De ontvankelijkheid van belangengroepen bij rechtszaken1 Inleiding Steeds vaker stappen belangenorganisaties naar de rechter om hun doelstellingen en belangen te verdedigen en in rechte af te dwingen. Het collectief actierecht2 stelt belangengroepen in de gelegenheid om op een efficiënte en effectieve wijze rechtsbescherming te bieden tegen de aantasting van belangen die grote groepen burgers gezamenlijk treft.3 Bij maatschappelijke vraagstukken is het niet altijd mogelijk om individueel op te treden en is een collectief optreden in het belang van alle betrokkenen noodzakelijk.4 In dit onderzoek wordt er gekeken naar de ontwikkelingen op het gebied van public interest litigation en de ontvankelijkheid van belangengroepen bij rechtszaken. De positie van belangengroepen als eisende partij en als interveniërende partij wordt besproken. Allereerst volgt een korte uiteenzetting over het strategisch procederen door belangengroepen omtrent maatschappelijke vraagstukken. Vervolgens worden relevante rechtszaken behandeld en wordt er ingegaan op de ontvankelijkheid van belangenorganisaties bij het instellen van een vordering of verzoek bij de rechter. Ten slotte volgt de conclusie. Strategisch procederen door belangengroepen - relevantie van het onderzoek Belangenorganisaties starten steeds vaker een geding bij de rechter in het kader van hun ideële belangen en doelstellingen. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om vorderingen tot beëindiging van dumping op de Noordzee of over een verbod van euthanasie van een coma-patiënte.5 Er is sprake van public interest litigation wanneer private actoren juridische procedures treffen met het doel onwenselijke ontwikkelingen in de samenleving te veranderen.6 Dat kunnen zijn procedures bij de civiele rechter of bij de bestuurs- of strafrechter. Het kan gaan om de beïnvloeding van overheidsbeleid en/of activiteiten in zowel binnen- als buitenland.7 In dit kader kan het gaan om onderwerpen zoals de positie van vluchtelingen in de samenleving of het belang van een duurzame samenleving voor huidige en toekomstige generaties. Er kunnen ook vorderingen worden ingesteld tegen de schadelijke gevolgen van activiteiten van Nederlandse bedrijven die in het buitenland zijn gevestigd.8 Het is in dit verband belangrijk dat de doelomschrijving van een milieuorganisatie een mondiaal karakter heeft omdat milieuvraagtukken geen landsgrenzen
1
Dit onderzoek is uitgevoerd door Sarah Asmelash, projectassistente bij het Public Interest Litigation Project (PILP). 2 Artikel 3:305a Burgerlijk Wetboek. 3 Kamerstukken II 1991/92, 22 486, nr. 3, p. 5. 4 Kamerstukken II 1991/92, 22 486, nr. 3, p. 5. 5 H.J. Snijders, Inleiding Nederlands burgerlijk procesrecht, Deventer: Kluwer 2002, p. 24. 6 L. Enneking, E. De Jong ‘Regulering van onzekere risico’s via public interest litigation?’, NJB 2014/1136, p. 1. 7 L. Enneking, E. De Jong ‘Regulering van onzekere risico’s via public interest litigation?’, NJB 2014/1136, p.1. 8 E. Bauw, Groene Serie onrechtmatige daad VIII 6.6.2 vorderingen door of tegen milieuorganisaties, Deventer: Kluwer 2013 (online via Kluwer Navigator), p. 3.
1
kennen. In 2011 werd door Milieudefensie een procedure gestart tegen de schadelijke gevolgen van olielekkages in Nigeria. Milieudefensie stelde Shell hiervoor aansprakelijk.9 Het kan ook voorkomen dat belangenorganisaties vorderingen instellen tegen de overheid, bijvoorbeeld wanneer de overheid zich niet houdt aan nationale, internationale of Europese weten regelgeving.10 Zo werd in 2013 door Urgenda een civiele procedure gestart tegen de Staat wegens nalatigheid om – in het kader van klimaatverandering – adequaat beleid vast te stellen met betrekking tot het reduceren van de CO2-uitstoot.11 In deze zaak stond het milieubelang centraal evenals het belang van een duurzame samenleving en de gezondheidsrisico’s voor huidige en toekomstige generaties. Doordat belangengroepen steeds vaker naar de rechter stappen voor hun doelstellingen en belangen worden rechters gedwongen na te denken over de gevolgen van rechterlijk activisme voor de samenleving op maatschappelijk, juridisch en politiek niveau.12 Eisen voor het instellen van een collectieve actie Wanneer door een stichting of vereniging een collectieve actie wordt ingesteld wordt het geding gevoerd vanuit eigen naam en niet namens anderen of als procesvertegenwoordiger. Er zijn een drietal vereisten waaraan belangenorganisaties moeten voldoen bij het instellen van een collectieve actie bij de burgerlijke rechter. Ten eerste moet het gaan om een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid. Een informele vereniging kan geen collectief actierecht instellen.13 Ten tweede moet er sprake zijn van een toereikend statutaire doelomschrijving. Ten derde moeten de belangen waarvoor wordt opgekomen gelijksoortig zijn zodat bundeling mogelijk is.14 Bij de bestuursrechter moet een belangenorganisatie wel een rechtspersoon zijn, maar er hoeft geen sprake te zijn van een volledige rechtsbevoegdheid.15 Een informele vereniging heeft in het bestuursrecht dus wel een collectief actierecht, maar niet in het privaatrecht.16 Belangenorganisaties kunnen deelnemen aan een geding door voeging of tussenkomst.17 Hierbij moet er wel sprake zijn van een belang dat bij de vordering tot tussenkomst of voeging wordt ingesteld. Verder moet een belangenorganisatie met het deelnemen aan een geding benadeling van haar rechten en/of rechtspositie willen voorkomen. Bij tussenkomst in een geding moet het gaan om een belang ter voorkoming van benadeling of verlies van een haar toekomend recht dat door het geding wordt bedreigd en voor het behoud waarvan het optreden in het geding noodzakelijk is.18 Het moet dan wel gaan om een eigen recht van de belangenorganisatie. Dit 9
E. Bauw, Groene Serie onrechtmatige daad VIII 6.6.2 vorderingen door of tegen milieuorganisaties, Deventer: Kluwer 2013 (online via Kluwer Navigator), p. 3. 10 E. Bauw, Groene Serie onrechtmatige daad VIII 6.6.2 vorderingen door of tegen milieuorganisaties, Deventer: Kluwer 2013 (online via Kluwer Navigator), p. 5. 11 Rb. Den Haag 26 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145, r.o. 3.1. 12 L. Enneking, E. De Jong ‘Regulering van onzekere risico’s via public interest litigation?’, NJB 2014/1136, p.1. 13 Artikel 2:26 Burgerlijk Wetboek. 14
Artikel 3:305a Burgerlijk Wetboek. Artikel 1:2 Algemene Wet Bestuursrecht. 16 Van der Velde ‘Het collectief actierecht in het civiele en in het bestuursrecht’, NJB, 1997/3, p. 2. 17 Artikelen 217 Rechtsvordering. 18 A.S. Rueb, Compendium Burgerlijk Procesrecht, Deventer: Kluwer 2007, p. 184, 185. 15
2
terwijl bij voeging de belangengroep zich aansluit bij in het geding reeds betrokken partijen. Dus als een belangengroep een vordering instelt tegen beide partijen is er sprake van tussenkomst en als de vordering zich strekt tegen één van de partijen is er sprake van voeging.19 Wanneer een belangenorganisatie een collectieve actie begint bij de rechter, moet er rekening worden gehouden met een aantal juridische grenzen die de haalbaarheid van de procedure bepalen. Voordat een zaak inhoudelijk kan worden beoordeeld wordt eerst nagegaan of de belangenorganisatie ontvankelijk is in haar vordering of verzoek dat is ingediend. Het kan voorkomen dat een dagvaarding of verzoekschrift geldig is en dat de rechter in kwestie daarmee bevoegd is om van de vordering of verzoek kennis te nemen, maar niet toekomt aan de inhoudelijke toetsing. Bij de ontvankelijkheidstoetsing kan er sprake zijn van absolute of tijdelijke beletselen. Bij absolute beletselen van de ontvankelijkheid kan het gaan om, onder andere, tijdsverloop of het instellen van een onjuist rechtsmiddel. Het is dan niet mogelijk om tot herstel te komen. Tijdelijke beletselen van de ontvankelijkheid zijn bijvoorbeeld het ontbreken van voldoende belang en procespersoonlijkheid of het niet voldoen aan vormvereisten. Bij tijdelijke beletselen van de ontvankelijkheid is herstel mogelijk wanneer deze komen te vervallen. Relevante rechtszaken Hieronder worden een aantal relevante rechtszaken behandeld betreffende belangenorganisaties die een geding zijn begonnen bij de rechter om hun doelstellingen en belangen te verdedigen en in rechte af te dwingen. Er volgen eerst drie uitspraken waarin belangenorganisaties als eisende partijen vorderingen hebben ingediend en opkomen voor hun doelstellingen. Daarna worden twee uitspraken behandeld waarin belangenorganisaties zich als interveniërende partij hebben gevoegd in het geding. Vreemdelingenorganisaties/Staat In deze zaak was de vraag aan orde of de vreemdelingenorganisatie in kwestie in haar vordering tot onverbindendverklaring van de legesregeling ontvankelijk is en of ze haar belang behartigt. Volgens de Staat heeft de vreemdelingenorganisatie niet mede een eigen belang met de ingestelde rechtsvordering en behartigt zij enkel het belang van individuele vreemdelingen. De Hoge Raad geeft aan dat in gevallen waarin de rechtsbescherming van individuele belanghebbenden is opgedragen aan de bestuursrechter “de enkele bundeling van hun belangen door een rechtspersoon niet ertoe kan leiden dat voor die rechtspersoon de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan.”20 Een belangenorganisatie is ontvankelijk in haar vordering bij de burgerlijke rechter voor zover zij daarbij opkomt voor “de belangen van personen die ter zake geen rechtsingang hebben bij de bestuursrechter of voor zover zij opkomt voor een eigen belang waarvoor zij geen rechtsingang heeft bij de bestuursrechter.”21 Wanneer een vreemdelingenorganisatie geen eigen belang heeft naast het belang van de betrokken vreemdelingen dan is zij in haar vordering niet-ontvankelijk.22
19
De Folter in: T&C BW 2002, art. 217 Rechtsvordering (online laats bijgewerkt op 20 juli 2014), p. 2. HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, r.o. 4.4. 21 HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, r.o. 4.5. 22 HR 9 juli 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM2314, r.o. 4.7. 20
3
Stichting Privacy First c.s./Staat Privacy First stelt dat de wijzigingen van de Paspoortwet waarin onder andere verplicht wordt gesteld om vingerafdrukken af te staan bij de aanvraag en afgifte van een reisdocument onrechtmatig is. De Hoge Raad oordeelt dat een belangenorganisatie die opkomt voor de gebundelde belangen van personen niet-ontvankelijk is bij een vordering bij de burgerlijke rechter als “die vordering ertoe strekt om ten behoeve van deze personen de onverbindendheid van aan de orde zijde verplichting door de burgerlijke rechter te laten vaststellen en ter zake een voorziening te treffen.”23 Wanneer een belangenorganisatie niet enkel opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar ook voor het algemeen belang van de bescherming van de rechten van een veel grotere groep personen die diffuus en onbepaald is dan wordt de niet ontvankelijkheid uitgesproken. Als een belangenorganisatie opkomt voor de belangen van personen die geen rechtsingang heeft bij de bestuursrechter dan is zij in haar vordering ontvankelijk bij de burgerlijke rechter.24 Er is sprake van een eigen belang als het gaat om een belang dat “zelfstandig wordt beschermd door de norm(en) waarop de vordering van de belangenorganisatie is gebaseerd en niet om een belang dat enkel voortvloeit uit het opkomen van de gebundelde belangen en daarvan is afgeleid.”25 Stichting Urgenda/ Staat Urgenda startte een civiele procedure tegen de Staat voor nalatigheid om in het licht van de internationale zorg en in het kader van klimaatverandering adequaat beleid vast te stellen met betrekking tot het reduceren van de CO2-uitstoot in Nederland. De rechter geeft aan dat de vorderingen van Urgenda behoren tot de soort vorderingen dat de Nederlandse wetgever toelaatbaar acht.26 In deze zaak refereert de rechter naar de wetsgeschiedenis waarin wordt aangegeven dat een vordering van een milieuorganisatie ter bescherming van het milieu ontvankelijk is zonder dat er sprake hoeft te zijn van “een aan te wijzen groep personen dat bescherming behoeft” of “van een scherp te omlijnen groep anderen.”27 Verder geeft de rechter aan dat uit de statutaire doelstelling van Urgenda niet blijkt dat zij zich uitsluitend de Nederlandse belangen aantrekt maar dat deze de landsgrenzen overschrijdt.28 Daarmee krijgt het begrip “een duurzame samenleving” een internationaal dimensie. Milieudefensie/Shell In deze zaak wordt Shell aansprakelijk gesteld door Nigeriaanse boeren en Milieudefensie voor de milieuvervuiling in de Nigerdelta. Milieudefensie is een Nederlandse organisatie die zich inzet om de zorg voor het milieu wereldwijd te bevorderen en die zich in deze zaak heeft gevoegd. Milieudefensie wil met deze zaak het ondernemingsbeleid en de activiteiten van Shell beïnvloeden. De rechter geeft aan dat het bij dit soort procedures kan gaan om risico’s ten aanzien van internationale belangen. Het is verder niet relevant dat het toepasselijk recht het Nigeriaanse recht betreft waarin een dergelijk collectief actierecht niet bestaat.29 De vorderingen die door Milieudefensie zijn ingesteld, zoals het saneren van de bodem, het reinigen van de 23
HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296; r.o. 3.4.1. HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296; r.o. 3.4.1. 25 HR 22 mei 2015, ECLI:NL:HR:2015:1296; r.o. 3.4.3. 26 Rb. Den Haag 26 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145, r.o. 4.6. 27 Kamerstukken II 1991/92, 22 486, nr. 3, p. 22. 28 Rb. Den Haag 26 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145, r.o. 4.7. 29 Rb. Den Haag 20 januari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BY9854, r.o. 4.11. 24
4
visvijvers en het opstellen van een adequaat plan voor toekomstige reacties op olielekkages, overstijgen het individueel belang van de eiser.30 Uit de statutaire doelomschrijving van Milieudefensie blijkt dat haar belang onder andere de bescherming van het milieu op mondiaal niveau betreft.31 De rechter geeft aan dat dit een veelomvattend doel is maar daarmee niet onvoldoende specifiek. Er zijn onvoldoende redenen om aan te nemen dat lokale milieuschade in Nigeria buiten de doelomschrijving van Milieudefensie valt.32 Verder is door de lokale gemeenschap in Nigeria geen bezwaar ingediend tegen het optreden van Milieudefensie in deze procedure.33 De rechter stelt Milieudefensie dan ook ontvankelijk in haar vorderingen tegen Shell. Vereniging Milieudefensie Amsterdam/ gemeente Utrecht Per 1 januari 2015 heeft de gemeente Utrecht een milieuzone ingesteld die personenauto’s en bestelbusjes weert uit het centrum van Utrecht. Het gaat daarbij om voertuigen die op 1 januari 2001 op kenteken zijn gesteld en beschikken over een dieselmotor. De verzoekers in deze zaak zijn eigenaren en gebruikers van voertuigen en wonen binnen de milieuzone of willen deze bereiken. Zij voeren aan dat ze door het besluit van de gemeente worden gedupeerd en hierdoor extra kosten moeten maken. Milieudefensie steunt de verzoekers in de zaak als derde belanghebbende. De rechter geeft aan dat een derde-partij ook als belanghebbende kan worden aangemerkt. En dat het ingevoerde verkeersbesluit ook de belangen treft die door Milieudefensie worden behartigd volgens haar statuten en feitelijke werkzaamheden.34 Daarmee stelt de rechter Milieudefensie ontvankelijk in haar vorderingen. Conclusie Steeds vaker voeren belangenorganisaties procedures bij de rechter om in collectieve acties hun doelstellingen en belangen te waarborgen en in rechte af te dwingen. Voordat vorderingen of verzoeken inhoudelijk kunnen worden beoordeeld moet er worden voldaan aan de wettelijke vereisten die gelden bij het instellen van een collectief actierecht. Wanneer een belangenorganisatie een vordering instelt bij de burgerlijke rechter dan moet het gaan om een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid. Er moet sprake zijn van een toereikende statutaire doelomschrijving. De belangen waar een belangengroep voor opkomt moeten gelijksoortig zijn en zich voor bundeling lenen. Verder blijkt uit de hierboven besproken uitspraken dat de statutaire doelomschrijving van belangengroepen wereldwijd kan zijn en daarmee niet onvoldoende specifiek is. Daarnaast is door de rechter bepaald dat het voor de ontvankelijkheid van een belangenorganisatie in haar vordering of verzoek niet relevant is dat het buitenlands recht van toepassing is waarin geen collectief actierecht bestaat. Bovendien staat in de wetsgeschiedenis aangegeven dat bij vorderingen van milieuorganisaties ter bescherming van het milieu er geen sprake hoeft te zijn van een aan te wijzen groep personen dat bescherming behoeft of van een scherp te omlijnen groep anderen. Daarnaast is een belangengroep ontvankelijk bij de rechter als het een belang betreft dat zelfstandig wordt beschermd door de normen waarop de vordering van de 30
Rb. Den Haag 20 januari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BY9854, r.o. 4.12. Rb. Den Haag 20 januari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BY9854, r.o. 4.12. 32 Rb. Den Haag 20 januari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BY9854, r.o. 4.12. 33 Rb. Den Haag 20 januari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BY9854, r.o. 4.12.. 34 Rb. Midden-Nederland 11 juni 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:4174, r.o. 12. 31
5
belangenorganisatie is gebaseerd. Tot slot kan een belang niet enkel voortvloeien uit het opkomen van gebundelde belangen en daaruit zijn afgeleid. Wanneer dit wel het geval is, zal de rechter oordelen dat er geen sprake is van een eigen belang en wordt de belangenorganisatie in haar vordering of verzoek niet-ontvankelijk verklaard.
6
