De transatlantische driehoek na de Koude Oorlog Léon van Koppen Als het uitgangspunt is dat Columbus in 1492 Amerika ontdekt heeft hebben Europa en Amerika dit jaar een gezamenl ijke geschiedenis van 510 jaar. De geschiedenis van de hier bedoelde transatlantische driehoek is pas 213 jaar oud, want die begint bij de stichting van de republiek der Verenigde Staten van Amerika in 1789. In 1823 onderging de driehoeksrelatie tussen de Verenigde Staten, Europa en Latijns-Amerika een essentiële verandering die tot het einde van de Koude Oorlog stand zou houden. In dat jaar formuleerde de vijfde president van de Verenigde Staten, James Monroe, de Monroedoctrine. Deze doctrine was een waarschuwing aan het adres van de Europese grootmachten. De Verenigde Staten zouden Europese bemoeienis met de landen aan de Amerikaanse zuidgrens niet langer dulden. De Amerikanen zouden zich voortaan over de regio ontfermen. Zij hadden in de 18 e eeuw zelf een bevrijdingsstrijd tegen een Europese overheerser (het Verenigd Koninkrijk) gevoerd. De Ame rikanen wonnen deze strijd en dat leidde tot de stichting van de Amerikaanse republiek. De Verenigde Staten kregen vervolgens steeds meer zelfvertrouwen en leken vastbesloten de rest van het continent te laten delen in hun vrijheid en voorspoed. Zij zouden de door hen van het koloniale juk bevrijde landen de juiste weg voor de toekomst wijzen. De Europese grootmachten hadden inmiddels wel wat anders aan hun hoofd dan Latijns-Amerika. De Napoleontische oorlogen waren pas zeven jaar achter de rug en men was druk doende het kunstmatig gecreëerde en fragiele machtsevenwicht in Europa verder uit te bouwen en te versterken. Zo kwam een eind aan ruim drie eeuwen Europese ove rheersing van het Amerikaanse continent. Voor Latijns-Amerika betekende de gebeurtenissen slechts een wisseling van de wacht. Want al gauw bleken de Verenigde Staten eveneens overheersers. Latijns-Amerika vervulde voor de Amerikanen in de periode van 1823 tot en met 1989 allerhande fun cties, van afzetmarkt voor overproductie tot strategisch gebied in Amerika’s koude strijd tegen de Russen. Voor West-Europa waren de Amerikanen tijdens en na de Tweede Wereldoorlog de grote redders. Zonder de steun van de Verenigde Staten was het nog maar de vraag geweest wie die oorlog gewonnen zou hebben. En West-Europa had zonder de grootse Amerikaanse hulp bij de naoorlogse opbouw nooit zo snel en zo goed kunnen herstellen. Inmiddels hadden de Verenigde Staten en West-Europa een gezamenlijke vijand, de Russen. De Amerikanen en Europeanen hadden elkaar daarom tussen 1945 en 1989 hard nodig als bondgenoten. Europa had de Amerikanen overigens harder nodig dan andersom. Met de val van de Berlijnse Muur viel de gezamenlijke vijand weg en daarmee ook een goed deel van de wederzijdse afhankelijkheid tussen de westerse machten. In de dertien jaar na de Koude Oorlog heeft zich bovendien een snel globaliserende wereld met nieuwe mogelijkheden en uitdagingen ontvouwd. De relatie tussen de Verenigde Staten, Europa en Latijns-Amerika is dan ook niet meer wat hij geweest is. De vraag is nu hoe de onderlinge relatie tussen deze drie actoren zich in de afgelopen dertien jaar heeft ontwikkeld. De belangrijkste vraag hierbij is of Latijns-Amerika in deze veranderde wereld nog steeds speelbal is, en zo ja, van wie dan? De Verenigde Staten en Europa: ieder zijn eigen weg Tijdens de Koude Oorlog had de dreiging van een allesvernietigend conflict met de Russen Europa en de Verenigde Staten verbonden. Oneni gheid en conflicten tussen de beide 1
westerse bondgenoten be stonden tijdens de Koude Oorlog zeker, zoals bijvoorbeeld het landbouwconflict tussen de Verenigde Staten en Europa uit de jaren tachtig liet zien. Echter, ten tijde van de Koude Oorlog werden dergelijke conflicten als puntje bij paaltje kwam ondergeschikt geacht aan het gezamenlijke strategisch belang van de westerse alliantie. Maar het is een wet van Meden en Perzen dat een alliantie verzwakt zodra de gemeenschappelijke vijand wegvalt. Zo ook in dit geval. Zowel economisch als politiek hebben de Verenigde Staten en Europa weliswaar nog veel overeenkomstige belangen. Door de sterke verwevenheid van beider economieën bijvoorbeeld, hebben beiden belang bij een zo open mogel ijke relatie.1 De toenemende globalisering heeft er echter toe geleid dat zij ook steeds meer elkaars concurrenten zijn geworden. Het wegvallen van de gemeenschappelijke vijand heeft beide partners meer ruimte gegeven een eigen weg te zoeken. De Amerikanen richtten zich in de jaren negentig meer op andere regio's dan Europa. De verdere consolidatie van de North American Free Trade Agreement (NAFTA), een regionale vrijhandelsovereenkomst tussen Canada, de Verenigde Staten en Mexico, is hiervan een aardig voorbeeld. Azië en de Pacific werden door de Amerikanen aangewezen als nieuwe centra voor economische en strategische belangen.2 Ondertussen richtte ook Europa zich steeds meer op de eigen regio. Vooral de toekomstige samenwerkingsverbanden tussen de Europese Unie en de voormalige Oostbloklanden hadden in West-Europa een hoge prioriteit. Latijns-Amerika en de Verenigde Staten: meer van hetzelfde “Hemispheric affairs are far more troubled today than they were only a few years ago. Many of Latin America's leaders face serious political and economic troubles at home, and many are disappointed with current U.S. politics, particularly with Washington's expanding intervention in Colombia and its lagging efforts to pursue economic cooperation and hemispheric free trade.”3 Bovenstaand citaat geeft in een notendop weer hoe de relatie tussen de Verenigde Staten en Latijns-Amerika er voorstond toen Bush junior begin 2001 aantrad als de nieuwe president van de Verenigde Staten. De Latijns-Amerikaanse staten waren aan het einde van de jaren negentig en aan het einde van Clintons presidentschap teleurgesteld over de resultaten van dat decennium, zowel over hun eigen economische en politieke situatie als over de inter-Amerikaanse relatie. De in de jaren tachtig begonnen regionale inspanningen om tot economische en politieke verbeteringen te komen hadden niet de gewenste vruchten afgeworpen. Zowel in economisch als in politiek opzicht waren de jaren tachtig voor LatijnsAmerika een dieptepunt, maar tegelijk een nieuw en veelbelovend begin geweest. Een voor een gaven de militaire dictaturen die in de jaren zestig en zeventig in een groot aantal landen in de regio de macht hadden gegrepen die macht weer in handen van burgerregeringen. Deze burgerregeringen vormden de basis voor de huidige min of meer democratische regeringen in de regio. In Argentinië viel het militaire regime als eerste, in 1982. Dat regi me had alle krediet verspild na het verlies van de Falklandoorlog. De regionale uitbarsting van economische problemen in de jaren tachtig deed de belangrijkste landen in de regio (Brazilië, Argentinië, Chili, Mexico, Uruguay en Paraguay) besluiten hun economieën rigoureus te hervormen. Tussen 1985 en 1995 voltrok zich dan ook in de meeste Latijns-Amerikaanse landen een pijnlijk aanpassingsproces aan de regels van de globaliserende wereldeconomie. De doorgevoerde hervormingen stonden in groot contrast met de strategie die vanaf de jaren zestig gevolgd was. Toen hadden deze landen zich vooral op de interne industriële ontwikkeling gericht, waarbij de eigen regionale industrie beschermd werd tegen concurrentie van buitenaf. Tussen 1985 en 1995 kozen de LatijnsAmerikaanse landen niet langer voor deze derdewereldstrategie. In plaats daarvan werden
2
privatisering, deregulering, handels- en investeringsliberalisering en regionale integratie de sleutelwoorden. De Mercado Comun del Sur (Mercosur), bestaande uit Brazilië, Argentinië, Uruguay en Paraguay, was het centrum van die regionale integratie. Chili en Bolivia zijn inmiddels associate members en in 1998 heeft Mercosur een framework agreement met de landen rond de Andes gesloten, dit alles met als uiteindelijke doel een South American Free Trade Agreement (SAFTA). 4 Begin jaren negentig had het er ook wat de inter-Amerikaanse betrekkingen betrof veelbelovend uitgezien. De Berlijnse Muur was gevallen en er was een nieuwe Amerikaanse president. Dit betekende een nieuwe kans op een genormaliseerde Amerikaanse regiopolitiek. Bush senior leek zeker een belofte. Zijn Midden-Amerikabeleid was bijvoorbeeld veel pragmatischer dan dat van zijn voorganger Reagan. Tevens kwam Bush met de blauwdruk voor de NAFTA en introduceerde hij het Enterprise for the Ameri cas Initiative.5 In 1993 trad Clinton aan als president. De hoop was dat hij het karwei waar Bush aan begonnen was af zou maken. Clinton had bij zijn aantreden beloofd een vrijhandelszone van Alaska tot Tierra del Fuego te creëren (Free Trade Area of the Americas, FTAA). Daarmee zou Latijns-Amerika volwaardig mee kunnen spelen in de globaliserende wereld. Zoals hiervoor al is gebleken hadden de Latijns-Amerikaanse landen er veel aan gedaan om van hun kant de voorwaarden voor een FTAA te scheppen. Clinton kwam echter niet verder dan een vrijhandelsovereenkomst met Mexico die uiteindelijk tot de NAFTA heeft geleid. Deze overeenkomst tussen Canada, de Verenigde Staten en Mexico staat inmiddels als een huis, maar de beloofde uitbreiding ervan is uitgebleven. Weliswaar zijn de Verenigde Staten al sinds 1994 in onderhandeling met Chili over toetreding, maar t ot op de dag van vandaag heeft die toetreding niet plaatsgevonden. Vooral binnen het Ameri kaanse Congres is een hoop weerstand te vinden tegen uitbreiding van de NAFTA. Lang niet alle Congresleden zijn overtuigd van de voordelen van uitbreiding. Zoals al eerder aangegeve n richten de Verenigde Staten zich liever op de eveneens opkomende Aziatische markt. Wat dit alles voor Latijns-Amerika nog erger heeft gemaakt is het feit dat zowel Bush senior als Clinton en Bush junior alledrie in enige vorm nog een sterk staaltje ouderwetse unilaterale regiopolitiek hebben laten zien. De Amerikaanse invasie in Panama, onder het presidentschap van Bush senior, stuitte in de regio op grote weerstand en riep herinneringen op aan Reagans slechtste dagen. Ook Bush' militaristische aanpak van de war on drugs werd in de regio bepaald niet positief ontvangen. En de aanpak van de oorlog tegen de drugs is onder Clinton en Bush junior nauwelijks veranderd, ondanks de tegenvallende resultaten van de Amerikaanse militaire aanpak va n de drugsproblematiek. Kortom, ondanks de Latijns-Amerikaanse pijn en moeite en de daarui t voortgekomen liberalisering en regionale integratie zien de Vereni gde Staten de regio niet als een erg interessante handelspartner. Daarbij vertonen de Amerikanen bij tijd en wijle nog steeds de neiging om unilateraal in te grijpen als zij dat nodig achten. Latijns-Amerika zou in het licht van het hiervoor geschetste dus wel een tegenwicht tegen de Verenigde Staten kunnen gebruiken. Europa bijvoorbeeld. Europa en Latijns-Amerika: 'too little too late' De Latijns-Amerikaanse markt lijkt in ieder geval een aantrekkelijke markt voor de EU. Het is belangrijk voor Europa om niet achter te blijven bij de handelsexpansie van de Verenigde Staten en Japan, zeker in het licht van de toegenomen concurrentie tussen de Verenigde Staten en Europa. Latijns-Amerika vormt een van de groeimarkten waar Europa expansie zou kunnen zoeken. Daarbij is de wederzijdse handel tussen Latijns-Amerika en de
3
Europese Unie in de jaren negentig flink gegroeid. Zo is de handel met Mercosur verdrievoudigd. De EU is voor Latijns-Amerika zeker van belang. Inmiddels is de Unie voor negen landen in de regio de belangrijkste handelspartner, tegenover elf voor de Verenigde Staten. Een kwart van de handel van Chili en de Mercosur-landen vindt plaats met de Europese Unie, tegenover 20 procent met de Verenigde Staten. 6 De Europese Unie is voor Latijns-Amerika om meer redenen een aantrek kelijke partner. Immers, ondanks de regionale inspanningen verlopen de onderhandelingen voor een FTAA vooralsnog bijzonder stroef. De regio zal dus ondertussen zoveel mogelijk naar alternatieven moeten zoeken. Een tegenwicht tegenover de Verenigde Staten is daarbij natuurlijk nooit weg. De regio hoopt verder via handelsovereenkomsten met de Europese Unie een interessanter investeringsgebied te worden voor Europese ondernemers en hoopt tevens de export naar de Europese Unie te kunnen vergroten. Er vindt ook zeker toenadering plaats tussen de Europese Unie en Latijns-Amerika. De Europese Unie heeft gekozen voor een benadering per subregio. De Caribische staten en de landen rond de Andes (Peru, Bolivia en Colombia) ontvangen ontwikkelingshulp en worden gezien als eventuele toekomstige onderhandelingspartners. Mexico, Argentinië, Chili en Brazilië worden als volwaardige onderhandelingspartners gezien. Deze landen zijn tezamen dan ook goed voor 75 procent van de regionale export naar de Europese Unie en voor 78 procent van de regionale import uit de EU.7 Mexico was het eerste land waarmee de Unie in 1999 daadwerkelijk een vrijhandelsovereenkomst sloot. Tijdens een topconferentie in Rio de Janeiro in juni 1999 startten de EU, Chili en de Mercosurlanden onderhandelingen om tot geleidelijke handelsliberalisatie te komen. 8 Echter, de titel van deze paragraaf is niet voor niets 'too little too late’. Ondanks de duidelijke toename van Europese activiteit in Latijns-Amerika is het stadium waarin de onderhandelingen tussen deze twee actoren zich bevinden niet te vergelijken met het stadium waarin de FTAA zich bevindt, zelfs ondanks het feit dat die onderhandelingen bijzonder moeizaam verlopen. De insteek is al heel anders. De Europese Unie onderhandel t met landen afzonderlijk, of met een groepje als Mercosur, maar streeft geen totale vrijhandelszone met Latijns-Amerika na. En dat is uiteindelijk wel het doel van de FTAA, ook al is het nog maar de vraag of het daar ook daadwerkelijk van zal komen. De Europese Unie mag dan voor negen landen in de regio de belangrijkste handelspartner zijn, maar voor de EU is de handel met de regio nog altijd niet van substantiële betekenis.9 Voor de Europese Unie is uitbreiding van de banden met Latijns-Amerika in het licht van de ontwikkelingen aldaar zeker interessant, maar het heeft geen prioriteit. Bovendien zijn er een aantal welhaast onoverkomelijke twistpunten. Zo zouden de Latijns-Amerikaanse landen graag zien dat de Europese Unie haar landbouwmarkt toegankelijker maakt. De EU wil hier echter niets van weten en beperkt de discussies liever tot het slechten van industriële nontarifaire handelsbelemmeringen.10 De Europese Unie richt zich daarnaast veel meer op uitbreiding in de eigen regio. De verdere integratie binnen de EU zelf, alsmede het uitbouwen van de banden met Mi dden- en Oost-Europa en met overige Europese niet-EU-landen als Zwitserland, worden door de Unie veel belangrijker geacht dan verdere uitbouw van de relatie met Latijns-Amerika. Latijns-Amerika: speelbal in de transatlantische driehoek? Sinds de jaren tachtig is in Latijns-Amerika een hoop ten goede veranderd. Toch is in het citaat aan het begin van paragraaf twee ook onvrede en teleurstelling te lezen. Ondanks de inspanningen van velen in de regio zijn de Latijns-Amerikaanse landen nog lang niet waar zij nu, aan het begin van het derde millennium, hadden willen zijn. Voor een deel is dat een gevolg van binnenlandse problemen. Een democratiseringsproces bijvoorbeeld, zoals de meeste landen in de regio dat de afgelopen twee decennia hebben doorlopen, is nu eenmaal
4
een moeizaam proces met veel valkuilen. Zo is de van oudsher grote invloed van het leger in deze staten niet zomaar terug te dringen. Ook de economische ontwikkeling van de meeste staten laat nog te wensen over, ondanks wat allemaal bereikt is. De Braziliaanse economische crisis in de tweede helft van de jaren negentig en de huidige crisis in Argentinië tonen aan dat, ondanks de sprongen voorwaarts die gemaakt zijn , er nog steeds structurele zwakheden bestaan in de regionale economie. Latijns-Amerika is een typische groeimarkt, met alle kenmerken (lees: zwakheden) die daarbij horen. Voor haar overleven is deze markt afhankelijk van goede aansluiting bij de westerse wereld. Echter, voor de voormalige kolonisator van Latijns-Amerika, Europa, is de regio niet meer dan een redelijk aantrekkelijke groeimarkt. Latijns-Amerika wordt door de Europeanen lang niet zo belangrijk geacht als het eigen continent. Europa lijkt niet de markt waarop LatijnsAmerika bij het zoeken naar aansluiting bij de westerse wereld haar hoop moet vestigen. De Verenigde Staten, de hegemon van weleer, is wat dat betreft altijd nog een aantrekkelijker partner. De FTAA is, hoe stroef en misschien zelfs uitzichtloos de onderhandelingen ook verlopen, nog altijd in een veel verder stadium dan de onderhandelingen met Europa. De band tussen beide is de afgelopen anderhalve eeuw ook veel hechter geweest. Ook al is de wederzijdse geschiedenis van de Verenigde Staten en Latijns-Amerika er een met veel haken en ogen, naast de Amerikaanse hegemonie loopt ook de wederzijdse verwevenheid als een rode dra ad door de geschiedenis. Echter, LatijnsAmerika is altijd afhankelijker van de Verenigde Staten geweest dan andersom. Ook nu; zonder de Verenigde Staten zou Latijns-Amerika de boot wel eens kunnen missen. Latijns-Amerika is in de afgelopen dertien jaar veel minder dan in de afgelopen 510 jaar speelbal van wie dan ook geweest. De regio wil niet langer slachtoffer zijn en heeft het heft in eigen hand genomen. Het pijnlijke liberaliseringsproces en de politieke omwentelingen hebben de regio zelfstandiger, zelfbewuster en welvarender gemaakt dan ooit. Maar juist nu dit alles is bereikt, blijkt de afhankelijkheid van de beide westerse overheersers van weleer opnieuw. Drs. L. van Koppen studeerde Internationale Betrekkingen aan de Universiteit Utrecht. Zijn doctoraalscriptie had als onderwerp de relatie tussen de VS en Latijns-Amerika in de afgelopen twintig jaar.
Noten 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
D. Gompert, 'US-EU economic relations: a vision of global co-leadership', in: Atlantisch Perspectief, 2000 (nr. 7-8), p. 19. J. Rood,' Transatlantic economic relations in a new era', in: P. van Dijck en G. Faber (ed.), The external dimension of the European Union, Den Haag 2000, p. 184. P. Hakim,' The uneasy Americas', in: Foreign Affairs, March-April, p. 46. P. van Dijck,' Meeting Asia and Latin America in a new setting', in: P. van Dijck en G. Faber (eds.), The external dimension of the European Union, Den Haag 2000, p. 303 L.E. Kjonnerod (ed.), Evolving U.S. strategy for Latin America and the Caribbean, Washington 1992, p. 13. J.J. Schott en B. Oegg, 'Europe and the Amer icas: toward a TAFTA-South?’, in: World Economy, 24(6) June 2001, p. 752. V. Ventura Dias, 'Managing access to markets: the EU and Latin America', in: P. van Dijck en G. Faber (eds.), The external dimension of the European Union, Den Haag 2000, p. 320. J.J. Schott en B. Oegg, p. 748. Idem, p. 752. Idem, p. 748.
5
