De stad als individuele dienstenaanbieder Een verkennend onderzoek naar de rol van technologische toepassingen voor de organisatie van de stedelijke individuele dienstverlening
Rapport
Simon Vander Elst Filip De Rynck Pieter Sellenslagh
Inhoudstafel 1.
Inleiding
9
> 1.1.
Doelstelling en onderzoeksopzet
> 1.2.
Afbakening
9 10
2.
Onderzoeksdesign
13
3.
Resultaten van het verkennend onderzoek
19
> 3.1.
Exploratie van het stedelijke individuele producten- en dienstenaanbod
19
> 3.2.
De stedelijke individuele dienstverlening in het veranderingsvizier 22 > 3.2.1. Exploratie van het ontstaan van de veranderingen 23 > 3.2.1.1. Een nieuw discours over de individuele dienstverlening 23 > 3.2.1.2. Interne veranderingsdrijfveren 27 > 3.2.1.3. De klant is tevreden 30 > 3.2.1.4. Invloed van bovengemeentelijke overheden 32 > 3.2.2. Stedelijke doelstellingen voor de organisatie van de individuele dienstverlening 34 > 3.2.2.1. Online individuele dienstverlening 39 > 3.2.2.2. Integratie van de stedelijke individuele dienstverlening 40 > 3.2.2.3. Multikanaal dienstverlening 43 > 3.2.2.4. Klantvriendelijke en efficiënte ‘geïntegreerde’ processen 45 > 3.2.3. ICT als probleemoplosser 47 > 3.2.3.1. Een hardnekkige padafhankelijkheid 48 > 3.2.3.2. De padafhankelijkheid doorbreken: de midoffice als totaaloplossing 52
> 3.3. Inventaris van gerealiseerde veranderingen > 3.3.1. Vraaggestuurde individuele dienstverlening > 3.3.2. Online dienstverlening > 3.3.3. Integratie van de individuele dienstverlening
59 59 62 65
׀i׀
> 3.3.3.1.
Integratie van de fysieke individuele dienstverlening 65 > 3.3.3.2. Integratie van de telefonische individuele dienstverlening 69 > 3.3.3.3. Multikanaal dienstverlening 70 > 3.3.4. Klantgerichte en efficiënte processen door nieuwe technologische toepassingen 71 4.
Conclusie
Referenties
׀ii ׀
81 84
Lijst tabellen Tabel 1: overzicht interviews ....................................................... 13 Tabel 2: operationalisering van de onderzoeksvragen .......................... 15 Tabel 3: voorbeelden van individuele producten en diensten ................. 20 Tabel 4: stedelijke doelstellingen voor de individuele dienstverlening ..... 34 Tabel 5: overzicht van stedelijke doelstellingen op basis van de interviews 38 Tabel 6: ICT als probleemoplosser .................................................. 58 Tabel 7: behoefteonderzoek in centrumsteden .................................. 60 Tabel 8: fysieke integratie ........................................................... 66 Tabel 9: de midoffice in de praktijk ............................................... 77 Tabel 10: ‘pragmatische’ ICT-oplossingen (1) .................................... 78 Tabel 11: ‘pragmatische’ ICT-oplossingen (2) .................................... 79 Tabel 12: twee dienstverleningsprocessen vergeleken ......................... 80
׀iii ׀
Lijst figuren Figuur 1: eilanden en spaghetti ..................................................... 48 Figuur 2: het midoffice als (ont)koppelvlak (overgenomen uit: Keller & Roovers, 2006).............................................................. 54 Figuur 3: functionele componenten van de midoffice (overgenomen uit: Keller & Roovers, ibid.) ................................................... 58 Figuur 4: fysieke integratie .......................................................... 66
׀iv ׀
Managementsamenvatting Dit onderzoeksrapport kadert binnen het onderzoeksspoor ‘Management van informatieprocessen in Vlaamse lokale besturen’. Het onderzoeksspoor focust op de inzet van informatie en communicatietechnologieën (ICT) in de centrumsteden om de individuele dienstverlening klantgerichter en efficiënter in te richten. We willen de dynamiek van deze veranderingen beschrijven, verklaren en evalueren. Het concept ‘individuele dienstverlening’ verwijst naar transacties van producten en diensten tussen enerzijds individuele burgers, ondernemers of verenigingen en anderzijds de stedelijke overheid als leverancier van de diensten en producten. We voerden een exploratief onderzoek in de centrumsteden als startpunt voor het onderzoeksspoor. Met een open vizier bestudeerden we de geplande, lopende en gerealiseerde veranderingen op het vlak van de stedelijke individuele dienstverlening en de rol van ICT in deze veranderingsprocessen. De verkennende onderzoeksfase besloeg een analyse van stedelijke beleidsdocumenten en interviews met leidinggevende stedelijke ambtenaren van de dertien Vlaamse centrumsteden. Het verkennend onderzoek leert ons dat de steden een (ambitieuze) veranderingsagenda ontwikkelen. Aan de basis van de veranderingen ligt een streven naar een efficiëntere en meer klantgerichte intake, behandeling en afhandeling van individuele dienstverleningsprocessen. Het verkennend onderzoek wijst op verschillende dynamieken die invloed uitoefenen op de gepercipieerde nood aan verandering. Er ontwikkelt zich een nieuw discours over de individuele dienstverlening dat is geïnspireerd op reorganisaties in Nederlandse steden. De aanhangers van het discours geloven in het potentieel van technologische toepassingen om de organisatie van de individuele dienstverlening efficiënter en klantgerichter te reorganiseren. Er duiken nieuwe beelden en aannames op over de klant, de stedelijke ambtenaar en de beslissingsnemers. Het discours slaat aan bij stedelijke ambtenaren en politici die het gebrek aan interne efficiëntie en klantgerichtheid van de individuele dienstverlening erkennen. Externe impulsen van klanten werken positief in op het ontstaan van de veranderingsagenda. Klanten wijzen de stedelijke overheid via meldingen, klachten, klanttevredenheid- en behoefteonderzoek op hun voorkeuren,
׀5׀
negatieve ervaringen en preferenties. Hoewel de klanttevredenheid van burgers hoog is, streven steden naar maximale klanttevredenheid en nuanceren stedelijke ambtenaren de hoge klanttevredenheid. Het verwachtingsniveau van de klant wordt door stedelijke ambtenaren als te laag beschouwd. De analyse toont de dubbele invloed aan van hogere overheden op het ontstaan en het verloop van de bestudeerde veranderingen. Wetgeving, decreetgeving en interbestuurlijke e-governmentprojecten beïnvloeden zowel direct als indirect, zowel positief als negatief (barrières) het ontstaan en verloop van de veranderingen. De belangrijkste doelstellingen van de centrumsteden zijn: meer online dienstverlening of transacties, integratie van de frontoffice-entiteiten, organisatiebrede multikanaal dienstverlening en gedigitaliseerde efficiënte en klantgerichte dienstverleningsprocessen. De perceptie overheerst binnen steden dat de realisatie van interne efficiëntiewinsten en een meer klantgerichte individuele dienstverlening complementair zijn. Midofficesystemen of aanverwante technologische concepten moeten de steden in staat stellen om deze doelstellingen te realiseren door een betere digitale transfer van data en procesinformatie tussen systemen, een organisatiebreed databeheer en gedigitaliseerde workflows te faciliteren. Ondanks de gelijkaardige doelstellingen is de geoperationaliseerde veranderingspraktijk vanuit meerdere oogpunten heterogeen. Het online dienstverleningsaanbod verschilt. De verschillen hebben betrekking op de mate waarin de intake is gedigitaliseerd, het aantal aangeboden online producten en diensten, de ingebruikname van een persoonlijke internetpagina (PIP) en de functionaliteiten van de PIP. De mate van integratie van de stedelijke frontoffice-entiteiten varieert en evolueert aan verschillende snelheden. De organisatie van de fysieke dienstverlening varieert tussen verregaande integratie (tot de introductie van een afdeling ‘externe dienstverlening’), stapsgewijze integratie (bijvoorbeeld: burgerzaken als samenvoeging van de diensten bevolking en burgerlijke stand) tot het behoud van een groot aantal stedelijke diensten met eigen loketten. De dominante tendens is een verschuiving naar fysieke loketintegratie en –concentratie in één stadskantoor. Er is een proliferatie
׀6׀
van types van fysieke frontoffice-entiteiten: stadskantoren met loketintegratie –en concentratie, gedeconcentreerde dienstverlening, mobiele dienstverlening en sectorgebonden loketconcentratie of -integratie (bijvoorbeeld: woonwinkel), met of zonder samenwerking met derde partijen (bijvoorbeeld: OCMW, huisvestingsmaatschappij enz.). De implementatie van klantencontactcenters is beperkt tot enkele steden. Meerdere steden hebben wel dienstoverschrijdende of organisatiebrede telefonische meldpunten en infolijnen geïmplementeerd. In sommige steden blijven meerdere autonome telefonische meldpunten actief en in andere steden is er voornamelijk sprake van een dienstgebonden telefonische dienstverlening. Individuele dienstverleningsprocessen zijn een gewenst object van verandering maar de mate waarin een denken in termen van processen en procesoptimalisering is geïnstitutionaliseerd en omgezet in een operationele veranderingspraktijk varieert tussen de steden. De organisatorische scheidingslijnen van de entiteiten verantwoordelijk voor de intake, behandeling en afhandeling van dienstverleningsprocessen wijzigen in wisselende mate en op verschillende wijzen. Back- en frontoffice verkrijgen naargelang verschillende processen, producten, diensten en steden andere invullingen. De stedelijke ICT-infrastructuur en -architectuur is in wisselende mate object van verandering. Steden verwachten veel van de implementatie van midofficesystemen of aanverwante systemen maar de effectieve implementatie is een uitzondering. De midoffice krijgt verschillende conceptualiseringen in de veranderingspraktijk van de steden. Het aantal functionaliteiten van midofficesystemen varieert tussen: een ICT-platform voor het digitaliseren van processen, een centraal databeheer en een geoptimaliseerde transfer van kern- en procesdata tussen toepassingen. Het ideaaltype van een organisatiebrede ICT-architectuur en -infrastructuur wordt in meerdere steden ingeruild voor andere technologische innovaties; bijvoorbeeld: nieuwe dienstoverschrijdende backofficetoepassingen. Het resultaat van al deze veranderingen is ‘procesmatige heterogeniteit’: dienstverleningsprocessen met een sterk gelijkaardige of dezelfde finaliteit zijn technologisch en organisatorisch verschillend ingebed in verschillende steden. Die heterogeniteit vormt het startpunt voor een volgende empirische onderzoeksfase.
׀7׀
׀8׀
1. Inleiding > 1.1.
Doelstelling en onderzoeksopzet
In dit onderzoeksrapport inventariseren en analyseren we de empirische bevindingen van een verkennend onderzoek over de veranderende individuele dienstverlening1 in de dertien Vlaamse centrumsteden. Dit rapport kadert binnen het onderzoeksspoor ‘Management van informatieprocessen in Vlaamse lokale besturen’. De doelstellingen van het onderzoeksspoor zijn drieledig. We willen door informatie en communicatie technologieën (ICT) ondersteunde of gedreven veranderingen van de individuele dienstverlening in centrumsteden beschrijven, verklaren en evalueren. Aan de basis van het onderzoeksspoor ligt de vaststelling dat stedelijke overheden streven naar een meer klantgerichte en efficiënte individuele dienstverlening door de inzet van ICT (zie: Janssens, Peeters & Verhaert, 2006; Noels, 2012a). Dit onderzoeksrapport exploreert deze veranderingen en de rol die ICT in deze veranderingsprocessen speelt. We beantwoorden de volgende onderzoeksvragen: hoe kenmerken veranderingen zich op het vlak van de individuele dienstverlening binnen de Vlaamse centrumsteden? Wat is de rol van ICT voor het reorganiseren van de stedelijke individuele dienstverlening? Wat zijn de (eventuele) verschillen tussen de Vlaamse centrumsteden voor dit type van verandering? Dit verkennend onderzoek is gebaseerd op een reeks van interviews met stedelijke ambtenaren en een documentenanalyse. De individuele dienstverlening is een breed concept: een gedetailleerde en volledige beschrijving van alle lopende en door ICT ondersteunde veranderingen op het vlak van de individuele dienstverlening ontbreekt. We focussen op het beschrijven van de hoofdlijnen van de lopende veranderingen vanuit het perspectief van het ambtelijk (midden)management. Hoewel het verkennend onderzoek ook een eerste set van verklarende inzichten
1
Onder het concept ‘individuele dienstverlening’ rekenen we zowel de stedelijke individuele diensten en individuele producten. Wanneer we in het rapport spreken over ‘individuele diensten’ of ‘diensten’ of ‘producten’ bedoelen we steeds: het stedelijke individuele producten- en dienstenaanbod.
׀9׀
oplevert, laten we deze inzichten, omwille van het exploratieve karakter van onze studie, buiten beschouwing.
> 1.2.
Afbakening
Drie afbakeningen leggen de contouren van het verkennend onderzoek vast. Ten eerste focussen we op de ICT-gerelateerde veranderingen van de individuele dienstverlening. Het concept ‘individuele dienstverlening’ lenen we bij Hoogwout (2010). Hij maakt een onderscheid tussen collectieve en individuele dienstverlening. Het onderscheid heeft betrekking op de mate waarin de identiteit van de klant noodzakelijk kenbaar is voor de stad tijdens de interactie tussen de stad en de klant. Hoogwout (ibid.) verwijst naar een spanningsveld tussen collectieve en individuele diensten: “Individuele diensten zijn er om het collectieve belang te beschermen tegen het individuele belang dat daar potentieel een inbreuk probeert op te maken.”. Hoogwout (ibid.) geeft het volgende voorbeeld: “een vergunningstelsel [de aflevering van de vergunning als de individuele dienst] is in het leven geroepen om het collectieve belang van bijvoorbeeld een leefbaar milieu te beschermen tegen de schade die een individuele ondernemer met bepaalde productiemethoden aan het milieu kan aanrichten.”. We hanteren een geamendeerde definitie van Hiemstra (2003): “onder [individuele] dienstverlening vallen contacten [tussen individuen waarvan de identiteit kenbaar is ten aanzien van de stad] waarbij de gemeente informatie verstrekt over bijvoorbeeld openingstijden, een subsidieregeling, de belastingaanslag, afvalinzameling of te volgen procedures bij een vergunningaanvraag; een klacht of melding afhandelt over bijvoorbeeld de openbare ruimte of het gemeentelijk optreden; een transactie uitvoert zoals het verstrekken van een hulpmiddel aan gehandicapten of het verstrekken van een uittreksel uit het bevolkingsregister.”. Binnen de afbakening van de individuele dienstverlening hanteren we een tweede afbakening: de focus van de analyse lag op de aan burgers gerichte individuele dienstverlening. Op een aantal voorbeelden na laten we de
׀10 ׀
individuele dienstverlening ten aanzien van ondernemingen en verenigingen buiten beschouwing. Ten tweede beperkt onze praktijkanalyse zich tot de dertien Vlaamse centrumsteden. Onze verwachting is dat centrumsteden de voorlopers zijn van veranderingen op het vlak van de individuele dienstverlening. Bestaand onderzoek toont aan dat de ‘size’ van organisaties, in termen van het beschikken over organisatorische hulpbronnen, de innovatieve kracht en het adoptievermogen van organisaties positief beïnvloedt (zie bijvoorbeeld: Frambach & Schillewaert, 1999; Brudney & Selden, 1995; Holden, Norris & Fletcher, 2003; Norris & Kraemer, 1996). Een tweede argument is het ontbreken van onderzoek naar de ‘e-governmentpraktijken’ van Vlaamse centrumsteden: de focus van het gevoerde ‘e-government onderzoek’ (zie bijvoorbeeld: Boudry et al., 2009) binnen Vlaamse lokale besturen focuste voornamelijk op de kleinere gemeenten. Ten derde focussen we op de intra–organisatorische component van de veranderingen. We beschouwen de interbestuurlijke component, bijvoorbeeld: het project van de digitale bouwaanvraag, als relevant voor de veranderingen die zich afspelen maar deze interbestuurlijke component vormt niet onze hoofdfocus in dit onderzoeksrapport.
׀11 ׀
2. Onderzoeksdesign We hanteerden twee onderzoekstechnieken: een documenten- en websiteanalyse en semigestructureerde interviews met stedelijke leidinggevende ambtenaren. Voor elke centrumstad consulteerden we relevante documenten en de stedelijke websites. Naargelang de verschillende centrumsteden, consulteerden we één of meerdere van de volgende documenten: beleidsnota’s, meerjarenplannen, synthesenota’s, bestuursakkoorden, witboeken, interne projectdocumenten (bijvoorbeeld: presentaties) over lopende veranderingstrajecten, haalbaarheidsstudies enz. Op basis van deze analyse stelden we voor elke centrumstad een vragenlijst op. De interviews vonden plaats met leidinggevende ambtenaren. Tabel 1 bevat een overzicht van de interviews en de functies van de geïnterviewden. In totaal vonden 15 interviews plaats waaraan 24 lokale ambtenaren deelnamen. Het verkennend onderzoek liep vanaf maart tot en met december 2012. Tabel 1: overzicht interviews2 Stad
2
Geïnterviewde
Kortrijk
trajectleider dienstverlening
Antwerpen
directeur Digipolis directeur stadsbedrijf districts- en loketwerking consulent bestuurskunde
Hasselt
afdelingshoofd burgerzaken directeur Helix (Hasselt)
Genk
afdelingshoofd ontwikkeling dienstverlening
Oostende
directeur facilitair beheer stafmedewerker strategische coördinatie
Brugge
ICT-diensthoofd
Mechelen
secretaris adviseur-afdelingshoofd ICT
Leuven
directeur data- en facilitair beheer adjunct van de directeur (Helics)
De citaten in de tekst waarbij geen referentie zijn opgenomen, omwille van beloofde confidentialiteit, behoren toe aan één van de in tabel opgenomen respondenten of zijn overgenomen uit de bestudeerde documenten.
׀13 ׀
Turnhout
directeur personeel & organisatie adviseur kwaliteitszorg en organisatieontwikkeling
Roeselare
departementshoofd ICT en databeheer diensthoofd ICT
Sint-Niklaas
adjunct-secretaris departementshoofd ICT
Gent
coördinator-expert dienst organisatieontwikkeling
Aalst
administratief medewerker dienst strategische planning bestuurssecretaris
We onderzochten de volgende clusters van onderwerpen:
de kenmerken van het huidige individuele dienstverleningsaanbod: de dienstverleningskanalen, de afhandeling van dienstverleningsprocessen in de backoffice enz.;
hoe de bestaande ICT-infrastructuur de intake, behandeling en afhandeling van individuele diensten en producten faciliteert;
de mate waarin de individuele dienstverlening voorwerp van gewenste, geplande, in uitvoering zijnde of gerealiseerde verandering is;
welke doelstellingen steden koppelen aan de veranderingstrajecten;
welke onderliggende waarden en denkbeelden deze doelstellingen structureren;
welke rol aan ICT wordt toegekend om de veranderingsdoelstellingen te realiseren;
hoe de voorgenoemde doelstellingen, denkbeelden en waarden tot uiting komen in een effectief geoperationaliseerd veranderingstraject.
Tabel 2 bevat voorbeelden van hoe we deze onderwerpen hebben geconcretiseerd in operationele vragen als leidraad voor de uitvoering van het verkennend onderzoek.
׀14 ׀
Tabel 2: operationalisering van de onderzoeksvragen
Kenmerken van het huidige dienstverleningsaanbod
Documentenanalyse: is er een aparte afdeling ‘dienstverlening’ of ‘loketwerking’ in het organogram van de stad opgenomen? Websiteanalyse: welke individuele diensten en producten biedt de stad online aan? Interview: in welke mate is er sprake van fysieke loketconcentratie of –integratie?
De bestaande ICTinfrastructuur die de intake, behandeling en afhandeling van individuele diensten faciliteert
De mate waarin de individuele dienstverlening voorwerp van gewenste, geplande, in uitvoering zijnde of gerealiseerde verandering is
De doelstellingen die de steden aan de veranderingstrajecten koppelen
De onderliggende waarden en denkbeelden die de doelstellingen structureren
Documentenanalyse: naar welke bestaande backofficetoepassingen wordt verwezen in de documenten? Websiteanalyse: is er een online intake van meldingen mogelijk? Is dat op basis van een open of gesloten omschrijving van meldingstypes? Interview: beschikt de stad over toepassingen met een fronten backofficecomponent of gebeurt de transfer van gegevens tussen beiden manueel? Documentenanalyse: zijn er verwijzingen in het meerjarenplan of de beleidsnota’s naar veranderingen op het vlak van de individuele dienstverlening? Interview: heeft de stad in het verleden veranderingstrajecten op het vlak van de individuele dienstverlening opgezet? Staan er vandaag veranderingen gepland? Documentenanalyse: bevatten de documenten indicaties over de doelstellingen? Interview: wat is de visie van de stad over de aflevering van individuele diensten in de toekomst? In welke mate is de integratie van de individuele dienstverlening een doelstelling? In welke mate gaat het om het realiseren van meer interne beheersmatige efficiëntie? Documentenanalyse: geven de documenten indicaties over het beeld dat de stad ten aanzien van de burger hanteert? Wat is dat beeld? Interview: wat wil de burger / klant vandaag op het vlak van de individuele dienstverlening? Welke dienstverlening prefereert de burger volgens de stad? Wat is het einddoel voor de veranderingen op het vlak van de individuele dienstverlening?
׀15 ׀
De rol die aan ICT wordt toegekend om de veranderingsdoelstellingen te realiseren
Documentenanalyse: bevatten de documenten verwijzingen naar de doelstellingen die de steden koppelen aan nieuwe technologische toepassingen? Welke nieuwe technologische toepassingen duiken op in de beleidsdocumenten? Wat moeten ze verwezenlijken? Interview: in welke mate dringen ingrepen in de ICTinfrastructuur zich op om de doelstellingen op het vlak van de individuele dienstverlening te verwezenlijken? Welke nieuwe toepassingen overweegt de stad aan te kopen? Welke bijdragen moeten nieuwe technologische toepassingen leveren aan de afhandeling van processen? Aan het delen van gegevens tussen stedelijke diensten? Documentenanalyse: bevatten de documenten indicaties over de effectieve realisaties als gevolg van veranderingstrajecten op het vlak van de individuele dienstverlening?
De manier waarop de doelstellingen, denkbeelden en waarden tot uiting komen in een geoperationaliseerd veranderingstraject
Websiteanalyse: hoe verloopt de online dienstverlening? Stemt de afhandeling van online dienstverlening overeen met hetgeen werd / wordt aangekondigd als veranderingsdoelstelling? Interview: zijn de veranderingsdoelstellingen gerealiseerd? Wat impliceerde het streven naar een meer geïntegreerde dienstverlening voor de dienstverlening langs de verschillende kanalen? Hoe worden processen vandaag in de backoffice afgehandeld? Verloopt de interactie in de frontoffice anders dan in het verleden? Zijn er minder fysieke loketten? Is er een KCC? Is er een persoonlijke internetpagina?
De verwerking van de onderzoeksgegevens besloeg verschillende fasen. We analyseerden de interviews op basis van het transcript en vulden de transcripten aan met de relevante gegevens van de documentenanalyse en de websiteanalyse om een zo volledig mogelijk beeld voor elke stad te genereren. Voor een aantal steden beslisten we om nog een tweede interview te organiseren. Tussen de verwerking van de onderzoeksresultaten en de oplevering van dit onderzoeksrapport, hebben we de interpretatie en de analyse van de bevindingen via discussie en reflectie met academici en praktijkmedewerkers verbreed. Ten eerste presenteerden we onze bevindingen aan Nederlandse academici betrokken in het ‘e-government onderzoeksveld’. Ten tweede namen we deel aan twee internationale conferenties waarop we onze bevindingen hebben voorgesteld. Ten derde organiseerden we een ‘besloten’ seminarie met stedelijke ambtenaren waarop we onze analyse hebben voorgesteld en waar we op basis van een ׀16 ׀
gemodereerde discussie- en reflectiesessie de analyse aan een kritische toets onderwierpen. Het onderzoeksrapport start met een exploratie van het stedelijke individuele producten- en dienstenaanbod en een analyse van de motiveringen en oorzaken die aan de basis liggen van de veranderingsagenda. Vervolgens staan we stil bij de objecten van ‘gewenste’ verandering. Onze aandacht gaat naar de als noodzakelijke geachte implicaties voor de stedelijke ICT-infrastructuur. Het rapport focust vervolgens op de reële en geoperationaliseerde veranderingspraktijk. We inventariseren de veranderingen die effectief plaatsvinden of hebben gevonden en focussen op de verschillen tussen steden. De analyse vindt plaats op een overschouwend niveau: vanuit een helikopterperspectief exploreren we de veranderingen.
Aan de geïnterviewde stedelijke ambtenaren, de deelnemers van het seminarie, de academici en andere stedelijke ambtenaren betrokken in het verkennend onderzoek: oprecht bedankt voor uw kostbare tijd en voor de open, constructieve houding en de boeiende visies, verhalen en praktijken over de stedelijke dienstverlening!
Aan de lezers van dit onderzoeksrapport: de analyse is exploratief. De geïdentificeerde veranderingen van de individuele dienstverlening worden niet puntsgewijs besproken voor alle centrumsteden.
׀17 ׀
׀ 18׀
3. Resultaten van het verkennend onderzoek > 3.1.
Exploratie van het stedelijke individuele producten- en dienstenaanbod
De individuele dienstverlening situeert zich in meerdere organisatorische entiteiten van de stedelijke administratie. De individuele diensten en producten met de grootste afnamevolumes situeren zich in organisatorische entiteiten zoals de dienst bevolking en burgerlijke stand die vaak huizen onder de paraplu van een afdeling burgerzaken. Meerdere citaten tonen dit aan: “Met kop en schouders steekt de dienst burgerzaken er bovenuit: 60 percent van alle contacten met burgers is via burgerzaken. Dat betreft bevolking, burgerlijke stand en vreemdelingenzaken als drie deelclusters. Voor burgerzaken hebben we ongeveer 600.000 fysieke bezoekers.”; en: “70 percent komt bij burgerzaken dus is het belangrijk dat daar mensen kunnen inspringen op andere producten.”. De organisatorische entiteiten verantwoordelijk voor het ‘overige’ individuele producten- en dienstenaanbod leveren kleinere volumes af. We vullen bovenstaand citaat verder aan: “Alles wat ruimtelijke ordening, mobiliteit en openbaar domein betreft, leidt tot ongeveer 30.000 interacties. Het mobiliteitsbedrijf heeft 25.000 bezoekers per jaar. Dan hebben we een zeer publieksgerichte dienst ‘wonen’ met een loket en winkel: alle premies rond verbouwingen, alles met sociale huisvestingen en studentenhuisvesting zit daar. Dat gaat over 25.000 bezoekers. Dan is er de jeugddienst, de milieudienst, de seniorendienst, de dienst buurtwerk, de dienst feestelijkheden, de integratiedienst, de dienst economie met een ondernemingsloket en de dienst cultuur.”. De breedte van het stedelijke individuele producten- en dienstengamma valt op. Individuele diensten en producten duiken op in uiteenlopende domeinen of sectoren: burgerzaken, leefomgeving (ruimtelijke ordening, milieu, mobiliteit), vrijetijd (cultuur, sport, bibliotheek, toerisme, seniorendienst, evenementen, feestelijkheden, jeugddienst), financiën (belastingen), economie (dienstverlening ten aanzien van ondernemingen), welzijn enz. Individuele diensten en producten situeren zich ook binnen ondersteunende diensten, bijvoorbeeld: de financiële dienst.
׀19 ׀
De individuele dienstverlening van steden heeft meerdere begunstigden of afnemers. We identificeren drie hoofdcategorieën: burgers, ondernemingen en verenigingen. Burgers vormen de grootste groep van afnemers. Een groot deel van het individuele producten- en dienstenaanbod beoogt meerdere types van afnemers. We onderscheiden ook subdoelgroepen: jongeren, senioren, sociaal zwakkeren enz. Verschillende types van individuele diensten en producten komen voor. Steden leveren tientallen attesten en vergunningen af, verstrekken verschillende subsidies en heffen meerdere belastingen. De uitkomst van het productie- of dienstverleningsproces is vaak een stuk papier (bijvoorbeeld: een antwoord, een document) en / of geld (uitkering, subsidie, boete, belasting) (Hoogwout, ibid.). Meerdere individuele diensten en producten behoren niet tot één van de vier gepreciseerde types van diensten of producten. Tabel 3 bevat voorbeelden van individuele producten en diensten ingedeeld volgens de verschillende types. Tabel 3: voorbeelden van individuele producten en diensten Type
Voorbeelden
Attesten
Uittreksel uit het bevolkingsregister, uittreksel van nationaliteitsakte, attest laatste wilsbeschikking, attest huwelijksvermogenstelsel, attest wegnemen / transplantatie van organen, bewijs aangifte adreswijziging, uittreksel van adoptieakte, bodemattest, volmacht voor verkiezingen, bewijs aangifte vertrek buitenland, uittreksel echtscheidingsakte, reistoelating minderjarige enz.
Vergunningen
Socio-economische vergunning, terrasvergunning, verkeerssignalisatievergunning, vergunning voor een standplaats ambulante handel, vergunning voor een standplaats wekelijkse markt, vergunning voor het uitstallen van promotiestands, vergunning voor regenwaterafvoerpijp, vergunning voor bureelcontainer, vergunning voor plaatsen aankondigingsborden, vergunning voor een kraan, vergunning voor dekenijfeesten, vergunning voor het afwijken van de milieunorm, vergunning voor inname van het openbaar domein enz.
Subsidies
Subsidie voor jeugdverenigingen (verschillende types; bijvoorbeeld: renteloze leningen, subsidie specifiek voor het herstel van infrastructuur), huursubsidies voor verenigingen, projectsubsidies (verschillen types; bijvoorbeeld: milieuprojecten), werkingssubsidies voor verenigingen, subsidie voor groendaken, subsidie voor verfraaiing handelspanden enz.
Belastingen
Belasting tweede verblijven, belasting voor reclame in openbaar domein, belasting op het verspreiden van niet geadresseerde drukwerken, belasting privaat gebruik openbare weg, belasting op opslagplaatsen, belasting op logiesverstrekkende bedrijven, belasting op banken enz.
׀20 ׀
Andere
Parkeercheques, parkeerabonnement, nieuwsbrieven, aangifte van klachten en meldingen, uitlenen van materiaal, vervoersfaciliteiten, afwezigheidstoezicht woning, plaatsen van fietsstalling enz.
Het totale aantal individuele producten en diensten verschilt tussen steden. Verschillende geïnterviewde ambtenaren maken melding van andere aantallen (bijvoorbeeld: “387 producten”, “een 150 tal producten” en “423 producten”). Steden hanteren andere conventies om hun individuele producten- en dienstenaanbod te catalogiseren. Verder onderzoek is daarom nodig om na te gaan in welke mate het producten- en dienstenaanbod effectief inhoudelijk verschillend is of de verschillen kunnen verklaard worden vanuit het hanteren van andere conventies. Het stedelijke individuele producten- en dienstenaanbod vertoont inhoudelijke overeenkomsten. Dat blijkt uit de voorbeelden die de stedelijke ambtenaren aanhaalden tijdens de interviews. Verschillende steden maken bijvoorbeeld melding van het verhuur van materiaal aan verenigingen ter ondersteuning van evenementen, inschrijvingen voor sportkampen, ticketverkoop in stedelijke cultuurcentra, ombudsdiensten enz. De ‘uitvoeringsopdrachten’ (opgelegd door centrale overheden; bijvoorbeeld: het afleveren van rijbewijzen) en de ‘opdrachten van gemengd belang’ (opgelegd door centrale overheden maar bij de concrete invulling is er beleidsruimte; bijvoorbeeld: ruimtelijke ordening) genereren een gedeeltelijk homogeen individuele producten- en dienstenaanbod. Het homogene deel van de stedelijke individuele dienstverlening heeft betrekking op de producten met de grootste afname; bijvoorbeeld: attesten afgeleverd door de dienst burgerzaken. Er zijn daarnaast inhoudelijke verschillen. De verschillen hebben betrekking op de individuele diensten en producten die voortvloeien uit de ‘opdrachten van gemengd belang’ en de ‘opdrachten van zelfbestuur’ (hier speelt de beleidsvrijheid ten volle). De ‘opdrachten van gemengd belang’ faciliteren zowel homogenisering als heterogenisering van het inhoudelijke productenen dienstenaanbod; bijvoorbeeld: een bibliotheekbeleid leidt ertoe dat alle steden (een netwerk van) bibliotheken uitbaten waar burgers boeken kunnen ontlenen. Daarbinnen is er ruimte voor maatwerk dat heterogenisering in de hand werkt. De analyse wijst op een aantal factoren die inwerken op de heterogeniteit. De prioritering van bepaalde
׀21 ׀
doelstellingen door het stedelijke bestuur is een eerste element. Eén centrumstad zet bijvoorbeeld sterk in op ‘kindgerichte’ collectieve en individuele dienstverlening. Er zijn nog andere contingentiefactoren. Eén stad heeft bijvoorbeeld een beperkte rol als individuele dienstverlener in de culturele sector. Het individuele culturele dienstenaanbod is in deze stad voor het overgrote deel privaat. De stad werkt weliswaar samen met deze private sector maar veeleer vanuit de optiek van collectieve dienstenaanbieder.
> 3.2.
De stedelijke individuele dienstverlening in het veranderingsvizier
Tijdens de gesprekken met stedelijke ambtenaren valt het quasi unanieme streven op naar een andere en betere beheersmatige organisatie van de stedelijke individuele dienstverlening. Met de beheersmatige organisatie van de individuele dienstverlening bedoelen we de wijze waarop de interactie met de burger plaatsvindt en de interne behandeling en afhandeling van dienstverleningsprocessen. Het betreft onder meer de inzet op meer online dienstverlening, de reductie van het aantal fysieke loketten, de integratie van de telefonische dienstverlening, een meer procesmatige afhandeling van diensten en producten, een betere informatie-uitwisseling tussen stedelijke diensten enz. Het veranderingsstreven heeft niet zozeer betrekking op de inhoud van het individuele producten- en dienstenaanbod. Het gaat om veranderingen van de front- en backoffice waarbij de frontoffice verwijst naar: “The interface between the organization and the customer or user. The front office contains the part of the process that processes customers and is the part that the customers directly experience” (Johnston & Clark, 2001) en de backoffice kan gedefinieerd worden als: “Back offices receive and process the information which the user of a service enters in order to produce and deliver the desired service. This may be done completely manually, fully automatically, or by any combination of both.” (Millard et al., 2004). De steden streven naar een andere wijze van diensten- en productenlevering die het ongemak voor de burger, ondernemer of vereniging (vanaf nu: de klant) moet reduceren. Tegelijkertijd streven
׀22 ׀
steden naar meer output (bijvoorbeeld: het aantal geleverde diensten) met een gelijkblijvende of gereduceerde input (bijvoorbeeld: financiële middelen, inzet van personeel). De inzet van ICT moet bijdragen aan een verhoogde externe klantgerichtheid en interne beheersmatige efficiëntie; bijvoorbeeld: “Het programma heeft een dubbel doel: interne efficiëntie en kwaliteit van de dienstverlening. Het is echt ‘fiftyfifty’: als stad zetten we niet zoveel in op mensen en centen voor dienstverlening dus willen we echt verschil maken waar het nodig is; op de juiste dingen, dit zit sterk in de conceptnota en de deelprojecten.”.
> 3.2.1.
Exploratie van het ontstaan van de veranderingen
In de volgende paragrafen gaan we dieper in op het ontstaan van de veranderingen. We onderscheiden zowel interne als externe beïnvloedende factoren.
> 3.2.1.1. Een nieuw discours over de individuele dienstverlening Er ontwikkelt zich in de steden en in de externe omgeving van stedelijke organisaties een nieuw discours over hoe de stedelijke individuele dienstverlening idealiter wordt (of moet worden) ingericht. Het discours hanteert een bepaalde perceptie van de stedelijke problemen over de stedelijke individuele dienstverlening en de oplossingen daarvoor, met een bijhorend vocabulaire en actierepertoire (zie: Hajer, 1989). De aanhangers van het discours delen het idee dat de bestaande organisatie van de individuele dienstverlening een aantal tekortkomingen vertoont (zie supra en infra). De sectoraal georganiseerde individuele dienstverlening moet worden ingeruild voor een organisatiebrede individuele dienstverlening, aangestuurd vanuit een directietop die verantwoordelijk is voor het geheel. Het discours zet zich af tegen het huidige divisiemodel dat tot ‘schotten’ tussen verticale domeinen heeft geleid die als een sta-in-de-weg voor bestuurlijke daadkracht worden beschouwd (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2011). ‘Schotten’ die leiden tot ‘loketversnippering’, administratieve overlast door een gebrek aan informatie-uitwisseling,
׀23 ׀
gebrekkige coördinatie en daardoor beheersmatige inefficiëntie en een aanbodsgerichte dienstverlening in de hand werken. “We merkten dat onze organisatiestructuur voor de burger een zeer verkokerd aanbod opleverde. We wilde die dienstverlening in een overkoepelend kader vatten.”. Het discours kenmerkt zich door een groot geloof in de mogelijkheden van nieuwe technologische toepassingen die in een samenspel met structuur- en cultuurveranderingen een meer klantgerichte en efficiëntere individuele dienstverlening moeten faciliteren. De door Bekkers (2008) omschreven ‘mythe van de elektronische overheid’ lijkt springlevend binnen steden: “De idee is dat we aan de vooravond van een grote transformatie van de overheid zouden staan (Bekkers & Homburg, 2007). Het zou gaan om een overheid die efficiënter, integraler, opener, klantvriendelijker zou functioneren. Efficiënter, omdat de inzet van ICT zou bijdragen tot geringere transactiekosten, terwijl ook de administratieve lasten zouden kunnen verlaagd worden. Open en toegankelijker, omdat relevante informatie 24 per uur en 7 dagen in de week beschikbaar is. Integraler, omdat het mogelijk is om deze relevante kennis en informatie relatief gemakkelijk bij elkaar te brengen in portals en virtuele loketten, alsmede meer maatwerk zou kunnen worden geboden.”. Het discours bevat bepaalde beelden over de klant, de uitvoerende ambtenaar en de lokale beleidsmakers en beslissingsnemers. Het beeld van de burger is dat van een klant die, op enkele uitzonderlijke categorieën na, “als geëmancipeerde consument op grond van de aan hem aangereikte informatie beter geïnformeerd zou worden over de diensten van de overheid en het beleid dat werd ontwikkeld, zodat deze de overheid kritischer zou volgen. Hierdoor zou hij beter kunnen bepalen of hij/zij ‘waar voor zijn/haar geld’ krijgt” (Bekkers, ibid.). Het betreft een beeld van de klant die veelvuldig gebruik maakt van het stedelijke dienstverleningsaanbod en die afname liefst zo snel en eenvoudig mogelijk via het internet kan afhandelen. De denktank Midoffice en informatiearchitectuur in lokale besturen (2010) stelt bijvoorbeeld: “Een burger meldt zich aan op de website en wil daar niet alleen de algemene informatie over zijn gemeente en gemeentebestuur, maar ook informatie op zijn maat gesneden vinden. Welke boeken en DVD’s heb ik momenteel
׀24 ׀
ontleend in de bib en wanneer moeten die binnen? Hoever staat het met de inschrijving van mijn jongste zoon voor de handbalstage deze zomer? Is er nieuws uit de gemeenteraad over mijn straat? Hoeveel gemeentebelastingen heb ik de laatste jaren betaald? Kloppen de contactgegevens (gsm-nummer, e-mailadres,…) die de gemeentelijke diensten van mij bijhouden nog?”. Voor de stedelijke ambtenaar domineert een beeld van een ambtenaar die ten dienste staat van de klant en die klant zo efficiënt mogelijk wil bedienen. De denktank Midoffice en informatiearchitectuur in lokale besturen (2010) stelt: “Een medewerker van het gemeentebestuur wil alle voor hem / haar bestemde vragen, meldingen, taken, … binnen krijgen in een digitale werkomgeving. Dossiers en taken die een organisatiebrede behandeling behoeven zijn ook organisatiebreed zichtbaar. Dit betekent dat de medewerker niet noodzakelijk toegang moet hebben tot alle specifieke backoffice applicaties om toch over de relevante informatie in verband met een vergunning, een melding, een aanvraag voor feestmateriaal,… te kunnen beschikken. De medewerker kan de dienstverlening efficiënter uitvoeren omdat hij toegang heeft tot gerelateerde relevante basisinformatie (bijvoorbeeld alle informatie in verband de burger die een aanvraag indient), onafhankelijk van waar die informatie opgeslagen is. Een PIP (Persoonlijke Internet Pagina) maar dan toepasselijk voor de interne werking.”. Tot slot is er het beeld van de beslissingsnemer als een voorstander van een evidence-based georganiseerde individuele dienstverlening. De denktank Midoffice en informatiearchitectuur in lokale besturen (2010) stelt: “Om de vinger aan de pols te kunnen houden hebben het schepencollege en het management team in een lokaal bestuur nood aan beleidsinformatie over bijvoorbeeld hoeveel bedrijven deze maand hun grondgebied verlaten hebben. Wat is de gemiddelde tijd voor het behandelen van een melding? Maakt men in de verschillende wijken evenveel gebruik van ons aanbod cultuur? Welke plaatsen zijn het meest kwetsbaar voor vandalisme en sluikstorten? Hoever wonen de meeste senioren van een dienstencentrum? Over welke vormen van dienstverlening (producten) krijgen we het meest vragen? Een dashboard voor de beslissingsnemer laat hem toe zicht te houden op zowel de organisatie als het grondgebied.”.
׀25 ׀
De Nederlandse veranderingspraktijk met overheidsprogramma’s zoals ‘Gemeente heeft antwoord®’ en ‘Overheidsloket 2000’ inspireert het discours. Ook typisch Nederlandse technologische concepten duiken in het discours op; bijvoorbeeld: de midoffice. “In eerste instantie is men naar Maastricht gaan kijken waar ze bezig waren met andere manieren van dienstverlening, procesgestuurd werken.” “In 2010 hebben we een dienstverleningsconcept uitgeschreven naar analogie van de Nederlandse gemeenten die dat ook hebben ontwikkeld. […] We grenzen aan Nederland en hebben goede relaties met Tilburg. Voor ons is Rotterdam even ver als naar Brussel.” “Burgers verwachten een correct, volledig, kwaliteitsvol en klantgericht antwoord. Dat heeft grote consequenties. We kunnen niet alles over één kam scheren, we moeten naar dienstverleningsconcepten zoals in Nederland: alle klantencontactencentra opvangen in de eerste lijn en alle mensen zijn generalisten die het ganse aanbod van de stad kennen.” Tot de aanhangers van het discours behoren stedelijke ambtenaren van verschillende hiërarchische niveaus en stedelijke politici die kennis, informatie en meningen uitwisselen met externe actoren: ambtenaren werkzaam in andere steden en overheidsadministraties, kenniscentra, consultants, ICT-dienstenaanbieders. Formele en informele overlegplatformen beïnvloeden de overname van de ideeën en beelden van het discours. Dat krijgt vorm in het delen van studiemateriaal over geplande ICT–implementaties, bilaterale kennisuitwisseling, professionele overlegplatformen enz. Ook de dominante positie van eenzelfde consultantfirma, betrokken in de reorganisatie van de individuele dienstverlening in meerdere steden, draagt bij tot de aanname van de beelden en overtuigingen. “We willen wat Leuven heeft: een stadskantoor met beneden alle loketten. Dit is de enige visie op dienstverlening die er is.”
׀26 ׀
“Genk is dan bij onze werkgroep een presentatie komen geven. zij hebben dan een bepaalde consultancyfirma aangeraden.”
> 3.2.1.2. Interne veranderingsdrijfveren Voorgenoemd discours en de beelden en overtuigingen die er in vervat liggen, vormen de basis voor een spel van strategisch handelen binnen de steden en dragen het potentieel van institutionele vernieuwing in zich. Het discours werkt in op de overtuigingen van stedelijke ambtenaren. Er is de toenemende overtuiging in de steden dat de klant of de afnemer van individuele diensten recht heeft op een individuele dienstverlening die het ongemak voor de klant reduceert en zijn positie en wensen als uitgangspunt neemt voor de organisatie van de individuele dienstverlening. Deze nieuwe overtuiging botst, op een geabstraheerd niveau, met de ‘oude’ dominante aanbodsgerichte individuele dienstverlening (zie ook Hoogwout, ibid.: ‘het paradigma van het beleidsuitvoeringsdenken’) die de specialisatie en de regelgebondenheid van het individuele dienstverleningsaanbod benadrukt. “Bij kinderopvang hechtte ik al heel veel belang aan de rol van de ouder en de burger. Er is een verschil tussen bijvoorbeeld kinderopvang en burgerlijke stand. Het eerste is facultatief: dat is een softe sector met heel veel aandacht voor de ouder. De ouder had daar een volwaardige plaats in geheel. Bij burgerzaken was de vergeten factor de burger. De focus lag op de uitvoering van allerhande wettelijke taken. Er was daar geen respect voor de burger, geen visie vanuit beleid.” “Je krijgt altijd een spanning tussen generalisten en specialisten bij deze veranderingen. Stedenbouwkundigen zeggen: alles is complex en alles moet bij mij passeren. Vanuit een generalistische standpunt denk je: heel wat aanvragen zijn ook simpel, die zaken zou je snel moeten kunnen afhandelen.” Er is daarnaast een tweede en meer intern georiënteerde veranderingsdrijfveer: stedelijke ambtenaren beschouwen de interne beheersmatige organisatie als onvoldoende (kosten)efficiënt. Stedelijke diensten delen te weinig informatie (bijvoorbeeld: identificatiegegevens) met elkaar, er is een
׀27 ׀
gebrek aan afstemming en coördinatie tussen diensten voor de afhandeling van inkomende meldingen en klachten, processen zijn onvoldoende performant ingericht. “De drive is sowieso kostenbesparing: zowel naar investeringen in de fysieke loketten, als naar ICT, als naar de inzet van mensen.” “Bij de verhuis was er een dienst wegen en rioleringen en een dienst verkeersveiligheid. Vroeger was dit één dienst. Er is dan een schepen van verkeersveiligheid aangesteld want dit werd een topic wat leidde tot een nieuwe dienst verkeersveiligheid. Die dienst is dan beginnen groeien. Op den duur is die dienst allerlei zaken beginnen doen. Je komt dan tot de vaststelling dat de verkeersdienst een soort studiedienst heeft en de dienst wegen ook en dat ze adviezen aan elkaar vragen. Dan kom je tot de conclusie dat je dit beter tezamen zet.” Actoren streven binnen de steden naar een reorganisatie van de individuele dienstverlening. Vermelde katalysators van verandering zijn de intern gevoerde kerntakendebatten of de verhuis naar een nieuw administratief centrum. “Er waren een aantal inspirerende voorbeelden in binnen en buitenland, een algemene herwaardering van het belang van dienstverlening. We zijn ook bezig met het taken- en efficiëntiedebat voor de stad en dienstverlening zal altijd een kerndoelstelling blijven […]. Als stad zetten we niet zoveel in op mensen en centen voor dienstverlening dus willen we echt het verschil maken waar het nodig is; op de juiste dingen. Dat zit sterk in de conceptnota en de deelprojecten.” “Neem bijvoorbeeld kanaalverschuiving, waarbij mensen transacties meer digitaal zullen uitvoeren en minder naar het loket zullen komen. Dat leidt niet alleen tot kostenbesparing, maar we zorgen er ook voor dat de mensen aan het loket met de moeilijkere zaken kunnen bezig zijn.’ ‘En het zal nodig zijn’. ‘We moeten ons klaarmaken voor de uitdagingen die bovenlokale overheden nog zullen vragen aan de lokale besturen. En voor de projecten die we zelf willen uitvoeren. Dat vraagt capaciteit.” (Noels, 2012b)
׀28 ׀
In een aantal steden hebben de veranderingen de beleidsagenda bereikt via de ambtelijke en / of politieke top van de organisatie. Meestal betreft het een dubbele probleemindicering: zowel de klantgerichtheid als de interne efficiëntie worden door deze actoren als onvoldoende beoordeeld. “Een aantal zaken worden sterk vanuit de politiek aangestuurd. Bijvoorbeeld de hervorming van de technische dienst. De schepen wou een veel performantere dienstverlening. Andere zaken zijn opgenomen in het politiek akkoord.” “De visie kwam er van onze toenmalige adjunct-secretaris. Dat was natuurlijk in afspraak met het college van burgemeester en schepenen.” “In 2009 besliste het college en het managementteam om meer in te zetten op dienstverlening. Ze hebben een aantal maanden nagedacht en gesprekken gevoerd wat heeft geleid tot een conceptnota. Dat is een schriftelijk document dat weergeeft wat de visie van de stad op dienstverlening is en wat dienstverlening moet zijn in de 21e eeuw.” Andere geïnterviewden situeren het ontstaan van de veranderingen (meer) bij het middenmanagement of de uitvoerende medewerkers. In een aantal steden is dat in coproductie met de ICT-dienst of neemt de ICT-dienst het voortouw. “Er zijn ook projecten die bottom-up komen.” “We nu bezig met een visieontwikkeling. Dat komt duidelijk vanuit de werkvloer, vanuit de administratie.” “Ik [diensthoofd ICT] ben gangmaker en zie bepaalde zaken die niet goed lopen en ik steek het vuur aan de lont: kunnen we hier niets, een project, aan doen.” De analyse wijst erop dat het proces van agendavorming en de betrokken wisselende constellatie van actoren die het nieuwe discours aanhangen, doorwerken op de inhoud en het proces van de veranderingen. De exacte deconstructie van deze processen is voer voor het verdere onderzoek.
׀29 ׀
> 3.2.1.3. De klant is tevreden In het verkennend onderzoek stonden we stil bij de mate waarin de druk van klanten doorwerkt op het ontstaan van veranderingen op het vlak van de individuele dienstverlening. Op het eerste zicht lijkt de externe druk van klanten beperkt. De klanttevredenheid is immers hoog.3 Onderzoek (Memori, 2010) in de regio Kortrijk toont bijvoorbeeld aan dat 93 percent tevreden is over het vlotte contact aan de onthaalbalie, 94 percent tevreden is over de doorverwijzing naar andere diensten, 91 percent van de respondenten verwijst naar vlot telefonisch contact en 90 percent naar een vlotte telefonische doorverwijzing. Voor wat betreft de digitale dienstverlening merken we de volgende scores op: 95 percent is tevreden over de aantrekkelijkheid van de websites, 94 percent over de mate waarin de website aansluit bij de noden en behoeften, 90 percent over het actualiteitsgehalte van de informatie, 83 percent over de vindbaarheid van informatie op de website, 90 percent verwijst naar een digitale dienstverlening die leidt tot een vlottere dienstverlening, 73 percent van de respondenten vindt digitale attesten en formulieren makkelijk terug en 79 percent vindt het online aanvragen van formulieren en attesten eenvoudig. Ondanks de hoge klanttevredenheid levert de exploratie meerdere inzichten op over hoe externe druk van klanten alsnog doorwerkt op de veranderingsagenda. Ten eerste beoordelen sommige klanten sommige indicatoren minder positief. Onderzoek (Memori, 2010) toont aan dat ongeveer 30 percent van de bevraagde burgers ‘niet akkoord’ is met de huidige openingsuren van de stadsdiensten van één stad. Onderzoek naar de tevredenheid van ondernemingen over de digitale dienstverlening (zie bijvoorbeeld: Unizo, 2010) toont aan dat voor ondernemers noodzakelijke informatie ontbreekt op de stedelijke website of dat enkel basisinformatie beschikbaar is. De geïnterviewden maken daarnaast melding van inkomende klachten en meldingen die wijzen op een gebrekkige afhandeling van de individuele dienstverlening.
3
We kunnen niet met zekerheid stellen dat de klanttevredenheid in elke centrumstad even hoog is. Niet elke centrumstad meet de klanttevredenheid (even intens).
׀30 ׀
Ten tweede wijst de klant op zijn voorkeuren. Het onderzoek van Memori (2009) wijst op een aantal suggesties die klanten maken ter verbetering van de online dienstverlening; bijvoorbeeld: respondenten formuleerden een aantal bedenkingen over de navigatiestructuur, het design, de lay-out en de gebruiksvriendelijkheid van de stedelijke website. Ten derde valt een streven op naar maximale klanttevredenheid: “De klantvriendelijkheid was zeer hoog: 95 percent betekent wel dat er vijf percent met een slecht gevoel buitengaan en meestal vier op vijf daarvan gaan door naar het kabinet van de burgemeester, de secretaris, een directeur of sturen soms een mail naar de burgemeester en de schepenen.”. Dit geheel van factoren leidt er toe dat er sprake is van externe druk van klanten die positief inwerkt op het ontstaan van veranderingstrajecten; bijvoorbeeld: “Er zijn ook projecten die bottom-up ontstaan. Bijvoorbeeld het huis van de Mechelaar en de klachten die daar waren. De Bouwdienst komt er onder druk van aannemers, projectontwikkelaars en burgers. Die klaagden over aanvragen die niet goed werden afgehandeld.”. Ondanks deze externe druk stellen meerdere stedelijke ambtenaren dat het verwachtingspatroon van de klant laag is. De stedelijke overheid moet daarom de lat hoger leggen dan de klant en de klanttevredenheid moet genuanceerd worden. Het verkennend onderzoek wijst er daarbij op dat de strategische veranderingsdoelstellingen slechts in beperkte mate zijn geïnspireerd op behoefte- en preferentieonderzoek bij klanten. De klant en zijn behoeften en preferenties (bijvoorbeeld: kanaalpreferenties) op het vlak van de individuele dienstverlening worden zelden op een structurele en cyclische manier bevraagd (zie infra). De overtuigingen en beelden die het discours structureren, lijken maar deels gefundeerd te zijn op feitelijke informatie over klantpreferenties. “Ook de twee aparte studies, niet de steekproeven, maar grotere bevragingen van daarvoor tonen aan dat de tevredenheid vrij hoog is. Maar wij vonden het terecht dit te nuanceren want wat is de verwachting bij een bezoek aan een loket. Ze verwachten misschien al dat ze een half uur moeten wachten of er verplicht naar toe moeten. Moest je de vraag stellen: zou je niet liever je producten
׀31 ׀
thuis afgeleverd krijgen? Dan zou het antwoord, denk ik, anders zijn.”
> 3.2.1.4. Invloed van bovengemeentelijke overheden Bovengemeentelijke overheden oefenen direct en indirect invloed uit op de stedelijke veranderingsagenda en -trajecten. Directe invloed vloeit voort uit het feit dat de inhoud van het stedelijke individuele diensten- en productenaanbod voor een belangrijk deel is gedetermineerd door de ‘uitvoeringsopdrachten’ en de ‘opdrachten van gemengd belang’. Voor deze types van opdrachten bepalen de Vlaamse en federale hogere overheid, via (organieke) wet- en decreetgeving (bijvoorbeeld: het gemeentedecreet) mee hoe steden hun individuele dienstverlening organiseren en welke individuele diensten de stedelijke overheid aflevert. Veranderingen in deze wettelijke en decretale kaders beïnvloeden het ontstaan van veranderingstrajecten op het vlak van de individuele dienstverlening. Een voorbeeld is het decreet ‘Lokaal Sociaal Beleid’ dat de steden verplicht een sociaal huis te implementeren. De hogere overheid verplicht de lokale sector van de sociale dienstverlening werk te maken van een geïntegreerde informatievoorziening. Veranderde centrale wetgeving en regionale decreetgeving werkt dus door op de beheersmatige inrichting van de stedelijke individuele dienstverlening. We merken daarbij dat sommige steden vooraf aan de inwerkingtreding van nieuwe wettelijke kaders op eigen initiatief reeds gelijkaardige initiatieven implementeerden. Dat is bijvoorbeeld het geval voor klachtenbehandelingssystemen. Bovengemeentelijke regelgeving werkt soms beperkend. Meerdere geïnterviewden verwijzen bijvoorbeeld naar juridische belemmeringen die de rechtsgeldigheid van digitaal ondertekende documenten in de weg stonden: “De bedoeling is om er een soort stempel op te printen. Een soort 2D barcode waarin heel het document zit samengevat. De stad wou hier al sneller mee aan de slag maar dat liep moeilijk omwille van diverse wettelijke belemmeringen. De burgemeester heeft daartoe zelf het initiatief voor een wetsvoorstel genomen dat recentelijk werd goedgekeurd.”. Een ander citaat verwijst naar de invloed van wet- of
׀32 ׀
decreetgeving op de mogelijkheid om bepaalde dienstverleningsprocessen klantgerichter in te richten: “Decretaal is er dan een bepaald proces opgelegd en wetgeving is daarbij niet altijd ondersteunend om bepaalde processen klantgericht te gaan inrichten.”. De invloed van bovengemeentelijke wet- en decreetgeving verloopt ook meer indirect. Een voorbeeld is het gemeentedecreet dat Vlaamse steden en gemeenten verplicht om een managementteammodel te implementeren, een meerjarenplan op te stellen enz. Het gemeentedecreet werkt daardoor in op de wijze waarop steden beheersmatig zijn georganiseerd: het schuift een model naar voren waarin “een beperkt collectief van leidende ambtenaren dat in onderlinge dialoog treedt en als collectief onderhandelt met het college als politiek collectief. Het college geeft daarbij, op basis van een beleidsvoorbereidende voorzet van het comité, de krachtlijnen van het beleid aan en de groep van ambtenaren, onder leiding en coaching van de gemeentesecretaris, is vervolgens geresponsabiliseerd om deze beslissingen zo goed mogelijk uit te voeren.” (Vallet & De Rynck, 2005). Deze verplichting leidt tot de formele implementatie van een organisatiemodel dat een potentiële basis biedt om de individuele dienstverlening vanuit een organisatiebreed perspectief aan te sturen. Naast wet- en decreetgeving wijst het onderzoek op een toenemend aantal interbestuurlijke e-governmentprojecten. Die projecten hebben meerdere doelstellingen. De Vlaamse en de federale overheid ontwikkelen: een stelsel van authentieke gegevensbronnen conform de strategie van de ‘eenmalige gegevensopvraging, meervoudig hergebruik van gegevens’, projecten gericht op het digitaliseren van interbestuurlijke dienstverleningsprocessen (bijvoorbeeld: het project van de digitale bouwaanvraag) en centrale egovernmentinitiatieven zoals de ‘Interbestuurlijke Dienstenen Productencatalogus’, het ‘digitale handtekeningplatform’, authenticatie- en identificatiemechanismen (bijvoorbeeld: de ‘Federal Authentication Service’) enz. waarvan steden kunnen gebruik maken bij de reorganisatie van de stedelijke individuele dienstverlening. De indicatie van de exacte invloeden vanuit hogere overheden op het bestudeerde type van verandering is voer voor het verdere onderzoek maar de verkenning maakt duidelijk dat hogere overheden de aanname van (elementen uit) het omschreven discours binnen steden positief beïnvloeden (bijvoorbeeld: steden willen inzetten op het gebruik van authentieke
׀33 ׀
gegevens uit de centrale authentieke bronnen) en toont tegelijkertijd aan dat de geïnterviewde ambtenaren de positie van de hogere overheden in deze veranderingsprocessen op een aantal punten eerder negatief evalueren. De kritieken hebben betrekking op meerdere elementen; bijvoorbeeld: bepaalde authentieke bronnen bevatten fouten, het stelsel van authentieke bronnen is onvoldoende afgestemd (bijvoorbeeld: “Het CRAB is niet echt een authentieke bron: dat zit in parallel met rijksregister.”), er is een gebrek aan communicatie vanuit hogere overheden, de ondersteuning komt te laat (bijvoorbeeld: “Nu zijn ze bezig rond de productencatalogus maar dat komt rijkelijk laat. Steden hebben hier al in geïnvesteerd.”) of is onvoldoende (bijvoorbeeld: “Er is een grote vraag naar de Vlaamse overheid om samenwerking en de ontwikkeling van e-governmenttoepassingen te faciliteren. Nu doet men dat onvoldoende en moet elke gemeente zijn eigen boontjes doppen.”).
> 3.2.2.
Stedelijke doelstellingen voor de organisatie van de individuele dienstverlening
In dit deel staan we stil bij de stedelijke doelstellingen. We starten met een min of meer willekeurige greep uit de beleidsdocumenten. Tabel 4: stedelijke doelstellingen voor de individuele dienstverlening MEERJARENPLAN 20112013 STRATEGISCHE NOTA STAD ANTWERPEN
׀34 ׀
“De stad en het OCMW garanderen een kwaliteitsvolle, klantvriendelijke dienstverlening op maat van en dicht bij iedere burger via één geïntegreerd dienstverleningsnetwerk en in samenwerking met derden.” “Het Bedrijvenloket organiseert een intentiegerichte, geïntegreerde en multikanaal dienstverlening voor bedrijven op een professionele en klantvriendelijke manier.”
MEERJARIG BELEIDSPROGRAMMA 2008-2012 STAD AALST
“Werknemers zijn onze ambassadeurs. Dankzij het project stadthuis (kwaliteitsvol dienstverleningsconcept) kan de burger aanspraak maken op een snelle, correcte en efficiënte afhandeling van zijn vragen of dossiers. Hierbij staat de kwaliteit en de efficiëntie van de dienstverlening centraal. Dit kan door ambitieus, goed opgeleid en tevreden personeel dat de toekomstvisie en de attitude van het bestuur overbrengt naar onze inwoners. Elke medewerker dient een ambassadeur van onze stad te zijn!” “Dankzij een kwaliteitsvolle dienstverlening kan de burger aanspraak maken op een snelle, correcte en efficiënte afhandeling van zijn vragen of dossiers.”
BRUGGESPRAAK BELEIDSPROGRAMMA 2007-2012
“Dienstverlening wordt flexibeler en dus klantvriendelijker: de openingsuren van de diensten worden geëvalueerd en eventueel aangepast. De dienstverlening in de deelgemeenten wordt waar mogelijk verbeterd of uitgebreid. Administratie met de stad kan tegen 2012 maximaal via het internet afgehandeld worden.”
STAD BRUGGE
“De administratieve vereenvoudiging gaat onverminderd voort: reglementeringen, verordeningen en procedures moeten zo eenvoudig en duidelijk mogelijk zijn. Dit resulteert jaarlijks in november in een globaal dossier met maatregelen voor een eenvoudiger administratie.” “De vlotte afhandeling van bouwdossiers blijft een prioriteit, het nieuwe beheerssysteem moet zijn vruchten afwerpen. De doorlooptijd voor aanvragen wordt verder verkort. Het onthaal van de diensten Ruimtelijke Ordening (in de Oostmeers) wordt gecentraliseerd, zowel voor consultatie als informatieverstrekking.”
BELEIDSNOTA 2012 STAD GENK
“De administratieve dienstverlening wordt op de meest efficiënte wijze georganiseerd, is gebaseerd op transparante procedures en op communicatie omtrent de wijze van afhandeling van de vragen.” “Burgers, ondernemers, … die voor het vervullen van een administratieve aangelegenheid een bezoek brengen aan het stadhuis of aan elders gelokaliseerde stadsdiensten, worden op een gastvrije en sfeervolle wijze ontvangen en vinden op eenvoudige wijze hun weg naar de juiste loketten.” “Het comfort voor de klanten en de zelfredzaamheid inzake administratieve vereenvoudiging worden verhoogd door maximaal gebruik te maken van de digitale mogelijkheden inzake dienstverlening, door waar nodig flexibiliteit in te bouwen en de dienstverlening af te stemmen op de diversiteit van de klanten.” “De implementatie van ‘GIDS 2012’ veronderstelt belangrijke ingrepen in de organisatie- en informatiearchitectuur van de stad maar ook in de rol en de mogelijkheden van de ondersteunende diensten en hun processen.”
׀35 ׀
BESTUURSAKKOORD PERIODE 2007 – 2012 STAD GENT
“Sommige Gentenaars worstelen nog met administratieve documenten en formulieren. Het moet allemaal een stuk duidelijker en eenvoudiger. Dit komt de transparantie van het beleid ten goede. Eén schepen zal daar zéér nauwgezet op toezien.” “We willen dat de dienstverlening van de stad Gent toegankelijk is voor alle Gentenaars. Alle drempels moeten weggewerkt worden.” “Opdat zoveel mogelijk burgers op gelijke voet, en dus zo goedkoop mogelijk, elektronisch met de verschillende administraties zouden kunnen communiceren, moeten alle elektronische documenten in open standaarden opgeslagen en gecommuniceerd worden.” “Het stadsbestuur wil de dienstverlening in de verst afgelegen wijken van onze stad verbeteren door de invoering van een mobiel dienstencentrum waar de bewoners terecht kunnen voor alle soorten dienstverlening (identiteitskaarten, bibliotheekboeken, enz…).” “Het stadsbestuur wil de dienstverlening bereikbaarder maken door: stapsgewijs de volledige dienstverlening van de stad toegankelijk te maken via het e-loket; volop gebruik te maken van de mogelijkheden die de elektronische identiteitskaart biedt.”
BELEIDSVERKLARING 2007 – 2012 STAD HASSELT
“Hasselaren stellen terecht hoge eisen aan hun stadsbestuur. Klantgerichtheid en efficiënte en kwalitatieve dienstverlening moeten dan ook het uitgangspunt zijn zodat de stad haar diensten correct en binnen de afgesproken termijnen levert. Verstaanbaar taalgebruik en eenvoudige procedures dragen hiertoe bij.” “Dienstverlening waar iedereen zijn of haar weg vindt, betekent ook dienstverlening op maat. Zo mag geen enkele Hasselaar uit de boot vallen voor wat betreft de bereikbaarheid en de toegankelijkheid van de stadsadministratie.” “Kwaliteitsvolle dienstverlening kan enkel gebeuren wanneer de stad beschikt over tevreden en gemotiveerd personeel. Hasselt voert dan ook een open personeelsbeleid, met duidelijke doelstellingen en evaluaties.”
STRATEGISCH MEERJARENPLAN 2007 – 2012 STAD KORTRIJK BELEIDSNOTA 2012
“[…] Een belangrijke pijler in deze dienstbaarheid vormt de dienst Burgerzaken die instaat voor een correcte en kwaliteitsvolle administratieve dienstverlening voor alle burgers van onze stad, zowel bij bijzondere gebeurtenissen (geboorte, huwelijk, overlijden...) als voor administratieve burgerplichten (identiteitskaarten, rijbewijzen, verkiezingen...). Daarbij gaat bijzondere aandacht naar het onthaal van onze nieuwe inwoners.” “Optimaliseren van de klantgerichte externe dienstverlening.”
STAD LEUVEN BELEIDSNOTA 2010 ICT – BELEIDSBRIEF STAD MECHELEN
׀36 ׀
“Het stadsbestuur staat in voor een efficiënte, correcte en klantvriendelijke dienstverlening. De professionele uitvoering van het beleid is verzekerd door een permanente aandacht voor de interne kwaliteitsprocessen en de kwaliteit van de dienstverlening.” “ICT wordt nooit als doel op zich beschouwd, maar als middel om de organisatie beter te laten werken zodat ze haar taken beter kan vervullen. Het aanbieden van kwaliteitsvolle dienstverlening wordt via het multikanaal principe (loket, zelfloket, e-loket, website…) nagestreefd.”
BELEIDSNOTA 2012 STAD OOSTENDE
BELEIDSNOTA 2012 STAD ROESELARE
“De klant (de burger) staat centraal. We willen dan ook een dienstverlening bieden op maat van de burger, zodat die burger via diverse kanalen de informatie of diensten krijgt die hij/zij wenst. We streven een vraaggerichte en geïntegreerde dienstverlening na. Dat betekent dat wij intern deze dienstverlening centraliseren in een drietal grote clusters: de traditionele burgerzaken, de vrijetijdsbeleidsdomeinen (Uitloket) en het beleidsdomein rond wonen/werken/buurt (Thuisloket). Het Uitloket zet specifiek in op de coördinatie van (grote en kleine) evenementen; het Thuisloket neemt ook de functie van centraal meldpunt op.” “Er werd een onderzoeksproject opgestart om binnen de stadsorganisatie systemen te ontwikkelen die het mogelijk maken om de aanwezige kennis en informatie op een duurzame manier te beheren. De doelstellingen daarbij zijn: De dienstverlening naar de burger verbeteren door het onder controle brengen van de diverse dienstverleningsprocessen. Dit moet ervoor zorgen dat burgers enerzijds efficiënter kunnen worden bediend, anderzijds beter worden geïnformeerd (informatie op maat van de burger). […]”
TWEEDE WITBOEK STAD SINTNIKLAAS
“Het stadsbestuur van Sint-Niklaas stelt zijn cliënten centraal: de inwoners, de ondernemers, de verenigingen, de bezoekers… Voor hen verzekeren we een burgernabije, democratische, transparante en doelmatige dienstverlening.”
ALGEMEEN BELEIDSPLAN 2008-2013 STAD TURNHOUT
“Binnen ons organisatiebeleid staat een bedrijfsmatige aanpak in functie van een kwaliteitsvolle dienstverlening.” “Het stadsbestuur neemt maatregelen zodat een kwaliteitsvolle dienstverlening als een rode draad loopt doorheen de beleidslijnen van de stad Turnhout en de handelingen van alle medewerkers.”
De bovenstaande citaten geven een eerste beeld van de verschillende doelstellingen die de steden formuleren.
De citaten tonen aan dat de steden belang hechten aan de reductie van het ongemak voor de klant bij de afname van stedelijke individuele diensten. De klant heeft een positie verworven: de klant heeft recht op een meer kwaliteitsvolle, transparante, doelmatige, efficiënte, effectieve, klantgerichte, geïntegreerde, vraaggerichte, correcte, bereikbare, eenvoudige, toegankelijke, gastvrije, sfeervolle, gelijke, eenvoudige, snelle en duidelijke dienstverlening.
Een aantal citaten geven duidelijkheid over de doel-middel relatie: informatie moet op een betere manier beheerd worden, dienstverleningsprocessen moeten onder controle gebracht worden, het aantal loketten moet gereduceerd worden tot bredere fysieke loketten, het ‘multikanaal principe’ moet kwaliteitsvolle dienstverlening genereren, het personeelsbeleid moet bijdragen tot een betere
׀37 ׀
organisatie van de dienstverlening, procedures moeten vereenvoudigd worden, de elektronische dienstverlening moet uitgebreid worden, een andere ICT-infrastructuur is nodig en samenwerking met derden moet verhoogd worden.
De geformuleerde doelstellingen zijn ambitieus en omvattend. Ze omvatten meerdere organisatorische domeinen: organisatiestructuurkenmerken, organisatiecultuurkenmerken, personeelsbeleid en de ICTarchitectuur. Wij focussen in de onderstaande paragrafen op de veronderstelde bijdrage die ICT moet leveren aan de realisatie van de doelstellingen.
Op basis van de interviews hebben we de brede waaier aan doelstellingen uitgediept. Tabel 5 vat de doelstellingen samen. Tabel 5: overzicht van stedelijke doelstellingen op basis van de interviews Omschrijving van het doel
Frequentie van vermelding
Tijd en plaats reduceren / snellere dienstverlening voor de burger
Meer online dienstverlening Complete reductie van fysieke verplaatsing voor (sommige) producten en diensten door online dienstverlening
Unanimiteit Meerdere vermeldingen
Integratie van dienstverlening
Centralisatie in organisatiebrede klantencontactcenters
Persoonlijke internetpagina met geïntegreerde intake / statusinformatie / gepersonaliseerde informatie Fysieke loketconcentratie en –integratie
Meerdere vermeldingen Meerderheid Unanimiteit
Uniforme dienstverlening
Uniforme multikanaal dienstverlening over de verschillende kanalen heen: even snel, even correct, even klantgericht
Integratie / herinrichten van processen
׀38 ׀
Procesintegratie: naast de intake, een meer klantgerichte, geïntegreerde en efficiënte behandeling en afhandeling van dienstverleningsprocessen
Meerdere vermeldingen Alle geïnterviewden verwijzen naar noodzakelijke ingrepen in processen
> 3.2.2.1. Online individuele dienstverlening De geïnterviewden bepleiten een uitbreiding van het online aanbod van individuele diensten. Meer online dienstverlening moet leiden tot een reductie van het aantal verplaatsingen voor de klant: de klant kan de intake, ongeacht plaats en tijd, sneller uitvoeren. De verdere uitbouw van het online individuele dienstenaanbod krijgt in heel wat steden prioriteit. Meerdere geïnterviewden beschouwen het kanaal van de online dienstverlening als het belangrijkste dienstverleningskanaal voor de toekomst. “Ik denk dat wij onze fysieke loketruimte in die richting zullen moeten reorganiseren. Dat zal misschien een kleinere oppervlakte zijn maar wel specifieker met gesprekruimten en minder het klassieke model van vandaag en dat de courante dienstverlening, zeker binnen zes tot tien jaar, voor 90 procent digitaal kan worden afgehandeld.” Steden willen de functionaliteiten van hun online diensten- en productenaanbod uitbreiden om de interactie tussen de klant en de stedelijke overheid maximaal te digitaliseren via digitale en slimme formulieren waardoor het downloaden en de manuele verzending van formulieren overbodig wordt. “We willen dat ze op lange termijn nooit meer moeten komen naar de stad, zoals je nu ook bijna nooit meer naar de bank moet. Burgers zouden zelf alles moeten kunnen beheren vanop de website.” Een meerderheid van geïnterviewden wil op termijn een persoonlijke internetpagina (PIP) implementeren voor de klant. Dat moet leiden tot een verdere reductie van het ongemak dat de klant ervaart: de klant hoeft zich eenmalig te identificeren, kan de intake van alle stedelijke online diensten vanuit één punt initiëren, kan de status van lopende aanvragen of het gebruik van diensten opvolgen en kan via de PIP indiceren welke informatie hij / zij wil ontvangen. “We willen naar een ‘mijn stad portaal’ met gepersonaliseerde informatie op maat van het profiel van de burger die inlogt.”
׀39 ׀
“Het einddoel is ‘mijn stad’ maar dat zit niet als doelstelling hierin vervat want het is niet realistische tegen december 2013.” Naast de potentiële voordelen voor de klant moet een toename van online transacties efficiëntiewinsten opleveren. Online transactie is het goedkoopst in vergelijking met de andere kanalen. Een stedelijke conceptnota over individuele dienstverlening motiveert het efficiëntievoordeel van de digitale dienstverlening, mits aanpassing en uitbouw van het e-loket, als: “Het digitaliseren van aanvragen en het verwerken ervan zal in de toekomst ook minder tussenschakels vereisen. Momenteel zorgt een digitale aanvraag via het e-loket vaak voor langere doorlooptijden en meer handelingen dan indien de aanvraag fysiek aan het loket gebeurt. In de toekomst moet dit een win-win situatie worden voor zowel de burger (die zich niet meer hoeft te verplaatsen en op een vlotte manier de dienstverlening kan nuttigen) als voor de organisatie (met een snellere en efficiëntere administratieve verwerking).”.
> 3.2.2.2. Integratie van de stedelijke individuele dienstverlening Steden streven naar een geïntegreerde intake van individuele diensten. Dat moet leiden tot een transparanter dienstverleningsaanbod en een reductie van de tijd die een klant nodig heeft om het juiste loket te vinden door de intake van producten en diensten te concentreren en te integreren in een gereduceerd aantal fysieke, telefonische en online (de PIP; zie supra) intakepunten. Voor de telefonische dienstverlening betreft het een streven naar een meer gecentraliseerd(e) onthaal en afhandeling van inkomende informatievragen. In meerdere steden duikt het concept ‘klantencontactcenter’ (KCC) op. Het doel is om een organisatiebreed telefonisch intakepunt te organiseren. Andere steden streven naar meer telefonische integratie door een reductie van het aantal meldpunten of infopunten te ambiëren. “De bedoeling is om de klant maximaal een keer door te verbinden. Gedaan met rondsturen. Het klantencontactcenter moet alle inkomende telefoons verwerken zoals een echt callcenter. Dat zou eind dit jaar operationeel moeten zijn.”
׀40 ׀
In heel wat steden kenmerkt de fysieke lokettenstructuur zich door een groot aantal specialistische loketten gelokaliseerd op verschillende fysieke locaties. Aan dat lappendeken van fysieke loketten willen alle geïnterviewde ambtenaren paal en perk stellen. “Nieuwe inwoners moeten nu soms op vier plaatsen in het stadhuis zijn om zich aan te melden: burgerzaken voor de inschrijving, een aparte dienst voor de containerkaart enz. Ook voor bedrijven was dit het geval.” “Loketten waren er op verschillende verdiepingen, de burger moest zijn weg zoeken doorheen het gebouw. Dat is nog steeds een beetje zo, eigenlijk moeten ze op één loket terecht kunnen en moeten de medewerkers naar beneden komen om de burger te woord te staan. Het is op basis daarvan dat het huidige voorstel wordt uitgewerkt.” De geïnterviewden verwijzen naar loketconcentratie en –integratie als een belangrijke doelstelling. Een vernieuwde fysieke loketteninfrastructuur met aandacht voor een bredere clustering van diensten in een gereduceerd aantal fysieke loketten en / of geconcentreerd in de fysieke nabijheid van elkaar, staat in alle steden of in de hoofden van de geïnterviewde stedelijke ambtenaren op het verlanglijstje. De geschetste basisredenering is identiek voor steden: minder loketten en loketten die verantwoordelijk zijn voor een groter aantal individuele diensten en producten. Het ideaaltype van één fysieke one-stop-shop lijkt voorbijgestreefd wegens onhaalbaar. In de plaats daarvan gaat het om een clustering van types van diensten en producten in ‘bredere’ loketten die de veelvoorkomende vraagpatronen van de klant moeten reflecteren; bijvoorbeeld: een indeling volgens bepaalde doelgroepen (bijvoorbeeld: een ondernemersloket) en / of volgens de graad van complexiteit van een dienst of product (bijvoorbeeld: snelbalies waar de intake en afhandeling van ‘simpele’ diensten en producten tijdens één bezoek kan plaatsvinden). “Momenteel heeft Möbius gevonden dat we op 26 verschillende locaties zitten. Bevolking en Burgerlijke stand zitten mooi naast elkaar maar ruimtelijke ordening en economische zaken zitten bijvoorbeeld kilometers van elkaar. Het is nu ook al zo dat sommige diensten die regelmatig met elkaar werken, zo dicht mogelijk bij
׀41 ׀
elkaar zitten. Volksgezondheid en de woondienst zitten nu bij elkaar.” Tezamen met loketintegratie en –concentratie staan gepland: een aantrekkelijke fysieke loketteninfrastructuur met aandacht voor onthaalbalies, wachtruimtes, spreekruimtes, toegankelijkheid, bewegwijzering, een uniforme ‘lay-out’, klantbegeleidingssystemen enz. Door in te zetten op een flexibele inrichting van de fysieke loketteninfrastructuur willen steden zowel de interne efficiëntie als de klantgerichtheid verhogen. Het doel is om loketten meer flexibel in te zetten naargelang de vraag / afname voor bepaalde tijd toe- of afneemt; bijvoorbeeld: tijdens de periode wanneer kan ingeschreven worden op de sportkampen georganiseerd door de sportdienst van de stad. “De meerwaarde van het bijeenbrengen van voorzieningen […] ligt in het feit dat burgers veel makkelijker hun weg vinden naar de verschillende aangeboden diensten. Het bijeenbrengen van diensten zou bovendien ook moeten leiden tot een grotere efficiëntie, de interne uitwisseling tussen de verschillende medewerkers bevorderen, en een aanzienlijke besparing in bijvoorbeeld de totale bouwkost van de huisvesting van de verschillende afzonderlijke diensten.” (Perneel et al., 2010) Ook de realisatie van een meer geïntegreerde telefonische intake van diensten wordt door meerdere stedelijke ambtenaren in verband gebracht met efficiëntiewinsten. “Nu hebben we vaak de situatie dat heel wat bezoekers bij de duurbetaalde productspecialisten terecht komen voor informatieaanvragen omtrent formulieren en openingsuren. Zij moeten met andere zaken bezig zijn.” Het integratiestreven reikt in een aantal steden verder door het voornemen om alle organisatorische entiteiten die betrokken zijn bij de intake van individuele diensten te concentreren in eenzelfde organisatorische entiteit; bijvoorbeeld: een afdeling dienstverlening. De aangekondigde of reeds gerealiseerde oprichting van een aparte frontoffice-entiteit reflecteert de ambitie om de scheidingslijnen tussen de front- en backoffice van stedelijke organisaties nadrukkelijker te maken. In de plaats van vele specialistische
׀42 ׀
diensten waarvan de medewerkers zowel front- als backofficewerk verrichten, heeft een dergelijke integratie tot doel een model te realiseren waar generalistische frontofficemedewerkers uitsluitend de intake van individuele diensten en producten op zich nemen terwijl de backofficespecialisten de behandeling en afhandeling van de individuele dienstverleningsprocessen op zich nemen. Backofficemedewerkers interageren enkel nog met de klant op afspraak en naar aanleiding van complexe producten en diensten; bijvoorbeeld: een milieuvergunning, waarbij mondelinge afstemming noodzakelijk is. “Er zitten daar twee luiken in: een luik frontoffice en een luik backoffice. Eigenlijk is de cluster ‘externe dienstverlening’ bedoeld om daarin alles te steken wat de interactie met de burger betreft. Dat was het oorspronkelijke opzet. Dat moet allemaal in de dienst loketbeheer. Dan is er backofficewerk bij burgerzaken, ook dat zit echter hierin omdat dat logischerwijze nergens anders bij kan volgens de deskundigen. Je hebt financiën, interne ondersteuning wat allemaal backofficewerk is. […] Loskoppeling van front- en backoffice is de doelstelling maar dat is een moeilijke denkoefening. Bij burgerzaken is front- en backoffice nog één geheel. De frontofficemedewerkers zijn daar nog gewoon om even informeel vragen te stellen bij de backofficemedewerkers.”
> 3.2.2.3. Multikanaal dienstverlening Het integratiestreven is verbonden met een streven naar multikanaal dienstverlening. Het doel is om de keuzevrijheid voor de klant, in termen van zijn preferentie voor een bepaald dienstverleningskanaal, te waarborgen: “Een multikanaal dienstverlening speelt in op het feit dat inwoners zeer divers zijn. Een stad moet er zijn voor alle burgers. Elke burger heeft zijn eigen verwachtingen […]. Dit zijn de verwachtingen en voorkeuren waar multikanaal dienstverlening handig op inspeelt. Dit hanteert als principe dat de externe stakeholder zelf moet kunnen beslissen op welke manier – en dus via welk kanaal – hij wil gebruik maken van de stad.” (Perneel et al., 2010).
׀43 ׀
Eén stad omschrijft multikanaal dienstverlening als volgt: “De burger heeft tijdens het contact met het lokale bestuur de keuze uit verschillende op elkaar afgestemde kanalen voor communicatie en dienstverlening. Hij beslist zelf of hij naar het fysiek loket komt, gebruik maakt van pen en papier, telefoneert of elektronisch communiceert en kan voor eenzelfde product de kanalen door elkaar gebruiken.”. Een multikanaal dienstverlening plaatst de organisatie van de individuele dienstverlening in een organisatiebreed perspectief. Steden gaan de uitdaging aan om, ongeacht van het kanaal, eenzelfde kwaliteit van dienstverlening te hanteren: “Of mensen nu via de telefoon, via de website of aan het loket een vraag stellen, we verwachten dat ze een zelfde correct en snel antwoord krijgen” (Noels, 2012b); en: “Bovendien – en dit is het tweede principe – moet de wijze waarop de dienstverlening verloopt uniform zijn. Zeg maar even snel, even kwalitatief, even bereikbaar en even correct, ongeacht het kanaal.” (Perneel et al., ibid.). Een multikanaal dienstverlening wordt in wisselende mate gekoppeld aan de realisatie van interne efficiëntiewinsten. Wanneer de nadruk ligt op de realisatie van efficiëntiewinst is er sprake van een reductie van de keuzevrijheid voor de klant. De efficiëntielogica zit vervat in het stimuleren van de aflevering van producten en diensten op de goedkoopste manier of via het digitale loket; bijvoorbeeld: “We willen in de toekomst vermijden dat bepaalde dienstverlening en / of producten slechts via één kanaal worden aangeboden. Alle dienstverlening en alle producten telkens via alle mogelijke kanalen aanbieden is echter niet haalbaar. Er zal gestreefd worden naar een te verantwoorden en efficiënte mix van minstens 2 kanalen (bv. beschikbaar via e-loket en telefonisch, of aan de balie en via het e-loket,…).”. De multikanaal strategie gaat dan logischerwijze gepaard met het voornemen om aan kanaalsturing te doen zodoende de efficiëntiedoelstellingen te realiseren door de klant te stimuleren zijn kanaalpreferentie in overeenstemming te brengen met de keuzes die in de multikanaal strategie vervat liggen.
׀44 ׀
> 3.2.2.4. Klantvriendelijke en efficiënte ‘geïntegreerde’ processen De geïnterviewde stedelijke ambtenaren plaatsen ingrepen op het vlak van de procesmatige afhandeling van individuele diensten en producten op de veranderingsagenda of beschouwen dergelijke ingrepen als wenselijk. “Je kan geen klantgerichte dienstverlening of efficiënte werking oprichtingen zonder daarbij te kijken naar processen.” Medewerkers moeten de dienstverleningsprocessen als referentiekader voor hun handelen incorporeren. Een denken in termen van processen wordt beschouwd als één van de noodzakelijke uitgangspunten om de stedelijke individuele dienstverlening te heroriënteren. In de mate waarin procesinventarisaties nog niet hebben plaatsgevonden, plannen heel wat steden hierop in te zetten. “Voor mij is productencatalogus en procesanalyse als eerste stap noodzakelijk.” Het streven naar meer gecentraliseerde telefonische intakepunten en bredere fysieke loketten maakt dat de medewerkers over een betere product- en proceskennis moeten beschikken om een breder aantal producten en diensten af te handelen. Medewerkers moeten ten alle tijden toegang hebben tot een productencatalogus met bijhorende procesbeschrijvingen. “We zijn nu bezig met de start van een kennisbeheersysteem. We hebben een loket dat voor de burger toegankelijk is en uitgebreid is. Dit zijn we aan het updaten met interne en externe info en procesbeschrijvingen. Op die manier willen we nieuwkomers makkelijk opleiden.” Alle Vlaamse centrumsteden koesteren ambities om hun dienstverleningsprocessen (verder) te vereenvoudigen. Om het ongemak voor de klant te reduceren en de efficiëntie te verhogen, willen steden inzetten op een snellere procesafhandeling waardoor de klant sneller een antwoord krijgt op zijn / haar vraag en sneller beschikt over het fysieke product of de fysieke dienst.
׀45 ׀
“Administratieve vereenvoudiging' klinkt moeilijk, maar het is net de bedoeling om alle administratieve contacten tussen burgers en de stadsdiensten gemakkelijker te maken. Ze moeten zo worden georganiseerd dat de stadsdiensten in staat zijn om hun taken zo goed mogelijk te vervullen en de burger en de onderneming zo weinig mogelijk inspanningen moeten leveren.” Steden willen inzetten op het hergebruik van (identificatie)gegevens van klanten die elders in de organisatie of in regionale en federale authentieke bronnen of (afgeleide) databanken voorhanden zijn. Op die manier willen steden de administratieve overlast voor de klant reduceren en de afhandeling van processen efficiënter inrichten door het risico op fouten te minimaliseren. “De bedoeling moet zijn om meer en meer aan te sluiten bij het systeem van authentieke gegevensbronnen.” “Wij willen meer vanuit het procesmatige starten met de onderliggende bedoeling: als we toch de processen gaan analyseren, kunnen we ze meteen optimaliseren. Dat zou een grote invloed moeten hebben op de efficiëntie van onze dienstverlening.” Daarnaast wijzen geïnterviewden op de nood aan een betere stroomlijning, monitoring en coördinatie van processen vanuit het perspectief van de klant. Meerdere geïnterviewden maken melding van een ineffectieve (bijvoorbeeld: de klant krijgt geen antwoord) en inefficiënte (bijvoorbeeld: de klant krijgt meerdere antwoorden of krijgt de dienst pas na lange tijd) dienstverleningsprocessen. Proces- en dienstenintegratie is een doelstelling: naast de intake van een individuele dienst wordt de afhandeling en de behandeling van dienstverleningsprocessen geïntegreerd. Dat komt tot uiting in concrete projectmatige doelstellingen; bijvoorbeeld: een reorganisatie van de intake, behandeling en afhandeling van het uitlenen van materiaal ter ondersteuning van evenementen georganiseerd door verenigingen waarbij meerdere intakeformulieren worden geïntegreerd tot één aanvraagformulier, het uitleenmateriaal wordt gecentraliseerd bij één verantwoordelijke dienst, verschillende waarborgsystemen worden herleid tot één waarborgsysteem en de verschillende noodzakelijke goedkeuringen worden gebundeld in één goedkeuring. Gestandaardiseerde, procesgestuurde individuele dienstverlening duikt op als nieuwe
׀46 ׀
basispremisse voor dienstverlening.
de
‘goede’
organisatie
van
de
individuele
“Meldingen zijn niet gecentraliseerd. Hier hebben we nog werk. Er zijn verschillende kanalen. Het was het opzet om dat centraal te organiseren maar er is nog altijd geen centraal programma. Op een zeker moment is dat stilgevallen door een gebrek aan tijd. Er zijn wel meldingssystemen: via internet kunnen er meldingen ingegeven worden en er is een meldingskaart maar die zijn zeker niet gecentraliseerd en niet gestructureerd. De processen erachter zijn nog manueel, er worden e-mails doorgestuurd die vaak op de verkeerde plaats terechtkomen.” “Procesgestuurd werken betekent bij elke melding een apart proces want als ik een boom wil laten snoeien moet ik een heel andere vraag beantwoorden dan wanneer ik een gat in de kelder heb of graffiti op de muur. Dat zijn drie verschillende diensten die dat oplossen met nog eens verschillende verantwoordelijken binnen deze diensten.” De mate waarin voorgenoemde doelstellingen geformuleerd zijn binnen alle centrumsteden varieert. Voor alle centrumsteden geldt de unanieme erkenning dat de gewenste veranderingen meer aandacht voor processen noodzaken en dat de bijsturing van de processen in meer of mindere mate een bijdrage moet leveren aan de reorganisatie van de stedelijke individuele dienstverlening.
> 3.2.3.
ICT als probleemoplosser
Steden percipiëren een omvattende reorganisatie van hun ICT-huishouding als noodzakelijk en hechten veel geloof aan het probleemoplossend vermogen van ICT. Er is ontevredenheid over het potentieel en het functioneren van de huidige ICT-architectuur.
׀47 ׀
> 3.2.3.1. Een hardnekkige padafhankelijkheid De bestaande (of reeds deels vervangen) stedelijke ICT-architectuur kan volgens meerdere geïnterviewden onmogelijk een antwoord bieden op de doelstellingen die de steden formuleren. De inzet van ICT reflecteert tot vandaag (of tot voor kort) de specialistische organisatorische vormgeving. Naast een veelheid aan specialistische stedelijke diensten ontwikkelden de steden een parallelle eilandenstructuur van autonome toepassingen met weinig koppelingen naar andere toepassingen, hetzij backofficesystemen, hetzij frontofficesystemen. In het beste geval is er sprake van een wirwar van één-op-één koppelingen tussen systemen maar ook een dergelijke ‘spaghettistructuur’ wordt als problematisch beschouwd (zie infra). Figuur 1 schetst deze technologische architectuur. Figuur 1: eilanden en spaghetti
Stedelijke ambtenaren verwijzen naar een onderbenutting van het huidige potentieel van het internet als dienstverleningskanaal. Het aantal diensten dat de klant online kan aanspreken is te beperkt en / of het betreft te vaak een intake waarbij manuele interferentie noodzakelijk is. Steden streven naar een gedigitaliseerde intake via ‘slimme’ of online formulieren waarbij de intakegegevens digitaal worden getransfereerd naar de backofficeentiteiten. Dat moet de efficiëntie bij de online intake van diensten doen toenemen: gegevens hoeven niet langer manueel te worden overgetypt in de backofficetoepassingen.
׀48 ׀
“Het betreft vooral formulieren in een pdf-formaat die we afprinten en manueel naar de backoffice verzenden. Zolang de frontoffice en backoffice niet met elkaar verbonden zijn, heeft een e-loket weinig meerwaarde.” “Het tweede dat je vaststelt is dat je hier dingen digitaal binnenkreeg maar de verwerking (deels) per hand was.” De verkokerde ICT-architectuur heeft geleid tot een proliferatie van verschillende datastandaarden en -formaten. De verschillende toepassingen bevatten elk een eigen dataset met (identificatie)gegevens dat relevant is voor de afhandeling en behandeling van de specifieke dienstverleningsprocessen waarvoor de toepassing werd aangekocht. Voor sommige individuele diensten en producten betreft het databestanden in de vorm van Excel of Acces bestanden. Het stedelijke databeheer is op een dienstgebonden leest geschoeid: het ontbreekt steden aan organisatiebrede of dienstoverschrijdende databanken. Er is sprake van beheersmatige inefficiëntie: stedelijke diensten doen dubbel werk door gelijkaardige datasets op verschillende plaatsen binnen de organisatie te beheren. De inefficiëntie neemt toe omwille van een gebrek aan informatie-uitwisseling: gegevens waarover dienst X beschikt zijn niet beschikbaar bij dienst Y. De klant moet telkenmale dezelfde gegevens overmaken aan de stedelijke administratie. Het gebrek aan eenduidige datastandaarden hypothekeert de ambities om tot een geïntegreerde online intake van diensten te komen. Wanneer verschillende systemen verschillende datastandaarden hanteren, leidt dat tot verkokerde frontofficesystemen met verschillende identificatie- en authenticatiesystemen. De klant moet dan inloggen op verschillende webmodules op basis van verschillende identificatie- en authenticatiemechanismen. “Vroeger had je een systeem met een bibliotheekkaart om te kijken wie wat moet betalen. Op een bepaald moment ontstaat er een nieuwe module waarbij de klant kan inloggen met een paswoord en boeken kan verlengen en reserveren. Ook de dienst cultuur heeft een backofficetoepassing en een webtoepassing waarvoor de burger opnieuw een log in en paswoord nodig heeft; een toepassing met een eigen stuk klantdata.”
׀49 ׀
“Men werkt allemaal met een aparte databank in verschillende toepassingen. Dat betekent een apart blokje klantdata in elke toepassing. Dat impliceert dat wanneer een burger zich aanmeldt bij sport en bij jeugd, dat in feite twee verschillende klanten zijn. Dat verhelpen impliceert koppelingen […] en een centraal databestand. Ons lokaal bevolkingsbestand of de KBO centraal in een contactendatabank plaatsen.” De backofficetoepassingen zijn volgens meerdere geïnterviewden onvoldoende ‘open’. Dat bemoeilijkt de transfer van data tussen de verschillende front- en backofficesystemen en de backofficetoepassingen onderling. Nochtans noodzaken de geformuleerde doelstellingen onderlinge communicatie tussen systemen: backofficesystemen moeten in staat zijn processtatusinformatie te communiceren naar de frontofficesystemen, software in gebruik in een klantencontactcenter moet kunnen praten met de personeelsdatabank zodat er een zicht is op de aanwezigheden, de toepassing voor facturatie van de financiële dienst moet kunnen communiceren met de backofficetoepassing van de sportmedewerkers enz. Daarenboven biedt de huidige set van ICT-toepassingen te weinig mogelijkheden om dienstverleningsprocessen te monitoren en managementinformatie uit de toepassingen te destilleren; ook dat is een veelgehoorde kritiek op het huidige potentieel van de ICT-infrastructuur. “Vroeger hadden we 90 losse programma’s. Nu is er de noodzaak om alles aan elkaar te koppelen of in elkaar te steken.” “Het terugvloeien van de informatie terug naar de frontoffice is niet geautomatiseerd. Je wint daar veel tijd mee natuurlijk. […] Je zou daar veel tijd mee kunnen winnen. Alleen moet je nu vaststellen dat er daar nu toch nog wel wat manuele input voor nodig is, dat dit nog veel werkkracht vraagt.” “Dat is natuurlijk de problematiek van de verticale toepassingen. In de frontoffice geef je de melding door maar in de backoffice heb je terug die verticale opdeling. De gegevens vloeien niet door” Heel wat processen impliceren nog manueel werk. Voor andere dienstverleningsprocessen luidt de bemerking dat procesoptimalisering in het verleden te weinig is vooraf gegaan aan de reeds doorgevoerde
׀50 ׀
digitalisering van processen inefficiënt verloopt.
waardoor
de
procesmatige
afhandeling
“Vroeger waren dat allemaal gesloten dozen. Er was een systeem voor meldingen maar je kon dat niet toewijzen. Je kon er geen rapporten uit halen. Er was meer één veld en iedereen zette daar in wat hij wou.” “Vroeger werd alles manueel ingevuld. Dat waren 1300 aanvragen per jaar per post. […] Die deden die allemaal open en, in het slechtste geval, printen ze dat weer af. In hun eigen outlookagenda of Excel agenda begonnen ze dan een beschikkingsrooster voor het volgende seizoen op te maken. Als die puzzel was gelegd, na afstemming met leidinggevenden, werden manueel, naam per naam, via overschrijven uit het aanvraagformulier, contracten opgemaakt, via apart afdrukken, opgestuurd per mail of manueel. Dan was er manuele opvolging van de contracten die terug kwamen en werd er afgevinkt: dat is in orde. En dan werden de facturen manueel opgemaakt.” De specifieke vraag of behoefte van de klant moet volgens meerdere geïnterviewden het uitgangspunt zijn bij het definiëren van workflows. In samenhang met de geschetste veranderingsagenda duikt de behoefte op aan een radicale ommekeer van de bestaande stedelijke ICT-architectuur. “Het concept was dat vragen van burgers niet aan mensen of diensten mochten gekoppeld worden maar wel aan producten om van daaruit de workflows te beschrijven.” Digitale individuele dienstverlening is de ambitie: “het einddoel is om te streven naar end-to-end procesgestuurde werking. Dat wil zeggen dat als in een bepaald proces er geen interventie (beoordeling) van een ambtenaar nodig is, die ideaal ook wordt uitgeschakeld en dat het product automatisch geleverd wordt aan de burger zonder tussenkomst.”.
׀51 ׀
> 3.2.3.2. De padafhankelijkheid doorbreken: de midoffice als totaaloplossing Stedelijke ambtenaren verwijzen naar een reeks van nieuwe technologische toepassingen om de ICT-architectuur en infrastructuur te aligneren met de geschetste doelstellingen op het vlak van de individuele dienstverlening. Deze gewenste ICT-veranderingen worden door heel wat stedelijke ambtenaren gebundeld onder de noemer van ‘de midoffice’ of aanleunende concepten zoals een ‘broker’ of ‘service bus’.4 De nieuwe technologische toepassingen moeten een platform bieden voor een digitale intake, behandeling en afhandeling van processen. Een aantal technologische toepassingen moeten een toename van het aantal online diensten faciliteren. Steden beschouwen nieuwe online webmodules, digitale en slimme formulieren en ondersteunende systemen zoals online betaalsystemen, systemen voor online identificatie / authenticatie en systemen voor de digitale handtekening als must haves. “Er wordt achter de schermen ook hard gewerkt aan de mogelijkheid om burgers hun formulieren digitaal te laten ondertekenen. Die mogelijkheid zal ervoor zorgen dat op termijn het e-loket evolueert naar een echt elektronisch loket waarbij de contacten tussen de stad en de burger of het bedrijf maximaal digitaal kunnen verlopen.” “De bedoeling is om er een soort stempel op te printen; een soort 2D barcode waarin heel het document zit samengevat. Dat kan je dan aan een bepaalde website aanbieden en inscannen en die bevestigt dan dat dit document juist en waar is. Dat is een geldig document met de handtekening van de betrokken ambtenaar.” Het streven naar een digitale transfer van intakegegevens stelt steden voor de uitdaging om hun frontofficesystemen te connecteren met de 4
De denktank Midoffice en informatiearchitectuur in lokale besturen (2010) definieert een midoffice als: “een verzameling van kerndata en toepassingen die optreden als schakel tussen het front- en het backoffice.”. Een broker organiseert het aantal koppelingen beter maar vermindert het aantal verbindingen niet. Bij een broker moeten alle combinaties uiteindelijk allemaal wel worden geprogrammeerd. Een service bus (SB) reduceert daadwerkelijk het aantal koppelingen. (Macaw, 2013).
׀52 ׀
verwerkende backofficetoepassingen. Dat kan door backofficetoepassingen te voorzien van een online webmodule, -luik of een slim formulier dat in een één-op-één relatie de intakegegevens digitaal transfereert naar de verwerkende toepassing. “Wat ook een mogelijkheid is, is dat bepaalde webformulieren en – toepassingen in de bus komen maar dat er daarnaast kokers zijn waarbij de frontend rechtstreeks aan één backend gekoppeld is en dat we de webservice van de toepassing zelf gebruiken. Dat maakt de koppeling tussen front- en backend eenvoudiger want de toepassingen van bijvoorbeeld leverancier X hebben dat al. Dat klikt gewoon in elkaar. Dat bemoeilijkt wel de implementatie van een customer relationship management [(CRM)] systeem.” Eén-op-één koppelingen worden als minder opportuun beschouwd. Ze houden de eilandstructuur in stand en impliceren een wirwar van één-opéén koppelingen. Dat bemoeilijkt bijvoorbeeld het generen van een overzicht van interacties met individuele klanten. Het is vanuit die redenering dat ‘midofficeachtige’ concepten (hierna: midoffice) worden aangeduid als technologische oplossingen voor de individuele dienstverlening. Een eerste motivatie voor de midoffice is dat de functionaliteiten van een midoffice toelaten om backofficetoepassingen open te breken en te koppelen aan een frontofficemodule. “De volgende stap is nu de creatie van een midoffice [met brokerfunctie], waarop je applicaties kunt integreren. Vroeger hadden we 90 losse programma’s. Nu is er de noodzaak om alles aan elkaar te koppelen of in elkaar te steken.” De midoffice moet een efficiëntere beheersing van koppelingen tussen verschillende toepassingen faciliteren (zie figuur 2). Naar de midoffice wordt dan verwezen als een service bus. Een medewerker verwoordt het voordeel van de service bus: “Je plaatst iets op de service bus en het is op een andere plaats beschikbaar.”. “Het idee is om te werken met webformulieren en webtoepassingen waarbij je slechts éénmalig moet registreren met de eID. Daaronder plaatsen we een service bus met webservices die de data vertalen naar alle mogelijke backofficetoepassingen en die tijdens de
׀53 ׀
aanvraag informatie uit de backofficetoepassingen ophaalt die relevant is voor de frontoffice.” “De front- en backend van de huidige toepassingen kunnen we doorknippen waardoor webservices en webformulieren samenstromen in een service bus waaraan we een CRM koppelen. Deze service bus communiceert dan opnieuw met allerhande backofficetoepassingen.” “Zo krijg je dan een samenspel van allerlei kleine toepassingen maar dan moeten wij er wel voor zorgen dat al die pakketten met elkaar spreken. Daarvoor zetten we nu in op een zogenaamde service bus.” “Een service bus is een verbindingslaag, een grote stekkersdoos waar je verschillende toepassingen op aansluit waarbij je anders alle toepassingen één op één aan elkaar moet koppelen.”
Figuur 2: het midoffice als (ont)koppelvlak (overgenomen uit: Keller & Roovers, 2006)
frontoffice
backoffice
frontoffice
frontoffice
backoffice
frontoffice
backoffice
backoffice midoffice
frontoffice
backoffice
frontoffice
backoffice
frontoffice
backoffice
frontoffice
backoffice
n frontoffices
m backoffices
n frontoffices
m backoffices
n x m koppelingen
׀54 ׀
n + m koppelingen
De midoffice moet volgens meerdere geïnterviewden de functie vervullen van een organisatiebrede databank met data (identificatiedata, adresgegevens enz.) noodzakelijk voor de afhandeling van dienstverleningsprocessen en het realiseren van de PIP. Het midofficesysteem moet daarbij fungeren als een platform tussen de stedelijke systemen en de centrale authentieke bronnen (bijvoorbeeld: KBO, Rijksregister) die de organisatiebrede centrale databank moeten voeden. Een nadeel van de verticale toepassingenstructuur is immers dat veel backofficetoepassingen een eigen dataset bevatten met klantendata (zie supra). “Kiezen voor authentieke gegevensbronnen is moeilijk omwille van de vele bestaande toepassingen. Als er bijvoorbeeld een authentiek adresbestand in gebruik zou genomen worden dan moeten alle bestaande toepassingen aangepast worden om hier mee te communiceren.” “De idee van een ‘mijn gemeente’ pagina impliceert een centrale log in en paswoord of eID via een systeem met een centrale contactendatabank met gegevens uit het bevolkingsbestand enz. De grote stap die wij willen vooruit zetten is extra contactgegevens toevoegen via het opvragen van gegevens zoals emailadressen en die gegevens te linken aan de betrokken persoon in de contactendatabank. Daarvoor is een inlog met eID handig. Op die manier willen we zeker zijn van de persoon en zijn gegevens. Die gegevens willen we doorsturen naar de andere backofficetoepassingen. Dan kom je bij een midoffice terecht om de gegevens uit te wisselen. […] Wij willen focussen op die contactgegevens en authenticatie om een centrale toegang tot een ‘mijn gemeente’ mogelijk te maken.” “Bijvoorbeeld in Recreatex is dat wel het geval. Er is een kopie van het Rijksregister maar geen rechtstreekse koppeling. Dat is niet wat we willen. We willen naar één centrale kopie van het Rijksregister en elke toepassing gaat daar naar toe. Onze centrale kopie van het Rijksregister komt nu via CEVI in de bevolkingstoepassing. Recreatex heeft die gegevens nodig maar leest daar niet rechtstreeks uit. Ze hebben een kopie genomen, weliswaar beperkt tot de gegevens die ze strikt nodig hebben. Die gegevens worden
׀55 ׀
gesynchroniseerd met elkaar. Dat is niet efficiënt qua opslag. Dat is ook niet zo efficiënt voor de werking omdat je enkel maar de laatste versie hebt, voor zover de gegevens gesynchroniseerd zijn. Als je rechtstreeks naar de bron gaat, zit je altijd safe. Het Rijksregister is daar een voorbeeld van maar het geldt ook voor alle GIS gerelateerde data, bijvoorbeeld: het CRAB.” Meerdere geïnterviewde ambtenaren beschouwen een midofficesysteem als noodzakelijk om dienstverleningsprocessen digitaliseren. De midoffice krijgt dan een (gewenste) uitbreiding met een aantal (dienstoverschrijdende) softwaretoepassingen; bijvoorbeeld: een dossiermanagementsysteem, een systeem voor versiebeheer, een digitaal archief, een postregistratiesysteem, een documentmanagementsysteem enz.5 Voor de processen die op basis van deze toepassingen worden afgehandeld, ontstaat daardoor de mogelijkheid om statusinformatie naar de frontofficesystemen te transfereren. “De extra mogelijkheden die de pure midoffice overstijgen zijn enerzijds de workflow engine, zodat je de workflows binnen dat systeem kan automatiseren. Sowieso moet het zodanig open zijn dat het met alle aparte toepassingen op een vlotte manier kan communiceren. Ten tweede moet het alle formaten kunnen ondersteunen in functie van het archiveren op lange termijn en dat je automatisch metadata kan toevoegen. […]” “De visie is goede workflows, éénmalige input, de burger die de status van zijn dossier kan volgen, authentieke bronnen, alles gekoppeld aan adresgegevens.” De vermelde midofficetoepassingen zijn vooral bedoeld voor het digitaliseren van dienstoverschrijdende dienstverleningsprocessen. Voor de meer ‘sectorgebonden’ dienstverlening, bijvoorbeeld: een milieuvergunning, blijven de specialistische toepassingen een optie. Maar ook het landschap van ‘pure’ backofficetoepassingen komt in het veranderingsvizier. Sommige steden ambiëren een reductie van het aantal processen dat in 5
De scheidingslijnen tussen de vermelde toepassingen zijn niet absoluut Midoffice en informatiearchitectuur in lokale besturen, 2010). Er is eensgezindheid over het al of niet toekennen van het label ‘midoffice’ toepassingen (zie in dit verband: het verschil tussen een ‘dikke’ en ‘dunne’ Bayens & Lankhorst, 2008).
׀56 ׀
(Denktank ook geen aan deze midoffice:
specialistische backofficetoepassingen wordt afgehandeld ten voordele van de afhandeling van processen in meer organisatiebrede toepassingen die deel uit maken van het midofficesysteem. In andere steden merken we de ambitie op om nieuwe backofficetoepassingen te implementeren met een aantal nieuwe functionaliteiten (bijvoorbeeld: een frontofficeluik) en die geschikt zijn om een groter aantal dienstverleningsprocessen af te handelen. Andere steden koppelen de softwarecomponent van de midoffice aan de implementatie van CRM–systemen (Customer Relationship Management). Dit type van toepassing moet de opvolging van de intake, behandeling en afhandeling van klanteninteracties en contacten faciliteren. “Op termijn is het de bedoeling dat de dienst cultuur, evenementen, jeugd, welzijn enz. die allemaal ticketverkopen doen over een systeem beschikken dat al aan de noden voldoet en praat met ons midoffice zodat het met onze frontoffice kan praten.” “We streven naar een digitaal dienstverleningsplatform: een goede persoonlijke internetpagina noodzaakt dat je de klantencontacten van de burger met de organisatie, ongeacht het kanaal, in beeld brengt, zodanig dat de burger de stand van zaken van al zijn dossiers kan opvolgen. Dat overstijgt enkel het digitale kanaal: dat veronderstelt een CRM of zakenbeheerssysteem dat alle contacten, ongeacht het kanaal, kan loggen en op kan volgen en dat gekoppeld is aan je verschillende beheerstoepassingen in de backoffice.” “De CRM heeft betrekking op alles wat klanten, accounts en rollen aanbelangt waarbij we zelf zo ver gaan dat er, afhankelijk van de rol, aparte communicatiekanalen kunnen aan gekoppeld worden. […] Het CRM moet het mogelijk maken om op één plaats al je gegevens te zien en die te wijzigen voor de ganse organisatie. […] Het CRM wordt ook gekoppeld met rijksregisterinformatie of met het bevolkingsbestand. Als er dan iemand is verhuisd komt dat nieuw adres er automatisch in en moet hij dat niet op tien plaatsen gaan aangeven.” Figuur 3 bevat een visualisering van de verschillende en wisselende functionaliteiten die de steden aan midofficesystemen koppelen.
׀57 ׀
Figuur 3: functionele componenten van de midoffice (overgenomen uit: Keller & Roovers, ibid.) vraaggeleiding pdc, beslisbomen
authenticatie DigiD en autorisatie
Burgerzaken gegevensmagazijn
zakenmagazijn
adapter
Sociale Zaken adapter
webintake e-formulieren
broker bpm
Belastingen adapter
elektronisch betalen creditcard, iDeal, …
Milieu adapter
dms wfm crm
personalisatie Mijn Gemeente
Gezamenlijk adapter
Deze verschillende functionaliteiten overschouwend, merken we ambitieuze doelstellingen op voor de stedelijke ICT-architectuur. In tabel 6 vatten we de doelstellingen samen. Tabel 6: ICT als probleemoplosser Omschrijving van de doelstelling
Omschrijving van de bijdrage die ICT moet leveren
Efficiëntere online dienstverlening Klantgerichtere online dienstverlening
׀58 ׀
Het internet als medium om de online dienstverlening uit te breiden Online betaalsystemen, een systeem voor digitale handtekening, identificatie en authenticatiemechanismen, digitale en ‘slimme’ formulieren die de manuele interferentie in processen moet reduceren
Efficiëntere link tussen de ICTtoepassingen / basis voor multikanaal strategie
Klantgerichte dienstverlening door eenmalige inlog voor online dienstverlening / persoonlijke internetpagina Transparante / klantgerichte dienstverlening door statusinformatie te communiceren Klantgerichte en efficiënte dienstverlening door hergebruik van gegevens in processen Efficiënte coördinatie van (dienstoverschrijdende) dienstverleningsprocessen
Een centrale klantencontactendatabank gekoppeld met backofficetoepassingen, frontofficesystemen (eventueel via service bus) en identificatiemechanismen moeten de PIP faciliteren
Vanuit gedigitaliseerde processen en toepassingen moet statusinformatie gecommuniceerd worden naar de frontofficesystemen
Centrale databanken met kerndata moeten zorgen voor een snellere en correctere afhandeling van gedigitaliseerde processen
De digitalisering van processen via midofficetoepassingen moet zorgen voor een effectievere coördinatie en afhandeling van processen Een CRM moet toelaten klantencontacten en de afhandeling van dienstverleningsprocessen op te volgen
> 3.3.
Een digitale transfer van de intakegegevens naar de verwerkende en afhandelende toepassingen via één-op-één koppeling / service bus moet de hoeveelheid manueel werk reduceren Een service bus moet de routering van intakegegevens, ongeacht het frontofficesysteem, naar de backofficetoepassingen mogelijk maken
Inventaris van gerealiseerde veranderingen
Het onderzoek exploreerde de veranderingen die effectief zijn doorgevoerd in de centrumsteden. De uitvoeringspraktijk en de geoperationaliseerde veranderingstrajecten staan centraal in de volgende paragrafen.
> 3.3.1.
Vraaggestuurde individuele dienstverlening
Steden streven naar een individuele dienstverlening die aansluit bij de behoeften en de preferenties van de klant. In het verkennende onderzoek gingen we dieper in op de mate waarin de steden deze behoeften en
׀59 ׀
preferenties bevragen en onderzoeken. Tabel 7 bevat een overzicht van de monitoringsprocessen die de steden uitvoeren. Tabel 7: behoefteonderzoek in centrumsteden Doel Behoefteonderzoek
Instrument Korte online bevraging
Schriftelijke bevraging
Uitbesteedde schriftelijke enquête
Mystery shopper
Focusgroepen en interviews met klanten
Testonderzoek
Klachten- en meldingssysteem (bijvoorbeeld: rapporten van de ombudsdienst) Monitoring van dienstverleningsprocessen
׀60 ׀
Concretisering
Zicht krijgen op de motieven waarvoor klanten de stedelijke website bezoeken Door burgers gewenste administratieve vereenvoudiging in kaart brengen Klanttevredenheid meten en de behoeften van klanten in kaart brengen Klantbehandeling aan fysieke loketten evalueren Feedback, suggesties en reflecties van klanten (specifieke doelgroepen) omtrent het nieuw ontwikkelde dienstverleningsconcept inventariseren Testen van de functionaliteiten en gebruiksvriendelijkheid van het eloket Screening van inkomende klachten en meldingen met betrekking tot de afhandeling van de individuele dienstverlening Monitoringsgegevens als basis voor ingrepen in de fysieke frontofficeentiteiten (bijvoorbeeld: meten van het aantal bezoekers aan een loket)
Onderzoek naar de klanttevredenheid
Enquête van de dienst bevolking en burgerlijke stand
Stadsmonitor
Face-to-face bevragingen bij de loketbezoeker Uitbesteedde schriftelijke enquête Telefonische bevraging
Klachten- en meldingssysteem (bijvoorbeeld: rapporten van de ombudsdienst)
Zicht krijgen op de klanttevredenheid omtrent de aflevering van individuele diensten door deze diensten Breed monitoringsinstrument met een aantal vragen over de individuele dienstverlening Klanttevredenheid na loketbezoek meten Klanttevredenheid gedetailleerd bevragen Tevredenheid over telefonisch eerstelijnsonthaal meten Inkomende meldingen en klachten als barometer voor de klanttevredenheid
Het onderzoek genereert een aantal lessen over deze monitoringsprocessen:
De gehanteerde technieken voor behoefteonderzoek en klanttevredenheidsonderzoek zijn divers en het gebruik ervan varieert tussen de steden. De klanttevredenheid en klantenpreferenties worden door steden in variërende mate bevraagd.
De metingen vinden vooral ad hoc plaats; bijvoorbeeld: naar aanleiding van een veranderingsproces. Structurele cyclische bevragingen zijn eerder uitzonderlijk; bijvoorbeeld: “In het najaar is een eerste bevraging gepland om de reacties te inventariseren. Bij de opstart zijn er geen algemene bevragingen gedaan. Wel zijn er een aantal focusgroepen geweest van bepaalde categorieën (jeugd, senioren, enz.) om input te vragen. Vanaf het najaar is het wel de bedoeling om structureel te starten met meten.”.
In een aantal steden wordt gewezen op een gebrekkige rapportage en aanwending van monitoringsgegevens.
Het verkennend onderzoek biedt indicaties over de mate waarin de monitoringinstrumenten leiden tot een organisatie van de individuele dienstverlening conform de preferenties en behoeften van de klant. Enerzijds toont de analyse aan dat monitoring toeneemt en dat de
׀61 ׀
monitoringsgegevens als input voor veranderingen worden aangewend; bijvoorbeeld: “En zo hebben we bijvoorbeeld een discussie gehad over de inplanting van een informatiepunt vrijetijd in het stadhuis. Zonder dat onderzoek hadden we die aanpassingen niet gedaan.” (Noels, 2012b). Anderzijds blijkt dat de door stedelijke ambtenaren gepercipieerde preferenties; bijvoorbeeld: omtrent de kanaalkeuze van klanten, verschillen tussen steden (zie infra; bijvoorbeeld: online dienstverlening) en dat de inschatting van de klantpreferenties niet altijd gebaseerd is op bevragingen van de klant maar soms relateert aan de persoonlijke opinies en overtuigingen van stedelijke ambtenaren; bijvoorbeeld: “Het is niet zo dat we veel meldingen krijgen over bijvoorbeeld een e-loket dat beter kan. Wij vinden dat zelf.”.
> 3.3.2.
Online dienstverlening
Steden investeren in digitale interactie en transactie. Er zijn verschillen tussen steden met betrekking tot het type van online interactie of transactie, het aantal online diensten en de implementatie van de PIP. Online dienstverlening heeft verschillende gradaties: te downloaden formulieren voor manuele verzending, online formulieren die een e-mail genereren voor de backoffice, slimme formulieren met een digitale transfer van gegevens naar de backofficetoepassing en interactieve formulieren (bijvoorbeeld: automatisch ingevulde informatie op het formulier na aanmelding met de elektronische identiteitskaart). Het online dienstverleningsaanbod van steden bevat meerdere van deze types en er zijn verschillen tussen steden met betrekking tot het aantal online diensten per categorie. Een beperkt aantal steden experimenteren met of bieden intelligente formulieren aan, heel wat steden verhogen vandaag het aantal slimme formulieren gekoppeld aan backofficetoepassingen of hebben daar met succes op ingezet terwijl in andere steden de hoofdmoot van de online diensten betrekking heeft op manuele of online formulieren die een e-mail genereren. “Het e-loket is ondertussen volledig in zijn tweede fase. In de eerste fase was het vooral een verzameling van pdf-versies van de
׀62 ׀
bestaande formulieren. Ondertussen zijn in de tweede fase al die formulieren omgezet in interactieve formulieren.” “Dat is gewoon een dom formulier op de website. Dat genereert een e-mail naar de informatiedienst die dat dan verzendt naar de betrokken diensten. Daar zit geen backoffice achter. Er staan op onze website nog een aantal van dat soort formulieren. Dat is dan een bijkomend kanaal zonder koppeling naar de backoffice.” Eén stad biedt bijvoorbeeld 226 producten aan op het e-loket van de stad waarvan er 134 via een downloadbaar formulier (pdf en / of Word document) worden aangeboden, 78 via een online formulier (digitale intake) worden aangeboden en 14 via een een downloadbaar en online formulier worden aangeboden. Het ganse aanbod van stedelijke individuele diensten is niet online aanspreekbaar. De analyse wijst op verschillen tussen steden: één stad digitaliseerde bijvoorbeeld de online aangifte van belastingen door bedrijven terwijl die aangifte in andere steden uitsluitend via de fysieke loketten of per post kan. Gelijkaardige vaststellingen maken we voor de inschrijvingen voor sportkampen. Een PIP is in een meerderheid van de steden niet geïmplementeerd. In de steden waar een PIP is geïmplementeerd, zijn de functionaliteiten verschillend: beschikbare statusinformatie van een verschillend aantal diensten en producten, een mogelijkheid tot intake van een verschillend aantal diensten en producten en / of het indiceren van bepaalde preferenties of gegevens (bijvoorbeeld: de nieuwsbrieven die een burger wenst te ontvangen). De PIP blijft in de meeste steden beperkt tot het ambitieniveau: “De grootste innovatie op vlak van de frontoffice is de ontwikkeling van de ‘mijn stad’.”; en: “De bedoeling is om een soort van persoonlijke portaal pagina te maken waarop alle dossiers samengebracht zijn die lopende zijn voor die persoon.”. Maximale online dienstverlening blijkt niet altijd wenselijk omwille van de aard, de complexiteit van de dienst of het product of omwille van de kenmerken van de potentiële afnemer. Meerdere geïnterviewden verwijzen naar de aflevering van stedenbouwkundige vergunningen of het verstrekken van subsidies waarbij mondelinge interactie noodzakelijk is om de intake
׀63 ׀
van de dienst te voltooien. De geïnterviewden stellen dat het voor bepaalde doelgroepen; bijvoorbeeld: ouderen, belangrijk is om te blijven inzetten op fysieke dienstverlening. Daarnaast blijkt het online aanbieden van producten niet altijd mogelijk of staan barrières een gedigitaliseerde intake (via bijvoorbeeld slimme formulieren) in de weg. Geïdentificeerde barrières zijn zowel technologisch (bijvoorbeeld: er is geen systeem voor online betalingen) en / of organisatorisch (bijvoorbeeld: er is interne weerstand tegen of een gebrek aan draagvlak voor een systeem voor digitale handtekening en / of online betaalsystemen) van aard. “Het sociaal stuk zal altijd blijven voor nieuwkomers, mensen die de taal niet machtig zijn enz. Die moeten volgens mij altijd in een fysiek loket terecht kunnen. Daar moeten we voor garant staan. Voor het andere luik, de puur herhalende zaken, zie ik geen enkel probleem in een goed platform. Niet om ze te verplichten maar ze er wel van bewust maken dat het handiger is dan een duur fysiek loket.” “Niet alle producten kunnen aangeboden worden via het e-loket; bijvoorbeeld voor advies: dat is niet digitaliseerbaar. Daarnaast is er iets zoals woonadvies. Dat valt zeer moeilijk te digitaliseren en dat willen we ook niet. Daarnaast is er een groep van producten die we niet kunnen digitaliseren omwille van aspecten zoals online betaling, identificatie, dossier met bewijsstukken enz. Aan deze producten werken we nu en wanneer eID werkt zullen we bijkomende producten kunnen ontsluiten.” “Het [de digitale handtekening] moet ook intern aanvaard worden. Niet alle schepenen aanvaarden dit vanuit hun positie. Er is het vermoeden van te weinig controle en de schrik voor het onbekende. Ze hebben schrik dat zaken te geautomatiseerd worden afgehandeld.” De verwachting domineert dat de potentiële groep van klanten die de online dienstverlening als meest geprefereerd kanaal aanduidt, zal toenemen. Vanuit die verwachting ontstaat potentiële ruimte voor efficiëntiewinst. Tot vandaag toont behoefteonderzoek echter aan dat de kanalen ‘fysieke’ en ‘telefonische dienstverlening’ (zie Memori, 2010) nog populair zijn (en voor sommige aspecten van individuele dienstverlening het populairst zijn).
׀64 ׀
Hoewel datzelfde onderzoek aantoont dat klanten een uitbreiding van het online dienstverleningsaanbod bepleiten, valt de twijfel op bij enkele stedelijke ambtenaren omtrent het potentieel van het online dienstverleningskanaal: “De meeste mensen van onze generatie die bezig zijn met die systemen denken dat iedereen dat leuk vindt via de website en dat iedereen dat kent. Maar dat is volgens mij overschat.”. De analyse en ander onderzoek leveren een aantal relevante elementen op:
Onderzoek (Pieterson & Teerling, 2008) in Nederland toont aan dat ‘gewoonte’ één van de belangrijke voorspellers is voor de toekomstige kanaalkeuze van de klant.
Het staat niet vast dat de groep digibeten in de toekomst zal verdwijnen (Van Deursen & Van Dijk, 2008).
Meerdere geïnterviewden wijzen op de toenemende complexiteit van regelgeving die noodzaakt dat voor heel wat diensten, klanten in de toekomst fysiek contact zullen prefereren; bijvoorbeeld: “Loketten gaan de volgende jaren nog belangrijker worden, ook al is er veel gedigitaliseerd.”.
> 3.3.3.
Integratie van de individuele dienstverlening
Het onderzoek levert een beeld op van de inspanningen die de steden leveren op het vlak van de integratie van de individuele dienstverlening. We focussen op de integratie van de telefonische, online (zie supra) en fysieke dienstverlening.
> 3.3.3.1. Integratie van de fysieke individuele dienstverlening De mate van integratie van de fysieke loketten, het integratietype en de organisatorische conceptualisering van de fysieke integratie verschilt tussen steden. Figuur 4 geeft de dominante tendens weer. Het betreft een verschuiving naar minder specialistische loketten die geconcentreerd zijn in één stadskantoor of een balieruimte. Tabel 8 geeft een overzicht.
׀65 ׀
Figuur 4: fysieke integratie Integratie
‘Brede’ loketten op verschillende locaties
Stadskantoor met beperkt aantal ‘brede’ loketten
Geconcentreerd Verspreid
Vele specialistische loketten op verschillende locaties
Stadskantoor met specialistische fysieke loketten
Specialisatie
Tabel 8: fysieke integratie
Centralisatie van fysieke dienstverlening Nieuwe baliepleinen / stadskantoren met loketconcentratie en loketintegratie Thematische winkelconcentratie in fysieke nabijheid
׀66 ׀
Radicaal
Incrementeel
Gepland / beperkte integratie
2
4
5
1
Deconcentratie van fysieke loketten (niet bevraagd in alle steden: illustratief)
1 stad met gedeconcentreerd netwerk van stadskantoren en districtshuizen
‘Specialistische integratie’ (sectorgebonden) met / zonder samenwerking met derden (bijvoorbeeld: een woonwinkel)
Vaststellingen: keuze voor behoud van gedeconcentreerde dienstverlening naast centraal stadskantoor reductie van gedeconcentreerde dienstverlening meer mobiele dienstverlening Meerdere voorbeelden
Twee steden hebben hun fysieke loketten naar aanleiding van een verhuis radicaal geïntegreerd en geconcentreerd in één stadsgebouw. In vier andere steden stellen we een meer incrementele integratie en concentratie vast die bijvoorbeeld start met de integratie van de dienst bevolking en burgerlijke stand in een dienst burgerzaken. In vijf steden blijft de integratiebeweging beperkt of gepland; bijvoorbeeld: “Ik ken het aantal niet van buiten. Er zijn een veertigtal diensten over veertig of vijftig locaties en in de meeste gebouwen is er wel een loketfunctie. Bij een aantal wat minder; bijvoorbeeld bij de dienst onderhoud gebouwen wat niet echt naar de burger gericht is.”. Twee steden hebben een deel van de fysieke loketten geïntegreerd op meerdere fysieke locaties. In een stad betreft het loketconcentratie in de fysieke nabijheid van elkaar volgens een ‘winkelconcept’. In de andere stad is er sprake van loketintegratie in meerdere stadskantoren en districtshuizen die eenzelfde pakket van individuele diensten en producten aanbieden. De concentratie en integratie van loketten in één stadskantoor laat sommige loketten / producten buiten beschouwing: cultuurproducten worden bijvoorbeeld in de ‘cultuurhuizen’ aangeboden waarbij al dan niet opnieuw sprake is van integratie. Een complete inventaris van deze diversiteit aan integratie is niet voorhanden. De clustering van individuele diensten in ‘bredere’ loketten is heterogeen: één stad clusterde de producten in een snelbalie, een onthaalbalie en
׀67 ׀
themaloketten ‘identiteit en rijbewijzen’, ‘geboorte, huwelijk en overlijden’, ‘niet-Belgen’, ‘bouwen, wonen en ondernemen’. Een andere stad definieerde zeven clusters van producten voor het ganse ‘frontoffice’ van de stad: ‘leven en welzijn’, ‘wonen en ruimtelijke ordening’, ‘ondernemen en werken’, ‘vrije tijd’, ‘leefomgeving’, ‘onderwijs en opvoeding’. In sommige steden verschilt de indeling van producten in bepaalde clusters naargelang het kanaal van de dienstverlening. In de steden met radicale of incrementele vormen van fysieke integratie gebeurt integratie vanuit de veronderstelde vraagpatronen van de klant en door de implementatie van nieuwe fysieke lokettypes: snelloketten, onthaalbalies, themabalies, overlegloketten enz. Individuele diensten of bepaalde interacties en transacties als onderdeel van een dienstverleningsproces verschuiven tussen organisatorische entiteiten; bijvoorbeeld: de betaling van een dienst of product waarvoor een financiële dienst vroeger een fysiek loket beheerde, wordt nu afgehandeld door een snelbalie. In sommige steden gaat dat gepaard met de introductie van service level agreements. In een beperkt aantal steden is er organisatieintegratie: alle organisatorische entiteiten met een fysiek loket zijn (formeel) ondergebracht in één organisatie-entiteit ‘externe dienstverlening’; aangevuld met een afdeling verantwoordelijk voor de organisatie van deze loketten. Deze entiteiten genereren een meer organisatiebrede scheiding tussen front- en backofficediensten. Soms betreft het de integratie van de front- en backoffice van twee diensten in één dienst (bijvoorbeeld: de dienst bevolking en burgerzaken). Het verkennend onderzoek levert in een beperkt aantal steden indicaties op over de gedeconcentreerde dienstverlening. We treffen steden aan waar de permanente gedeconcentreerde dienstverlening deels werd gereduceerd ‘ten voordele van’ mobiele dienstencentra. In andere steden blijft de ‘permanente’ gedeconcentreerde dienstverlening volledig / deels behouden en zijn er plannen om het gedeconcentreerde netwerk van fysieke loketten te reorganiseren (bijvoorbeeld: een uniform aanbod in elk gedeconcentreerd dienstverleningscentra). Naast loketconcentratie en –integratie in een stadskantoor wijst de analyse ook op sectorgebonden specialistische integratie met (bijvoorbeeld: lokaal sociaal huis met medewerkers van de stad, het OCMW, de huisvestingsmaatschappij enz.) of zonder (bijvoorbeeld: woonwinkel met
׀68 ׀
uitsluitend personeel van de stad) samenwerking met derden. Een radicale tendens richting het fysiek aanbieden van producten van de stedelijke overheid tezamen met andere (hogere) overheden vindt niet plaats.
> 3.3.3.2. Integratie van de telefonische individuele dienstverlening De telefonische individuele dienstverlening is object van integratie in meerdere steden. Verschillen tussen steden hebben betrekking op de mate van integratie. Elke centrumstad heeft een algemeen telefoonnummer waarlangs de klant de stadsadministratie kan contacteren maar dat betekent niet dat rechtstreekse telefonische contacten naar specifieke stedelijke diensten niet voorkomen of dat er een centrale (en gedigitaliseerde) dispatching is van alle telefonisch binnenkomende informatieaanvragen, meldingen enz. Het concept van een klantencontactcenter maakt in zijn ideaaltypische omschrijving opgang in een beperkt aantal steden maar de stand van implementatie is wisselend. We merken dat ze niet als eerstelijnsonthaal fungeren voor alle stedelijke diensten. Dat wordt op dit moment gradueel uitgebouwd. De implementatie is een stapsgewijs proces: “Met het klantencontactcenter starten we modulair: met een aantal diensten. We starten met de diensten van de collega’s die in de werkgroep zitten: burgerlijke stand, sport, ruimtelijke ordening en economische zaken. Die zijn nu bezig met de fiches op te maken en het is de bedoeling naar het jaareinde met deze vier diensten te starten.”. Tussen de uitersten van dienstgebonden telefonische dienstverlening en organisatiebrede klantencontactcenters vinden we tussenvormen van geïntegreerde telefonische dienstverlening: organisatiebrede meldpunten (maar niet noodzakelijk voor alle types van meldingen), infolijnen (maar niet noodzakelijk met een intake in de eerste lijn van een maximaal aantal diensten) of verschillende meldpunten (die het individuele dienstenniveau overschrijden).
׀69 ׀
> 3.3.3.3. Multikanaal dienstverlening Het concept multikanaal dienstverlening geeft uiting aan een streven naar een organisatiebrede aangestuurde individuele dienstverlening waarbij de klant de intake voor eenzelfde dienst of product langs alle of een selectie van stedelijke kanalen6 kan uitvoeren en daarbij kan rekenen op een uniforme afhandeling van de individuele dienstverlening. De toenemende aandacht voor het concept structureert de veranderingstrajecten in een beperkt aantal steden. De realisatie van multikanaal dienstverlening conform het geschetste ideaaltype (zie supra) is in geen enkele stad bereikt: dat zou impliceren dat de intake van alle stedelijke diensten en producten langs alle kanalen kan worden afgehandeld. In de praktijk van Vlaamse centrumsteden duiken de eerste operationele conceptualiseringen van het principe op. Vlaamse steden beschouwen de multikanaal dienstverlening als een middel om efficiëntiewinsten te behalen. Dat gaat gepaard met denkoefeningen omtrent welke producten en diensten in de toekomst zullen worden aangeboden langs welke kanalen. De toewijzing van bepaalde producten en diensten aan kanalen is afhankelijk van de complexiteit van het dienstverleningsproces; bijvoorbeeld:
‘Bandproducten’: er is geen medewerker nodig; de dienst of het product kan zonder interferentie van een medewerker worden afgehandeld. Het geprefereerde kanaal voor de stad is het online kanaal; dat is het goedkoopst.
‘Specialistische producten met lage complexiteit’: interactie kan nodig zijn maar de afhandeling is eenvoudig. Het geprefereerde kanaal voor de stad is het online kanaal maar er is de verwachting dat een aantal klantgroepen het product of de dienst via andere kanalen zullen aanvragen.
‘Specialistische producten met grote complexiteit’: fysieke interactie is noodzakelijk. Het geprefereerde kanaal voor de klant en de stad wordt verwacht de fysieke frontoffice-entiteiten te zijn. Het product of de dienst is te complex om volledig op basis van digitale interactie en
6
Een aantal nieuwe kanalen duiken daarbij op: virtuele loketten, smart phone toepassingen, het opvolgen van meldingen via Twitter enz. Deze nieuwe kanalen laten we in de exploratieve analyse buiten beschouwing.
׀70 ׀
transactie af te handelen. Ruimte voor fysieke interactie is noodzakelijk om het product of de dienst effectief af te handelen. Om de vooropgestelde efficiëntiewinsten te realiseren, duiken pogingen op om klanten te sturen in hun kanaalkeuze; bijvoorbeeld: “Ons telefonisch contactpunt doet ook een stukje kanaalsturing; bijvoorbeeld: doorverwijzen naar het e-loket enz.”.
> 3.3.4.
Klantgerichte en efficiënte processen door nieuwe technologische toepassingen
De veranderingen blijven niet beperkt tot de hierboven geschetste wijzigingen aan de intake van individuele diensten en producten. Ook het achterliggende proces of de beheersmatige behandeling van dienstverleningsprocessen komen in het veranderingsvizier. In deze paragraaf gaan we dieper in op hoe ICT-veranderingen en de reorganisatie van stedelijke dienstverleningsprocessen in de praktijk op elkaar inwerken. De aandacht voor processen blijkt uit het feit dat de veranderingen gepaard gaan met procesinventarisaties of -beschrijvingen. Alle steden hebben ingezet op (gedeeltelijke) procesinventarisaties of inventariseren momenteel hun dienstverleningsprocessen. De geïnterviewde ambtenaren beschouwen een inventaris als noodzakelijk voor een reorganisatie van de individuele dienstverlening. In sommige steden is de inventaris nog niet voltooid. “We hebben beschreven.”
een
productengids
waarin
150
processen
zijn
“We hebben zwaar ingezet op de beschrijving van processen.” “Processen beschrijven was een onderdeel van het traject. We hebben altijd gefocust op frontofficeprocessen. Niet alle processen zijn beschreven. Verre van. Die met de focus op de frontoffice wel.” Een eerste motivering om processen te inventariseren, vloeit voort uit de ambitie om de klanten beter te informeren over het stedelijke diensten- en ׀71 ׀
productenaanbod en de achterliggende procedures en processen. Samen met de toenemende integratie van fysieke loketten en de implementatie van nieuwe frontoffice-entiteiten (bijvoorbeeld: een onthaalbalie, een klantencontactcenter of infolijn) neemt het belang van interne kennissystemen toe. Medewerkers van deze entiteiten moeten organisatiebrede informatievragen kunnen afhandelen. De analyse levert een aantal voorbeelden op: één stad implementeerde een kennisbeheersysteem met een intern luik (uitgebreide info over het procesverloop van een product) voor de frontofficemedewerkers en een extern luik (info voor de burger beschikbaar via de stedelijke website). Eén stad implementeert een intern kennisbeheerssysteem met procesbeschrijvingen dat personeelsleden wegwijs moet maken in het productenbestand van de stad. Eén stad implementeerde een nieuw kennismanagementsysteem (KMS) voor het ganse stedelijke lokettennetwerk. Het KMS moet een uniforme ondersteuning van ambtenaren mogelijk maken via gedetailleerde beschrijvingen van producten en een uniforme en een correcte dienstverlening mogelijk maken. Het KMS is onderdeel van de intranettoepassing en bevat naast het technologische systeem een geheel aan afspraken, toegekende rolverantwoordelijkheden enz. die het kennisbeheerssysteem up-to-date moeten houden (voor een uitgebreide beschrijving van de casus; zie: De Potter, 2007). Uit de analyse blijkt dat de steden hun dienstverleningsprocessen in wisselende mate inhoudelijk heroriënteren. Een eerste aspect is de doorwerking van nieuwe frontoffice-entiteiten, concepten zoals de PIP en een meer geïntegreerde telefonische, fysieke en online intake op de definiëring van dienstverleningsprocessen. De evoluties in de stedelijke frontoffices zorgen ervoor dat de intake van processen steeds meer langs meerdere / andere kanalen verloopt en dat andere organisatorische entiteiten (bijvoorbeeld: een klantencontactcenter of een snelbalie) betrokken zijn bij die intake (zie supra). “We hebben de frontofficeprocessen moeten veranderen zodat alles vanuit één centrale lokettenreeks zou kunnen verricht worden.” “We hebben heel wat producten en processen. In 2004 zijn er heel wat naar het onthaal gegaan. De visvergunning zat bijvoorbeeld bij
׀72 ׀
financiën. Dat is nu naar het onthaal. Het betreft meestal kleine producten zoals GFT-bandjes en het cash betalen van belastingen.” “Dan gaan we het proces bekijken en zien of er stukken kunnen geknipt worden en we bepaalde stappen naar voren kunnen schuiven zodat je veel snellere dienstverlening hebt.” “We wilden korte processen direct aan een snelbalie afhandelen. Zijn we daar in geslaagd? Een stukje, enkel voor de producten van de diensten bevolking en burgerzaken worden de korte processen nu aan de snelbalie afgehandeld.” De mate waarin verschuivingen of procesmatige wijzigingen optreden aan de intakezijde verschilt tussen steden en hangt samen met (structuur)veranderingen in de frontoffice. In sommige steden komen dergelijke wijzigingen zelden voor en is er sprake van ‘uitzonderlijke voorbeelden’; bijvoorbeeld: in één stad kunnen klanten een ‘getuigschrift van inenting tegen polio’ en het 'attest voor inenting tegen kinderverlamming' sinds kort opvragen (het attest wordt afgeleverd bij de aangifte van de geboorte) en indienen bij de dienst burgerlijke stand die de intake en verantwoordelijkheid van dit product en proces overneemt van de dienst volksgezondheid. In andere steden vinden meer omvattende en radicale veranderingsprogramma’s plaats waarbij de intake van een omvattend deel van het individuele producten- en dienstenaanbod en de procesmatige afhandeling van dat aanbod object van verandering is. Meer radicale ingrepen zijn er bijvoorbeeld in de steden waar de organisatie van de fysieke loketten grondig werd bijgestuurd door verregaande integratie en concentratie; bijvoorbeeld: “Per product heeft men niet enkel een beschrijving gemaakt maar ook een overzicht van de klanteninteracties. Voor een product, bijvoorbeeld subsidies, kunnen er meerdere interacties zijn. Bij elke interactie werd beschreven wat de moeilijkheidsgraad is, welke verbinding er is met bestaande backofficetoepassingen, de kencijfers over het gebruik enz. In totaal hebben we 2000 productinteracties. Op basis van die lijst met producten en interacties zijn we dan gezamenlijk aan de slag gegaan om de producten in logische clusters bij elkaar te brengen in een aantal thema’s vanuit het perspectief van de klant. Daaruit zijn 7 clusters gedefinieerd.”.
׀73 ׀
Ingrepen in de processen reiken verder dan de intakezijde. De geïnterviewden verwijzen naar wenselijke of in uitvoering zijnde aanpassingen aan de backofficezijde van processen gericht op de reductie van administratieve lasten en het verhogen van de interne efficiëntiewinst door procesvereenvoudigingen, standaardisatie, het hergebruik van data en authentieke gegevens uit centrale authentieke bronnen. “De beschrijving heeft inzichten opgeleverd: we hadden bijvoorbeeld zeven begraafplaatsen en op elke begraafplaats was er een andere procedure.” “Dat [vereenvoudigen] moet de insteek zijn van alles. Een voorbeeld binnen ons bedrijf: de herwerking van het retributiereglement waarbij bijvoorbeeld alle belastingen onder de vijf euro werden afgeschaft omdat de administratieve opvolging veel duurder was dan de effectieve inkomsten. De visie is om bij een project van digitalisering en optimalisering, elke stap in vraag te stellen. Dat is dan projectmatig. Daarnaast hoop en wil ik dat onze kwaliteitscoördinatoren dat permanent doen. Zeker voor die producten met een groot volume.” Administratieve vereenvoudiging is een doelstelling van elke centrumstad maar de mate waarin dat resulteert in effectieve procesvereenvoudigingen verschilt tussen de steden. In een aantal steden verwijzen de geïnterviewden naar een gebrekkige aandacht voor procesoptimalisaties; bijvoorbeeld: “Het ganse procesdenken vraagt sturing om processen uit te tekenen. Het is soms een andere manier van denken als je een manier van werken gewoon bent. Het is moeilijker om er kritisch tegenaan te kijken. Er zijn wel mensen die zonder problemen over flows spreken maar dat is een kleine minderheid. Dat staat hier nog in de kinderschoenen.”. Een andere geïnterviewde verwijst naar de sterke controlegerichtheid van zijn organisatie. Dat zorgt voor lange afhandelingstijden. In andere steden is het streven naar procesvereenvoudigingen al meer verankerd in de organisatie; bijvoorbeeld: “Ik vind het een belangrijk issue dat de kwaliteitscoördinator om de maand binnenkomende vragen kan bestuderen en procesmatig voorstellen kan formuleren. Die werking is in elk bedrijf wat verankerd. Het is van belang snel te reageren en het de vraag te analyseren: wat ligt er aan de basis en wat kunnen we er aan
׀74 ׀
veranderen?”; en: “Wanneer diensten nu software aanvragen kijken we vandaag eerst naar de processen in kwestie om die te gaan vereenvoudigingen of herschikken.”. In meerdere steden treffen we omvattende veranderingsprojecten aan die gericht zijn op een efficiënter databeheer. De interviews maken duidelijk dat de realisatie van meer gegevensuitwisseling en hergebruik van gegevens een uitdaging is voor de steden; bijvoorbeeld: “Dit project gaat over hoe we alle aanwezige data van de stad kunnen koppelen. En dat staat nog in zijn kinderschoenen. Dat wordt een ongelofelijke uitdaging om daarmee te starten. Ze focussen nu op persoonsinformatie, verenigingsinformatie, ondernemingen enz. Met andere woorden alle databanken die alle diensten afzonderlijk hebben. Dat is stap één maar daar stopt het niet mee: je hebt ook alle data die gebonden zijn aan het openbare domein die we kunnen koppelen aan GIS. In sommige andere toepassingen zitten dan weer andere GIS-lagen.”. Meerdere geïnterviewden wijzen erop dat er op het vlak van stedelijke databeheer nog heel wat efficiëntiewinsten te boeken zijn. Eén stad beschikt bijvoorbeeld over een toepassing die een gecentraliseerd databeheer mogelijk maakt maar in de praktijk blijft het beheer van data een dienstgebonden aangelegenheid: “Wij hebben gekozen voor de toepassing X van onze softwareleverancier. Maar we stellen vast dat als we nu een mailing zouden moeten uitsturen en je vraagt dat aan sport, cultuur of de jeugddienst, dat je dan nog drie verschillende lijsten zal krijgen.”. Eén centrumstad beschikt over een centrale database met adressen, ondernemingsgegevens enz. die is verbonden met twee authentieke bronnen: het Rijksregister en de Kruispuntbank van Ondernemingen. De databank blijft up-to-date door periodieke dumps van gewijzigde data uit de authentieke bron en biedt het voordeel dat de uitwisseling van de data met andere toepassingen mogelijk is omdat het merendeel van de stedelijke toepassingen door eenzelfde leverancier zijn ontwikkeld. Desondanks gebruiken niet alle medewerkers deze centrale databank en treedt er vervuiling van de data op. Op het vlak van personengegevens beschikken centrumsteden over lokale bevolkingsbestanden. Dat bestand fungeert niet noodzakelijk als een centraal databestand voor persoonsgegevens. In een aantal centrumsteden
׀75 ׀
blijven de kerndata van het bevolkingsbestand onder de exclusieve autonomie van de dienst bevolking. Een medewerker meldt: “Voor het ontsluiten van onze eigen bevolkingsgegevens lopen wij nog steeds aan tegen een veto van onze bevolkingsdienst. Dat soort van reflexen vertraagt de boel.”. In andere centrumsteden hebben diensten wel een toegang tot de data uit het lokale bevolkingsbestand: “Persoonsgegevens worden heel veel in de andere diensten gebruikt. We hebben dat allemaal goed opgelost door het gebruik te loggen. Dat is compleet in orde en we zijn op dat vlak één van de weinige steden.”. De stedelijke ambities op het vlak van de individuele dienstverlening impliceren dat de vraag, melding of klacht van de klant het uitganspunt wordt bij de technologische en organisatorische herinrichting van de individuele dienstverlening. In combinatie met de ambities om multikanaal dienstverlening te implementeren, de transparantie van dienstverleningsprocessen te verhogen (via het communiceren van statusinformatie) dringt standaardisatie van de dienstverleningsprocessen zich op. Efficiënte(re) en klantgerichte(re) dienstverleningsprocessen zijn verondersteld te staan of vallen met gedigitaliseerde en gestandaardiseerde processen of workflows. Alle steden kondigen daarom veranderingen op het vlak van de ICTarchitectuur aan. Een blik op de effectieve veranderingspraktijk levert meerdere lessen op. Ten eerste verkrijgen de aangekondigde technologische oplossingen zoals de midoffice en aanverwante concepten (zie supra) verschillende operationele conceptualiseringen in de praktijk en varieert de scope en de functionaliteiten van deze ICT-oplossingen. Tabel 9 illustreert dit aan de hand van twee conceptualiseringen van de midoffice.
׀76 ׀
Tabel 9: de midoffice in de praktijk 7 Stad X: to be – in fase van functionele analyse
Stad Y: as is - geïmplementeerd
Datatransferfunctie Service bus voor “data-gedreven transfer” / “datamatching” van authentieke bronnen naar het CRM authenticatie- en identificatiemechanisme als “glijmiddel” tussen het CRM en de website: een éénmalige log in mogelijk maken
Datatransferfunctie De midoffice tussen de front- en backoffice: koppelingen van bestaande backofficetoepassingen aan het midofficesysteem Statusinformatie naar de PIP, klantbegeleidingssysteem (fysieke loketten) en klantencontactcenter
Centrale contactendatabank Het CRM als centrale contactendatabank Logging van processen via het CRM Kerndata: zonder verdere verrijking
Centrale adressendatabank Centrale adressendatabank als onderdeel van het midofficesysteem Koppelingen met authentieke bronnen
Digitale workflows Geen set van toepassingen voor de digitalisering van processen Backofficetoepassingen blijven de basis voor de afhandeling van de individuele dienstverlening
Digitale workflows Digitalisering van processen: workflows via dossiermanagementsysteem, documentenmanagementsysteem, versiebeheer, digitaal archief,… Implementatie van nieuwe backofficetoepassingen met een ‘open’ karakter
Ten
‘dunne midoffice’ voor een aantal diensten
‘Dikke’ organisatiebrede midoffice
Ten tweede toont de analyse aan dat de aangekondigde of wenselijk geachte implementatie van organisatiebrede midofficesystemen in een meerderheid van de steden nog niet is gestart. “Ook een broker die de frontoffice linkt met de backoffice hebben we nodig. Nu is de broker nog per applicatie.” “Ik weet niet of de markt al klaar is voor een service bus voor het koppelen van toepassingen. Ik zie het nog niet direct gebeuren.” “De volgende stap is nu de creatie van een midoffice, waarop je applicaties kunt integreren.”
7
Voor meer info over het onderscheid tussen de ‘dikke’ en ‘dunne’ midoffice zijn de (vergelijkende) analyses van Keller & Roovers (2006) en het werk van Roovers, Kuiper & Keller (2007) één van de weinige bijdragen die verheldering brengen in de conceptuele onduidelijkheid over de midoffice en aanverwante systemen (zie ook Bayens & Lankhorst, ibid.).
׀77 ׀
“Wij willen het proces van werken met authentieke bronnen in de stad van de grond krijgen en volgen de centrale ontwikkelingen wel op maar we hebben geen toepassingen die daar gegevens gaan ophalen.” Ten derde duiken er in een meerderheid van de steden minder omvattende ICT-realisaties op dan wat het aangekondigde ideaaltype van een midofficesysteem doet vermoeden. De scope is minder breed dan organisatiebrede midofficesystemen en is beperkt tot een aantal dienstverleningsprocessen. Tabel 10 en 11 bevatten voorbeelden. Tabel 10: ‘pragmatische’ ICT-oplossingen (1) Case Een nieuwe backofficetoepassing voor de procesmatige intake, afhandeling en behandeling van ‘inschrijvingen voor sportkampen’ Situatie X Grotendeels manueel proces
Proces (ruwe schets): 1300 inkomende aanvragen per jaar Inscannen van de poststukken en opslag op een server Verspreiding van de gescande aanvragen naar de verwerkende eenheden Uitprint bij de verwerkende eenheden van de individuele aanvragen Opmaak van een beschikkingsrooster in de outlookagenda van de medewerkers Opmaak van contracten: naam per naam en manueel via het overschrijven van gegevens uit het aanvraagformulier Uitprint van de contracten Manuele opvolging van de terugkerende contracten Trekken van een lijst met de kinderen die ingeschreven zijn voor de sportkampen Op basis van deze lijst werden de gegevens manueel overgetypt in het boekhoudsysteem voor het generen van de facturen
Situatie Y
Naar een gedeeltelijke digitalisering van het proces
׀78 ׀
Online aanvraag is nu mogelijk: tijdens de aanvraag wordt nagegaan of de voorgestelde inschrijving mogelijk is, er is een één-op-één koppeling tussen de frontoffice- en backofficeluik van de toepassing Wanneer de aanvraag is goedgekeurd, genereert de backofficetoepassing een contract dat manueel wordt verzonden Het contract komt ondertekend terug: dat wordt aangegeven in de toepassing die vervolgens automatisch een factuur genereert, de debiteurentoepassing is gekoppeld met de nieuwe backofficetoepassing De medewerkers van de sportdienst kunnen daardoor de betaling van de factuur controleren en opvolgen (vroeger financiële dienst)
Tabel 11: ‘pragmatische’ ICT-oplossingen (2) Case Een nieuwe procesmatige afhandeling voor het uitlenen van materiaal ter ondersteuning van evenementen Situatie X
Situatie Y
Evenementenmateriaal is verspreid bij meerdere diensten Elke dienst hanteert een eigen reglement en waarborgsysteem Er is geen coördinatie bij de afhandeling of intake: de klant doet verschillende aanvragen en haalt materiaal af bij de verschillende diensten met verschillende openingsuren Politiediensten worden (indien nodig) via e-mail op de hoogte gebracht Manuele opgave van gegevens in het facturatiesysteem Het evenementenmateriaal is geconcentreerd bij één verantwoordelijke dienst Eén waarborgsysteem werd ingevoerd Eén reglement werd ingevoerd De aanvraag verloopt via één online formulier dat een e-mail genereert waarvan de gegevens in de verwerkende backofficetoepassing worden overgetypt Er is een koppeling met de toepassing van de financiële dienst die een factuur genereert De politie ontvangt, wanneer nodig, een automatisch gegeneerde melding
Ten vierde is het doorbreken van de geschetste padafhankelijkheid niet vanzelfsprekend. Het onderzoek wijst op organisatorische factoren (bijvoorbeeld: een gebrek aan expertise en capaciteit, een gebrek aan budget, weerstand), technologische factoren (bijvoorbeeld: ICTtoepassingen kunnen onmogelijk ‘opengebroken’ worden) en omgevingsfactoren (bijvoorbeeld: de markt voorziet niet in de gewenste toepassingen) die inwerken op de realisatie van de stedelijke doelstellingen. Op deze verklaringen gaan we in de volgende empirische onderzoeksfase dieper in. De veranderingspraktijk op het vlak van de stedelijke ICT-huishouding is minder eenduidig radicaal en meer heterogeen dan de aangekondigde doelstellingen doen vermoeden. Tabel 9 bevat twee voorbeelden van hoe de heterogene ICT-veranderingspraktijk finaal tot een andere inrichting van dienstverleningsprocessen leidt.
׀79 ׀
Tabel 12: twee dienstverleningsprocessen vergeleken Proces: aflevering van het attest ‘samenstelling van het gezin’ Stad X
Stad Y
De aanvraag kan via een fysiek loket, een e-loket (via module), een e-mail of een fax Online: identificatie met eID of op basis van een token is mogelijk evenals het manueel invoeren van gegevens Na de online aanvraag volgt de verzending per post (enkele dagen) Statusinformatie is beschikbaar binnen de webmodule De aanvraag kan via een fysiek loket, een e-loket en een eformulier (met eID) Een aanvraag via het e-formulier impliceert de verzending van het attest per post Een aanvraag via het e-loket maakt een onmiddellijke ontvangst van het attest via e-mail dankzij een digitale stempel mogelijk Statusinformatie is overbodig in het geval van een aanvraag via het e-loket
Proces: ‘meldingen’ Stad X
Digitalisering via midofficesysteem
Stad Y
Deels manuele / deels gedigitaliseerde afhandeling
Stad Z
Deels manuele / deels gedigitaliseerde afhandeling
׀80 ׀
Definiëring van verschillende meldingstypes (bijvoorbeeld: rattenbestrijding) conform het principe van ‘procesgestuurd’ werken De intake kan online via een e-fomulier of telefonisch via het klantencontactcenter Indien online: de klant kan zijn identificatiegegevens aangeven via eID of manueel intypen De achterliggende procesflow is compleet gedigitaliseerd in een midofficesysteem: statusinformatie opvolgen via de PIP of via e-mail is mogelijk, extrageren van informatie uit processen (managementinfo) is mogelijk De midoffice als ‘dikke midoffice’ (zie supra) Er is een online meldingskaart met een ‘open’ veld: de klant geeft een eigen beschrijving van de melding Alle gegevens moeten manueel ingetypt worden door de klant: aanmelden met eID is niet mogelijk De melding genereert een e-mail als basis voor de afhandeling: er is geen gedigitaliseerde workflow; e-mails worden doorgestuurd en komen vaak verkeerd terecht De intake van meldingen gebeurt online via een meldingsformulier met een aantal open en gesloten velden Identificatiegegevens moeten manueel ingetypt worden Voor de meldingstypes die gepreciseerd zijn, is het achterliggende proces gedigitaliseerd: er is automatische toewijzing, medewerkers accepteren, behandelen, voeren uit en handelen af In het proces zijn terugkoppelingsmomenten naar de klant gedefinieerd: dat kan via een voorgeprogrammeerde brief, e-mail of telefonisch Een melding die deeladviezen noodzaakt, vereist manuele afstemming tussen diensten: deze processtappen zijn niet gedigitaliseerd en verlopen via e-mail
4. Conclusie In dit onderzoeksrapport exploreerden we veranderingen op het vlak van de beheersmatige organisatie van de individuele dienstverlening in de dertien Vlaamse centrumsteden. Het verkennend onderzoek leert ons dat de steden een (ambitieuze) veranderingsagenda ontwikkelen of hebben ontwikkeld. Twee metadoelstellingen liggen aan de basis van de veranderingen: het streven naar een (1) efficiëntere en (2) meer klantgerichte georganiseerde intake, behandeling en afhandeling van individuele producten en diensten. Het onderzoek wijst op verschillende dynamieken die invloed uitoefenen op de gepercipieerde nood aan verandering. Er ontwikkelt zich een nieuw discours over de organisatie van de individuele dienstverlening dat is geïnspireerd op reorganisaties in Nederlandse steden. De aanhangers van het discours geloven in het potentieel van technologische toepassingen om de organisatie van de individuele dienstverlening efficiënter en klantgerichter te reorganiseren. Er duiken nieuwe beelden en aannames op over de klant, de stedelijke ambtenaar en de beslissingsnemers. Het discours slaat aan bij stedelijke ambtenaren en politici die het gebrek aan interne inefficiëntie en klantgerichtheid van de individuele dienstverlening erkennen. Externe impulsen van klanten werken in op het ontstaan van de veranderingsagenda en de veranderingstrajecten. Klanten wijzen de stedelijke overheid via meldingen, klachten, klanttevredenheid- en behoefteonderzoek op hun voorkeuren, negatieve ervaringen en preferenties. Hoewel de klanttevredenheid van burgers hoog is, streven steden naar maximale klanttevredenheid en nuanceren stedelijke ambtenaren de hoge klanttevredenheid. Het verwachtingsniveau van de klant wordt door stedelijke ambtenaren als te laag beschouwd. De analyse toont de dubbele invloed aan van hogere overheden op het ontstaan en het verloop van de bestudeerde veranderingen. Wetgeving, decreetgeving en interbestuurlijke e-governmentprojecten beïnvloeden zowel direct als indirect, zowel positief als negatief (barrières) het ontstaan en verloop van de veranderingen.
׀81 ׀
De perceptie overheerst binnen steden dat de realisatie van interne efficiëntiewinsten en een meer klantgerichte individuele dienstverlening complementair zijn. De belangrijkste doelstellingen zijn: meer online dienstverlening of transacties, integratie van de frontoffice-entiteiten, organisatiebrede multikanaal dienstverlening en efficiënte en klantgerichte gedigitaliseerde dienstverleningsprocessen. Midofficesystemen of aanverwante technologische concepten moeten de steden in staat stellen om deze doelstellingen te realiseren door een betere digitale transfer van data en procesinformatie tussen systemen, een organisatiebreed databeheer en gedigitaliseerde workflows te faciliteren. Ondanks de gelijkaardige doelstellingen is de geoperationaliseerde veranderingspraktijk vanuit meerdere oogpunten heterogeen. Het online dienstverleningsaanbod verschilt. De verschillen hebben betrekking op de mate waarin de intake is gedigitaliseerd, het aantal aangeboden online producten en diensten, de ingebruikname van een PIP en de functionaliteiten van de PIP. De mate van integratie van de stedelijke frontoffice-entiteiten varieert en evolueert aan verschillende snelheden. De organisatie van de fysieke dienstverlening varieert tussen verregaande integratie (tot de introductie van een afdeling ‘externe dienstverlening’), stapsgewijze integratie (bijvoorbeeld: burgerzaken als samenvoeging van de diensten bevolking en burgerlijke stand) tot het behoud van een groot aantal stedelijke diensten met eigen loketten. De dominante tendens is een verschuiving naar fysieke loketintegratie en –concentratie in één stadskantoor. Er is een proliferatie van types van fysieke frontoffice-entiteiten: stadskantoren met loketintegratie –en concentratie, gedeconcentreerde dienstverlening, mobiele dienstverlening en sectorgebonden loketconcentratie of -integratie (bijvoorbeeld: woonwinkel) met of zonder samenwerking met derde partijen (bijvoorbeeld: OCMW, huisvestingsmaatschappij enz.). De implementatie van klantencontactcenters is beperkt tot enkele steden. Meerdere steden hebben wel dienstoverschrijdende of organisatiebrede telefonische meldpunten en infolijnen geïmplementeerd. In sommige steden blijven meerdere autonome telefonische meldpunten actief en in andere steden is er voornamelijk sprake van een dienstgebonden telefonische dienstverlening.
׀82 ׀
Individuele dienstverleningsprocessen zijn een ‘gewenst’ object van verandering maar de mate waarin een denken in termen van processen en procesoptimalisering is geïnstitutionaliseerd en omgezet in een operationele veranderingspraktijk varieert tussen de steden. De organisatorische scheidingslijnen van de entiteiten verantwoordelijk voor de intake, behandeling en afhandeling van dienstverleningsprocessen wijzigen in wisselende mate en op verschillende wijzen. Back- en frontoffice verkrijgen naargelang verschillende processen, producten, diensten en steden andere invullingen. De stedelijke ICT-infrastructuur en -architectuur is in wisselende mate object van verandering. Steden verwachten veel van de implementatie van midofficesystemen of aanverwante systemen maar de effectieve implementatie is een uitzondering. De midoffice krijgt verschillende conceptualiseringen in de veranderingspraktijk van de steden. Het aantal functionaliteiten van midofficesystemen varieert tussen: een ICT-platform voor het digitaliseren van processen, een centraal databeheer en een geoptimaliseerde transfer van kern- en procesdata tussen toepassingen. Het ideaaltype van een organisatiebrede ICT-architectuur en -infrastructuur wordt in meerdere steden ingeruild voor andere technologische innovaties; bijvoorbeeld: nieuwe dienstoverschrijdende backofficetoepassingen. Het resultaat van al deze veranderingen is ‘procesmatige heterogeniteit’: dienstverleningsprocessen met een sterk gelijkaardige of dezelfde finaliteit zijn technologisch en organisatorisch verschillend ingebed in verschillende steden. Die heterogeniteit vormt het startpunt voor een volgende empirische onderzoeksfase.
׀83 ׀
Referenties Bayens, G. & Lankhorst, M. (2008). De Midoffice ontrafeld. Via Nova Architectura, juni 2008. Retrieved from: http://www.via-nova-architectura.org/artikelen/tijdschrift/de-midoffice-ontrafeld.html. Bekkers, V.J.J.M. (2008). De elektronische overheid is dood? Lang leve de elektronische overheid! Een terugblik en perspectief. Essay presented at University College Ghent, Rotterdam: Erasmus Universiteit. Boudry, E., De Rynck, F., Janssens, S. & Rotthier, S. (2009). E-government: nieuwe kans of nieuw probleem. Brugge: Die Keure. Brudney, J. & Selden S. (1995). The adoption of Innovation by Smaller Local governments: The case of Computer Technology. American Review of Public Administration, 25, 1. De Potter, A. (2007). KMA, het kennismanagementsysteem van de stad Antwerpen. In: Janssens, L., Peeters, N. & Verhaert, R. (2006). Handboek dienstverlening: over het kastje en de muur. Uitgeverij Politeia: Brussel. Denktank Midoffice en informatiearchitectuur in lokale besturen (2010). Kerndata. Informatie aan het werk in uw bestuur. Lokeren: V-ICT-OR vzw. Frambach, R.T. & Schillewaert, N. (1999). Organizational Innovation Adoption: A Multi-Level Framework of Determinants and Opportunities for Future Research. ISBM Report 29. Hajer, M.A., (1989). Discourscoalities in politiek en beleid: De interpretatie van bestuurlijke heroriëntering in de Amsterdamse gemeentepolitiek, Beleidswetenschap, 3. Hiemstra, J. (2003). Presterende gemeenten. Hoe gemeenten beter kunnen presteren. Kluwer: Alphen aan den Rijn. Holden, S. H., Norris, F. & Fletcher, P. D. (2003). Electronic Government at the Local Level: Progress to Date and Future Issues. Public Performance and Management Review, 26, 3. Hoogwout, M. (2010). De rationaliteit van de klantgerichte overheid. Een onderzoek naar de spanningen die de invoering van het klantdenken bij gemeenten veroorzaakt en de manier waarop gemeenten daarmee omgaan. Nieuwegein: Uitgeverij Réunion. Janssens, L., Peeters, N., & Verhaert, R. (2006). Handboek dienstverlening: over het kastje en de muur. Uitgeverij Politeia: Brussel. Johnston, R. & Clark, G. (2001). Service Operations Management. Prentice-Hall, Harlow, UK. Keller, W.J. & Roovers, M. (2006). Elektronische dienstverlening: tussen front- en backoffice. Informatie, juni 2006. Macaw (2013). De complexiteit van een BizTalk omgeving. http://www.macaw.nl/projecten/de-complexiteit-van-een-biztalk-omgeving.
Retrieved
from:
Memori (2010). Digitale dienstverlening – regio Kortrijk. Onderzoek naar de (digitale) dienstverlening van Kortrijk, Harelbeke, Waregem, Wevelgem en Zwevegem door Memori, i.s.m. Leiedal. Syntheserapport. Mechelen: Onderzoekscentrum KHMechelen. Memori (2009). Digitale Stad Mechelen, tussen vandaag en morgen. Syntheserapport. Mechelen: Onderzoekscentrum KHMechelen. Millard, J., Iversen, J.S., Kubicek, H., Westholm, H. & Cimander, R. (2004). Reorganisation of government back offices for better electronic public services, Final report to the European Commission, Danish Technological Institute & Institut für Informationsmanagement. University of Bremen, Volume 1.
׀85 ׀
Noels, B. (2012a). Toekomsten voor dienstverlening. Inspiratie voor het vormgeven en organiseren van dienstverlening in lokale besturen. Uitgeverij Politeia: Brussel. Noels, B. (2012b). Dienstverlening is een sterk politiek thema. Interview met Wim Dries en Rudi Van Gurp. Lokaal (trefdageditie). Brussel: de VVSG. Norris, D. F. & Kraemer K. L. (1996). Mainframe and PC Computing in American Myths and Realities in Public Organizations. Public Administration Review, 56, 6. Perneel, K. Foré, J. & Bauwens, S. (2010). Een efficiënte en effectieve overheid. De loketten van de stad Leuven: anders en efficiënter. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 2010, 1. Pieterson, W. & Teerling, M. (2008). Kanaalkeuze. Klanten kiezen kanalen. Twente: Telematica Instituut. Roovers, M., Kuiper, F.J. & Keller, W.J. (2007). Het midoffice – Elektronische dienstverlening tussen frontoffice en backoffice. Den Haag: Uitgeverij Academic Service. Unizo (2010). Hoe ondernemersvriendelijk zijn de Vlaamse gemeentelijke websites? Onderzoek naar de kwaliteit van de gemeentelijke digitale website. Onderzoeksrapport. Brussel: Unizo-vorming vzw. Vallet, N. & De Rynck, P. (2005). Leren van en over stadsorganisaties. Rapport over de bestuurskundige en beleidsmatige context voor het werken met een stadsmonitor. Gent: Hogeschool Gent. Van Deursen, A.J.A.M. & Van Dijk, J.A.G.M. (2008). Digitale vaardigheden van Nederlandse burgers. Een prestatiemeting van operationele, formele, informatie en strategische vaardigheden bij het gebruik van overheidswebsites. Enschede: Universiteit Twente. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2011). De iOverheid. Amsterdam: Amsterdam University Press.
׀86 ׀
