Essentie uitspraak: In het bestreden besluit heeft het college niet nader geconcretiseerd welke nadelige effecten buiten de inrichting er niettemin ten gevolge van explosies, eventueel gevolgd door brand, kunnen optreden. Casus en uitspraak: Verweerder stelt de noodzaak van een aantal voorschriften in de milieubeheervergunning ter discussie. In de QRA behorende bij de aanvraag zijn explosies niet als afzonderlijk scenario betrokken. De conclusie dat onvoldoende gemotiveerd is dat voldaan wordt aan het Bevi. Noot van de commissie: De door de Afdeling genoemde punten zijn zaken die aan de orde moeten komen in het kader van de verantwoordingsplicht. In de uitspraak wordt echter niet ingegaan over de wijze van invulling van de verantwoordingsplicht. De reden hiervoor kan zijn dat er sprake is van een revisievergunning in het kader van de Wet milieubeheer, waarbij geen sprake is van een nadelige verandering van het plaatsgebonden risico. In dat geval hoeft niet verantwoord te worden. Dit neemt echter niet weg dat de Afdeling vanuit de algemene motivatieplicht deze informatie mist. De informatie in dit tekstkader geeft de interpretatie van de redactiecommissie weer. Voor het totaaloverzicht van de juridische overwegingen wordt verwezen naar de bijgevoegde uitspraak van de rechter / Raad van State.
zaaknummer datum van uitspraak tegen proceduresoort rechtsgebied
200707252/1 woensdag 24 september 2008 het college van gedeputeerde staten van Gelderland Print deze Eerste aanleg - meervoudig uitspraak E-mail deze Kamer 2 - Milieu - Afval uitspraak
200707252/1. Datum uitspraak: 24 september 2008 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Inter-Che-M B.V., gevestigd te Beuningen, appellante, en het college van gedeputeerde staten van Gelderland, verweerder. 1. Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Inter-Che-M B.V. (hierna: InterCheM) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor onder meer het produceren van producten vanuit primaire en secundaire grond- en hulpstoffen en het be- en verwerken van (gevaarlijke) afvalstoffen op het adres Platinawerf 22-26 te Beuningen. Dit besluit is op 6 september 2007 ter inzage gelegd. Tegen dit besluit heeft InterCheM bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 oktober 2007, beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. InterCheM heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2008, waar InterCheM, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, ing. R.A. van Bindsbergen en ing. T. Koster, en het college, vertegenwoordigd door M. de Jonge, werkzaam bij de provincie, en M. Cromsigt, zijn verschenen. 2. Overwegingen 2.1. Ter zitting heeft InterCheM de beroepsgrond inzake vergunningvoorschrift 2.4.1 ingetrokken. Reactie op zienswijzen 2.2. InterCheM voert aan dat het college in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op de zienswijze die zij met betrekking tot voorschrift 2.1.1 van het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht. 2.2.1. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de voor het einde van de in artikel 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn overeenkomstig artikel 3:15 van die wet naar voren gebrachte zienswijzen. 2.2.2. In het bestreden besluit is het college ingegaan op de zienswijzen die InterCheM over het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht. Daarbij heeft het college tevens een reactie gegeven op de zienswijze van InterCheM over voorschrift 2.1.1 van het ontwerpbesluit. Hoewel het college niet expliciet is ingegaan op de opmerkingen die InterCheM heeft gemaakt over de grenswaarde voor de stofemissie van de afzuiging van de shredderinstallatie in dit voorschrift, kan niet worden geoordeeld dat het bestreden
besluit in zoverre in strijd is met artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer. Evenmin is het bestreden besluit reeds hierom in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond faalt. Algemeen toetsingskader 2.3. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt. Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe. Voorschrift 2.1.1 2.4. Ingevolge voorschrift 2.1.1, voor zover hier van belang, mogen de emissies van stof naar de lucht van de afzuiging van de shredderinstallatie de waarde van 0,02 kg/uur niet overschrijden. 2.4.1. InterCheM kan zich niet met dit voorschrift verenigen. Volgens haar kan het in de afzuiging van de shredderinstallatie toegepaste doekenfilter worden aangemerkt als de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek. Volgens haar wordt er in de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil 2006; hierna: de NeR) van uitgegaan dat een grenswaarde van 5 mg/m03 met de toepassing van de beste beschikbare technieken overeenstemt. InterCheM stelt zich op het standpunt dat het college deze concentratie-eis van 5 mg/m03 als grenswaarde aan de vergunning had moeten verbinden. De vrachteis die in plaats daarvan in voorschrift 2.1.1 is opgenomen, is volgens haar ten onrechte gebaseerd op een prognose van de emissievracht die in de aanvraag is vermeld. Die prognose is volgens InterCheM te onzeker om als basis te dienen voor het stellen van een grenswaarde voor de emissievracht. 2.4.2. Ter zitting heeft het college te kennen gegeven te kunnen instemmen met een concentratie-eis van 5 mg/m03 in plaats van de in voorschrift 2.1.1 opgenomen vrachteis van 0,02 kg/uur. Nu het college zich thans op een ander standpunt stelt dan het in zijn bestreden besluit heeft gedaan, moet worden geoordeeld dat het besluit in zoverre is
genomen in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. De Afdeling ziet aanleiding in zoverre op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak te voorzien. Deze beroepsgrond slaagt. Voorschrift 2.1.2 2.5. In voorschrift 2.1.2 is het volgende bepaald: "Conform de NeR moet een afzonderlijke meting voor de destillatieketel en de SDI-installatie bestaan uit een middeling van 3 deelmetingen van elk 4 uur. Voor de overige emissiepunten die vallen onder het Oplosmiddelenbesluit geldt tevens dat moet worden gemeten conform het gestelde in de NeR. (Resultaten van controles worden getoetst aan de opgenomen emissie-eis. De foutmarge van de meetmethode worden beoordeeld bij het toetsen in het voordeel van de vergunninghouder.)" 2.5.1. InterCheM betoogt dat op grond van voorschrift 2.1.2 niet duidelijk is welke meetmethode(n) uit de NeR moet(en) worden gebruikt. 2.5.2. Het college stelt zich op het standpunt dat uit paragraaf 4.7 van de NeR voldoende duidelijk blijkt welke meetmethoden en meetnormen van toepassing zijn. 2.5.3. Paragraaf 4.7 van de NeR bevat een tabel waarin de genormaliseerde meetmethoden zijn vermeld voor een aantal stoffen en parameters. Tussen partijen is niet in geschil dat voorschrift 2.1.2 ziet op metingen voor VOS en stof. Voor afzonderlijke metingen van stof zijn in de tabel in paragraaf 4.7 van de NeR twee methoden vermeld. Derhalve is onvoldoende duidelijk welke meetmethode dient te worden toegepast. Voorschrift 2.1.2 verdraagt zich daarom niet met het algemene rechtsbeginsel der rechtszekerheid. Nu partijen het ter zitting eens zijn geworden over de toepasselijke meetmethoden, te weten methode NEN-EN 13526 voor de emissie van VOS en methode NEN-EN 13284-1 voor de emissie van stof van de shredderinstallatie, ziet de Afdeling aanleiding in zoverre op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak te voorzien. Deze beroepsgrond slaagt. Voorschrift 2.5.1 2.6. In voorschrift 2.5.1 is het volgende bepaald: "Drie maanden na het van kracht worden van dit voorschrift dienen de volgende maatregelen te zijn doorgevoerd: - optimalisatie van de koelers; (Onder optimalisatie wordt verstaan de inzet van een glycol-watermengsel als koelmiddel. Hierbij moet gebruik gemaakt worden van een conventionele compressor die een koeltemperatuur bereikt van ten hoogste -40°C. Tevens
moet bij deze optimalisatie het koelende oppervlak van de condensors vergroot worden.) - ontwikkeling van een destillatieprogramma." 2.6.1. InterCheM kan zich niet met dit voorschrift verenigen. Zij kan zich vinden in een optimalisatieverplichting ten behoeve van een verdere reductie van de uitstoot van VOS, maar betoogt dat de keuze van een optimalisatiemethode aan haar had moeten worden gelaten. Voorts betoogt zij dat de optimalisatiemethode die in het voorschrift tussen haakjes is vermeld, niet geschikt is voor toepassing in de specifieke situatie in haar inrichting. 2.6.2. Ingevolge artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer geven de aan een vergunning te verbinden voorschriften de doeleinden aan, die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu op een door hem te bepalen wijze dient te verwezenlijken. Ingevolge artikel 8.12a, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kunnen voor zover dit naar het oordeel van het bevoegd gezag noodzakelijk is, aan de vergunning voorschriften worden verbonden, inhoudende de verplichting tot het treffen van technische maatregelen. 2.6.3. Uit voorschrift 2.5.1 en de toelichting die het college daarop ter zitting heeft gegeven, leidt de Afdeling af dat het college met voorschrift 2.5.1 heeft beoogd de in dat voorschrift tussen haakjes weergegeven optimalisatiemethode dwingend voor te schrijven. Anders dan het college heeft betoogd, kan naar het oordeel van de Afdeling op grond van het bij de aanvraag gevoegde luchtonderzoek niet worden geconcludeerd dat InterCheM specifiek deze optimalisatiemethode heeft willen aanvragen, onder meer omdat in het luchtonderzoek bij de bespreking van de mogelijke optimalisatiemethoden is vermeld dat met de thans aan de orde zijnde methode naar verwachting slechts zeer beperkte emissiereducties kunnen worden behaald en dat nader onderzoek naar methoden voor verdere emissiereductie noodzakelijk wordt geacht. De Afdeling overweegt voorts dat het college in het bestreden besluit geen redenen naar voren heeft gebracht waarom niet kon worden volstaan met het voorschrijven van een optimalisatieverplichting zonder daarbij een bepaalde optimalisatiemethode verplicht te stellen. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college de noodzaak van het opnemen van een middelvoorschrift voor de optimalisatie van de emissies van VOS in voorschrift 2.5.1 niet toereikend heeft gemotiveerd. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond slaagt. Voorschrift 6.9.2 2.7. Ingevolge voorschrift 6.9.1 moeten de in bijlage 5 van de aanvraag overgelegde beschrijvingen van het Acceptatie- en Verwerkingsbeleid en de Administratieve
Organisatie en Interne Controle, inclusief de wijzigingen daarop, gedurende de openingstijden van het bedrijf ter inzage liggen voor de door het college daartoe aangewezen ambtenaren. Vergunninghouder dient altijd te handelen conform de procedures. Ingevolge voorschrift 6.9.2 moeten de procedures met betrekking tot het Acceptatie- en Verwerkingsbeleid en de Administratieve Organisatie en de Interne Controle voldoen aan de richtlijnen uit bijlage II bij het bestreden besluit. Ingevolge voorschrift 6.9.3, voor zover hier van belang, moeten wijzigingen van de genoemde procedures, waarbij niet wordt afgeweken van de richtlijnen uit de bijlage(n) van dit besluit en niet in strijd zijn met dit besluit en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen, binnen twee weken na invoering van de wijziging, schriftelijk aan het college worden medegedeeld. 2.7.1. InterCheM kan zich niet met voorschrift 6.9.2 verenigen. Zij betoogt in de eerste plaats dat voorschrift 6.9.2 overbodig is. In dat verband voert InterCheM aan dat het college heeft ingestemd met de procedures voor het Acceptatie- en Verwerkingsbeleid en de Administratieve Organisatie en Interne Controle (hierna: het A&V en AO/IC) zoals die in bijlage 5 bij de aanvraag zijn beschreven, en dat uit voorschrift 6.9.1 reeds volgt dat die procedures dienen te worden nageleefd; voor wijzigingen geldt voorschrift 6.9.3. Voor zover uit voorschrift 6.9.2, in samenhang met bijlage II bij het bestreden besluit, echter andere of aanvullende eisen voor het reeds goedgekeurde A&V en AO/IC voortvloeien, betoogt InterCheM dat voorschrift 6.9.2 tegenstrijdig is met voorschrift 6.9.1. 2.7.2. Het college stelt zich op het standpunt dat voorschrift 6.9.1 uitsluitend betrekking heeft op het aanwezig hebben van de beschrijvingen van het A&V en AO/IC en dat alleen voorschrift 6.9.2 inhoudelijke eisen met betrekking tot het A&V en AO/IC bevat. De voorschriften zijn daarom volgens het college niet tegenstrijdig. 2.7.3. Tussen partijen is niet in geschil dat het college akkoord gaat met de beschrijvingen van het A&V en AO/IC die als bijlage 5 bij de aanvraag zijn gevoegd. In voorschrift 6.9.1 is bepaald dat vergunninghouder overeenkomstig die procedures dient te handelen. Nu het college reeds heeft ingestemd met de ingediende beschrijvingen van het A&V en AO/IC en uit voorschrift 6.9.3 volgt dat wijzigingen van die procedures in overeenstemming moeten zijn met de richtlijnen uit de bijlage(n) bij het bestreden besluit, is de Afdeling van oordeel dat aan voorschrift 6.9.2 geen zelfstandige betekenis meer kan toekomen. Het college heeft zich daarom niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 6.9.2 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgrond slaagt.
Voorschrift 10.2.2 2.8. Ingevolge voorschrift 10.2.2 moet in de ontluchtingsleidingen die zijn geplaatst op tanks en procesapparatuur waarin explosieve dampluchtmengsels kunnen voorkomen, een vlamkering of een gelijkwaardige voorziening zijn aangebracht. De ontluchtingsleidingen moeten op een veilige en geschikte plaats ten opzichte van de ontstekingsbronnen in de buitenlucht uitmonden. 2.8.1. InterCheM voert aan dat voorschrift 10.2.2 niet aan de vergunning kon worden verbonden, omdat dit voorschrift ziet op de explosieveiligheid en ten aanzien van dit aspect reeds eisen zijn gesteld in de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit. 2.8.2. Volgens het college verzet de Wet milieubeheer zich niet tegen het aan de vergunning verbinden van voorschrift 10.2.2, omdat dit voorschrift tevens ziet op de gevolgen buiten de inrichting in geval van een eventuele explosie. Het college stelt in dat verband dat een explosie tot brand in de opslagloods kan leiden en dat volgens de kwantitatieve risicoanalyse (hierna: de QRA) die bij de aanvraag is gevoegd, bij een brand in de opslagloods enkele van de risicocontouren buiten de grenzen van de inrichting liggen. 2.8.3. De regels die op grond van de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit zijn gesteld met betrekking tot de explosieveiligheid van de in de inrichting aanwezige installaties, strekken tot bescherming van personen die binnen de inrichting werkzaam zijn. Deze wetgeving staat er niet op zichzelf reeds aan in de weg dat aan een vergunning op grond van de Wet milieubeheer voorschriften worden verbonden met betrekking tot explosieveiligheid, ter voorkoming dan wel beperking van nadelige milieugevolgen buiten de inrichting. In de QRA die bij de aanvraag is gevoegd, zijn bij de berekening van het plaatsgebonden risico explosies binnen de inrichting niet als afzonderlijk scenario betrokken. Niet gebleken is dat de QRA in zoverre op onjuiste uitgangspunten berust. In de QRA is wel ingegaan op de eventuele effecten buiten de inrichting van een brand in de opslagloods. Volgens de QRA ligt de risicocontour van 10-6 voor het plaatsgebonden risico net buiten de grens van de inrichting en bevinden zich binnen die risicocontour geen (geprojecteerde) kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten. Op grond hiervan heeft het college geconcludeerd dat wordt voldaan aan het bepaalde in het Besluit externe veiligheid inrichtingen. In het bestreden besluit heeft het college niet nader geconcretiseerd welke nadelige effecten buiten de inrichting er niettemin ten gevolge van explosies - eventueel gevolgd door brand - zouden kunnen optreden. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet toereikend heeft gemotiveerd waarom voorschrift 10.2.2 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu.
Deze beroepsgrond slaagt. Voorschriften 10.5.1 tot en met 10.5.5 2.9. InterCheM voert aan dat uit de voorschriften 10.5.1 tot en met 10.5.5, waarin eisen met betrekking tot gas- en dampdetectiesystemen zijn opgenomen, lijkt voort te vloeien dat in de inrichting een gas- en dampdetectiesysteem aanwezig dient te zijn. InterCheM betoogt in de eerste plaats dat een gas- en dampdetectiesysteem niet noodzakelijk is. Dit blijkt volgens haar uit het explosieveiligheidsdocument dat in het kader van de arbeidsomstandighedenwetgeving is opgesteld. Daarnaast betoogt InterCheM dat met het voorschrijven van een gas- en dampdetectiesysteem de grondslag van de aanvraag wordt verlaten. 2.9.1. Ter zitting heeft het college verklaard dat de voorschriften 10.5.1 tot en met 10.5.5 er niet toe verplichten in de inrichting een gas- en dampdetectiesysteem aan te brengen, maar slechts eisen bevatten waaraan zo’n systeem, indien dat aanwezig is, dient te voldoen. Noch uit de aanvraag, noch overigens is gebleken dat in de inrichting een gasen dampdetectiesysteem aanwezig is of dat InterCheM voornemens is een dergelijk systeem aan te brengen. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften 10.5.1 tot en met 10.5.5 nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Deze beroepsgrond slaagt. Conclusie 2.10. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover het betreft de voorschriften 2.1.1, 2.1.2, 6.9.2, 10.2.2, 10.5.1 tot en met 10.5.5 en voorschrift 2.5.1, voor zover het de tekst tussen haakjes betreft. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het beroep is voor het overige ongegrond. Proceskosten 2.11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. 3. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond; II. vernietigt het besluit van het college van 28 augustus 2007, kenmerk MPM6915, voor zover het betreft de voorschriften 2.1.1, 2.1.2, 6.9.2, 10.2.2, 10.5.1 tot en met 10.5.5 en voorschrift 2.5.1, voor zover het de tekst tussen haakjes betreft; III. bepaalt dat: - een nieuw voorschrift 2.1.1 aan de vergunning wordt verbonden dat als volgt luidt: "Voor de emissies van stof naar de lucht van de afzuiging van de shredderinstallatie geldt een grenswaarde van 5 mg/m03."; - een nieuw voorschrift 2.1.2 aan de vergunning wordt verbonden dat als volgt luidt: "Conform de NeR moet een afzonderlijke meting voor de destillatieketel en de SDIinstallatie bestaan uit een middeling van 3 deelmetingen van elk 4 uur. Voor de overige emissiepunten die vallen onder het Oplosmiddelenbesluit geldt tevens dat moet worden gemeten conform het gestelde in de NeR. (Resultaten van controles worden getoetst aan de opgenomen emissie-eis. De foutmarge van de meetmethode worden beoordeeld bij het toetsen in het voordeel van de vergunninghouder.) De emissies van VOS dienen te worden gemeten volgens methode NEN-EN 13526. De emissie van stof van de shredderinstallatie dient te worden gemeten volgens methode NEN-EN 13284-1."; IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 28 augustus 2007; V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond; VI. veroordeelt het college tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Inter-Che-M B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Inter-Che-M B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald; VII. gelast dat de provincie Gelderland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Inter-Che-M B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van Staat. w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Teuben
voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2008
