De kosten van schoolboeken in het Studiehuis De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Zoetermeer, 3 dec 1999 Onderwerp: Notitie boekenprijzen Ingevolge uw verzoek d.d. 16 september j.l. ontvangt u hierbij een notitie over de prijsstelling van lesboeken, waarbij onder meer wordt ingegaan op het aspect van de mededinging tussen de educatieve uitgeverijen en op het aspect van de vaste boekenprijs. In de Kamer is ook gesproken over de tijdige levering van schoolboeken. Hierover is inmiddels tussen de direct betrokken partijen een convenant gesloten, dat ik hierbij zend. De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, (drs. K.Y.I.J. Adelmund)
DE KOSTEN VAN SCHOOLBOEKEN notitie t.b.v. Tweede Kamer 1. Inleiding De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft bij brief van 16 september j.l. gevraagd, de Kamer een notitie te doen toekomen over de prijsstelling van lesboeken, waarbij in elk geval ook wordt ingegaan op het aspect van mededinging tussen de educatieve uitgeverijen en op het aspect van de vaste boekenprijs. De laatste anderhalf jaar is in de Kamer het onderwerp schoolboeken een aantal malen aan de orde gesteld. Het ging daarbij om het niet tijdig beschikbaar komen van nieuwe boeken, over de kwaliteit van de boeken, over de gestegen kosten en over de daarmee samenhangende verhoging van de tegemoetkoming in de studiekosten. In alle gevallen lag de directe aanleiding in de vernieuwing van de tweede fase van havo en vwo, die voor vrijwel alle vakken nieuwe boeken nodig heeft gemaakt. Gezien deze achtergrond van het verzoek zal de notitie zich toespitsen op het voortgezet onderwijs, met name op de tweede fase havo/vwo. De notitie is als volgt opgebouwd. In par. 2 wordt ingegaan op de productie, distributie en verwerving van schoolboeken. Par. 3 behandelt de kosten van schoolboeken. Daarbij komen ook de oorzaken van de recente stijging van deze kosten aan de orde. Par. 4 gaat over de specifieke conditie onder welke schoolboeken worden aangeboden, te weten die van verticale prijsbinding. In par. 5 passeren andere mogelijkheden tot beperking van de kosten de revue, waarbij ook wordt ingegaan op de mededinging tussen educatieve uitgeverijen. Par. 6 bevat de conclusies van deze notitie.
2. Productie, distributie en verwerving van schoolboeken Schoolboeken zijn nauw verweven met de vrijheid van onderwijs, in Nederland van oudsher een belangrijke grondslag bij de inrichting van het onderwijsstelsel. De overheid heeft zich daarom steeds zoveel mogelijk onthouden van bemoeienis met de leermiddelen. In kerndoelen en examenprogramma's is vastgelegd wat uiteindelijk binnen het onderwijs dient te worden gerealiseerd; de weg die naar dit doel wordt gevolgd is aan de school. De school is vrij in de keuze van de te gebruiken leermiddelen; de productie hiervan is in de praktijk een aangelegenheid van private partijen, de uitgevers. Het overgrote deel van de boeken voor de tweede fase van het voortgezet onderwijs is afkomstig van 10 uitgevers, samen behorende tot 5 concerns. Een zgn. methode omvat naast `leerboeken' vaak ook werkboeken (met opgaven), antwoorden-boeken (t.b.v. zelfstandig werken) en docentenhandleidingen (incl. toetsen). Steeds vaker maakt ook educatieve software (b.v. een cd-rom) onderdeel uit van een methode. Verder kunnen educatieve uitgevers b.v. videobanden aanbieden die met een methode samenhangen. In deze notitie wordt de aandacht toegespitst op de boeken die door leerlingen worden aangeschaft. De prijs van een methode is opgebouwd uit diverse kostenposten. Naar opgave van de branche-organisatie GEU (Groep Educatieve Uitgeverijen) ziet de kostenopbouw van een onderwijsmethode er globaal als volgt uit: • • • • • •
technische productiekosten 20% ontwikkelkosten, honoraria en rechten 25% btw 6% distributiekosten (incl. boekhandelsmarge) 30% voorlichting (incl. beoordelingsexemplaren) 10% winst na aftrek van belasting 10%
Zoals bij bedrijven gebruikelijk wordt de winst deels geherinvesteerd in de ontwikkeling van nieuwe methoden. Een kenmerkend fenomeen van het voortgezet onderwijs is dat de boeken worden gekozen door de docent, maar betaald door de leerling c.q. diens ouders of verzorgers. Docenten kunnen bij hun keuze gebruik maken van diverse informatiebronnen. De uitgevers zelf verzorgen uiteraard informatie over hun materiaal. Bij de grote vernieuwingsoperatie van de tweede fase havo/vwo hebben ze daarnaast, in samenwerking met de landelijke pedagogische centra, aanvullende voorlichting verzorgd in de vorm van methodekeuzebijeenkomsten en daaraan gerelateerde materialen. Bij het leveren van een onafhankelijk kwaliteitsoordeel zijn vooral de bladen van de verschillende vakinhoudelijke verenigingen van leraren in het voortgezet onderwijs belangrijk. In laatste instantie steunen de docenten bij hun keuze voor een methode, die doorgaans plaatsvindt binnen het verband van de vaksectie, uiteraard op hun kennis en ervaring, zowel wat
betreft hun vakgebied als wat betreft de specifieke kenmerken van hun school. De leerling of diens ouders kunnen de voorgeschreven leerboeken langs uiteenlopende wegen verwerven, met verschillende consequenties wat betreft de kosten. (Dit geldt niet voor de werkboeken; deze worden `opgebruikt' en moeten dus ieder jaar nieuw worden aangeschaft.) De belangrijkste mogelijkheden om leerboeken te verkrijgen zijn: • • •
huren bij een boekenfonds, georganiseerd door de school huren of leasen bij een boekhuis of boekhandel nieuw kopen tweedehands kopen, bij een boekhuis/boekhandel of op een boekenbeurs
Bij boekenfondsen in de eigenlijke zin van het woord zijn de boeken eigendom van de school, en wordt het beheer gevoerd door personeel van de school en vrijwilligers, met name ouders. Boeken gaan vier á vijf jaar mee en de kosten worden omgeslagen over de deelnemers. Bij het doorberekenen van de kosten wordt op sommige scholen eenzelfde bedrag gehanteerd voor een grote groep leerlingen, b.v. de hele onderbouw. Op andere scholen wordt een fijnere differentiatie toegepast, naar b.v. leerjaar. Het aantal scholen dat een dergelijk boekenfonds zelf beheert neemt af, onder meer door het arbeidsintensieve karakter en de forse investeringen die hiermee gemoeid kunnen zijn. Het huren of leasen van schoolboeken bij een boekhuis of boekhandel neemt de laatste jaren juist toe. Het kan daarbij gaan om een landelijk werkzaam bedrijf waarvan dit de hoofdactiviteit vormt, maar ook om plaatselijke boekhandels die zich hiermee bezighouden naast de verkoop van algemene en/of wetenschappelijke boeken. Er zijn in Nederland ca. 6 grote boekhuizen actief, terwijl ca. 40 plaatselijke boekhandels zich tevens intensief met schoolboeken bezighouden. Bij deze constructie is de boekhandel of het boekhuis eigenaar van de boeken en gebeurt hier het arbeidsintensieve werk van het samenstellen van de pakketten voor elke individuele leerling. Verrekening vindt direct plaats tussen boekhandel of boekhuis en de ouders van de leerling, maar bij het bestellen en leveren vervult de school vaak een faciliterende rol. Die zorgt b.v. voor de boekenlijsten en stuurt de bestellingen gebundeld naar de leverancier door. Ook wordt vaak mogelijk gemaakt dat de bezorging op school gebeurt in plaats van bij elke leerling thuis. Door deze gezamenlijke betrokkenheid van boekhuis of -handel en school wordt ook de huur/lease constructie vaak als boekenfonds beschouwd, dat dan door de school is `uitbesteed'. Samen komen het boekenfonds in meer beperkte zin en de huur/lease-constructie op ca. 80 % van de scholen voor voortgezet onderwijs voor.
Omdat bij de huur/leaseconstructie exploitatiekosten en winstmarge in rekening worden gebracht en er voor de leverancier meer risico aan verbonden is door de keuzevrijheid van de school, is deze variant voor de leerling duurder dan het boekenfonds: bij een boekenfonds kost een boek per jaar ca. 25% van de nieuwwaarde, tegen 35% tot 40% bij een huur/leaseconstructie. De kosten voor de gebruiker zijn bij de huur/leaseconstructie dus de helft hoger dan bij een eigen boekenfonds van de school. Indien boeken nieuw dan wel tweedehands door de leerling worden gekocht kunnen deze boeken uiteraard na gebruik worden doorverkocht, ofwel aan de tussenhandel ofwel aan andere leerlingen. Bij dit laatste treden scholen ook wel faciliterend op, in de vorm van een boekenbeurs. Hierbij wordt op een bepaald tijdstip een ruimte beschikbaar gesteld en soms worden de aangeboden boeken door de school beoordeeld op bruikbaarheid voor het komende jaar en/of wordt er een (advies)prijs voor vastgesteld. Deze vorm van distributie is sterk op zijn retour: in 1998 kwam deze nog maar op 6% van de scholen voor.
3. De kosten van schoolboeken a. De hoogte van de kosten Zoals in het voorgaande bleek kunnen schoolboeken op uiteenlopende manieren worden verworven. De kosten die leerlingen en hun ouders voor boeken moeten maken kunnen daardoor niet rechtstreeks uit de nieuwprijs worden afgeleid. Ook zijn er uiteraard vele verschillen tussen individuele leerlingen die samenhangen met b.v. de vakkenkeuze. Onderzoek van het Nibud geeft inzicht in de gemiddelde kosten over het geheel van de leerlingen van een bepaald schooltype. Hieruit blijkt dat in 1998 de gemiddelde kosten voor boeken op het havo f 437 per jaar bedroegen en op het vwo f 479. Op mavo en vbo ging het om respectievelijk f 392 en f 404. Het Nibud constateert dat de kosten sinds 1990 duidelijk zijn gestegen, waarbij de invoering van de basisvorming in 1993 als mogelijke verklaring wordt genoemd. Verder wijst het Nibud er op dat de kosten voor boeken op scholen met een boekenfonds lager uitvallen dan op scholen zonder een dergelijk fonds. Het onderzoek van Nibud leverde in zijn oorspronkelijke vorm geen afzonderlijke informatie op over de kosten van boeken voor de nieuwe tweede fase havo/vwo. Omdat dit onderwerp sterk in de belangstelling kwam te staan, is hiernaar een aanvullend onderzoek verricht. Hieruit bleek dat op scholen die werken met een `boekenfonds' (kennelijk inclusief de huur/leaseconstructie) de kosten van boeken voor de nieuwe tweede fase in het vierde leerjaar havo f 541 bedragen en in het vierde leerjaar vwo f 556. In 1998 ging het nog om resp. f 301 en f 454. Dit verschil kan niet volledig worden gelijkgesteld met dat tussen het
`oude' en het `nieuwe' systeem, omdat ook in 1998 er al scholen waren die de nieuwe tweede fase hadden ingevoerd (hoeveel van deze scholen in het onderzoek waren betrokken is niet bekend). Duidelijk is echter dat de kosten voor boeken als gevolg van de tweede fase substantieel zijn toegenomen. De tegemoetkoming in de studiekosten is in verband daarmee aanmerkelijk verhoogd. Eerder al is van de omvang van de stijging van de boekenkosten een becijfering gemaakt door de VVO, de vereniging van onderwijsmanagers in het voortgezet onderwijs. Hierbij werd, op grond van de prijzen van de leermiddelen, geconcludeerd dat de kosten van de boeken voor de nieuwe tweede fase havo/vwo gemiddeld ca. f 1000 perjaar bedragen, indien ze alle nieuw zouden worden aangeschaft. In de oude situatie ging het om ca. f 650; een kostenverhoging dus met ca. 50%. Op scholen waar gebruik wordt gemaakt van een boekenfonds of van een huur- of leaseconstructie zouden de kosten 25 á 35 % bedragen van de kosten bij nieuwe aanschaf. De VVO-cijfers lijken op het eerste gezicht tot lagere uitkomsten te leiden dan de bevindingen van het NIBUD. Het verschil wordt echter goeddeels verklaard doordat een substantieel deel van de boeken leerstof bevat die zich over meerdere leerjaren uitstrekt. Deze boeken moeten dan meer dan eenmaal worden gehuurd, waardoor het soms gunstiger is deze boeken te kopen. In beide gevallen komen de kosten per leerjaar hoger te liggen dan wanneer elk boek slechts één leerjaar zou worden gebruikt. Daar komt bij dat nu alleen nog kosten bekend zijn voor het vierde leerjaar, vaak het jaar met de meeste vakken en ook het jaar waarin de aankoop plaatsvindt van boeken die langer dan een jaar zullen worden gebruikt. b. Oorzaken van de kostenverhoging Bij een onderwijsvernieuwing als die in de tweede fase havo/vwo treedt een kostenverhoging bij de leermiddelen helder aan de dag. Er worden dan immers vele methoden tegelijk vernieuwd, waarvan de gezamenlijke effecten tegelijk tot uiting komen. Maar ook zonder een dergelijk, duidelijk gemarkeerd moment van onderwijsvernieuwing zouden de leerboeken (incl. de prijs daarvan) veranderen, zij het dan wellicht meer geleidelijk. Dit als gevolg van onderliggende ontwikkelingen in het denken over onderwijs en in de samenleving als geheel. Zo hebben veranderingen in het arbeidsbestel en in de maatschappij ertoe geleid dat van het onderwijs steeds meer aandacht wordt verwacht voor vaardigheden en zelfstandig leren. Dit heeft consequenties voor de benodigde leermiddelen. Die zullen bijvoorbeeld meer plaats moeten inruimen voor instructie in deze vaardigheden (vaak met beeldmateriaal) en aan toetsen om de leerling inzicht in de eigen vorderingen te geven.
Iets dergelijks doet zich voor met de wens tot differentiatie: het onderwijs dient volgens velen meer rekening te houden met verschillen tussen leerlingen. Om dit mogelijk te maken wordt van de methoden verwacht dat deze extra oefenstof bevat voor leerlingen die daar behoefte aan hebben, en `verdiepingsstof' voor hoogbegaafde of zeer gemotiveerde leerlingen. Nog een eis die aan het onderwijs wordt gesteld en die doorwerkt in de leermiddelen is, dat de leerlingen worden gemotiveerd en dat wordt aangesloten bij hun belevingswereld buiten de school. Daartoe worden boeken steeds aantrekkelijker uitgevoerd, waarbij kleurendruk bijna vanzelfsprekend is geworden. In relatie hiermee wordt ook in toenemende mate ingespeeld op de mogelijkheden van de nieuwe informatie- en communicatietechnologie. Deze komt niet in plaats van gedrukte materialen, maar erbij, en werkt daarmee opnieuw kostenverhogend. Naast deze meer algemene ontwikkelingen heeft ook het specifieke karakter van de tweede fase gevolgen gehad voor de leermiddelen. Door de mogelijkheid om te kiezen tussen gehele of deelvakken, is soms meer dan één deel van een bepaalde methode in hetzelfde leerjaar nodig. Voorts is ook de uitbreiding van het aantal vakken (m.n. in het havo) een kostenverhogende factor geweest. Er mag worden verwacht dat er, nadat de nieuwe tweede fase geheel is ingevoerd, voor havo en vwo op korte termijn geen nieuwe kostenverhogingen zullen optreden als gevolg van wijziging in de regelgeving. Weliswaar zal de inhoud van de verschillende vakken te zijner tijd aan een revisie worden onderworpen, maar dit zal niet eerder doorwerken dan een normale vervangingstermijn van de huidige boeken (ca. vijf jaar). 4. De aanbiedingsvoorwaarden voor schoolboeken; verticale prijsbinding In par.2 zijn verschillende kanalen genoemd langs welke de leerling aan zijn boeken kan komen. Ongeacht welke hiervan wordt benut, de gebruikscyclus van elk boek begint met de aankoop van een nieuw exemplaar. Daarbij geldt, evenals voor algemene en wetenschappelijke boeken, ook voor educatieve boeken de zgn. verticale prijsbinding. In deze paragraaf wordt ingegaan op de aard van deze regeling en op de specifieke positie van het educatieve boek daarbij. Het gaat hierbij om afspraken, gemaakt binnen de KVB, de koepelorganisatie van de boekenbranche, waarin uitgevers, grossiers, boekverkopers en boekenclubs zijn georganiseerd. Deze afspraken zijn neergelegd in het Reglement Handelsverkeer, een privaatrechtelijke overeenkomst waarin de regels rond de vaste boekenprijs en de `erkenning' zijn vastgelegd. Alle bedrijven die zijn aangesloten bij de KVB
(de `erkenden') zijn volgens dit reglement verplicht Nederlandse boeken tegen een door de uitgever vast te stellen prijs uit te geven, te distribueren en te verkopen. Het cruciale handhavingsmechanisme van de verticale prijsbinding is het zogeheten collectief exclusief verkeer dat gekoppeld is aan de erkenningsregeling van de KVB. Dit houdt grosso modo in dat uitsluitend de erkende boekverkopers, dat wil zeggen boekverkopers die aan bepaalde opleidingseisen voldoen, alle soorten boeken (algemene, educatieve en wetenschappelijke), afkomstig van erkende uitgevers, in voorraad mogen houden. Omgekeerd geldt dat alleen de erkende uitgever toegang heeft tot het erkende boekhandelskanaal. Het handelsverkeer tussen erkenden en niet-erkenden is in de loop der jaren steeds minder exclusief gemaakt, maar kent niettemin zekere restricties met betrekking tot soort boek en prijsniveau die tot effect hebben dat aansluiting bij de KVB (en dus het hanteren van de vaste prijs) professionele uitgevers en boekverkopers cruciale marktvoordelen biedt. Circa 90% van het boekhandelsverkeer verloopt via het erkende kanaal. De verkoop van school- en wetenschappelijke boeken is voorbehouden aan het erkende kanaal. Verticale prijsbinding is in zijn algemeenheid verboden bij de Mededingingswet. Voor boeken is op dit verbod echter in 1997 ontheffing verleend door de minister van Economische Zaken en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. De overweging om deze ontheffing te verlenen is gelegen in de bevordering van een pluriform aanbod. Uitgeverijen en boekhandels worden hierdoor in staat gesteld een breed assortiment aan te bieden. De ontheffing geldt tot het jaar 2005, waarbij is voorzien in een evaluatie in het jaar 2000. De uitkomsten daarvan zullen richtinggevend zijn voor de besluitvorming over de periode na 2004. De Europese Commissie heeft onlangs doen weten zich niet tegen de Nederlandse verticale prijsbinding voor boeken te zullen verzetten omdat deze geen grensoverschrijdende werking heeft. (De regeling geldt namelijk niet voor geïmporteerde boeken.) Voor schoolboeken betekent de verticale prijsbinding dat er slechts beperkte, strikt omschreven mogelijkheden bestaan om korting te verlenen. Zo is bij bestellingen van tenminste 30 exemplaren van dezelfde titel (b.v. door scholen met een boekenfonds) een korting tot 10% mogelijk, en bij collectieve bestellingen van per leerling gesorteerde pakketten boeken een korting tot 5% (voor titels waarvan er door de bemiddelende school tenminste 10 worden besteld). Deze kortingen mogen door de scholen niet worden doorgegeven aan de ouders. Hoewel de ontheffing van het verbod op verticale prijsbinding geldt voor zowel algemene, educatieve als wetenschappelijke boeken, is de argumentatie die tot deze regeling heeft geleid, evenals het merendeel van de bezwaren die ertegen worden geuit, geconcentreerd op de sector
van het algemene boek. In deze notitie wordt nader ingegaan op de specifieke kenmerken van de sector van het schoolboek, achtereenvolgens voor het aanbod en voor de distributie. Sommige educatieve uitgevers vormen een zelfstandige onderneming, andere zijn onderdeel van een groter concern, waarbij soms enkele educatieve uitgevers behoren tot hetzelfde concern. Wat de concurrentie tussen de aanbieders betreft is het van belang dat er bij schoolboeken, veel meer dan bij het algemene boek, sprake is van deels substitueerbare titels. Uitgevers proberen een zo groot mogelijk aandeel in de markt te verwerven door producten aan te bieden in zeer uiteenlopende prijsklassen en met verschillende didactische benaderingen. Zo worden er voor de tweede fase havo/vwo per vak gemiddeld zes methodes aangeboden. Prijsverschillen hangen samen met kwaliteitsniveau en uitvoeringstechnische factoren (alleen gedrukt of multimediaal, aard en hoeveelheid illustraties, enz.). Zo variëren de pakketprijzen (bij meerjarig gebruik van de leerboeken) voor een methode geschiedenis voor het vierde leerjaar havo/vwo tussen f 26 en f 71, en die voor aardrijkskunde tussen f 36 en f 51. Concurrentie op het niveau van diverse beschikbare titels voor hetzelfde vak is dus zeker aanwezig, hoewel deze zonder verticale prijsbinding wellicht nog intensiever zou zijn. Voor de tussenhandel geldt bij schoolboeken niet de noodzaak van een fijnmazig net van verkooppunten met een brede voorraad, zoals dat bij algemene boeken het geval is. De feitelijke beslissers, de docenten, baseren immers hun keuze niet op hetgeen bij de tussenhandel wordt getoond. Omdat er per vak een beperkt aantal methodes beschikbaar is, is het goed mogelijk om het totale aanbod voor een bepaald vak te overzien. Het belang van boekhandel of boekhuis is bij schoolboeken veel meer gelegen op het logistieke vlak: het samenstellen van de juiste pakketten voor iedere leerling, passend bij diens schooltype, leerjaar, vakkenkeuze e.d. Zoals reeds bleek in par. 2 hebben scholen in toenemende mate behoefte aan deze dienstverlening, reden waarom ze het boekenfonds `uitbesteden'. Er bestaan dus met name wat de tussenhandel betreft verschillen tussen de sector van het algemene boek en die van het schoolboek. Dit kan leiden tot de vraag welk belang de verticale prijsbinding heeft voor het schoolboek, c.q. wat de gevolgen zouden zijn als de verticale prijsbinding voor deze sector zou vervallen. Een zeker te verwachten gevolg is dat vanuit de afnemers toenemende druk zal worden uitgeoefend om kortingen te geven op de adviesprijzen. De educatieve boekhandels zullen daarbij deels worden gepasseerd (scholen doen rechtstreeks zaken met de uitgevers), en zullen deels lagere verkoopprijzen kunnen berekenen. Dit margeverlies zullen ze
proberen te verhalen bij de uitgever. Dit zal naar verwachting leiden tot meer concurrentie tussen detailhandelsbedrijven en indirect tot meer concurrentie tussen de uitgeverijen. Wat het resultaat van een dergelijke ontwikkeling zou zijn is vooralsnog onbekend. Wat de uitgevers betreft zou een dergelijke sanering ten koste kunnen gaan van de pluriformiteit en de kwaliteit van het aanbod. Zelfs zou op sommige delen van de markt (b.v. bepaalde vakken) monopolievorming kunnen optreden. Aldus gevormde monopolies zouden weer (eenzijdig) prijsverhogingen kunnen opleggen. Op langere termijn zou daardoor het loslaten van de verticale prijsbinding voor bepaalde delen van het aanbod tot prijsverhogingen kunnen leiden. Of dergelijke effecten werkelijk zullen optreden blijft noodzakelijk voorwerp van speculatie. Iets overeenkomstigs geldt voor de mogelijke effecten die zich bij de boekhandel kunnen voordoen. Uitgevers zullen wellicht geïnteresseerd zijn in rechtstreekse levering aan scholen van grote aantallen van hetzelfde boek, maar voor kleinere aantallen zal de afnemer aangewezen blijven op de tussenhandel. Indien echter de bemoeienis van de tussenhandel steeds meer tot de kleinere bestellingen zou worden beperkt, is het niet ondenkbaar dat de bedrijfsvoering hier onder druk komt te staan. Het gevolg zou kunnen zijn dat een deel van de boekhandels en boekhuizen verdwijnt. Het is dus niet ondenkbaar dat opheffing van de verticale prijsbinding zou leiden tot een kostenverlaging voor bepaalde groepen en producten, maar tot kostenverhoging voor andere. Voorts kan er een concentratie in de tussenhandel uit voortkomen en een aantasting van de breedte en kwaliteit van het aanbod. Voorspellingen hierover kunnen echter niet anders dan tentatief van karakter zijn. De situatie bij verticale prijsbinding is bekend; die bij het loslaten ervan niet, althans niet in een land dat qua onderwijssysteem, omvang van het taalgebied, etc. volledig met Nederland vergelijkbaar is. Het blijft dan ook onzeker of, en zo ja in hoeverre en voor welke groepen, er belangrijke voordelen te verwachten zijn van het niet langer bestaan van de verticale prijsbinding voor schoolboeken. Aan dit aspect zal aandacht worden besteed bij de evaluatie van de verticale prijsbinding voor boeken die volgend jaar zal plaatsvinden. 5. Overige wegen tot beperking van de kosten; mededinging tussen educatieve uitgeverijen In de gegeven situatie rond schoolboeken liggen mogelijkheden tot beperking van de kosten vooral in handen van de scholen. Bij het kiezen van de voor te schrijven methoden zou, behalve aan de kwaliteit, nadrukkelijker aandacht kunnen worden besteed aan de prijs die hiermee
is gemoeid. Ook is bij verschillende gelegenheden benadrukt dat het boekenfonds de voordeligste wijze is om aan schoolboeken te komen. Scholen beslissen over invoering of afschaffing hiervan. De vertegenwoordiging van ouders en leerlingen in de Medezeggenschapsraad heeft daarbij instemmingsrecht. In de eerder over dit onderwerp gevoerde discussie is gesuggereerd om leermiddelen die thans onder het hoge btw-tarief vallen, onder het lage tarief te brengen. Het gaat daarbij om werkboeken, losbladige systemen en elektronische leermiddelen. Aan de Kamer (brief van 12-11-'98) is verslag gedaan van de stand van zaken op dit punt: er zou enige ruimte zijn wat betreft elektronische leermiddelen, maar daarvoor is unanimiteit binnen de EU vereist. Inmiddels is gebleken dat een aantal landen tegen een dergelijke maatregel gekant is. De besluitvorming hierover is nog niet afgerond. Vanuit de Kamer is in het verleden de suggestie geuit dat de prijzen voor schoolboeken onnodig hoog zouden zijn als gevolg van kartelvorming. Van een kartel is sprake waar tussen bedrijven afspraken bestaan met het doel de onderlinge concurrentie te beperken. Dit soort afspraken kan van velerlei aard zijn. Zo kunnen er afspraken worden gemaakt over een regionale verdeling van de markt, over de leveringsvoorwaarden of over de prijs. Overeenkomsten tussen ondernemingen die ertoe strekken dat mededinging op de Nederlandse markt wordt beperkt zijn verboden bij de Mededingingswet. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) ziet hierop toe en kan bij gebleken overtreding een sanctie opleggen. De NMa kan tot onderzoek overgaan om te bepalen of van een overtreding sprake is op grond van een klacht van een partij die op dit gebied benadeeld meent te zijn. Ook een ministerie dat niet zelf direct partij is in een bepaalde zaak kan, met tussenkomst van de Minister van economische zaken, een zaak bij de NMa aanhangig maken. Daarbij is het aan de NMa om te beoordelen of er voldoende grond bestaat om een bepaald geval in behandeling te nemen. Vereist is daarvoor een redelijk vermoeden van concurrentiebeperking of van een economische machtspositie. Wat betreft de boekenbranche is ontheffing verleend op het verbod tot concurrentiebeperking waar het gaat om verticale prijsbinding (zie par.4). Op dit punt is er dus sprake van - toegestane - concurrentiebeperkende afspraken en in deze zin ook van een kartel. Er zijn echter geen aanwijzingen voor dat er ook in andere opzichten sprake zou zijn van concurrentiebeperkende afspraken. Prijsverhogingen op zichzelf, ook al zijn deze fors, zijn hiertoe niet voldoende, wanneer daar duidelijke aanleidingen voor bestaan, zoals bij schoolboeken in de afgelopen periode het geval is (par. 3). Dit betekent dat er geen redelijk vermoeden bestaat, dat aanleiding zou kunnen
vormen tot een klacht bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit. 6. Conclusies Bij de recentelijk ingevoerde onderwijsvernieuwing in de tweede fase van havo/vwo zijn de kosten voor leermiddelen gestegen. Dit is gedeeltelijk een gevolg van het - in de wet opgenomen - grotere aantal vakken, gedeeltelijk van de wijze waarop de leermiddelen volgens de hedendaagse opvattingen dienen te zijn uitgevoerd. Er bestaat nagenoeg overeenstemming over dat de Nederlandse onderwijsmethodes van uitstekende kwaliteit zijn. Terugkeer naar een soberder uitvoering is in theorie denkbaar, maar zou praktisch niet meer van deze tijd zijn. Ook de ruime aandacht die in de methodes wordt geschonken aan vaardigheden en zelfwerkzaamheid, en het gebruik dat daarbij wordt gemaakt van informatie- en communicatietechnologie, kan slechts positief worden beoordeeld. Dat deze ontwikkelingen een effect op de prijs hebben is onvermijdelijk. Een oordeel over de prijs kan niet worden gegeven los van de kwaliteit: gewenste kwaliteitsaspecten hebben hun prijs. De vraag is gesteld of de structuur van de markt voor schoolboeken een prijsverhogende werking heeft. Bij de beantwoording daarvan moet een onderscheid worden gemaakt tussen de verticale prijsbinding die voor de gehele boekenbranche geldt en de vrije concurrentie tussen educatieve uitgevers. De verticale prijsbinding verhindert niet de concurrentie tussen de verschillende methodes van de diverse uitgevers, maar wel die tussen boekhandels: zij mogen geen verschillende prijzen rekenen voor dezelfde methode. Daarmee worden mogelijkheden voor de afnemers om kortingen te verkrijgen beperkt. Anderzijds zou het loslaten van de verticale prijsbinding kunnen leiden tot beperking van het aanbod of van de kwaliteit hiervan en tot vermindering van het aantal boekhandels en boekhuizen, en mogelijk tot prijsverhoging voor bepaalde producten of groepen afnemers. Omdat de verticale prijsbinding voornamelijk is beargumenteerd vanuit de sector van het algemene boek en er wezenlijke verschillen bestaan met de sector van het educatieve boek, zal bij de evaluatie van de verticale prijsbinding in 2000 specifieke aandacht worden gegeven aan de sector van de schoolboeken. Afgezien de van de verticale prijsbinding zijn er geen aanwijzingen dat er tussen de uitgevers, die elk hun eigen methoden aanbieden, sprake zou zijn van concurrentiebeperking. Er is dus geen grond voor een verzoek aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit om een procedure op dit punt in gang te zetten.
