DEFISIT ANGGARAN: Suatu Tiniauan Teoritis Singl
,l
Oleh: Bambang Priiambodo ;
I T I I
Abstrak
I I I I
t
t I I
t
t) /
......(.1(. c)
: .'3:6 -g4 t/
Ada dua pertanyaan mendasar yang berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan defisit anggaran suatu negara.Pertama, apakah dampak defisit anggaran terhadap pertumbuhan ekonomi? I(edua, benarkah defisit anggaran akan memberi beban yang makirr besar bagi generasi merrdatang? Tulisan ini mengkaji dampak defisit anggaran dalam tiga paradigma pokok, yaitu: I(eynes, Neo-l(Iasik, dan Ricardian Equittalence.Menurut paradigma I(eynes, def-isit anggaran akan memberi dampak positif baik bagi pertumbuhan jangka pendek maupun jangka panjang. Sedarrgkan menurut paradigma Neo-l(lasik, defisit anggaran akan memberi dampak negatif bagi pertumbuhan jangka panjang sehingga akan memberi beban yang makin berat bagi generasimendatang. Sementara itu, paradigma Ricardian Equivalence menyatakan bahwa detjsit anggaran bersifat netral baik terhadap pertumbuhan maupun terhadap distribusi antar generasi. Studi empiris menunjuldcan hasil yang berbeda untuk masirrg-masing negara. Penggunaan defisit anggaran untuk pembiayaan investasi vang didukung oleh mekanisme kelembagaan yang kuat dalam pasar yang tidalt sempurna akan menjamin bahwa defisit anggaran akan memberi pengaruh positif baik terhadap perekonomian dan distribusi pendapatan antar generasi.
t
T T I
3 ?c?/,_/ -- ./..
A.
PENDAHULUAN
Detjsit anggaran merupakan salah satu kebijakan yang sangat sensitif di banyak negara. I(eberhasilan dalam mengelola detisit anggaran merupakan salah satu cermin kredibilitas pemerintah dalam pengelolaan ekonomi maluo. Tapi bagi masyarakat, defisit anggaran memberi kesan yang agak negatif'. Dalam suatu pool pendapat yang dilakukan di Amerika Serikat, meningkatnya defisit pemerintah federal telah menjadi masalah terbesar kedua setelah pengangguran(Bernheim, i 989).
I I I
t I
t I
t I
t I I I
t t I l'
I I I I
L
Ada dua alasan pokok yang melatarbelakangi kepedulian ini. Pertama, meningkatnya defisit anggaran dikuatirkan akan memberi beban yang lebih berat bagi generasi mendatang berkaitan dengan kewajiban pelunasannya. I(edua, defisit anggaran terutama yang dibiayai oleh pinjaman dalam negeri diperkirakan menjadi salah satu penyebab utama meningkatnya konsumsi dan menurunnya daya saing perekonomian Amerika Serikat. Ini tercermin dari meningkatnya defisit neraca transaksi berialannya. Gejala meningkatnya defisit transaksi berjalan seiring dengan meningkatnya defisit anggaran ini disebut sebagaitwin dcfcft (defisit kembar). Secara empiris, kekuatiran tersebut tidak seluruhnya benar. Berbagai studi yang dilakukan untuk melihat hubungan antara meningkatnya defisit anggaran dengan berbagai indikator pembangunan secara cross sectiotr menunjuldcan hasil yang meragukan (spurious)dan secara statistik sulit untuk dapat dipercaya. Masalah statistil< timbul karena sebagian rlegara yang menjalankan defisit anggaran dan mempunyai hutang yang cukup besar iustru mempunyai kinerja perekonomian yang baik. Untuk itu Bulorv dan Rogoff (1990) hanya menyatakan bahu,a defisit anggaran dan hutang luar negeri yang meningkat hanya satu symptotx(pertanda) dari pengelolaan ekonomi yang kurang baik. Tanpa harus berkesimpulan bahwa defisit dan hutang pemerintah merupakan penyebab utama memburul*y" kinerja perekonomian. Sementara itu studi empiris yang dilakukan melalui individual cowfiry stud! menunjuldcan hasil yang berbeda satu negara dengan negara lainnya. Artinya defisit anggaran tidak selalu membawa dampak yang merugikan bagi pembangunan. Tulisan ini dimaksudkan untuk memberi perspektif secara singkat mengenai berbagai darnpak yang dapat terjadi dari meningkatnya defisit anggaran. Tekanan diberikan pada pengenalan berbagai transmisinya. Untuk kepentingan tersebut akan digali landasan teoritisnya. Transmisi yang diamati dalam kajian ini meliputi pengaruhnya terhadap beberapa komponen permintaan agregat (konsumsi, investasi,dan ekspor neto), suku bunga, tingkat tabungan, dan distribusi pendapatan antar generasi. Tulisan ini tidak dimaksudkan untuk mengulas kebijaksanaan anggaran di Indonesia. Pada bagian akhir tulisan ini diberikan appendiks mengenai pembulctian singkat dari ketiga paradigma dimaksud.
B.
PENGERTTAN DEFISIT ANGGARAN
Defisit anggaran terjadi apabila pengeluaran pemerintah melebihi dari penerimaannya.Akumulasi dari keseluruhan defisit ini selaniutnya membentuk
I l-
I I
t I T
t I
t I I
t I I
t I I I I I
3
total hutang pemerintah. Dalam jargon ekonomi, hutang adalah stockvariablc, sedangkan defisit adalah adalah flow variable. Indikator yang biasanya dipakai dalam pengelolaan defisit anggaran adalah dcht scrviceratio (DSR) dan rasio hutang terhadap pendapatan domestik bruto (PDB). Ada tiga ienis pembiayaan defisit anggaran.Pertama melalui pencetakan uang baru. Langkah ini ltini sudah tidak lazim lagi karena akan mendorong lypcr-inflatiort. I(edua melalui pinjaman luar negeri (extcntal borrotoing) yang biasanya dilakukan melalui konsorsium tertentu. I(etiga melalui piniaman dalam negeri (dornesticborrowing) antara lain dengan peniualan surat berharga yang diterbitkan oleh pemerintah pusat kepada masyarakatluas. diajukan Dalam perkembangannya, berbagai usulan untuk menyempurnakan pengertian defisit anggaran.Pertama, sampai saat ini defisit anggaran umumnya hanya mencakup keuangan pemerintah pusat saja dan tidak mencakup anggaran pemerintah daerah. Sebagai contoh pada tahun I9BB, pemerintah negara bagian dan daerah di Amerika Serikat mengalami surplus anggaran lebih dari sepertiga defisit anggaran pemerintah federal (Eisner, l989). Apabila ini diperhitungkan, maka defisit anggaran akan lebih kecil dari yang tercatat saat ini. I(edua, dalam sistem anggarandi berbagai negara sering tidak dibedakan secarajelas antara pengeluaranyang bersifat konsumtif dan investasi (termasuk sistem anggaran di Amerika Serikat). I(alaupun dibedakan, ada beberapa jenis pengeluaran yang sangat penting (seperti untuk pendidikan dan kesehatan) masih tergolong sebagai pengeluaran yang konsumtif. I(etiga, penghitungan defisit anggaran juga tidak memperhitungkan kekayaan (assets) pernerintah. IGlau ini diperhitungkan, beberapa ahli berpendapat bahq'a yang seharusnya masuk dalam pengertian defisit hanyalah depresiasi dari berbagai prasarana yang dibangun oleh pemerintah. Bukan total piniaman yang dilakukan oleh pemerintah. I(eempat, beberapa ahli berpendapat bahwa besarnya defisit anggaran harus memperhitungkan potensialoutytutdan tingkat pengangguran. Ini berarti bahwa defisit anggaran dituntut makin meningkat pada waktu perekonomian dalam keadaan resesi. LJsulan yang paling kontroversial diajukan oleh Aurbach, Gokhale, dan I(otlikoff (1991). Menurut mereka ukuran defisit yang digunalcan saat ini 'present sangat oriented' yang cenderung hiased kepada penciptaan gain bagi generasi saat ini serta melupakan biaya yang harus ditanggung oleh generasi mendatang. Untuk itu merel€ mengusulkan suatu sistem perhitungan yang
I l-
t I I I I I I I I I I I I I I' I I I I
4
disebut sebagaigencrationalaccoutttmg.lTulisan ini menggunakan definisi defisit anggaransebagaipengeluaranpemerintah yang melebih penerimaannya.
C.
DAMPAI( MENINGI(ATNYA
DEFISIT ANGGARAN
Defisit anggaran dapat teriadi melalui perubahan yang terjadi pada sisi penerimaan maupun pengeluaran pemerintah. Misalnya dengan pengeluaran tetap, tetapi pajak diturunkan; atau dengan pajak yang tetap, tetapi pengeluaran ditingkatkan. Pemilihan instrumen ini mempunyai pengaruh yang berbeda, tergantung dari sasaranyang hendak dicapai dan landasan pemikiran yang mendasarinya. Penurunan pajak misalnya dipilih oleh Presiden Ronald Reagan dilandasi dengan pemikiran supply sid.e ecotrontics. Sedangkan peningkatan pengeluaran pemerintah dipilih oleh l(eynes pada arval tahun 1930-an pada waktu Amerika Serikat mengalami depresi besar. Ada dua pengaruh utama yang dapat ditimbull€n oleh meningkatnva defisit anggaran. Pertama adalah dampaknya terhadap pertumbuhan, baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang. I(edua adalah dampaknya terhadap distribusi pendapatan antar generasi.Apabila defisit anggaran yang meningkat saat ini memberi manfaat yang lebih besar bagi generasi mendatahg, maka ia dikatakan menguntungkan bagi generasi mendatang. Sebaliknva apabila justru mengakibatkan penurunan tingkat kesejahteraan, ia dikatakan merugikan generasi mendatang. Semakin maiu tingkat pembangunan suatu negara,perhatian terhadap distribusi pendapatan antar generasiyang didorong oleh kebijakan defisit anggaran akan makin besar. Secara umum ada tiga paradigma pokok yang berbeda dalarn melihat dampak dari meningkatnya defisit anggaran, yaitu paradigma: I(eynes, NeoI(lasik, dan Ricardian Equivalence. Meskipun tidak sekuat ketiga paradigrna di atas, tulisan ini memasuldcan persepsi Lerner, mengingat pemikirannya mendominasi pandangan ahli ekonomi dan pembangunan pada tahun l94O d a n 1 9 5 O-a n . l.
Persepsi Lerner
Abba Lerner ( I94B) terutama menyoroti pengaruh defisit anggaran terhadap penciptaan beban pembayaran hutang bagi generasi mendatang. Dalam persepsi Lerner, sumber pembiayaan menjadi penentu apakah defisit anggaran akan memberi beban bagi generasi mendatang. Menurut Lerner, '
IJlasan singkat rnengenai gcnuational ac.countinrdapat dilihat pada Robert Haverrran(1994) sertaAurlrach, Gokhale,dan I(otlikoff (1991,1994).
I I I I I I I
t I I I I I
t I I I I I I
-5
selama defisit anggaran dibiayai oleh piniaman dari dalam negeri, ia tidak menciptakan beban bagi generasi mendatang l<arena sebagian anggota dari generasimendatang akan berhutang terhadap bagian anggota lainnya. Pada saat hutang pemerintah harus dibayar melalui peningkatan pajak, yang teriadi hanyalah transfer pendapatan dari masyarakat yang tidal< memegangobligasi pemerintah kepada masyarakat pemegang obligasi. Generasi mendatang secarakeseluruhan tidak dirugikan. Dalam persepsi Lerner, defisit yang dibiayai dari dalam negeri dapat diibaratkan sebagai pemindahan uang dari tangan kanan ke tangan kiri oleh orang yang sama. Dogma bahwa intenral debt tidak menciptakan beban bagi generasi mendatang ini mendomirrasi pandangan ahli ekonomi dan pembangunan pada tahun I94O dan 1950-an. Pandangan di atas menjadi tidak berlaku apabila negara meminjam dari luar negeri.Apabila pinjaman digunakan untuk membiayai kegiatan konsumtif, generasi mendatang diperkirakan akan menanggung bebannya. Tetapi apabila pinjaman digunakan untuk meningkatkan akumulasi kapital dalarn bentuk proyek-proyek pembangunan yang bermanfaat bagi masyarakat luas, maka dampaknya tergantung pada produktivitasnya. Apabila ma.rgirtal retunr dari investasi pemerintah lebih besar dari ntarginal cost untuk mendapatkan dana tersebut, maka kombinasi antara hutang pemerintah dan pengeluaran pemerintah yang terarah justru akan membuat masa depan dari gerrerasi mendatang menjadi lebih baik. 2.
Paradigma I(eynes
Teori I(eynes mengenai defisit anggaran mendapat sambutan yang luar biasa terutama waktu Amerika Serikat mengalami depresi besar pada tahun 1930-an. Dalam pandarrgan I(eynes, defisit anggaran berpengaruh positif terhadap perekonomian melalui mekanismentultiplicr. Mekanisme ini akan efektif apabila perekonomian dalam kondisi sebagai berikut. Pertama, dan yang paling pokok, adalah banyaknya sumber daya pembangunan yang tidak termanfaatkan. Salah satunya adalah banyaknya (Branson, I 97 B)." I(edua, pengangguran dalam bentuk involutrtaryuncnzployment masyarakat bersifat myopic.Artinya masyarakat tidak berpandangan ke depan. Dalam berbagai pasar,baik pasar barang dan jasa,pasar uang, dan pasar tenaga kerja, sifat nryoqric ini dicirikan sebagailambatnya penyesuaian harga (barang, suku bunga, dan upah tenaga keria) di dalam perekonomian terhadap 2 Involuntary unemploymcnt(wagcrigidiy modcl) adalah kondisi pasar tenaga kerja dirnana banyak pengangguranyang tirnbul karena tingkat upah (nourinal) tidak rnenyesuaikan diri pada waktu penrtintaan tenaga kerja rnenunrn. Peningkatan inflasi yarrg didorong olelr pennintaan agregatakan rnengurangi iumlah involuntaStunemplltnrcnt.
I I I I I
t I I I T I I I I I I I I I I I
perubahan yang terjadi pada permintaan agregat. I(etiga, apabila perekonomian mengalami liquidity trayt. Liquidity trap dicirikan salah satunya oleh putusnya hubungan antara pasar uang (money market) dengan pasar modal (bond market). Dalam keadaan normal harga uang (suku bunga) dan harga saham seharusnya berbanding terbalik. Apabila kegiatan di pasar uang meningkat maka harga saham akan menurun, dan sebaliknya. Depresi besar di Amerika Serikat telah memutuskan hubungan ini. Rendahnya kepercayaan sektor usaha telah mendorong ekspektasi masyarakat bahwa harga-harga saham saat itu terlalu tinggi dan akan terus menurun. Sebaliknya masyarakat percaya bahwa suku bunga terlalu rendah dan akan terus meningkat. Dengan kepercayaan pada sektor usaha yang sangat rendah tersebut, penirrgkatan suplai uarrg dikuatirkan justru akan meningkatkan idle moneJdalam perekonomian sehingga kebijakan moneter pada kasus liquidity trap tidak efektif untuk mengatasi resesipada masa itu. I(eynes datang dengan solusi bahwa idle moneyyang berada di tarrgan masyarakat harus dimanf-aatkanuntuk menstimulir kegiatan ekonomi. Caranya, pemerintah melakukan pinjaman dari dalam negeri untuk kemudian dibelanjakan ke dalam perekonomian. Dalam kasus liquidity trap d\mana pasar uang tidak responsif terhadap perubahan suku bunga dan pasar tenaga kerja yang bersifat involuntary, maka peningkatan permintaan agregat yang didorong oleh injeksi pinjaman pemerintah ke dalam perekonomian akan terealisasipada pertumbuhan ekonomi melalui proses multiytlier. Tiga prakondisi ini akan menjamin bahwa defisit anggaran tidak mengakibatkan crotvding out (menurunnya investasi masyarakat karena meningkatnya suku bunga) dan peningkatan harga (inflasi) secaraberarti.3 Pada kebiiakan fiskal, ada dua instrumen utama yang menjadi pilihan untuk meningkatkan permintaan agregat, yaitu p".rrrrr.r"n pajak (b"iL-d"l^rn bentuk lumTt-surtrtax maupun proportional tax) atau peningkatan perrgeluaran pemerintah. Dari dua instrumen ini, pengeluaran pemerintah merupakan instrumen yang lebih ef'ektif dalam mendorong permintaan agregat karena semua pengeluaran pemerintah akan dibelanjakan di dalam perekonomian. Sedangkanpenurunan pajak akan memberi dampak multiplier yang lebih kecil karena tidak semua tambahan pendapatan yang diterima oleh masyarakat akan
s Liquidity trap iuga dicirikan juga sebagairendalurya urotif spektrlasi dalanr rneInegang uang. Dalam teclri ekorromi makro, elastisitaspennintaan trarrg (moneycletnnnd) terlradap strktr btrnga adalah tidak terhinSga (infnite).
I; I I
t I I I I
t I
I I I I
I I
mendorong permintaan agregatdalam perekonomian.a Dalam jangka panjang, menurut l(eynes deflsit anggaran akan tetap mendorong pertumbuhan. Ini bisa terjadi selama suku bunga tidak menunjuld
ParadigmaNeo-I(lasik
Menurut pandangan Neo-I(asik, defisit anggaran yang dibiayai oleh pinjaman dalam negeri dan yang digunakan urrtuk membiayai kegiatan konsumtif akan membawa dampak jangka panjang yang merugikan baik bagi perekonomian maupun bagi distribusi pendapatan antar generasi.Model NeoI(asik mengenai defisit anggaran menggunakan premise dasar antara lain sebagai berikut. Pertama, pasar dalam keadaan sempurna. Premise ini sangat berlawanan sekali dengan pandangan I(eynes yang beranggapan bahwa pasar tidak sempurna. I(edua, masyarakat tidak terhubung dengan generasi sesudahnya (fnite horizon). Ini dinyatakan dengan tidak adanya transfer pendapatan dari generasi yang tua kepada generasi yang muda dalam suatu dinasti keluarga. I(etiga, dengan premise kedua tersebut, masyarakat akan memaksimalkan konsumsi secara intertemytoraldengan suku bunga yang ditentukan oleh pasar. Dalam model Neo-ICasik pada perekonomian yang tertutuP, kebiiaksanaan defisit anggaran ini mempengaruhi keputusan individu melalui perubahan pola konsumsi atau menabung yang pada gilirarrnya ahan mempengaruhi pembentukan stok kapital. Diamond (1965) berkeyakinan bahwa meningkatnya hutang pemerintah relatif terhadap pendapatan nasional akan menekan steadystate l
Sebagian dari peningkatan pendapatan nrasyarakat karena pengurangarrpajak irri akan ditabung. Perlu iuga dic'atat bahwa darnpak multiplier defisit anggaranini hanya dapat ditentukan apabila harga uang (suku bunga) dan harga barang dan jasa (inflasi) adalalr konstan. Apabila teriadi perringkatanstrku bunga rnaka danrpak multiplier clari defisit anggaranntenjadi lebih kecil karena sifat kontraksi dari sektor nloneter.
8
t I
t I T
t I T
pembiayaan pemerintah yang bersifat konsumtif. I(edua, apabila defisit dibiayai dari dalam negeri, maka pemerintah akan bersaing dengan kalangan dunia usaha untuk mendapatkan dana dari masyarakat.Akibatnya suku bunga akan meningkat yang pada gilirannya akan menurunkan investasi masyarakat. Pengaruh ini disebut sebagaicrowdingout efect. Apabila mekanisme ini benar, maka defisit pemerintah yang dibiayai dari dalam negeri akan merugikan generasi mendatang. Pembentukan stok kapital dari waktu ke waktu akan menurun. Ini berlawanan dengan persepsi Lerner dimana generasi mendatang tidak dirugikan dan paradigma I(eynes dimana generasimendatang mungkin diuntungkan. Perlu dicatat bahwa paradigma Neo-I(asik sangat menekankan dampak permanen (jangka panjang) dari peningkatan defisit anggaran dan kurang memberi perhatian pada kemungkinan adanya positiveexternalitJ yang ditimbulkan oleh defisit anggaran dalam perekonomian. Apabila pengaruh extenralityini sangat kuat, maka defisit anggaran justru akan meningkatkan pembentukan kapital dari waktu ke waktu. Paradigma Neo-lCasik ini selanjutnya berkembang pada perekonomian yang terbuka. Dalam perekonomian negara kecil yang terbuka (small oyten economy)dan dengan mobilitas kapital yang bebas melintasi negara (freecapital mobility), sektor luar negeri (ekspor neto) akan lebih terpengaruh dibandingkan dengan sektor investasi. Defisit anggaran yang dibiayai dari pinjaman dalam negeri ini akan mendorong meningkatnya suku bunga dalam negeri yang selanjutnya akan mendorong arus modal masuk (capital inflow). Dengan sistem nilai tukar yang fleksibel, meningkatnya net capital inflow akan mempengaruhi daya saing produk dalam negeri di pasar internasional. Dampak pada sektor riil ini akan tercermin dengan meningkatnya defisit neraca transaksi berjalan. 4.
Ricardian Equivalence
Pada pertengahan tahun 1970-an muncul paradigma baru yang berbeda dengan dua paradigma sebelumnya. Paradigma ini diangkat oleh Robert ]. Barro (1974) yang diilhami oleh pemikiran David Ricardo. Tidak seperti pemikiran l(eynes dan Neo-l(lasik, Ricardian Equivalenc, menyatakan bahwa defisit anggaran bersifat netral terhadap perekonomian baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang serta tidak memberi dampak baik yang menguntungkan maupun merugikan bagi generasimendatang. Barro-Ricardian Equivalenccmenggunakan premise dasar sebagai berilcut. Pertama, masing-masing irrdividu terkait dalam dinasti keluarga yang tidak terbatas (infnite horizon). Generasi yang tua pada suatu keluarga menaruh kepedulian yang sangat besar pada generasiyang lebih muda dengan didorong oleh semangat altruism. Dengan motif kepedulian ini, masing-masing generasi
I
1,. l' I I I
t I I
t I I I I
t I
t T I I I
t
9
akan berusaha agar taraf kesejahteraan keseluruhan generasi dalam dinasti keluarga tidak terpengaruh oleh dampak negatif yang dapat ditimbulkan oleh meningkatnya defisit anggaran. I(edua, seperti pada pandangan Neo-l(Iasik, masyarakat berpandangan jauh ke depan (far-sighted)yang memahami betul bahwa peningkatan defisit yang terjadi saat irri akan ditutup dengan peningkatan pajak di masa mendatang. Apabila dua syarat pokok ini teqpenuhi maka defisit anggaran akan bersifat netral. Sifat netral ini dapat dijelaskan melalui transmisi-transmisi sebagaiberikut. Pertama dilihat dari dampaknya terhadap permintaan agregat. Meningkatnya pengeluaran pemerintah yang didorong oleh peningkatan defisit anggaran dalam masyarakat yang bersifat far-sighted dan altruistic akan mendorong mereka untuk menurunkan tingkat konsumsinya. Ini dilakukan agar taraf keseiahteraan dari anak cucunya tidak menurLrn pada waktu pemerintah menaild
1.. l'' I I I I I
t I I I I I I
t0
Barro, anrrentgenerationtidak mengalami peningkalan net wealth.Ini berlawanan dengan persepsiI(eynes dan neo-ldasikdimana generasisaat ini akan mendapat manfaat dari pengeluaran pemerintah yang meningkat dan seleligus dari nilai obligasi pemerintah yang dipegangnya. Secara umum paradigma Ricardian Equivalencetelah memberi perspektif baru bahwa defisit anggaran bersifat netral terhadap perekonomian baik dalam jangka pendek maupun dalam jangka panjang dari berbagai sisi. Meskipurr demikian paradigma ini tidak luput dari berbagai kelemahan teoritis. I(elemahan pertama terletak pada asumsi tentang infnite horizon.Adalah sulit bagi suatu keluarga untuk mempertahankan kestabilan taraf kesejahteraan antar generasi. I(etidakstabilan ini dapat terjadi salah satunya apabila ada anggota keluarga lain masuk ke dalam suatu dinasti misalnya melalui perkawinan. I(elemahan kedua, Itequestmotive mungkin tidak sekuat yang diperkirakan. I(alaupun bequestntotiveterdapat dalam perilaku arltar generasi,ia lebih bersifat acc.idental daripada bersifat intentional.Itupun harrya terpusat pada golongan masyarakat yang sangat berkecukupan (l(otlikoff dan Summers,
t 99r). I(etiga, Ricardian Equivalencemenjadi tidak berlaku apabila capital market dalam kondisi tidak sempurna. Masyarakat akan dihadapkan pada borroring constraint sehingga perilaku m.yopicakan dominan di dalam perekonomian. I(eempat adalah tidak mudah bagi suatu masyarakat untuk berpandangan jauh ke depan khususnya dalam memperkirakan kapan pemerintah akan menaildcan pajak. Demikian pula tidak mudah bagi masyarakat untuk memperkirakan future incomekarena unsur ketidakpastian yang semakin besar. I(elima llicardian Equivalencejuga lemah karerra instrumen pajak yang digunakan adalah luntlt-sunt tax. Penurunan dan peningkatan pajak dalam tarif yang proporsional akan memberi pengaruh distribusi antar generasiyang berbeda.
D.
STUDI EMPIRIS
Banyak studi dilakukan untuk melihat dampak deflsit anggaran terhadap perekonomian baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang serta terhadap distribusi antar generasi.Sejauh ini masih belum ada kesimpulan yang baku dan menyeluruh, yang dapat dijadikan acuan umum mengenai pengaruh dari pelaksanaandefisit anggaran.
I
t I
Pendukung I(eynes berkeyakinan bahwa detisit anggaran memberi pengaruh positif terhadap pertumbuhan. Eisner (1989) mendapatkan bahrva setiap Lo/opoint kenaikan defisit anggaranantara tahun 1966 - l9B3 di Amerika Serikat berkorelasi dengan peningkatan GNP sebesar2.5o/oytoirttdarr perrurunan
1.. l'. I I I I I T
t t t t I I I I I
t I I I
ll
tingkat pengangguran sebesar l.Lo/o point. Pada tahun-tahun terakhir dimana perekonomian Amerika Serikat mendekati kapasitas penuh, elastisitas antara pertumbuhan GNP terhadap defisit anggaran tetap lebih dari satu (1.7), point. Eisner iuga meskipun tingkat pengangguranhanya menurun sebesarO.60/o mendapatkan bahwa tidak ada bukti (di Amerika Serikat) bahwa det-isit anggaran akan memberi crowding-outefect terhadap investasi karena setiap Iolo point peningkatan defisit anggaran berkorelasi dengan l.4o/opoint Peningl€tan grossprivate domesticinvestrnentrelatif terhadap GNP (rowding-in). I(alau ini benar teriadi, maka generasi mendatang akan mengalami masa depan yang lebih baik. Sementara itu, studi neo-ldasik menemukan bahwa defisit anggaranyang permanen dapat membahayakan bagi perekonomian dalam iangka paniang. Bernheim (1987) dengan menggunakancrosscluntry analyslsdan Reid (1985) yang mengamati perekonomian Amerika Serikat mendapatkan bahwa defisit anggaran secara permanen akan meningkatkan konsumsi relatif terhadap pendapatan nasional. Studi neo-ldasik yang komprehensif dan komplelc dilakukan secarasimulasi oleh Aurbach dan l(otlikoff (t98B). Dari riset mereka ada beberapa temuan penting. Pertama, meningkatnya defisit anggaran, cateris paribus, dalam ianglca paniang akan mengakibatkan crotvding-out dan menurunnya taraf kesejahteraan generasi mendatang. Ini ditunjuld
l;. l'.
I I I
I I I I I I I I I I I I
t I
t2
Amerika Serikat berperan besar dalam menentukan taraf kesejahteraannya, meskipun kaiian dengan menggunakan data mikro masih sangat jarang dilakukan. Melalui kajian literatur, Seater (1993) mencatat bahwa berbagai studi empiris terbaru menunjuld
l.r t3
l'
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
Faktor kelembagaan iuga sering terlupakan dalam studi empiris. Padahal faktor ini sangat menentukan dalam menjaga konsistensi alokasi defisit anggaran pada arah yang benar sesuai dengan prioritas pembarrgunan. Paradigma I(eynes bukanlah sesuatu yang tidak mungkin dicapai selama dua faktor penentu ini senantiasadipegang tegus dalam mengelola detjsit anggaran.
E.
I(ESIMPULAN
Dari tinjauan teoritis singkat mengenai defisit anggaran ini dapat ditarik beberapa kesimpulan pokok sebagaiberikut. Pertama, bahwa defisit anggaran dapat memberi pengaruh yang positif, negatif, ataupun netral terhadap perekonomian baik dalam jangka pendek maupun dalam jangka panjang serta terhadap distribusi pendapatan antar generasi. Arah dari pengaruh tersebut sangat ditentukan oleh: (a) penggunaandari pinjaman pemerintah (investasi atau konsumsi); sifat pasar (sempurna atau tidak sempurna), dan mekanisme yang mampu meningkatkan daya guna dari pinjaman pemerintah tersebut. I(etiga faktor ini akan menentukan arah dari pengaruhnya. Penggunaandefisit anggaran untuk pembiayaan investasi yang didukung oleh mekanisme kelembagaan yang kuat dalam pasar yang tidak sempurna akan meniamin bahwa defisit anggaran akan memberi pengaruh positif baik terhadap perekonomian dan distribusi pendapatan antar generasi. I(edua, meskipun ketiga faktor tersebut di atas menjamin bahwa defisit anggaran memberi dampak positif, ini tidak berarti bahwa det-isit anggaran dapat ditingkatkan setinggi mungkin. Ada satu ambang batas dari akumulasi defisit anggaran yang dapat mendorong ekspektasimasyarakat, termasuk dunia usaha, terhadap ketahanan ekonomi makro negara yang bersangkutarr. Nilai ambang batas ini berbeda masing-masingnegaradan membutuhkan kajian yang mendalam. I(etiga, dengan makin berkembangnya taraf pembangunan suatu negara, masalah distribusi pendapatan antar generasi akan menjadi perhatian yang makin penting. Meskipun timbul paradigma Ricardian bahrva defisit bersifat netral terhadap perekonomian dan terhadap distribusi perrdapatan (dapat dipandang sebagaikompromi antara dogma I(eynes dan Neo-lCasik), ini bukan suatu alasan bagi suatu negara untuk tidak melakukan langkah-langkah yang mendasaryang mampu mengurangi besarnyahutang pemerintah.
APPENDII(S
I,. l'
I I I I T I I I I I I
t I
t I I I I I
l4
l.
I(eynesian Multiplier
Dalam perekonomian yang terbuka, perilaku ekonorni dapat dinyatakan dalanr fungsi C:Co*Fff-T); T=To+rY; I:16; G:Goi X=)b; dan sebagai berikut: Y:C+I+G; M:pY dimana Y adalah pendapatan nasional, C konsumsi, I investasi,G pengeluaran pemerintah, X ekspor, M irnpor, r tarif pajak, dan B marginal proputsity to clnsttme dirnana 0
p+Br+pl. Dari tiga persarnaan multiplier tersebut dapat dilihat bahrva danrpak peningkatan G lebih besar dibandingkan dengan penumnan T untuk jurnlah yang sanla. Sementara itu darnpak multiplier antara peningkatan G dan penurunan tarif pajak r sangat tergantung dari nilai Y. Apabila nilai Y cukup besar dan G relatif kecil, maka dampak multiplier dari penurunan r dapat lebih efektif dalam urendorong pemrintaan agregat. 2.
Model Neo-ICasik
Model Neo-I(asik yang diajukan rnerupakan twoJifi cycle nrodcl, diadaptasi dari Aurbach dan I(otlikoff (1988). Dalanr model ini akan ditunjuld
Tanpa Adanya Defisit Anggaran
Iika A*r adalah nssct(wenlth) dan generasi tua salna dengan tabtrngan yang tersedia pada waktu muda, uraka A.*r=I(*r=C0,.*1/(l+r,*t)=(l-B)o1,. Derrgan asuursibahwa
I ,. l'
I I I T I I I I I I I I
t T I I I T I
l5
pertumbuhan penduduk sama dengan nol dan korrdisi perekonomian adalah sernpurna maka tingkat upah riil dan tingkat pengenrbalian kapital urempakan marginal productivity dari tenaga keria (MPL) maupun kapital (MPI(). Secara maternatisdapat dinyatakan sebagaiol,:(l-cr)I(o dan r,=c1((o-I). Selaniutnya dengan men'rasukkan persarnaan MPL pada asset yang tersedia pada waktu generasi rnasih uruda didapatkan I(*r =(l-B)I( dan akan tedadi de-akumulasi kapital apabila terjadi yang sebaliknya. Steady state kapital per kapita pada kondisi tanpa adanya kebijakan defisit pada grafik di bawah diberi notasi I(t*. b.
Adanya Defisit Anggaran
Masuknya sektor fiskal dalaur model Neo-ICasik akan urengakibatkau ntenurunnya steady state tingkat kapital per kapita. Life time burlget constraint menjadi Cr,,*[C0,,*1/(l+r,*,)(l-r,*,)]:
Grafik I IGpital Tanpa dan Dengan DinarnikaPeurbentukan Adanya Defisit Anggaran
F$=kx{6-40-D l.f=t(faC-O6-*)('-O
t,. l6
l'' 3.
I I I I
I I
Dalam appendiks ini hanya akan diberikan pembuktian sederhanabahwa peningkatan defisit urelalui penerbitan obligasi pemerintah tidak berpengaruh terhadap peningkatan taraf kesejahteraan suatu generasi. Transmisi rnodel Ricanlian Eqttivnlence pada besaran ekonomi ruakro lainnya (konsumsi, suku bunga, investasi, dan pertumbuhan) dapat dibaca pada Barro (1974,1989b). Pada sektor pernerintah, fungsi budgctconstraint dalam besaran riil dapat dinyatakan sebagaiG,+r.-,B.-,:T.+(B,-B.-1); dirnana G adalah pengeluaranPelnerintah,r adalal'r suku bunga, T adalah lwnp-xtm far, dan B adalal'r stok hutang peurerintah. Dengan sedikit manipulasi, budgetconstraintdapat dinyatakan sebagai Br-1:[Bo/(l+r,-')]+[T"
G.l/(t*r,-r). Dengan asurnsi infnite horizon, persalnaan budgct constfttint bagi pernerintah dapat dan p adalah dinyatakan sebagaiBs=ldtT.-ld.G.+dt Bs, diurana I
DAFTAR PUSTAI(A . .
I I I I
I
Model Ricardian Equivalence
.
Aurbach,AJan l. and LaurenceI. I(otlikoff. 1988. Dynamic Fiscal Poliry. Canrbridge:Cambridge University Press. Aurbach, Alan |., J. Goldrale, and l-aurence I. I(otlikoff. 1991. Generational Accounts: A Meaningful Alternative to Deficit Accounting. Tax Poliry and the Economy. Vol. 5. Cambridge: MIT Press. . 1994. Generational Accounting: A Meaningful Way to Evaluate Fiscal
Vol. 8. No. l. Winter. Poliry. |oumal of EconomicPerspective. Barro, Robert l. 1974.Are GovernrrlentBonds Net Wealth? |oumal of Political Econornv,Novenrber/Deceurber1974. . l9B9a. The Ricardian Approach to Budget Deficit. |ournal of Economic
Vol. 3. No. 2. Spring. Perpective. l989b. The Neo-ClassicalApproach to Fiscal Poliry. In Barro (.d). Modern BusinessCycleTheory. Cambridge:Harvard University Press. of Theory and A.n Evaluatior-r Bemheiru,B. Douglas.1987. RicardianEquivalence: Evidence.NBER Macro Annual. on Budget Deficit. )ounral of Econornic 1989.A Neo-classical Perspective Perspective. Vol.3. No.2. Spring. Branson,William. 1979. MacroeconornicTl'reory and Poliqy. 2nd edition. New York Harper and Row. Bulow,|eremy and I(ennethRogoff.1990.Cleaningup Third World Debt without
T7
JI
t t t t I T I I
t
I I
. .
a a
Getting Taken to the Cleaners. |ournal of Econornic Perspective.Winter. Dianrond, Peter A. 1965. National Debt and Neo-Classical Econouric Growth. A.rnericanEcononric Review. Eisner, Robert. 1989. Budget Deficit: Rhetoric and Reality. Ioumal of Econornic Perspective.Vol. 3. No. 2. Spring. Haven'ran, Robert. 1994. Should Generational Accounting Replace Public Budgets and Deficits. |ournal of Econontic Perspective.Vol. B. No. l. Winter. I(otlikofl laurence I. 1992. What Detemrine Saving? Cambridge: MIT Press. The Role of l-ar,wence H. Sumnrers. l98l. I(otlikoffl Laurence l.and Intergenerational Transfer in Agregate Capital Accunrulation. )ournal of Political Economy. Vol. 89. Lerner, Abba P. 1948. The Burden of the National Debt. In Incotne, Enrplolnnent and Public Poliry: Essays in Honor of Alvin H. Hansen, ed. L.A. Metzler et.al. New York: \vVW Norton. Reid, Bradford G. 1985. Aggregate Consumption and Deficit Financing: A.n Attentpt to Separate Pemranent from Transitory Effects. Ecououric Inquiry. Seater, |ohn I. 1993. Ricardian Equivalence. )ounral of Econouric Literature. March.
