Sofie Verhoeven
Inhoudsopgave A. DE START VAN HET EUROPEES INTEGRATIEPROCES
3
1. A. B. C. 2. A. B. C. D.
3 3 3 4 5 5 5 6 7
DE EERSTE INITIATIEVEN TOT EUROPESE SAMENWERKING MARSHALL-‐PLAN OEES EN OESO BENELUX DE RAAD VAN EUROPA OPRICHTING VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN DE VERKLARING VAN SCHUMAN EN DE EGKS DE EUROPESE DEFENSIEGEMEENSCHAP EN EUROPESE POLITIEKE GEMEENSCHAP EURATOM EEG
B. VERDIEPING VAN HET EUROPEES INTEGRATIEPROCES 1. A. B. 2. 3. 4. 5. 6. A. B. C.
VAN EUROPESE GEMEENSCHAPPEN NAAR EUROPESE UNIE 9 DE EUROPESE AKTE: VAN GEMEENSCHAPPELIJKE MARKT NAAR INTERNE MARKT 9 SAMENWERKING BUITEN HET KADER VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 10 HET VERDRAG BETREFFENDE DE EUROPESE UNIE (VERDRAG VAN MAASTRICHT) 12 HET VERDRAG VAN AMSTERDAM 14 HET VERDRAG VAN NICE 15 DE EUROPESE CONVENTIE EN HET VERDRAG TOT VASTSTELLING VAN EEN GRONDWET VOOR EUROPA 16 HET VERDRAG VAN LISSABON 17 ALGEMEEN 17 DE BELANGRIJKSTE VERNIEUWINGEN 17 EVOLUTIES NA HET VERDRAG VAN LISSABON 21
9
2
Europees Recht A. De start van het Europees integratieproces 1. De eerste initiatieven tot Europese samenwerking A. Marshall-‐plan OEES en OESO Het Marshall-‐plan was een Amerikaans initiatief en beoogde de reconstructie van de Europese economie na WOII. Dit vereiste samenwerking en coördinatie tussen de Europese landen, in ruil voor financiële steun van Amerika. Om dit te verwezenlijken werd in 1948 de intergouvernementele OEES opgericht, deze werd in 1961 omgevormd tot de OESO, deze verloor zijn strikt Europese dimensie omdat landen zoals de VS, Australië en Japan ook lid waren. Het had dus met andere woorden een breder actiegebied. De OESO was boven dien niet supranationaal en moest dus bekeken worden als een klassieke internationale organisatie die geen bindende juridische besluiten aan haar leden kan opleggen. Tegenwoordig is de werking van de OESO belangrijk omwille van de kwaliteit van haar jaarlijkse economische studies en vele rapporten, via deze studies/rapporten wordt het nationaal politiek en economisch beleid van de betrokken landen beïnvloed. De OESO is bovendien ook actief op het terrein van de strijd tegen belastingparadijzen. DOEL ! met zoveel mogelijk landen tot OESO-‐overeenkomsten komen voor belastingen op inkomen en kapitaal. B. BENELUX De Benelux werd in 1944 opgericht als een douane-‐unie met als doel het vrij verkeer van personen, goederen en diensten te realiseren. In 1958 ondertekenden de drie landen het verdrag tot instelling van een Economische Unie. Het Benelux-‐initiatief vervulde derhalve een belangrijke avant-‐garde-‐functie binnen het communautaire integratieproces. In 2008 werd er een nieuw Benelux-‐Verdrag ondertekend dat o.a. voorziet in een versterkte samenwerking inzake justitie en binnenlandse zaken. Dit verdrag is in werking getreden op 1 januari 2012.
3
C. De Raad van Europa Op het congres van Den Haag in 1949 werd de basis gelegd voor de oprichting van de Raad van Europa. De Raad omvat thans 47 lidstaten, de oorspronkelijke initiatiefnemers waren het VK, België, Nederland, Luxemburg, Italië, Frankrijk, Ierland, Denemarken, Noorwegen en Zweden. Enkele maanden na de ondertekening zouden andere landen worden uitgenodigd om lid te worden. Op dit ogenblik zijn Wit-‐Rusland en Kosovo de enige landen in Europa die geen deel uitmaken van de Raad van Europa. Bevoegdheden: de belangrijkste bevoegdheid is de bescherming van de rechten van de mens, de Raad heeft echter weinig directe beslissingsbevoegdheid: de lidstaten moeten de beslissingen immers eerst in hun eigen rechtssysteem incorporeren. Het blijft derhalve een INTERGOUVERNEMENTELE ORGANISATIE In 1950 kwam het EVRM tot stand en werd ondertekend in Rome, daarom wordt het ook soms het Verdrag van Rome genoemd. Het Europese Hof moet ook goed onderscheiden worden van het Hof van Justitie van de EU: EHRM HVJ van de EU Wat?
Zetel?
Doel?
Geen EU-‐instelling Straatsburg Garanderen en beschermen van de fundamentele rechten en vrijheden van de mens
EU-‐instelling
Luxemburg
Ziet toe op een coherente toepassing en naleving van de Europese wetgeving.
De Unie treedt toe tot het EVRM en in 2010 zijn de eerste officiële besprekingen over deze toetreding begonnen. De Raad van Europa en de Europese commissie bereikte in 2013 een akkoord inzake de toetreding van de EU tot het EVRM. Het ontwerpakkoord ligt momenteel voor bij het Hof van Justitie van de EU. De Raad van Europa mag ook niet verward worden met de Europese Raad, deze Raad is een instelling van de EU die minstens tweemaal per jaar samenkomt en bestaat uit de Staatshoofden en Regeringsleiders van de lidstaten. De Raad van Europa is daarentegen een internationale organisatie met zijn eigen instellingen (= EHRM, Comité van ministers, de Parlementaire vergadering, Commissaris voor de mensenrechten, …) die ook los staan van de instellingen van de EU.
4
2. Oprichting van de Europese Gemeenschappen A. De Verklaring van Schuman en de EGKS Minister Schuman was een Frans politicus en minister van Buitenlandse Zaken, samen met Jean Monnet wordt hij beschouwd als de grondlegger van de EU. Na WOII wouden ze de meest vitale en strategische industrietakken ( = steenkool, staal en ijzer) van Frankrijk en Duitsland onder supranationaal gezag brengen, d.w.z. dat de instellingen besluiten konden nemen die binden waren voor de lidstaten. Het doel was om via een economische integratie een oorlog in Europa in de toekomst te vermijden. In 1951 werd daarom te Parijs het Verdrag tot de oprichting van de EGKS ondertekend tussen Frankrijk, Duitsland, Italië en de Benelux-‐landen. Het verdrag voorzag in de oprichting van : • Een Hoge Autoriteit, samengesteld uit onafhankelijke experten • Een Raad van Ministers met vertegenwoordigers van de lidstaten • Een Gemeenschappelijke vergadering, samengesteld uit vertegenwoordigers van de nationale parlementen • Een Hof van Justitie voor toezicht op de eerbiediging van het recht bij de uitleg en toepassing van het Verdrag Deze structuur werd later grotendeels overgenomen door de EEG. De organisatie was onmiddellijk een succes ten gevolge van de naoorlogse dynamische atmosfeer van heropbouw; de hoge vraag naar kolen en staal en een competent beleid, dat evenwel reeds snel geconfronteerd werd met crisissen op de kolen-‐ en stalenmarkt. In 2002 werd de EGKS opgeheven, na een bestaan van 50 jaar. B. De Europese Defensiegemeenschap en Europese Politieke Gemeenschap In 1950 stelde de Franse Minister, René Pleven, voor om een Europees leger op te richten. Hierdoor zou West-‐Duitsland zich kunnen verdedigen tegen de dreigingen uit de Sovjet-‐Unie zonder een eigen leger te moeten oprichten. ( = Het Pleven Plan ) Dit plan vormde de basis voor de ondertekening van het Verdrag tot de oprichting van de EDG in 1952 tussen de 6 EGKS lidstaten. Om het buitenlands beleid van de lidstaten te coördineren werd tevens de oprichting van een EPG voorgesteld. Deze initiatieven waren zeer ambitieus en raakte het hart van de nationale soevereiniteit, mede om die reden weigerde de Franse Assemblée het oprichtingsverdrag van de EDG goed te keuren, hoewel de andere 5 lidstaten dit wel hadden gedaan. Ten gevolge hiervan sneuvelde ook het EPG waarvan de EDG de voornaamste pijler was.
5
Als reactie op deze mislukking werd de samenwerking in Europa meer pragmatisch aangepakt, de klemtoon werd gelegd op verdere sociaal-‐economische integratie. De toenmalige Nederlandse Minister van Buitenlandse Zaken (Beyen) heeft in de Conferentie van Messina uiteengezet dat een volledige economische samenwerking nodig was en niet enkel op het vlak van kolen en staal. (= algemene integratie) Hij stelde voor om een Europese gemeenschappelijke markt te creëren met een coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten. Anderen, zoals Jean Monnet, pleitten daarentegen voor een stapsgewijze integratie per economische sector. (= sectorale integratie) De Ministers van Buitenlandse Zaken besloten tijdens de conferentie tot de oprichting van een Comité van regeringsverantwoordelijken onder leiding van Spaak. Het Comité moest een verslag voorbereiden over de oprichting van de gemeenschappelijke Europese markt. Dit leidde tot het Spaak-‐rapport, dat de grondslag vormde voor een intergouvernementele conferentie welke op zijn beurt leidde tot de ondertekening van het Verdrag tot oprichting van de EEG en het EURATOM-‐verdrag in 1957 te Rome. Ze worden ook wel de Verdragen van Rome genoemd. C. EURATOM Voor de sector kernenergie werd een apart verdrag gesloten door de EGKS-‐leden: het Verdrag tot de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. Het verdrag is in 1958 in werking getreden. Het is tevens een zeer technisch verdrag en beoogt bij te dragen tot de totstandkoming/ontwikkeling van de Europese kernenergie-‐ industrie. Bij het opstellen van het verdrag werd een snelle evolutie in de sector verwacht (er bestond een euforisch geloof dat kernenergie de energiebron van de toekomst was). Het EURATOM werd voor een onbepaalde tijd gesloten en werd nooit fundamenteel gewijzigd. Alle landen die toetreden tot de EU worden bovendien automatisch lid van EURATOM.
6
D. EEG Dit verdrag trad in werking in 1958 en had als centrale doelstelling de totstandkoming van een gemeenschappelijke markt. Gemeenschappelijke markt moet onderscheiden worden van een douane-‐unie en een vrijhandelszone: Vrijhandelszone Douane-‐Unie Gemeenschappelijke markt Afschaffing van douanetarieven en quota tussen de LS van een vrijhandelsakkoord, ze blijven Wat? wel vrij om hun eigen douanetarieven en handelsbeleid te hanteren t.a.v. producten die afkomstig zijn van buiten de vrijhandelszone
EVA of EFTA
LS hanteren een gemeenschappelijk extern douanetarief, alle goederen die de douanegrens gepasseerd zijn bevinden zicht daardoor in vrij verkeer, onafhankelijk hun oorsprong.
De afschaffing van alle belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer/de nationale markten verenigen tot één enkele markt die de omstandigheden van een binnenlandse markt zoveel mogelijk benadert.
Het EEG-‐Verdrag omvatte bepalingen omtrent het vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal (= de 4 economische vrijheden) met als doel dat alle productiefactoren binnen de gemeenschappelijke markt kunnen worden ingezet op hun economisch meest efficiënte locatie. Het Verdrag voorzag eveneens in de bevoegdheid voor het voeren van een gezamenlijk beleid in diverse sectoren en in regels die de vrije concurrentie tussen ondernemingen in een eengemaakte economische ruimte moesten garanderen (= mededingingsregels). De gemeenschappelijke markt zou geleidelijk aan tot stand worden gebracht gedurende een overgangsperiode van 12 jaar ( ! 3 etappes van 4 jaar). Aangezien het EEG in werking is getreden in 1958 liep deze overgangsperiode af in 1970. In 1960 verenigen een aantal Europese landen zich in een Europese Vrijhandelsassociatie als alternatief voor en reactie op de oprichting van de EEG. Tot de stichtende leden behoren Zwitserland, Zweden, Oostenrijk, Noorwegen, Denemarken, Portugal en het VK, later zijn Finland, IJsland en Liechtenstein ook nog toegetreden. Doel = vrijhandelszone ( zie supra) Sommige landen van de EFTA zouden verzoeken om EU-‐lid te worden terwijl de resterende EFTA nauwe juridische banden met de Unie ontwikkelde. Met het fusieverdrag van 1965 kregen de EGKS, EURATOM en de EEG een gemeenschappelijke institutionele structuur, ook al bleven het juridisch gezien drie afzonderlijke organisaties.
7
AFLOOP:
• •
•
De EEG zou uitgroeien tot de belangrijkste pijler van het Europese integratie proces. De sector kolen kwam eind de jaren 50 en nog meer in de jaren 60 in een zware crisis terecht waardoor heel wat mijnen moesten sluiten. De sector staal onderging voor een deel hetzelfde lot wegens wereldconcurrentie en diende drastisch te moderniseren. De sector kernenergie kende aanvankelijk een expansie, maar moest om verschillende redenen aan belang inboeten.
De ontwikkeling van het Europese integratieproces verliep in de volgende decennia volgens 2 krachtlijnen: 1) Pogingen werden ondernomen om dit proces te verstevigen en te verdiepen door o.a. de verwezenlijking van het Interne Markt programma, de ondertekening van de Europese Akte, de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht, het Verdrag van Amsterdam, het Verdrag van Nice, de (mislukte) poging via het Verdrag tot vaststelling van een Europese Grondwet en uiteindelijk het Verdrag van Lissabon. 2) Veel Europese staten die niet behoorden tot de stichtende leden van de EEG wensten lid te worden van de Europese Gemeenschap, later de EU, wet heeft geleid tot uitbreidingen. Het zijn deze ontwikkelingen die aanleiding hebben gegeven tot de belangrijkste wijzigingen van de basisverdragen.
8
B. Verdieping van het Europees integratieproces 1. Van Europese Gemeenschappen naar Europese Unie
A. De Europese Akte: van Gemeenschappelijke Markt naar Interne Markt Ondanks het feit dat het EEG-‐Verdrag een overgangsperiode van 12 jaar voorzag voor de realisatie van de gemeenschappelijke markt, was deze in 1970 maar gedeeltelijk verwezenlijkt. De vorming van een douane-‐unie in 1968 was wel een feit, maar er was nog steeds geen sprake van een volwaardige gemeenschappelijke markt. De aanpassing van wetgeving vergde veel tijd omdat alle LS hun toestemming moesten geven (met eenparigheid van de stemmen). Ook de economische crisis van de jaren 70-‐80 zorgde voor problemen. In 1985 werd Jacques Delors voorzitter van de Europese Commissie, hij heeft samen met de nieuwe commissieploeg belangrijke dynamische impulsen aan het Europees integratieproces gegeven. Hij heeft het Witboek over de voltooiing van de interne markt aangenomen als officieel werkprogramma van de nieuwe commissie. Hierin stonden 297 maatregelen die ervoor moesten zorgen dat de interne markt voltooid was tegen 1992. Het concept interne markt werkt gedefinieerd als een ruimte zonder binnengrenzen gebaseerd op de 4 economische vrijheden (! vrij verkeer van goederen, diensten, personen, kapitaal). Om die doelstellingen te verwezenlijken moesten de technische/ materiële/fiscale belemmeringen opgeheven worden: • Technische = verschillen in reguleringen van het economische leven tussen de lidstaten die de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden • Materiële = fysieke controles op goederen en personen aan de binnengrenzen van de Unie (! meest zichtbare obstakels voor de interne markt) • Fiscale = Heffingen van BTW, accijnzen en hun weerslag op de tussenstaatste handel. De doelstellingen bleken echter moeilijk haalbaar binnen het kader van de bestaande verdragen, daarom werden zij een eerste maal gewijzigd door de Europese akte, ook wel de Eenheidsakte genoemd. De Eenheidsakte is ondertekend in 1986 en is in werking getreden in 1987, de interne markt werd via deze akte verbonden met de datum 31 december 1992, en kreeg een stevige juridische basis. Er werd een wetgevend kader gecreëerd dat het nemen van communautaire besluiten diende te vergemakkelijken. De belangrijkste wijziging van het EEG-‐Verdrag is ongetwijfeld de introductie van artikel 100 A (huidig art. 144 VWEU), waardoor een afwijking van de unanimiteitsregel mogelijk is om zo richtlijnen te nemen inzake onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de LS die in het kader van de voltooiing van de interne markt noodzakelijk waren.
9
In de Europese Akte werd bovendien een juridische definitie gegeven van de interne markt. In het EEG-‐Verdrag werd immers artikel 8A (huidig art. 26 VWEU) toegevoegd dat de interne markt omschrijft als “een ruimte zonder binnengrenzen, waarin het vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van dit verdrag”. Daarenboven kreeg de EEG meer bevoegdheden op o.a. het vlak van onderzoek en milieu, en de lidstaten beloofden om in het kader van de Europese Politieke Samenleving met elkaar overleg te plegen over ieder vraagstuk van buitenlands beleid dat een invloed had op de veiligheid van de lidstaten ( ! de voorloper van het GBVB). De Europese Gemeenschappen hadden bijgevolg niet langer enkel aandacht voor de economische productiefactoren. Op basis van de Europese Akte werd ook de Europese Raad opgericht en kregen de conferenties of topontmoetingen van staats-‐ en regeringsleiders een officieel karakter. Ook werden de bevoegdheden van het Europees parlement uitgebreid, zij moesten namelijk hun toestemming geven bij nieuwe toetredingen tot de Unie. Tot slot werd er ook de basis gelegd voor de oprichting van een Gerecht van eerste aanleg, dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen moest bijstaan. B. Samenwerking buiten het kader van de Europese Gemeenschappen Buiten het formele kader van de EG-‐verdragen werden ook belangrijke stappen gezet in het Europees integratieproces, we kunnen 3 initiatieven onderscheiden: 1) Fouchet-‐Plan = Charles de Gaulle stelde in de jaren 60 voor om een politieke unie te vormen waardoor Europa zich in de Koude Oorlog onafhankelijk zou kunnen stellen van de VS. Dit waren m.a.w. plannen om het buitenlands-‐ en veiligheidsbeleid te versterken. Christian Fouchet werkte dit plan uit. In tegenstelling tot het EDG en het EPG ging Fouchet uit van een sterk intergouvernementele1 benadering. Dit plan werd echter nooit ten uitvoer gebracht wegens tegenkanting van de kleinere lidstaten. Het idee achter het Fouchet-‐plan werd toch niet helemaal aan de kant geschoven, in 1970 werd het Rapport Davignon goedgekeurd dat voorstelde om halfjaarlijkse bijeenkomsten tussen de ministers van buitenlandse zaken te organiseren. Zo ontstond de Europese Politieke Samenwerking (EPS) die lidstaten moest toelaten om hun standpunten over de grote int’le vraagstukken te coördineren. Alle beslissingen binnen de EPS werden genomen bij consensus en hadden geen juridische implicaties onder het Gemeenschapsrecht 1 is een samenwerkingsverband, waarbij de nationale regeringen van de deelnemende landen elke beslissing moeten goedkeuren
10
2) Rapport Werner = Er werd een voorstel gelanceerd om de pas ingestelde douane-‐ unie om te vormen tot de EMU. Op de top van Den Haag in 1969 belastten de Staatshoofden en Regeringsleiders van de EEG-‐lidstaten een commissie onder leiding van de Luxemburgse premier, Pierre Werner met de taak om hiervoor een concreet plan uit te werken. Het Rapport Werner stelde een stapsgewijze benadering voor, deze gebeurde in 3 stappen: • Ten eerste de oprichting van een Europees wisselkoersmechanisme, dit impliceerde dat de waardeschommelingen tussen de nationale munten van de EEG-‐lidstaten beperkt werden tot max. 2.25%. Door de oliecrisis in de jaren 70 werd het Werner-‐Plan uitgesteld en moesten meerdere landen het Europees wisselkoersmechanisme verlaten. • Ten tweede werd in 1978 werd een nieuwe stap gezet door de invoering van European Currency Unit (ECU) als rekeneenheid voor het wisselkoersmechanisme. De tweede oliecrisis van 1979 en meningsverschillen over de verder te nemen stappen vertraagden de evoluties in de richting van een EMU. Dit zou pas verder vorm krijgen na de hereniging van Duitsland in 1990 en na de noodzakelijke aanpassingen aan het juridisch kader met het Verdrag van Maastricht. • Ten derde werd buiten het institutioneel kader van de Gemeenschappen gewerkt aan een versterkte samenwerking op het vlak van justitie en binnenlandse zaken, de lidstaten tekenden ook overeenkomsten i.v.m. politiële en justitiële samenwerking inzake strafzaken en gerechtelijke samenwerking in burgerlijke zaken.
3) De Schengenakkoorden (1985-‐1990) = het was een intergouvernementeel initiatief van de Benelux-‐landen, Frankrijk en Duitsland dat beoogde een voorbeeldfunctie te vervullen. Door personen en goederencontroles aan de binnengrenzen van de Schengen-‐lidstaten op te heffen, hoopten deze staten concreet gestalte te geven aan het vrij verkeer van personen. Tegelijk werden de controles aan de buitengrenzen van de Schengenzone verscherpt en gemeenschappelijk regels opgelegd voor de toekenning van visa aan ‘derdelanders’ die minder dan drie maanden op het grondgebied van de betrokken landen verblijven. Om misbruiken tegen te gaan werd een systeem van informatie-‐uitwisseling en samenwerking tussen de politiële en gerechtelijke overheden uitgewerkt. Via de conventie van Dublin (1990) werd de eerste stap gezet naar een gemeenschappelijk asielbeleid. Deze overeenkomt introduceerde het principe dat voor elke asielaanvraag één lidstaat verantwoordelijk is, dit om te vermijden dat asielzoekers opeenvolgende aanvragen in de verschillende lidstaten doen. De limieten van deze initiatieven werden snel duidelijk. Ze kwamen namelijk tot stand buiten het formeel juridisch kader van de EG en daardoor traden de intergouvernementele overeenkomsten pas in werking na ratificatie door elke lidstaat. Bovendien moesten vaak nieuwe institutionele structuren worden gecreëerd.
11
Door opeenvolgende wijzigingen aan de Gemeenschapsverdragen werden de verschillende initiatieven dan ook geleidelijk aan samengebracht binnen één juridische structuur, de EU. Ten gevolge van deze verdieping van het Europees integratieproces en de uitbreiding van het aantal lidstaten werd ook een sterke differentiatie onvermijdelijk. Verschillende spelregels gelden voor verschillende beleidsdomeinen. Zo zijn er specifieke bepalingen voor het GBVB en nemen niet alle lidstaten deel aan alle vormen van integratie. Dit is bijvoorbeeld het geval m.b.t. de EMU en het Schengen-‐acquis
2. Het Verdrag betreffende de Europese Unie (Verdrag van Maastricht)
Het Verdrag is tot stand gekomen in een atmosfeer van onzekerheid in Europa. Naast deze externe factoren lagen GBVB (2) ook interne factoren aan de basis van dit Verdrag. De EGKS/ lidstaten wensten de vooruitgang van de Europese Akte JBZ EEG/ verder te zetten. Door middel van Intergouvernementele EURATO (3) Conferenties in 1990-‐1991 werd gepoogd op de nieuwe M (1) toestand in te spelen. Uiteindelijk zou tijdens de Europese Europese Raad van Maastricht in 1991 een akkoord worden bereikt Unie: gemeenschap over het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarvan pelijke beginselen de tekst uiteindelijk ook formeel en plechtig werd ondertekend op 7 februari 1992 te Maastricht. De ratificatie van dit Verdrag verliep niet zonder moeilijkheden, maar uiteindelijk werd het Verdrag toch overal geratificeerd en trad het in werking op 1 november 1993. Door dit Verdrag werd ook de EU opgericht, deze kwam niet in de plaats van de vroegere Europese Gemeenschappen, maar er bovenop. De nieuwe structuur was gebaseerd op een aantal gemeenschappelijk beginselen en drie pijlers. Het Unieverdrag overkoepelde dus ten eerste de drie Gemeenschapsverdragen en bond ze samen tot een eerste pijler van de EU, daarnaast werd het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid als opvolger van de EPS en samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse Zaken ingevoerd. De drie pijlers delen hetzelfde institutioneel kader maar er was geen sprake van eenvormige besluitvormingsprocedures en rechtsinstrumenten. De 3 pijlers: 1) Communautaire/supranationale pijler = lidstaten oefenden hun soevereiniteit gezamenlijk uit via ‘de communautaire methode’, d.w.z. voorstel door de Europese commissie, goedkeuring daarvan door de Raad en het Europese parlement en toezicht op de naleving ervan door het Hof van Justitie. Het verdrag van Maastricht voorzag, net als de Europese Akte, in een uitbreiding van de besluitneming met gekwalificeerde meerderheid in de Raad.
12
2) Intergouvernementele pijlers = intergouvernementeel besluitvormingproces waarbij de meeste besluiten met eenparigheid gesloten worden. De commissie en het Europese Parlement speelden hier een bescheiden rol en het Hof van Justitie was op dit terrein niet bevoegd. 3) Idem 2
Ook op het vlak van de rechtsinstrumenten waren er belangrijke verschillen tussen de pijlers. In het kader van het GBVB werden gemeenschappelijke standpunten en optredens aangenomen en onder de derde pijler (kader)besluiten en overeenkomsten. In tegenstelling tot de verordeningen, richtlijnen en beschikkingen die werden aangenomen onder de eerste pijler waren de rechtsgevolgen van deze instrumenten veel beperkter. Het verdrag van Maastricht wijzigde de communautaire basisverdragen op een aantal punten. Zo werd het Verdrag tot oprichting van de EEG omgevormd tot het Verdrag tot oprichting van de EG, het EEG-‐Verdrag werd dus het EG-‐Verdrag. Ook kreeg deze EG een aantal nieuwe bevoegdheden op het valk van onderwijs, beroepsopleiding, cultuur en consumentenbescherming. Ook de invoering van een EMU, een muntunie, werd verzien. Criteria voor één enkele munt, alsook de oprichting van een Europese Centrale Bank (ECB), die moest zorgen voor de stabiliteit van de munt, werden voorzien. Het Verdrag onderscheidde vijf ‘convergentiecriteria’, ook wel de Maastrichtcriteria genoemd, om te bepalen wanneer een EU-‐lidstaat klaar zou zijn voor de invoering van de euro: • Stabiele prijzen: inflatie mag niet meer dan 1,5 procentpunt hoger zijn dan het percentage in de drie EU-‐landen met de laagste inflatie van de vorige jaren. • Begrotingstekort: dit moet doorgaans minder bedragen dan 3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). • Schuldenlast: de nationale schuld mag niet meer bedragen dan 60% van het BBP, maar een land met een hoger schuldniveau kan toch de euro invoeren mits het schuldniveau gestaag daalt. • Rentevoeten: de langetermijnrente mag niet meer dan 2 procentpunten liggen boven het percentage in de drie EU-‐landen met de laagste inflatie in het voorgaande jaar. • Stabiele wisselkoers: de wisselkoers van de nationale munt moet twee jaar binnen vooraf vastgestelde marges zijn gebleven. De euro werd giraal ingevoerd in 1999 en in 2002 als munt-‐ en papiergeld. Drie EU-‐lidstaten behielden hun nationale munt (Denemarken, VK en Zweden) terwijl de landen die later tot de Unie zouden toetreden pas geleidelijk aan de euro invoerden.
13
Een van de grootste vernieuwingen van het Verdrag is ongetwijfeld de invoering van het principe van het principe van Europees burgerschap, dat een aanvulling op het nationale burgerschap vormt. Iedereen die de nationaliteit van een lidstaat bezit, is ook burger van de Unie. Aan dit burgerschap werden de volgende rechten toegekend: • Recht om zich vrij op het grondgebied van de Unie te verplaatsen en te verblijven • Actief en passief kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar de EU-‐burger woonachtig is. • Bescherming voor diplomatieke en consulaire instanties van de lidstaten onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaten in derde landen • Klacht bij de Europese ombudsman • Recht om zich tot de instellingen te wenden in de eigen taal en om in deze taal antwoord te krijgen • Recht op toegang tot documenten
3. Het Verdrag van Amsterdam Aan het eind van de 20ste eeuw werd de Unie geconfronteerd met nieuwe moeilijkheden. Extern was er de toenemende globalisering van de wereldeconomie met gevolgen voor de tewerkstelling en vraagstukken rond milieu, immigratie en terrorisme. Door het toenemende aantal uitbreidingen en toetredingsverzoeken steeg daarenboven intern de vraag naar een modernisering van de instellingen en de besluitvorming om het blijvend functioneren van een uitgebreide Unie mogelijk te maken. Van 1996-‐1997 vond er een intergouvernementele Conferentie plaats die de Unie moest aanpassen aan de uitdagingen van de komende jaren en de uitbreidingen. Het Verdrag van Amsterdam, dat werd ondertekend in 1997 en in werking trad in 1999, heeft echter niet aan de verwachtingen voldaan. De voornaamste mislukking was het onvermogen om het institutionele mechanisme van de EU te moderniseren. Toch waren er enkele belangrijke innovaties. Een aantal materies werden overgeheveld van de voormalige derde pijler naar de eerste pijler ( het EG-‐Verdrag). Ze werden gecommunautariseerd. Het betrof ten eerste het optreden op het gebeid van asiel, visa, immigratie en controles aan de buitengrenzen. Het Schengen-‐acquis werd via een protocol gehecht aan het Verdrag van Amsterdam en geïncorporeerd in het EG-‐kader. Ten tweede werd ook de justitiële samenwerking in burgerlijke en commerciële zaken overgeheveld. Hierdoor bestond de derde pijler enkel nog uit de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (PJSS). Het Verdrag besteed ook aandacht voor mensenrechten. Er werden met het Verdrag van Amsterdam 6 aanpassingen gedaan: (1) Het voorzag dat de Raad bij een “ernstige en voortdurende” schending van de mensenrechten en de beginselen van de rechtstaat door een lidstaat kan optreden. (2) Daarnaast werd een nieuwe rechtsgrond ingevoerd voor het nemen van maatregelen ter bestrijding van discriminaties op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid.
14
Verder werden ook een aantal onderwerpen welke de EU-‐burgers rechtstreeks raken expliciet behandeld. (3) Zo werd de bevordering van een hoog werkgelegenheidsniveau, als een specifieke doelstelling naar voor geschoven, hoewel de bevoegdheid voor arbeidszaken voornamelijk bij de lidstaten zou blijven berusten. Ook de totstandkoming van een duurzame ontwikkeling van het milieu werd één van de uitdrukkelijke doelstelling van de Unie. Tevens werd de bevordering van de rechten en de belangen van de consument duidelijker als doelstellingen geformuleerd. (4) Ook het GBVB werd aangepast, unanimiteit bleef de regel, maar om het risico van impasse te vermijden, werd de procedure van ‘constructieve onthouding’ gecreëerd. Een LS die daartoe een formele verklaring aflegt, is hierdoor niet verplicht een bepaald besluit toe te passen, maar aanvaardt wel dat het besluit bindend is voor de Unie. (5) Een andere belangrijke verandering betreft het invoeren van flexibiliteitsclausules. Hierdoor kan een kleinere groep lidstaten een voor hen binden besluit aannemen, indien het onmogelijk blijkt om volgens de normale regels besluit te nemen dat voor alle lidstaten geldt. Deze groep besluit dan om nauwer te gaan samenwerken. Deze vorm van samenwerken is onderworpen aan een reeks voorwaarden. (6) Tot slot werd met het Verdrag van Amsterdam een poging ondernomen om de Verdragen leesbaarder te maken. Dit leidde tot een hernummering van de verdragsartikelen.
4. Het Verdrag van Nice Het verdrag van Nice is het resultaat van de Intergouvernementele conferentie van 2000 en tijdens de Europese Raad van Nice tot een akkoord heeft geleid. De verdragswijzigingen dienden de EU voor te bereiden op een verdere uitbreiding. Daartoe werd overeengekomen de besluitvorming en de instellingen op een aantal punten aan te passen. Alle lidstaten hebben ondertekend in 2001 en vervolgens werd het ook door ze allemaal geratificeerd volgens hun interne grondwettelijke bepalingen. Het ratificatieproces moest klaar zijn tegen 2002 maar er waren moeilijkheden, in Ierland was namelijk 53% tegen waardoor Ierland het Verdrag niet kon ratificeren, toen een tweede referendum werd georganiseerd stemde 62% voor zodat het Verdrag van Nice uiteindelijk in 2003 in werking kon treden. Een van de belangrijkste realisaties van het Verdrag van Nice was het Protocol betreffende de uitbreiding van de Europese Unie waar o.a. aan de verschillende kandidaat-‐lidstaten een gewicht werd gegeven in de diverse EU-‐instellingen en in de besluitvorming.
15
De grootste lacune van Nice was evenwel opnieuw het feit dat er geen institutionele modernisering plaatsvond, m.a.w. de besluitvorming werd niet fundamenteel aangepast om met 27 of meer lidstaten te functioneren en de complexe pijlerstructuur bleef behouden.
5. De Europese conventie en het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa Aan de verklaring van Nice werd een verklaring betreffende de toekomst van de Unie gehecht. Deze verklaring stelde een breder en diepgaander debat over de toekomst van de EU in het vooruitzicht. Het was daarbij de bedoeling om na te denken over de Europese Unie van na de uitbreiding, over haar bevoegdheden en haar taken, hoe zij gefinancierd dient te worden, over welke instellingen zij moet beschikken en in welk mate het besluitvormingsproces transparanter kon worden. De volgende thema’s dienden specifiek behandeld te worden: • Vereenvoudiging van de verdragen • Bevoegdheidsafbakening tussen de Unie en die lidstaten • Het statuut van het Handvest van de grondrechten van de EU • De rol van de nationale parlementen in het Europese bouwwerk Het Belgisch voorzitterschap kreeg in Nice de opdracht om op het einde van 2001, in de Verklaring van Laken, de parameters van dit debat te schetsen. Dit debat moest uitmonden in een nieuwe IGC. In 2001 keurde de Europese Raad van Laken de Verklaring over de toekomst van de EU goed, die de Unie ertoe verbond democratischer, transparanter en doeltreffender te worden. De Verklaring van Laken legde de agenda, de te gebruiken methode en kalender vast voor de Europese Conventie die in 2002 van start ging en in 2003 haar werkzaamheden beëindigde met een ontwerp-‐verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Deze tekst was enkel een basis voor de IGC die in 2003 van start ging en in 2004 werd afgesloten met de goedkeuring door alle lidstaten. Met dit verdrag zou de EU een nieuwe ‘grondwet’ krijgen die in de plaats zou komen van het bestaande EG-‐ en EU-‐Verdrag. Om in werking te treden moet een verdragswijziging echter in alle lidstaten worden geratificeerd. Door de negatieve uitkomst van het Franse en Nederlandse referendum in het voorjaar van 2005 is dit echter niet gebeurd. Na een reflectieperiode van 2 jaar besliste de Europese Raad van 2007 over de bijeenkomst van een nieuwe IGC die een “hervormingsverdrag” tot wijziging van de bestaande verdagen moest opstellen. Dit resulteerde in het Verdrag van Lissabon dat in 2007 werd ondertekend door de staats-‐en regeringshoofden van de 27 EU-‐lidstaten.
16
6. Het Verdrag van Lissabon A. Algemeen De ambitie om alle bestaande verdragen in te trekken en te vervangen door één enkele tekst met de benaming Europese Grondwet werd snel verlaten. In de plaats kwam er een klassieke verdragswijziging met twee substantiële onderdelen: • Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) ! omvat de belangrijkste principes en institutionele bepalingen. • Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) ! de verschillende beleidsdomeinen komen hier aan bod. Beide verdragen hebben dezelfde juridische waarde. Het Verdrag van Lissabon zorgde ook voor een hernummering van de artikelen. Door de negatieve uitkomst van het Ierse ratificatiereferendum in 2008 is het Verdrag niet zoals voorzien in werking getreden. Nieuwe politieke garanties (! behoud van één commissaris per lidstaat, militaire neutraliteit, recht op leven, onderwijs en gezin, …) aan Ierland en de veranderende economische context zouden echter een positieve uitkomst opleveren in het tweede referendum van 2009. Een andere hindernis voor de ratificatie van het Verdrag was de uitspraak van het Duits Grondwettelijk Hof in 2009. Zij waren van oordeel dat het Verdrag van Lissabon niet in strijd was met de Duitse Grondwet, maar de ratificatie was wel afhankelijk van een aanpassing van het Duitse nationale recht, wat inmiddels is gebeurd. Later waren er nog moeilijkheden met Polen en Tsjechië Uiteindelijk werd het Verdrag door alle landen geratificeerd en kon het in werking treden op 1 december 2009. B. De belangrijkste vernieuwingen
1) Afschaffing van de pijlerstructuur: de EU wordt niet langer voorgesteld als een Griekse tempel met een fronton en drie pijlers. De EU treedt in de plaats van de EG en heeft rechtspersoonlijkheid. Het EG (de voormalige eerste pijler) wordt gewijzigd en wordt het VWEU genoemd. De PJSS (de voormalige derde pijler) wordt in het VWEU samen met de bevoegdheden betreffende “visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen” opgenomen in Titel IV van het VWEU over “de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”. Dit betekent dat de besluitvormingsregels en de rechterlijke controle door het Hof van Justitie van toepassing wordt op de PJSS. Het GBVB (de voormalige tweede pijler) blijft opgenomen in het VEU en daarvoor gelden dus afwijkende regels, o.a. wat betreft de besluitvorming.
17
2) Hervorming van de Europese instellingen: o Europese Raad en ECB worden als instelling erkend o Er is niet langer een roterend voorzitterschap in de Europese Raad maar een permanente voorzitter o Een hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid wordt in het leven geroepen door samenvoeging van de functie van Europese Commissaris voor buitenlandse betrekkingen en deze van hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. 3) Invoering van het burgerinitiatief: wanneer tenminste één miljoen burgers van de EU, afkomstig uit een aanzienlijk (minstens ¼ van de lidstaten) aantal lidstaten, zich verenigen, kunnen zij de Europese Commissie verzoeken om een wetgevend voorstel in te dienen die binnen de bevoegdheid van de Commissie valt. In 2011 werden de verordeningen over het burgerinitiatief en de procedures en voorwaarden vastgelegd. Het eerste formele verzoek werd gedaan in het kader van de belofte om water nooit te privatiseren. Legalisering van het homohuwelijk voor de gehele Europese Unie is ook een voorbeeld van een initiatief. De verzoeken moeten wel juridisch aanvaardbaar zijn, d.w.z. binnen de bevoegdheid van de Unie vallen en niet strijdig zijn met de waarden van de EU. 4) mogelijkheid voor een lidstaat om de EU te verlaten 5) Handvest van de grondrechten van de EU wordt juridisch bindend
Ontstaan van het handvest Sinds de jaren 70 erkend het Hof van Justitie de grondrechten zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities van de lidstaten, het EVRM en andere internationale grondrechteninstrumenten, als algemene rechtsbeginselen van de Unie. De EU beschikte echter niet over een ‘lijst’ waarin deze rechten waren opgesomd. Daarom werd er in 1999 tijdens de Europese Raad beslist om een Handvest van de grondrechten op te stellen om de grondrechten zo zichtbaarder te maken en de rechtszekerheid te vergroten. Het Handvest werd in 2000 op de Europese Raad van Nice officieel afgekondigd, het was een politieke verklaring die geen juridische verplichtingen inhield. In 2007 werd een aangepaste versie ondertekend die de weg opende om het Handvest juridisch bindend te maken. Sinds de inwerktreding (2009) van het Verdrag van Lissabon is het juridisch handvest dan ook bindend. Artikel 6, lid 1 VEU stelt uitdrukkelijk dat het Handvest dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen. De rechten, vrijheden en beginselen van het Handvest behoren derhalve ingevolge het Verdrag van Lissabon tot het primair recht van de Unie. Het bestaan van het EU Handvest betekent niet dat het EVRM aan belang verliest. De EU zal zelfs toetreden tot het EVRM, hiermee wordt tegemoet gekomen aan een probleem van bevoegdheid dat door het Hof van Justitie bij een eerdere poging tot toetreding was vastgesteld.
18
Er moeten echter wel nog belangrijke juridische vraagstukken worden opgelost vooraleer de toetreding ook effectief kan plaatsvinden: • Er moet een mechanisme worden uitgewerkt waarbij de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de EU lidstaten wordt gerespecteerd zonder afbreuk te doen aan de exclusieve rechtsmacht van het Hof van Justitie te Luxemburg om zich uit te spreken over de toepassing en interpretatie van het EU-‐recht. Een ontwerpakkoord over EU toetreding tot het EVRM ligt momenteel voor bij het Hof van Justitie van Europese Unie. Het is aan het Hof om na te gaan of dit akkoord in overeenstemming is met de verdragen waarop de EU is gegrond. Ten gevolge van de inwerktreding van het EU-‐handvest van de grondrechten, de hangende EU toetreding tot het EVRM en de gemeenschappelijke grondwettelijke tradities van de lidstaten geldt een zogenoemd ‘gelaagd’ systeem van grondrechtenbescherming. Met verschillende rechtsbronnen die elkaar deels overlappen is het van belang om de draagwijdte van het EU Handvest correct te kunnen interpreteren. Een onderscheid kan worden gemaakt tussen de materiële draagwijdte (ratione materiae) m.a.w. wat is de betekenis van rechten die in het Handvest zijn opgenomen, en de persoonlijke draagwijdte (ratione personae), m.a.w. op wie is het Handvest van toepassing. Toepassingsgebied ratione materiae: Het Handvest van de grondrechten bevat in één enkele tekst zwoel burgerlijke, politieke, economische als sociale rechten die gegroepeerd zijn rond zes beginselen, die elk een Titel van het Handvest vormen: waardigheid, vrijheden, gelijkheid, solidariteit, burgerschap en rechtspleging. De combinatie van deze rechten in één enkele tekst is uniek. Het Handvest creëert geen nieuwe rechten aangezien het gebaseerd is op de fundamentele rechten en vrijheden die erkend worden door o.a. het EVRM, de grondwettelijke tradities van de lidstaten, het Europees Sociaal Handvest van de Raad van Europa en de rechtspraak van het Hof van Justitie. Er is wel rekening gehouden met wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen. Zo verbiedt artikel 3 van het Handvest, dat betrekking heeft op het recht op menselijke integriteit, het reproductief klonen. Dit beginsel staat reeds ingeschreven in het EVRM en de Biogeneeskunde van de Raad van Europa. Er dient op genezen te worden dat de rechten, vrijheden en beginselen van het Handvest moeten worden uitgelegd overeenkomstig de Toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten die bij het Handvest zijn gevoegd en een soort artikelsgewijze commentaar vormen bij het Handvest. Deze Toelichtingen hebben volgens de Toelichtingen zelf geen juridische waarde, maar vormen wel een waardevol hulpmiddel voor de interpretatie, bedoeld om de bepalingen van het Handvest te verduidelijken. Zo maken de Toelichtingen duidelijk dat het recht te huwen
19
verbiedt noch gebiedt dat aan verbintenissen tussen personen van hetzelfde geslacht de status van het huwelijk wordt verleend. Er wordt ook verduidelijkt dat wanneer een grondrecht zowel door het Handvest als door het EVRM wordt gewaarborgd, dit recht volgens het Handvest eenzelfde inhoud en reikwijdte heeft als die welke het EVRM eraan toekent. Toepassingsgebied ratione personae Het actief toepassingsgebied moet hier artikel per artikel bekeken worden. Zo zijn er bepalingen die gericht zijn tot iedereen, ongeacht nationaliteit en woonplaats, terwijl andere rechten enkel bestemd zijn voor EU-‐burgers. Het passief toepassingsgebied wordt bepaald in art. 51, lid 1 Handvest. Dit artikel stelt dat de bepalingen van het Handvest gericht zijn tot de instellingen, organen en instanties van de Unie en de lidstaten. Deze laatste echter enkel “uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen”. Dit impliceert dat het niet enkel handelingen van de lidstaten betreft wanneer ze het recht van de Unie uitvoeren, zoals het omzetten van richtlijnen in nationaal recht, maar ook wanneer ze optreden binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie. Bv. Een lidstaat die een uitzondering wil maken op één van de vier economische vrijheden van de interne markt voert het recht van de Unie niet lettelrijk uit, maar handelt wel binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Het Hof van Justitie zal dan ook de bewuste nationale maatregel aan het Handvest kunnen toetsen. In een aantal arresten heeft het Hof van Justitie de draagwijdte van het Handvest verduidelijkt: • Akerberg Fransson : het Hof bevestigde dat het Handvest van toepassing is in alle gevallen waarin een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het EU-‐recht valt. In casu had de heer Hans Akerberg Franson, een zelfstandig visverkoper, onjuiste informatie verstrekt over zijn belastingaangiftes. De Zweedse belastingdienst had hem hiervoor een bestuurlijke boete opgelegd. Nadien beschuldigde het Zweeds openbaar ministerie hem ervan dat hij met zijn belastingfraude een strafbaar feit had gepleegd dat naar Zweeds recht kan bestraft worden met een gevangenisstraf tot 6 jaar. De feiten waarop de strafprocedure was gebaseerd, m.n. het verstrekken van onjuiste informatie over zijn inkomsten, waren dezelfde als die welk aanleiding hadden gegeven tot de bestuurlijke boete. In dit kader vroeg de Zweedse strafrechter aan het Hof van Justitie van de EU of dit niet strijdig was met het in artikel 50 van het Handvest neergelegde recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden bericht of gestraft. Het Hof van Justitie oordeelde dat, hoewel de Zweedse wetgeving waarop de boete en de strafvervolging van de heer Akerberg Fransson waren gebaseerd niet rechtstreeks op grond van een EU-‐richtlijn waren aangenomen, het Handvest noch van toepassing was. Nationale maatregelen tegen belastingfraude vallen immers binnen de werkingssfeer van de BTW-‐richtlijn en de plicht van
20
•
lidstaten om de financiële belangen van de Unie te garanderen. Hij werd dus niet tweemaal gestraft Melloni : de verhouding tussen het Handvest en de nationale grondrechtenbescherming staat in dit arrest centraal. De heer Melloni was in Italië bij verstek veroordeeld tot een gevangenisstraf van 10 jaar wegens fraude, om de veroordeling ten uitvoer te kunnen brengen, hadden de Italiaanse autoriteiten een Europees arrestatiebevel uitgevaardigd. Nadat de heer Melloni in Spanje was opgepakt verzette hij zich echter tegen de uitlevering naar Italië. Voor de Spaanse rechter voerde hij aan dat het arrestatiebevel enkel kon worden uitgevoerd onder de voorwaarde dat hij in Italië zijn veroordeling zou kunnen aanvechten aangezien hij niet persoonlijk bij de oorspronkelijke veroordeling aanwezig was. De Spaanse rechter verzocht daarop het Hof van Justitie van de EU om duidelijkheid. Vooral de interpretatie van het ‘recht op eerlijk proces’ stond hierbij centraal. Dit recht is zowel te vinden in artikel 6 van het EVRM, artikel 47 en 48 van het Handvest en artikel 24, lid 2 van de Spaanse grondwet. Onder verwijzing naar de rechtspraak van het EHRM, antwoordt het Hof van Justitie dat het recht van een verdachte persoon om bij de behandeling van een strafzaak persoonlijk aanwezig te zijn een belangrijk onderdeel is van het recht op een eerlijk proces, maar dat dit recht niet absoluut is. Van een schending van het recht op een eerlijk proces is geen sprake als de verdachte op de hoogte is gebracht van het tijdstip en de plaats van zijn zaak of is verdedigd door een advocaat. Een striktere interpretatie op grond van de Spaanse grondwet kan niet worden aanvaard omdat dit afbreuk zou doen aan de voorrang, eenheid en werking van het recht van de Unie.
C. Evoluties na het Verdrag van Lissabon Kort na de inwerktreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 werd de EU geconfronteerd met een economische crisis nadat Griekenland zij schulden niet meer zelfstanding kon financieren. Hierdoor kwam de stabiliteit van de volledige eurozone onder druk te staan en drongen structurele maatregelen zich op om de EMU te vrijwaren. Procedure voor verdragswijzigingen De formele procedure tot verdragswijziging, zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon, is te vinden in art. 48 VEU. Hierin wordt een onderscheid gemaakt tussen de ‘gewone herzieningsprocedure’ en de ‘vereenvoudigde herzieningsprocedures’.
21
De gewone herzieningsprocedure kan schematisch worden voorgesteld: Initiatief gaat Europees Europese Conventie Europese uit v an een parlement Raad stemt bereikt Raad (IGC) EU-‐lidstaat, en Europese voor consensus het Europees stemt voor commissie bespreken over parlement of verdragswijz geven verdragswijz verdragswijz de Europese iging advies igingen igingen Commissie
Iedere lidstaat apart keurt de VW goed; verdrag aangepast
Conventie Europese Europese Een of bereikt geen Raad stemt Raad (IGC) meerdere consensus tegen stemt tegen lidstaten over bespreken verdragswijz keuren de verdragswijzig verdragswijz iging; VW af; ingen; igingen; voorstel voorstel voorstel voorstel verworpen verworpen verworpen verworpen Sinds het Verdrag van Lissabon is er bovendien een vereenvoudigde herzieningsprocedure mogelijk wanneer de herziening betrekking heeft op de bepalingen van het derde deel van het VWEU over het intern beleid en optreden van de Unie. Deze herzieningsprocedure kan echter niet worden gebruikt om de bevoegdheden van de Unie uit te breiden. Een besluit tot wijziging wordt door de Europese Raad met eenparigheid van stemmen genomen na raadpleging van het Europees Parlement en van de Commissie. Het voordeel van deze vereenvoudigde herzieningsprocedure is dat het niet nodig is om een IGC in te stellen. Een besluit treedt echter – net als bij de gewone herzieningsprocedure – pas in werking nadat het door alle lidstaten is goedgekeurd conform hun nationale grondwettelijke procedures. Art. 48, lid 7 VEU voorziet in een vereenvoudigde herzieningsprocedure om de besluitvorming op bepaalde domeinen te veranderen. Zo kan de Europese Raad bij besluit bepalen dat de Raad niet langer bij unanimiteit maar bij gekwalificeerde meerderheid zal beslissen. Hetzelfde principe geldt voor de overgang van de bijzondere wetgevingsprocedure naar de gewone wetgevingsprocedure. De Europese Raad besluit hierbij met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement dat zich uitspreekt bij meerderheid van zijn leden. Voor beide passerellebepalingen geldt bovendien dat een nationaal parlement zich binnen een termijn van zes maanden kan verzetten tegen het voornemen van de Europese Raad om over te gaan tot een andere besluitvormingsmodaliteit.
22
Impact van de eurocrisis Eind 2009 werd de stabiliteit van de euro bedreigd door de zogenaamde schuldencrisis, ontstaan door onder andere onevenwichten in de begrotingstekorten (= tekort doordat in de begrotingsperiode de uitgaven groter waren dan de inkomsten) van de lidstaten. Om de weerslag van begrotingsonevenwichten op de EMU te verklaren, moet men teruggaan naar het Verdrag van Maastricht en de daarin opgenomen convergentiecriteria. De relevantie van deze criteria nam af eens de euro volledig geïntegreerd was in de praktijk. In 1997 werd aanvullend op het Verdrag een Pact voor Stabiliteit en Groei gesloten met als doel de begrotingsdiscipline met betrekking tot de EMU te waarborgen. De crisis toont evenwel duidelijk aan dat deze criteria onvoldoende werden nageleefd. In 2011 werd daarom het Pact herzien en versterkt. In 2012 werd buiten het EU-‐kader het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de EMU gesloten tussen 25 EU-‐lidstaten. Dit verdrag, ook wel ‘Fiscal Compact’ genoemd, bouwt verder op het versterkte Pact voor Stabiliteit en Groei en voorziet dat de partijen een zgn. Schuldenrem in hun nationaal recht verankeren. Hoewel het een klassiek internationaal verdrag betreft, voorziet het ook in bevoegdheden voor de Commissie en een procedure voor het Hof van Justitie. Om lidstaten in nood te helpen werd ook besloten om na verschillende ad hoc noodfondsen een permanent noodfonds op te richten. Afgezien van de vele politieke obstakels moest ook een oplossing worden gevonden voor een juridisch obstakel dat de oprichting van zo een noodfonds bemoeilijkte. Bij het uitwerken van de regels van de EMU in 1992 had men, op aandringen van Duitsland, immers de zgn. ‘no-‐bailout clause’ in het Verdrag geschreven, die men nu terugvindt in artikel 125 VWEU. Deze bepaling schrijft voor dat noch de EU, noch de lidstaten aansprakelijk zijn voor de verbintenissen van de (andere) lidstaten. Het idee achter deze bepaling was om de EMU-‐lidstaten ertoe aan te zetten de nodige begrotingsdiscipline aan te houden, het zou later immers juridisch onmogelijk zijn voor de ECB en de andere lidstaten om hen uit de nood te helpen. Met de oprichting van het Europees Stabiliteitsmechanisme in september 2012 bezitten de landen van de Eurozone over een permanent financieel noodfonds dat leningen verstrekt aan lidstaten die in financiële problemen verkeren. Het uiteindelijke doel is om zo de financiële stabiliteit van de eurozone te waarborgen. De oprichting van een dergelijk permanent noodfonds kon pas gebeuren na toevoeging van een derde paragraaf aan art. 136 VWEU: “De lidstaten die de euro als munt hebben kunnen een stabiliteitsmechanisme instellen dat geactiveerd wordt indien dat onontbeerlijk is om de stabiliteit van de eurozone in haar geheel te waarborgen. De verlening van financiële steun, indien vereist, uit hoofde van het mechanisme zal aan stringente voorwaarden verbonden zijn.”
23
Deze bepalingen zijn ingevoerd door de Europese Raad, op grond van de vereenvoudigde herzieningsprocedure van de verdragen, zoals vastgelegd in art. 48 (6) VEU. Tegen deze werkwijze werd beroep aangetekend voor het Duits Grondwettelijk Hof dat in 2012 uitspraak in kort geding deed en de vordering dat het gebruik van de vereenvoudigde herzieningsprocedure in strijd was met de Duitse Grondwet, onontvankelijk verklaarde. Ook in Ierland werd tegen deze ratificatie beroep aangetekend. Het Ierse Supreme Court stelde hierover in de Pringle zaak een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie. Het Hof oordeelde echter dat de vereenvoudigde herzieningsprocedure in casu aan alle voorwaarden had voldaan. In deze zaak boog het Hof van Justitie zich ook over de compatibiliteit van het ESM met de ‘no-‐bailout clause’ van artikel 125 VWEU. Het Hof oordeelde dat niet elke financiële bijstand aan een lidstaat verboden is. Om uit te maken welke financiële bijstand verboden dan wel toegestaan is, ging het Hof terug op het door artikel 125 VWEU nagestreefde doel. Het Hof concludeerde dat artikel 125 VWEU beoogde dat de lidstaten onderworpen dienen te blijven aan de marktlogica bij het aangaan van hun schulden, aangezien dit hen de nodige begrotingsdiscipline oplegt die noodzakelijk is ter vrijwaring van de financiële stabiliteit van de Unie. Financiële bijstand die deze stimulans teniet doet, valt bijgevolg niet te rijmen met artikel 125 VWEU. Andere financiële bijstand is dan mogelijk indien voldaan wordt aan drie voorwaarden: • De lidstaat zelf moet verantwoordelijk blijven voor zijn schulden tegenover de schuldeisers • Het verlenen van steun moet afhankelijk worden gesteld van een strikte conditionaliteit • De steun die gegeven wordt moet noodzakelijk zijn met het oog op de financiële stabiliteit van de eurozone in haar geheel.
24
C. Uitbreiding van de EU
1. Juridisch kader van het EU uitbreidingsproces De Europese Commissie moet normaal gezien een eerste advies uitbreidingen over de ontvankelijkheid van het toetredingsverzoek en na een analyse van politieke/economische en juridische situatie zullen ze al dan niet adviseren het land toe te laten. Dit wordt vervolgens door de Raad bij eenparigheid van de stemmen bevestigd. De commissie maakt per jaar een voortgangsrapport met betrekking tot de implementatie van het Europees recht. Na afsluiting van deze toetredingsonderhandelingen wordt er een finaal advies gegeven en volt de instemming van het Europees Parlement en de beslissing van de Raad bij unanimiteit. Van specifiek belang zijn de ‘Kopenhagen-‐criteria’ : o Het land beschikt over stabiele instellingen die de democratie, de rechtstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen o Het land beschikt voer een functionerende markteconomie alsook over het vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden. o De kandidaten moeten in staat zijn om de verplichtingen van het LMS op zich te nemen, wat mede inhoudt dat zij de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire Unie onderschrijven. De Europese Raad kan steeds specifieke voorwaarden opleggen aan bepaalde kandidaten. Door de unanimiteitsvereisten in de Raad heeft elke EU-‐lidstaat een vetorecht m.b.t. tot de toetreding.
2. Evolutie van het EU-‐uitbreidingsproces 1951: Benelux-‐landen, Frankrijk, Duitsland en Italië 1973: VK, Ierland en Denemarken (Noorwegen ondertekende het toetredingsverdrag maar de toetreding werd bij referendum verworpen). 1981: Griekenland 1986: Spanje en Portugal 1995: Oostenrijk, Zweden en Finland(Noorwegen ondertekende het toetredingsverdrag maar de toetreding werd bij referendum verworpen). 2004: Letland, Estland, Litouwen, Polen, Malta, Cyprus, Tsjechië, Slovakije, Slovenië en Hongarije (BIG BANG-‐uitbreiding). 2007: Bulgarije en Roemenië 2013: Kroatië Er is bovendien een uitbreidingsmoeheid, de toetredingswachtkamer is behoorlijk gevuld. IJsland, Turkije, de voormalige Joegoslavische republiek, Macedonië, Montenegro, Albanië en Servië hebben een formeel toetredingsverzoek bij de EU ingediend. Het moet worden opgemerkt dat het toetredingsverzoek van IJsland al bevroren is sinds mei 2013.
25
2.a. De eerste uitbreidingsgolven Het succes van de voormalige EEG leidde snel tot pogingen van diverse Europese landen om ook lid te worden van de EEG. Vooral de Britse ambities voor lidmaatschap werden meer dan een decennium bedwongen door Frankrijk. De Gaulle was van mening dan een Britse toetreding nefast zou zijn en de werking van de EEG zou ondermijnen. Met het verdwijnen van De Gaulle zou Frankrijk het verzet geleidelijk opgeven en in 1973 werd het VK samen met Ierland en Denemarken lid van de EEG. Noorwegen was ook kandidaat maar de ratificatie van het toetredingsverdrag werd bij referendum verworpen. In 1981 zou Griekenland het tiende lid worden van de voormalige EEG. Ze hadden een militaire dictatuur gekend van 1967 tot 1974 en was economisch een van de minst ontwikkelde gebieden van West-‐Europa. In 1962 werd er tussen de EEG en Griekenland een associatieakkoord gesloten dat reeds verwijzingen bevatte naar mogelijk lidmaatschap. In de toetreding van Griekenland heeft de mogelijkheid van lidmaatschap tot de EEG als consolidatie van de democratie sterk meegespeeld. De toetreding zou de economie moeten stimuleren. Consolideren van democratie en economische heropleving waren ook belangrijke drijfveren bij de toetreding van Spanje en Portugal. Deze doelstellingen zijn in belangrijke mate gerealiseerd. In 1995 werd de EU uitgebreid met een aantal landen die lid waren van de Europese Vrijhandelszone. De geschiedenis van de EVA is derhalve één van geleidelijk afbrokkeling (in de jaren ’70: verliest de EVA het VK, Denemarken, in de jaren ’80: Portugal en in de jaren ’90: Zweden, Finland en Oostenrijk. Momenteel telt de EVA nog vier lidstaten (Noorwegen, Zwitserland, IJsland, Liechtenstein). De EVA-‐landen en de EU sloten in 1992 een akkoord over de oprichting van een Europese Economische Ruimte (in werking getreden op 1 januari 1994). Door de toetreding van Zweden, Finland en Oostenrijk tot de EU enerzijds en de niet-‐ratificatie van het akkoord door Zwitserland anderzijds is het aan de kant van de EVA-‐landen enkel van toepassing in IJsland, Noorwegen en Liechtenstein. Het EER-‐akkoord geldt als een uniek akkoord. Het creëert een vrijhandelszone tussen de EU en deze drie EVA-‐staten. Het is geen klassieke vrijhandelsovereenkomsten doordat de volledige rechten en plichten van de EU alsook het EU-‐mededingingsbeleid en nog tal van andere EU-‐beleidsdomeinen worden uitgebreid naar de deelnemende EVA-‐landen. Er bestaan daarnaast parallelle structuren van toezicht en geschillenbeslechting door de EVA-‐Toezichthoudende Autoriteit en het EVA-‐Hof. Bepalingen van de EER-‐overeenkomst die in essentie gelijk zijn aan de normen van het EU-‐recht worden overeenkomstig de rechtspraak van het EU Hof van Justitie uitgelegd. In geval van een interpretatieconflict kan een geschil, na overleg binnen het Gemend Comité, worden voorgelegd aan het Hof van Justitie.
26
2.b. De ‘big bang’ uitbreiding Na het einde van de Koude Oorlog werd de voormalige EG geconfronteerd met de verzoeken tot toetreding van tien Centraal en Oost-‐Europese landen. Het ging om Hongarije, Polen, de Tsjechische Republiek, Slowakije, Roemenië, Bulgarije, Litouwen, Estland, Letland en Slovenië, er waren ook nog verzoeken van Cyprus en Malta. Het verzoek van Malta werd tijdelijk “bevroren” omdat de Maltese regering, die na de verkiezingen in 1996 wijzigde deze toestand evenwel zodat Malta opnieuw als kandidaat-‐land wenste behandeld te worden. Het verzoek voor toetreding van Cyprus deed veel vragen en problemen rijzen ingevolge de feitelijke verdeling van het eiland na de bezetting van het noordelijke deel door Turkije. Deze problemen zijn nu nog steeds niet opgelost. Voor vijf van de tien landen uit Centraal en Oost-‐Europa werd in 1997 een positief advies gegeven, voor de vijf andere was de beoordeling van de commissie negatief, ze voldeden niet aan de politieke en/of economische vereisten voor lidmaatschap: o Bulgarije: onvoldoende economische stabiliteit o Slowakije: onvoldoende politieke stabiliteit, onvoldoende democratische structuren en schending van rechten van de Hongaarse minderheden. Over de verzoeken van Malta en Cyprus had de Commissie reeds in 1993 positieve adviezen verleend. In 1998 werden toetredingsonderhandelingen met de 1+5 aangevat (Cyprus + de 5 geselecteerde kandidaat-‐lidstaten, Malta was er om de bovenvermelde reden niet bij). Cyprus kon bij de onderhandelingen worden betrokken na een politieke deal in 1995 waarbij Griekenland het akkoord van de andere lidstaten voor deze onderhandelingen kon bekomen. Hiervoor as Griekenland bereid het verzet tegen een douane-‐unie met Turkije op te heffen. In 1996 werd dan ook tussen de EU en Turkije een douane-‐unie tot stand gebracht. In 1999 zou de Commissie haar standpunt van 1997 over de negatieve adviezen herzien en dit werd dood de Europese Raad van Helsinki van 10 december 1999 bevestigd, zodat sinds februari 2000 ook onderhandelingen met de resterende 5 kandidaat-‐lidstaten + Malta werden geopend. De toetredingsonderhandelingen met de 12 kandidaat-‐lidstaten werden tijden de Europese Raad van Kopenhagen in 2002 afgesloten met 10 van deze landen (Hongarije, Polen, Tsjechische Republiek, Slowakije, Slovenië, Estland, Letland, Litouwen, Cyprus en Malta) zodat deze, na het doorlopen van de ratificatieprocedure konden toetreden op 1 mei
2004. Voor Bulgarije en Roemenië werd een aangepaste ‘road map’ opgesteld met als resultaat de toetreding op 1 januari 2007.
27
2.c. Zevende uitbreiding en perspectieven voor de toekomst In 1999 startte de EU het Stabilisatie-‐en Associatieproces (SAP) met de landen uit de Westelijke Balkan. Het SAP legt vooral de nadruk op het stimuleren van regionale samenwerking tussen de betrokken landen met als doel hun toetreding tot de EU voor te bereiden. In dit kader werden bilaterale Stabilisatie-‐ en Associatieakkoorden (SAA) afgesloten en kregen de betrokken laden het statuut van ‘potentiële kandidaat-‐lidstaat’. Met Kroatië werd in 2001 een SAA ondertekend, ze diende in 2003 een officieel verzoek tot toetreding in en in 2005 werden de toetredingsonderhandelingen gestart. Deze bleken minder vlot te gaan dan werd gedacht wegens een territoriaal dispuut (Baai van Piran) tussen Kroatië en Slovenië. Dit laatste land, dat al een EU-‐lidstaat was geworden in 2004, heeft een vetorecht. Slovenië heeft uiteindelijk haar veto opgeheven en in 2011 konden de toetredingsonderhandelingen uiteindelijk worden afgesloten. Het toetredingsverdrag werd in 2011 ondertekend, en Kroatië is sinds 1 juli 2013 het 28ste lid van de EU. De andere landen van de Westelijke Balkan zitten momenteel nog in de pre-‐toetredingsfase. Onderhandelingen met Montenegro en Servië zijn aan de gang. Albanië werd in 2014 erkend als kandidaat-‐lidstaat, maar er zijn nog geen toetredingsonderhandelingen gestart. Macedonië is in 2005 een officiële kandidaat-‐lidstaat geworden, maar de onderhandelingen zijn nog steeds niet van start gegaan wegens de vele problemen met Griekenland. Zolang Griekenland zijn veto stelt tegen de opening van de toetredingsonderhandelingen kunnen die niet starten, ook al adviseert de Commissie sinds 2009 om de onderhandelingen te starten. Bosnië-‐Herzegovina en Kosovo hebben nog geen formeel verzoek ingediend, maar hebben als deelnemers aan de SAP wel het statuut van ‘potentieel kandidaat-‐lidstaat’. Met dit laatste land werden de onderhandelingen over een SAA pas in 2014 afgerond, het akkoord moet wel nog ondertekend worden. Opmerkelijk is dat veel lidstaten de onafhankelijkheid van Kosovo nog niet hebben erkend. In 2014 werden wel de onderhandelingen over een SAA afgerond. De positie van Turkije verdient speciale aandacht. Reeds in de associatieovereenkomst van 1963 met Turkije werd de mogelijke toetreding van Turkije vooropgesteld en zelfs met zoveel woorden opgenomen in het akkoord zelf. De referenties over mogelijke toetredingen werden woord voor woord gekopieerd van he eerder ondertekend associatieakkoord met Griekenland. Maar door de politieke situatie in dit land, de gespannen situatie met Griekenland, de kwestie Cyprus en vooral de politieke, sociale en economische situatie in de EU was en is een toetreding van Turkije niet snel te verwachten. In 1987 stelde Turkije zich kandidaat voor lidmaatschap, maar in 1989 gaf de EU Commissie een negatief advies, in 1996 werd wel een belangrijke stap gezet met de douane-‐unie. Pas in 1999 zou er een kentering komen t.a.v. het Turkse toetredingsverzoek. Op de Europese Raad van Helsinki in 1999 werd Turkije als kandidaat-‐lidstaat gekwalificeerd, zonder echter te beslissen de toetredingsonderhandelingen met dit land te beginnen, voor deze konden aanvangen, waren ingrijpende politieke veranderingen in Turkije zelf noodzakelijk.
28
In 2002 waren de politieke toetredingscriteria nog steeds onvoldoende vervuld. De EU Raad stelde voor om op 3 oktober 2005 de toetredingsonderhandelingen te starten, na hevige discussie zijn deze ook werkelijk gestart. De onderhandelingen werden echter opgeschort door de problemen met Cyprus, ze wouden de Republiek Cyprus niet erkennen en geen Cypriotische boten en vliegtuigen toe te laten in Turkse havens en luchthavens, zelfs niet na de toetreding van Cyprus in 2004. Momenteel zijn enkel de minder belangrijke hoofdstukken van het akkoord voor onderhandelingen met Turkije geopend. IJsland moet zeker ook vermeld worden, op 2009 deden zij ten gevolge van economische en financiële crisis, een formeel verzoek tot lidmaatschap van de EU. In 2010 besliste de Commissie om de onderhandelingen te starten, normaal gezien zouden deze onderhandelingen vlot moeten verlopen door het EER-‐lidmaatschap maar er doken al snel moeilijkheden op: o Afhandelen van financiële crisis met grote financiële verliezen voor Britse en Nederlandse Spaarders o EU visserijbeleid IJsland heeft in mei 2013 de onderhandelingen opgeschort en eerst een referendum te houden over de wenselijkheid van het EU lidmaatschap.
29
