B.: Pénz és politika. Budapest, Aula. Putnam, R., 1976.: The Comparative Study of Political Elites, Englewodd Cliffs, NJ, Prentice-Hall. Riker, W.H., 1982: Liberalism Against Populism, San Francisco, Freeman. Rose, R., 1968: Party Government vs. Administrative Government, in: Stammer,O.(szerk.): Party Systems, Party Organization, and the Politics of New Masses. Berlin, Institut für politische Wissenschaft an der Freien Universitat Berlin. Rose,R. 1984: The Political Status of Higher Civil Servants in Britain, in: Suleiman: Bureaucrats and Policy Making, 136 -174.o. Rose,R., 1988: Loyalty, Voice, or Exit? Margaret Thatchers Challange to the Civil Service, in: T.Ellwein et al. (szerk.): Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft, Band 2. Baden-Baden, Nomos Verlagesgesellschaft. Rourke, E.F., 1969.: Bureaucracy, Politics, and Public Policy, Boston, Little, Brown. Rudzio, W., 1991: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, Leske+Budrich. Self, P., 1972: Administrative Theories and Politics, London, Allen and Unwin. Shefter,M., 1977: Party and Patronage: Germany, England, and Italy Politics and Society Vol 7 Number 4. p.403-452. Shefter,M., 1978: Party, Bureaucracy, and Political Change in the United States in: Cooper,J.-Maisel,L.(eds.): Political Parties: Development and Decay. (Beverly Hills-London: Sage. p.211-265. Smith, B.C., 1988: Bureaucracy and Political Power, Sussex, Wheatsheaf Books- New York, St.Martins Press. Steinkemper, B., 1974.: Klassische und politische Bürokraten in der Ministerialverwaltung der Bundesrepublik Deutschland. Köln, stb. Carl Heymanns Verlag KG. Suleiman,N.E. 1974.: Politics, Power, and Bureaucracy in France Princeton, New Jersey: Princeton University Press. Suleiman,N.E.(ed.), 1984: Bureaucrats and Policy Making. A Comparative Overview, New York-London: Holmes and Meier. Suleiman,N.E., 1984a: From Right to Left: Bureaucracy and Politics in France, in: Suleiman (szerk.): Bureaucrats and Policy Making, 107-135.o. Takács Albert, 1993. A közigazgatás alapintézményei. Budapest, Államigazgatási Főiskola. Torstehdahl, R., 1991: Bureaucratization in Northwestern Europe, 1880-1985, London-New York, Routledge. Weber, M., 1988: Gesammelte Politische Schriften. J.C.B. Mohr, Tübingen. Weber, M.1989.: A politika mint hivatás, Budapest, Medvetánc Füzetek. Weingrod,A.: Patrons, Patronage and Political Parties. An International Quarterly Vol.X. 1967-1968 p.377-400.

Comparative Studies in Society and History.

Wichmann, M., 1986: Parteipolitische Patronage. Frankfurt usw. Peter Lange.

26


Wolfinger, E.R. 1972. Why Political Machines Have Not Withered Away and Other Revisionist Thoughts. The Journal of Politics, vol 34. p. 365-398. Wunder, B., 1986: Geschichte der Bürokratie in Deutschland, Frankfurt, Suhrkamp.

27

II. A Kormány mint politikai vezetés Magyarországon

II. A Kormány mint politikai vezetés Magyarországon Parlamentáris rendszerekben a politikai élet középpontjában a kormány áll. A kormány ugyanis az egész politikai intézményrendszer és az állami döntéshozatali rendszer központi szereplője. A kormány a hatalmi ágak elválasztásának tradicionális alkotmányjogi felfogásában a végrehajtó hatalom gyakorlója, valójában azonban Polner Ödön megfogalmazásában semminek sem a végrehajtása, hanem önálló, mondhatnók önczélú tevékenység, azaz kormányzás.42 A modern parlamentáris rendszerekben a kormánypolitikának lehetősége van arra, hogy mozgassa az állami intézmények mindenkit érintő tevékenységét, a parlamenti törvényhozástól a minisztériumok és közigazgatás működésén keresztül történő adminisztratív végrehajtásig. A kormány végrehajtás vezetőjeként való tradicionális alkotmánytani felfogása utal arra, hogy a kormány az egész közigazgatás vezetője, illetve irányítója. De súlyponti szereplője a kormány a politikai folyamat egészének, a bel- és külpolitikának. A kormány politikai értelemben szinte mindenért felelős, ezért a kormánnyal szemben fogalmazódik meg az ellenzék kritikája és alternatív politikai programja, a kormányt veszik célba a különböző érdekszervezetek, nyomáscsoportok, lobbyk, hogy elérjék követeléseik teljesítését. A kormányzati munka alapvetően politikai természetű (Gombár 1994, 15), a kormánycselekvés politikai mozgástere igen széles, de egyáltalán nem korlátlan: politikai és jogi korlátai vannak. Az Alkotmány, a fennálló törvények, az alkotmánybírósági határozatok a kormány számára is cselekvési irányokat illetve korlátokat szabnak. A törvények módosítására például csak korlátozott mértékben mennyiségben és nem tetszőleges módon van lehetőség, s e módosítások is politikai költségekkel járnak. A kormány feladatát képező kormányzás tehát parlamentáris rendszerekben, és így Magyarországon is, egyaránt magában foglalja a végrehajtás és miként a parlamentről szóló fejezetben látható a törvényhozás politikai irányítását.43 A kormányzás részét képezi az állam intézményrendszerén kívüli politikai szereplőkkel politikai mozgalmakkal, nyomáscsoportokkal, pártokokkal való olyan módon történő érintkezés vagy és együttműködés, amely elősegíti a politikai konfliktusok megoldását, de legalábbis kanalizálását és mérséklését, a politikai stabilitás fenntartását, továbbá az állami intézményrendszer zavartalan és hatékony működését. A kormányt mindez szinte korlátlan politikai felelősséggel ruházza fel. Még egy alkotmányjogászi megfogalmazás szerint is nehéz lenne az állami tevékenységnek olyan területét kiragadni, amelynek az ellátásáért a Kormány hacsak az alkotmány más állami szerv hatáskörébe nem utalja ne tartozna felelősséggel (Sári 1996, 305). A kormányzati rendszer jellegéből következően Magyarországon a kormány egyrészt parlamentáris, másrészt ezzel összefüggésben politikai, mégpedig pártpolitikai jellegű. Jelen fejezet célja azon közjogi, intézményi és politikai tényezők áttekintése, amelyek meghatározzák a kormánynak és azon belül a kormányfőnek a politikai rendszer egészén belül betöltött szerepét, súlyát. A kormánynak, mint politikai vezetésnek a minisztériumokat és a közigazgatást vezető és irányító tevékenységét külön fejezetben tárgyaljuk. A modern parlamentáris rendszerekben a kormányok váltak az egész politikai rendszer politikai döntési centrumává. A kormány kezében összpontosuló politikai hatalom mértéke azonban különböző tényezők együtthatásaként alakul, amelyek között kiemelkedik az alkotmányjogi-közjogi berendezkedés, valamint a pártrendszer tipusának meghatározó szerepe. Tárgyaljuk a kormány, mint döntési centrum szerepét meghatározó erőforrásokat és korlátokat, a kormány személyi- és pártösszetételének kérdéseit, a miniszterek karrierútját és rekrutációját. A kormány, mint politikai 42

Polner Ödön: A vérehajtó hatalom a magyar közjogban. Budapest, Grill kiadó, 1894., 2.o. Idézi Gombár (1994, 12). V.ö. Ficzere 1995, 83; Magyary 1942. 43

A politikai végrehajtás legalább három funkciót foglal magában (1) a programalkotást, (2) törvényekké és jogszabályokká való átültetését ott, ahol ez szükséges és (3) a közigazgatási végrehajtásának az ellenőrzését (Hine 1993, 197).

28


vezetés működésének kérdéskörben kiemelkedik a kormányfő személyisége, politikusi karaktere, és képessége abban, hogy miként tudja használni a rendelkezésére álló erőforrásokat, és miként tudja gyengíteni azokat a korlátokat, amelyekkel szembetalálkozik. Negyedikként tárgyaljuk a kormány szereveztét, majd a következő fejezetben a kormánynak a közigazgatáshoz való viszonyát tekintjük át. A kormánynál összpontosuló politikai hatalom mértéke függ továbbá a kormányon kívüli közjogiintézményi és politikai tényezőktől, a kormány más hatalmi ágakkal és politikai szereplőkkel szembeni viszonyától (parlament, államfő, alkotmánybíróság, önkormányzatok, ellenzék, lobbyk, érdekszervezete), amelyeket részben az előző fejezetben áttekintettünk, részben további fejezeteben tárgyalunk.

1. A kormány belső közjogi struktúrája A magyar kormány az Alkotmány szerint a miniszterelnökből és a miniszterekből áll (és nem tagjai a politikai államtitkárok, akiket azonban politikatudományi szempontból, de még közjogilag is, a tágabb értelemben vett kormány tagjainak tekinthetünk). A parlamentáris kormányzat 18-19. századi kialakulása óta a kormány belső struktúráját három, immár klasszikussá vált elv határozza meg, amelyek kisebb-nagyobb mértékben minden kormány működésében megjelenik. A kormány belső struktúráját a miniszterelnöki-, a kabinet- és a reszort-elv, azaz a kormányfő, a kormány mint testület és az egyes miniszterek önálló hatásköre határozza meg. Ezen elvek közti prioritások, valamint intézményesülésük módja határozza meg az egyes parlamentáris kormányzatok karakterét, tipusát.

1.1. A miniszterelnöki elv: a kormányfő kiemelkedése A magyar kormányzati rendszerben a jogkörök és politikai felelősségi szabályok közjogi elrendezése a miniszterelnököt egyértelműen a kormány súlyponti tényezőjévé emeli ki. Magyarországon nem a gyenge olasz, de nem is a nagyhatalmú brit, hanem inkább a német rendszerhez hasonló közjogilag kiemelt, de valójában közepesen erős kormányfői hatalom alakult ki. 1) Ennek egyik eleme a parlament felé fennálló parlamentáris rendszerekben szokásos kormányzati felelősség szankcionálásának speciális, német mintát követő meghatározása, az ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány, valamint az egyes miniszterekkel szemben a parlamenti bizalmatlansági indítványnak a hiánya.44 Ezek nemcsak kormány és parlament viszonyát specifikálják, de miniszterelnök és miniszterek kormányon belüli viszonyát is: a kormányt erősítik a parlamenttel szemben, és a kormányfő súlyát növelik a kormányon belül. Az egyes miniszterek a parlamentarizmus klasszikus szabályaitól eltérően így csak a kormányfőnek tartoznak szankcionálható politikai felelősséggel, a parlament felé fennálló felelősségük korlátozottabb. Nem lehet ellenük bizalmatlansági indítványt benyújtani, de a miniszterek parlamenti felelősségének érvényesítésére olyan egyéb lehetőségek állnak a képviselők rendelkezésére, mint a kérdések, az interpellációk, a miniszterek beszámoltatása illetve meghallgatása. 2) A magyar kormány miniszterelnöki jellegének további tényezője, hogy az alkotmányos szabályozás a miniszterelnök kezébe helyezi a kormányprogram kidolgozásának jogát. A parlament ugyanis előszőr a miniszterelnök személyéről és egyben az általa beterjesztett kormányprogramról szavaz; a megválasztott kormányfő csak ez után választja meg kormányának tagjait (lásd az 1. ábrát). A kormány politikai programjának, irányvonalának meghatározásában a kormányalakítást követően is a miniszterelnöké a főszerep: a kabineten belül és a politikai nyilvánosság felé egyaránt. Ő a kormánytestület vezetője, és ő az egyetlen, aki a kormány nevében a kormánypolitika egészéről politikai nyilatkozatokat tehet. 3) A parlament által megválasztott miniszterelnök politikai hatalmának egyik kulcsfontosságú forrása, hogy diszkrecionális joga minisztereinek kiválasztása. Ez igazodik a miniszterelnök és a miniszterek közjogilag is eltérő kinevezési módjához. Míg a miniszterelnököt a parlament választja, a minisztereket a kormányfő javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A kormány 44

Az NSZK mellett még Spanyolországban alkalamazott ez a szabály.

29


minisztereinek kiválasztása és menesztése közjogilag mégha formailag az államfő közbeiktatásával valósul is meg a kormányfő diszkrecionális joga. A parlament a miniszterelnököt, s vele együtt a kormány egészét leválthatja, de egyes tagjait nem, azok kizárólag a miniszterelnöknek tartoznak politikai felelősséggel, ami tovább erősíti a kormány és a kormányfő parlamenttel szembeni pozícióját.

1.2. A kormány, mint testület Fentiekből láható, hogy miniszterelnök és miniszterek viszonyának közjogi szabályozásában igen erősek a német kancellár rendszer elemei. Más parlamentáris kormányzatokhoz hasonlóan a magyar kormány működésének az alkotmányos alapelve a miniszterelnök irányító szerepe mellett azonban a testületi elv. A kormány ügyrendje a kormányülés normális menetében történő döntéshozatalra ugyanis a testületi tanácskozást és állásfoglalást, többségi szavazást révén történő döntéshozást ír elő. A testületi elv szerint miként a hagyományos brit kabinetrendszerben a miniszterelnök tehát csak primus inter pares, azaz első az egyenlők között (Müller 1996, 270). Ez különösen aláhúzza a politikai lojalitás elvének és a miniszterelnöki káderpolitika, a miniszterek személyi kiválasztásának fontosságát: csak a kormányfő irányába személyesen és politikailag lojális miniszterekkel válhat a kormányfő valódi politikai vezetővé és csak így őrizhető meg a kormány politikai egysége is.45 A testületi elv a kormányülésen történő döntéshozatalban érvényesülő formális szabály, amely rövid távon tényleges korlátot jelenthet a kormányfő számára: a kormányfő személyi vezetési képességein, káderpolitikáján és a különböző tárcaérdekek közti kiegyensúlyozó képességén múlik, hogy milyen mértékben emelkedik ki s válik a kormány valódi vezetőjévé. A kormány, mint testület működtetése az ülések vezetése is a miniszterelnök kezében van, ami lehetőséget ad arra, hogy a miniszterelnök befolyása és akarata érvényesüljön. Formális egyenként történő, ún. pozitív szavazásra ugyanis csak ritkán, kormányülésen kialakuló éles és nyílt ellentétek esetén kerül sor. Általában a miniszterelnök összegzi a vitát, kiemeli a meghatározó elemeket, majd kimondja a döntést.46 A kormánydöntések rendszerint ezzel az ún. negatív szavazásos módszerrel születnek (Bánsági 1996, 153; Verebélyi 1996, 200). A miniszterelnök, mint a kormánypolitika elsőszámú meghatározója, akaratát a kormány formálisan testületi jellege ellenére a kormányülések napirendjének alakításában is érvényesítheti: egy-egy ügyet előre, mást későbbre sorolva. Álláspontja a tárcák vezetői között kialakult konfliktusban is általában jelzi a kormány politikai irányvonalát és ügydöntő. Így például 1995 márciusában Bokros pénzügyminiszter még a kormány tagjai számára is puccsszerűen előterjesztett nevezetes stabilizációs csomagtervéről a kormányülésen kialakult vitában, amikor kiderült, hogy a kormányfő által feltétel nélkül támogatott intézkedéscsomagról van szó, Kovács Pál népjóléti és Katona Béla tárca nélküli miniszter még az ülésen lemondott miniszteri tisztségéről (Kóczián-Weyer é.n., 143-145).47. A kormányfő általában a politikai erőviszonyoktól függően kisebb vagy nagyobb autonómiát élvez kormánya tagjainak kiválasztásában, illetve cseréjében. A kormányátalakítás a miniszterelnök számára bevett, és gyakran alkalmazott eszköz a kormányzás során keletkező személyi-politikai feszültségek és konfliktusok feloldására a kormány politikai egységének helyreállítására, megerősítésére. Magyarországon közjogi korlátok nem állnak a kormányátalakítás előtt, az 45

A magyar politikában ez még a koalíciós partner által delegált miniszterekre is vonatkozik. A legélesebb 1994-95-ös kormánykoalíción belüli szocialista-szabaddemokrata konfliktusok idején Horn miniszterelnök leghevesebb szabaddemokrata bírálói mindig a párt- és frakcióvezetésből, s nem a kormánytag miniszterek közül kerültek ki. 46 47

Magyar Hírlap 1995. március 13. 3.o.; Magyar Nemzet 1995. március 18.7.o.

Bokros pénzügyminiszter stabilizációs csomagtervének a kormány elé terjesztését Horn miniszterelnök, Surányi MNB elnök és Bokros pénzügyminiszter egyetertéssel záruló megbeszélései előzték meg (KócziánWeyer é.n., 140).

30


a miniszterelnök diszkrecionális joga, a politikai korlátokkal viszont mint később látni fogjuk már számolnia kell; részben a kormány koalíciós jellege, részben pedig pártpolitikai illetve általánosabb politikai korlátok miatt.

1.3. A miniszteri önállóság: a reszort elv A felelős kormány hagyományos elvének megfelelően az egyes minisztériumot irányító miniszternek törvényesen körülhatárolt feladatköre, reszortja van. Ezen keretek között önálló hatásköre és ebből következő politikai felelőssége van. A parlamentáris kormányzatban hagyományosan a parlament és a kormányfő felé egyaránt fennálló kettős természetű miniszteri (politikai) felelősségből Magyarországon a konstruktív bizalmatlanság intézményének következtében csak a kormányfő felé fennálló felelősség erős, csak az tartalmaz szankcionális elemet (leválthatóság). Ez erősíti a miniszterek parlamenttel szembeni pozícióját, de egyben növeli a kormányfő iránti politikai lojalitás fontosságát is. Azonban sem ez, sem a miniszterelnök jogköre nem jelenti azt, hogy a minisztert ágazati hatáskörében a kormányfő formálisan utasíthatná, illetve a miniszteri reszorthoz tartozó ágazati tevékenység felett hierarchikus hatalmat gyakorolna. Politikai értelemben azonban az utasítás lehetősége nagyobb, különösen ha a pártelnök kormányfő a saját kinevezettjéről illetve a saját pártjához tartozó miniszterről van szó, míg koalíciós partner által delegált miniszter, illetve a kormányfő kormányba integrált politikai riválisa esetében kevésbé adott ez a lehetőség. A közigazgatási jogi elemzések hangsúlyozzák a miniszteri önállóságnak a költségvetési centralizáció következtében kialakult gyengeségét48, továbbá a miniszterek döntési kompetenciájának a kormány testületi működése következtében fennálló további a szűkítését. A politikai-szociológiai elemzések ezzel szemben bár a pénzügyminiszter túlsúlyos szerepét szintén megállapítják az egyes miniszterek nagyobb mozgásterét hangsúlyozzák, azokat gyakran inkább a tárca az ágazat kormányon belüli képviselőjének, mint az egységes kormánypolitikának az adott tárcánál való végrehajtójának tekintve (Lengyel 1993, 86-94). Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy a miniszterelnöki (kancellár), a testületi (kabinet) és a miniszteri önállóság (reszort) elvek közül Magyarországon közjogilag az első elem emelkedik ki; a közjogászok ezért gyakran politikatudományi szempontból, mint látni fogjuk, tévesen miniszterelnöki tipusú kormányként jellemzik (Sári 1996, 307). A kormány és azon belül a kormányfő tényleges hatalmát és működési módját azonban csak a politikai elemek áttekintése nyomán érthetjük meg. Politikai értelemben ugyanis a fent tárgyalt a három elv egymáshoz való viszonya nagymértékben függ a pártrendszer tipusától, kormány és parlamenti frakciójának viszonyától, a kormánytagok karrierútjától, a kormány koalíciós jellegétől, illetve a koalíció működési módjától. Az alábbiakban ezekre a tényezőkre irányítjuk a figyelmünket.

2. A pártrendszer hatása és a koalíciós kormány A miniszterelnököt a magyar alkotmány értelmében a parlament választja meg, de személyéről valójában már korábban, pártjában döntenek. Ez is utal arra az általánosabb összefüggésre, hogy a miniszterelnök szerepe, súlya nemcsak a kompetenciák közjogi elrendezésétől, hanem párton belüli helyzetétől és a pártrendszertől is függ. A politikai pártok központi szerepet játszanak a miniszterelnök kiválasztásában és a miniszterek rekrutációjában, a kormányalakításban, a kormánypolitika alakításában, a koalícióképzésben és a tárcák elosztásában. A pártrendszer függvénye, hogy egypárti vagy koalíciós, többségi vagy kisebbségi kormányok jönnek létre. Magyarországon többségi, koalíciós kormányok alakultak. Nézzük meg, hogy miként.

48

Bár az olasz példához való viszonyítás (Mónus 1996) ahol különösen nagy a miniszterek önállósága lehet, hogy félrevezető, aminek azonban komoly politikai okai (is) vannak: a kormány miniszterelnököt gyengítő sokpárti koalíciós jellege.


31

2.1. A kormányalakítás Közjogilag a miniszterelnököt Magyarországon a köztársasági elnök javaslatára a parlament választja meg, de nem a parlament választja ki. A kormányfő személyének kiválasztása a választásokon nyertes, legtöbb parlamenti mandátummal bíró párton belüli vezetői szelekció eredménye. Az 1990-es és 1994-es parlamenti választások után, mire a parlament összeült, már eldőlt az új kormányfő személye. Magyarországon 1990 és 1997 között három kormány alakult; 1990-ben az Antall-kormány, 1993 végén a Boross-kormány, 1994 nyarán pedig a Horn-kormány (1. táblázat). Az Antall- és a Horn-kormány parlamenti választásokat követően, azok eredményeként, a Boross-kormány Antall miniszterelnök 1993 végi halála következtében jött létre. 1. Táblázat KORMÁNY

PÁRTÖSSZETÉTEL

HIVATALI IDEJE

Antall-kormány

MDF-KDNP-FKGP*

1990.05.23.-1993.12. 12.

Boross-kormány

MDF-KDNP-kg

1993.12.21.-1994.07.15.

Horn-kormány

MSZP-SZDSZ

1994.07.15-

Forrás: Kurtán 1995, 377.o.

Megjegyzés: Az FKGP 1992 elején kilépett a kormánykoalícióból, bár a parlamenti frakció nagyobb része továbbra is támogatta a kormányt. Magyarországon, ha nem is esik mindig egybe a pártelnök és a miniszterelnökjelölt személye, a pártok többé-kevésbé egyértelműen meghatározott miniszterelnökjelölttel vesznek részt a választásokon. Ebből, és az államfői tevékenység által megerősített politikai konvencióból adódóan a miniszterelnök személyét parlamenti ciklusváltáskor szinte automatikusan meghatározták a választási eredmények: a legnagyobb parlamenti párt miniszterelnök jelöltje kapott kormányalakítási megbízást. 1990-ben a későbbi nyertes párt, az MDF esetében már a választási kampányban is Antall József szerepelt miniszterelnökjelöltként. Boross Pétert Antall miniszterelnök halála után az MDF Országos Választmánya és parlamenti képviselőcsoprotja választotta két rivális jelölttel szemben a párt miniszterelnök jelöltjévé, ezután kérte fel az államfő, majd választotta meg a parlament kormányfővé. 1994-ben az MSZP elnöke, Horn Gyula vezette a párt kampányát és választási listáját, és a politikai közvélemény szemében mint miniszterelnök jelölt jelent meg, mégha formálisan csak a választások második fordulóját a szocialista parlamenti többség létrejöttét követően választotta is meg a rendkívüli pártkongresszus miniszterelnök jelöltnek. A választások második fordulója és az új parlament alakuló ülése között a parlamenti mandátumok összesen 72 százalékával rendelkező az MSZP és az SZDSZ közöttt létrejött koalíciós megállapodás miniszterelnökként már Horn Gyulát nevezte meg, s a kormányalakításra történő államfői felkérés ezek után már csak a politikai konvenciónak megfelelő formalitás volt.49 Ha voltak is olyan politikai törekvések az SZDSZ-en belül és azon kívül is, amelyek a miniszterelnöki posztra az MSZP-ből Hornnal szemben mást preferáltak,

49

E konvenció vagy szokásjog létrejötte azonban nem automatikus, hanem végső soron nyilván az uralkodó politikai közgondolkodással is összefüggő az államfői szerepfelfogás, viselkedés eredménye. Alkotmányjogilag az államfő szerepe a kormányfő megválasztásában Magyarországon a legtöbb parlamentáris államtól eltérően nem kinevezési jog, hanem csak a kormányfő jelölésére korlátozódik Azonban ez a jogkör is erősen korlátozott politikailag, hiszen egyrészt a miniszterelnököt a parlament választja, másrészt a konstruktív bizalmatlansági indítvány is a miniszterelnökkel szembeni többségi bizalmi elvet erősíti meg. Az Alkotmány szelleme tehát parlamenti politikai többség létezése esetén az államfői diszkréciót a többségi bizalmi elv politikai logikája révén minimálisra korlátozza, s csak abban az esetben ad nagyobb teret számára, ha a parlamenti fragmentáció és polarizáció következtében semmilyen életképes politikai többség nem létezik.

32


ezek nem váltak sikeressé. 1990 óta íratlan szabályként érvényesül a magyar politikában, hogy a legnagyobb parlamenti párt miniszterelnökjelöltjéből lesz a tényleges kormányfő. 1. ábra A kormányfő kiválasztásának folyamata HELYE kb. itt lásd külön lapon. Ez egyben azt is jelenti, hogy a miniszterelnök jelöltek, majd a tényleges miniszterelnök személyének kiválasztása Magyarországon mindhárom kormányalakítás esetében ez történt a politikai párt(ok)on belüli szelekció eredménye volt, ami szintén aláhúzza a magyar politikai rendszer pártelvű jellegét. A kormányalakítás procedurális-alkotmányos szabályai az 1994-es szocialista-liberális koalíció megalakításában a parlamenti aritmetikának köszönhetően alig játszottak szerepet. Az államfő szerepe a kormányfő kiválasztásában illetve a kormány pártösszetételének meghatározásában ekkor, de a korábbi kormányátalakítások idején is marginális maradt, aminek azonban nem elsősorban alkotmányjogi, hanem politikai okai voltak: a politikai helyzet egyértelműsége a köztársasági elnök politikai mozgásterét minimálisra szűkítette. Az államfő politikai szerepe parlamentáris rendszerekben a parlamenti választások és kormányváltások idején alkotmányjogi és politikai értelemben általában akkor nő meg, ha a parlament politikai fragmentációja erős, a pártok belső kohéziója gyenge vagy és a közjogi szabályok erős szelekciós jogkört biztosítanak az államfőnek. Olaszországban, ahol a második világháború utáni fél évszázadban mindkét feltétel megvolt, az államfő hangsúlyosabb politikai szerephez jutott a miniszterelnök személyének kiválasztásában. Ugyanez a helyzet, ha politikailag bizonytalan a többségi kormány pártösszetétele, vagy a sikeres koalícióalkotásra esélyes miniszterelnökjelölt személye. Ilyen politikai vákuumhelyzetben az államfő mozgástere, mérlegelési lehetősége megnő, s politikai szerephez jut. Magyarországon azonban sem 1990-ben, sem 1993-94 fordulóján, sem pedig 1994 május-júniusában nem volt ilyen politikai konstelláció. Az 1994-es választásokat követően Göncz elnök az MSZP-SZDSZ koalícióalakítás mellett50 de nem Horn miniszerelnöksége mellett51 nyilatkozott, azaz döntési helyzet híján politikai befolyásával élt; a főszereplők azonban a pártvezetők maradtak. Döntési helyzetben elsősorban a parlamenti mandátumok abszolút többségével rendelkező szocialista, másodsorban a szabaddemokrata pártvezetők voltak. Mindkét párt vezetői pártjuk kongresszusaival illetve küldöttgyűlései jóváhagyásával tették legitimmé a koalíció megkötését.

2.2. Miniszterek rekrutációja, szelekciója, karrierútja Közjogilag a parlament által megválasztott miniszterelnök diszkrecionális joga minisztereinek kiválasztása. A pártelvű parlamentáris rendszerek politikai logikájának következtében a miniszterek kiválasztásában a politikai lojalitás a bizalom és a hűség válik a legfontosabb szelekciós elvvé. 1990ben és 1994-ben egyaránt a kormány többségében pártpolitikusokból alakult, eltérően a közvélemény egy részének, egyes pártpolitikusoknak 1994-ben elsősorban az MSZP, de méginkább egyes közvéleményformáló értelmiségieknek a szakértői-kormány iránti várakozásával52 50

Népszabadság, 1994 május 31, 1.o.

51

Egyes források szerint az 1994-es választások előtt Göncz államfő maga is pártja, az SZDSZ elképzelését osztotta a leendő miniszterelnök kompromisszumos személyére vonatkozóan, s próbálta a szocialista pártelnök Hornt a kormányfői ambíciókról lebeszélni (Kóczián-Wezer é.n. 29-30), a választási eredmények, majd az MSZP kongresszus Horn Gyulát kormányfőjelöltté nyilvánító döntésének ismeretében azonban a politikai konvenciókhoz igazodva őt kérte fel kormányalakításra. 52

A modern pártelvű parlamentáris rendszerekben szakértő-kormány általában csak valamilyen rendkívüli külső vagy belső veszélyeztetettség vagy valamilyen katasztrófa, vagy politikai vákuumhelyzet esetén jön csak létre. Magyarországon az utóbbira példa a Németh-kormány 1989-90-es működése. Az 1990-es választásokat követően azonban ilyen helyzet nem állt fenn. A szakértő-kormány iránti várakozás egyrészt a magyar politikai

33


A politikai lojalitáson alapuló szelekció egy közelítő mutatója a párttagság és vagy a párt színeiben vállalt képviselőség. A magyar kormányok miniszterek és politikai államtitkárok politikai elv alapján történő rekrutációját mutatja, hogy nagy többségük párttag és parlamenti képviselő pártpolitikus, és csak kivételesen van köztük civil szakember. Az 1990-ben megalakult Antall kormány-14 miniszteréből pl. Rabár pénzügyminiszter és a Kádár nemzetközi gazdasági kapcsolatok minisztere nem politikus, hanem az egyetemi-akadémiai életből érkező szakember, a többi 12 miniszter mindegyike pártpolitikus: azaz mindegyik párttag, s egy kivétellel mindegyik parlamenti képviselő. Az 1994-es MSZP-SZDSZ kormányalakításkor Horn miniszterelnök az összes szocialista párti a kormányfőt is beleszámítva 10 miniszteri poszt mindegyikére párttagot és egyben MSZP-s parlamenti képviselőt, míg a koalíciós partner SZDSZ az őt megillető mindhárom tárca élére a párt parlamenti frakciójához tartozó képviselőt delegált, akik közül az egyik a pártnak is tagja volt. A magyar kormányok tehát a pártpolitikai lojalitás és a párt-kormányzás elvének megfelelően túlnyomórészt pártpolitikusokból rekrutálódnak, s a pártonkívüliek általában utóbb csatlakoznak az őket delegáló párthoz (Kádár, Fodor), illetve a nem politikusok is később képviselőséget szereznek (Kádár, majd a kormányból kivált Rabárt felváltó Kupa)53. Az 1994 és 1997 eleje között történt minisztercserék is hasonló tendenciát mutatnak. Az újabb miniszterek közül egy nem párttag, de képviselő, négy nem képviselők, de párttag; azaz mind pártpolitikus. A többi hat későbbi kinevezett miniszter egyaránt párttag és képviselő. (Horváth 1997.) Láthattuk, hogy a kormány tagjainak túlnyomó része pártpolitikus, s a miniszteri kinevezés tipikus előzménye valamilyen párton belüli pozíció. Ha a tipikus politikai karrier MSZP-t kivéve nem is mindig a pártban kezdődik, hiszen az új pártok csak nemrég alakultak, a párttagság és a parlamenti képviselőség a magyar politikai rendszerben a politikai karrierút fontos, legfeljebb halogatható, de nem nélkülözhető állomása. A pártelv és a párttámogatás szerepének fontosságát mutatja, hogy több, a párt-kormányba szakminiszteri tisztséget vállaló nem politikus párton kívüli szakember Kádár Béla, Kupa Mihály minisztersége alatt később szükségét érezte, hogy a pozíciót adó párt tagjává, vagy és képviselőjelöltjévé, képviselőjévé váljon.54 Más, a rendszerváltással kialakult új politikai vezető rétegbe nem pártalapítóként, hanem szakértőként később bekerült, politikussá vált miniszteri pozíciót betöltő személy, például a szabaddemokrata Kuncze Gábor karrierútja ugyanezt pédázza.55 kultúrában tapasztalható pártellenesség, másrészt egyes pártoktól független, az 1980-as évek gazdasági reformbizottságaiban befolyást szerzett értelmiségi szakértők, továbbá a Németh-kormányban tisztséget betöltött technokraták politikai ambícióinak kifejeződése volt. 53

Az 1990-es Antall kormány nem politikus szakember miniszterei közül Rabár még a kormányalakulás évében lemond tisztségéről, Kádár Béla 1994-ben szerez képviselőséget az MDF támogatásával (bár már 1992-ben indul időközi választásokon, sikertelenül), 1996-tól a pártnak is tagja. Az 1990 végén lemondott pénzügyminiszter, Rabár utódja Kupa Mihály már miniszterként szerez MDF támogatással parlamenti mandátumot. 1994-ben a Horn-kormányban a kultusztárcát vezető Fodor pártonkívülisége átmeneti, amelyet az magyaráz, hogy a politikus miniszteri kinevezése előtt nem sokkalpártolt át a FIDESZ-ből az SZDSZ-be. 54

Kádár Béla korábbi egyetemi-akadémiai tudományos karrierjét követően 1990-től pártonkívüli szakemberként válik az Antall- majd a Boross-kormány miniszterévé. Az 1992-es időközi parlamenti választásokon az MDF jelöltjeként próbált sikertelenül parlamenti mandátumot szerezni, végül ez az 1994-es választásokon sikerült. 1996-ban lépett be az MDF-be (Kiss 1996, 230-231). Kupa Mihály korábbiállamigazgatási karrierje után 1990 végétől pártonkívüli szakemberként nevezik ki az Antall-kormány pénzügyminiszterévé. 1991 szeptemberében egy időközi parlamenti választáson az MDF támogatásával választják meg parlamenti képviselővé. 1993 elején miniszteri tisztéről lemond, az MDF frakcióból kilép, s a független képviselők közé ült (Kodela 1994, 272). Az 1994-es választásokon független jelöltként indul, de nem jut mandátumhoz (A választások részletes eredményei. In Szoboszlai 648.o.). 55

1990-ben a rendszerváltás időszakában helyi falufórumot szervező pártonkívüli és korábbi politikai előélet nélküli Kuncze az SZDSZ jelöltjeként nyert egyéni választókerületi mandátumot. A parlamentben a szabaddemokrata frakció tagjaként parlamenti bizottsági tag és a frakció közlekedési-hírközlési ügyekért felelős szóvivője volt. 1992 augusztusában lépett be az SZDSZ-be, s a novemberi küldöttgyűlésen már a párt Országos

34


2.3. Kormányfő, pártelnök, frakcióvezető A miniszterelnök kormányfői hatalma parlamentáris rendszerekben nem kis mértékben attól függ, mennyire tudhatja maga mögött pártját. A brit miniszterelnök egyben pártjának elnöke, s a kormánypárt parlamenti frakcióvezetője mindig a miniszterelnök által kinevezett, hivatalosan is kormánytag politikus (Helms 1996, 110); ebből adódóan a kormány, a kormánypárti frakció és a kormánypárt parlamenten kívüli szervezete között igen szoros politikai egység alakult ki. A német kancellár általában pártjának elnöke ugyan, a parlamenti frakcióvezetőt azonban maga a képviselőcsoport választja. Utóbbi persze összefügg azzal is, hogy a német politikai gondolkodásban kormány és parlament viszonyának hagyományos dualista felfogása az uralkodó. Magyarországon a funkcióeloszlás a némethez hasonlóan alakult: a frakcióvezető kormánytól való személyi elválasztása a kontinentális parlamentarizmus dualista hagyományában természetes és megfelel a magyar politikai gondolkodás hatalommegosztásos jellegének is. Azonban a vezető kormánypárt frakcióvezetője Antall és Horn miniszterelnöksége idején egyaránt a kormányfő bizalmi embere. Más pártokban többnyire ellenzéki pozícióban, de 1991-92-ben a kormánypárti FKGP esetében is azonban nem tudtak mindig összhangot teremteni a párt parlamenten kívüli vezetése, esetleges minisztere(i), továbbá a parlamenti frakcióvezetés között. A pártelnök, vagy a pártelnök-miniszterelnök ellen saját pártján belül fellépő politikai riválisok is gyakran a hatalommegosztás nevében lépnek fel: így például Antall miniszterelnök-pártelnök politikája ellen 1992-ben fellépő párton belüli, Csurka István vezette ellenzéke is a pártelnöki pozíciót kívánták megszerezni, s mikor ez nem sikerült, akkor vált ki híveivel a pártból. A szocialista pártban a Horn-kormány hivatali ideje alatt újra és újra felmerült a miniszterelnöki és pártelnöki funkció közti személyi szétválasztás szükségességének jelszava, ami a kormányfő mögül annak legfontosabb hatalmi hátterét kívánta kivonni.56 A pártelvű parlamentáris rendszerben fontos kérdés, hogy egy pártnak ki az igazi vezetője, vagy másképpen: mely pozíció birtoklása jelenti a valódi pártvezetői hatalmat. Az európai pártok történetében a párt parlamenti csoportja és a parlamenten kívüli szervezete közti elkülönülés kialakulását követően a kérdés úgy merült fel, hogy a parlamenti képviselőcsoport vezetője (frakcióvezető) vagy a párt (parlamenten kívüli) szervezetének vezetője (pártelnök, pártfőtitkár) lesz-e a párt elsőszámú embere, aki például választási győzelem esetén kormányt alakíthat. Az első típust pl. a Konzervatív párt, a másodikat a német Szociáldemokratapárt testesíti meg. 1990-ben és 1994-ben egyaránt a választásokon nyertes párt elnökéből válik miniszterelnök, de 1990-ben például a FIDESZ nem rendelkezett egyszemélyi vezetővel.57 Magyarországon a rendszerváltás időszakának kollektivista évei és testületi vezetése után előbb-utóbb minden párt élére egyszemélyi vezető, pártelnök került (Ilonszky-Punnett 1993). 1994ben már általában FIDESZ, FKGP, MSZP, KDNP esetében a pártelnökök a párt listavezetői és a választási kampány vezetői, azaz megszemélyesítői pártjuknak, bár a formális hatalomkoncentrációtól ódzkodó SZDSZ ekkor még szétválasztva tartja ezt a két pozíciót; s csak az 1994-es miniszterelnökjelölt, majd belügyminiszter Kuncze 1997-es Pető pártelnök lemondása utáni pártelnökké választásával kínál választók számára is egyértelmű pártvezetőt.

Tanácsa tagjának, 1993 februárban frakcióvezetőnek választották, az 1994-es választási kampányban listavezető és miniszterelnök-jelölt, az MSZP-SZDSZ kormány belügyminisztere, 1997 elejétől pártelnök. (Kiss 1996, 288.) 56

Feltételezhető, hogy ez a törekvés burkoltan tulajdonképpen a kormányfő megbuktatására irányult (Horváth 1997). 57

Az SZDSZ-nél ambivalens helyzet alakult ki: a párt elnöke 1990 elejétől Kis János, aki azonban nem indult a parlamenti választásokon.

35


Parlamentáris kormányzati rendszerben fontos kérdés a pártelnök és a frakcióvezető, illetve a frakció viszonya. Kormányzati pozícióban a kormány stabilitása is függ e viszony jellegétől. A pártvezetőből lett kormányfő politikai jövője ugyanis a parlamenti frakció lojalitásától függ, illetve a kormánypolitika és a frakció közti összhangtól. Antallnak és Hornnak egyaránt szembe kellett néznie ezzel a problémával. Ha a pártelnök-miniszterelnök személye miként Magyarországon nem azonos a frakcióvezetővel, akkor a politikai összhang és együttműködés megteremtésében kulcsszerep jut a frakcióvezetőnek, akinek személye a magyar gyakorlatban mivel a frakció, azaz más testület választja a kormánytagoktól és a pártelnöktől egyaránt különböző személy. Magyarországon kormány egyes tagjai gyakran aktívan résztvesznek az általuk beterjesztett törvényjavaslatok parlamenti menedzselésében, a saját, illetve a kormánypárti frakciókkal való elfogadtatásában. Nagyobb horderejű, politikailag kényesebb és vitatott törvényjavaslat esetében esetenként a kormányfő is szerepet vállal a kormánytöbbség képviselőinek a meggyőzésében. Horn miniszterelnök pl. nagyobb beszédet mondott a szocialista párti frakcióülésen a Bokros-csomag elfogadtartása érdekében (Kóczián-Weyer é.n., 148)58. A párt- és frakcióvezetés szerepkörének elválása és az azzal együttjáró hatalommegosztás csaknem minden párt esetében azt a kérdést vetette fel, hogy mi a két szervezet viszonya, valójában melyik jelenti a pártot (Ilonszky-Punnett 1993, 23). Ezzel a dilemmával előbb-utóbb szinte minden magyar pártnak szembe kellett néznie az 1990-es években. Az MDF-ben például 1993-ban, amikor a frakció a párt elnökségének javaslatával ellentétben nem négy, hat tagját zárta ki saját soraiból, akkor a párt elnökségének egyik tagja ezt a frakció pártálláspontól való elérésként értékelte és tiltzakozásul lemondott funkciójáról (Ilonszky-Punnett 1993, 24). Az FKGP-ban a parlamenten kívüli pártszervezet vezetése és a parlamenti frakció közti konfliktus 1992-ben előszőr pártszakadáshoz, majd tisztogatásokhoz vezetett. A párt kivált a kormánykoalícióból, a frakció többsége azonban a 36ok lojális maradt az Antall-kormányhoz. Ezek után a kisgazda pártvezetés számára a megregulászásnak csak a végső eszköze, a 36-ok pártból való kizárása maradt, aminek következtében a kizártak elveszítették azt a lehetőséget, hogy a soron következő 1994-es parlamenti választásokon a kisgazdapárt képviselőjelöltjeként mandátumot szerezzenek a parlamentben. A kisgazda válság, de más pártjukból kivált (vagy kizárt) képviselők példája is azt mutatja, hogy bár a parlamenti képviselők, illetve a frakció jelentős politikai autonómiával bír ugyan, de annak mégis korlátai vannak a párt parlamenten kívüli szervezetének a vezetése felől, amely a párt választási gépezetét kontrollálja. A pártelvű választási rendszer, a független jelöltek és a kisebb illetve új pártok számára fennálló magas belépési költségek következtében a pártvezetéssel való éles vagy és tartós politikai szembefordulás, illetve a kiválás politikailag igen költséges és kockázatos lépés. Hasonló tanulságokkal szolgál a KDNP-n belüli konfliktus 1996-97-ben, illetve az MDF-ből 1996-ban kivált és MDNP néven pártot alapító képviselők példája. A mindennapi rutinkérdés persze nem ez, hanem a pártvezetés és a frakció közti mindennapos kapcsolat és a politikai összhang biztosítása. A frakció parlamenten kívüli pártnak való hazai alárendelődésére utal az 1994-es koalíciós tárgyalások története is. A kormánykoalíciót nem a kormány parlamenti hátterét alkotó szocialista és szabaddemokrata frakció, hanem pártkongresszusok döntése által legitimált módon a parlamenten kívüli pártszervezet vezetői kötötték.

2.4. A párt(háttér), mint kormányfői erőforrás és mint korlát A kormány működésének közjogi kereteit meghatározó elvek áttekintésekor láttuk, hogy a testületi és a reszort elvek mellett a miniszterelnöki elv emelkedik ki. A miniszterelnök kormányból való kiemelkedésének legfontosabb forrása azonban nem közjogi, hanem politikai; a kormányfő élvezi a legnagyobb parlamenti párt támogatását (Mény 1991, 215). A magyar miniszterelnök azért válik az egész kormányzati rendszer kulcsszereplőjévé, mert a választásokon nyertes, a parlamentben legerősebb és a parlamenti viselkedésében többé-kevésbé egységes párt vezetője. 1990 után 58

Ugyanezen forrás szerint Szekeres frakcióvezető arra kérte a pártelnök-kormányfőt, hogy a Bokros-csomag sok, a párton és a rakcióban is feszültséget kiváltó parlamenti tárgyalásának hónapjaiban gyakrabban járjon frakcióülésre, mert az mérséklőleg hat a képviselőkre (Kóczián-Weyer é.n., 148).

36


Magyarországon a kollektív vezetés elvétől fokozatosan minden párt az egyszemélyi vezetésre tért át (Ilonszki-Punnett 1993).59 Antall és Horn pártelnökként válik miniszterelnökké.60 A kormány működésében közjogilag ugyan a testületi elv is szerepet kap, de a miniszterelnök itt is kiemelkedik. A kormányüléseket a miniszterelnök vezeti, a kormány döntéseit ő mondja ki, továbbá a kormányülések között a miniszterelnök kormányhatározatokat adhat ki, amelyeket a kormány utólag hagy jóvá (Pokol 1994, 71-72)61. A kormányfő jogköre a kormány politikai irányvonalának megahtározására62 tehát közjogilag is mégpedig több oldalról is megalapozott, annak ellenére, hogy formálisan az alkotmányos szabályozás inkább testületi kormányt határoz meg63 (ifj.Trócsányi 1993, 396). A miniszterelnök azonban a kormány politikai vezetője, főnöke, aki meghatározza és irányítja a kormánypolitikát. A magyar politikában a miniszterelnök az, aki a kormány egészének a nevében léphet fel, illetve aki a kormánypolitika egészét a nyilvánosság és a politikai szereplők felé képviseli. Ő személyesíti meg a kormánypolitikát és ő nyilatkozik meg a kormány egészének nevében. A kormánypolitikát, illetve annak különösen a Horn-kormány idején gyakori módosulásait kormányának tagjai vagy követik, követni kényszerülnek, vagy lemondás illetve felmentés révén távoznak a kormányból. A magyar kormányok tagjainak miniszterek és politikai államtitkárok fluktuációja azt mutatja, hogy a kormányon belüli személyi-politikai konfliktusok, illetve a kormánypolitika módosulásai következtében az egymást követő kormányok igen nagy személyi veszteséggel működnek. A lemondás vagy leváltás következtében távozó miniszterek és államtitkárok száma az Antall kormányban 32, a Horn kormány első három évében 16 volt (lásd később a 2. táblázat-t). A kormány politikai irányvonalának változását általában kormányátalakítások, vagy legalábbis személyi változások kísérik, ami a miniszterelnök főnöki funkciójának működését mutatja. Ahogyan az elnöki rendszerben az elnök, úgy a klasszikus parlamentáris rendszerben a miniszterelnök a végrehajtóhatalom feje, vagy másképpen főnöke, azaz a chief executive, miként az angolszász politikatudomány nevezi.64 A fent tárgyaltak következtében Magyarországon a miniszterelnök vált a legfőbb politikai vezetővé, aki országos értelemben is Magyary Zoltán kifejezésével főnöki funkciókkal rendelkezik. A magyar közigazgatástanra mindmáig nagy hatást gyakorló Magyary a főnöki funkciónak öt különböző elemét különböztette meg: 1. előrelátás, illetve programcsinálás, 2. szervezés, 3. parancsolás, 4. összhang biztosítása, 5. ellenőrzés (Magyary 1942, 200-205, 519-22). A magyar politikában a miniszterelnök a kormány és azon keresztül az egész államigazgatás főnöke. A miniszterelnök minden főnöki funkciót betölt; (1) ő határozza meg a kormány politikai programját, (2) a kormányülések vezetésével és napirendjének alakításával a kormány tevékenységének legfőbb szervezője, (3) rendeleteket, utasításokat ad ki akár két kormányülés között is, azaz parancsol (4) 59

Legutoljára az SZDSZ, amely Pető pártelnök-frakcióvezető lemondása után 1997 tavaszán az 1994-es miniszterelnökjelölt és országos listavezető, a szocialista-szabaddemokrata kormány miniszterelnökének koalíciós helyettesi posztjával is rendelkező Kuncze Gábor belügyminisztert választották pártelnöknek. Ezzel a pártvezetés és a vezető kormány kormánypozíció birtoklása az SZDSZ-ben is egy kézbe került. 60

Boross Péter azonban nem. 1993 végén az Antall József halálával megüresedett miniszterelnöki székbe ő kerül, az MDF szintén megüresedett pártelnöki székébe azonban 1994 februárjában Für Lajos. Amikor Boross Pétert 1993 végén miniszterelnökké választják az MDF alelnöke, és nem i parlamenti képviselő. Az 1994-es parlamenti választásokon azonban ő az MDF országos listájának vezetője. 61

Ilyet azonban a magyar kormányfők alig adnak ki.

62

Más kérdés, hogy a kormánypolitkának van-e egyáltalán irányvonala. Szempontunkból az irányvonal hiánya is politikai irányt jelent. 63 64

Például a Richtlinienkompetenz-t a magyar alkotmány, ellentétben a némettel, nem mond ki.

Itt a politikatudomány eltér az alkotmányjogtól, hiszen utóbbi a parlamentáris rendszerekben különösen a monarchiákban az államfőt tekinti a végrehajtóhatalom fejének. A politikatudományban ez a tétel csak az elnöki és fél-elnöki rendszerekre áll.

37


a Miniszterelnöki Hivatalon keresztül összehangolja a központi közigazgatás a minisztériumok tevékenységét, (5) beszámoltatja és ellenőrzi minisztereit és a közigazgatás más vezetőit. Közjogilag parancsadási (utasítási) jogköre a kormány testületi jellege és a miniszterek önálló reszortja és felelőssége miatt ugyan nincsen kormányának tagjai felé, eltérően az elnöki rendszertől, vagy egy erős kancellári kormányzástól, de politikai főnök funkciója és patronázs hatalma miatt politikai értelemben a kormánynak is főnöke. A miniszterelnök főnöki funkciói természetesen nem azt jelentik, hogy mindezekben mindenkor személyesen ő döntene hiszen a kormányprogram pártja és a koalíciós partnere törekvéseit is tükrözi, a kormányülések napirendje többé-kevésbé eldől a közigazgatási államtitikári értekezleteken,, rendeletek elvétve ad ki, stb. hanem azt, hogy ezekben jogköréből és politikai súlyából adódóan több-kevesebb kontrollt gyakorol (ennek korlátait alább tárgyaljuk). Az 1990 utáni első három magyar kormányfő közül Antall és Horn miniszterelnök pártelnök is egyben, de Boross Péter az utóbbi pozícióval nem rendelkezett. Egyebek mellett ezzel is összefügg, hogy nem vált a kormány fölött olyan magasan kiemelkedő politikai vezetővé. A pártelnöki pozíció ugyanis minden kormányfő számára rendkívüli politikai erőforrást jelent. A közjogi tényezők mellett ez a pártpolitikai háttér ad számára nagyobb súlyt és emeli igazán ki a testületi elv alapján működő kormányból valódi politikai vezetőjévé (Ilonszki-Punnett 1993). A kormányfő pártelnöksége növeli a kormányon belüli politikai tekintélyét, a parlamentben politikai hátteret jelent a kormány stabilitása és a parlamenti törvényhozási folyamatban való hatékony működése szempontjából. Az összefüggés azonban megfordítva is fennáll: a miniszterelnöki kisebb pártok esetében a miniszteri pozíció erősíti a párton belüli vezető pozíciót, nagy politikai tekintélyt ad tulajdonosának. A kormányzati karrier párton belüli karriernek az alapjává válhat. Jó példa erre Boross Péter politikai karrierje, aki 1990-től kezdődően az Antall-kormány pártonkívüli és tegyük hozzá parlamenti mandátummal sem rendelkező politikusaként előszőr a MEH politikai államtitkára, majd a titkosszolgálatokat felügyelő tárca nélküli minisztere, végül még ugyanezen évtől kezdődően belügyminiszter. Csak 1992 augusztusában lép be az MDF-be, de a belügyminiszter politikust már a következő év elején azaz néhány hónapos párttagság után az MDF Országos Elnökségébe és a párt egyik alelnökévé választják (Kiss 1996, 58), ami az MDF vezette kormányban viselt tisztsége nélkül szinte elképzelhetetlen karrierút. Ezt követően, 1993 decemberében az Antall miniszterelnök halála után ügyvezető kormányfőként működő Boross belügyminisztert pártja miniszterelnök jelöltjévé, majd a parlamentben parlamenti mandátum nélkül is miniszterelnökké választják. Egy másik példa a szabaddemokrata Kuncze Gábor politikai karrierje, aki az 1994-es választási kampány idején a pártvezetés úgy választott ki miniszterelnök-jelöltté, hogy a párt vezetője egy másik politikus. Kuncze 1994-től a Horn-kormány belügyminisztere, s mint (sikeres) belügyminisztert választják 1997-ben a lemondott Pető helyére pártelnöknek. Ahogyan a pártfunkció és a stabil pártháttér politikai erőforrás a kormányfő illetve a miniszterek számára, ugyanúgy politikai korláttá válhat a stabil és egységes pártháttér hiánya. Antall kormányfő stabil parlamenti többségét például két fejlemény gyengítette, ingatta meg: előszőr a Kisgazdapárt kiválása a koalícióból 1992 februárján, másodszor az MDF-en belüli Csurka vezette nemzeti radikális ellenzékének a politikai kihívása. Utóbbiak esetleges sikere a kormányfő számára nemcsak a pártelnöki pozíció, de a kormánytöbbség elveszítésének veszélyét is hordozta. A pártháttér, a párt(frakció) támogatása különösen konfliktushelyzetben nemcsak a kormányfő, de a miniszterek számára is fontos. Különösen a magyar kormányzati struktúrában gazdasági csúcsminiszternek is számító, gyakran kívülről jött nem pártpolitikus, vagy és nem képviselő pénzügyminiszterek politikai súlyát gyengítette, hogy nem rendelkeztek kellő politikai háttérrel a vezető kormánypárt a frakciójában. Rabár, Kupa, Bokros pénzügyminiszteri kinevezésekor nem képviselő, így a frakciónak sem tagja. Békesi képviselő, de minisztersége alatt a frakcióval nem tartott szoros kapcsolatot, azt politikai államtitkárára bízta. Az erős pártháttér és frakció támogatásának hiánya következtében Horn miniszterelnökkel kialakult személyes és gazdaságpolitkai konfliktusa következtében lemondani kényszerült (Kóczián-Weyer é.n. 98-102).

38


Ezek az esetek is mutatják, hogy a kormányfő, illetve a kormány számára a valódi politikai korlátot elsősorban saját pártja illetve a kormánykoalíció pártjai, s nem az ellenzék jelenti. Egy többségi kormányt, vagy egy minisztert ugyanis az ellenzék nem tud megbuktatni: erre csak a kormánypártok képesek. Mivel az ellenzék támogatására a kormányfő illetve a kormány nem számithat, sorsa a saját parlamenti képviselőcsoportjainak a szavazataitól függ. A kormányfő helyzetét, a kormány politikai egységét és stabilitását, tevékenységének hatékonyságát a kormány szilárd parlamenti bázisa, azaz a kormánypárti frakciók politikai lojalitása biztositja. Parlamentáris rendszerben, ha többségi kormány jön létre, kormány és ellenzék viszonyánál ezért bizonyos értelemben fontosabb a kormány és kormánypárti képviselőcsoportok viszonya, illetve koaliciós kormány esetében a kormányt alkotó koalíciós pártok egymás közti viszonya (Körösényi 1992, 60). A magyar parlamentben a szavazási fegyelem 85-100 % közötti, azaz olyan magas mint a brit vagy a német parlamentben. A szilárd frakcióegység és a magas szavazási fegyelem miatt ezek a politikai erőforrások a kormányfő és kormánya számára általában adottak ugyan, ezért korántsem alakult ki a francia III. és IV. Köztársasághoz hasonló kormány feletti parlamenti uralom, de az 1990es években szinte minden parlamenti pártban előforduló vezetési-politikai válság mutatja, hogy ez az adottság korántsem áll elő automatikusan. Például az 1991-92-ben történt kisgazdapárti vezetési válság következményeként a parlamenten kívüli kisgazda pártszervezet újonnan megválasztott vezetése kivált a kormánykoalícióból és ellenzékbe vonult, míg a frakció tagjainak nagyobb része lojális maradt a kormányhoz. A kormánytöbbség csak a kisgazda képviselők többségének a párttal való szakítása révén maradt fenn, azaz sajátos pártszakadással. 1993 tavaszán az MDF-ben a szakadás fordítva történt: a pártvezetés és a frakció nagyrésze is a konzervatív kormány mérsékelt-pragmatista irányvonalának követője maradt, míg a nemzeti-radikálisok kiváltak a pártból és a jobbközép koalícióból egyaránt. 1996 elején viszont a Szabó Iván vezette liberális-centrista csoport vált ki a pártból és a frakcióból, megalítva az MDNP-t. A koalíció, amelyet általában, mint a kormányfő számára politikai korlátot jelentő tényezőt veszünk számba, erőforrássá is válhat. A koalíciós partner bevonása a kormányba csökkentheti a kormányfő függését saját pártjától illeve frakciójától. Ha ugyanis a párt nem egységes, a kormányfő kiszolgáltatottja marad pártja különböző csoportjainak. Az MSZP pártelit az 1994-es kormányalakítás időszakában politikai-személyi összetételét tekintve három-négy irányzatra, csoportra tagolódott.65 Az MSZP belső megosztottsága, valamint a pártvezető és a belső csoportok viszonya így az MSZPSZDSZ koalíciókötés egyik magyarázatát adja. Az MSZP elnökének, azaz a leendő új kormányfőnek a helyzete saját pártján belül erősödött és mozgástere bővült az SZDSZ kormányba való bevonásával: egyrészt könnyebben tud egyensúlyt teremteni a pártján belüli rivális s potenciálisan az ő pozícióját is veszélyeztető csoportok között, másrészt a szabaddemokratákkal való konfliktusok révén nőhet pártja belső kohéziója (Körösényi 1995).

2.5. A koalíciós kormány A koalíció mindig a kormány politikai egységét gyengítő tényező. A miniszterek mozgástere, illetve a kormányfő és miniszterei közti viszony alakulásában a közjogilag rögzített keretek mellett, illetve e keretektől függetlenül súlyponti szerepe van a parlamenti pártrendszernek, illetve a kormány pártösszetételének. Hiszen a parlament pártfrakciókra tagolt, és a kormányalakítás szereplői a parlamenti pártok. Parlamentáris rendszerekben a pártfrakciókból kell lehetőleg többségi kormány(koalíciót) létrehozni. A parlamenti pártrendszertől függ egyrészt az, hogy egypárti vagy koalíciós, másrészt az, hogy kisebbségi vagy többségi kormány jön-e létre. Amikor a parlamenti pártrendszer, a kormány koalíciós jellegének a kormány működésére, a kormányon belüli, valamint a kormány és más intézmények közti hatalommegoszlásra való hatását elemezzük, akkor olyan területre lépünk át, ahol a közjognak már semmilyen szerepe nincsen: itt már par excellence politikai törvények működnek. Az alkotmány és a közjog itt már nem szabályozza, 65

Az MSZP-SZDSZ koalíció létrejöttekor több elemzés komoly szerepet adott pl. az MSZP-n belüli csoportokirányzatok közül a liberálisoknak (Békesi, Vitányi).

39


nem korlátozza a politikai szereplők viselkedését. A pártrendszer, illetve a kormány pártösszetételének hatását tekintve a legfontosabb sajátosság, hogy míg az egypárti kormányban66 a politikai hatalom nagymértékben a kormányfő kezében koncentrálódik, addig koalíciós kormány esetén jobban megoszlik a kormányfő és a koalíciós pártok vezetői, illetve a kormányba delegált miniszterei között. Továbbá, ha a koalíció a parlament fragmentációja miatt sokpárti, azaz parlamenti súlyát tekintve többé-kevésbé azonos súlyú pártok részvételével jön létre miként például Belgiumban és Hollandiában, akkor a miniszterelnök személye inkább a koalíciót alkotó pártok közti megegyezés eredményeként alakul ki.67 A kormányfő ilyenkor nem annyira politikai vezető, mint inkább a koaíciós pártok között egyensúlyozó, kiegyenlítő szerepet játszik. De ugyanez a helyzet egy olyan a gyakorlatban ritka, de például Olaszországban létező közjogi szerkezetben, amikor a miniszterelnök számára az alkotmány nem biztosít diszkrecionális jogot a miniszterek kiválasztására és menesztésére, ami persze amúgy is megfelelt a fragmentált olasz parlamentben kialakult koalícós helyzetnek. Ha azonban a koalíciót egy a parlamenti mandátumarányát tekintve túlsúlyos párt hozza létre, miként az NSZK-ban vagy Ausztriában és Magyarországon 1990-ben és 1994-ben is ez volt a helyzet akkor az onnan kikerülő miniszterelnök kezében az egypárti kormányfőnél kevesebb, de a sokpárti miniszterelnöknél több politikai hatalom koncentrálódik. (Rose 1991, 16-19) Magyarországon 1990-ben, 1993-ban és 1994-ben egyaránt koalíciós kormány jött létre. A kormányalakítás elött a köztársasági elnöknek nem volt szüksége hosszas háttérbeli puhatolózó tárgyalásokra azért, hogy kiderítse, a (közepesen) sokpárti parlament mely pártjának vagy mely tekintélyes politikusának lehet esélye egy többségi koalíció megalakítására, ami Olaszországban és Hollandiában gyakran előfordul. Magyarországon a parlamenti mandátumarányok megoszlása az 1990-es és 1994-es parlamenti választások után egyértelműen kijelölte a kormány(koalíció) vezető pártját, hiszen az első esetben az MDF a mandátumok 42-43, a másodikban az MSZP a mandátumok 54 százalékával rendelkezett a parlamentben. Korábban A pártpaletta szerkezete c. fejezetben láthattuk, hogy mindegyik kormányalakítással megbízott pártvezető (Antall illetve Horn) a pártjukhoz a politikai palettán legközelebb elhelyezkedő párttal illetve pártokkal kötött koalíciót, továbbá mindkét esetben a parlamenti többséghez szükségesnél szélesebb kormánykoalíció jött létre; a jobbközép Antall-kormányban a KDNP, a balközép Horn-kormányban az SZDSZ volt a potyautas68 résztvevő. Pártpolitikai értelemben az Antall-, a Boross- és a Horn-kormány mindegyike koalíciós kormány, mégha a koalíciós pártok közti viszony, illetve a miniszterelnök koalíciós partnereihez való viszonya eltérően is alakult. Míg az Antall-kormány politikai egysége és működése a kormányfő tekintélyén nyugodott, addig a Horn-kormány politikai egységét és működését a koalíciós megállapodás, az ennek alapján elkészített részletes kormányprogram és a koalíció működését szabályozó kidolgozott eljárási- és intézményi rend hivatott biztosítani (koalíciós miniszterelnökhelyettes, Koalíciós Egyeztető Tanács, stb.). Az eltérés tehát abban van, hogy míg Antall miniszterelnök számára a koalíció csak politikai korlátokat jelentett, Horn számára a koalíciós partnerrel kötött szerződés eljárási-intézményi korlátokat is emelt. Az SZDSZ intézményesített vétójoga miatt erősebb helyzetbe került a szocialista-liberális Horn-kormányban, mint korábban az Antall-kormány kisebb pártjai (KDNP, FKGP). (Az a kérdés mindazonáltal eldöntetlen, hogy az SZDSZ erősebb helyzete az intézményesítés következménye, vagy fordítva.) További különbség a két kormány helyzetében, hogy míg az Antall kormány többségét a koalíciós partnerek biztosították, addig 66

Ha a hatáskörök közjogi elrendezésétől eltekintünk, és feltételezzük a parlamenti pártok centralizáltságát (valamint azt, hogy a pártvezér válik miniszterelnökké), 67

Ilyen, a kormányfő személyéről való egyezkedést igényelt az 1994-es választások időszakában az SZDSZ az MSZP-vel szemben. Az MSZP által szerzett parlamenti abszolút többsége miatt azonban a leendő koalíciós partner SZDSZ, illetve az informálisan szintén nyomást gyakorló köztársasági elnök befolyása a minimálisra szűkült, s a miniszterelnök személye a szocialista párton belüli erőviszonyok döntötték el (Kóczián-Weyer é.n. 44, 54). 68

A potyautas a koalíciós elméletekbne használt fogalom azon kormánypárt(ok) jelölésére, amely(ek)re nélkül a kormánynak még meglenne a parlamenti abszolút többsége (Körösényi 1993, 138).

40


a szocialisták abszolút többsége révén Horn miniszterelnöki pozícióját egy esetleges szabaddemokrata kilépés nem veszélyeztette közvetlenül. Mégis úgy tünik, hogy az SZDSZ erősebb korlátot jelentett Horn, mint a koalíciós partnerek (FKGP, KDNP) Antall számára. Minden koalícióalkotáskor az egyik kulcskérdés a kisebb koalícós partnerek zsarolási potenciálja. Az MDF-FKGP-KDNP koalíció alakításakor az FKGP rendelkezett nagyobb érdekérvényesítő képességgel, hiszen ellentétben a potyautas KDNP-vel ő nélkülözhetetlen volt a parlamenti kormánytöbbséghez. Ennek eredményeként került sor pl. a kárpótlás megvalósításának az MDF törekvéseivel ellentétes olyan megoldására, amely lehetővé tette földtulajdon természetben történő visszaszerzését. Az FKGP további követeléseinek Antall kormányfő azért tudott elennállni, s a kormány stabilitását a FKGP kiválása ellenére megőrizni, mert számíthatott a kisgazda képviselők többségének politkai lojalitására (36-os kisgazda frakció). Az FKGP példája azt is mutatja, hogy egy párt zsarolási potenciálja a kormánykoalícióban akkor magas, ha a pártfrakció egységes. E különbségektől függetlenül azonban Antallnak és Hornnak egyaránt szembe kellett néznie mind (1) saját pártja felöli támogatás (és a pártegység) megőrzésének problémájával, mind pedig (2) a koalíció egybentartásának problémájával, amit alább külön is tárgyalunk. A kormányzati stabilitás fontos feltétele a koalició viszonylagos egységének megörzése. A koalició felbomlása a kormány bukásával járhat. A koaliciós kormány müködése azonban intézményesen magában hordozza a belsö ellentéteket, hiszen több, különbözö politikai programmal, eltérö karakterü politikusi gárdával rendelkezö párt között kell a mindennapi együttmüködést megteremteni. A Kisgazdapárton belüli 1992-es pártszakadás a ezért valójában koalíciós válságot jelentett, hiszen a párt parlamenten kívüli szervezete azaz a tulajdonképpeni párt kilépett a koalícióból és ellenzékbe vonult, mégha a parlamenti képviselők többsége lojális maradt is a kormányhoz. Minden koalicióalkotás a résztvevök politikai alkujának az eredménye. A sokpárti parlamentben egy párt politikai alkuereje vagy zsarolási-potenciálja általában a parlamentáris kormány logikájából következően összefügg a parlamenti aritmetikával. A kormánykoalíció többségét megteremtő vagy eldöntő résztvevő zsarolási pontenciálja általában a legnagyobb. Az 1991-92-es kisgazda pártszakadás után miután a a parlamenti képviselők többsége, a 36-ok, hűek maradtak a kormányhoz, a párt parlamenten kívüli vezetésének a kormányfővel és a koalícióval szembeni zsarolási potenciálja a minimálisra csökkent.69 A magyar politika egyik sajátossága, hogy a zsarolási potenciál azonban nem feltétlenül a mandátumszámmal vagy a kormánytöbbséghez való aritmetikai nélkülözhetetlenséggel arányos, hanem erősen függ a parlament politikai összetételétől és szekezetétől, valamint az illető pártnak az abban elfoglalt poziciójától függ elsősorban. 1990-ben a Demokrata Fórumnak a Kisgazdapárttal is megvolt a parlamenti többsége, mégis a nagyobb stabilitás és a koalíciópárti politikai kultúra következtében a kereszténydemokratákat is bevonó szélesebb jobbközép koalíció, természetes szövetség jött létre. Az 1990-es kormányalakítási tárgyalások idején azonban a kormányt alakító Antall József a FIDESZ kormányba való bevonásának lehetőségét egy ideig fenntartva igyekezett a KDNP alkuerejét gyengíteni a koalícióalkotás során. A zsarolási pontenciál parlamenti aritmetikától való függetlenségének legszemléletesebb példáját azonban az 1994-es szocialista-szabaddemokrata koalíciós tárgyalások adják. Az SZDSZ különböző jórészt nem intézményi okokból70 anélkül került erős tárgyalási pozícióba amit érvényesített is a koalíciós szerződésben, hogy a parlamenti mandátumok abszolut többségét 69

Az már más, Antall jobbközép kormánykoalíciójának helyzetét közvetlenül nem veszélyeztető kérdés, hogy 199192 fordulóján hosszabb távra is felbomlott az egy-két évig természetesnek tűnő jobboldali-konzervatív pártkoalíció, amelynek hatása a második parlamenti ciklusban is meghatározója a politikai paletta centrumtól jobbra eső részének. 70

Az előző pont végén utaltunk rá, hogy a koalíció nagyobb mozgásteret kínált Horn kormányfőnek a saját pártján belüli különböző csoportok közti manőverezésben. Egy másik magyarázat szerint a szocialisták a párt legitimitását kívánták növelni a liberálisok kormányba történő bevonásával a belföldi, de méginkább a külföldi politikai közvélemény előtt..

41


megszerző szocialistáknak matematikai szüksége lett volna a szabaddemokraták kormányba történő bevonására. A kormány koalíciós jellege kihat a kormányfő és minisztereinek viszonyára is, elsősorban a kormányfő és a koalíciós partnerek minisztereinek vonatkozásában. A miniszteri önállósság a kormányfővel szemben igazából akkor nő meg, ha a kormány koalíciós jellege a miniszterelnöki diszkréciót megosztja a koalícióban résztvevő párttal, miként a Horn vezette szocialista-liberális koalícióban történt. Ennek következményeként a szabaddemokrata minisztereknek a kormányfő felé fennálló politkai felelőssége nagymértékben csökkent és miniszteri pozíciójuk saját pártjuk vezetésétől vált függővé, amit mutatott az 1994-95-ös MKM körüli politikai botrány személyzeti politikában való megoldási módja. A szocialista párti képviselők által bírált Fodor Gábor szabaddemokrata miniszter ekkor pozíciójában maradt, és a szocialista politikai államtitkár kényszerült lemondásra (igaz, itt a szocialisták egy része, és nem Horn miniszterelnök fejezte ki elégedetlenségét). Fodor akinek a vezető kormánypárti szocialista frakcióban jelentős ellenzéke volt csak akkor kényszerült lemondásra, mikor helyzete saját pártjában, az SZDSZ-ben is meggyengült (Kóczián-Weyer é.n. 132). Összefoglalva a fentieket: Magyarországon az 1990-ben, 1993-ban és 1994-ben létrejött kormányban a kormányfő a közjogi pozíciójának is megfelelően politikai vezetővé vált, politikailag kiemelkedett a kormánytagok közül, több volt mint primus inter pares, de mindegyik kormányfő hatalmát komoly mértékben korlátozta a kormány koalíciós jellege.

2.6. A tárcaelosztás a koalíciós kormányban A kormány koalíciós jellege hatással van a tárcaelosztásra mennyiségi és minőségi értelemben egyaránt, valamint a kormánytagok szelekciójára is. Tárcaelosztás. A formális koalíciós elméletek témája a miniszteri pozíciók elosztása körüli alku. A valóságban a tét ennél persze még jóval nagyobb, hiszen egy-egy miniszteri bársonyszékhez egyrészt további patronázs pozíciók sokasága71, másrészt elosztható javak és erőforrások tartoznak, amelyek megszerzése a pártok céljai között szerepel. A pártok közti miniszteri tárcaelosztás arányai az európai koalíciós kormányoknál a parlamenti mandátumarányoknak vagy a pártok alkuerejének felel meg.72 Magyarországon a tárcaelosztás a parlamenti mandátumarányhoz igazodott. 1990-ben az MDF-FKGP-KDNP kormányban a koalíciós pártoknak sorrendben 8:2:1 miniszteri tárca jutott, míg két tárcát pártonkívüli politikus vezetett. 1994-ben az MSZP-SZDSZ kormánykoalíció a mandátumarányos elv alapján állt fel 9:3-as tárca arány (2. táblázat), miután a szabaddemokratáknak nem sikerült ennél nagyobb (8:4-es) részesedést elérniük.73

71

Ennek hazai mértékéről lsd.; HVG 1994. augusztus 6. 7-10.o.; HVG 1994 november 19. 111-115.o., illetve a következő, a kormány végrehajtóhatalmat irányító tevékenységéről szóló fejezetet. 72

Laver-Schofield i.m.; Budge,I.-Keman,H.: Parties and Democracy. Coalition formation and government functioning in twenty states. Oxford U.P. 1990. 73

HVG 1994. junius 25. 83.o.


42

2. táblázat - Tárcaelosztás az 1990-ben alakuló Antall- és az 1994-ben alakuló Hornkormányban pártok

mandátum

%

tárca

%

MDF

164

72

8

62

FKGP

44

19

2

15

KDNP

21

9

1

8

2

15

párton kívüli koalíció

229

100

13

100

MSZP

209

75

9

75

SZDSZ

69

25

3

25

koalíció

278

100

12

100

Megjegyzés: A megalakuló Antall-kormány két párton kívüli minisztere Kádár Béla és Rabár Ferenc nem parlamenti képviselő. A táblázat nem tartalmazza a kormányfő és a tárca nélküli miniszterek személyét, valamint a politikai államtitkárokat.

A politikai arányosság elvének érvényesülése jól látható a mellékelt táblázatban (2. táblázat). A tárca nélküli miniszteri és a politikai államtitkári pozíciók elosztása némileg módosíthat a tárcaelosztás arányain; az Antall-kormánynál azonban az MDF enyhe alulreprezentáltsága azonban megmarad. Tárcapreferencia. Nem mindegy azonban, hogy egy-egy pártnak mely tárcák jutnak a koalíciós alkuban. Ennek oka egyrészt az, hogy az egyes tárcák politikai súly jelentősen különbözik, azaz a tárcák között egy informális vagy formalizált hierarchia alakult ki. A 20. századi kormányoknál a szaporodó tárcák közül sokáig továbbra is a klasszikus minisztériumok, a belügy, külügy, hadügy, igazságügy és a pénzügyi tárca emelkedtek ki. . A mai Magyarországon elsősorban a közigazgatás és a rendészet felett diszponáló belügyi-, valamint a költségvetési és pénzügyi funkciókat egyesítő, az egész államháztartás felett diszponáló pénzügyminisztérium emelkednek ki a tárcák sokaságából. Másrészt, a tárcák közti objektív ransortól függetlenül az egyes tárcák fontossága eltérhet az egyes pártok számára is. A pártok tárca igényei és tárcák tényleges pártok közti kiosztása jelzik a pártok politikai orientációit74. Az európai politikában az agrárpártok jellemző preferenciája a földmüvelésügyi, a szociáldemokratáké az egészségügyi, szociálpolitikai, a liberális pártoké a gazdasági és igazságügyi tárcák megszerzése. A tárcaelosztás ezért nemcsak a zsákmány elosztását, de a kormány politikai profiljának meghatározasát is jelenti.75 1990-ben az Antall-kormány alakulásakor a Kisgazdapárt és a KDNP természetes tárcapreferencia-igénye egyaránt érvényesült; elöbbi megkapta a földművelésügyi-, utóbbi a népjóléti tárcát. Az 1994-es szocialistaszabaddemokrata alku ebből a szempontból viszont eltért a szokásos európai mintától és a várakozásoktól is annyiban, hogy a korábban és a koalíciókötés igazolásában is prioritásaik középpontjába gazdaságpolitikai kérdéseket állító és egy gazdasági liberális imagót felépítő szabaddemokraták a gazdasági tárcák helyett elsősorban igazgatási és rendészeti minisztériumok 74

Budge,I.-Keman,H.: Parties and Democracy. Coalition formation and government functioning in twenty states. Oxford U.P. 1990. 75

Gallagher,M.-Laver,M.-Mair,P.: Representative Government in Western Europe. McGraw-Hill, Inc., 1992. 203-204.o.

43


megszerzésére törekedtek.76 Ténylegesen aztán a belügy, a kultúrális és közoktatási, valamint a közlekedési tárca került a szabaddemokrata miniszter vezetése alá, míg a többi kilenc tárca a vezető kormánypárt, a szocialistáké lett. Kormánytagok szelekciója. Koalíciókötéskor nemcsak a kormányprogram és a tárcaelosztás, de általában a miniszteri posztokat betöltő személyek felett is alku folyik. Az 1990-ben kormányt alakító Antall József, az MDF elnöke kivételesen erős helyzetbe került kormánya tagjainak megválasztásában. Antall, akit másfél évvel korábban a Kisgazdapártban és a KDNP-ben egyaránt meghívtak pártelnöknek, személyes tekintélyével toronymagasan kiemelkedett a kormánykoalíciót alkotó pártok politikusai közül. Az 1990-es kormányalakításkor így a koalíciós pártok politikusai körében olyan tekintélye volt, hogy a kormánytagok kiválasztásában így szinte teljes autonómiát élvezett: szeméyi döntéseiben a koalíciós pártok nem, s saját pártja is kevéssé korlátozta. Másképpen jött létre az 1994-es koalíciós kormány. A koalíciót kötő két párt felfogása a személyzeti-politikában is eltért egymástól. Míg a szocialisták az adott tárca felett diszponáló pártnak szabad kezet adtak volna a miniszteri és államtitkári pozíció betöltésére, a szabaddemokraták kölcsönös vétót preferálták, ami végül be is került a koalíciós megállapodásba. Az SZDSZ három, a szocialisták által miniszter vagy politikai államtiktári posztra jelölt személy kinevezését vétózta meg.77 Tárcairányítás: egypárti, vagy megosztott kontroll. A kormánykoalíciót alkotó pártok közti hatalommegosztás másik kérdése, hogy a szétosztott tárcák tisztán egy-egy párt kezébe kerülnek-e, vagy egy adott minisztériumon belüli kormánypozíciókat Magyarországon a miniszteri és politikai államtitkári pozíciót megosztják a koalíciós pártok között. Ez utóbbi megoldás mintegy a minisztériumon belül is politikai kontrollt, vagy ellensúlyt teremt, azaz a kormányon belüli koalíciós hatalommegosztást egy-egy minisztériumon belül is érvényesíti. Az Antall-kormány 13 minisztériumából az 1990-es kormányalakítás után csak két, pártpolitikailag tiszta mindkettő MDF-es minisztérium működött, 9 pártpolitikailag vegyes és további kettőben a pártonkívüli miniszterek (Rabár pénzügy- és Kádár nemzetközi gazdasági miniszterek) mellett MDF-es politikai államtitkár állt. A szocialisták az SZDSZ szemben egyes esetekben az ún. vegyes minisztériumok megvalósítására törekedtek, azaz arra, hogy ha egy miniszteri tárca az egyik pártnak jut, akkor a másik párt a mellette álló politikai államtitkári poszt betöltésével bizonyos politikai kontrollt gyakorolhasson. 1994-ben végül is felerészben azaz 6 esetben egypárti vezetésű minisztériumokat állítottak fel, 4 vegyes irányítású tárcát és további 2 esetben a szocialista miniszter mellett pártonkívüli politikai államtitkár állt. A személyzeti politikának a kormányalakításkor és a patronázspozíciók betöltésekor való érvényesítése aláhúzza, hogy a politikai és személyes bizalom és lojalitás az irányadó, a politikai kinevezéseket meghatározó legfontosabb szelekciós elv.

3. A kormányfő politikai erőforrásai és a kormány politikai egysége Az előző pontban áttekintettük, hogy a kormányon kívüli politikai, elsősorban pártrendszerbeli tényezőknek milyen hatása van a kormány működésére és politikai egységére. Figyelemmel kísértük, hogy a kormányfő miként és mennyiben emelkedik ki a kormányból és válik annak politikai vezetőjévé, illetve milyen politikai korlátok akadályozzák ebben. Az alábbiakban azt tárgyaljuk, hogy a miniszterelnöknek milyen, a kormányfői pozíciójából azaz kormányon belüli politikai erőforrásai vannak a kormánytagok kontrollálására és a kormány politikai egységének megteremtésére. A kormány politikai egysége és a miniszterelnök kormányon belüli hatalma között ugyanis összefüggés van. A kormány politikai cselekvési egysége a kormányzati hatalom miniszterelnök kezében való nagymértékű koncentrálásával nagyobb, míg a kormányon belüli közjogi decentralizáció 76 77

Belügy, igazságügy valamint a Nemzetbiztonsági- és az Információs Hivatal (HVG 1994. junius 25. 83.o.).

Az SZDSZ élt is a személyi vétó kivívott jogával: három szocialisták által jelölt miniszter vagy politikai államtiktár megvétózása Baráth Etele (KVHM miniszter), Bihari Mihály (MKM politikai államtitkár), Kulcsár Kálmán (IM miniszter) került a nyilvánosság elé. Szocialista vétó nem került nyilvánosságra.


44

vagy politikai fragmentáció a miniszterelnök gyengébb pozícióját is jelenti egyben. A kormányon belüli hatalomkoncentráció és -decentralizáció kérdése azonban három egymástól független tényezőtől függ; a közjogi helyzettől, a pártrendszer jellegétől és a kormányfő személyiségétől, vezetési stílusától. Ezekkel függ össze, Antall és a Horn kormányfő eltérő szerepe is: az elöbbinek erősebb, az utóbbinak gyengébb volt a kormányon belüli pozíciója. Korábban láthattuk, hogy közjogilag erős kormányfő mellett is lehet a kormány koalíciós jellegével összefüggésben politikailag széttagolt, ugyanakkor egy politikailag egységes, egypárti kormányban is lehet a miniszterelnök közjogi pozíciója gyengébb. Azonos közjogi és pártpolitikai feltételek mellett is vannak politikusok, akik miniszterelnöksége erősebb nyomot hagy egy-egy kormányzati cikluson, míg más kormányfők neve alig marad fenn a politkai emlélezetben. Magyarországon a miniszterelnök a kormányon belül közjogilag kiemelt szerepet kap, ami számára fontos politikai erőforrás, és az előfeltétele annak, hogy a kormány a politikai folyamatban mint egységes politikai szereplő léphessen fel. Magyarországon a miniszterelnöknek a kormányon belüli közjogi pozíciója között az 1990-97-es időszakban nem volt változás; a kormányzati hatalom nagymértékben a miniszterelnök kezében centralizált. És ez nem egyszerűen a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal és a miniszterek parlamenti leválthatatlanságával összefüggő már tárgyalt kormányfői hatalomkoncentráció, hanem a kormányon belüli olyan további jogkörökkel is összefügg, mint a miniszterelnök patronázs hatalma és a kormány szerkezetének, létszámának meghatározási joga. Az alábbiakban a kormányfő politikai erőforrásait tekintjük át.

3.1. A kormányfő patronázs hatalma Az első, és legfontosabb ezek közül a kormányfő patronázs hatalma: ennek első, szűkebb körét a politikai pozíciókba való kinevezések jelentik. Magyarországon a parlament által megválasztott miniszterelnöknek közjogilag diszkrecionális joga minisztereinek és a politikai államtitkároknak a kiválasztása. A miniszterek kiválasztásában a politikai lojalitás és a személyes hűség, továbbá párton belüli taktikai-politikai megfontolások játszanak szerepet. A miniszterelnök folyamatosan ügyelnie kell kormánya politikai egységének a fentartására, s ebben legfontosabb (végső) eszköze a patronázs hatalmának részét alkotó menesztési joga, amivel (lásd a 3. táblázatot) gyakran élnek is a magyar kormányfők. A személycseréket szükségessé tehetik a miniszterelnök által irányított kormánypolitika a politikai körülmények vagy és a kormányfő elképzeléseinek változásai által kiváltott gyakori módosulásai és a kormány politikai és adminisztratív egységének megteremtésére, fenntartására való törekvés. Antall miniszterelnök kormányában három és fél év alatt összesen 32 személycsere történt, aminek kétötöde kormányon belüli áthelyezés volt. Összesen 16 miniszteri és 16 politikai államtitkári poszt cserélt gazdát. A Horn kormány első három évében feleannyi, azaz 16 személycsere történt, ennek azonban csak negyede áthelyezés, háromnegyede a kormányból történő kiválás volt. 3. táblázat - Kormányátalakítás: kormányon belüli új pozíció illetve a kormányból történő kiválás Antall-kormány1990.V.-93.XII.

Horn-kormány1994.VII.-96.XII.

újpozíció

min. 5

pol.áll. 8

össz. 13

min. 1

pol.áll. 3

össz. 4

kiválás

11

8

19

10

2

12

Összesen

16

16

32

11

5

16

Megjegyzés: a Boross-kormányban működésének minegy fél éve alatt nem volt személyi változás. Forrás: Horváth Péter gyűjtése.

A klasszikus parlamentáris rendszerekben, ahol a parlamenti képviselői és a miniszteri azaz a törvényhozásban és a végrehajtásban betöltött pozíció nem összeférhetetlen, és a kormány tagjai túlnyomórészt, vagy kizárólag parlamenti képviselőkből rekrutálódnak. ott a kormányfő patronázs

45


hatalma egyben egy fontos jutalmazási illetve fegyelmezési eszköz is pártja (illetve a kormánykoalíció pártjai) számára. Angliában, ahol a nyertes, kormányt alakító párt vezetője mintegy száz kormánypozíció felett rendelkezik és így a párt parlamenti képviselőinek mintegy harmadát-negyedét kormánytagsághoz tudja juttatni. Ez a frakció kormány iránti politikai lojalitásának, azaz a frakciófegyelem fenntartásának egy fontos eszköze, kettős értelemben is. Egyrészt a renitens minisztereket, államtitkárokat (parliamentary private secretery, junior ministers) a kormányfő könnyen kicserélheti a kormánypárti frakció tartaléksereget jelentő tagjaival. Másrészt a kormány tagjai ott ülnek a kormánypárt parlamenti frakciójában, ezzel a kormánypárti szavazatok jelentős része már automatikusan biztosított. A legtöbb európai kormányfő, így például a német kancellár és a magyar miniszterelnök, nem rendelkezik a kormányon belül a patronázs ilyen széles körével. A brit miniszterelnök, aki hagyományosan egyben közigazgazási miniszter is, nemcsak a kabinettag miniszterek, de a kormánytag államtitkárok (junior ministers) és a permanent secretery-k kinevezési jogával is rendelkezik (Kavanagh 1990, 91; Helms 1996, 105), amely kb. a magyar közigazgatási és helyettes államtitikároknak felel meg. A német kancellár és a magyar miniszterelnök kinevezési jogköre ennél jóval szűkebb, a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkárok már a miniszterek patronázskörét alkotják. A kormányfő kormányon belüli pozíciójának valamint a parlament kormánypárti frakcióival való viszonyának egyik fontos kérdése, hogy a miniszterelnök mekkora autonómiával rendelkezik a miniszterek személyének megválasztásában. A tekintélyelven nyugvó 1990-93-as Antall kormányban a miniszterelnök maga választotta ki kormányának tagjait azaz ő választotta ki a még a kisgazda minisztereket is, míg az 1994-től hivatalbalépő Horn-kormányban a miniszterelnök autonómiáját a szabaddemokraták koalíciós szerződésben rögzített és a tárgyalásokon érvényesitett vétójoga, továbbá három tárcára MKM, BM, KHVM kiterjedő jelölési joga egyaránt korlátozta. Talán ezzel is összefügg, hogy míg Antall József gyakran alkalmazta a kormányátalakítás eszközét a személyi változások kb. kétötöde kormányon belüli áthelyezésből adódott, addig Horn Gyula ezt viszonlyag ritkán teszi; csak minden negyedik személycsere adódik kormányon belüli reszotváltásból, a többiek oka lemondás vagy leváltás. A Horn-kormány személycseréinek túlnyomó része az érintettek lemondásának következménye, aminek magyarázata a mindig előforduló személyi feszültségek mellett a kormányfő hektikusan változó politikai irányvonala, vagy és a politikai egységnek a kormányon, kormánypárt(ok)on belüli hiánya.

3.2. A kormány szerkezetének és létszámának meghatározása, feladatkörök elosztása Közjogilag a miniszterelnök diszkrecionális joga a kormánytagok kinevezése mellett a kormány szerkezetének és létszámának meghatározása. A tárca nélküli miniszterek, politikai államtitkároknak, címzetes államtitkároknak kinevezése a patronázspozíciók körének bővítési, átstruktúrálási lehetőségét is jelenti. Ez olyan eszközt jelent a kormányfő számára, ami növeli manőverezési lehetőségét a koalíciós pártok közti politikai egyensúly fenntartása vagy éppen megváltoztatása érdekében78. (1) Koalíciós kormány esetén a miniszterek melletti politikai államtitikárok miniszterelnöki kinevezésével a kormányfő politikai kontrollt gyakorolhat a koalíciós párti miniszterek felett, ha melléjük saját bizalmasát nevezi ki. Antall miniszterelnök gyakran élt ezzel az eszközzel, 8 esetben helyezett át politikai államtitkárt (és további 5 esetben minisztert) más kormányzati pozícióba (2. táblázat). A Horn-kormányban ezt a technikát a kölcsönös kontroll gyakorlására használták a kormánypártok, miként a tárcaelosztás tárgyalásakor láthattuk. (2) A miniszterelnöknek lehetősége van a kormány szerkezetének az átalakítására is. 78

E miniszterelnöki hatáskör növelését célozta az állami vezetők jogállásáról szóló 1997 tavaszán a parlament elé terjesztett kormányzati (IM) törvényjavaslat, amit éppen ezért nemcsak az ellenzék, de a kisebbik kormánypárt, az SZDSZ is bírált (HVG 1997. június 28. 87).

46


1990-es kormányalakításkor Antall kormányfő megszüntette a Országos Tervhivatalt, Árhivatalt, összevonta az Ipari- és a Kereskedelmi Minisztériumot (IKM), illetve részben ez utóbbi apparátusának egy részéből létrehozta a Nemzetközi Gazdasági kapcslatok Minisztériumát (NGKM). 1994-ben a Horn-kormány megalakulásával megszüntették, illetve az IKM-be olvasztották az NGKM-t (ennek magyarázatát a választási kampányban tett ígéretek adták).79 A kormányfői eszköztár része a feladatkörök, reszortok átcsoportostásának lehetősége az egyes minisztériumok között, ami a miniszterek és a kormánypolitika feletti kormányfői kontroll, a főnöki pozíció egyik eszköze. Így például az egyházi ügyekkel foglalkozó titkárságot Horn kormányfő 1994-ben a MEH-től az MKM-be, 1995 elején újra a MEH-be, azaz az általa közvetlenül kontrollált apparátusba, közvetlen általa kinevezett címzetes államtitikár irányítása alá helyezte. A kormányfőnek lehetősége van bármilyen politikailag kényesebb kormányzati ügyet kiemelni a miniszteriális reszortból, s személyesen a kezébe venni. Így például 1997 első felében a Szentszékkel folyó tárgyalásokat nem az egyházi kapcsolatok MEH-hez tartozó címzetes államtitkára, de nem is a Külügyminisztérium, hanem Tóth András, Horn kormányfő személyes politikai stábjának főnöke, a miniszterelnöki kabinetiroda vezetője vezette, aki a kormányfő személyes bizalmasa. A kormányfő politikai céljait gyakran a személyzeti politikai és a kormányzati szerkezet illetve reszortfeladatok átalakításának a kombinálásával oldja meg olyan módon, hogy a reszortokat fokozatosan valamelyik politikai bizalmasának tekinthető miniszteréhez csoportosítja, míg másoktól elvonja. Szabó Tamás kormányon belüli karrierje az Antall-, vagy Suchmann Tamásé a Hornkormányban e kiemelésre jelentenek példát. Máskor a kormányszerkezet kormányfői átalakítása valamelyik túlságosan ambíciózus, és a miniszterelnök pozíciójára is potenciális veszélyt jelentő kormánytag (és az általa kéviselt politikai koncepció) elszigetelését célozza. Ennek módja a reszortok áttelepítése valamilyen újonna létrehozott kormányszervhez, ellensúlyozva ezzel az addig illetékes minisztert. A kormányon belüli ilyen hatalommegosztásra, illetve ellensúly politikára az Antall- és Horn-kormányban egyaránt a gazdaságpolitika irányítása jelenti a fő példát. A kormányfő mindezeken túlmenően a kormánykabinetek és a kormánybizottságok létrehozásával, illetve azok szerkezetének, feladatkörének a módosításával is képes lehet a kormány tagjai közti döntéshozatali kompetenciákat átstrukturálni. Az új, bármikor létrehozható kormányzati posztok körébe tartoznak a kormánybiztosok 1994 végén például négy létezik (HVG 1994. dec.9., 111), akik általában valamilyen konkrét kormányzati program (pl. Világkiállítás), s nem állandó kormányzati reszort irányítását vagy és felügyeletét látják el. A kormányzati reszortokért folytatott rivalizálásnak és a kormányfői eszköztás működtetésének az 1990-es években talán leglátványosabb példája az állami privatizáció felügyeletének gyakori, átlagosan évenkénti gyakorisággal történő változása. Miután a privatizáció felügyelete 1990-ben az Országgyűléstől a kormányhoz került, a reszort ellátása 1990-1996 között a kormányon belül egymás után hat különböző kormánypozícióhoz telepítették; előszőr 1990-től a miniszterelnök, 1992-től tárca nélküli miniszter, 1994-től a pénzügyminiszter, illetve egy kormánybiztos, 1995-től újra tárca nélküli miniszter, 1996-ban pedig az ipari, keresledelmi és idegenforgalmi miniszter reszortjába tartozott (HVG 1996. szeptember 7., 10).

79

Ez az eset nem a kormányfő káderpolitikai eszköztárára, hanem inkább arra példa, hogy miként lehetséges a kampányjelszavakat látszatreformokkal teljesíteni. A gazdaságpolitika számára feleslegesnek mondott és megszüntetésre ítélt NGKM-t a Horn-kormány ugyanis nem számolta fel, hanem egyszerűen az IKM-hez csatolta.

47


(3) Politikailag a miniszterelnök hatalma azonban ebben a körben is korlátok közé szorulhat. A Hornkormány kisebb koalíciós pártja, az SZDSZ pl. több alkalommal vétózta meg a kormányfő tervét a kormány szerkezetének és az azzal összefüggő személyi összetételének átalakítására. 1997 tavaszán a kormány az állami vezetők jogállásáról szóló törvénytervezetben több ponton is a miniszterelnöki hatáskört növelő törvényterevezetet terjesztett be a parlament elé. S bár a törvény nem igényelt minősített többséget, a kormányfő a koalíció kisebbik pártja, a szabad demokraták nyomására több ponton is visszalépett, s így végül egy kompromisszumos változatot szavazott meg a parlament szocialista többsége. Ennek következményeként 1997 közepétől kezdődően a miniszterelnök diszkrecionális joga eldönteni, hogy a MEH-t a korábbiaknak megfelelően közigazgatási államtitikár, vagy miniszter vezesse; a kormányfő a korábbi reszortokon túlmenően politikai államtitkárokat nevezhet ki általa meghatározott feladatok ellátására. Ugyanakkor a kormányjavaslattal ellentétben nem kerül a kormányfő kezébe, hanem miniszteri jogkörben marad a helyettes államtitkárok kinevezése (HVG 1997. június 28. 87-88.; július 5. 11) 1995-ben Horn kormányfő egy gazdasági stratégiával foglalkozó miniszterelnök-helyettesi poszt (vagy annak alternatívájaként egy gazdasági csúcsminiszteri poszt) létrehozását javasolta, és abba a szocialista párti Nagy Sándor MSZOSZ elnököt kívánta kinevezni. Mind az új kormányzati pozíció, mind Nagy személye alkalmas lett volna Bokros pénzügyminiszter kormányon belüli ellensúlyozására. Az SZDSZ azonban megvétozta a javaslatot: nem fogadta el sem a kormány szerkezetének átalakításába (a gazdaságirányítás kétfejűvé tételébe), sem pedig a koalíció-ellenes szocialisták vezetőjének számító, és Bokros monetarista-stabilizációs vonalával szemben alternatív gazdaságpolitikát hirdető Nagy Sándor személyének kinevezését. A konfliktus a Koalíciós Egyezetető Tanács összehívásához vezetett, és felmerült az SZDSZ kormányból való kiválása is. A miniszterelnök végül meghátrált. (Kóczián-Weyer é.n., 188-200.) Egy másik esetben, 1995 tavaszán Suchmann Tamás az újonnan felállított privatizácót felügyelő tárca nélküli miniszteri posztra történő jelölésében kompromisszumos módon dőlt el Horn miniszterelnök és az SZDSZ vezetők közti konfliktus. A szabad demokrarák e reszort felállítását és Suchmann személyét egyaránt kifogásolták. A kormányfő bizalmasa kinevezését csak úgy tudta elérni, hogy azt összekapcsolta az SZDSZ bizalmát élvező Bokros Lajos pénzügyminiszterré történő kinevezésével (Kóczián-Weyer é.n., 138-139). 1997 kora nyarán Horn kormányfő a szabaddemokraták tiltakozása ellenére aláírta a katolikus egyház és a magyar állam kapcsolatáról szóló megállapodást a Szentszékkel, mivel a megállapodást ellenző szabaddemokratákat sikerült politkailag elszigetelnie: ebben a kérdésben ugyanis a parlamentben a miniszterelnök számíthatott az ellenzék támogatására.

3.3. A miniszterelnök személyes stábja és tanácsadói Az egyes miniszterekhez hasonlóan a miniszterelnök is rendelkezik egy személyes stábbal, az ún. kabinetirodával, amely a Miniszterelnöki Hivatalon (MEH) belül létrehozott szervezeti egység. Míg azonban a legtöbb minisztériumban a miniszter mellett ha egyáltalán létezik az intézmény egy legfeljebb néhány fős kabinet működik, amelynek létszáma ritkán haladja meg az egytucat főt, addig a kormányfő kabinetirodája méreteiben és funkciójában már a francia miniszteri kabinetekhez hasonlítható. A közel százfős miniszterelnöki kabinetiroda a kormányfő személyes politikai-szervező stábja, amely tevékenysége nehezen behatárolható, bizonyos rutinjellegű feladatok mellett pl. miniszterelnöki levelezés a kormányfő személyes igényeihez igazodó tevékenységet végez, ami inkább egyfajta politikai management, mint hagyományos igazgatási tevékenység. A kabinetiroda a miniszterelnök napi ügyeitől a tárcákkal, pártokkal, frakciókkal és más politikai szereplőkkel való kapcsolattartáson keresztül a minisztériumoknak a kormánydöntésekhez és a kormányfői elvárásokhoz kapcsolódó tevékenységének a nyomon követését is végzi. A MEH közigazgatási államtitkári rangú vezetője szintén a kormányfő bizalmát bíró személy (a MEH-t a következő fejezetben tárgyaljuk).

48


A kormányfők miként egykor az uralkodók általában tanácsadók kisebb vagy nagyobb körével veszik magukat körül. Közéjük tartoznak a kormányfő személyes tanácsadói, valamint a szakértők tanácsadó testületekbe és bizottságokba szervezett szélesebb köre. Antall miniszterelnök az első formát kedvelte inkább, nem folytatta a korábbi s a Németh-kormány idején különösen virágzó szakértő- és tanácsadó-bizottsági hagyományt. Személyes tanácsadókat nevezett ki, akik egy része a Miniszterelnöki Hivatali besorolást is nyert, és csak formálisan szerveződtek testületbe: valójában a tanácsadók többnyire négyszemközt találkoztak a miniszterelnökkel (Kajdi 1997; HVG 1994. szeptember 3. 79). Horn miniszterelnök előszőr egy, a koalícióhoz közel álló egykori reformkommunistareformközgazdász szakértőkből-értelmiségiekből álló kör tanácsadó testületbe szervezésével kísérletezett, majd ennek kudarca után inkább csak néhány bizalmasára támaszkodott (HVG 1994. szeptember 3. 78-79). Nemcsak országonként, de kormányonként is eltér, hogy a kormányzati struktúrában hol születnek a kulcsfontosságú politikai döntések; a kormány- vagy valamely szűkebb kabinetülésen, a koalíciót alkotó pártok vezetői körében vagy azok formalizált egyeztető bizottságában az NSZK-ban a Koalitionsrunde, Magyarországon a szocialista-liberális kormány alatt a Koalíciós Egyeztető Tanács (KET), vagy éppen a miniszterelnöki stáb vagy tanácsadói körben. Ez gyakran egy szűk, informális politikai vezetői kör a kormányzat vagy a pártvezetők legfelső szintjén, de esetenként akár a formális politikai vezetői körön kívüli tanácsadók és politikai bizalmasok között jön létre (mint például Angliában Margaret Thatcher kormányzásának második felében). Mindez azonban már nem közjogi vagy intézményi tényezőkkel, hanem jórészt a kormányfő személyes vezető stílusától függ. Alább ez utóbbit vizsgáljuk.

3.4. A kormányfő személyisége, politikusi karaktere, vezetői stílusa A politikai irodalomban régóta megkülönböztetik az erős és a gyenge vezetői, politikusi karaktert, az államférfit a középszerű vezetőktől. Egy-egy személyiség kiemelkedik a történelemből, egész korszakot meghatározó tevékenységével, s ez nemcsak az elmúlt évszázadok-évezredek egyes uralkodói, hadvezérei esetében van így, de kicsiben a modern demokráciák politikusai estében is. Vannak államfők, kormányfők, akiknek nevére mindenki emlékszik, míg másokét már régen elfelejtették. Korábban tárgyaltuk a miniszterelnök kormányból való kiemelkedésének közjogi és pártrendszerbeni feltételeit. A kormányfő kiemelkedésének, hatalmának azonban vannak személyi és szituatív feltételei is. Három tényezőt emelünk ki azok közül, amelyek meghatározzák, hogy egy-egy politikus vezető esetünkben kormányfő kiemelkedik-e minisztertársai közül, illetve hosszabb idődimenzióban szemlélve a megelőző és az őt követő kormányfők sorából. 1) személyiségjegyek, politikusi -vezetői képességek; erős vagy gyenge vezető; 2) politika (program)- vagy pozícióorientált; van-e a miniszterelnöknek, a kormánynak programja, stratégiája, ami túlmutat a különböző irányból a kormányt naponta érő követelésekre és nyomásokra adott improvizatórikus, ad hoc jellegű, vagy rutinszerű reagálásoknál; 3) a politikus számára adottságként jelentkező politikai körülmények, a külső feltételek szerepe. 1990-től kezdődően az egymásután következő magyar kormányfők Antall, Boross, Horn mindegyike erős politikus egyéniség, mégha egészen másfajta értelemben is. Míg azonban Antall önálló politikai programmal, stratégiával és társdalomképpel rendelkezett, Horn hosszabb távú stratégia nélküli inkább csak az eseményeket követő, azokra rugalmasan reagáló, lavírozó-típusú politikus. Inkább a külső körülmények, kényszerek nyomása, s nem önálló a körülményeket is alakító stratégiával és programmal rendelkező politikus. Kormányfői politikai vonalvezetésük mellett korábbi karrierútjuk alapján is Antall inkább politika-orinetált, Horn inkább pozíció-orinetált politikus. Mindezek a politikusi személyiség és


49

karakterjegyek is hozzájárultak ahhoz, hogy Antall inkább vezető, míg Horn inkább lavírozó típusú kormányzást valósított meg.

3.5. Közjogi és politikai feltételek és a kormányfői szerep Korábban tárgyaltuk a miniszterelnök kormányból való kiemelkedésének közjogi és pártrendszerbeni feltételeit. A centralizált kormányzati rendszer és az egypárti (többségi) kormányzás teremti meg ezt legjobban, amely ideáltipushoz az európai parlamentáris rendszerekben a brit kormányfő áll a legközelebb. (A kabinetkormányzás hagyományos tézisét ennek következtében a brit politikatudományban háttérbeszorította a miniszterelnöki kormány modellje.) Ezzel szemben mind a kormányhatalom belső decentralizálása (miniszteri-kormány), mind pedig a kormány a fragmentált pártrendszerből adódó koalíciós volta gyengíti a kormányfő pozícióját. Az európai parlamentáris kormányzatokban ezért bizonyultak az olasz kormányfők a leggyengébbnek. A magyar miniszterelnökök hatalmát az 1990-97 között a közjogi tényezők növelték, míg a kormányok koalíciós jellege korlátozta, ami Richard Rose tipológiáját felhasználva a lavírozó kormányfő típusát teremti meg (lásd 4. táblázat). 4. táblázat - Miniszterelnöki szerep és hatalom tipológiája a közjogi hatáskör és a pártrendszer hatása szerint

egypárti kormány

koalíciós kormány

közjogi centralizáció

közjogi decentralizáció

vezető

alkusz

Anglia

Kanada

lavírozó

szimbolikus

Hollandia, Dánia

Svájc, Olaszország

Magyarország Forrás: R.Rose nyomán (1991, 19).

Ha a közjogi és pártrendszerbeni tényezőkön túl két további dimenziót, a személyiségbeli, politikusi karaktervonásokat, valamint a cselekvési motivációkat (politika- vagy pozíció-orientáltság) is figyelembe vesszük, a kormányfők helye a tipológiában némileg módosulhat. Horn ezek figyelembevételével is igen közel áll a lavírozó ideáltipusához, míg Antall elhelyezését e tipológiában cselekvési motivációi és politikusi karaktere módosítja; a lavírozó-tól a vezető-típushoz tolja el. Jól mutatja ezt az, hogy éppen a pártrendszer az a dimenzió, amelyben ez az eltolódás értelmezhető, azaz éppen az, ahol az Antall- és a Horn-kormány működése a legnagyobb különbséget mutatta. Ugyanis bár mindkettő koalíciós kormány, Antall személyes tekintélye és vezetői stílusa révén kormányát a korabeli elemzők szerint mint kvázi-egypárti kormányt tudta működtetni. Ugyanezt az eltolódást és a két kormányfő politikusi karaktere közti fent megállapított különbséget erősíti a politikusi cselekvési motiváció tényezőjének, a politika (program)- vagy a pozíció (karrier)-orientáltság szerepének a bekapcsolása az elemzésbe (Körösényi 1993, 15-17). Míg Horn elsősorban karrier, vagy másképpen pozíció-orientált politikusnak tekinthető, Antall erősebben érték- illetve programorientált politikus karakter. A pozíció-orientált politikus a politika ideológiaiérték dimenziójában a politikai skálán inkább lavírozó, politikai pozícióját nagyobb flexibilitással változtatja, a hivatalszerzés, illetve a megszerzett hivatal stabilizálási szempontjának veti alá; a hatalomtechnikus Hornnak szinte nincs is önálló politikai pozíciója, programatikus célja, amelyhez önmagáért ragaszkodna, amelyet kormányzás révén megvalósítani igyekezne, míg Antallt kormányfőként társadalomformáló célok a publicista kritikusai fogalmával víziók vezérelték. A politikai publicisták és elemzők Horn kormányfőt általában rugalmas és pragmatikus politikusként jellemezték, akinek elődjével Antallal szemben nincsenek társadalomformáló céljai, víziói,

50


álláspontján és politikáján mindenkor rugalmasan képes változtatni. A kormányfő gyakori sokszor szűkebb bizalmi környezetét és párt- illetve minisztertársait is meglepő rögtönzéseiről is írtak. A minszterelnöki (kancellár), a testületi (kabinet) és a miniszteri önállóság (reszort) elvek közül Magyarországon közjogilag az első elem emelkedik ki, míg politikai éretelemben a három elv egymáshoz való viszonya nagymértékben függ a a pártrendszer hatásától, a kormány koalíciós jellegétől, illetve a koalíció működési módjától. Az Antall- és a Horn-kormány egyaránt koalíciós, de a koalíció eltérő súllyal játszott szerepet a kormány működésében; némileg máshol húzodtak a két kormány működését, a miniszterelnök cselekvési terét szabályozó, behatároló korlátok. Míg az Antallkormány miniszterelnöki jellegű kormányzásán a koalíció keveset módosított80 (annak ellenére sem, hogy az egyik koalíciós párt kilépett a kormánykoalícióból, továbbá a kormánypárt egy része is kivált és új pártot alapított81), addig a Horn-kormánynál legalábbis a kormányzati ciklus első felében nagyobb szerepet játszott. Nem egyszerűen a kabinet és a reszort elv súlya nőtt meg a miniszterelnöki kormányzás rovására, hanem az alkotmányos-közjogi szabályokon kívüli, azokat keresztbe metsző, illetve felváltó pártpolitikai egyeztető mechanizmus intézményesült (KET, miniszterelnök koalíciós helyettese, koalíciós vétójog a kormányzati ügyrendben) a kormányzásban: (1) a kormány testületi jellegű működésében a döntéshozatal területén a többségi elv mellett megjelent a pártpolitikai (kisebbségi) vétó; (2) a miniszteri önállósághoz tartozó politikai felelősség jellege megváltozott: a szabaddemokraták által delegált miniszter politikai felelőssége csökkent a miniszterelnök felé, hiszen a kormányfő csak a koalíciós partner egyetértésével válthatja le annak miniszterét. Mindezzel a pártpolitikai szintű hatalommegosztás a kormányon belülre is bekerült, sőt formálisan is intézményesült. A kormány 1990-94 között politikailag egységesebb volt, 1994 után pártpolitikailag és intézményesen (KET, Kormányzati ügyrend, stb.) is megosztottabbá, tagoltabbá vált. Az Antall kormány bár politikailag egységesebb cselekvési aktor, politikai cselekvési szabadságát azonban a kormányon kívül komoly külső tényezők korlátozták: pártpolitikai háttere szűkebb nem volt kétharmados többsége, s a törvényhozás terén a parlament, mint intézmény jelentősebb ellensúlyt jelentett számára (ez a parlamentről szóló fejezetben részletesen tárgyaljuk). A Horn-kormány politikailag és intézményesen is megosztott, a kisebb koalíciós partner intézményesített belső ellensúly szerepe következtében kevésbé egységes csellekvési aktor, ugyanakkor a cselekvési szabadságát korlátozó külső politikai és intézményi tényezők némileg gyengébbek. A kormány pártpolitikai háttere egységesebb. Bár a kormányfőt saját pártjában is erős ellenerők korlátozzák, a pártját összetartó kohézió mégis erősebb: politikai kiválás, dezertálás nem gyengíti. Míg Antallnak jelentős parlamenti ellensúllyal kellett számolnia parlamenti jogkör, egyszerű többség, dezertálás addig a Horn-kormány parlamenti pozíciója pártpolitikai és intézményi tekintetben egyaránt erősebbé vált: (1) kétharmadosnál nagyobb többség; (2) frakciófegyelem erősítésére szolgáló fegyelmezési eszközök szélesedése (Házszabály); (3) parlamenti döntéshozatal racionalizálása (1994-es Házszabálymódosítás). Összefoglalva a fentieket: Magyarországon az 1990-ben, 1993-ban és 1994-ben létrejött kormányban a kormányfő a közjogi pozíciójának is megfelelően politikai vezetővé vált, politikailag kiemelkedett a kormánytagok közül, több volt mint primus inter pares, de mindegyik kormányfő hatalmát komoly mértékben korlátozta a kormány koalíciós jellege, valamint a saját pártján belüli politikai erőviszonyok.

80

A koalíciós minisztereket gyakran nem az illető párt vezetése, hanem a kormányfő maga választotta ki.

81

A MIÉP ellenzéki pártként a parlamentben több kérdésben hallgatólagosan kívülről támogatta a kormányt.

51


4. Miniszterelnök és kormány pozíciója nemzetközi összehasonlításban A magyar politikában és politológiában a magyar kormányfői pozíció erősségét gyakran német kancelláréhoz mint az igen erős pozícióval bíró kormányfőhöz hasonlítva jellemzik (kancellárrendszer), utalva a bonni köztársaságtól átvett két, a miniszterelnök pozícióját valóban erősítő alkotmányjogi megoldásra, a kormányfővel szembeni konstruktív bizalmatlansági indítványra és a miniszterekkel szembeni bizalmatlansági indítvány hiányára. Ezek ugyan valóban erősítok a kancellári illetve a miniszterelnöki pozíciót, a hazai politikai gondolkodásban elterjedt közfelfogással szemben mégis azt kell hangsúlyoznunk, hogy a német kancellár korántsem rendelkezik pl. a brit miniszterelnökéhez hasonlítható hatalommal a kormányban, még kevésbé a politikai rendszer egészében. A magyar kormányfő kancellári hatalmának emlegetése ezért mégsem téves; az annyiban kancellári, amennyiben közepesen erős kormányfői hatalmat jelent. A kancellár-demokrácia fogalma a német politikatudományban előszőr (1950-es évek) némileg pejoratív értelemben, a kormányfő Adenauer kancellársága alatt sokak számára túlságosan erősnek tekintett kormányon belüli pozícióját jeletette. Ezt később (1980-90-es évek) a koordinációsdemokrácia fogalma váltotta fel (Helms 1996, 102), amely ugyanezen kormányfői hatalom közjogi és pártrendszerbeli korlátaira helyezte a hangsúlyt és a kormányfőnek a különböző alkotmányos és politikai tényezők, ellensúlyok közti koordinációs szerepét emelte ki. A fenti 3. táblázat fogalmaival érzékeltetve ez a megközelítés a kancellár domináns vezető szerepe helyett azt hangsúlyozta, hogy a szükséges párttámogatás megszerzése és a kormány koalíciós jellege miatt a kancellár a lavírozó, továbbá a közjogi decentralizáció következtében az alkusz szerepbe kerül. A kancellár-rendszer a német és a nemzetközi politikatudományban ezért egyáltalán nem a nagyhatalmú kormányfő szinonímája. A német kancellár nemzetközi összehasonlításban inkább közepes kormányzati hatalommal rendelkezik; alkotmányjogi pozíciója és politikai hatalma a brit kormányfőnél szinte minden tekintetben gyengébb, az olasznál viszont szinte minden tekintetben erősebb. A közepesen erős hatalom kissé túl általános tézisét az alábbiakban mintegy féltucat, a kormányfői és kormányzati hatalomra ható tényező számbavételével finomítjuk egy nemzetközi összehasonlító elemzés keretében. A magyar kormány jellegzetességeinek összefoglalását az alábbiakban a kormányhatalom és a kormányműködés említett három jellegzetes európai típusával fogjuk elvégezni; a brit, a német és az olasz kormánnyal hasonlítjuk össze82. A kormányzati koordináció problémájánál megállapítottuk (lásd a kormány végrehajtást irányító funkciójáról szóló fejezetet), hogy a kormányfő kormányon belüli pozíciójával és egyéb tényezőkkel összefüggésben a brit kormány a viszonylagos egységre, az olasz a szétesettségre a példa, míg a német kormány valahol a kettő között helyezkedik el. A magyar kormány szintén az egység és szétesettség típusai között helyezkedik el: kevésbé centralizált, mint a brit, de egységesebb, mint például az olasz kormányzat, ezért a három közül a közbülső helyet elfoglaló német kormányhoz áll közelebb. Ezeket a megállapításokat mint látni fogjuk általánosíthatjuk, kiterjeszthetjük a kormányfőnek (illetve a kormány egészének) más intézményi és politikai szereplőkkel szembeni hatalmára, erejére. A brit kormányfő és a kormány hatalma nagy, a német és magyar kormányfőé és kormányé közepes, az olaszé pedig kicsi. A különbségeket közjogi-alkotmányos, adminisztratív és pártrendszerbeli tényezők együtt magyarázzák (Helms 1996; Hine 1993).

82

A brit és a német kormány esetében az 1950-90-es évek között kialakult kormányzati rendszer fő vonásait vesszük figyelembe, az olasz esetben az 1980-as évek közepéig-végéig működő rendszer vonásait (az azt követő változásokat nem).


52

5. táblázat - A kormányfői illetve kormányhatalom nagysága BRIT

NÉMET

MAGYAR

OLASZ

közjogi-alkotmányos jogkör

+++

++

++

+

kormány-parlament viszony

+++

+ (+)

+

+

pártrendszer hatása

+++

++

++

+

kormány politikai kohéziója

+++

++

++

+

jogalkotási rendszer szerepe

++

++

+

+

kormányfői mandátum

+++

++

++

+

adminisztratív koordináció

+++

+++

++

+

Megjegyzés: + + + (erős); + + (közepes); + (gyenge).

A közjogi-alkotmányos tényezők a brit miniszterelnököt erősebben kiemelik a kormányon belül és a parlamenttel szemben is, mint a német kancellárt vagy a magyar miniszterelnököt; nemcsak pártjának és a kormánynak, de a parlamenti képviselőcsoportnak is vezetője tetszése szerint bármikor feloszlathatja a parlamentet és új választásokat tűzhet ki, ami egyedülálló hatalmi jogosítvány; teszése szerint parlamenti jóváhagyás nélkül alakíthatja kormánya szerkezetét, szüntethet meg illetve hozhat létre tárcákat (Magyarországon a kormány miniszteriális szerkezetét törvény határozza meg); tetszése szerint határozhatja meg a kormányülés napirendjét (Magyarországon ez a kormány hatásköre); patronázshatalma szélesebb, nemcsak a kormánytagokat nevezi ki, de kontrollt gyakorol a minisztériumok főtisztviselői kinevezése felett is, ami a német és magyar esetben az illetékes miniszter jogkörébe tartozik83. Ezekkel a jogkörökkel a német kancellár és a magyar miniszterelnök mellett az olasz kormányfő sem rendelkezik. Az olasz miniszterelnök nemcsak a brit de a német és magyar kormányfőnél is gyengébb, hiszen velül ellentétben a miniszterek feletti autoritása is korlátozott; nem alakíthatja át tetszőlegesen kormányát, s alig van beleszólása egy-egy tárca ügyeibe. Kormány és parlament viszonyában is a brit kormány a legerősebb; a brit vitaparlament (Alsóház) ugyanis az erőteljes munkaparlamenti (törvényhozó parlament) vonásokkal bíró német (Bundestag), magyar és olasz parlamenttel szemben jóval gyengébb intézmény, a kormány erőteljesebben uralja a törvényhozási eljárást. Az NSZK-ban a kormány hatalmát a Bundestagétól eltérő politikai összetételű és sok törvényhozási tárgykörben vétójoggal rendelkező második kamara, a Bundesrat tovább korlátozza, míg a brit Felsőház (a Lordok Háza) és az olasz szenátus nem jelent ilyen ellensúlyt. A magyar törvényhozás egykamarás, itt a kormánnyal szembeni ellensúly szerepét a kétharmados törvények erősítik. A kormány mozgásterét a három kontinentális kormányzat esetében az alkotmány (az alkotmánymódosítás minősített többséget igénylő nezézkes eljárása), továbbá az Alkotmánybíróság működése is korlátozza. Nagy-Britannia ezzel szemben nem rendelkezik írott alkotmánnyal és így Alkotmánybírósággal sem, a törvényhozás minden tárgykörben az egyszerű

83

Horn kormányfő 1995-től kezdődően törekedett olyan kormányzati reform megvalósítására, amely ezt a jogot közigazgatási és helyettes államtitikárok kinevezése a miniszterektől a kormányfőhöz telepíti, de nem sikerült hozzá a koalíciós partner SZDSZ támogatását megszereznie.

53


többségi elvven nyugszik. A négy ország közül az NSZK-ban a federális szerkezet a szövetségi kormány és kancellár hatáskörét is tovább kormányozza. A pártrendszer hatása szintén a hármas megoszlást erősíti; a német és a magyar kormányfőt (és kormányt) a nagyhatalmú brit és a gyenge olasz miniszterelnök (és kormány) közé helyezi. A kétpártrendszer következtében a brit kormány egypárti, és a pártvezetőből lett miniszterelnök a parlamenti frakciót is szorosan uralja (kormányzati pozíciók osztogatásával és a whip rendszerrel). A német és a magyar kormány két illetve három pártból alakult koalíció, ahol a legnagyobb kormánypárt vezetőjéből lesz a kormányfő, akinek részben a koalíciós jelleg, részben a parlament törvényhozó-munkaparlamenti jellege miatt a kormánypárti frakciók uralása továbbá a kormány egységének biztosítása nehezebb feladat. Míg azonban a német kancellár és a magyar miniszterelnök mindezek mellett is egyértelműen a kormány valódi vezetője, addig az olasz kormányfő kiszolgáltatott a gyakran nagyszámú koalíciós párt vezetőinek, minisztereinek és frakcióinak; sokszor alig több egy bábnál. Az olasz miniszterelnök ugyanis gyakran nem a legnagyobb párt vezetője, hanem a kormánykoalíciót alakító rivalizáló pártvezérek kompromisszumos jelöltjeként egy-egy másodvonalbeli, gyenge pártbázissal rendelkező politikus nem ritkán technokrata akár a legnagyobb vagy a valamelyik kisebb kormánypártból. A tárcák a minisztert adó párt hitbizományaként működnek, amely felett a kormányfő autoritása minimális; miniszterei sem elsősorban neki, hanem a kormánykoalíciót felállító gyakran a kormányon kívül maradó pártvezetőknek, pártoknak felelősek. Az olasz miniszterelnök nem alakíthatja át tetszőlegesen kormányát, hatalma kisebb, személye kevésbé fontos mint a legtöbb parlamentáris országban. Az olasz kormány gyakran s nemcsak a gyakori kormányválságok idején csak mintegy ügyvezető kabinet működik. A közjogi-alkotmányos és pártrendszerbeli tényezők egyaránt szerepet játszanak abban, hogy a kormányfő illetve a kormány parlament (törvényhozás) feletti kontrollja (kormánypárti frakciók illetve a parlament egésze felett) a brit esetben igen erős, a német és magyar esetben közepes, míg az olasz esetben igen gyenge. Az olasz kormány rendelkezik a legkisebb alkotmányos és politikai eszköztárral arra, hogy politikáját törvényhozási szinten megvalósítsa; az olasz parlamentben működik Európa talán legerősebb bizottsági rendszere, és itt vannak a legkevésbé egységes és fegyelmezett pártfrakciók. Az olasz kormány helyzetét tovább gyengíti a törvényhozási illúzió, a törvényhozás kiemelt helye a jogalkotásban, amihez a demokratikus rendszerváltással kialakult magyar jogalkotási rendszer is hasonlítható, míg a brit és a német végrehatóhatalom szélesebb rendeletalkotási jogkörrel bír. A kormány személyi-politikai kohéziója a pártrendszer hatása követzkeztében drámaian eltér a politikailag egységes, miniszterelnöki-kormánnyal rendelkező brit kormány és a fragmentált miniszteri-kormányzattal rendelkező olasz eset között. A német és magyar kormány etekintetben is a két szélső, szinte ideáltípust megtestesítő brit és olasz példa között van. A kormány kohéziója összefügg a kormányfő autoritásával és mandátumának jellegével is. A brit kormányfő helyzetét erősíti az elnyert kormányfői mandátum jellege. A kialakult kétpártrendszer és a pártvezetők közti direkt választási küzdelem következtében szinte közvetlen a választóktól nyert felhatalmazással rendelkezik az ország kormányának vezetésére. A német és magyar kormányfő választói felhatalmazása ennél gyengébb, de azért látható kapcsolatban van a választói preferenciákkal, míg az olasz kormányfő személye alig. Őt a pártokrácia vezetői jelölik ki posztjára. Olaszországban a kormányzati kohézió nemcsak politikai, de az adminisztratív-igazgatási koordináció terén is gyenge. A fragmentáltságot ágazati és funkcionális tárcák sokasága növeli, a kormánynak általában 30-nál is több minisztere van. A kormányzati döntéshozatal koordinációja alacsony fokú, a döntéshozatal szegmentált; a súlypont az egyes minisztériumoknál van. A kormány mint testület gyenge, a miniszterelnök kapacitása a kormányzati koordinációra a kormányfői hivatal

54


hatalmas, többezres létszáma ellenére is gyenge84, s csak az 1980-as évek szervezeti reformjai nyomán majd az 1990-es évek a kormányzati és a politikai rednszer egészét érintő rendszerváltáskor nőtt. Brit és német kormányzat adminisztratív egysége jóvel erősebb; az előbbi esetében a döntéshozatali struktúra, az utóbbi esetében a nagyhatalmú mintegy 450-főt foglalkoztató kancellári-hivatal. Utóbbi az egész kormányzati (miniszteriális) struktúrát leképezi, azaz a hivatal egésze a kancellár koormányfői feladataihoz rendelt, ellentétben az olasz vagy a magyar miniszterelnöki hivatalla. A magyar MEH létszáma ugyan a német kancellári hivataléval azonos nagyságrendű, de mint láttuk a hivatalnak csak egy kis része van közvetlenül a kormányfőhöz rendelve, nagyobb része a MEH-be telepített és tárca nélküli miniszter, politikai vagy címzetes államtitkár által vezetett reszortokhoz kapcsolódik; azaz a MEH funkciójában nem hasonlítható a német kancellári-hivatalhoz. (Helms 1996; Hine 1993.)

5. Összefoglalás A magyar kormány közjogi-alkotmányos pozícióját tekintve közepesen erős; a parlamentnek felelős kormány, bár mint az alkotmányos rendszerről szóló fejezetben láthattuk a parlamentáris jelleget több közjogi sajátosság korlátozza; a parlamentáris kormányzatoknak megfelelően nem szakértő- vagy hivatalnok kormány, hanem egyértelműen politikai-kormány; pártok alkotják; nem fragmentált miniszteri-kormány (Laver-Shepsle 1994, 5-8), hanem a kabinet-kormány több vonásával bír, a kormányfő azonban több, mint primus inter pares: közjogilag és politikailag egyaránt kiemelkedik a kormánytagok közül, a kormány valódi politikai vezetője. A kormány egységét és a miniszterelnök hatalmát korlátozza a kormány koalíciós jellege; a kormányt alkotó pártok vezetése és pártfrakciói . A kormány és a kormányfő azonban mégsem válik a koalíciót alkotó pártok és parlamenti frakciók foglyává; közjogi (pl. konstruktív bizalmatlansági indítvány, miniszterel parlamenti leválthatatlansága) és politikai tényezők (frakciófegyelem) következtében komoly politikai cselekvési autonómiával rendelkezik a politikai hátterét és rekrutációs bázisát jelentő politikai pártoktól. Nemzetközi összehasonlításban láthattuk, hogy a centralizált, közjogilag és politikailag is nagyhatalmú, egypárti és egységes brit miniszterelnöki kormány, valamint a parlamenti politikai hátterét, személyi összetételét tekintve fragmentáltabb, a politikai kohézió és az adminisztratív koordináció gyengeségévek jelelmezhető olasz kormány ellentétes típusai között, a német szövetségi kormányhoz közelebb helyezhető el.

Ajánlott irodalmak Gombár Csaba el al. (szerk.) 1994: Kormány a mérlegen 1990-1994. Budapest, Korridor. Gombár Csaba et al. (szerk.) 1995: Kérdőjelek: a magyar kormány 1994-1995. Budapest, Korridor. Ilonszki Gabriella-Punnett, R.Malcolm 1993: Pártok és pártvezetők Magyarországon. Társadalmi Szemle, 10. szám. Sári János 1993: A rendeleti jogalkotás. Társadalmi Szemle. 7. szám Sári János 1996: A kormány. In Kukorelli Alkotmánytan 303-319. Verebélyi Imre 1996: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. 193-229.o.

84

Magyar Közigazgatás, április.

A hivatal nagyrésze nem az összkormányzati működéssel, hanem önálló, nem valamely másik tárcához, hanem a miniszterelnök alá rendelt reszortot lát el.

55


Irodalom 1088 1994. (IX. 20.) Kormányhatározat a Kormány ügyrendjéről. In Kukorelli (szerk.) 1996: Alkotmányjog. Jogszabálygyűjtemény. Budapest, Osiris, 457-470. Aberach,J.-Putnam,R.-Rockman,B., 1981: Bureaucrats and Politicians in Western democracies, Harvard U.P. Bánsági Zoltán 1996: A kormány munkája, döntéshozatali rendszere 1995-ben. In Kurtán et al. Magyarország politikai évkönyve 1996. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 146-156.o. Berényi S., 1992: A közigazgatás személyzeti rendszere közszolgálat, Budapest, ELTE Államigazgatási Jogi Tanszék. Bőhm Antal-Szoboszlai György (szerk.) 1995: Parlamenti választások 1994. Politikai szociológiai körkép. Budapest, MTA Politikai Tudományok Intézete. Budge,I.-Keman,H.: Parties and Democracy. Coalition formation and government functioning in twenty states. Oxford U.P. 1990. Csizmadia Andor et al. 1990: Magyar Közigazgatástörténet.Budapest, Államigazgatási Főiskola. Dogan, M. (szerk.), 1975: The Mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants. New YorkLondon: John Wiley and Sons. Ficzere Lajos (szerk.) 1995: Magyar Államigazgatási Jog. Általános Rész I. ELTE Állam. és Jogtudományi Kar. Nemzeti Tankönyvkiadó. Gallagher,M.-Laver,M.-Mair,P.: Representative Government in Western Europe.McGraw-Hill, Inc., 1992. 203204.o. Gombár Csaba, 1994: Miként minősíthetjük a kormányt? In Gombár et al. 10-30.o. Gombár Csaba el al. (szerk.) 1994: Kormány a mérlegen 1990-1994. Budapest, Korridor. Gombár Csaba et al. (szerk.) 1995: Kérdőjelek: a magyar kormány 1994-1995. Budapest, Korridor. Helms, L. 1996: Executive Leadership in Parliamentary Democracies: The British Prime Minister and the German Chancellor Compared. German Politics, Vol.5, No.1. (April), 101-120.o. Hesse,J.J.-Ellwein,T., 1992: Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Westdeutscher Verlag. Hine, D. 1993: Governing Italy. Oxford, Clarendon Press. Horváth Péter 1997: A miniszterelnök a magyar politikában, 1990-1997. ELTE Állam- és Jogtudományi Kar. Szakdolgozat. Ilonszki Gabriella-Punnett, R.Malcolm 1993: Pártok és pártvezetők Magyarországon. Társadalmi Szemle, 10. szám. Jones, G.W. 1991: The Study of Prime Ministers: A Framework for Analysis, in Jones, G.W. (szerk.): West European Prime Ministers, London, Frank Cass Kajdi József 1997. Interjú, készítette Stumpf István. Mélyinterjú sorozat. Budapest, Századvég Politikai Elemzések Központja. Kavanagh, D. 1990: British Politics. Oxford U.P. Kéri László 1994: A kormányzati döntéshozatal szervezet szociológiai nézőpontból. In Gombár et al. Kormány a mérlegen 1990-1994. Budapest, Korridor, 78-93. Kéri László 1992: A kormány első önálló éve: 1991. In Kurtán et al. Magyarország politikai évkönyve 1992. Budapest, Demokrácia Kutatások Központja Alapítvány, 156-164.o. Kilényi Géza 1994: A parlament és a kormány viszonya a hatalommegosztás rendszerében. Magyar Közigazgatás, 5.szám. Kiss József 1996: Az 1994-ben megválasztott Országgyűlés Almanachja. Budapest, Magyar Országgyűlés kiadása. Kóczián Péter-Weyer Balázs é.n.: Felelősök. Budapest, Figyelő.

56


Kodela László (szerk.) 1994: Az Antall- és Boross-kormány tisztségviselői Almanachja. A Miniszterelnöki Hivatal Kiadása. Körösényi András 1992: A hatalommegosztás és parlamentarizmus. In Kurtán et al. Magyarország politikai évkönyve 1992. Budapest, Demokrácia Kutatások Központja Alapítvány, 58-62.o. Körösényi András 1995: Kényszerkoalíció vagy természetes szövetség? In Gombár et al. Kérdőjelek: a magyar kormány 1994-1995. Budapest, Korridor. 260-280.o. Körösényi András 1996: Demokrácia és patronázs. Politikusok és köztisztviselők viszonya. Politikatudományi Szemle 4. szám. Kulcsár Kálmán 1995: A magyar politikai rendszer és a társadalom 1989 őszétől 1994 végéig. In Gombár et al. Kérdőjelek: a magyar kormány 1994-1995. Budapest, Korridor 88-109. Kukorelli István (szerk.) 1996: Alkotmánytan. Osiris, Budapest. Kurtán Sándor 1995: A legfontosabb közjogi intézmények vezetői és az Országgyűlés tagjai. In Kurtán et al. Magyarország politikai évkönyve 1995, 368-383.o. Laver, M.-Shepsle,K.A. 1994: Cabinet ministers and government formation in parliamentary democracies. In Laver, M.-Shepsle, K.A. (szerk.): Cabinet Ministers and Parliamentary Government. Cambridge U.P., 3-12.o. Laver, M.-Schofield, N. 1991: Multiparty Government. The politics of coalition in Europe. Oxford U.P. Lengyel László 1993: Útfélen. Budapest, 2000-Századvég. Lőrincz Lajos (szerk.) 1993: Közigazgatási alapvizsga.

BM Kiadó.

Lőrincz Lajos 1993a: A közigazgatás alapintézményei. A közigazgatás központi szervei. Budapest, Államigazgatási Főiskola. Lőrincz Lajos 1993b: A közigazgatás alapintézményei. A közigazgatás társadalmi környezete. Budapest, Államigazgatási Főiskola. Magyary Zoltán 1942: Magyar Közigazgatás.Budapest, Magyar Királyi Egyetemi Nyomda. Mayntz,R., 1984: German Federal Bureaucrats: A Functional Elite between Politics and Administration, in: Suleiman: Bureaucrats and Policy Making, Mény,Y., 1991: Government and Politics in Western Europe.Oxford University Press Molnár M., 1994: A közigazgatás döntési szabadsága, Budapest, Közgadasági és Jogi Könyvkiadó. Mónus Lajos 1996: Gondolatok a kormány testülteti működésének kérdéseiről. Magyar Közigazgatás, 5. szám. Müller György 1991: A kormányzati struktúra változásai 1987-1991. Magyar Közigazgatás, 12. szám. Pokol Béla 1994: A magyar parlamentarizmus. Budapest, Cserépfalvi. Rose, R. 1991: Prime Ministers in Parliamentary Democracies, in Jones, G.W. (szerk.): West European Prime Ministers, London, Frank Cass 9-24.o. Rudzio, W., 1991: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, Leske+Budrich. Sári János 1993: A rendeleti jogalkotás. Társadalmi Szemle. 7. szám Sári János 1996: A kormány. In Kukorelli Alkotmánytan 303-319. Sárközy Tamás 1994: Javaslat a piacgazdaságot szolgáló modern kormányzás felépítésére. KJK-MTA Állam- és Jogtudományi Intézet.

Budapest,

Sárközy Tamás 1992: A gazdasági kormányzás intézményrendszere a politikai rendszerváltás után. In Kurtán et al. Magyarország Politikai Évkönyve 1992. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 271-279.o. Szilvásy György 1994: A Miniszterelnöki Hivatal négy éve. In Kurtán et al. Magyarország politikai évkönyve 1994. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 455-477.o. Szilvásy György 1995: A kormányváltás technikája. In Kurtán et al. Magyarország politikai évkönyve 1995. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 465-483.o.

57


Takács Albert, 1993. A közigazgatás alapintézményei. Budapest, Államigazgatási Főiskola. Tömöry Ákos 1994: Szabadszámúság. Vita a közalkalmazottakról. HVG 1994 november 26. 111-113.o ifj.Trócsányi László 1993: Közjogi változások és a rendszerváltás. Magyar Közigazgatás, 7. szám. Verebélyi Imre 1996: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás, április. 193-229.o. Verebélyi Imre 1996a: interjú, HVG október 12. Weber, M., 1988: Gesammelte Politische Schriften. J.C.B. Mohr, Tübingen. Weber, M.1989.: A politika mint hivatás, Budapest, Medvetánc Füzetek. Wunder, B., 1986: Geschichte der Bürokratie in Deutschland,Frankfurt, Suhrkamp.

58

III. A Magyar közigazgatás kormányzati Irányitása

III. A Magyar közigazgatás kormányzati Irányitása Politika és közigazgatás 20. században kialakult viszonyát három fő vonással jellemezhetjük. Egyrészt, a közigazgatás, mint az állam adminisztratív végrehajtó szerve, a kormányzatnak, azaz a politikai irányításnak jogilag és hierarchikusan egyaránt alárendelt szervezet. Másrészt az alárendeltség mellett a közigazgatás felduzzadásával párhuzamosan kialakult a közigazgatásnak a politikától való relatív elkülönülése; a közigazgatási kar egy bizonyos autonómiára tett szert. Kialakult a jognak való alávetettség, a képzettségi követelményeket támasztó érdem-rendszer, és egyes országokban a zárt közigazgatási kar. A harmadik vonás, hogy a politikai vezetés és a szervezetileg és személyzetében a közvetlen politikai befolyástól irányítástól többé-kevésbé elkülönülő közigazgatás között létrejött egy közvetítő politikai hivatalnok réteg, valamint a politikai és közigazgatási funkciókkal egyaránt rendelekező politikai közigazgatás (pl. a minisztériumok). Az alábbi fejezetben azt tekintjük át, hogy a közvetlen pártirányítást kiépítő kommunista rendszer megszűnése után miként alakult politika és közigazgatás viszonya, milyen csatornái és intézményei alakultak ki és működnek a közigazgatás politikai irányításának, a politikai vezetés akaratának a közigazgatás felé való közvetítésének.

1. A magyar közigazgatás szervezete (és politikai irányítása) Az állam szervezeti rendszere elsősorban a közigazgatás intézményeiből áll. A hagyományos alkotmánytani megközelítés szerint a közigazgatást elsősorban, mint a végrehajtóhatalom szervezeti rendszerét értelmezhetjük; a közigazgatási szervezetek azok a hatóságok, amelyek a parlamenti és kormányzati döntéseket végrehajtják. Ezt némileg módosítja, hogy bár Magyarország nem federális, hanem unitáris állam, közigazgatása mégis két részre tagolódik: a centralizált, az állam központi szerveinek, végső soron általában a kormánynak alárendelt központi közigazgatásra (államigazgatás) és a végrehajtó jellegű igazgatási tevékenység mellett a jelentős saját hatáskörrel, autonómiával bíró funkcionális és helyi önkormányzatokra. A magyar közigazgatásban a decentralizáció mértéke, azaz az önkormányzatok jogköre, hatalma elsősorban a döntési jogkörök és kevésbé a pénzügyi önállóság tekintetében igen jelentős. Az önkormányzatok különösen helyi szinten erősek, bár területi-regionális azaz megyei szinten is léteznek önkormányzati hatáskörrel bíró testületek. Mivel jelen munka témája az országos szintű politikai rendszer, ezért az intézményrendszer területi-regionális szerkezetével és az önkormányzatokkal bővebben nem foglalkozunk. A közigazgatás politikai irányításának jelen fejezetben tárgyalt kérdését a centralizált közigazgatásra, azaz az államigazgatásra korlátozzuk. A politikai rendszer egésze szempontjából fontos funkcionális önkormányzatokat (köztestületek, kamarák, érdekképviseletek), valamint az ún. nemzeti-intézményeket amelyek a kormány, mint politikai vezetés számára politikai-intézményi korlátokat jelentenek jelen fejezetben szintén nem tárgyaljuk. Az egész magyar közigazgatás vezető testülete a kormány, az államigazgatás teljes egészében neki alárendelten működik. A kormánynak az államigazgatás egész működése feletti kontrollja irányítás és ellenőrzés alkotmányos alapelv, amely a kormány politikai felelősségének is az alapja: a kormány az államigazgatás körébe tartozó bármely ügyben közvetlenül, vagy valamely tagja által intézkedhet, továbbá a kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szervet létesíteni (Alkotmány 40. §). A közigazgatás központi szerveinek a politikai kontroll tekintetében két nagy csoportja van: a minisztériumok és az ún. országos hatáskörű szervek. A köztük levő különbség részben politikai és hierarchikus jellegű, amelynek további közigazgatástörténeti magyarázata is van. Míg az országos hatáskörű szervek általában végrehajtás jellegű feladattal bírnak, addig a minisztériumok emellett politikai programadó, döntéshozó intézmények is egyben; azaz az ún. politikai közigazgatás részét képezik (erről bővebben később szólunk).


59

A minisztériumok élén miniszter, a kormány egy tagja, azaz politikus áll. A miniszter nemcsak irányítója, de vezetője is az alárendelt központi közigazgatási szervnek, a minisztériumnak, azaz a központi közigazgatás ezen szervei a kontinentális hagyományoknak megfelelően közvetlen politikai vezetés alatt állnak. Az Antall-kormány 1990-ben 13 minisztériumba tagolta a közigazgatás közvetlen politikusi irányítás alatt álló szerveit, a Horn-kormány 1994-ben az Ipari és Kereskedelmi, valamint a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma összevonásával 12-re csökkentette a számukat. Egy-egy minisztérium létszáma átlagosan 3-600 között van, az összlétszámuk 1994 augusztusában meghaladta a 7000 főt (1. táblázat). 1. táblázat - A Horn-kormány minisztériumai. Létszám és költségvetés, 1994. fő

millió Ft

Miniszterelnöki Hivatal

506

1135

Belügyminisztérium

540

1354

Külügyminisztérium

1620

7623*

Honvédelmi Minisztérium

325

634

Igazságügyi Minisztérium

320

379

Pénzügyminisztérium

541

1594

Ipari és Kereskedelmi M.

950

1910

Földművelésügyi M.

511

1594

Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium

338

500

610

768

Népjóléti Minisztérium

269

785

Munkaügyi Minisztérium

220

772

Környezetvédelmi M.

415

635

ÖSSZESEN

7165

19683

Művelődési és Közoktatási Minisztérium

Külképviseletek nélkül 969. Forrás: HVG 1994. augusztus 6. 9.o.

A kormánypolitika szempontjából a minisztériumok a fontosabb intézmények: míg a minisztériumok élén politikusok (kormánytagok), addig az országos hatáskörű szervek élén köztisztviselők állnak. Az országos hatáskörű szerveknek a közigazgatási hierarchiába való betagolása és a felettük gyakorolt politikai kontroll jellege eltér a minisztériumokétól és különféle lehet: vagy valamely minisztérium, illetve miniszter felügyeli, mint például az Országos Bányaműszaki

60


Főfelügyelőséget, az Országos Testnevelési és Sport Hivatalt, vagy a kormány tárca nélküli miniszter vagy a MEH politikai államtitkára felügyeli, mint például a Kárrendezési és Kárpótlási Hivatalt, az Információs Hivatalt és a Nemzetbiztonsági Hivatalt. Az országos hatáskörű szervek száma nagyobb, mint a minisztériumoké, és gyakran változó. Változó továbbá a politikai felügyelet jellege és a kormányzati-közigazgatási hierarchiába való betagolás módja is. Ennek oka, hogy míg a minisztériumi cím elnyerése általában hosszú igazgatáspolitikai fejlődés eredménye, s az adott ügycsoport stabilizálódását jelzi, addig az országos hatáskörű szerveknél igen vegyes a kép. Egy részük nagy hagyományokkal bíró, a kormányzati struktúrába beépült intézmény mint például a közvetlen kormányfelügyelet alá tartozó Központi Statisztikai Hivatal, más részük a mindenkori kormánypolitika ad hoc szükségleteihez, gyorsan változó igényeihez igazodó szervezet, mint például a Kárpótlási Hivatal (Lőrincz 1993, 43). 1. ábra. A kormány és a központi közigazgatás szervezete k.b. ITT lásd külön lapon

A közigazgatás adminisztratív-végrehajó szervei A közigazgatás tényleges végrehajtó-ügyintéző szerveinek két fő típusa van: az önkormányzatok és az ún. dekoncentrált szervek. Az önkormányzatok ugyanis saját hatáskörük mellett egyben államigazgatási felafatokat is ellátnak. Az ún. dekoncentrált szervek az államigazgatás területi szervei; a központi közigazgatási szervek minisztériumok vagy országos hatáskötű szervek alá tartozó, azaz a kormány igazgatási kompetenciájába rendelt szervezetek. A magyar közigazgatásban körülbelül harminc féle különböző típusú dekoncentrált államigazgatási szervezet működik. Ezek között vannak rendészeti (rendőrkapitányságok, tűzoltóság, vám. és pénzügyőrség), nyilvántartási (statisztikai igazgatóságok, földhivatalok), ellenőrzési-felügyeleti (edő-, bánya- és környezetvvédelmi felügyelőségek) illetve igazgatási (földművelésügyi-, adó. és pénzügyi ellenőrzési hivatal) jellegű tevékenységgel. A legtöbb az államigazgatási területi beosztáshoz igazodóan rendelkezik fővárosi és megyei hivatalokkal, de vannak olyanok munkaügyi központok, földhivatalok, népességügyi és tisztiotvosi szolgálat amelyek városi kerületi szinten és kiépültek, míg mások területi működési határai vízügyi igazgatóságok, nemzeti park igazgatóságok természetföldrajzi tényezőkhöz igazodnak. (Lőrinc 1993, 45.) A magyar közigazgatás területi-igazgatási szempontból háromszintű. A központi igazgatás valamint a hozzá tartozó dekoncentrált szervek és a helyi önkormányzatok közti közbülső-közvetítő szintet hagyományosan a megyék jelentik. A megyei önkormányzati közgyűlések hatásköre igen szerény. A területi-regionális feladatköröket az 1990-es önkormányzati törvény megalkotásának időszakában megnyilvánuló megye-ellenes politikai hangulat következtében az 1990-94-es kormányzati ciklusban a regionális hatáskörű köztársasági megbízottak és azok megyei hivatalai látták el. Az 1994-ben hivatalbalévő kormány a köztársasági megbízotti intézményt megszüntette és helyette a belügyminisztérium irányítása alá tartozó megyei közigazgatási hivatalokat állított fel.

2. Közigazgatás és politika klasszikus elválasztása A századforduló évtizedeinek, majd az egész huszadik századnak egyik alapvető trendje Európában a végrehajtóhatalom politikai és közigazgatási szféráinak elválása, ill. a két szféra közti elkülönülés fennmaradása volt. Ez egyrészt az elválasztás normatív felfogásának a következménye. A végrehajtás kettéosztása a politikai és az adminisztratív végrehajtás elválasztása a hatalommegosztás elvének a végrehajtáson belüli intézményesülését jelentette.85 Ez az elv akkor 85

A századfordulóra kialakult a közigazgatás és politika elválasztásának teóriája és a közigazgatás működésének klasszikus felfogása, ami röviden a következőképpen foglalható össze. A közigazgatás bürokratikus szervezet, amelynek működését világos, rögzített belső szabályok irányítják. Szervezeti felépítése hierarchikus, az alá- és felérendeltség szigorúan szabályozott láncolata érvényesül (minden alárendelt feljebbvalója utasításait hajtja végre). A működést irányító szabályok racionális-jogi legitimációval bírnak. A döntések személytelenek, s az általános szabály egyedi esetre való alkalamazását jelentik. A hivatalnokok rekrutációja és előmenetele szaktudáson és érdemeiken alapul. (Körösényi 1996.)


61

jelent meg és jutott érvényre, amikor a törvényhozás és végrehajtás klasszikus hatalmi ágai közti elválasztást a parlamentáris rendszerekben a politikai értelemben vett fúziójuk váltotta fel (Mény 1991, 273 és 287). A politikai és közigazgatási szféra elválásának másik talán még fontosabb oka az államapparátus 19. század második felében kezdődő, s a 20. század elejétől felgyorsuló roppant felduzzadása. A közalkalmazottak serege a nagyobb államokban a századeleji néhány tízezres létszámról több százezeres, majd milliós nagyságrendűre ugrott. A központi közigazgatásban foglalkoztatott civil servant státusu köztisztviselők száma Angliában a 19. század elejétől az 1980-as évekre 20.000-ről 500.000-re nőtt, Németországban pedig a Beamten-ek száma szövetségi szinten ekkorra meghaladta a 300.000-t.86 Az ennél szélesebb kört jelentő közalkalmazottak száma Olaszországban a 19. század végétől az 1980-as évekig 50.000-ről csaknem 2.000.000-re ugrott (Mény 1991, 238), míg Németországban 1875 és 1981 között a közalkalmazottak száma 524.000-ről 3.728.400-re nőtt (Wunder 1986, 72 és 170). Magyarországon az állami alkalmazottaknak az összlétszáma 1870-ben mintegy harmincezer, a századfordulón kb. százhúszezer (Magyary 1942, 70), az 1990-es évek közepén a közalkalmazottak száma már mintegy 850.000 (lásd 2. Táblázatot). Ez utóbbiból 105 ezer köztisztviselő, 120 ezer szolgálati viszonyban álló (rendőr, katona, pénzügyőr stb.), 20 ezer bírósági alkalmazott és 610 ezer közalkalmazott tartozik (Tömöry 1994). 2. táblázat - A közszolgálati dolgozók létszáma Ágazat

Fizikai

Szellemi

Összesen

Állami kasszából fizetettek összesen

288.600

549.400

838.000

Közigazgatás, társadalombiztosítás

98.200

152.200

250.400

Oktatás

75.400

205.000

280.400

Egészségügy, szociális ellátás

79.800

147.700

227.500

Ebből:

Forrás: KSH (HVG 1996. augusztus 17. 77.o.

E hatalmas bürokrácia működtetése és hatékony politikai irányítása csak úgy vált lehetségessé, ha az intézményrendszerét és személyzetét formális szabályok alá rendelték és a politikai vezetés napi változásaitől függetlenítették. A kiépült hatalmas alkalmazotti és hivatalnoksereg nagyrészét így a századfordulótól a demokratikus választási ciklusokkal összefüggő egyszerű kormányváltások pozíciójában már nem érintették. Nagyobb mértékű politikai tisztogatásokra a közigazgatásban csak politikai rendszerváltások következtében került sor (mint pl. a Második Világháború után Németországban vagy Magyarországon). Magyarországon 1990-ben azonban annak ellenére sem történt jelentős mértékű politikai tisztogatás a közhivatalnoki karban, hogy nem egyszerű kormányváltás, hanem politikai rendszerváltás történt. 1990-ben a felső szintű köztisztviselők cseréje kisebb mértékű volt, mint az 1994-es szociálliberális kormányalakítást követően. A minisztériumi közigazgatási hierarchia csúcsát jelentő 1990-be összesen 52, 1994-ben 64 közigagatási államtitkári és helyettes államtitkári poziciókba az 1990-es kormányváltáskor kinevezett tisztviselő 69,2, 1994ben 62,5 százaléka a minisztériumi bürokrácián belülről, azaz kormánytisztviselőként került kinevezett poziciójába. A kivülről jött ejtőernyősök aránya tehát 1990-ben 30,8, 1994-ben 37,5 százalék (3. táblázat). Ugyanezen elitkutatás adatai szerint az 1990 és 1993 között kinevezett vezetők közül 72 százalékuk karrierje folyamatosan emelkedő volt, míg 28 százalékuk ugrásszerű előrejutással került pozíciójába (Lengyel-Martin 1996, 27-28).

86

Ez az összes német közalkalmazottnak csak kb. 10 százaléka, a többit a tartományok és az önkormányzatok foglalkoztatják (Wunder 1986, 170).


62

3. táblázat - Kormánytisztviselők és kívülről hozott ejtőernyősök főtisztviselői kinevezése az 1990 és 1994-es kormányváltás után az államtitikári és a helyettes államtitkári pozíciókba 1990

1990

1994

1994

száma

%

száma

%

minisztériumi köztisztviselő

36

69,2

40

62,5

kívülrőljött ejtőernyős

16

30,8

24

37,5

Összesen

52

100,0

64

100,0

Forrás: a szerző számításai a HVG adatai alapján; Heti Világgazdaság, 1990. július 14. 72.o.; 1994. november 19. 112.o.

1990-ben a kinevezett 52 főtistviselőből 8 4 MDF és 4 MSZP párttag, 1994-ben 64 kinevezett főtistviselő között mindössze 5 4 MSZ-s és 1 SZDSZ-es párttag volt, igaz további két fő nem nyilatkozott párttagságáról..87 Egy elitkutatás adatai szerint az 1990 és 1993 között a gazdasági minisztériumokban kinevezett főtisztviselők 58 százalékának előző munkahelye azonos szegmensű volt az akkori poziciójával azaz nem kivülről, ejtőernyősként került be a minisztériumi-közigazgatási felső vezetésbe (Lengyel 1995, 319).88 Mindezek mellett a relatíve nyitott hazai közigazgatási személyzeti rendszerben magas fluktuációs ráta is kialakult, ami az 1990-es évek elején magasabb a vállalati vezetőkénél, de azonos a bakszektorral (Lengyel 1995, 317).89 Az 1989-90-es rendszerváltás következtében megszünt a közigazgatás közvetlen pártfelügyelete és megszüntek a munkahelyi pártszereveztek is, és ezzel Magyarország visszatért abba a 20. századra kialakult európai hagyományba, amelyben elvált egymástól egyrészről a végrehajtóhatalom politikai csúcsa, nevezetesen a kormány, másrészről az adminisztráció, az államigazgatás egész intézményi és személyi apparátusa. Az államigazgatásban a közhivatalnokok előmenetele az érdem-rendszeren alapul; a szakértelem (végzettség, közigazgatási alapvizsga), a teljesítmény (vezetői értékelés) és a szenioritás (szolgálati idő) alapján történik.

3. A politikai közigazgatás A közigazgatás 20. századi hatalmas szervezeti, létszám és funkció növekedése a hagyományos rendészeti-, szolgáltató-, szervezeti- és gazdasagi- jellegű közigazgatás mellett a politikai közigazgatás kialakulását eredményezte. A politikai közigazgatás azt jelenti, hogy a politikai végrehajtás nem egyszerűen a kormányt, hanem a központi közigazgatási apparátusokat, elsősorban a minisztériumokat is magába foglalja. Míg a klasszikus közigazgatás a hagyományos végrehajtó, törvényalkalmazó jellegű közigazgatást jelenti, a politikai vezetés, azaz a kormány közvetlen irányítása alatt levő minisztériumokban politikai-jogi döntéselőkészítő és döntéshozó munka folyik: politikai programkészítés és politikai tervezés, azaz par excellence politikai ntevékenység. Ott történik többek között a rendeletek szövegezése, de a törvénytervezetek túlnyomó részének is a megfogalmazása. A minisztériumi köztisztviselők ezért nem egyszerűen a politikusi döntések végrehajtói, hanem részesei annak. A döntéselőkeszítés ugyanis az egyre hatalmasabb bürokratikus apparátus feladatává válik. A központi közigazgatás szervei, a minisztériumok például elsősorban 87

Heti Világgazdaság, 1990. július 14. 72.o.; 1994. november 19. 112.o.

88

Ez az arány kb. megegyezik a banki, magán- és állami vállalati vezetők körében mért hasonló mutatóval (Lengyel 1995, 319). 89

A fluktuációs ráta, pontosabban az, hogy a vezetők hányad része került az utóbbi egy évben kinevezésre magas; a gazdasági minisztériumokban 1990-ben 54, 1993-ban 48 százalék ami hasonló a bankszektorban mért aránnyal, míg az állami válalltoknál 27 illetve 34 százalék volt (Lengyel 1995, 317).

63


nem végrehajtó, hanem döntéselőkészítő és döntéshozó szervek. Vannak olzan llamok, ahol a közigazgatás végrehajtó apparátusa teljesen elválasztott a minisztériumoktól.90 A törvénytervezetek előkészítését, de a hosszabb távra szóló reformmunkálatokat is közhivatalnokok végzik, a döntések jelentős részét, különösen a rutinszerű napi döntéseket maguk a köztisztviselők hozzák meg. Magyarországon a minisztériumok mindegyikében jogi főosztályok működnek, amelyek a tárca reszortjába tartozó területekre vonatkozó jogszabályok előkészítését, szövegezését végzik. Mellettük az Igazságügyminisztériumnak kiemelt feladata a kormányzati jogszabályelőkészítés, valamint a Miniszterelnöki Hivatallal együtt az egyes tárcák törvényelőkészítő tevékenységének a koordinálása. A minisztériumi köztisztviselők a politikacsinálás, vagy másképpen: a kormányzati politika alakításának fontos szereplői, s a politikai folyamatnak is részesei. Ez egyrészt azt jelenti, hogy a politikusok ezért csak a köztisztviselői apparátusra támaszkodva, velük együttműködve érhetik el politikai céljaikat. Másrészt azt jelenti, hogy politika és közigazgatás itt jelentős mértékben összefonódik, politikusi és közhivatalnoki szerepek elválása nem olyan éles. A központi közigazgatás ezért nem egyszerűen a politikai vezetés eszköze, nem egyszerű végrehajtó: hanem önálló befolyással, hatalommal bír, uralmi intézmény, azaz bürokrácia. A politikai közigazgatást politikaközelsége definiálja; a politikai közigazgatás funkciója a politikai vezetés kiszolgálása. Politikai szempontok vezérlik, s a politikai vezetéstől nem elsősorban a jogrendhez való viszonya joghoz kötöttség, hanem elsősorban mentalitása és a felelőssége tér el91. A közhivatalnokokból rekrutálódó politikai hivatalnokok szemléletében, problémakezelésében, és megközelítésében nagy súlya van az igazgatási-szakmai elemnek, s ebben a politikusoktól lényegesen eltér. A politikai hivatalnokok a felelősség szempontjából a közhivatalnokokhoz állnak közelebb, de nem mentes a politikai elemtől sem. Közvetlen politikai felelősséggel nem bírnak, ugyan felelősségük elsősorban szakmai, de mivel állásuk politikai értelemben is bizalmi, és pozíciójukból politikai felettesük által elmozdíthatóak, a politikai vezető iránt kvázi-politikai felelősséggel is bírnak. A politikai hivatalnokok mozgástere a döntéselőkészítésben nagy, joghoz kötöttsége nem szorosabb, mint politikusoké; a politikai közigazgatás ezért a tágabb értelemben vett politikai vezetés részét alkotja (Hesse-Ellwein, 1992, 309). A minisztériumok közigazgatási apparátusa, amelyeket a hatalmi ágak elválasztásának klasszikus tanítása az adminisztrációhoz sorolt, a politikai közigazgatás legfontosabb intézményei. Ebből következően, ha a végrehajtóhatalmat funkcionálisan politikai döntéshozásra és közigazgatási végrehajtásra (adminisztráció) bontjuk, miként a századforduló óta politika és közigazgatás elválasztasának klasszikus felfogása szerint szokásos, akkor a minisztériumok ellentétben azzal, ahogyan az alkotmánytanban és közigazgatástanban, de gyakran a politikatudományban is tárgyalják nem az adminisztratív közigazgatás, hanem a politikai döntéshozás, azaz a kormányzás részét képezik. Politika és közigazgatás közti határvonal tehát nem kormány és minisztériumok (illetve miniszter és minisztériumi apparátus), hanem az egész politikai végrehajtás (azaz a kormány és minisztériumi apparátusa) valamint a közigazgatás végrehajtószervei között húzódik. Mivel azonban a minisztériumok kormányzati feladatkörük mellett szervezetileg és jogilag a végrehatás, azaz a közigazgatás legfelső irányító-szervei is, ezért joggal tekinthetők az egymást átfedő, összefonódó politikai-adminisztratív szféra szervezeti szintjének, azaz a politikai közigazgatás intézményeinek (Körösényi 1996).

90

A közigazgatás döntéshozó-irányító szervei általában szervezetileg is elválnak a végrehajtási intézményektől. A minisztériumok egy része általában döntéshozó és végrehajtó, másik része kizárólag döntéselőkészítő-döntéshozó szerv, míg a végrehajtást szervezetileg elkülönült dekoncentrált területi, vagy helyi apparátusok végzik Az országos közigazgatási szervek, minisztériumok gyakran egyáltalán nem rendelkeznek végrehajtási intézményrendszerrel, apparátussal, a végrehajtás ugyanis a dekoncentrált, a decentralizált- vagy helyi közigagatás a megyék és az önkormányzatok továbbá a szakogazgatási szervek hatáskörébe tartoznak. 91

A hivatásos politikus és a köztisztviselő eltérő felelősség-etikája áll a weberi elemzés középpontjában (Weber 1988; 1989).

64


A következőkben előszőr a közigazgatás korm-nyzati irányításának közjogi és személyzeti eszközeit tekintjük át (4. pont), majd a kormányzati döntéshozatal folyamatát és intézményeit (5. pont). Már itt láthatóak lesznek politikusok és köztisztviselők együttműködésének a módjai és szinterei, politikusi és köztisztviselői szerepek összefonódásáról és összemosódásáról azonban külön is szólunk (6. pont).

4. A közigazgatás kormányzati irányítása. A politikai irányítás jogi, igazgatási és személyzeti eszközei A kormány, amit az előző fejezetben, mint a politikai vezetés csúcsszervét tárgyaltunk, egyben a közigazgatás csúcsszerve, vezető testülete is egyben, s jelen fejezetben ezt a funkcióját tárgyaljuk. Arra a kérdésre, hogy a politikai vezetés milyen mértékben és hatásfokkal képes a közigazgatásnak a politikai céljainak megfelelő irányítására vagy pedig a közigazgatás autonóm, s a bürokrácia uralmát intézményesíti, döntően azon múlik, hogy mennyiben és milyen eszközökön keresztül uralja a közigazgatás felső, miniszteriális szintjét, politikai közigazgatást. A kormány államigazgatás (közigazgatás központi szervei) feletti politikai kontrolljának három eltérő módja, eszköze van. A közigazgatás egészét a politika egyrészt a joganyagon keresztül (törvényekkel, de méginkább a kormány vagy kormánytagok által kibocsátott rendeletekkel) irányítja, másrészt közvetlenül a kormány politikai vezetési tevékenysége révén azaz egyedi utasításokkal, körlevelekkel, harmadrészt patronázs hatalma révén személyzeti politikával .

4.1. Jogszabályokkal történő kormányzás A közigazgatás politikai irányításának a közigazgatás egészét érintő legáltalánosabb módja a jogszabályokon keresztül történő irányítás, amelynek egyik módja a törvényhozáson keresztül, azaz törvények révén, másik a kormány és a miniszterek hatáskörében kiadott rendeletekkel való kormányzás. Az európai demokráciákban a jogszabályok túlnyomó részét általában mintegy 90-95 százalékát a kormány vagy a kormánytagok rendeletei teszik ki, és csak a fennmaradó mintegy 5-10 százalék a parlament által elfogadott törvény (Sári 1994, 140). A rendeleti jogalkotás terjedelme, jelentősége szinte mindenütt növekedett a törvényi jogalkotás rovására, s ma már a jogszabályok 90-95 százaléka rendeletként születik meg. Nem a törvények száma csökkent, hanem a jogszabályoknak az állam megnövekedett gazdasági, szociális, kultúrális szerepvállalása következtében megnövekedett a jogszabályok száma, és azon belül a rendeletek száma és arány nőtt meg. Ennek egyik magyarázata az, hogy a parlamentek törvényhozási kapacitása korlátozott míg az államigazgatásé szinte korlátlan. A másik magyarázat, hogy az állam 20. században kiterjedő tevékenységéből következő jogi szabályozás igénye általában az állami programok folyamatos működtetése során, azaz a végrehajtásban merül fel. Magyarországon a szinte kizárólagosan rendeleti kormányzást folytató kommunista rendszer ellenhatásaként, valamint a politikai gondolkodásban uralkodó végrehajtás (kormány) ellenes felfogás eredményeként a jogalkotásnak egy olyan alkotmányos rendje és gyakorlata alakult ki, amelynek eredményeként a parlament nagyobb súlyt kapott. De még így is a kormány- és miniszteri rendeletek teszik ki a jogszabályok mintegy négyötödét: 1990-1993 között 82 százalékát. Magyarországon az általános trendhez képest nagyobb, 1990-1993 között 18 százalékos a törvények aránya (Sári 1994, 154). A magyar alkotmány (1989. évi XXXI. tc.) és a jogalkotási törvény (1987. XI. tc.) a kormány rendeletalkotási jogát mind az alkotmányban felsorolt eredeti kormányzati feladatkörökben, mind a parlamenttől kapott törvényi felhatalmazás alapján biztosítja. Az elöbbi szerepe azonban egyre kisebb a kormány rendeletalkotási tevékenységében (Lőrinc 1993, 37). Kormány és a miniszterek rendeletkiadási joga eltérő. Míg a kormány jogalkotó hatásköre tehát nemcsak törvényi felhatalmazáson alapul, hanem részben eredeti, alkotmányra visszavezethető eredeti, önálló hatáskör, addig a miniszterek csak törvényben, vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján adhatnak ki rendeleteket (Sári 1994, 146).


65

1990 és 1993 között a jogalkotás szerkezete a kibocsátók szerint a következő volt: a kibocsátott összes 2034 jogszabályból 374 törvény, 693 kormányrendelet és 9 miniszterelnöki rendelet volt, míg a tizenhárom miniszter összesen 958 miniszteri rendelet adott ki (lásd a 4. táblázatot). 4. táblázat - A jogszabályok száma kibocsátók szerint, 1990-1993 Parlament (Törvény)

374

Kormány (rendelet)

693

Miniszterelnöki rendelet

9

Belügyminisztérium

59

Külügyminisztérium

3

Honvédelmi Minisztérium

54

Igazságügyi Minisztérium

63

Pénzügyminisztérium

136

Ipari és Kereskedelmi M.

79

Földművelésügyi M.

109

Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium

95

Művelődési és Közoktatási Minisztérium

67

Népjóléti Minisztérium

94

Munkaügyi Minisztérium

n.a.

Környezetvédelmi M.

78

Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok

57

Tárca nélküli miniszteri rendelet

19

ÖSSZESEN

2034

Forrás: Sári 1994, 150.

A kormányrendeletek száma és aránya utal a kormány politikai vezető tevékenységére. A parlament által hozott törvényekhez képest számuk közel kétszerannyi, az kiadott összes miniszteri rendelet számának pedig több mint kétharmada kormányrendelet.

66


4.2. Vezetési és irányítási jogkör révén történő kormányzás A kormány tevékenysége az államigazgatás irányítását tekintve hierarchikus. A kormány bármilyen ügyben közvetlenül is intézkedhet, de általánosan az államigazgatás egyes területeit a reszortelvnek megfelelően a miniszterek vezetik, irányítják, minisztériumuk segítségével (Lőrincz 1993a, 21). A miniszter egyszemélyi vezető. A miniszter, mint politikai vezető egyrészt rendelkezik az alárendelt egész közigazgatási területre vonatkozó normatív szabályozás jogosítványával és annak eszközeivel (rendeletkiadás92), másrészt annak felső, illetve gyakran a középső szintjéig közvetlen vezetési és irányítási jogkörökkel, azaz a normatív szabályozás mellett az egyedi, konkrét utasítás eszközeivel. A normatív szabályozás keretében a miniszter egyrészt általánosan érvényes jogszabályokat, illetve az alárendelt szervekre kötelező határozatokat, utasításokat és irányelveket adhat ki. A konkrét, egyedi irányítás keretében a közvetlen alárendelt államigazgatási szerveknek feladatokat, egyedi utasításokat ad ki, illetve egyedi ügyekben dönthet, vagy megváltoztathatja az alárendelt szervnél hozott döntést (Takács 1993, 26-28). A miniszter rendelkezik a szervezeti átalakítás, átszervezés, valamint a reszort- illetve személyi átcsoportosítás lehetőségével. A tárca költségvetésének egy része felett szabadon rendelkezik, azaz módja van pénzügyi erőforrások átcsoportosításával egyes programokat megtámogatni, másokat szűkíteni. pl. A kultuszminiszter egyedi döntése nyomán nyílt meg 1997-ben a Műcsarnok magyar Szalon c. országos reprezentatív képzőművészeti tárlata. A kiállítást ugyanis a Műcsarnokigazgató a képzőművész szövetségek kezdeményezésével szemben nem támogatta, a miniszter azonban a nagyobb konfliktusok elkerülése érdekében, élve az állami tulajdonban lévő Műcsarnok feletti közvetlen irányítási jogkörével, az igazgatót akinek a miniszter a munkáltatója (lásd erről az 5. táblázatot) mégis a tárlat megrendezésére utasította, amit a Minisztérium anyagilag is támogatott. (HVG 1997, június 21., 111-112) pl A kultuszminiszter 1996-ban 30 millióval támogatta a Budapesti Fesztiválzenekar külföldi fellépéseit, míg más zenekarokét nem. A környezetvédelmi miniszter a környezetvédelmi alapból 80 millió forinttal támogatta a zsurki vodkagyár felépítését (Magyar Nemzet 1997. szept.9., 3). Az államigazgatás kormányzati-politikai irányításának általános modelljétől némileg eltér a fegyveres erők, a rendőrség és a honvédség irányítása itt a kormány, illetve illetékes tagjainak rendelkezési joga korlátozottabb. A politikai (civil) kontrollt érvényesítő miniszterek a belügy-, illetve a honvédelmi miniszter irányítói, de nem vezetői ezeknek az intézményeknek. A rendőrség tekintetében illetékes belügyminiszter kezében van az általános normaalkotási jogkör (rendletkiadás), a törvényességi felügyelet joga, az országos rendőrkapitány feletti munkáltatói jogkör (patronázs), de egyedi utasítási jogkörrel az 1990-es évek elején az 1990. évi XXII. tc. értelmében nem rendelkezett (Lencsés 1991, 271-272; HVG 1991. november 9., 81.)93. Az a belügyminiszter számára egyedi utasítási jogot az országos rendőrfőkapitány felé csak az 1994-es rendőrségről szóló XXXIV. törvény biztosította. A honvédelmi miniszter irányítási és vezetési jogköre az 1990-es évek elején szintén tisztázatlan volt, illetve hiányzott. Az 1993-as CX. honvédelmi törvényig a miniszter nem rendelkezett utasítási joggal a honvédség felett (Ficzere 1993, 249), míg a honvédelmi törvény kizárólag a honvédség parancsnoka felé biztosított egyedi utasítási jogot a honvédelmi miniszter számára (Sári 1996, 316)

92

A miniszter rendeletkiadási jogköre törvényi felhatalmazáson, vagy kormányrendeleten illetve kormányhatározaton alapul. 93

A belügyminiszter utasítási jogköre, egyedi utasítási jogköre erősen vitatott kérdése a jogi szabályozásban olvasható az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán oktatott 1993-as jegyzetben (Ficzere 1993, 228).

67


4.3. A személyzeti hatáskör révén történő kormányzás: a patronázs közigazgatásban A politikai vezetés rendelkezik továbbá a közigazgatás felső, iletve gyakran a középső szintjéig terjedő valamint a közigazgatási pozíciók kisebb-nagyobb része felett meglévő személyzeti (patronázs) hatáskörrel. Mivel a politikai vezetés tagjai a miniszterek a közigazgatás központi intézményeinek, a minisztériumoknak a vezetői egyben, ezért az alábbiakban figyelmünket elsősorban a politikai vezetésnek minisztériumi bürokráciával kialakult viszonyára fordítjuk. Itt készülnek azok a jogszabályok törvénytervezetek illetve rendeletek továbbá itt adják ki azokat az utasításokat, irányelveket, amelyek a közigazgatás végrehajtó apparátusának az irányítására szolgálnak. Egy kormány hivatalba kerülésekor minden tagja a reszort-elvnek megfelelően valamelyik központi közigazgatási szerv, azaz minisztérium (és az alá tartzó intézményrendszer) irányítását kapja feladatául. Amikor egy miniszter kinevezése után előszőr s gyakran életében első alkalommal belép a minisztérium kapuján, akkor szinte megoldhatatlan feladattal találja magát szembe: (1) irányítania kell egy olyan területet amelynek nem szakembere; (2) egy hatalmas, sokszáz gyakran több ezer fős minisztériumi apparátus, valamint az alatta levő intézményrendszer irányítása, ellenőrzése, működtetése a feladata; (3) olyan köztisztviselőkre van utalva, akiket nem ismer és nem tudja, hogy személyesen és politikailag mennyire bízhat meg bennük; (4) mindez olyan helyzetben történik, amikor a miniszter kinevezése napjától a minisztérium és a hozzá tartozó egész közigazgatási intezményrendszer tevékenységéért politikai felelősséggel tartozik a parlamentnek és a kormányfőnek. A miniszternek politikai jövője függ tehát a minisztérium működésétől. A miniszter és a alárendelt közigazgatási apparátus közti bizalmi és lojalitási viszony a kormányozhatóság egy fontos elemét alkotja. Mivel a hatalmasra duzzadt köztisztviselői apparátus közvetlen egyszemélyi kontrollja nem lehetséges, ezért e kormányozhatósági problémának a megoldására az európai demokráciákban az a gyakorlat alakult ki, amely a minisztériumot vezető politikus és az állandó közigazgatási apparátus közé egy általában közhivatalnokokból rekrutálódó politikai hivatalnokréteget helyez. Ezt a politikai hivatanokréteget többnyire maga a miniszter választja, s nevezi ki olyan emberekből, akikben személyesen és politikailag egyaránt megbízik. E politikai-hivatali pozíciók betöltése alkotja a patronázs elsődleges körét. Az érintett pozíciókban történő személyi változások nem a bürokratikus szabályok, hanem a politikai folyamatok függvényeként alakulnak: elsősorban a politikai ciklusokhoz (kormány- vagy és miniszterváltás) vagy politikai irányváltáshoz (kormányzati illetve miniszteri reformok, stb.), azaz a demokratikus politikai üzem rutinszerű működéséhez kötődnek. (Körösényi 1996.) A modern kor bürokratizálódási tendenciáival szemben a választott politikusok részéről állandó törekvés jelentkezik a közhivatalok (legalább legfelső szintjének) átpolitizálására, a politikai patronázs fenntartására vagy kiterjesztésére. A patronázs ugyanis a legfontosabb eszköz egyrészt a közigazgatás feletti politikai kontrollnak, s a kormányzati program megvalósításának, másrészt politikai híveik és támogatóik megjutalmazásának. A politikai patronázs alkalmazása a közigazgatás felső központi illetve szövetségi szintjén, a központi állami hivatalok (minisztériumok, stb.) magasrangú köztisztviselőinek szintjén kissebnagyobb mértékben általánosan jelentkezik, természetesen országonként eltérő mértékben, mint ahogy eltérő mértékben nyúlik le a központi közigazgatás középső és alsó rétegeibe.94 Magyarországon a legtöbb európai demokráciához hasonlóan a politikai közhivatalnokok rendszere explicit nem formalizált, de a gyakorlatban mégis kialakult, elsősorban abban a körben, ahol a miniszterek a közhivatalnokok feletti munkáltatói jogokkal, köztük a kinevezés és a felmentés jogával rendelkeznek, ami jogi keretet ad a politikai patronázs gyakorlati intézményesítésére. A minisztériumi politikai-hivatali pozícióknak, azaz a patronázspozícióknak funkcionális értelemben a minisztériumi szervezeten belül három, mindösszesen pedig öt nagyobb köre épült ki. (1) Az elsőt 94

A patronázs méreteit tekintve feltehetően a helyi politikában a leginkább kiterjedt. Ezzel, a jelen írás keretein kívül eső területtel a politikai szociológia mellett elsősorban a helyi politika a városi szociológia irodalma foglalkozik.

68


a minisztériumi szervezeti hierarchiának a miniszter alatt elhelyezkedő legfelső, általában két-három szintjének főtisztviselői köre alkotja. Ez az NSZK-ban, ahol a politikai kinevezés a politische Beamten rendszerével jogilag is formalizált, a szövetségi minisztérium egész közigazgatási apparátusát vezető államtitkárt, valamint az osztályvezetők pozícióinak körét (magyar terminussal és a mai magyar hivatali hierarchiának megfelelően: a közigazgatási államtitkárt és a helyettes államtitkárokat) foglalja magában, s a szövetségi kormányt tekintve 1991-ben 156 pozíciót jelentett (Rudzio, 1991, 284). Magyarországon a minisztériumi szervezetben közvetlenül az első három hivatali vezetői a közigazgatási államtitkári, a helyettes államtitkári, valamint a minisztériumi főosztályvezetői szint vált a patronázs részévé.95 Összkormányzati szinten ez több mint félezer pozíciót jelent, hiszen a közigazgatási és helyettes államtitkári pozíciók száma 1994-ben 64 (2-a. táblázat), a minisztériumi főosztályvezetők száma pedig mintegy 500-ra tehető (HVG 1994. november 19. 115). (2) A potenciális patronázs pozíciók második körét néhány, a minisztériumi szervezeti hierarchiából kiemelt, a miniszter közvetlen irányítása alatt álló szervezeti egység alkotja. Ilyen gyakran a személyzeti-, a sajtó és PR- vagy a tervezési osztály. Magyarországon egy-egy tárcánál ez a kör is a miniszteri patronázs részévé vált, máshol nem átfogó képpel erről nem rendelkezünk. (3) A harmadik kör a miniszter személyes titkárságából és közvetlen munkatársainak köréből áll, amelynek leginkább kiteljesedett és intézményesült formája a francia miniszteri kabinet rendszer. A Franciaországban és Belgiumban alkalmazott miniszteri kabinet számos munkatársat foglal magában96 ezeket a miniszter személyesen toborozza s a minisztérium tervező, irányító és politikai központjává vált, míg az NSZK-ban például a miniszter csak egy-két személyes bizalmasára támaszkodhat igazi kabinet rendszer nen alakult ki (Mayntz, 1984, 179). Magyarországon ez utóbb példához hasonlóan csak igen szűk, néhány főből álló miniszteri kabinetek jöttek létre.97 Tagjaik általában a miniszter korábbi személyes munkatársi köréből pl. kampánystáb tagjai, vagy a pártszakértők köréből és nem köztisztviselői körből rekrutálódtak. S bár a kabinettagok pozíciója a miniszter személyéhez kötődik, általában mégis köztisztviselő státusba kerülnek (HVG 1994. október 8. 115), ami szintén azt mutatja, hogy nem alakultak ki a köztisztviselői kart a politikai szférától elválasztó éles határok. (4) Negyedikként megemlíthetjük a miniszter személyes tanácsadói körét, vagy tanácsadó testületét, amely általában nem tartozik a minisztérium hivatali apparátusához és köztisztviselői köréhez, s tagjai gyakran külső személyek. Ilyen tanácsadók Európában szinte mindenhol akadnak Thatcher kormányzásának második felében a miniszterelnöknő tanácsadói példátlan befolyásra tettek szert a döntéshozatalban, politikailag jelentős tanácsadói-rendszer, mint a kormányzat fontos és állandó intézménye a miniszterek mellett, azonban csupán az amerikai adminisztrációban alakult ki. Magyarországon az európai trendhez hasonlóan széles körű miniszteri tanácsadó kör vagy testület nem alakult ki. Egy-egy miniszter például Fodor, majd Magyar kultuszminiszter alkalmazott ugyan személyes tanácsadókat98, nagyobb léptékben azonban csak Antall, illetve Horn miniszterelnök kísérletezett tanácsadói körrel. Antall miniszterelnöknél ez formalizálttá vált, egy-egy tanácsadó közhivtalnoki státust, címzetes államtitkári rangot is kapott és beépült a MEH-ba, a tanácsadóik szerepe azonban fokozatosan csökkent a kormányfői döntéshozatalban (Kajdi 1997). Horn 95

Ebben a körben van a politikai vezetésnek munkáltatói joga közhivatalnokok felett a minisztériumi szervezeten belül, ami jogi keretet teremt a politikai patronázs gyakorlati intézményesítésére. 96

Franciaországban a kabinet tagjainak létszámát a század első felében tapasztalt nöbekedési tendencia miatt a század közepén tízben maximálták. A gyakorlatban azonban a nem hivatalos tagokkal (officieux) együtt általában a tíz és harminc fő között alakul, de előfordult ennek többszöröse is (Suleiman, 1974, 189-190). Belgiumban a miniszteri kabinetek tagjainak összlétszáma még ennél is magasabb: 1960-ban például kb. 750, 1983-ban 1677 fő (Dewachter, 1987, 335). 97

Lőrincz szerint 20-40 főből álló miniszteri kabinetek jöttek létre (Lőrincz 1993a, 24). Ismereteink szerint ez erősen túlzott szám. 98

Fodor kultuszminiszter pl. egyszer úgy nyilatkozott, hogy nincsen ugyan állandó tanácsadó testülete, de egyes szakkérdésekben járatos ismerősei és barátai véleményét kikéri (Magyar Hírlap, 1995. március 2., 3).


69

miniszterelnök a szakértő- és konszenzusos kormányzás jelszava jegyében neves közvéleményformáló értelmiségiekből tanácsadó testületet hozott létre Medgyessy Péter, későbbi pénzügyminisztere vezetésével, a testület azonban röviddel alakulása után felbomlott. (5) Az ötödik a minisztérium szervezetén kívüli, a minisztérium közvetlen irányítása alatt álló funkcionális, területi szervezetek közigazgatási szervezetek köre, amelyek vezetőinek kinevezési joga általában a miniszter kompetenciájába tartozik (lásd pl. 5. táblázat). 5. táblázat - Művelődési és Közoktatási Minisztérium irányítása, felügyelete alá tartozó intézmények Miniszter gyakorolja a munkáltatói jogokat

Miniszter gyakorolja a munkáltatói jogokat

Helyettes Államtitkár gyakorolja a munkáltatói jogokat

Magyar UNESCO Bizottság főtitkára

Szabadtéri Néprajzi Múzeum főig.

Országos Közokt.Szolg. Iroda ig.

Professzorok Háza ügyv. igazg.

Szépművészeti Múzeum főig.

Alternatív Közgazdasági Gimn. ig.

Oktatáskutató Intézet főig.

Műcsarnok főig.

Szerzői Jogvédő Hivatal főig.

Kodolányi J. Magyar Ny.Elők. Int. ig.

Külföldi Magyar Intézetek igazgatói:

Képző és Ipaműv.Lektorátus ig.

Nemzetközi Hungarológiai Közp. ig.

Collegium Hungaricum, Bécs

Nemzeti Színház művészeti vezetője

Kodály Z. Zenepedagógiai Intézet ig.

Magyar Kulturális Központ, Bukarest

Nemzeti Színház főrendezője

Országos Ped.Könyvtár és Múz. főig.

Magyar Táj.és Kult.Közp., Delhi

Budapesti kamaraszínház ig.

Magyar Állami Operaház főig.

Magyar Kult.ésTud.Közp., Helsinki

Játékszín ig.

Magyar Állami Operaház főzeneig.

Kulturális Tanácsosi Hivatal, Kairó

Táncfórum ig.

Magyar Állami Operaház főrendezője

Magyar Kult.Közp., Moszkva

Rock Színház ig.

Magyar Állami Operahaáz balettig.

Magyar Intézet, Párizs

Budapesti Táncegyüttes ig.

Nemzeti Színház ig.

Magyar Kulturális Közp., Pozsony

Nemzeti Filharmónia ig.

Orsz. Idegennyelvű Könyvtár főig.

Magyar Kulturális Közp., Prága

INTERAKT Fesztivál Center ig.

Országos Szécheny Könyvtár főig.

Magyar Akadémia ig., Róma

Magyar Filmintézet ig.

Magyar Országos Levéltár főig.

Magyar Akadémia tud.ig., Róma

Bécsi Magyar Levéltári Kirendelts. ig.

Magyar Nemzeti Múzeum főig.

Magyar Kult.és Táj. Közp., Stuttgart

O.Színháztört.Múzeum és Int. ig.

Magyar Természettudományi Múz. főig.

Magyar Kulturális Intézet, Szófia

Magyar Állami Népi Együttes ig.

Iparművészeti Múzeum főig.

Magyar Kulturális Intézet, Varsó

Budavári Palota KHT ügyv.ig.

Magyar Művelődési Intézet ig.

Magyar Ház, Berlin

Könyvtárellátó KHT ügyv.ig.

Magyar Nemzeti Galéria főig.

Magyar Cirkusz és Varieté ig.

Országos Műszaki Múzeum főig.

Közigazg. államtitkár gyakorolja a munkáltatói jogokat

Petőfi Irodalmi Múzeum főig.

Gyermeküdülő Centrum, Zánka

Néprajzi Múzeum főig.

Forrás: Művelődési és Közoktatási Minisztérium

MKM Jóléti és Szociális Intézm. ig.

70


(6) Bizottsági, testületi tagságok illetve elnöki pozíciók A minisztériumi döntések előkészítése, a javaslattétel, vagy maga a döntéshozás nem korlátozódik a köztisztviselői apparátusra, és a tárca politikai vezetésére. A miniszterek gyakran állítanak fel tanácsadó-véleményező, koordinációs funkcióval ideiglenes, vagy állandó jelleggel működő bizottságokat, vagy tanácsokat. Ezek minisztériumi reform-terveket vagy jogszabály-terveket véleményeznek, pénzügyi vagy szimbolikus erőforrásokat, támogatásokat osztanak el. Minisztériumonként általában több tucat ilyen bizottság, tanács működik, tagjaik száma eltérő, általában 7 és 60 fő között van (Lőrincz 1993a, 25). A legtöbb bizottság tagjai között megtalálhatóak a tárca egy-két, az adott területen illetékes köztisztviselője, más érintett tárcák, valamint főhatóságok tisztviselői, az érintett területek érdekképviseletének, szakmai szervezeteinek, továbbá pártok és társadalmi egyesületek képviselői, szakértői, az adott terület egy-egy nagyobb intézményének vezetői, az egyetemi-akadémiai-kultúrális élet egy-két tekintélyesebb szakértője, kutatója. E bizottságok működése lehetővé teszi a döntések elötti érdekegyeztetést, alkalmat teremtenek a lobbyzásra, információáramlásra, egy-egy terület szereplői közti kommunikációra. A miniszter és a minisztérium számára legitimációs funkciója is van. Egy-egy minisztériumban a bizottságok sokaságának működtetése többszáz bizottsági tag továbbá a bizottsági elnökök felkérését, kinevezését is jelenti, amely szintén a miniszteri patronázs kiterjedtségét növeli. 6. táblázat - A Művelődési és Közoktatási Mimisztériumban működő bizottságok, tanácsadó testületek, 1995 Országos Köznevelési Tanács

Országos Vezetőképzési Tanács

Köziktatási Tanács

Országos Távoktatási Tanács

Felsőoktatási Tudományos Bizottság

Hungarológiai Tanács

Országos Akkreditációs Bizottság

Műteremlakás Bizottság

Magyar Ösztöndíj Bizottság

Levéltári Tanács

Magyar UNESCO Bizottság

Országos Múzeumi tanács

Kulturális Javak Visszaolgáltató Bizottsága

Könyvszakmai Tanácsadó testület

Országos Könyvtárügyi Tanács

Irodalmi Tanácsadó testület

Országos Tudományos Kutatási Alap Bizottsága

Közművelődési Tanácsadó testület

Nem kereskedelmi, helyi rádió- és televízióműsort készítő és közlő stúdiók alapításának engedélyezését véleményező bizottság

Informatikai Tanácsadó Testület

Központi Ifjúsági Alap Tárcaközi Bizottsága

Színházművészeti Tanács

Magyar Tanácsadó Bizottság a kulturális javak nemzetközi védelmének biztosítsára

Magyar Ekvivalencia Bizottság

Országos Idegennyelvoktatási Tanács Forrás: Művelődési és Közoktatási Minisztérium.

Az egyes kormánytagok vezetése alatt álló minisztériumok mellett létezik egy sor fontos, közvetlenül a kormány(fő) vagy az államfő alá rendelt közigazgatási és azon kívüli közintézmény, amelyek vezető pozíciói általában a kormányfői államfői kinevezés jogkörbe tartoznak. Ezek alkotják a potenciális patronázspozíciók második körét. Ezen pozíciók köre államonként eltér, de általában ide

71


sorolható a végrehajtó- és bírói hatalomhoz tartozó szervek vezetői, pl. állambiztonsági szolgálat(ok), a területi- vagy helyi közigazgatás vezetői, főállamügyész, vezető bírók, illetve olyan állami és félállami intézmények vezetői, mint pl. a társadalombiztosítás, az állami televízió- és rádió, vagy a központi bank. A politikai patronázs alkalmazásának van két további olyan területe, amely kívül esik a klasszikus közigazgatás körén, de bizonyos országokban különösen az 1945 utáni időszakban kiterjedtsége miatt igen fontos szerepet tölt be. Az egyik a gazdaság állami vállalati szektora, amelynek vezető management pozíciói a közérdek illetve a kormánypolitika érvényesítese végett kormányzati kontroll alatt állnak. Ezek a patronázspozíciók azonban nem hagyományos köztisztviselői pozíciók és politikai szempontú elosztásuk gyakran inkább jutalmazásnak tekinthető (gondoskodó-patronázs), mintsem a végrehajtás és apparátusa feletti politikai kontroll érvényesítésének. Az állami szektorra kiterjed az osztrák Proporz rendszer és ez az ún. olasz Lottizazieno fő területe is99 (Mény, 1991, 278), de alkalmazása a közigazgatás személyzeti-rendszerét tekintve leginkább zárt Angliában is bevett. Magyarországon az állami vállalatok 1990-es évek elején történt társasággá alakítása többezres nagyságrendben teremtett felügyelőbizottsági és igazgatótanácsi pozíciókat, amelyekbe történő kinevezések kormányzati kompetenciába, azaz közvetlenül vagy kötvetve a kormány patronázs-hatáskörébe tartoznak.100 A másik, a klasszikus közigazgatás területén kívüli, de egyre kitejedtebb terület, ahol a patronázs-rendszer érvényesül, a fél-állami szervezetek köre. A társadalombiztosítási önkormányzatok, kormányzati tanácsadó testületek, köztestületek, különböző bizottságok több ezer tiszteletbeli, de gyakran fizetett tisztségviselőjét általában a kormány, illetve az egyes miniszterek nevezik ki.101

5. Kormányzati döntéshozatali folyamat és a kormány szervezete Minden kormány működésének fontos jellemzője, hogy politikailag egységes-e, van-e önálló politikai programja, vagy pedig a kormánypolitika nagymértékben kiszolgáltatott a kormányt alkotó pártok eltérő céljainak, a miniszterek egyéni ambícióinak, a lobbyk nyomásának és a közigazgatási apparátusok törekvéseinek. A kormányzat belső szerkezetét tekintve ze a kérdés úgy merül fel, hogy a miniszterek a kormánypolitikai végrehajtói az egyes minisztériumokban, vagy pedig a különböző tárcaérdekek képviselői a kormányban? Egy-egy miniszter valóban a tárca politikai irányítója, vezetője, vagy a köztisztviselői szakapparátus képviselője a kormányban? Vagy másképpen: Van-e egységes kormánypolitka, vagy a kormánypolitika a tácák tevékenységének az egyszerü aggregátumai? Politikai cselekvési egység-e a kormány? A kormánypolitika egységének illetve szétesettségének kérdése felveti a koordináció problémáját. Az 1980-as évek hazai gazdaságpolitikai illetve gazdaságszociológiai munkái hangsúlyozták, hogy Magyarországon az egyes tárcák erős érdekérvényesítő képessége következtében nem jött létre egységes gazdaságpolitika. Ennek egyik okát az ún. ágazati miniszteriális rendszerben, a másikat a nagyvállalatok és gazdasági lobbyk érdekérvényesítő képességében látták. Ezek a problémák azonban nem a kommunista rendszerek sajátosságai, hanem a demokratikus kormányzatokat éppúgy jellemzik. Nemzetközi összehasonlításban a legerősebb kohézióra és egységre általában az amerikai elnöki adminisztrációt, a legkisebbre a svájci kollegiális végrehajtást hozzák fel példaként. Ha a magyar rendszerhez közelebb álló parlamentáris kormányzatokat tekintjük, akkor azok között a brit kormány a viszonylagos egységre, az olasz a szétesettségre a példa, mig

99

A patronázs kedvezményezettjei itt elsősorban nem köztisztviselők, hanem párt- és szakszervezeti bürokraták.

100

A pozíciók nagyságrendjének becslése az 1997-ben részben vagy egészben állami tulajdonú gazdasági társaságok számbavételén alapul, az önkormányzati tulajdon nélkül. Az ezzel kapcsolatos információkért köszönettel tartozom Voszka Évának. 101

Angliában például egy 1978-as számítás szerint 33.411, egy 1993-as számítás szerint 42.606 votl a miniszterek kinevezési jogkörébe tartozó ilyen poziciók száma (Hogwood, 1995, 218).

72


a német kormány valahol a kettő között helyezkedik el. A különbségeket közjogi-alkotmányos, adminisztratív és pártrendszerbeli tényezők együtt magyarázzák. A magyar valahol az egység és szétesettség tipusai között helyezkedik el: kevésbé centralizált, mint a brit, de egységesebb, mint például az olasz kormányzat. Az alábbiakban áttekintjük, hogy a kormányzati politika koordinációjának milyen szervezetei, eszközei és intézményei működnek a magyar kormányzatban.

5.1. A koordináció politikai és adminisztratív intézményei A kormányzati koordináció politikai eszközeivel és intézményeivel az előző fejezetben foglalkoztunk. Ezek egyike a kormányfő politikai vezetői, adminisztratív és patronázs hatalma. Egy másik, a kabinet rendszerből örökölt klasszikus koordinációs intézmény maga a kormányülés, amely végső soron dönt a miniszterek közti esetleges vitákban, s teremt egységes kormányálláspontot. Egy harmadik, koalíciós kormányok esetében gyakran a kormányban résztvevő pártok vezetői között a kormányon kívül rendszeres informális vagy formalizált koaliciós politikai egyeztető fórum jön létre, nemcsak a kormányaalakítási (koalíciós) tárgyalásokon, de a folyamatos kormányzati működés alatt is. Magyarországon az Antall-kormány idején ezt a funkciót a kéthetenként ülésező politikai államtitkári értekezlet mellett a kormányfő informális megbeszélései és maguk a kormányülések töltötték be, a Horn-kormány időszakában a kormány mellett a kormány szervezetén kívüli formalizált intézmény, az ún. Koaliciós Egyeztető Tanács (KET)102. A politikai koordináció mellett a kormányzás adminisztrativ, igazgatási jellegű koordinációt, az egymástól a reszortelv alapján elkülönült hatalmas közigazgatási apparátusok működésének, irányitásának az összehangolását is jelenti. A magyar kormányzatban a koordináció adminisztratív eszközeinek és intézményeinek három szintje alakult ki., amelyet alább egyenként tekintünk át.

5.2. Az államigazgatási egyeztetési eljárás Az első az államigazgatás szintje, a különböző programok, törvénytervezetek tárcák közti ún. államigazgatási egyeztetések. Amikor például egy minisztérium a kormány, vagy saját kezdeményezésére törvénytervezetet dolgoz ki, azt még tervezet stádiumban, főosztályi szinten megküldik véleményezésre az érdekelt minisztériumoknak, főhatóságoknak és gyakran államigazgatáson kivüli szervezeteknek, pl. érdekképviseleteknek, az ÉT munkaadói és munkavállalói oldalainak103, kormánypárti frakcióknak. A kidolgozó minisztérium(i főosztályon) az észrevételek alapján a törvényjavaslatot általában módositják, azaz figyelembe veszik más érdekelt tárcák álláspontját, majd az államigazgatási egyeztetés befejezéseként a kész tervezetet a tárca a MEH-en keresztül a közigazgatási államtitkári értekezlet elé viszi.

5.3. A kormány hierarchizáltsága A koordináció egy másik szintje a kormányon belül alakult ki, egyrészt a miniszterek és minisztériumok hierarchizáltsága, másrészt szűkebb döntéselőkészítő testületek kabinetek, bizottságok, kollégiumok, tanácsadó testületek létrehozása révén, amely ugyanilyen hatású. A hierarchizáltság nem közjogi, hanem politikai-szociológiai értelemben alakult ki. A miniszterelnök vezető pozícióját már tárgyaltuk, így erre a következőkben nem térünk ki, a minisztériumok közti koordinációt, azaz a kormány össszműködését szolgáló Miniszterelnöki Hivatal (MEH) szerepét külön pontban tárgyaljuk.. 1. A minisztériumok között hagyományosan fennáll egy bizonyos informális egyenlőtlenség. Egyes tárcák, és az őket vezető miniszterek hagyományosan nagyobb presztízzsel bírnak kollégáiknál. A mai kormányzati rendszerben a miniszterelnök után elsősorban a pénzügy- és a belügyminiszter emelkedik ki. A pénzügyminiszternek a miniszterek közül való kiemelkedésének alapja az összes tárca 102

Az MSZP-SZDSZ koalíció első éveiben a KET rendszeresen, egyes időszakokban szinte hetente, a kormányzati ciklus második felében ritkábban ülésezett. 103

Az ÉT titkárságának egyik feladata pl. ennek koordinálása (Ladó-Tóth 1996, 66).

73


tevékenységének forrásait jelentő költségvetési politika kontrollálása, a kvázi-vétójoga a többleterőforrásokat igénylő ágazati programok felett. A PM a költségvetési erőforrásokért veresengő tárcák rivalizálásának középpontjába került. A pénzügyi tárca az 1990-es években a kormány legnagyobb hatalmú minisztériuma, s a pénzügyminiszter ezért a kormányfő után a politikailag leginkább előtérbe kerülő személyiség. A pénzügyminiszter a kormány szűkebb döntéselőkészítő testületének, a Gazdasági Kabinetnek (lásd alább) a vezetője. Az 1990-es évek pénzügyminiszterei az egész kormányzati gazdaságpolitikát irányítás feletti kontroll megszerzésére törekedtek, ami egyrészt tovább növelte a többi gazdasági tárcával való konfliktusokat, másrészt arra ösztönözte a mindenkori kormányfőt, hogy a kormányon belüli politikai egyensúly megőrzése, és a pénzügyminiszter túlzott a kormányfő számára is potenciális veszélyt hordozó megerősödésének megakadályozása érdekében a pénzügyminiszterrel szemben politikai ellensúlyokat teremtsen. Ez utóbbinak a kormányfő rendelkezésére álló és alkalmazott eszköze egyes reszortok átcsoportosítása, illetve a kormány szerkezetének megváltoztatása. Antall miniszterelnökségének első évében a PM vezetője (Rabár Ferenc) mellett a gazdaságpolitika irányításáért két a kormányalakításkor létrehozott szervezet, az NGKM minisztere (Kádár Béla), valamint a MEH-en belüli Gazdaságpolitikai Titkárság politikai államtitikár vezetője (Matolcsy György) rivalizált. Később az 1994-ig működő NGKM mellett 199293-ban Antall, majd 1995-96-ban Horn kormányfő elsősorban a privatizációt felügyelő tárca nélküli minisztert (Szabó Tamás illetve Suchmann Tamás) erősítette meg illetve a pénzügyminiszterrel szemben. A pénzügyminiszter kiemelkedésével szembeni kormányfői eszköz még továbbá a pénzügyminiszterek igen gyakori leváltása: 1990 közepétől 1997 közepéig hat pénzügyminiszter váltotta egymást. A pénzügyminiszter mellett a kormány tagjai közül még elsősorban a belügyminiszter emelkedik ki. Az Antall- és a Boross-kormányban a belügyminiszter jogosult a kormányfő helyettesítésére, a szocialista többségű Horn-kormányban a szabaddemokrata belügyminiszter a kornmányfő ún. koalíciós helyettese, azaz a kormányon belül elsősorban ő gyakorolja a koalíciós megállapodásban kikötött egyetértési- illetve vétójogot. Ebből következően pl. a BM miniszteri kabinetfőnökea MEH közigazgatási államtikárához hasonlóan minden törvénytervezetet még a közigazgatási egyeztetési előkészítés stádiumában előzetesen megkap. A miniszterelnök, a pénzügy- és a belügyminiszter kormányon belüli kiemelkedő pozícióját az is jelzi és erősíti, hogy ők a kormányban működő három kabinet vezetői. 2. A kormány döntéselőkészítő testületei közül a meghatározott, fontosabb tárca vezetőjéből álló kabinetek emelkednek ki. A kabinetek formálisan ugyan csak előkészítik a kormány döntését, gyakorlatilag azonban döntéshozó szervekké váltak: kompetenciakörükön belül lényegében ügydöntő hatalommal bírnak, döntéseiket a kormányülésen érdemben általában már nem vitatják, hanem jóváhagyják a kabinetek előterjesztéseit. A kabinetek működése lényegében a döntéshozó miniszteri kör szűkítését jelenti. A kabineteket a kormányok hozzák létre, azaz nincsen állandó struktúrájuk. Az 1990 utáni kormányok alatt működött Gazdasági, Szociálpolitikai, Nemzetbiztonsági, Ifjúságpolitikai, Humánpolitikai, stb. kabinetek működtek. 1995 elején a Horn-kormányban három kabinet működött: az ún. kormánykabinet, a Gazdasági- és a Nemzetbiztonsági Kabinet. A kormánykabinet tajait a miniszterelnök, a belügy-, a külügy- és a pénzügyminiszter alkotja, és állandó meghívottja a miniszterelnök kabinetfőnöke és a MEH közigazgatási államtitkára. Egyrészt elvi-politikai kérdésekkel, másrész sürgős, halaszthatatlan ügyekkel foglalkozik. A listából látható, hogy a kormánykabinet tagjait a politikailag legfontosabb miniszterek alkotják. A Gazdasági Kabinetet a pénzügyminiszter vezeti, tagjait a gazdasági és a környezetvédelmi tárcák vezetői, és állandó meghívottja a Magyar Nemzeti Bank (MNB), a Gazdasági Versenyhivatal, a KSH elnöke, valamint a MEH gazdaságpolitikai ügyekkel foglalkozó helyettes államtitikára. A Gazdasági Kabinet összetétele és szerkezete szintén a pénzügyminiszternek a gazdasági jellegű tárcák vezetői közül való kiemelését, kvázi gazdasági csúcsminiszteri pozícióját mutatja. Ez a testület egyben a kormánytól jelentős mértékben független jegybankkal való gazdaságpolitikai koordináció

74


egyik intézménye. Az adminisztratív koordináció szempontjából ez a legfontosabb kabinet, hiszen működése rendszeres, és része a kormányzat döntéshozatali rendszerének. A közigazgatási államtitkári értekezlet és a kormányülés között az előterjesztések a Gazdasági Kabinet elé kerülnek megtárgyalásra, és az érdemi döntés általában itt születik. A Nemzetbiztonsági Kabinetet a belügyminiszter vezeti. Tagjai a honvédelmi- és a külügyminiszter, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat (titkosszolgálatok) felügyelő tárca nélküli miniszter és a miniszterelnök helyettes-kabinetfőnöke. (Szilvásy 1995, 482-483.)

5.4. A Miniszterelnöki Hivatal A harmadik szintet a Miniszterelnöki Hivatal (MEH) jelenti, amelynek politikai-igazgatási szerepe miatt részletesebben foglalkozunk. A miniszterelnöki hivatal minisztériumi méretű, létszáma az 1990-es években 4-500 fő között van. A MEH három funkciót lát el. Egyrészt a miniszterelnök munkaszervezete (kabinetiroda), másrészt a kormány testületi működésével kapcsolatos igazgatási és koordinációs feladatokat is ellát, azaz a kormányapparátus egységét hivatott biztosítani, harmadrészt szervezetileg ide tartozik a tárca nélküli miniszterek, politikai államtitkárok, illetve a miniszterelnöki tanácsadók apparátusa. A három funkció ellátásának megfelelően a MEH egymástól elkülönülő és önálló szervezeti részekre tagolódik. A kabinetiroda. A kabinetiroda a miniszterelnök személyes politikai tervező-szervező stábja, melyet a miniszterelnök kabinetfőnöke vezet. Szervezetét a törzskari vezetés és a referatúrarendszer jelemzi. A címzetes államtitkári rangban levő kabinetfőnök és helyettesei résztvevői a kormányülésnek éppúgy, mint a kormányszóvivő és a miniszterelnöki sajtóiroda vezetője. A miniszterelnöki titkárság a kormányfő személyes ügyeinek és programjának, a napi ügyeknek a szervezését végzi. A referatúrák 1993-ban nyolc referatúra működött reszortjai nem igazodnak pontosan a központi közigazgatás szervezeti-miniszteriális beosztásához, kevesebb is van belőlük. Az egyes referatúrák 3-5 fős munkatársi létszáma az egyes reszortokban a miniszterelnök tájékoztatását, a megfelelő minisztériumok és más állami valamint társadalmi szervezetek vezető munkatársaival, a pártokkal, közülük kiemelten a kormánypártok parlamenti frakcióival és az országgyűlési bizottságokkal való kapcsolattartást szolgálják. Emellett a referensek közvetítik a kormányfő kéréseit és kérdéseit a tárcák és más m szervek felé, szervezik a miniszterelnök nyilvános fellépéseit és intézik levelezését. A kabinetfőnök és helyettesei által vezetett miniszterelnöki titkárságot, sajtóirodát, szóvivői irodát, a referensi részleget továbbá a miniszterelnök politikai stábján kívüli részlegeket is, így az iktatót, a protokoll és rendezvényosztályt, az (1994-ig működő) Nemzeti Tájékoztatási Irodát is magában foglaló miniszterelnöki kabinetiroda összlétszáma 1993-ban 80 fő volt (Szilvásy 1994, 461). Inkább egy személyes politikai-adminisztratív stáb, mint kancellári hivatal. Nem hasonlít tehát a német kancellári hivatalnak a kormány miniszteriális struktúráját leképező töbszáz fős párhuzamos apparátusához, amely mellett a kormánynak még egy a kancellár alárendeltségében működő nagylétszámú sajtó- és információs hivatala is működik (Rudzio 1991, 278)104. A közigazgatási apparátus. A miniszterelnöki hivatal közigazgatási apparátusát közigazgatási államtitkár vezeti, aki egyrészt miként az egyes minisztériumok közigazgatási államtitkárai a hivatal hagyományos értelemben vett vezetői, másrészt azonban a kormányfő vezetési funkciójából adódóan egyfajta általános irányítást gyakorol a kormányapparátus egésze felett (Müller 1991, 1080). Míg a kabinetiroda közvetlenül politikai stábmunkát is végez, a közigazgatási apparátus tevékenységében a politikai elem nem annyire direkt. Tevékenysége egyrészt a miniszterelnöknek a kormány, mint 104

A miniszteriális struktúra MEH-beli megkettőzése irányába mutató egyetlen eset, Rabár Ferenc pénzügyminiszter és Matolcsy György MEH gazdaságpolitikai titkár között 1990-ben kialakult hatásköri konfliktus után a gazdaságpolitikai Titkárság megszünt (Szilvásy 1994, 462), és a tárca nélküli miniszterek és politikai államtitikárok alatt csak önálló, azaz miniszteriális tárcához nem tartozó reszortok (egyházpolitika, ifjüságpolitika) maradtak. Az egyházpolitikait később a Horn-kormány a művelődési és közoktatási tárcához teleptette.

75


testület vezetésével járó előkészítő, koordinációs és végrehajtó feladatainak az adminisztrálása, a tárcák közti koordináció, a kormányülések elkészítése, majd a kormánydöntések végrehajtásának biztosítása. A közigazgatási államtitkár szervezi és vezeti a kormányülések elötti közigazgatási államtitkári értekezleteket, határozza meg annak napirendjét, de ő tesz javaslatot a kormányülés napirendjére is, és ő szervezi magát az üléseket is. Általában a korábbi államigazgatási egyeztetés után a MEH közigazgatási államtitkár vezette közigazgatási államtitikári értekezleten dől el, hogy milyen ügyek kerülnek a kormányülés napirendjére. Minden kormány(ülés) elé kerülő miniszteri előterjesztés a MEH közigazgatási államtitkárához kerül benyújtásra, és innentől kezdve a kormányhivatal veszi át az adminisztratív kezelését (Bánsági 1996, 149). Innen jutnak tovább a kormányzati törvénytervezetek a parlamentbe is, ahol a Házbizottságban a kormányt 1994 óta ismét a MEH közigazgatási államtitkára képviseli (MEH Évkönyv 1996, 252). A törvényhozás során a kormány és a parlament közti kapcsolat egyrészt a kormánytagok közvetlen parlamenti jelenlétén, másrészt azonban a Miniszterelnöki Hivatalon és az Országgyűlés Hivatalán keresztül zajlik, de harmadrészt a MEH és az egyes tárcák köztisztviselői apparátusának tagjai is megjelennek a parlamenti döntéshozatali folyamatban. Nemcsak a kormányon belüli koordináció, de a kormány törvényhozási programjának parlamenten belüli érvényesítésében is kulcsszerepe van a MEH közigazgatási államtitkárának. A fontosabb törvénytervezetek parlamenti tárgyalása során a MEH közigazgatási államtitkára terjeszti a kormány elé a parlamenti módosító javaslatokat, amelyekkel kapcsolatban a kormánynak politikailag állást kell foglalnia. 1994 vége óta Házbizottságban ő képviseli a kormányt. Összefoglalásként megállapíthatjuk, hogy míg a kabinetiroda stábja a kormányfő, a MEH közigazgatási apparátusa az egész kormány számára végez igazgatási-adminisztrativ tevékenységet, mig a kettő közti összhangot az biztosítja, hogy egyetlen szervezet részét képezik. A MEH-nek mindazonáltal mivel apparátusának nagyrésze nem az összkormányzati működést, hanem önálló reszort jellegű államigazgatási területeket irányit vagy felügyel nincsen olyan komoly politikaalakitó, kezdeményező, kontroll és koordinációs szerepe a minisztériumok működésében, mint a német szövetségi kancellári hivatalnak (Bundeskanzleramt), amely többszáz fős apparátussal és a kormányzat miniszteriális struktúrát leképező belső szervezettel rendelkezik (Helms 1996, 113; Hesse-Ellwein 1992, II: 440). A tárca nélküli miniszterek és politikai államtitkárok irányított egységek. A kormány, mint politikai vezetés egyes olyan feladatkörei, amelyek politikai fontosságuknál fogva nem közhivatalnok vezette országos hatáskörű szerv, hanem közvetlen politikai irányítás alá kerülnek, ugyanakkor nincsenek betagolva a miniszteriális struktúrába, azokat Magyarországon tárca nélküli miniszterek, vagy politikai államtitkárok vezetik illetve felügyelik, és közvetlenül a Miniszterelnöki Hivatalhoz tartoznak. Ezek egy része olyan terület, amelynek stabil helye a miniszteriális struktúrában még nem alakult ki (ifjúságpolitika), más részük politikai-stratégiai fontossága miatt került a közvetlenül a miniszterelnök alá tartozó apparátusba (titkosszolgálatok, sajtó- és tájékoztatáspolitika). A részlegek apparátusa bizonyos közigazgatási irányítási és szervezési szempontból pl. bér és létszámgazdálkodás a MEH közigazgatási államtitikára alá tartoznak (Szilvásy 1994, 462), míg az őket vezető vagy felügyelő politikusok tárca nélküli miniszterek és politikai álamtitkárok politikailag a miniszterelnök alá vannak rendelve. A MEH-be tartoznak a miniszterelnök megbízottjaként működő címzetes államtitkárok, személyes tanácsadók is. 2. ábra A Miniszterelnöki Hivatal felépítése ...............kb ITT... - lásd külön lapon............ Forrás: Szilvásy 1994, 476. vagy MPÉ 1997.... Politikai szociológiai kutatások hiányában igen keveset tudunk a kormányzati döntéshozatal tényleges működéséről. A fragmentálódás elemei és a koordináció eszközei egyaránt jelen vannak. Keveset tudunk azonban arról, hogy a magyar kormányzat működésében melyik milyen mértékben és

76


milyen területen érvényesül nagyobb mértékben. Nem tudjuk, hogy miként áll össze a a kormány féléves munkaterve, vagy a kormányülés, illetve a közigazgatási államtitkári értekezletek napirendje. Keveset tudunk arról, hogy egy-egy minisztérium törvényelőkészitő tevékenysége mennyiben a miniszteri vagy kormányzati, azaz politikusi instrukciók, és mennyiben az apparátus, azaz a közhivatalnokok, a bürokrácia kezdeményezése és törekvései alapján áll össze. Vagy másképpen: nem tudjuk, a kormányzati döntéshozatal kialakult rendje mennyire hatékony kontrollt biztosit a közigazgatás felett, azaz milyen korlátokat állit és mekkora autonómiát biztosit a politikai vezetés számára. Kormányzati szinten mindenesetre látható politikusok és köztisztviselők szoros együttműködése, szerepeik összefonódása, amit a következő pontban részletesebben tárgyalunk.

6. Politikusi és köztisztviselői szerepek összefonódása A közigazgatás politikai neutralitásának normatív követelménye Magyarországon is megjelent ugyan, de politikusi és köztisztviselői szerepek ennek megfelelő merev, a brit civil service politikától való izolálásához hasonló elválasztása, akár csak Európa más demokráciáiban, itt sem jött létre. A politikai közigazgatás kialakulása ugyanis a politikai és közigazgatási funkciók, a politikusi és közhivatalnoki szerepek összefonódását, összemosódását is jelentik, amelynek néhány megnyilvánulási módját tekintjük át a következőkben.

6.1. A politikai döntéshozatal elbürokratizálódása Korábban rámutattunk arra, hogy Magyarországon éppúgy mint más európai demokráciákban a politikai döntéshozatal nagymértékben bürokratizálódik, azáltal, hogy a központi közigazgatás felső szintje a politikai közigazgatás is résztvesz benne. Azaz a közhivatalnoki karnak funkcionális szerepe van a politikai döntéshozatalban.

6.2. Közhivatalnokok politikusi szerepben A közhivatalnoki funkció Magyarországon is átpolitizálódi és behatol a politika és a kormányzás klasszikus területeire. Már említettük a minisztériumi köztisztviselők részvételét a kormányzati döntéselőkészítő-döntéshozó tevékenységben (például jogszabályalkotás). 1990-1997 között a kormány egészének tevékenységét összefogó MEH közigazgatási államtitkár vezetője is köztisztviselő. Ö készíti elő a kormányüléseket, szervezi a tárcaközi egyeztetéseket, és 1994 vége óta ő képviseli a kormányt a parlament Házbizottságban is, azaz kifejezetten kormányzati-politikai szervező tevékenységet végez. Az állami vezetőkről szóló, 1997 nyarán elfogadott törvény a kormányfő diszkrecionális jogköreként határozza meg, hogy a MEH vezetőjének a korábbi szabályozásnak megfelelő közigazgatási államtitkári, vagy miniszteri rangot ad (HVG 1997. július 5. 11). A köztisztviselők politikai szerepe és befolyása azonban nem korlátozódik a minisztériumi döntéselőkészítő munkára. Magyarországon sok európai demokráciához hasonlóan a magas rangú köztisztviselők minisztereket, vagy politikai államtitkárokat, azaz politikusokat képviselnek, helyettesítenek politikai testületekben, így a kormányülésen, vagy a parlamentben, illetve parlamenti bizottságokban. A magyar parlamentben különösen a törvényjavaslatok parlamenti bizottsági vitáján vált, hogy a javaslatot beterjesztő tárcát nem politikus miniszter, vagy politikai államtitkár, hanem közhivatalnok: államtitkár, helyettes államtitkár, vagy főosztályvezető képviseli helyettesíti (Verebélyi 1996; 1996a).105 A köztisztviselők azonban közvetlenül a kormány munkájában is résztvesznek. A közigazgatási államtitkárok befolyása Magyarországon különösen megnövekedett a csütörtöki kormányüléseket megelőző héten tartott keddi közigazgatási államtitikári értekezletek intézményesítésével. Ez az utolsó szakmai szűrő, mielőtt egy javaslat a kormány elé kerül, amelynek rendkívül nagy hatalma alakult ki 105

Az NSZK-ról lásd Mény (1991, 346), Ausztriáról Neisser (1991, 141). Magyarországról Verebélyi (1996; 1996a) illetve országgyűlési tisztviselők közlése.

77


(Kéri 1994, 84; Verebélyi 1996; 1996a); amit a közigazgatási értekezlet nem támogat, az nem kerül a kormányülés elé. A minisztériumok vezető köztisztviselői nemcsak a parlamenti bizottsági vitában vannak ott, de egy-egy törvénytervezet parlamenti tárgyalását megelőzően megjelennek a kormánypártok frakcióülésein is, azaz a politikai egyeztetés pártpolitikai szintjén is (Bánsági 1996, 149). A kormányzati döntéselőkészítés, döntéshozatal folyamatában a szélesebb értelemben vett politikai egyeztetést is közhivatalnokok végzik: a jogszabálytervezeteket nemcsak az érdekelt állami szervek, de a fontosabb társadalmi szervezetek, szakmai- és érdekképviseletek is megkapják véleményezésre, reagálnak rá. A kormánypolitikusokat minisztereket, képviselőket gyakran a politikai nyilvánosságban is köztisztviselők helyettesítik. Gyakran ők azok, s nem a politikusok, akik a közvélemény felé képviselik, magyarázzák, igazolják a kormány törvényjavaslatának a szükségességét és helyességét, azaz direkt politikai-agitatív szerepet (és felelősséget) vállalnak.

6.3. A köztisztviselői karrierút átpolitizálódása. Köztisztviselők a pártpolitikában. Köztisztviselők párttagsága. A köztisztviselői kar politikai befolyásának és szerepének, valamint a politikai vezetés részéről ezzel szembeállított patronázsnak egyaránt következménye a közhivatalnoki kar jelentős mértékű átpolitizálódása. Az NSZK-ban a felső szintű (minisztériumi) köztisztviselői karrierben a párttagság gyakran jelent előnyt106 1972-ben a magasrangú minisztériumi köztisztviselők mintegy fele (Dyson, 1979, 152), 1981-ban már mintegy kétharmada párttag (Hoffmann-Lange, 1992, 159). Franciaországban nemcsak a köztisztviselők közti párttagság jelentős, hanem egyenesen a politikai és köztisztviselői karrierút, s ezzel a politikai és adminisztratív elit összefonódása jött létre az Ötödik Köztársaság időszakában (Suleiman, 1984). Az osztrák közigazgatás átpolitizáltságát jól mutatja például az, hogy a munkahelyi érdekképviseleti testületek tagjainak a megválasztásakor is, az országos nagypolitika pártjai versenyeznek, s kapják a szavazatok túlnyomó részét (95 százalékát) (Neisser, 1991, 147). Az egyes minisztériumok "üzemi tanácsainak" politikai összetétele, illetve annak változása bepillantást enged a pártpolitikai partronázs felső szintjébe. A német szövetségi és tartományi minisztériumokhoz hasonlóan Ausztria esetében is megfigyelhető, hogy egy-egy minisztérium élén bekövetkező politikai váltás hatására miként módosul az alárendelt köztisztviselői kar politikai színezete, összetétele. Minél hosszabb ideig marad egy minisztérium egyazon párt irányítása alatt, a közisztviselői kar politikai hozzáigazítása, hasonulása annál nagyobb mértékű.107 (Körösényi 1996, 47.) Magyarországon a kommunista rendszerben a minisztériumi tisztviselők nagyrésze a felső- és középvezetők túlnyomó része kommunista (MSZMP) párttag volt. Egy 1990-es vizsgálat szerint a gazdasági minisztériumok főtisztviselőinek 81 százaléka volt korábban az MSZMP tagja (Lengyel 1995, 315). A rendszerváltás egyik jelszava azonban a közigazgatás depolitizálása, a pártszervezetek a kommunista MSZMP közigazgatásból való eltávolítása volt. A pártok munkahelyeken való 106

Egy szervezetszociológiai vizsgálat során a megkérdezett brémai köztisztviselők 44 százaléka tekintette a párttagságot illetve a politikai megbízhatóságot olyan tényezőnek, amely a személyi kinevezéseknél fontos szerepet játszik. Egy másik, a német köztisztviselők körében végzett szélesebb körű kutatásban a megkérdezettek 12 százaléka, a felső szintű köztisztviselőknek azonban már 19 százaléka nevezte a párttagságot és a pártpolitikai tevékenységet a megfelelő pártban a szakmai siker garanciájának (Dyson 1979, 133). Megerősíti ezt az 1980-as nagy elitvizsgálat eredménye is (Hoffmann-Lange, 1992, 160). 107

A mintegy két évtizedes nagykoalíció után, az 1967-es munkahelyi érdekképviseletei választásokon ugyanis a folyamatosan néppárti (ÖVP) reszortként működő minisztériumokban a Néppárt 74 százalékos, míg a folyamatosan szocialista (SPÖ) reszortként működőkben az SPÖ 69 százalékos többséget szerzett. A későbbi egypárti kormányok időszakában a kormányzó párt a riválisától megszerzett reszortoknál egy-egy kormányzati ciklusban mintegy 5 százalékponttal tudta politikai pozícióit javítani az adott minisztérium köztisztviselői körében (Müller, 1988, 469). Ezek a számok a politikai patronázs alkalmazásának a lehetőségeit és korlátait egyaránt jelzik (Körösényi 1996, 47).

78


működésének 1989 őszén bevezetett tilalma, majd az MSZMP önfeloszlatása, és a közigazgatás pártpolitikától való megtisztításának jelszava következtében a közigazgatásba az újonnan alakuló pártok nem szereztek pozíciókat. Mivel azonban Magyarországon ellentétben a Második Világháború utáni demokratikus átmenetekkel, és több más kelet-európai országgal, az 1989-90-es rendszerváltás nem járt politikai tisztogatásokkal, a közigazgatási apparátus széleskörű cseréjével: a korábbi tisztviselői apparátus a helyén maradt (korábban láttuk, hogy az ejtőernyősök aránya viszonylag alacsony maradt 3. táblázat). A tisztviselők többségében az egykori MSZMP tagjai voltak, de a kialakult depolitizáló-pártellenes légkörben közülük kevesen léptek be az utódpárt MSZP-ba, vagy más újonnan alakult pártokba108. Az államigazgatásban a párttagság ekkor már nem jelentett karrierelőnyt, és ez így volt a minisztériumi tisztviseklői karrierben is az 1990-es években. A főtisztviselők között is csak kivételesen akadnak párttagok (a miniszteri kabinetet itt nem vettük figyelembe). Az Antall-, a Boross- és a Horn-kormány közigazgatási és helyettes államtitkárai között alig volt párttag (Szilvásy 1995, 474). Szerepet játszott ebben a rendszerváltás idején előtérbekerült összeférhetetlenségi elv jogi normává emelése: közigazgatási és helyettes államtitkárok az 1990- évi XXXIII.tc. szerint párttisztséget nem viselhetnek, s aktív párttevékenységet nem folytathatnak. A minisztériumok közigazgatási vezetésében megjelent viszont a köztisztviselői hivatal politikai karrierre váltásának gyakorlata. Az 1994-es parlamenti választásokon egy sor főtisztviselő pártok képviselőjelöltjeként szerepelt, elsősorban a kormánypártok jelöltlistáin, és a képviselőjelöltség a közigazgatás alacsonyabb szintjein is megengedett (HVG 1994. április 23., 9). Köztisztviselők parlamenti képviselősége. A politika bürokratizálódása azt is jelenti, hogy Európában Anglia kivételével1 a közhivatalnoki réteg benyomult a politikai akaratképzés klasszikus (input) intézményeibe is: a pártokba és a demokratikus képviseleti testületekbe. Németországban, ahol ez a folyamat már a 19. században elkezdődött és a leginkább előrehaladt, az 1950-60-as években a Bundestag képviselőinek mintegy 20-30 százaléka, az 1970-es évektől kezdődően mintegy 40 százaléka köztisztviselő (tanárokkal és professzorokkal együtt). A tartományi parlamentekben ez az arány gyakran az 50 százalékot is meghaladja (Wunder, 184). Franciaországban 1958 és 1978 között a Nemzetgyűlési képviselők 31 százaléka, 1981-ben 53 százaléka került ki a köztisztviselők közül1 (Mény, 1991, 285). Magyarországon a köztisztviselők reprezentációja az 1990-ben megválasztott parlamenti képviselők között szerény, a közalkalmazottakat is számítva (a tanár, orvos, állatorvos rovat, valamint az értelmiség egy része) azonban már 40 százalék körül lehetett109. (A fenti német és francia részaránnyal a köztisztviselők és közalkalmazottak együttes részaránya hasonlítható össze.) A köztisztviselők aránya az 1994-es parlamentben is szerényebb, mintegy 10 százalék körüli (Kiss 1996, 748-751).

108

A minisztériumi tisztviselők párttagságára közvetlen adattal nem rendelkezünk, arra csak következtetni tudunk. Egy minisztériumi, bank, parlamenti bizottsági és nagyvállalati vezetőkből álló mintával végzett gazdasági elitkutatás adatai szerint míg 1987-ben ezen elit mintegy 80 százaléka MSZMP tag, 1990-ben csak 13 százalékuk tagja az MSZP-nek és összesen 16 tagja valamilyen pártnak. Mivel a pártpolitikiusokból álló parlamenti bizottság tagjainak nagyrésze párttag, ezért az egyéb elit-szegmensekben így a minisztériumi főtisztviselők körében az 1990-ben párttagok aránya ennél alacsonyabb. (Lengyel 1995, 315). 109

Sugatagi adatai alapján (Sugatagi 1994, 49) számítva az 1990-ben túlnyomórészt közalkalmazotti foglalkozásoknak számító kategóriába kutató, egyetemi oktató, orvos, gyógyszerész, állatorvos, tanár, tanító, népművelő, könyvtáros az 1990-ben megválasztott parlamenti képviselők aránya 41,2 százalék. Mivel más, további foglalkozási kategóriában is lehettek közalkalmazottak, megalapozottnak tűnik egy olyan becslés felállítása, hogy az 1990-es parlament képviselőinek legalább 40 százaléka közalkalmazott volt. Az 1994-es parlament képviselői között az országgyűlési almanach részletesebb foglalkozási statisztikájából becsülve a jellemző foglalkozás alapján 38 százalék lehet a köztisztviselők és közalkalmazottak aránya. Ugyanezen statisztika szerint a magas képzettségű, önkormányzati és központi államigazgatási köztisztviselők aránya 8,6 százalék (Kiss 1996, 748-749).

79


Köztisztviselők mint miniszterek. A képviselőtestületek mellett a köztisztviselők egyes országokban a kormányba is benyomultak. Ahol a hatalmi ágak elválasztásának klasszikus elve alapján a parlamenti képviselői mandátum és a miniszteri tisztség összegyezetethetetlen, ott így például Franciaországban és Hollandiában maguk a miniszterek is gyakran főtisztviselőkből rekrutálódnak (Dogan, 1975, 10). Franciaországban az Ötödik Köztársaság fél-elnöki rendszere, valamint De Gaulle-nak a politikusoktól való személyes idegenkedése miatt ez különösen jellemző volt: 1959 és 1981 között a miniszterek 41 százalékát magas rangú állami hivatalnokokből nevezték ki (Mény, 1991, 285). Magyarország ezzel szemben a parlamentáris kormánynak az a tipikus formája jött létre, ahol a kormány tagjainak túlnyomó része miként az előző fejezetben láthattuk a parlamenti képviselők közül, azaz pártpolitikusokból rekrutálódik. Köztisztviselői pozícióból nem vezet közvetlen út a kormánytagsághoz.

7. Összefoglalás. A közigazgatás átpolitizálódása A közhivatalnoki kar a demokratikus államokban mindenhol kisebb-nagyobb mértékben megfigyelhető átpolitizálódása kétirányú folyamat. Egyrészt ebbe az irányba hat a felső szintű minisztériumi közhivatalnoki szerep és funkció átpolitizálódása: végrehajtás helyett döntéselőkészítést és döntéshozást végeznek. Másrészt a politikai lojalitás követelményének minisztériumok főtisztviseklőire való kiterjesztése, a politikai vezetés közhivatalnokok feletti patronázs hatalma a másik irányból, a politikai vezetés felől erősíti az átpolitizálódás, illetve a politikai és köztisztviselői vezetés közti határ elhalványulását. Mindez, amint láttuk, Magyarországon is így van. Mindazonáltal a magyar közigazgatás esetében is hangsúlyoznunk kell az átpolitizálódás jelentős korlátait; az összeférhetetlenségi törvények és normák, a pártpolitikusok alacsony presztízse és a pártellenes hangulat, a pártok penetrációs erejének gyengesége, valamint a közigazgatásban kialakult belső karrierút dominanciája. Az 1990-es évek magyar közigazgatásának az átpolitizálsága különösen annak fényében tekinthető viszonylag szerénynek összehasonlítva pl. az 1945-47-es korszakkal, vagy más országokban történt rezsimváltásokkal, hogy ez közvetlenül a politikai rendszerváltás utáni időszakban alakult így.

Ajánlott irodalom Berényi S., 1992: A közigazgatás személyzeti rendszere közszolgálat, Budapest, ELTE Államigazgatási Jogi Tanszék. Kéri László 1994: A kormányzati döntéshozatal szervezet-szociológiai nézőpontból. In Gombár et al. Kormány a mérlegen 1990-1994. Budapest, Korridor, 78-93. Körösényi András 1996: Demokrácia és patronázs. Politikusok és köztisztviselők viszonya. Politikatudományi Szemle 4. szám. Sári János 1994: A kormány és a rendeletalkotás. In Gombár et al.: Kormány a mérlegen 1990-1994, Budapest, KORRIDOR, 140-157.o. Verebélyi Imre 1996: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás, április. 193-229.o.

Irodalom 1088 1994. (IX. 20.) Kormányhatározat a Kormány ügyrendjéről. In Kukorelli (szerk.) 1996: Alkotmányjog. Jogszabálygyűjtemény. Budapest, Osiris, 457-470. A Miniszterelnöki Hivatal Évkönyve 1995. Budapest, Miniszterelnöki Hivatal. A Miniszterelnöki Hivatal Évkönyve 1996. Budapest, Miniszterelnöki Hivatal. Aberach,J.-Putnam,R.-Rockman,B., 1981: Bureaucrats and Politicians in Western democracies, Harvard U.P. Bánsági Zoltán 1996: A kormány munkája, döntéshozatali rendszere 1995-ben. In Kurtán et al. Magyarország politikai évkönyve 1996. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 146-156.o.

80


Berényi S., 1992: A közigazgatás személyzeti rendszere közszolgálat, Budapest, ELTE Államigazgatási Jogi Tanszék. Csizmadia Andor et al. 1990: Magyar Közigazgatástörténet.Budapest, Államigazgatási Főiskola. Dogan, M. (szerk.), 1975: The Mandarins of Western Europe. The Political Role of Top Civil Servants. New YorkLondon: John Wiley and Sons. Ficzere Lajos 1993: Magyar Államigazgatási Jog. Különös rész. Budapest, ELTE Állam. és Jogtudományi Kar, Jegyzet. Ficzere Lajos (szerk.) 1994: Tanulmányok a kormány döntési rendszeréről. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. Ficzere Lajos (szerk.) 1995: Magyar Államigazgatási Jog. Általános Rész I. ELTE Állam. és Jogtudományi Kar. Nemzeti Tankönyvkiadó. Gombár Csaba, 1994: Miként minősíthetjük a kormányt? In Gombár et al.,10-30.o. Gombár Csaba el al. (szerk.) 1994: Kormány a mérlegen 1990-1994. Budapest, Korridor. Gombár Csaba et al. (szerk.) 1995: Kérdőjelek: a magyar kormány 1994-1995. Budapest, Korridor. Helms, L. 1996: Executive Leadership in Parliamentary Democracies: The British Prime Minister and the German Chancellor Compared. German Politics, Vol.5, No.1. (April), 101-120.o. Hesse, J.J.-Ellwein,T., 1992: Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, (1-2.kötet) Westdeutscher Verlag. Kajdi József 1997. Interjú, készítette Stumpf István. Mélyinterjú sorozat. Budapest, Századvég Politikai Elemzések Központja. Kéri László 1994: A kormányzati döntéshozatal szervezet-szociológiai nézőpontból. In Gombár et al. Kormány a mérlegen 1990-1994. Budapest, Korridor, 78-93. Kéri László 1992: A kormány első önálló éve: 1991. In Kurtán et al. Magyarország politikai évkönyve 1992. Budapest, Demokrácia Kutatások Központja Alapítvány, 156-164.o. Kilényi Géza 1994: A parlament és a kormány viszonya a hatalommegosztás rendszerében. Magyar Közigazgatás, 5.szám. Kiss József (szerk.) 1996: Az 1994-ben megválasztott Országgyűlés Almanachja. Budapest, Magyar Országgyűlés kiadása. Körösényi András 1996: Demokrácia és patronázs. Politikusok és köztisztviselők viszonya. Politikatudományi Szemle 4. szám. Kukorelli István (szerk.) 1996: Alkotmánytan. Osiris, Budapest. Ladó Mária-Tóth Ferenc (szerk.), 1996. Helyzetkép az érdekegyeztetésről (1990-1994). Budapest, Érdekegyeztető Tanács Titkársága- PHARE Társadalmi Párbeszéd Projekt. Lengyel György 1995: A magyar gazdasági elit a kilencvenes ével első felében in: Kurtán et.al. Magyarország Politikai Évkönyve 1995. Budapest. Lengyel, Gy-Martin, J. 1996: Economic Politicians and other Segment of the Hungarian Economic Elite in the first half of the 1990s. Paper prepared for the European Science Foundation Conference on transition, Cambridge, April. Lencsés Károly 1991: Megrendült rendőrség. In Kurtán et al. Magyarország Politikai Évkönyve 1991, Budapest, Ökonómia Alapítvány, 268-274. Lőrincz Lajos (szerk.) 1993: Közigazgatási alapvizsga. BM Kiadó. Lőrincz Lajos 1993a: A közigazgatás alapintézményei. A közigazgatás központi szervei. Budapest, Államigazgatási Főiskola. Lőrincz Lajos 1993b: A közigazgatás alapintézményei. A közigazgatás társadalmi környezete. Budapest, Államigazgatási Főiskola. Magyary Zoltán 1942: Magyar Közigazgatás.Budapest, Magyar Királyi Egyetemi Nyomda.

81


Mayntz,R., 1984: German Federal Bureaucrats: A Functional Elite between Politics and Administration, in: Suleiman: Bureaucrats and Policy Making, Mény,Y. 1991: Government and Politics in Western Europe.Oxford University Press Molnár M. 1994: A közigazgatás döntési szabadsága, Budapest, Közgadasági és Jogi Könyvkiadó. Pokol Béla 1994: A magyar parlamentarizmus. Budapest, Cserépfalvi. Rudzio, W., 1991: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen, Leske+Budrich. Sári János 1993: A rendeleti jogalkotás. Társadalmi Szemle. 7. szám. Sári János 1994: A kormány és a rendeletalkotás. In Gombár et al.: Kormány a mérlegen 1990-1994, Budapest, KORRIDOR, 140-157.o. Sári János 1996: A kormány. In Kukorelli, Alkotmánytan. Budapest, Osiris. 303-318.o. Sárközy Tamás 1994: Javaslat a piacgazdaságot szolgáló modern kormányzás felépítésére.Budapest, KJKMTA Állam- és Jogtudományi Intézet. Sárközy Tamás 1992: A gazdasági kormányzás intézményrendszere a politikai rendszerváltás után. In Kurtán et al. Magyarország Politikai Évkönyve 1992. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 271-279.o. Szilvásy György 1994: A Miniszterelnöki Hivatal négy éve. In Kurtán et al. Magyarország politikai évkönyve 1994. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 455-477.o. Szilvásy György 1995: A kormányváltás technikája. In Kurtán et al. Magyarország politikai évkönyve 1995. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 465-483.o. Takács Albert, 1993. A közigazgatás alapintézményei. Budapest, Államigazgatási Főiskola. Tömöry Ákos 1994: Szabadszámúság. Vita a közalkalmazottakról. HVG 1994 november 26. 111-113.o ifj.Trócsányi László 1993: Közjogi változások és a rendszerváltás. Magyar Közigazgatás, 7. szám. Verebélyi Imre 1996: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás, április. 193-229.o. Verebélyi Imre 1996a: interjú, HVG október 12. Weber, M., 1988: Gesammelte Politische Schriften. J.C.B. Mohr, Tübingen. Weber, M.1989.: A politika mint hivatás, Budapest, Medvetánc Füzetek. Wunder, B., 1986: Geschichte der Bürokratie in Deutschland,Frankfurt, Suhrkamp.

Democratic transition and political patronage Relation between spheres of politics government and public administration Hungary in a comparative

Recommend Documents