De meldingen zijn met instemming van de melders gezamenlijk behandeld, aangezien zij betrekking hebben op een vermoeden van dezelfde misstand

Meldingen ABB/ 2014/ 10683 en 10689 Gemeente in Noord-Holland ADVIES van de Onderzoeksraad Integriteit Overheid ten aanzien van twee meldingen van respectievelijk 28 mei 2014 en van 6 juni 2014 over een vermoeden van een misstand bij een gemeente De meldingen zijn met instemming van de melders gezamenlijk behandeld, aangezien zij betrekking hebben op een vermoeden van dezelfde misstand. 1. De melding Op 12 april 2014 heeft melder 2, die tot 1 november 2012 ambtelijk secretaris van de Ondernemingsraad (OR) was, melding gedaan bij de Vertrouwenspersoon Integriteit (VPI) van de gemeente van een vermoeden van een misstand wegens betalingen aan vier met name genoemde OR leden in december 2012. De informatie over de betalingen heeft melder 2 verkregen van melder 1, die indertijd medewerker Interne Controle en Procesanalyse was. Een tweede aspect van de melding van melder 2 is dat zij op 1 november 2012 als ambtelijk secretaris van de OR geschorst is en dat op 24 januari 2013 de vier leden van het Dagelijks Bestuur van de OR een “negatieve en inhoudelijk onjuiste schriftelijke verklaring” over melder 2 afgegeven hebben, waarvan zij zegt zich af te vragen waarom ze dat hebben gedaan. Alle vier DB leden hebben in de tussentijd een niet-regulier bedrag op hun rekening gestort gekregen. Een van die leden zou, volgens melder 2, hebben verklaard door de interim Algemeen directeur onder druk te zijn gezet. Melder 1, die uit hoofde van zijn functie kennis had gekregen van de betalingen aan leden van de OR, is van mening dat die betalingen kunnen worden aangemerkt als ongeoorloofde beïnvloeding van de OR. Alle beslissingen en adviezen van de OR kunnen zijn beïnvloed door deze betalingen, naar de mening van melder 1. Het totaal uitbetaalde bedrag is € 50.587. Daarnaast heeft melder 1 naar voren gebracht dat de voorzitter van de OR een structurele salarisverhoging heeft ontvangen, terwijl zijn direct leidinggevende daartegen grote bezwaren had. Dit meegerekend zou het gaan om een bedrag van € 95.000 inclusief werkgeverslasten. Melder 1 is van mening dat de adviezen van de OR contraproductief zijn geweest, want hij acht ze strijdig met de belangen van de medewerkers. Melder 1 heeft de OR leden opgeroepen om de betalingen openbaar te maken en terug te storten, maar dat is niet gebeurd. Bij brief van 28 mei 2014 is een disciplinaire maatregel in de vorm van een schriftelijke berisping opgelegd aan melder 1. Reden hiervoor is geweest dat hij geen (financiële) informatie en voorkennis van beleid, waarmee hij bekend is vanuit de uitoefening van zijn functie, voor andere doeleinden mag gebruiken. 2. De procedure 2.1. De interne procedure De melding van melder 2 bij de VPI van de gemeente is opgevat als een melding in de zin van de “Regeling melding vermoedens misstanden van de gemeente (vastgesteld 17 juli 2012)”. De melding is in behandeling genomen door een onderzoekscommissie, die is ingesteld door de gemeentesecretaris. De commissie heeft op 8 mei 2014 advies uitgebracht aan de gemeentesecretaris die op 14 mei 2014 aan melder 2 laat weten het college te adviseren de aanbevelingen van de commissie over te nemen. Uit het onderzoek van de interne commissie is duidelijk geworden dat melder 1 de informant over de betalingen aan de OR, waarvan hij uit hoofde van zijn functie op de hoogte was, van melder 2 is geweest. Melder 1 heeft zijn melding, die dezelfde inhoud heeft als de melding van melder 2, namelijk vermoeden van ongeoorloofde beïnvloeding van de OR, vervat in een aantal berichten aan de gemeentesecretaris en het hoofd P&O van 15 mei 2014, 19 mei 2014 en 5 juni 2014, die door de Onderzoeksraad gezamenlijk te beschouwen zijn als “interne melding”. Het interne onderzoek dat de gemeentesecretaris heeft laten

1

uitvoeren naar aanleiding van de melding van melder 2, was toen afgerond en had geresulteerd in zijn advies aan het college. Het college heeft vervolgens op 13 mei 2014 conform het advies besloten. Vervolgens heeft melder 1 zich op 28 mei 2014 tot de Onderzoeksraad Integriteit Overheid gewend met een melding van dezelfde inhoud: ongeoorloofde betalingen aan de OR. Melder 2 heeft op 6 juni 2014 haar melding van een vermoeden van een missstand gedaan, omdat zij van mening is dat het interne onderzoek onvolledig is geweest en zij zich in de conclusies niet kan vinden. 2.2. De Commissie Het onderzoek is door de volgende leden van de Onderzoeksraad Integriteit Overheid uitgevoerd: - de heer drs F.A.M. Kerckhaert (voorzitter van de Onderzoeksraad Integriteit Overheid en voorzitter ten behoeve van dit onderzoek) - mevrouw drs W.R.C. Sterk (lid van de Onderzoeksraad Integriteit Overheid) Zij zijn bijgestaan door mevrouw mr drs F.J.R. de Boer (plv. secretaris Onderzoeksraad Integriteit Overheid). 2.3. Ontvankelijkheid Melder 2 heeft, voordat zij haar melding bij de Onderzoeksraad heeft ingediend, de melding gedaan bij de Vertrouwenspersoon Integriteit van de gemeente, volgens de procedure zoals die is voorzien in artikel 2 van de Regeling melding vermoedens misstanden van de gemeente. Vervolgens heeft de gemeentesecretaris/ algemeen directeur een commissie samengesteld om van advies te dienen op grond van artikel 7 van de Regeling. Het college van burgemeester en wethouders heeft een besluit genomen over de melding, waarbij het advies van de commissie is overgenomen. Melder 1 heeft zijn melding verwoord in een aantal e-mail berichten aan de gemeentesecretaris op grond van artikel 2 van de Regeling, waarbij hij aansloot bij de procedure van de melding van melder 2, die al in gang was. De Onderzoeksraad heeft vervolgens geconstateerd dat beide melders de interne procedure hebben gevolgd en ambtenaar in dienst van de gemeente zijn. Omdat het college niet op basis van de Regeling een extern meldpunt of adviescommissie heeft aangewezen, is bepaald dat voor deze meldingen de Onderzoeksraad als zodanig functioneert en heeft het college zijn medewerking conform de bepalingen van de geldende regelingen toegezegd. De Onderzoeksraad Integriteit Overheid heeft vervolgens besloten de meldingen ontvankelijk te achten. 2.4. Onderzoeksmiddelen De Onderzoeksraad is met het onderzoek naar de feiten gestart in augustus 2014 met het bestuderen van schriftelijke informatie en het houden van een oriënterend gesprek met de beide melders afzonderlijk op 5 september 2014. In oktober zijn een aantal hoorzittingen gehouden met de melders en zes anderen. In bijlage 1 is de relevante wet- en regelgeving voor dit onderzoek vermeld. In bijlage 2 is een overzicht gegeven van de schriftelijke informatie die de Onderzoeksraad heeft ontvangen voor en tijdens het onderzoek. In bijlage 3 is een overzicht opgenomen van degenen die de Onderzoeksraad heeft gehoord. In bijlage 4 zijn de opmerkingen bij het feitenrelaas van degenen die daarvan kennis hebben genomen opgenomen, voor zover ze niet in het rapport zijn verwerkt. De bijlagen maken geen deel uit van het geanonimiseerde rapport. Van elke hoorzitting is een samenvattend verslag gemaakt dat ter correctie op de feiten is voorgelegd aan degene die is gehoord. In een enkel geval is het nodig geweest om na de hoorzitting de gestelde vragen schriftelijk opnieuw voor te leggen, omdat tijdens de hoorzitting geweigerd werd die vragen te beantwoorden. Nadat een uitgewerkt verslag was opgesteld zijn de vragen alsnog schriftelijk beantwoord. Dat heeft tot aanzienlijke vertraging in de procedure geleid. Ten slotte heeft de Onderzoeksraad de verslagen vastgesteld.

2

3. De inhoud van de melding 3.1. Onderzoeksvragen De meldingen richten zich op ongeoorloofde beïnvloeding van de OR leden, door de bestuurder als bedoeld in de Wet op de Ondernemingsraden, in het vervolg WOR bestuurder, die als zodanig functioneerde van mei 2012 tot zijn vertrek bij de gemeente in maart 2013. In de periode vanaf augustus 2011 tot mei 2012 was hij aangesteld als programmadirecteur voor de reorganisatie van de gemeentelijke organisatie. De meldingen kennen de volgende aspecten: • • •

•

betalingen aan de OR leden te onderscheiden in overwerkvergoedingen en gratificaties toekennen van een structurele schaalverhoging en dus salarisverhoging aan de voorzitter van de OR het treffen van rechtspositionele maatregelen tegen melder 2, ambtelijk secretaris van de OR en het afleggen van een verklaring omtrent haar functioneren, door de leden van het dagelijks bestuur van de OR het opleggen van een berisping aan melder 1

De Onderzoeksraad heeft op basis van de volgende hoofdvragen de meldingen onderzocht: I. Heeft de WOR bestuurder gepoogd de OR leden tot positieve advisering te brengen door ze extra betalingen te geven; II. Zijn de OR leden daardoor en /of anderszins onder druk gezet. III. Bij een onderzoek door de Onderzoeksraad komt vervolgens de vraag aan de orde of de melders nadeel ondervinden of ondervonden hebben doordat zij een melding hebben gedaan. De hoofdvragen van het onderzoek zijn uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. 2. 3. 4. 5.

6. 7.

Waarom en op wiens initiatief zijn er extra betalingen in de vorm van overwerkvergoedingen en gratificaties in 2012 en 2013 gegeven aan alle voormalige OR leden? Waarom, op wiens initiatief en door middel van welke procedure is aan de voorzitter van de OR op dat moment ook een structurele salarisverhoging door bevordering naar schaal 11a toegekend? Waarom heeft het interne onderzoek uit april/mei 2014 zich niet ook gericht op bovenstaande twee vragen? Is, en zo ja in welke mate, de OR door deze betalingen in zijn standpuntbepaling beïnvloed of is beïnvloeding aannemelijk te achten? Waarop is de schorsing van melder 2 als ambtelijk secretaris van de OR per 1-11-2012 gebaseerd geweest en welke betekenis heeft de verklaring van OR leden van januari 2013 over haar functioneren verder gehad? Is de melding van een vermoeden van een misstand (mede) reden geweest om de schriftelijke berisping aan melder 1 op te leggen? Zijn de melders erkend als klokkenluiders en worden zij adequaat behandeld door de gemeente?

3.2. Feiten en omstandigheden Algemeen Uit hetgeen gezegd is tijdens de hoorzittingen en de bestudeerde schriftelijke informatie heeft de Onderzoeksraad de volgende feiten vastgesteld. In het kader van een grote reorganisatie, is door het college van burgemeester en wethouders een interim manager aangesteld in augustus 2011 die vanaf mei 2012 formeel als algemeen directeur heeft gefungeerd en tevens de rol van WOR bestuurder heeft vervuld. Van de in 2011 aangetreden Ondernemingsraad werd gevraagd zich proactief op te stellen tegenover de ontwikkelingen in het kader van de reorganisatie. De OR gaf daaraan vorm door met vertegenwoordigers deel te nemen aan een groot aantal projectgroepen, werkgroepen en andere overlegvormen. Dat bracht veel

3

werk met zich mee voor de OR leden en voor de leden van het Dagelijks Bestuur van de OR (in het vervolg “DB leden”) in het bijzonder. De WOR bestuurder heeft halverwege 2012 aan de DB leden van de OR de vraag voorgelegd of zij vrijgesteld wilden worden van het reguliere werk. De voorzitter van de OR is vervolgens fulltime OR lid geworden en dat is formeel vastgelegd; de andere drie DB leden hebben om hen moverende redenen gekozen om niet op dat aanbod in te gaan, vooral met het oog op hun mogelijkheden om na hun OR periode hun loopbaan voort te zetten. Wel hebben ze waar nodig de inzet in hun reguliere functie verminderd of extra uren gemaakt. Er was intensief contact tussen de WOR bestuurder en de OR: dagelijks contact met de OR voorzitter, met het DB meerdere keren per week. De DB leden zaten als toehoorder bij de Programmaraad op dinsdagmorgen. Met de voltallige OR had de WOR bestuurder het “normale” formele contact, de reguliere vergaderingen die goed voorbereid werden. De wekelijkse reorganisatielunch met het college werd door hem voorbereid en besproken in het wekelijks overleg met het DB, samen met de programmacoördinatoren. Vergoedingen In de loop van 2012 vond tussen WOR bestuurder en OR overleg plaats of naast de faciliteiten voor het verrichten van OR werk een vergoeding kon worden toegekend aan de OR leden voor hun extra inzet in het kader van de reorganisatie. De voorzitter van de OR heeft toen informatie ingewonnen en een “Voorstel waardering ondernemingsraad” gemaakt dat is besproken in het DB van de OR en op 2 november 2012 is voorgelegd aan de WOR bestuurder. Het voorstel bevatte een viertal mogelijkheden voor een beloning van de OR leden. Op 25 november 2012 heeft de WOR bestuurder besloten om in december 2012 betalingen op basis van een overwerkvergoeding aan de OR leden toe te kennen. Voor de vier leden van het DB was de betaling gebaseerd op 2 uur overwerk per week, gedurende 50 weken, maximum schaal 9. De andere leden van de OR hebben 1 uur overwerk per week uitbetaald gekregen. De OR leden hadden totaalstaten met overuren, gedateerd 5 december 2012, aangeleverd bij de personeels- en salarisadministratie, die in februari 2013 alsnog door de WOR bestuurder getekend zijn. De HRM afdeling heeft de WOR bestuurder geadviseerd over de hoogte van de bedragen. In mei 2013 hebben de vier DB leden een gratificatie van € 2000 netto ontvangen (bruto was dat voor drie van hen € 4166) en aan de andere OR leden is een gratificatie van € 1000 netto (€1726 bruto) uitgekeerd. De besluiten daartoe zijn op 28 maart 2013 getekend door de WOR bestuurder. De betalingen aan de OR leden voor overwerk en de gratificaties zijn indertijd niet in de organisatie bekend gemaakt. Toen bij de interne controle in februari 2013 de overwerkvergoedingen zonder urenregistratie geconstateerd werden, is daaromtrent gerapporteerd dat de betalingen niet correct geautoriseerd waren. Na de constatering van de gratificaties in juni 2013 is in overleg besloten om een afzonderlijke rapportage op te stellen voor de algemeen directeur, waarbij ook gerefereerd werd aan de eerder geconstateerde betalingen. Ze zijn niet in het controlerapport opgenomen. Melder 2 die tot 1 november 2012 heeft gefungeerd als ambtelijk secretaris van de OR, was er niet van op de hoogte dat tussen WOR bestuurder en OR werd overlegd over een vergoeding voor OR leden. Inschaling voorzitter OR Wat betreft de toekenning van schaal 11A aan de voorzitter van de OR heeft de Onderzoeksraad het volgende vastgesteld. Bij de gemeente is de regel dat een medewerker die op het eind van zijn functionele schaal zit, na zes jaar naar zijn uitloopschaal gaat, bij voldoende functioneren. De voorzitter van de OR had eind 2002 het einde van zijn functieschaal bereikt en verwachtte dat aan hem eind 2008 zijn uitloopschaal zou worden toegekend. Zijn leidinggevenden hebben toen besloten dat niet te doen, omdat hij niet aan de opleidingseis voor de functie voldeed. Inschaling in de uitloopschaal schaal 11A met een salarisanciënniteit van 10 jaar, is geëffectueerd met een besluit van 14 maart 2012 van het college, waarbij de ingangsdatum op 1 september 2011 werd bepaald.

4

Intern onderzoek De interne onderzoekscommissie die door de gemeentesecretaris /algemeen directeur is ingesteld naar aanleiding van de melding van melder 2 had de opdracht om onderzoek te doen “naar misstanden met betrekking tot mogelijke betalingen aan (voormalige) OR leden”. De onderzoeksvragen hadden betrekking op de omvang, de aard en de rechtmatigheid van de betalingen. De commissie heeft daarover uitvoerig gerapporteerd. Het toekennen van de schaal 11A aan de voorzitter van de OR, wordt als “in het kader van de melding niet relevant” ter zijde gelegd. De commissie heeft vastgesteld dat er geen verband is tussen de betalingen en de rechtspositionele besluiten ten aanzien van melder 2, die toen ambtelijk secretaris van de OR was. Er zijn wel gesprekken geweest van OR leden met de WOR bestuurder over haar functioneren, maar de besluiten die omtrent haar zijn genomen vanaf 1 november 2012 vloeien voort uit haar handelwijze in een rechtspositionele kwestie met een andere medewerker van de gemeente, waarin het college verwikkeld was, zo heeft de commissie geconcludeerd. Van onder druk zetten van OR leden bij het afleggen en tekenen van de verklaring over melder 2 is de commissie niets gebleken. Een nadere onderbouwing van die conclusies geeft de commissie niet. Het advies van de interne onderzoekscommissie is op 8 mei 2014 uitgebracht aan de gemeentesecretaris die het voorzien van het advies om de conclusies en het advies geheel over te nemen, heeft voorgelegd aan het college. Op 13 mei 2014 heeft het college conform besloten. Adviestraject OR Het adviestraject van de OR over de reorganisatie is globaal als volgt gelopen. Vanaf september 2011 is de OR in de gelegenheid geweest om over de ontwikkelingslijnen van de reorganisatie mee te denken in de verschillende projectgroepen en andere overleggroepen. Halverwege 2012 heeft de WOR bestuurder in een bijeenkomst aan het management medegedeeld dat hun functies als sleutelfuncties zouden worden aangemerkt en dat dit betekende dat ze zouden moeten gaan solliciteren om in de nieuwe organisatie in aanmerking te komen voor een managementfunctie. Toen kwamen medewerkers, vooral leidinggevenden, met een zogenaamd “ Plan A” dat onder meer een betere afvloeiingsregeling inhield voor medewerkers van 61,5 jaar en ouder, die bovenformatief geplaatst konden worden. Plan A werd online gezet met de mogelijkheid om daarop een stem uit te brengen tot 18 september 2012. Daarbij hebben 627 medewerkers voor Plan A gestemd en 4 medewerkers tegen. De OR besloot een extern bureau een onderzoek naar de haalbaarheid van Plan A te laten doen. De uitkomst van dat onderzoek is door alle betrokkenen aanvaard. Op 4 oktober 2012 was de tweede achterbanraadpleging over het Sociaal Kader, dat door de achterban werd afgewezen. De officiële adviesaanvraag aan de OR dateert van 1 november 2012. In de periode tot een derde achterbanraadpleging werd gewerkt aan een compromis, waarbij een belangrijk element uit Plan A werd opgenomen in het Sociaal Kader. Op 7 december 2012 werd over het Sociaal Kader voor de derde maal een peiling gehouden, waarbij 156 stemmen voor en 2 tegen waren. De OR gaf op 12 december 2012 een alles omvattend integraal eindadvies over alle voorstellen, waarna het college is overgegaan tot de definitieve besluitvorming. Dit leidde tot een herplaatsingoperatie die begin 2013 werd uitgevoerd. De werving voor de sleutelfuncties heeft begin 2013 plaatsgevonden. Alle sollicitanten hebben in dat kader een assessment doorstaan. Toen daarbij in de eerste ronde een groot deel niet door deze assessments heen kwam is er nog een tweede ronde assessments geweest, waarbij alsnog een groep managers werd toegelaten. Voor het project “Vernieuwen met ervaring” gaven zich op vrijwillige basis 54 medewerkers op en eind 2014 waren dit er nog ongeveer 27. Velen hebben de dienst verlaten waarvan een aantal met een speciale regeling. Verklaring over melder 2 Wat betreft de verklaring die de DB leden van de OR hebben afgelegd over het functioneren van melder 2 heeft de Onderzoeksraad het volgende vastgesteld. Gedurende het jaar 2012 bestond binnen het DB van de OR onvrede over de houding die melder 2 als ambtelijk secretaris van de OR soms aannam bijvoorbeeld in het overleg met de WOR bestuurder. Zij wordt

5

gekenschetst als kundig in OR zaken, maar niet altijd handig in haar optreden tijdens overleg. Er is gepoogd om aan melder 2 een coachingstraject aan te bieden, maar op dat aanbod is ze niet ingegaan. Op verzoek van de WOR bestuurder, verwoord via de HRM afdeling, hebben de DB leden in januari 2013 hun oordeel over het functioneren van de ambtelijk secretaris op papier gezet. Rechtspositie melder 2 Melder 2 was 32 uur ambtelijk secretaris van de OR en besteedde 4 uur per week aan ander werk; zij viel onder de sector Concernondersteuning. Op 7 februari 2012 was aan melder 2 een schriftelijke berisping opgelegd, waartegen zij pro forma bezwaar heeft gemaakt op 13 maart 2012, welk bezwaar is aangevuld op 4 april 2012. Het sectorhoofd heeft samen met hoofd P&O een beoordelingsgesprek gevoerd met melder 2 op 25 mei 2012. Het beoordelingsrapport is op 12 oktober 2012 aan melder 2 toegezonden, die daartegen pro forma bezwaar heeft gemaakt op 20 november 2012, welk bezwaar is aangevuld op 9 augustus 2013. Vervolgens kreeg melder 2 de schorsingsbrief van 1 november 2012, die haar is opgelegd omdat zij in haar functie van vakbondsconsulent een stuk ter ondersteuning naar de advocaat van een collega had gestuurd. De schorsing ging onmiddellijk in en melder moest meteen haar pasje inleveren en werd naar huis gestuurd. Ze heeft 6 maanden van de in totaal 11 maanden durende schorsing bij het Werkbedrijf gewerkt. Het bezwaarschrift tegen de berisping heeft de bezwarencommissie op 20 juni 2012 ongegrond geacht. Vervolgens ging melder 2 in beroep bij de rechtbank; de gemeente heeft het dossier voor de berisping, de beoordeling en de schorsing op 30 september 2013 voor de rechtbank teruggetrokken. Daarop heeft melder het beroep bij de rechtbank ingetrokken per brief van 2 oktober 2013 en haar bezwaar tegen de beoordeling per brief van 10 oktober 2013. Vanaf 1 oktober 2013 was melder 2 weer aan het werk, bij Stadswerk tot de privatisering van die dienst. Sinds 1 januari 2014 is melder 2 als management ondersteuner werkzaam bij het Shared Service Center. Intussen is melder 2 in de OR gekozen. Naar aanleiding van de voorgenomen berisping van een collega heeft melder 2 in haar hoedanigheid van vakbondsconsulent een waarschuwing op intranet gezet: “Je kunt beter geen kritiek op het doen of (na)laten van de gemeentesecretaris uiten op intranet. Dit levert je (een voornemen tot) een berisping op, zo hoorde ik van een collega.” Daarop is melder 2 op 26 augustus 2014 opnieuw geschorst. Bij haar reactie op het feitelijk deel van dit rapport liet melder 2 weten per 15 december 2014 ontslagen te zijn. Informatie verschaft over de betalingen Uit het onderzoek van de Onderzoeksraad is duidelijk geworden dat melder 1 als informant voor melder 2 heeft gefunctioneerd daar waar het gaat om de betaling van overwerkvergoedingen en gratificaties aan de voormalige OR leden. Vast staat dat dit als volgt in zijn werk is gegaan. Bij een training van de in maart 2014 nieuw gekozen OR, waarvan beide melders deel uitmaken, moesten ze in tweetallen met elkaar kennismaken. De beide melders vormden zo’n tweetal. Melder 1 heeft toen bij zijn motivering om zich verkiesbaar te stellen voor de OR tegenover melder 2 gerefereerd aan de betalingen die aan de voormalige OR waren gedaan, omdat hij er zondermeer vanuit ging dat melder 2, als ambtelijke secretaris van de vorige OR, al op de hoogte was van de betalingen. Melder 1 heeft, meteen toen hij merkte dat zij er niet van wist, verder zijn mond gehouden. Toen tot melder 2 doorgedrongen was dat de oude OR betalingen had aanvaard werd ze kwaad en toen heeft zij daarvan melding gemaakt in die training van de nieuwe OR. Melder 1 was op zijn beurt daarvan geschrokken en had geprobeerd de woorden van melder 2 te dempen door te veralgemeniseren dat hij in het verleden wel eens gezien had dat er betalingen aan een OR waren gedaan. Melder 1 was uit hoofde van zijn functie op de hoogte van de betalingen aan de OR. Melder 2 was niet op de hoogte van de betalingen aan de OR, omdat zij met ingang van 1 november 2012 als ambtelijk secretaris van de OR geschorst was en de betalingen in december 2012 hebben plaatsgevonden.

Rechtspositie melder 1 Bij brief van 28 mei 2014 is een disciplinaire maatregel in de vorm van een schriftelijke berisping opgelegd aan melder 1 wegens plichtsverzuim dat bestaat uit het handelen in strijd met de Gedragscode Ambtelijke Integriteit namelijk het vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie en in strijd met goed ambtenaarschap als bedoeld in het CAR.

6

4. Bevindingen van het onderzoek Vraag 1 Waarom en op wiens initiatief zijn er extra betalingen in de vorm van overwerkvergoedingen en gratificaties in 2012 en 2013 gegeven aan alle voormalige OR leden? Vergoedingen De meldingen behelzen dat er buitensporige betalingen zijn gedaan aan de OR waardoor de leden beïnvloed zouden zijn bij hun oordeelsvorming. De interne commissie, die onderzoek heeft gedaan in april-mei 2014, heeft vastgesteld dat er betalingen zijn gedaan: voor de vier leden van het DB was de betaling gebaseerd op 2 uur overwerk per week, gedurende 50 weken, maximum schaal 9. De andere leden van de OR hebben 1 uur overwerk per week uitbetaald gekregen. Daarnaast hebben de OR leden een gratificatie ontvangen van € 1000 netto en € 2000 netto voor de vier DB leden. De interne onderzoekscommissie berekent het totale uitgekeerde bedrag op € 50.587. De commissie heeft uitvoerig beargumenteerd dat de betalingen binnen de regelgeving vallen en dat de toenmalige gemeentesecretaris /WOR bestuurder alle besluiten heeft goedgekeurd. Voor de voorzitter van de OR gold een uitzondering, omdat hij als enige is vrijgesteld van andere werkzaamheden en te hoog is ingeschaald voor de Richtlijnen vergoeding overwerk. De commissie heeft vastgesteld dat de gemeentesecretaris / algemeen directeur is gemandateerd om de betreffende besluiten ten aanzien van de voorzitter te nemen. Aangezien de Onderzoeksraad niet is gebleken dat de feitelijke vaststellingen van de interne onderzoekscommissie onjuist zijn, neemt de raad die over. Het college van burgemeester en wethouders was er veel aan gelegen dat de grootscheepse reorganisatie die het college voor ogen had, voortvarend zou worden doorgevoerd. Met dat doel is een verandermanager aangetrokken, aanvankelijk als programmadirecteur, die met de uitvoering van het verandertraject werd belast. In de loop van het proces, formeel in mei 2012 kwamen de bevoegdheden van de programmadirecteur en die van de algemeen directeur/ WOR bestuurder in één hand. Het uitvoeringsprogramma van de reorganisatie voorziet er in dat de doelen die het college zich heeft gesteld zijn bereikt op 31 december 2013, een periode van ruim twee jaar. De WOR bestuurder had daarbij de medewerking van de OR nodig; van de leden van de OR werd een proactieve houding verwacht en de WOR bestuurder heeft dan ook van het begin af aan een groot beroep gedaan op hun inzet. De OR begreep het belang en zorgde voor een brede vertegenwoordiging in de verschillende overlegvormen die de reorganisatie begeleidden. In de zomer van 2012 gaven de OR leden aan de WOR bestuurder het signaal dat sommige leidinggevenden hun verlofkaarten met daarop aangetekende overuren niet voor akkoord wilden tekenen. De WOR bestuurder stelde zich op het standpunt dat gemaakte overuren volgens de binnen de gemeente bestaande Richtlijn vergoeding overwerk overuren betaald moeten worden. Hij stelt bij de start van het traject in het najaar van 2011 met het college de afspraak te hebben gemaakt dat de binnen de gemeente bestaande regelingen gebruikt zouden kunnen worden ter ondersteuning van het reorganisatietraject. Overuren kunnen vergoed worden volgens de regeling en als algemeen directeur is hij van mening dat het management verlofkaarten met gemaakte overuren dan ook moet tekenen. Vandaar dat hij aan de voorzitter van de OR vroeg om een voorstel voor beloning van de OR te maken. Dat “Voorstel waardering ondernemingsraad” is besproken in het DB van de OR en op 2 november 2012 voorgelegd aan de WOR bestuurder. Het voorstel bevatte een viertal mogelijkheden voor een beloning van de OR leden. De WOR bestuurder heeft verklaard het voorstel voor een gratificatie aan het college te hebben gedaan als persoonlijk en passend gebaar als WOR bestuurder naar de OR, als algemeen directeur naar de OR en als adviseur van het college. Het college heeft, desgevraagd, aan de Onderzoeksraad schriftelijk laten weten: “De concrete werkwijze ten aanzien van de OR, vrijstelling, werktijden en gratificaties is geen voorwerp van gesprek geweest in het college of met de portefeuillehouder. Deze zaken behoren normaal gesproken en in casu tot het mandaat van een algemeen directeur. Maar het college noch de portefeuillehouder wensen van dat mandaat en de uitoefening daarvan afstand te nemen”. De gratificaties zijn uitbetaald bij het salaris van mei 2013.

7

De WOR bestuurder heeft verklaard dat de betalingen voor overwerk en de gratificaties zijn gedaan volgens de bestaande regelingen en dat hier sprake is van een normale vergoeding voor extra uren verricht door leden van een Ondernemingsraad en het geven van een blijk van waardering dat de WOR bestuurder als volgt heeft gemotiveerd in zijn besluit van 28 maart 2013: “ De afgelopen periode heb ik een groot beroep op u gedaan om met ons mee te denken en soms lastige beslissingen te nemen. Onze samenwerking heb ik zeer op prijs gesteld”. De Onderzoeksraad heeft op dit punt nader onderzoek gedaan. Op grond van artikel 17 WOR wordt het loon van een OR lid doorbetaald tijdens de uitoefening van de OR werkzaamheden. Uitgangspunt is dat het OR lid zich daarbij houdt aan de afgesproken uren die hij in werktijd aan het OR werk kan besteden. OR werk buiten die uren valt onder vrije tijd. Het is niet gebruikelijk dat een OR lid extra wordt beloond voor het OR werk in de vorm van (salaris)betalingen. Het uitgangspunt dat is neergelegd in de artikelen 17 en 18 van de WOR is: OR werk = werk. Dat betekent dan ook dat de reguliere werkzaamheden van een medewerker die OR lid wordt, moeten worden aangepast, zodat hij binnen de voor hem geldende werktijd de afgesproken tijd voor OR werk plus de tijd voor OR vergaderingen kan vervullen. Indien nodig, kan aan de betreffende afdeling extra capaciteit worden toegekend voor de over te dragen werkzaamheden, voor de duur van het OR lidmaatschap van de medewerker. Aan een deeltijd medewerker die tot lid van de OR is gekozen kan een tijdelijke uitbreiding van de aanstelling voor de duur van het lidmaatschap van de OR worden toegekend. De hier gekozen mogelijkheid om, naast de afgesproken uren, overuren te belonen op grond van de Richtlijnen vergoeding overwerk wijkt dus af van de in de WOR voorgeschreven werkwijze. Een dergelijke handelwijze is noch op rijksniveau, noch in gemeenteland gebruikelijk. Voor de voorzitter van de OR, die volgens de Richtlijnen in een te hoge salarisschaal zit om voor overwerkvergoeding in aanmerking te komen, is gebruik gemaakt van de uitzonderingsbepalingen om betaling van overwerk mogelijk te maken. Aangezien de voorzitter van de OR volledig was vrijgesteld van zijn reguliere functie, acht de Onderzoeksraad betaling van een overwerkvergoeding aan hem opmerkelijk. Aan een ambtenaar kan een gratificatie worden toegekend “wegens buitengewone toewijding of bijzondere loffelijke vervulling van de betrekking” (Artikel 15:1:28 CAR). De interne onderzoekscommissie heeft daarvan gezegd dat het ongebruikelijk is dat er naast een overwerkvergoeding een gratificatie is verleend. Zij noemt het bedrag dat is uitbetaald aan de DB leden uitzonderlijk hoog, aangezien het beleid was om maximaal € 1000 als gratificatie uit te keren. De interne commissie acht de betaling aan de OR leden disproportioneel, omdat andere medewerkers, niet OR leden, eveneens in het kader van de reorganisatie, zich extra hebben ingezet. De Onderzoeksraad neemt deze bevindingen van de interne commissie over. Het “Voorstel waardering ondernemingsraad” was in zeer kleine kring bekend, bij de DB leden van de OR, de WOR bestuurder en bij degenen van HRM die erover hebben geadviseerd. Over de betalingen die op basis van het voorstel aan de OR leden zijn gedaan, werd in het voorjaar van 2013 bij de interne controle alleen vermeld dat ze niet geautoriseerd waren, een omissie die later door de handtekening van de WOR bestuurder/ algemeen directeur is hersteld. Toen op 11 oktober 2013 in een afzonderlijke rapportage aan de, intussen aangetreden nieuwe, gemeentesecretaris/algemeen directeur melding is gemaakt van extra betalingen in de vorm van gratificaties met een referentie aan de voorgaande betalingen, is daarop geen actie ondernomen. De gemeentesecretaris heeft verklaard dat dit bericht hem toen niet heeft bereikt en dat hij er pas bij de interne melding van melder 2 in april 2014 kennis van heeft genomen. Toen melder 1 in november 2013 bij de OR leden per e-mail op bekendmaking in de organisatie aandrong, heeft de OR besloten daar niet toe over te gaan. De betalingen van overwerkuren en gratificaties aan de OR leden zijn dus geheim gehouden. Gesteld is dat het in het algemeen om privacyredenen ongebruikelijk is om in de organisatie bekend te maken wie een gratificatie heeft gekregen. De interne onderzoekscommissie wijst op “een waas van geheimzinnigheid over de betalingen” die is ontstaan. Nu het hier gaat om betalingen aan OR leden die in de organisatie de vertegenwoordiging van de medewerkers vormen van wie “handel en wandel” transparant hoort te zijn, was een keuze voor bekendmaking in de organisatie beter geweest. De Onderzoeksraad is van oordeel dat openheid van zaken op dit punt de kans dat er een vermoeden van een misstand zou ontstaan aanzienlijk zou hebben verkleind.

8

Conclusie wat betreft de vergoedingen aan de OR leden De WOR bestuurder heeft zich op het standpunt gesteld dat aan de OR leden betalingen voor overwerk moesten worden gedaan volgens de daarvoor geldende regelingen. Deze betalingen zijn gedaan naast de aan de OR leden toegekende faciliteiten, zoals een volledige vrijstelling van werk voor de voorzitter van de OR. Daarnaast heeft de WOR bestuurder op eigen initiatief een gratificatie toegekend van € 1000 netto aan OR leden; dat is het maximumbedrag volgens geldend beleid. Aan de DB leden is € 2000 netto toegekend. De betalingen van overwerkvergoedingen zijn volgens de daarvoor geldende Richtlijn geautoriseerd en uitgevoerd, dus formeel in orde. Dat naast de overwerkvergoeding aan de leden van de OR een gratificatie is toegekend, is ongebruikelijk; het bedrag is uitzonderlijk hoog en de betaling is disproportioneel. De WOR bestuurder heeft verklaard dat hij de besluiten tot het betalen van vergoedingen en gratificaties in afstemming met het college c.q. de betreffende portefeuillehouder heeft genomen; het college ontkent dat en stelt dat dergelijke besluiten tot het mandaat van de WOR bestuurder/algemeen directeur behoorden en van dat mandaat en de uitoefening daarvan geen afstand te nemen. Voor de Onderzoeksraad betekent dit dat het bevoegd gezag de verantwoordelijkheid voor de betaling van de vergoedingen neemt. De vergoedingen en gratificaties zijn geheim gehouden. Uit het oogpunt van privacy valt er iets voor te zeggen om geen ruchtbaarheid te geven aan het geven van een gratificatie aan een individuele medewerker. Niet iedereen is erop gesteld om publiekelijk in het zonnetje te worden gezet. Maar wat hier is gebeurd is van een andere orde. De Ondernemingsraad is uit de aard van zijn bestaan de vertegenwoordiging van het personeel en de leden oefenen dan ook hun functie uit in het algemeen belang van de organisatie. Dat dienen zij in alle opzichten transparant te doen: hoe komen ze tot besluitvorming, met wie voeren ze overleg en hoe komen ze tot hun advies. Als ze voor hun functioneren worden gewaardeerd met een beloning in de vorm van een gratificatie, behoort dat voor hun achterban zichtbaar te zijn. Als dat niet zo is en de beloning komt aan het licht, dan kan dat een vermoeden in de hand werken dat die om een andere reden is uitgekeerd. Een dergelijk vermoeden heeft hier bij de melders een rol gespeeld. Vraag 2 Waarom, op wiens initiatief en door middel van welke procedure is aan de voorzitter van de OR op dat moment ook een structurele salarisverhoging door bevordering naar schaal 11a toegekend? Inschaling voorzitter OR Aan de toekenning van schaal 11A aan de voorzitter van de OR is gedurende ruim een half jaar een discussie vooraf gegaan. De leidinggevende had geweigerd om hem in zijn uitloopschaal te plaatsen, omdat hij niet aan de opleidingseis voor de functie voldeed en zijn naaste collega’s die wel aan de opleidingseisen voldeden, lager waren ingeschaald. De WOR bestuurder wilde ten aanzien van de voorzitter van de OR de regels volgen en geen conflict met hem hebben over zijn inschaling. Met een besluit van 14 maart 2012 van het college is de inschaling in schaal 11A geëffectueerd met terugwerkende kracht tot 1 september 2011. Aan de Onderzoeksraad is niet gebleken dat de algemeen directeur daarbij andere motieven had dan tegemoet te komen aan de verwachting die de voorzitter van de OR op grond van personeelsbeleid kon hebben. Conclusie inschaling voorzitter OR De Onderzoeksraad acht de verklaringen van het gebeuren afdoende om te kunnen concluderen dat er op dit punt geen sprake is van een poging van de WOR bestuurder om de voorzitter van de OR te beïnvloeden.

9

Vraag 3 Waarom heeft het interne onderzoek uit april/mei 2014 zich niet ook gericht op bovenstaande twee vragen? Intern onderzoek Wat betreft de opdracht aan de interne onderzoekscommissie heeft de opdrachtgever, de huidige gemeentesecretaris, verklaard dat hij het zijn taak vond om het gebeuren minimaal te toetsen. De opdracht aan de interne onderzoekscommissie was dan ook beperkt en richtte zich vooral op de hoogte van de bedragen en de formele correctheid van de betalingen. De onderzoeksvragen kwalificeerde de gemeentesecretaris als “plausibel”. In de adviescommissie zijn twee leden benoemd, die in de plaatsingscommissie bij de reorganisatie zitting hadden en die commissie had als taak te toetsen of de regels goed toegepast zijn. Daarom zullen ze een zelfde werkwijze hebben gehanteerd in de onderzoekscommissie, zo veronderstelt de gemeentesecretaris. Hij meent dat het onderzoek zorgvuldig was, dat alle betrokkenen gehoord zijn. Dat er met drie mensen gesproken is verbaast hem; hij meent dat het er meer waren. Een snelle besluitvorming achtte hij gewenst en daarom is na een paar dagen het rapport door de voorzitter van de onderzoekscommissie toegelicht aan de burgemeester en de wethouders van Financiën en Organisatie, waarop het college conform het advies van de gemeentesecretaris heeft besloten. De Onderzoeksraad constateert dat de interne onderzoekscommissie vooral onderzoek heeft gedaan naar de financiële en formele kanten van de melding en dat zij, voor zover zij iets heeft gezegd over de aspecten die zouden kunnen duiden op het vermoeden van een misstand, die aspecten onvoldoende gemotiveerd ter zijde heeft gelegd. Op de vragen die betrekking hebben op mogelijk niet integer gedrag van de WOR bestuurder, bestaande uit het uitoefenen van druk op de leden van de OR, geeft de interne onderzoekscommissie een niet nader gemotiveerd ontkennend antwoord. Zij gaat wel uitvoerig in op de vraag of melder 1 op niet integere wijze personele aangelegenheden aan derden heeft gemeld. De Onderzoeksraad acht daarom het interne onderzoek te beperkt wat betreft de opdrachtformulering, dus onvolledig, en selectief als het gaat om de uitvoering. De Onderzoeksraad heeft in het vorenstaande wel gebruik kunnen maken van het materiële gedeelte van het interne rapport. Conclusie intern onderzoek De Onderzoeksraad constateert dat de gemeentesecretaris de melding van melder 2 voortvarend en formeel correct heeft opgepakt door meteen een onderzoekscommissie in het leven te roepen, die binnen een maand een advies heeft uitgebracht. Achteraf bezien moet de raad concluderen dat de snelheid van het onderzoek van de interne commissie het heeft gewonnen van de kwaliteit. De opdracht voor het onderzoek was te beperkt en de grondigheid ervan richt zich vooral op de materiële kant van de melding. Daardoor heeft het interne onderzoek niet aan de verwachtingen van melder 2 kunnen voldoen. Dat neemt niet weg dat de interne commissie enkele behartenswaardige kanttekeningen heeft geplaatst wat betreft het gebrek aan openheid over de betalingen en de ongebruikelijkheid ervan. Het bevoegd gezag heeft de conclusies en adviezen overgenomen, maar een eerste zeer globale publicatie over de melding en de resultaten van het onderzoek vindt pas plaats op 26 mei 2014 op het intranet door hoofd HRM. Daarna, op 28 mei en 6 juni, wendden beide melders zich tot de Onderzoeksraad. Het komt de Onderzoeksraad voor dat een adequatere en snellere reactie van het bevoegd gezag en een volledige openheid van zaken melders het gevoel zou hebben gegeven, serieus te worden genomen. Deze indruk wordt versterkt door het feit dat beide melders intern bij de algemeen directeur bij herhaling aandacht hebben gevraagd voor de inhoud van hun meldingen en de mogelijke consequenties daarvan. Toen zij daarvoor, naar hun gevoelen, onvoldoende gehoor kregen, hebben ze hun melding bij het externe meldpunt, de Onderzoeksraad, gedaan. De raad is van oordeel dat het bevoegd gezag hier een kans heeft laten liggen.

10

Vraag 4 Is, en zo ja in welke mate, de OR door deze betalingen in zijn standpuntbepaling beïnvloed of is beïnvloeding aannemelijk te achten? Adviestraject OR Vanaf de start van het reorganisatietraject is er sprake geweest van een hechte samenwerking tussen de WOR bestuurder en de OR. De WOR bestuurder heeft met zoveel woorden verklaard dat een dergelijke samenwerking een belangrijk onderdeel van zijn veranderstrategie vormde. Door de OR van begin af aan te laten participeren en reflecteren over de mogelijke lijnen van de ontwikkelingen, zich een driedimensionaal beeld te laten vormen, creëerde hij draagvlak en vertrouwen in de voortgang. De contacten tussen WOR bestuurder en in het bijzonder de DB leden waren intensief; de voorzitter van de OR sprak hij elke dag en de overige DB leden meerdere keren per week. De WOR bestuurder spreekt van een samenwerkings- en vertrouwensrelatie die gedurende het gehele project heeft bestaan. Het bereiken van een goed adviestraject met de OR acht hij het belangrijkste wat hij in zijn periode bij de gemeente heeft bereikt. De opgave waarvoor de gemeente zich gesteld zag was groot: een bezuiniging van 21 miljoen, die onder meer inhield een reductie van 15 % van de fte’s, zonder gedwongen ontslagen, en de verzelfstandiging van zes gemeentelijke diensten. Dit moet op de leden van de OR een extra druk gelegd hebben om mee te gaan in de stroom van de besluitvorming. Aan de OR leden werden faciliteiten geboden; zo konden de leden van het DB vrijstelling van hun reguliere werk krijgen. Alleen de voorzitter heeft dat aanbod aanvaard. Er was sprake van extra beloning voor de vele werkzaamheden en daarvoor werd door de voorzitter van de OR een voorstel gemaakt. Aan de ene kant was de relatie tussen OR en WOR bestuurder heel hecht en aan de andere kant waren de OR leden door de intensieve manier waarop ze met de reorganisatie bezig waren, wat minder gericht op de gevoelens die leefden op de werkvloer. Zo kreeg de OR gedurende het proces te maken met tegenstand vanuit de achterban; die kwam met een plan A, dat de OR oppakte door daarover advies te vragen aan een extern bureau. Dat leidde tot een aanpassing van de voorstellen. Uiteindelijk werd het Sociaal Kader, na twee afwijzingen in de derde raadpleging door de achterban aanvaard. Ook deze gang van zaken kon voeding geven aan het gevoelen in de organisatie dat de OR in eerste instantie meer zijn oren liet hangen naar de WOR bestuurder dan naar de achterban. Alles overziende ontstaat er een beeld van een OR, die optimaal gefaciliteerd, in nauwe samenspraak met de WOR bestuurder, meedraait bij alle onderdelen van de besluitvorming, die hij geacht wordt kritisch te volgen. Het geeft op zijn minst te denken dat aan de leden van een op een dergelijke wijze functionerende OR in de overheid ongebruikelijke en buitensporige vergoedingen worden toegekend. Daartoe was de WOR bestuurder niet verplicht, in tegendeel er moest een forse bezuiniging gerealiseerd worden en dan is het ruim belonen van de OR een ongewenst signaal. Wellicht hebben de OR leden dat zo ook gevoeld, omdat zij in overleg hebben besloten, de vergoedingen geheim te houden. Om de vraag of er sprake zou zijn geweest van ongeoorloofde beïnvloeding te kunnen beantwoorden heeft de Onderzoeksraad een aantal aspecten nader bekeken. Zo is er het aspect van wie of wat het idee is opgekomen om de leden van de OR een beloning te verstrekken. Enerzijds confronteerden de OR leden de WOR bestuurder met het feit dat verschillende managers niet wilden tekenen voor de declaratie van hun overuren. Voor de WOR bestuurder stond vast dat, nu de Richtlijn toestond dat overuren gedeclareerd konden worden, de leidinggevenden daarvoor ook moesten tekenen. Anderzijds stelt de WOR bestuurder het van het begin af aan redelijk gevonden te hebben dat OR leden (en overigens ook andere medewerkers die zich bovenmatig inzetten in het kader van de reorganisatie) daarvoor een vergoeding konden ontvangen, volgens de daarvoor bij de gemeente bestaande regelingen. Duidelijk is dat in de hechte samenwerkingsrelatie het idee van vergoedingen zich heeft ontwikkeld hetgeen heeft geleid tot een verzoek van de WOR bestuurder aan de voorzitter van de OR om een voorstel te maken. Uit dat voorstel heeft de WOR bestuurder het element van overwerkvergoeding gekozen. Voor de uitvoering heeft HRM een voorstel gemaakt dat neerkomt op een gemiddelde, dat als grondslag heeft de van de OR leden verzamelde uurstaten. Daarbij is minder van belang of ieder zijn eigen uurstaten heeft getekend, zoals de getuigen hebben verklaard, of dat de voorzitter van de OR ze allemaal heeft afgetekend, zoals melder 1 heeft gesteld.

11

Uit de reactie van het college op de door de Onderzoeksraad aan de portefeuillehouder gestelde schriftelijke vragen, blijkt dat het college aan de WOR bestuurder carte blanche had gegeven om de reorganisatie binnen de gewenste tijd tot een succesvol einde te brengen. Het college heeft volgens eigen zeggen zich niet met de WOR bestuurder verstaan over “de concrete werkwijze ten aanzien van de OR”. Conclusie adviestraject OR De Wet op de Ondernemingsraden is gebaseerd op het idee dat een organisatie gebaat is bij een krachtige Ondernemingsraad, die zodanig wordt gefaciliteerd dat hij met kennis van zaken, uit naam van het personeel, tegenspel kan bieden aan de bestuurder. Daarvoor is nodig dat er een gezond spanningsveld bestaat tussen WOR bestuurder en OR, waarin voortdurend naar evenwicht gezocht moet worden. De Onderzoeksraad is van oordeel dat in het samenspel zoals dat wordt beschreven en ervaren door de betrokkenen een dergelijk natuurlijk evenwicht onvoldoende aanwezig was. Dat kan leiden tot gebrek aan de noodzakelijke distantie bij de OR, waardoor van een niet manifeste maar wel voelbare vorm van beïnvloeding sprake kan zijn. Beïnvloeding door overdadig belonen is dan niet uitgesloten te achten.

Vraag 5 Waarop is de schorsing van melder 2 als ambtelijk secretaris van de OR per 1-11-2012 gebaseerd geweest en welke betekenis heeft de verklaring van OR leden van januari 2013 over haar functioneren verder gehad? Verklaring over melder 2 en rechtspositie melder 2 Melder 2 heeft als stelling opgeworpen dat de leden van het DB van de OR onder druk van de WOR bestuurder een beoordeling van haar functioneren als ambtelijk secretaris op papier hebben gezet en aan de WOR bestuurder hebben overhandigd. Tevens moet de Onderzoeksraad beoordelen of de melders door het doen van hun melding nadeel hebben ondervonden of in hun belangen worden geschaad. Daartoe heeft de Onderzoeksraad het volgende overwogen. Melder 2 heeft gedurende 32 uur per week gefunctioneerd als ambtelijk secretaris van de OR en gedurende 4 uur van haar aanstelling verrichtte zij andere werkzaamheden. Het in dan op zichzelf niet vreemd dat van de leden van het DB van de OR een inbreng wordt gevraagd bij haar functionerings- en beoordelingsgesprekken. Het tijdstip is wel enigszins merkwaardig omdat melder 2 op 1 november 2012 is geschorst en de beoordeling van de DB leden als datum 24 januari 2013 heeft. De inbreng van de OR kan dus geen invloed hebben op het schorsingsbesluit, maar wel op een eventueel rechtspositioneel vervolgtraject. Voor zover de Onderzoeksraad kan overzien is melder 2 vanaf februari 2012 tot oktober 2013 met de gemeente in een rechtspositioneel conflict verwikkeld, waarbij aan haar een berisping en een schorsing is opgelegd, die zij beide heeft aangevochten. In september 2013 heeft de gemeente de stukken die bij de rechtbank lagen teruggetrokken, waarna melder 2 haar beroep en bezwaar heeft ingetrokken. Vanaf 1 oktober 2013 fungeerde melder 2 bij Stadswerk met een “schone lei”. Voor de Onderzoeksraad betekent dit dat feitelijk de beoordeling van de leden van het DB van de OR geen rol kan hebben gespeeld in het arbeidsconflict dat melder 2 met haar werkgever had. Dat de leden van het DB onder druk zijn gezet om de beoordeling op te maken is door de DB leden zelf ontkend, door melder niet nader aangetoond en ook overigens evenmin gebleken. Nadat melder 2 vanaf 1 januari 2014 als management ondersteuner is geplaatst bij het Shared Service Center, is zij in de OR gekozen. Nadat zij bij een training van de (nieuwe) OR gehoord had dat extra betalingen aan de oude OR waren verricht, heeft zij dat als een vermoeden van een misstand bij de Vertrouwenspersoon Integriteit gemeld op 12 april 2014. Naar aanleiding van de voorgenomen berisping van een collega heeft melder 2 in haar hoedanigheid van vakbondsconsulent op 25 augustus 2014 een waarschuwing op intranet gezet. Daarop is melder 2 op 26 augustus 2014 opnieuw geschorst. Volgens haar informatie is melder 2 per 15 december 2014 ontslagen.

12

Conclusie verklaring over melder 2 en rechtspositie melder 2 Het lijkt erop dat melders optreden als vakbondsconsulent een rol speelt bij de rechtspositionele maatregelen die tegen haar genomen worden. Het is niet aan de Onderzoeksraad om te beoordelen in hoeverre melder 2 bij het behartigen van de belangen van collega’s als vakbondsconsulent haar plicht als ambtenaar zou hebben geschonden. Uit adviezen die de Onderzoeksraad over het verrichten van vakbondsactiviteiten heeft ingewonnen bij de VNG en het CAOP, lijkt overigens aan melder 2 minder ruimte geboden te worden dan bij de overheid gebruikelijk is. Daarover kan uiteindelijk de bestuursrechter oordelen en de Onderzoeksraad blijft daar verder buiten. Wel staat op grond van de loop van de gebeurtenissen vast dat er een samenhang is tussen de betrokkenheid van melder 2 bij de oude en nieuwe OR (respectievelijk als ambtelijk secretaris en lid) en het vermoeden van de misstand waarvan zij melding heeft gemaakt. Die samenhang maakt melder 2 kwetsbaar bij het doen van haar melding en voor die kwetsbaarheid heeft het bevoegd gezag onvoldoende oog. Daardoor laadt het bevoegd gezag de verdenking op zich bij het treffen van rechtspositionele maatregelen jegens melder 2 het feit dat zij een melding vermoeden misstand heeft gedaan, in zijn oordeel te betrekken. In de Regeling melding vermoedens misstanden is een bepaling opgenomen, in dit geval artikel 15, omtrent de bescherming van de ambtenaar die een melding doet. Het treffen van rechtspositionele maatregelen tegen een melder, terwijl het onderzoek naar de melding loopt, past niet bij de geest van die regeling. Daarom acht de Onderzoeksraad het onverstandig van het bevoegd gezag om melder 2 te schorsen, terwijl het onderzoek naar haar melding nog niet is afgerond. In die zin acht de raad melder 2 door het doen van haar melding in haar belangen geschaad.

Vraag 6 Is de melding van een vermoeden van een misstand (mede) reden geweest om de schriftelijke berisping aan melder 1 op te leggen? Toelichting op de vraag Bij de beoordeling of een melder nadeel ondervindt of heeft ondervonden doordat hij een melding heeft gedaan, gaat het niet alleen om eventuele gevolgen, die de melder ondervindt nadat hij de melding heeft gedaan. Tevens beoordeelt de Onderzoeksraad bij de beantwoording van die vraag of in het complex van gebeurtenissen waarover de melding gaat of die aanleiding zijn geweest tot het doen van de melding, een facet is te onderkennen waardoor melder is geschaad of nadeel heeft ondervonden. In die zin overweegt de Onderzoeksraad met betrekking tot bovenstaande vraag het volgende. Informatie verschaft over de betalingen en rechtspositie melder 1 Aan melder 1 is met een brief van 28 mei 2014 een disciplinaire maatregel in de vorm van een schriftelijke berisping wegens plichtsverzuim opgelegd. De gemeentesecretaris/ algemeen directeur motiveert deze maatregel aldus: “Het is de commissie (bedoeld is de interne onderzoekscommissie) gebleken dat u als informant van melder (is melder 2) (gevoelige) informatie waarvan u vanuit uw functie op de hoogte was in elk geval gedeeld heeft met de melder en met de leden van de vorige ondernemingsraad. Het gaat dan om informatie/kennis over betalingen van overwerkvergoedingen en gratificaties aan de leden van de vorige ondernemingsraad. In het kader van de controles die u functioneel heeft uitgevoerd op de uitbetaling van salarissen door de Personeels- en salarisadministratie, was u met deze betalingen bekend”. Hierboven heeft de Onderzoeksraad vastgesteld dat het niet melder 1 maar melder 2 was, die de mededeling aan de leden van de nieuwe OR heeft gedaan, nadat zij de betreffende informatie had gehoord van melder 1. Melder 1 refereerde bij melder 2 aan gevoelige informatie, waarmee hij vertrouwelijk moest omgaan in de veronderstelling dat zij die informatie uit eigen wetenschap kende. Zodra hij zijn vergissing bemerkte is hij gestopt met praten over dit onderwerp. De interne onderzoekscommissie schrijft in haar rapport dat de leden van de nieuwe OR door melder 1 van de betalingen op de hoogte gebracht zouden zijn en is daarover dus niet stellig. Desalniettemin legt de gemeentesecretaris / algemeen directeur melder 1 een berisping op waarbij hij bovendien nog refereert aan het huidige lidmaatschap van melder 1 van de nieuwe OR. Melder 1 heeft geen bezwaar gemaakt tegen de berisping, omdat hij, strikt genomen, die terecht vindt

13

omdat hij heeft gepraat over iets dat hij vertrouwelijk had moeten houden. Wel vindt hij de maatregel buiten proportie, omdat hij een vergissing heeft begaan omtrent de veronderstelde wetenschap van melder 2. Hij meent dan ook dat een rol heeft gespeeld dat de WOR bestuurder en de OR de betalingen geheim hebben willen houden en nu van mening zijn dat hij die opzet heeft doorkruist. Nu melder 2 van de betalingen een melding in de zin van de Regeling melding vermoedens misstanden heeft gedaan, wordt melder 1 in zijn ogen beschouwd als zondebok. Conclusie informatie verschaft over de betalingen en rechtspositie melder 1 De Onderzoeksraad constateert dat onmiddellijk na het uitbrengen van het rapport van de interne onderzoekscommissie op 12 mei 2014 aan melder 1 het voornemen tot een disciplinaire maatregel is bekend gemaakt. De motivering berust gedeeltelijk op onjuiste lezing van dat rapport. Daarnaast wordt gesteld dat melder een melding had kunnen doen volgens de Regeling melding vermoedens misstanden, waarvoor hij bewust niet heeft gekozen. Door deze samenloop van omstandigheden kan de Onderzoeksraad zich niet aan de indruk onttrekken dat hier te selectief gebruik gemaakt is van een aangereikt onderzoeksresultaat dat daarvoor niet was bedoeld. De Onderzoeksraad acht de maatregel disproportioneel en te zwaar. Aan melder 1 is onevenredig nadeel toegebracht door het opleggen van deze berisping.

Vraag 7 Zijn de melders erkend als klokkenluiders en worden zij adequaat behandeld door de gemeente? De melding die melder 2 op 12 april 2014 bij de Vertrouwenspersoon Integriteit heeft gedaan is meteen beschouwd als een melding op basis van de Regeling melding vermoedens misstanden. Tijdens de procedure van het opleggen van de berisping is aan melder 1 gevraagd, waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van de klokkenluidersregeling. Melder 1 heeft er voor gekozen om de constateringen van betalingen aan de OR leden te bespreken binnen de lijnen die daarvoor in zijn functie bestaan, omdat hij uit hoofde van zijn functie kennis had gekregen van de betalingen. De leidinggevenden die op die manier vernamen van de betalingen hebben deze melding niet beschouwd als een melding in de zin van de Regeling melding vermoedens misstanden en dat was ook niet het oogmerk van melder 1. Vervolgens heeft hij in een e-mail aan de leden van de OR aangedrongen op openbaarmaking en terugbetaling van de betalingen. Toen melder 1 kennis droeg van het voornemen van melder 2 om haar melding aan de Onderzoeksraad te richten heeft hij zijn melding vervat in een aantal berichten aan de gemeentesecretaris en het hoofd P&O van 15 mei 2014, 19 mei 2014 en 5 juni 2014, die gezamenlijk door de Onderzoeksraad te beschouwen zijn als interne melding. Pas toen het interne onderzoek naar de melding van melder 2 al liep, is de melding van melder 1 binnen de gemeente in samenhang daarmee beschouwd. Conclusie Melder 2 is meteen nadat zij haar interne melding bij de Vertrouwenspersoon Integriteit had gedaan erkend als klokkenluider. Op haar melding heeft de gemeentesecretaris adequaat gereageerd door het starten van een intern onderzoek. Dat er lopende het onderzoek naar de melding rechtspositionele maatregelen jegens melder 2 zijn getroffen, acht de Onderzoeksraad geen adequate behandeling. Melder 1 heeft gekozen voor het aankaarten van zijn vermoeden van een misstand via de functionele lijnen en bij de personen die hij betrokken bij die misstand achtte. Melder 1 is binnen de gemeente niet als klokkenluider beschouwd.

14

5. Conclusies

Op basis van de overwegingen en de getrokken conclusies in deel 4 van dit rapport concludeert de Onderzoeksraad ten aanzien van de meldingen samengevat het volgende. Daarbij geeft de Onderzoeksraad tevens antwoord op de drie hoofdvragen van het onderzoek: I. Heeft de WOR bestuurder gepoogd de OR leden tot positieve advisering te brengen door ze extra betalingen te geven; II. Zijn de OR leden daardoor en /of anderszins onder druk gezet. III. Bij een onderzoek door de Onderzoeksraad komt vervolgens de vraag aan de orde of de melders nadeel ondervinden of ondervonden hebben doordat zij een melding hebben gedaan. Het college van burgemeester en wethouders wilde de gemeentelijke organisatie ingrijpend reorganiseren, waarbij zowel een aanzienlijke reductie in kosten als een verzelfstandiging van een aantal gemeentelijke diensten aan de orde was. Daartoe stelde het college een verandermanager aan als programmadirecteur die de opdracht kreeg om die reorganisatie binnen drie jaar te realiseren. Bij het vaststellen van het reorganisatieplan kreeg de programmadirecteur, binnen de randvoorwaarden ervan, de vrije hand en zijn positie werd versterkt toen hij in mei 2012 ook formeel werd benoemd tot algemeen directeur/ WOR bestuurder. Het college heeft het reorganisatieproces met een groot mandaat overgelaten aan de programmadirecteur/WOR bestuurder, die sterk en snel op optimaal resultaat heeft gestuurd en daarbij alle ruimte die in de organisatie bestond maximaal heeft benut. Vanaf het begin van de reorganisatie werd de Ondernemingsraad door de verandermanager WOR bestuurder nauw bij het proces betrokken. Hij onderhield dagelijks contact met de voorzitter van de OR en een paar keer per week met het DB van de OR. De reorganisatie werd in de organisatie voorbereid en begeleid door een groot aantal werkgroepen en overlegvormen, waarin de OR een netwerk van vertegenwoordigers had geplaatst. De OR heeft door zijn voortdurende instemming met de gekozen werkwijze te weinig oog gehad voor de checks and balances die bij een reorganisatieproces essentieel zijn. De voorzitter van de OR was vrijgesteld van zijn reguliere functie; de andere drie leden van het DB sloegen dat aanbod af en maakten tijd vrij uit hun gewone werk of werkten extra uren. Het streven van de WOR bestuurder was er op gericht een goed adviestraject met de OR te bereiken, waarin de besluitvorming soepel kon verlopen. De overlegvorm, die zo gecreëerd werd, is door de betrokkenen meer ervaren als “samenspel” dan als het op een evenwicht tussen WOR bestuurder en OR berustende “tegenspel”, wat het uitgangspunt van de Wet op de Ondernemingsraden is. Een zo grote betrokkenheid van de OR kan tot gevolg hebben dat de nodige afstand van waaraf de voorstellen kritisch beoordeeld moeten worden, ontbreekt. Van een gezond spanningsveld is dan geen sprake. Als dan aan de OR leden, naast de normale faciliteiten een extra overwerkvergoeding en een buitensporige gratificatie worden toegekend, beide niet gebruikelijk binnen de overheid, dan is de schijn van paaien aanwezig. Als alle betrokkenen vervolgens over de vergoedingen en de hoogte ervan geen openheid van zaken willen geven, versterken zij bestaande vermoedens dat er iets niet in de haak is met de betalingen. Uit dit gehele samenstel van feiten en de interactie daarin van de betrokkenen, zoals die is gebleken uit de afgelegde verklaringen, komt de Onderzoeksraad tot de conclusie dat de betalingen aan de OR leden het risico van een zekere mate van beïnvloeding van de OR leden door de WOR bestuurder in zich droegen. Dat de WOR bestuurder daarbij druk heeft uitgeoefend op de OR leden of dat zij onder druk van enig handelen van zijn kant zijn beïnvloed is de Onderzoeksraad niet gebleken.

15

Conclusie ten aanzien van de melding van een vermoeden van een misstand De Onderzoeksraad concludeert dat in het onderzoek geen grond gevonden wordt voor de stelling dat de WOR bestuurder in directe zin leden van de OR op ongeoorloofde wijze heeft beïnvloed, noch dat hij hen persoonlijk onder druk heeft gezet. Wel komt uit het onderzoek de overtuiging voort dat er van een gezond spanningsveld tussen WOR bestuurder en OR te weinig sprake is geweest. De OR is als het ware meegesleept in het proces van de reorganisatie. Als dan in een cruciale fase van het proces een groot deel van het personeel zich tegen de plannen keert en als later blijkt dat overwerkvergoedingen en gratificaties van OR leden geheim worden gehouden is het begrijpelijk dat bij andere medewerkers het vermoeden ontstaat dat er sprake is geweest van ongeoorloofde beïnvloeding van OR leden. De combinatie van factoren zoals die in het onderzoek zijn vastgesteld, heeft er, naar het oordeel van de Onderzoeksraad toe geleid, dat in elk geval een schijn van ongeoorloofde beïnvloeding is gewekt. Conclusie ten aanzien van ondervonden nadeel van de melders Aan melder 1 is de maatregel van berisping opgelegd op basis van hetgeen naar voren is gekomen uit het interne onderzoek. De Onderzoeksraad acht de maatregel disproportioneel en te zwaar. Aan melder 1 is onevenredig nadeel toegebracht door het opleggen van deze berisping. Wat betreft melder 2 concludeert de Onderzoeksraad dat, in het licht van de bescherming die geboden dient te worden aan de ambtenaar die een melding doet, het onverstandig is te achten dat het bevoegd gezag melder 2 heeft geschorst, terwijl het onderzoek naar haar melding nog niet is afgerond. In die zin acht de raad melder 2 door het doen van haar melding in haar belangen geschaad.

16

6. Advies De Onderzoeksraad Integriteit Overheid adviseert het college van burgemeester en wethouders, op grond van artikel 15 van de Regeling Melding Vermoeden Misstand 2013 als volgt. 1.

De conclusies van het onderzoek te onderschrijven; die luiden:

–

er heeft geen actieve ongeoorloofde beïnvloeding plaatsgevonden van de OR leden door de toenmalige WOR bestuurder, noch heeft hij hen persoonlijk onder druk gezet

–

er is te weinig sprake geweest van een gezond spanningsveld tussen de OR en de WOR bestuurder tijdens een deel van de reorganisatieperiode

–

er is de schijn van ongeoorloofde beïnvloeding ontstaan door het bijzonder intensieve “samenspel” van de WOR bestuurder en de OR en door het geheim houden van overwerkvergoedingen en gratificaties uitbetaald aan de OR leden

2.

Voorwaarden te scheppen en er op toe te zien dat in een voorkomend geval een intern onderzoek naar een melding vermoeden misstand volledig, zorgvuldig en deugdelijk kan zijn

3.

Een convenant te sluiten tussen WOR bestuurder en OR waarin onder meer inzet en faciliteiten geregeld worden en die bekend te maken in de organisatie

4.

Grote reorganisatieprojecten zorgvuldig in te richten met het oog op onafhankelijkheid en communicatie tussen OR, WOR bestuurder en personeel

5.

Melder 1 alsnog te beschouwen als klokkenluider en de berisping van melder 1 en de gevolgen ervan ongedaan te maken

6.

Melders uit te nodigen voor een gesprek om met hen van gedachten te wisselen over het standpunt van het college naar aanleiding van dit advies, zo zij daar prijs op stellen

7.

De Regeling melding vermoedens misstanden van de gemeente aan te passen aan de modelregeling en de Onderzoeksraad Integriteit Overheid als extern meldpunt aan te wijzen

Den Haag, 25 februari 2015

Onderzoeksraad Integriteit Overheid

drs. F.A.M. Kerckhaert Voorzitter

17