De activeringsfunctie van de sociale zekerheid: een juridische analyse 1

De activeringsfunctie van de sociale zekerheid: een juridische analyse1 De sociale zekerheid: hangmat, vangnet of springplank? Pieter Sichien Onder wetenschappelijke begeleiding van prof. dr. G. Vanlimberghen

Inleiding De activeringsfunctie van de sociale zekerheid is geen op zichzelf staand concept. Integendeel, zij is het resultaat van een opmerkelijke wijziging in het denken over de rol die de staat dient te spelen in de sterk veranderende maatschappij. Het zou dan ook onzinnig zijn de activeringsfunctie te bespreken zonder terug te koppelen naar de ruimere maatschappelijke context waarvan zij deel uitmaakt. Die maatschappelijke context wordt gekenmerkt door de omvorming van de welvaartsstaat, zoals deze tot stand kwam en zich ontwikkelde na de tweede wereldoorlog, tot een actieve welvaartsstaat. Deze evolutie en de gevolgen die dat had voor de sociale zekerheid worden besproken in het eerste hoofdstuk van deze masterproef. In een tweede hoofdstuk wordt de activeringsfunctie vervolgens geconcretiseerd. Eerst wordt een omschrijving gegeven van wat moet worden verstaan onder de activeringsfunctie. Daarna bespreek ik een aantal activeringsmaatregelen die vervat zitten in het werkloosheidsbesluit en in de wet betreffende het recht op maatschappelijke integratie. De bespreking wordt beperkt tot deze twee regelingen omdat deze samen de meeste activeringsmaatregelen omvatten en de problematiek van de uitkeringsafhankelijkheid zich hier het scherpst stelt. Al deze maatregelen in detail behandelen zou leiden tot een puur technisch werkstuk. Dat is niet de bedoeling. Er werd voor gekozen om de maatregelen juridisch te situeren om deze vervolgens van een aantal kritische bemerkingen te voorzien die zich niet altijd beperken tot de strikt juridische sfeer.

1 Masterproef ingediend in het kader van de master na master in sociaal recht aan de Vrije Universiteit Brussel onder het promotorschap van Prof. G. VAN LIMBERGHEN

Jura Falconis Jg. 42, 2005-2006, nummer 2

243

PIETER SICHIEN

Tot slot wordt de activeringsfunctie geplaatst tegenover het concept “sociale integratie”, één van de nieuwe modewoorden van de actieve welvaartsstaat. Dat er tussen beide een niet te ontkennen band bestaat en dat dit een aantal problemen veroorzaakt wordt in het derde hoofdstuk, vooral aan de hand van de RMI-wet, besproken.

1. DE ACTIVERINGSFUNCTIE EN DE ACTIEVE WELVAARTSSTAAT 1.1. DE SOCIALE ZEKERHEID ALS RUGGENGRAAT VAN DE WELVAARTSSTAAT

De ontwikkeling van de stelsels van sociale zekerheid en de welvaartsstaat hebben heel wat met elkaar gemeen. Men kan zelfs stellen dat de sociale zekerheid de “ruggengraat” is van de welvaartsstaat.2 Het begrip welvaartsstaat duidt immers op een maatschappelijke orde waarvan de basisdoelstelling enerzijds bestaat uit het behoud en de opdrijving van de economische groei en anderzijds uit de verhoging van de gemiddelde levensstandaard.3 Door het verschaffen van een uitkering wordt enerzijds een zeker inkomen gewaarborgd, waardoor de sociale zekerheid mee de vraag helpt te stimuleren wat dan resulteert in een verhoging van de economische groei. Anderzijds wordt de mogelijkheid gecreëerd de bereikte levensstandaard te verhogen ondanks een tijdelijk verlies van arbeidsinkomen.4 1.1.1. De contouren van de sociale zekerheid in de welvaartsstaat In de sociale zekerheid worden twee technieken gehanteerd, met name de techniek van de sociale verzekering en de techniek van de sociale bijstand.5 Dit is het gevolg van haar ontstaansgeschiedenis. De twee vaders van wat wij vandaag aanduiden als de sociale zekerheid, Bismarck en Beveridge, hadden immers beiden een fundamenteel verschillende visie op wat sociale zekerheid inhoudt. Bismarck hanteerde de techniek van de sociale verzekering. Tegen betaling van een premie werd de arbeidende klasse beschermd tegen een aantal sociale risico’s. Doelstelling hier was het arbeidsinkomen te beschermen tegen bepaalde sociale risico’s om aldus de bereikte levensstandaard, althans gedeeltelijk, te vrijwaren. Beveridge daarentegen wenste te voorzien in een 2

B. CANTILLON, e.a., “Actuele uitdagingen voor de sociale zekerheid -deel 1: Economische en sociale problematiek”, Brugge, die keure, 1990, 61. 3 J. SCHEPERS, Inleiding tot het welzijnsrecht, Brugge, die keure, 1996, 15. 4 B. CANTILLON, e.a., “Actuele uitdagingen voor de sociale zekerheid -deel 1: Economische en sociale problematiek”, Brugge, die keure, 1990, 61. 5 D.C.H.M. PIETERS, Inleiding tot de beginselen van de sociale zekerheid, Deventer, Kluwer, 1995, 24; G. VAN LIMBERGHEN, en E. VERHEYDEN, Ambtenaar, werknemer of zelfstandige in het socialezekerheidsrecht: vergelijkende studie van de socialeverzekeringssystemen voor ambtenaren, werknemers en zelfstandigen, Brugge, die keure, 2004, 1.

244


DE ACTIVERINGSFUNCTIE VAN DE SOCIALE ZEKERHEID: EEN JURIDISCHE ANALYSE

minimumbescherming, gefinancierd uit de algemene middelen van de staat, om aldus de burger, ongeacht zijn hoedanigheid, van armoede te vrijwaren.6 Vandaag de dag kunnen beide technieken tot de sociale zekerheid worden gerekend. Hoewel sommigen de term sociale zekerheid voorbehouden om het geheel van de sociale verzekeringen aan te duiden en deze plaatsen tegenover de sociale bijstand, moet een dergelijk onderscheid als artificieel worden beschouwd. Beide technieken groeiden steeds meer naar elkaar toe. Zo werd de bescherming in de sociale verzekeringen, via de afgeleide rechten, uitgebreid naar nietactieven, en worden zij sinds geruime tijd niet enkel meer gefinancierd door bijdragen maar ook uit de algemene middelen. De sociale bijstand van haar kant evolueerde van een openbare liefdadigheid naar een recht op bijstand dat wordt toegekend volgens wettelijke en reglementaire criteria waarvan de finale beoordeling gebeurt door de rechterlijke macht.7 Uit deze technieken kan men de twee doelstellingen van de sociale zekerheid puren. Een eerste doelstelling bestaat erin eenieder van armoede te vrijwaren, de tweede doelstelling bestaat erin de bereikte levensstandaard te waarborgen.8 Om deze doelstellingen te realiseren beschikt de sociale zekerheid over drie middelen: de inkomensvervangende uitkering en de inkomensaanvullende uitkering wanneer men wordt geconfronteerd met een sociaal risico9 en de minimumuitkering wanneer men zich in een staat van behoefte bevindt.10 Deze drie middelen vormen samen een bepaalde functie van de sociale zekerheid, namelijk de uitkeringsfunctie.

6

J. VAN LANGENDONCK, “ Het doel van de sociale zekerheid” in X. (ed.), Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 53-54; W. VAN EECKHOUTTE, Sociaal Compendium Socialezekerheidsrecht, Mechelen, Kluwer, 2004-2005, 6-7. 7 J. VAN LANGENDONCK, “ De definitie van bijstand en sociale zekerheid”, B.T.S.Z. 1999, 39; J. VAN LANGENDONCK, en J. PUT Handboek socialezekerheidsrecht, Antwerpen-GroningenOxford, Intersentia, 2002, 14; W. VAN EECKHOUTTE, Sociaal Compendium Socialezekerheidsrecht, Mechelen, Kluwer, 2004-2005, 17. 8 H. DELEECK, e.a., De sociale zekerheid tussen droom en daad, Deventer-Antwerpen, Van Loghum Slaterus bv, 1980, 96; B. CANTILLON, e.a., “Actuele uitdagingen voor de sociale zekerheid -deel 1: Economische en sociale problematiek”, Brugge, die Keure, 1990, 61-62; J. VAN LANGENDONCK, “ Het doel van de sociale zekerheid” in X. (ed.), Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 54; J. VAN STEENBERGHE, “Arbeid en sociale bescherming: een lat-relatie?” X. (ed.), Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 92; B. VON MAYDEL, “Fundamentel approaches and concepts of social security”, in Law in Motion, II, Deventer, Kluwer, 1996, 303330. 9 H. DELEECK, e.a., De sociale zekerheid tussen droom en daad, Deventer-Antwerpen, Van Loghum Slaterus bv., 1980, 17; W. VAN EECKHOUTTE, Sociaal Compendium Socialezekerheidsrecht, Mechelen, Kluwer, 2004-2005, 5; G. VAN LIMBERGHEN, en E. VERHEYDEN, Ambtenaar, werknemer of zelfstandige in het socialezekerheidsrecht: vergelijkende studie van de socialeverzekeringssystemen voor ambtenaren, werknemers en zelfstandigen, Brugge, die keure, 2004, 1. 10 H. DELEECK, De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken, Leuven, Uitgeverij Acco, 2001, 347-350. Jura Falconis Jg. 42, 2005-2006, nummer 2

245

PIETER SICHIEN

1.1.2. De ‘schade aan de mens’- benadering Bij de bespreking van de activeringsfunctie moet worden gewezen op een in dit verband wel zeer interessante en haast visionaire visie op sociale zekerheid die reeds in het midden van de jaren zeventig ontwikkeld werd door VIAENE, LAHAYE en VAN STEENBERGHE. Door hen werd toen reeds bepleit dat sociale zekerheid meer impliceert dan alleen maar het verschaffen van een uitkering. Zij definiëren de sociale zekerheid als volgt: “Sociale zekerheid bestaat uit een permanente opgang (evolutie) naar een zo hoog mogelijk niveau van bescherming tegen menselijke schade, ten behoeve van zoveel mogelijk medemensen; deze opgang wordt op de eerste plaats nagestreefd door de preventie van de gezondheidsschade; in tweede instantie, in geval van het optreden van schade, door een vlug en volledig herstel ervan; en, in laatste en ondergeschikte orde, door een vergoedingsbeleid ten opzichte van het verlies van arbeidsinkomen, dat het preventief en herstelbeleid ondersteunt”.11 Deze auteurs ontwikkelden een volledig nieuwe visie op de sociale zekerheid die volgens hen te eenzijdig gericht is op het vergoeden van menselijke schade. Zij vertrekken vanuit het begrip “schade aan de mens”. Deze schade is tweeledig: enerzijds is er de schade die voortvloeit uit het verlies aan arbeidsinkomsten en anderzijds is er gezondheidsschade (of eerder schade die voortvloeit uit welzijnsverlies). Schade aan de mens dient in de eerste plaats voorkomen te worden. Als zij zich dan toch manifesteert dient deze schade herstelt te worden. Biedt dat geen soelaas, dan moet er worden vergoed.12 Dit geldt ook voor werklozen en leefloners. Beiden worden zowel met een verlies aan arbeidsinkomen, of een gebrek daaraan, als met een verlies van, vooral, sociaal welzijn geconfronteerd.13 14 Herstel omvat alle maatregelen die er op gericht zijn de persoon die schade lijdt terug te plaatsen in de toestand waarin hij zich zou bevonden hebben indien geen schade was opgetreden.15

11 J. VIAENE, Actuele uitdagingen voor de sociale zekerheid – deel 3: Hervorming van de sociale zekerheid vanuit een nieuw begrippenkader?, Brugge, die keure, 1990, 65. 12 J. VIAENE, D. LAHAYE en J. VAN STEENBERGHE, “Een begrippenkader voor de hervorming van de sociale zekerheid”, Soc. Kron. 1983, 159- 171 en 158-171; J. VAN LANGENDONCK, “ Het doel van de sociale zekerheid” in X. (ed.), Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 56-60; J. VAN LANGENDONCK, en J., PUT Handboek socialezekerheidsrecht, Antwerpen-Groningen-Oxford, Intersentia, 2002, 72-76. 13 J. VAN STEENBERGHE, “Arbeid en sociale bescherming: een lat-relatie?” X. (ed.), Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 89. 14 J. VIAENE, D. LAHAYE en J. VAN STEENBERGHE, “Een begrippenkader voor de hervorming van de sociale zekerheid”, Soc. Kron. 1983, 169-170. 15 J. VIAENE, D., LAHAYE en J. VAN STEENBERGHE, “Een begrippenkader voor de hervorming van de sociale zekerheid”, Soc. Kron. 1983, 73.

246



Sociale zekerheid kan dus niet enkel worden gewaarborgd door het verschaffen van een minimumuitkering, een inkomensaanvullende of inkomensvervangende uitkering, die samen de uitkeringsfunctie vormen. Integendeel, de uitkeringsfunctie is ondergeschikt aan respectievelijk de preventieve functie en de herstelfunctie of activeringsfunctie. Dat ik de herstelfunctie aanduid als de activeringsfunctie vindt steun in het feit dat de auteurs het geheel van herstelacties aanduiden als het “tewerkstellingsbeleid”16 hetgeen zij omschrijven als acties voor de professionele reclassering, zoals de professionele oriëntering, om of herscholing, enzovoort.17 1.1.3. De crisis van de welvaartsstaat Sinds midden jaren zeventig heet het dat de welvaartsstaat in crisis verkeert. Omwille van de net aangetoonde band tussen sociale zekerheid en welvaartsstaat werd de crisis van de welvaartsstaat al snel opgevat als een crisis van de sociale zekerheid.18 Na een spectaculaire economische groei in de jaren zestig kwam er een periode van stagnatie die resulteerde in een stijgend aantal sluitende ondernemingen en een groeiende werkloosheid. Later kwam daar nog de toenemende vergrijzing bovenop. Het aantal uitkeringsgerechtigde personen nam hand over hand toe.19 Er ontstond een steeds groter wordende groep van ontvangers en een alsmaar kleiner wordende groep van betalers, de afhankelijkheidsgraad nam toe.20 Ten gevolge daarvan stegen de uitgaven van de sociale zekerheid, wat dan weer een effect had op de loonkost. Van bij de aanvang wordt de sociale zekerheid immers vooral gefinancierd door bijdragen die geheven worden op inkomsten uit arbeid. Ten gevolge van de alsmaar groeiende afhankelijkheidsgraad smolt deze financieringsbasis geleidelijk aan weg, waardoor hogere sociale bijdragen en een hogere staatstussenkomst vereist was.21 Die stijgende loonkost noodzaakte ondernemingen dan weer tot rationalisatie (lees: arbeidsbesparing)

16 J. VIAENE, D. LAHAYE en J. VAN STEENBERGHE, “Een begrippenkader voor de hervorming van de sociale zekerheid”, Soc. Kron. 1983, 73. 17 J. VIAENE, D. LAHAYE en J. VAN STEENBERGHE, “Een begrippenkader voor de hervorming van de sociale zekerheid”, Soc. Kron. 1983, 165; zie ook: J. VAN LANGENDONCK, “ Het doel van de sociale zekerheid” in X. (ed.), Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 66; B. CANTILLON, I. MARX, en V. DE MAESSCHALK, “Het trilemma van de sociale zekerheid : verleden heden en toekomst . De minimumbescherming in de welvaartsstaat”, B.T.S.Z 2003, 419. 18 R. HOOP, Arbeidsplicht en burgerschap: een politiek- filosofische analyse van de reïntegratieverplichting in de Nederlandse bijstandswet, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2004, 11. 19 W. VAN EECKHOUTTE, Sociaal Compendium Socialezekerheidsrecht, Mechelen, Kluwer, 2004-2005, 18. 20 F. VANDENBROUCKE, Op zoek naar een redelijke utopie: de actieve welvaartsstaat in perspectief, Leuven, Garant, 2000, 152. 21 P. PESTIEAU, “De sociale bescherming in België: problemen en vooruitzichten” in X. (ed.), Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 71.


247

PIETER SICHIEN

wat dan weer resulteerde in verhoogde werkloosheid, dus een stijging van de afhankelijkheidsgraad, enzovoort. Een moeilijk te doorbreken vicieuze cirkel.22 Ook de internationale concurrentiepositie van onze ondernemingen komt ten gevolge van de hoge loonkost in het gedrang, waardoor rationalisatie resulteert in de verhuizing van de productie naar landen met een lagere loonkost.23 Die hoge loonkost is zowel het gevolg van de hoogte van de uitkeringen en de minimumlonen, als van het geringe verschil tussen beide. Gecombineerd werken zij werkloosheidsvallen, armoedevallen en productiviteitsvallen in de hand.24 Daarnaast, los van de financiële crisis, werd de welvaartsstaat ook verweten zich onvoldoende te hebben aangepast aan andere sociaal- economische evoluties, zoals de vervrouwelijking van de arbeidsmarkt, de vergrijzing, de toename van de studieduur25, en de omschakeling van een industriële naar een kenniseconomie waarin een laaggeschoolde arbeidskracht over onvoldoende productiviteit en menselijk kapitaal beschikt om zijn plaats op de arbeidsmarkt te veroveren.26 Deze laatste ontwikkeling brengt met zich mee dat een nieuwe vorm van armoede ontstaat, met name kennisarmoede, die ertoe leidt dat een laagopgeleid persoon niet meer aan de bak komt en sociaal wordt uitgesloten.27

1.2. OORZAKEN VAN EN OPLOSSINGEN VOOR DE CRISIS. Geconfronteerd met dezelfde crisis ontwikkelden zowel links als rechts elk hun eigen opvatting over de mogelijke oorzaken van de crisis en de mogelijke oplossingen om de sociale zekerheid uit het dal te halen. Ook de Europese Unie bleef in het debat niet achterwege. 1.2.1. De workfare benadering Ter rechterzijde klonk het dat het systeem van de sociale zekerheid te genereus zou zijn en onvoldoende stimulansen bevat om opnieuw aan het werk te gaan. 22

J. VAN STEENBERGHE, “Arbeid en sociale bescherming: een lat-relatie?” X. (ed)., Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 89; H. DELEECK, De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken, Leuven, Uitgeverij Acco, 2001, 96. 23 B. VON MAYDEL, “Fundamental approaches and concepts of social security”, in Law in Motion, II, Deventer, Kluwer, 1996, 308. 24 J. THEEUWES, “Vraagtekens bij arbeidsmarktbeleid”, E.S.T 2003, 119. 25 K. DE LOOSE, “Passend werk versus actieve welvaartsstaat: analyse van de regelgeving en de rechtspraak 1970-2003” B.T.S.Z. 2004, 177. 26 J. VAN STEENBERGHE, “Arbeid en sociale bescherming: een lat-relatie?” X. (ed)., Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 88; I. MARX, “De hervorming van de welvaartsstaat. Politiek in een tijdperk van verhoogde verwachtingen”, Samenleving en politiek 1997, 38; J. THEEUWES, “Vraagtekens bij arbeidsmarktbeleid”, E.S.T 2003, 119. 27 R. DILLEMANS, “Die kostbare sociale zekerheid na het jaar 2000” in X. (ed.), Liber Amicorum Roger Blanpain, Brugge, die keure, 1998, 557.

248



Dit zou leiden tot moral hazard28 en oneigenlijk gebruik van de sociale zekerheidsvoorzieningen, waardoor een afhankelijkheidscultuur ontstaat. Deze cultuur moet worden bestreden door het verlagen van de uitkeringen, van de minimumlonen, en door disciplinering via sanctionering, zodat de werkloze gestimuleerd wordt om in zijn eigen onderhoud te voorzien.29 Een benadering waarbij men de sociale zekerheid, die eerder moet worden afgebouwd dan heropgebouwd, een hoog “hangmatgehalte” toekent.30 Zij houdt het gevaar in dat te veel de nadruk wordt gelegd op de individuele verantwoordelijk van de burger. Men is afhankelijk van een uitkering omdat men onbekwaam is, zich onbehoorlijk of verkwistend gedraagt en men zich niet conformeert aan de algemeen en maatschappelijk aanvaarde norm.31 Zelfredzaamheid en betaalde arbeid op de arbeidsmarkt zijn er bijna heilig. Voorbeeld hiervan is het Amerikaanse Welfare-to-Work programma. Tewerkstelling voor iedereen wordt er zeer hoog in het vaandel gedragen.32 Dit vergt een extreme flexibiliteit die weliswaar tot een verhoging van de tewerkstellingsgraad leidt maar, ook de armoede doet stijgen omdat er personen zijn die twee of drie jobs hebben en nog te weinig verdienen om uit de armoede te raken, de zogenaamde working poor.33 1.2.2. De integratie- benadering Ter linkerzijde werd het accent meer gelegd op de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting ten gevolge van langdurige werkloosheid en kennisarmoede. Dit ging gepaard met een aanzienlijke wijziging in het denken over uitkeringen. Een recht op uitkering, die het recht op leven waarborgt, volstaat niet langer. Er moet daarentegen een recht op sociale integratie worden toegekend dat niet enkel het recht op leven maar ook het recht op leven in gemeenschap dient te waarborgen.34 28

G. VAN LIMBERGHEN, G., “Sociale-zekerheidsrecht en rechts(on)zekerheid, recht en sociale (on)zekerheid”, R.W. 1993-1994, 1185. 29 I. NICAISE, De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur, Antwerpen, Standaard Uitgeverij nv., 2001, 60. 30 B. VON MAYDEL, “Fundamentel approaches and concepts of social security”, in Law in Motion, II, Deventer, Kluwer, 1996, 308. 31 G. VAN MENXEL, en L. NOTREDAME, “Het bestaansminimum als instrument voor armoedebestrijding. Naar een nieuw maatschappelijk project voor de 21ste eeuw?” T.S.R.1999, 472; D. CUYPERS, en B. DE VOS, “De menselijke waardigheid en de arbeidsgerechten”, T.S.R. 1999, 503. 32 I., NICAISE, De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur, Antwerpen, Standaard Uitgeverij nv., 2001, 12-20. 33 I. MARX, “De hervorming van de welvaartsstaat. Politiek in een tijdperk van verhoogde verwachtingen”, Samenleving en politiek 1997, 40-41. 34 I. NICAISE, De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur, Antwerpen, Standaard Uitgeverij nv., 2001, 61; T. SEYNAEVE, K. HERMANS, A. DECLERQ, en F. LAMMERTYN, Aan de rand van de actieve welvaartsstaat: een socio-biografisch onderzoek naar jongeren en OCMW-hulpverlening, in “Reeks: Actuele problemen met betrekking tot de sociale cohesie, Academia Press, 2004, 17; zie hierover: P. VAN DER VORST, “L’insertion dans la constitution Jura Falconis Jg. 42, 2005-2006, nummer 2

249

PIETER SICHIEN

De beste integratie is ook hier een integratie op de arbeidsmarkt. Het verrichten van arbeid zou immers niet enkel inkomensverwerving tot gevolg hebben, maar zou ook zelfontplooiing, en de uitbouw van sociale relaties bevorderen.35 Bovendien wordt zij in deze benadering gezien als de beste manier om het evenwicht tussen rechten en plichten, individuele verantwoordelijkheid en maatschappelijke solidariteit te herstellen.36 Sociale zekerheid zou daarom arbeidsparticipatie dienen te bevorderen niet alleen omdat dat meer geld in het laatje brengt maar ook om sociale uitsluiting tegen te gaan.37 Deze benadering wordt ook omschreven als “activering als realisatie van sociale grondrechten”. Sociale uitsluiting verhindert de burger zijn sociale grondrechten te realiseren. In plaats van de inactiviteit op een passieve wijze te vergoeden kunnen uitkeringen beter worden aangewend om mensen te ‘activeren’, door hen kansen te geven op de arbeidsmarkt en om zo hun recht op arbeid te helpen verwezenlijken. Tegelijk wordt ook de burger voor zijn verantwoordelijkheid gesteld.38 Ook de Belgische Grondwet voorziet in artikel 23 in een recht op arbeid maar omdat in een kapitalistische vrije markteconomie volledige tewerkstelling onmogelijk is, hield dit voor de overheid de verbintenis in te streven naar een zo hoog mogelijk niveau van tewerkstelling, en in een vangnet te voorzien voor diegenen die wel in staat en bereid waren om te werken maar die dat wegens een gebrek aan werk niet deden.39 Door de verschillende activeringsmaatregelen wordt dat vangnet nu zelf een instrument van het tewerkstellingsbeleid en is de sociale zekerheid aldus verworden tot een springplank40 die het recht op arbeid mee helpt te realiseren.

Belge du droit à la participation sociale” in G. VAN LIMBERGHEN en K. SALOMEZ (ed.), Liber Amicorum Maxime Strooband, Gent, Mijs & Breesch, 2001, 412p. 35 Zie hierover: R. HOOP, Arbeidsplicht en burgerschap: een politiek-filosofische analyse van de reïntegratieverplichting in de Nederlandse bijstandswet, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2004, 62-63. 36 R. HOOP, Arbeidsplicht en burgerschap: een politiek-filosofische analyse van de reïntegratieverplichting in de Nederlandse bijstandswet, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2004, 51. 37 F. VANDENBROUCKE, Op zoek naar een redelijke utopie: de actieve welvaartsstaat in perspectief, Leuven, Garant, 2000, 152. 38 G. VAN MENXEL, en L. NOTREDAME, “Het bestaansminimum als instrument voor armoedebestrijding. Naar een nieuw maatschappelijk project voor de 21ste eeuw?” T.S.R.1999, 474. 39 C. DENEVE, “Van recht op arbeid naar recht op (nuttig) werk” in X. (ed.), Liber Amicorum Roger Blanpain, Brugge, die keure, 1998, 192. 40 Parl. St. Kamer doc 50, nr. 1603/001, 6.

250



1.2.3. De Europese werkgelegenheidsstrategie en de open methode van coördinatie41 De EWS werd ontwikkeld op de Top van Luxemburg van november 1997 en is gebaseerd op artikel 128 van het Verdrag van 25 maart 1957 tot oprichting van de Europese gemeenschap (B.S. 25 december 1957).42 Drie jaar later op de top van Lissabon van maart 2000 zag de OMC het levenslicht.43 Grosso modo komen beide methoden erop neer dat de lidstaten ertoe worden aangespoord een actief werkgelegenheidsbeleid te voeren en de sociale insluiting te bevorderen. Bedoeling is de werkgelegenheidsgraad op te trekken tot 70% tegen 201044 en van de Europese Unie de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken, die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang.45 Daarbij wordt vooral veel aandacht besteed aan beroepsopleiding, herscholing en de verhoging van de inzetbaarheid van nietactieven. De EWS en de OMC zijn er bijgevolg onder meer op gericht de stelsels van de sociale zekerheid meer activerend te maken.46 Vooral van belang voor de sociale zekerheid is de steeds weerkerende aanbeveling om een beleid te voeren dat is gericht op het “lonend maken van werk”.47 Door het wegwerken van werkloosheidsvallen, armoedevallen en productiviteitsvallen moeten mensen worden aangespoord om sneller ge(her)integreerd te worden in het sociale leven in het algemeen en op de arbeidsmarkt in het bijzonder. Ook moeten de lidstaten in passende prikkels voorzien om het actief zoeken naar werk te stimuleren en dit eventueel door de voorwaarden voor het in aanmerking komen voor uitkeringen aan te passen.48 Ook hieruit blijkt de groeiende overtuiging dat de sociale zekerheid niet enkel moet gericht zijn op het verschaffen van een uitkering, maar dat zij dient te streven naar integratie op de arbeidsmarkt. De middelen die zij daarbij dient te 41

Hierna afgekort als respectievelijk EWS en OMC. Hierna afgekort als EG-Verdrag 43 F. VANDENBROUCKE, “De EU en sociale bescherming: voorstellen voor de Europese conventie”, B.T.S.Z. 2002, 836. 44 http://europa.eu/int/comm/employment.social/employment_strategy/index_eu.htm 45 Zie bv. overweging nr. 3 van Besluit van de Raad nr. 2003/578/EG, 22 juli 2003 betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, P.B. L. 5 augustus 2003, afl. 197, 13. 46 K. GOUDSWAARD, “Sociale zekerheid in de 21e eeuw: een economisch perspectief” in S. KLOSSE, (ed.), Sociale zekerheid: een ander gezichtspunt. Toekomstperspectief vanuit vier disciplines, Brussel, die keure, 2000, 165. 47 Besluit van de Raad nr. 2003/578/EG, 22 juli 2003 betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, P.B. L. 5 augustus 2003, afl. 197, 20; Aanbeveling van de Raad nr. 2004/741/EG, 14 oktober 2004 over de uitvoering van het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, P.B. L. 29 oktober 2004, afl. 326, 49. 48 Aanbeveling van de Raad nr. 2004/741/EG, 14 oktober 2004 over de uitvoering van het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, P.B. L. 29 oktober 2004, afl. 326, 50. 42


251

PIETER SICHIEN

hanteren zijn, onder andere, lastenverlaging en loonsubsidie, vooral dan voor de laagst geschoolde arbeiders. Voor deze groep is de overgang van een uitkeringssituatie naar betaalde arbeid op de arbeidsmarkt immers niet erg aantrekkelijk, omdat datgene dat kan verdiend worden op die arbeidsmarkt niet altijd significant hoger ligt dan de uitkering die zij genieten. Bovendien is de loonkost voor deze groep te hoog in verhouding tot hun productiviteit, waardoor ook werkgevers geremd zijn ze in dienst te nemen.49 De activeringstendens waar de Europese Unie op aanstuurt maakt deel uit van een ruimere macro- economische politiek. Centrale doelstelling hier is de schepping van een zeer gunstig ondernemingsklimaat en een tewerkstellingsgroei, door (her)opleiding, het promoten van flexibiliteit en het verlagen van de arbeidskost.50

1.3. DE WELVAARTSSTAAT IS DOOD, LANG LEVE DE ACTIEVE WELVAARTSSTAAT! De actieve welvaartsstaat is de staatsvorm die aan al deze verschillende aspiraties tegemoet komt. In België vond het begrip ingang op het eind van de vorige eeuw. Enerzijds is zij gericht op de vermindering van de afhankelijkheidscultuur, anderzijds op het bevorderen van de sociale participatie en als beiden gerealiseerd worden door inschakeling op de arbeidsmarkt, kan ook een financieel evenwichtige sociaalzekerheidsstelsel worden behouden. De verantwoordelijkheid van zowel burger als overheid wordt daarbij benadrukt. De overheid dient ervoor te zorgen dat, door het voeren van een actieve werkgelegenheidspolitiek en het aanbieden van passende opleidingen, eenieder daartoe in staat ook effectief een activiteit kan verrichten. De burger van zijn kant dient te worden gesanctioneerd indien hij de hem geboden kansen weigert.51 Dit alles gaat gepaard met een sterk vertrouwen in de welvaartscreërende kracht van een concurrentiële vrije markteconomie.52 De eerste maatregelen ter bestrijding van werkloosheid werden evenwel reeds in de jaren tachtig ontwikkeld. Ook nu geldt dat wanneer een geheel van maatregelen wordt ontwikkeld, die aan een bepaald probleem of problemen 49 B. CANTILLON, “De sociale minima in de actieve welvaartsstaat. Over de eerste en tweede orde doelstelling van de sociale zekerheid” in J. VRANKEN, D. GELDOF, G. VAN MENXEL en J. VAN OUYTSEL, (eds.), Armoede en sociale uitsluiting, Jaarboek 2001, Leuven/Leusden, Uitgeverij Acco, 345. 50 T. SEYNAEVE, K. HERMANS, A. DECLERQ, en F. LAMMERTYN, Aan de rand van de actieve welvaartsstaat: een socio-biografisch onderzoek naar jongeren en OCMW-hulpverlening, in “Reeks: Actuele problemen met betrekking tot de sociale cohesie, Academia Press, 2004, 51 B. CANTILLON, “de myopie van de derde weg”,in C. DEHULLU, en F. NAERT, (eds.), Op zoek naar de derde weg, Roeselare, Roularta books, 2000, 68; zie ook: H. DELEECK, De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken, Leuven, Uitgeverij Acco, 2001, 93-100. 52 H. MATTHIJS, F. NAERT, J. VUCHELEN, Handboek openbare financiën, Antwerpen, Intersentia, 2001, 456.

252



dienen te verhelpen en die diverse ideologische strekkingen verzoenen, zij, wanneer zij positief geëvalueerd worden, opgenomen worden in een, als algemeen geldend, voorgesteld discours dat dan de basis vormt voor wat plots een “dominante beleidstrend” blijkt te zijn.53 Dit geldt ook voor de actieve welvaartsstaat en de rol die de sociale zekerheid daarin speelt. Maatregelen in de sociale zekerheid ter bestrijding van de werkloosheid, zoals de bijdrageverminderingen, de PWA-cheque, de activering van de uitkering, bestonden al langer54, het belang dat eraan wordt gehecht is echter in die mate gewijzigd dat zij zijn verworden tot een nieuwe functie van de sociale zekerheid: de activeringsfunctie.

2. DE ACTIVERINGSFUNCTIE GECONCRETISEERD Om iemand aan te sporen opnieuw aan het werk te gaan kan men gebruik maken van twee soorten maatregelen: men maakt het werk zelf aantrekkelijker, de wortel, of men bestraft de foutieve gedraging van de werkloze, de stok.55 Ik zou de “activeringsfunctie van de sociale zekerheid” daarom willen omschrijven als een geheel van positieve en negatieve incentives die de overschakeling van een passieve uitkeringssituatie naar een actieve participatie aan de arbeidsmarkt helpen te bevorderen.56 Achtereenvolgens worden besproken: de sanctionering, de contractualisering, de verlaging van de socialezekerheidsbijdragen, de activering van de uitkering en de PWA- cheque. Al deze maatregelen in detail bespreken is onmogelijk in het kader van deze paper, daarom is het de bedoeling een kort overzicht te geven van de bestaande maatregelen en waar nodig zullen een aantal kritische bedenkingen geplaatst worden.

53

G. VAN MENXEL, en L. NOTREDAME, “Het bestaansminimum als instrument voor armoedebestrijding. Naar een nieuw maatschappelijk project voor de 21ste eeuw?” T.S.R.1999, 469. 54 Voor een overzicht zie: J. VAN LANGENDONCK, en J. PUT, Handboek socialezekerheidsrecht, Antwerpen-Groningen-Oxford, Intersentia, 2002, 878p. 55 H. DELEECK, De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken, Leuven, Uitgeverij Acco, 2001, 95; B. CONTER, en M. ZACHARY, “Buurtdiensten: de werklozen activeren of de vraag ondersteunen?”, B.T.S.Z. 2002, 775; J. THEEUWES, “Vraagtekens bij arbeidsmarktbeleid”, E.S.T 2003, 115; K. DE LOOSE, “Passend werk versus actieve welvaartsstaat: analyse van de regelgeving en de rechtspraak 1970-2003” B.T.S.Z. 2004, 180. 56 Zie ook: F. LAMMERTYN, “De activerende verzorgingsstaat; Sociaal integratiecontract en O.C.M.W.”, O.C.M.W.-Visies, 1996, 67; P. VAN AERSCHOT, “Activation Policies and Legal Safeguards: The Case of Finland” in D. PIETERS, (ed.), Confidence and Changes: Managing Social Protection in the New Millenium, Great Britain, Kluwer Law International, 2001, 27; E. EICHENHOFFER, “State, equality or freedom: what is the appropriate justification for social policy of tomorrow? In X. (ed.), Sociale bescherming op nieuwe paden: Liber Memorialis Béatrice Van Buggenhout, Universitaire Pers Leuven, 2003, 664. Jura Falconis Jg. 42, 2005-2006, nummer 2

253

PIETER SICHIEN

2.1. SANCTIONERING Sanctionering is ongetwijfeld het oudste en meest gekende middel om iemand aan te sporen zich te integreren op de arbeidsmarkt. Hiervan vinden we zowel in het Werkloosheidsbesluit57 als in de RMI- wet voorbeelden terug. In het werkloosheidsbesluit worden zowel de werkloosheid wegens omstandigheden afhankelijk van de wil van de werknemer58 als de onbeschikbaarheid voor de arbeidsmarkt59 gesanctioneerd met een uitsluiting van het genot van werkloosheidsuitkeringen.60 Door de RMI-wet wordt van de aanvrager geëist dat hij werkbereid is en blijft.61 Voldoet hij niet aan deze toekenningsvoorwaarde, dan wordt hem het recht op maatschappelijke integratie ontzegd.62 Bovendien kan, wanneer de betrokkene de verplichtingen van het contract betreffende een geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie niet naleeft, de uitbetaling van het leefloon worden geschorst.63 Vreemd genoeg voorziet de wetgever niet in een schorsing wanneer de betrokkene weigert de overeenkomst aan te gaan.64

2.2. CONTRACTUALISERING Contractualisering, eveneens een activeringsmaatregel, resulteert in maatwerk, een essentieel onderdeel van de actieve welvaartsstaat.65 Door het maken van afspraken tussen de instellingen van de sociale zekerheid en de uitkeringsgerechtigde beoogt men niet alleen de beschikbare middelen 57 K.B. 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S.31december 1991, err. B.S. 13 maart 1992. 58 Art. 51 Werkloosheidsbesluit. 59 Art. 56 Werkloosheidsbesluit. 60 Art. 52-54 en 57 Werkloosheidsbesluit. 61 Art. 3, 5° wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie, B.S. 31 juli 2002. 62 De uitsluiting van het genot van werkloosheidsuitkeringen wegens onbeschikbaarheid in het werkloosheidsbesluit en het niet toekennen van een leefloon wegens het niet voldoen aan de werkbereidheidsvereiste in de RMI-wet zijn strikt juridisch genomen het gevolg van het niet voldoen aan de toekenningsvoorwaarden. Ze worden hier toch aangehaald in het kader van de sanctionering omdat zij erop gericht zijn de integratie van de werkloze op de arbeidsmarkt te bewerkstelligen door financiële consequenties te verbinden aan het feit dat de betrokkene onvoldoende bereidheid tot herintegratie toont, dus aan persoonlijk foutief gedrag. Zie in dezelfde zin: J., PUT, “Werkloosheid: rechtspraak” in D. SIMOENS en J. PUT (eds.), Onwikkelingen van de sociale zekerheid 1996-2001: wetgeving-rechtspraak, Brugge, die keure, 2001, 977-978. 63 Art. 30 § 2 wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie, B.S. 31 juli 2002. 64 D. PIETERS, “Werkbereidheid of loonbereidheid?”, T.S.R. 2002, 343. 65 F. VANDENBROUCKE, Op zoek naar een redelijke utopie: de actieve welvaartsstaat in perspectief, Leuven, Garant, 2000, 153; A. VAN LOOVEREN, “Sociale grondrechten en minimarechten” in R. JANVIER, A. VAN REGENMORTEL en V. VERVLIET (eds.), Actuele problemen van het socialezekerheidsrecht, Brussel, die keure, 2003, 287.

254



efficiënter te besteden. Het sluiten van een overeenkomst, veeleer dan abstracte en op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijnde regelingen, zou er ook voor zorgen dat de verplichtingen die de werkloze of de leefloner worden opgelegd makkelijker worden aanvaard waardoor deze zijn verplichtingen dus meer gemotiveerd naleeft daar zij beter aangepast zijn aan zijn individuele situatie.66 Van deze contractualisering vinden we zowel in het Werkloosheidsbesluit als in de wet betreffende het recht op maatschappelijke integratie een voorbeeld terug. 2.2.1. Het werkloosheidsbesluit67 Door het K.B. van 4 juli 200468 werden, naast de wijziging van artikel 58, negen nieuwe artikels in het werkloosheidsbesluit ingelast. Voortaan moeten volledig werklozen, naast de reeds vroeger bestaande verplichting om zich in te schrijven als werkzoekende en dat ook te blijven, actief zoeken naar werk.69 Om er zich van te vergewissen dat deze verplichting ook effectief wordt nageleefd werd in de artikelen 59 bis tot 59 decies een volledige procedure uitgewerkt. De opvolgingsprocedure is op 1 juli 2004 in werking getreden voor werklozen jonger dan 30 jaar. Voor de werklozen jonger dan 40 jaar en de werklozen jonger dan 50 jaar wordt het systeem pas later van toepassing.70 Wanneer de werkloze jonger is dan 25 jaar en ten minste 15 maanden werkloos is of ouder is dan 25 en ten minste 21 maanden werkloos is, dan wordt hij door de R.V.A. uitgenodigd voor een persoonlijk gesprek. Enkele maanden voor dit eerste gesprek stuurt de R.V.A. hem een aanmaning die hem herinnert aan zijn plicht om actief te zoeken naar werk. Dit gesprek moet de R.V.A. toelaten de inspanningen te evalueren van de betrokkene. Als de inspanningen voldoende worden geacht, wordt het dossier geklasseerd en wordt de uitkeringsgerechtigde 16 maanden later opnieuw uitgenodigd voor een eerste gesprek. De procedure wordt dan van meet af aan hervat. Concludeert men dat deze inspanningen onvoldoende zijn, dan wordt er een actieplan opgesteld dat wordt opgenomen in een schriftelijke overeenkomst. Na ten vroegste vier 66 D. CUYPERS, en B. DE VOS, “De menselijke waardigheid en de arbeidsgerechten”, T.S.R. 1999, 513; B. GRAULICH en P. PALSTERMAN, “Le <>” Chr. D.S. 2004, 495. 67 Zie hierover: B. GRAULICH en P. PALSTERMAN, “Le <>” Chr. D.S. 2004, 495 ; Hoge Raad voor de werkgelegenheid : verslag 2005: http://www.meta.fgov.be/pa/paa/framesetnld00.htm 68 K.B. 4 juli 2004 houdende de wijziging van de werkloosheidsreglementering ten aanzien van volledig werklozen die actief moeten zoeken naar werk, B.S. 9 juli 2004. 69 Art. 58 Werkloosheidsbesluit. 70 Art. 10 K.B. 4 juli 2004 houdende de wijziging van de werkloosheidsreglementering ten aanzien van volledig werklozen die actief moeten zoeken naar werk, B.S. 9 juli 2004.


255

PIETER SICHIEN

maanden wordt de betrokkene opnieuw uitgenodigd voor een gesprek om de inspanningen te evalueren. Bij een positieve evaluatie wordt hij later opnieuw uitgenodigd voor een eerste gesprek, is de evaluatie negatief wordt een nieuwe overeenkomst opgesteld. Dit proces kan zich nog een derde keer herhalen. Bij niet naleving krijgt de werkloze een sanctie opgelegd, bestaande uit een uitsluiting of een schorsing van de uitkering. 2.2.2. De RMI- wet Overeenkomstig artikel 2 van de RMI-wet heeft elke persoon recht op maatschappelijke integratie door tewerkstelling en/of een leefloon die al dan niet gepaard gaan met een geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie. Dit integratieproject is verplicht in vier gevallen, namelijk wanneer de aanvrager een student is, wanneer het binnen een bepaalde tijd leidt tot een arbeidsovereenkomst, of wanneer het OCMW of de aanvrager daartoe het initiatief neemt.71 Wanneer één van de partijen zulks wenst moet dit project in een schriftelijke overeenkomst worden opgenomen.72 2.2.3. Kritische bemerking73 Contractualisering is geen nieuwe tendens. Sinds de wet van 12 januari 1993 houdende een urgentieprogramma voor een meer solidaire samenleving (B.S. 4 februari 1993) werd in de mogelijkheid voorzien om een contract houdende een geïndividualiseerd project voor sociale integratie te sluiten. Toch worden nog steeds grote vraagtekens gesteld bij deze nieuwe evolutie en deze zijn niet 71 Art. 11 § 1 en 2 wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie, B.S. 31 juli 2002. 72 D. SIMOENS, OCMW Dienstverlening: praktische handleiding voor een juridisch correcte individuele dienstverlening, Brugge, die keure, 2003, 98. 73 Zie hierover: D. CUYPERS, en B. DE VOS, “De menselijke waardigheid en de arbeidsgerechten”, T.S.R. 1999, 513-514; P. VAN AERSCHOT, “Activation Policies and Legal Safeguards: The Case of Finland” in D. PIETERS (ed.), Confidence and Changes: Managing Social Protection in the New Millenium, Great Britain, Kluwer Law International, 2001, 39-40; P. DE KEYSER, “La nouvelle loi concernant le droit à l’integration sociale. De l’etat-providence à l’etat social actif : un progrès ou une régression ? ” Jour. Proc. 2002, 7-9; J., PUT, “Van aanvraag tot beroep in de wet maatschappelijke integratie: een versterking van de rechtspositie van de gerechtigden?” T.S.R. 2002, 363-366; M. BODART, “La nouvelle loi et les politiques d’accès a l’emploi” in M. BODART (ed.) Vers le droit à l’ integration sociale, Brussel, la charte, 2002, 179181; O. MORENO, “Du minimex au droit à l’intégration sociale: quelques droits fondamentaux en quête d’effectivité” in M. BODART (ed.) Vers le droit à l’ integration sociale, Brussel, la charte, 2002, 132-141; D. SIMOENS, “Wet maatschappelijke integratie: andere samenleving, andere rechtspraak?” T.S.R.2003, 166-167; D. SIMOENS, OCMW Dienstverlening: praktische handleiding voor een juridisch correcte individuele dienstverlening, Brugge, die keure, 2003, 107110; A. VAN LOOVEREN “Sociale grondrechten en minimarechten” in R. JANVIER, A. VAN REGENMORTEL, en V. VERVLIET (eds.), Actuele problemen van het socialezekerheidsrecht, Brussel, die keure, 2003, 292-295.

256



afgenomen sinds de vervanging van de bestaansminimumwet door de RMIwet. Hoewel het geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie in artikel 2, lid 1 en 6 § 2 wordt voorgesteld als een prestatie, doet artikel 11 vermoeden dat het een voorwaarde is voor de toekenning en het behoud van het recht op maatschappelijke integratie. Volgens de Raad van State moet deze laatste visie worden weerhouden.74 Over dit project moet onderhandeld worden en het moet uitgaan van de verwachtingen, de vaardigheden, de bekwaamheden en de behoeften van de betrokken persoon en van de mogelijkheden van het OCMW. Van een werkelijke overeenkomst kan hier evenwel geen sprake zijn. Het betreft hier eerder het formaliseren van een aantal verplichtingen die in de wet zelf niet konden worden opgenomen gezien de noodzaak tot individualisering. Dat blijkt onder meer uit het feit dat het sluiten van een contract of het aangaan van een project in bepaalde gevallen verplicht is, wat onverenigbaar is met de vrijheid van contracteren. Volgens bepaalde auteurs zou die verplichting zelfs kunnen worden gekwalificeerd als een vorm van dwang. De persoon die aanspraak maakt op een leefloon bevind zich immers niet in de meest benijdenswaardige situatie. Bij het al dan niet aangaan van een dergelijk project heeft hij dus de keuze tussen toestemmen en het leefloon ontvangen enerzijds en het weigeren een project aan te gaan en zo het gevaar lopen geen leven te kunnen lijden in overeenstemming met de menselijke waardigheid anderzijds. Daarom kan men zich ook de vraag stellen of hier werkelijk ruimte is voor onderhandelingen. Bovendien wordt die onderhandelingsmarge in het K.B. houdende het algemeen reglement betreffende het recht op maatschappelijke integratie (B.S. 31 juli 2002) verder beknot. Niet alleen doordat het K.B. bepaalt in welke verplichtingen het contract moet voorzien75, maar ook doordat de maatschappelijk werker bij de totstandkoming van het contract gebruik dient te maken van een kaderovereenkomst opgesteld door de raad voor maatschappelijk welzijn.76 Vervolgens is er ook sprake van een fundamentele ongelijkheid tussen de partijen. Dit op zich staat de totstandkoming van een overeenkomst niet in de weg maar beknot wel opnieuw de onderhandelingsruimte voor een project dat zoals gesteld dient uit te gaan van de verwachtingen, de vaardigheden, de bekwaamheden en de behoeften van de betrokken persoon. Daarenboven is het OCMW in deze overeenkomst tegelijk rechter en partij, wat mijns inziens het meest fundamentele bezwaar is. Een persoon die in zo’n penibele situatie is verzeild 74

Parl. St. Kamer doc 50, nr. 1603/001, 73. Zie bv: art. 21 K.B. houdende het algemeen reglement betreffende het recht op maatschappelijke integratie, B.S. 31 juli 2002. 76 Art. 10 K.B. houdende het algemeen reglement betreffende het recht op maatschappelijke integratie, B.S. 31 juli 2002. 75


257

PIETER SICHIEN

geraakt dient te onderhandelen met een tegenpartij in het voortdurende besef dat die tegenpartij bij machte is hem datgene waarop hij aanspraak maakt te ontzeggen. De bedoeling van het project is duidelijk: men wenst vooral de persoon die aanspraak maakt op leefloon voor zijn verantwoordelijkheid te stellen. Hij of zij wordt geresponsabliliseerd. De term leefloon is daar trouwens een uitdrukking van: in ruil voor zijn bereidheid tot maatschappelijke integratie ontvangt hij/zij een loon. Daardoor dreigt activering te verglijden in het individuele schuldmodel dat ervan uitgaat dat een arme verantwoordelijk is voor zijn arm zijn. Een aantal bedenkingen gaan zeker ook op voor de nieuwe procedure, ingelast in het werkloosheidsbesluit. Ook hier is geen vrijheid van contracteren en ook hier is de mede contractant tegelijk rechter en partij. Ten aanzien van de nieuwe procedure die ingelast werd in het werkloosheidsbesluit kan tenslotte, en misschien met nog meer geldingskracht dan toen, gesteld worden dat de R.V.A. als federale instelling, in hoofdzaak belast met de uitbetaling van de werkloosheidsuitkeringen, opnieuw en steeds meer wordt ingeschakeld in het tewerkstellingsbeleid een bevoegdheid die thans noch steeds de gewesten toebehoort.77

2.3. DE VERMINDERING VAN DE BIJDRAGEN Voor de vermindering van de sociale bijdragen moet een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de vermindering van de werkgeversbijdragen en anderzijds de vermindering van de werknemersbijdragen. De vermindering van werkgeversbijdragen is een maatregel die de vraagzijde van de arbeidsmarkt hoopt te stimuleren om productiviteitsvallen weg te werken. De vermindering van de werknemersbijdragen richt zich dan weer op de aanbodzijde van de arbeidsmarkt en beoogt werkloosheidsvallen78 weg te werken.79 2.3.1. De vermindering van de werkgeversbijdragen Voor de programmawet I van 24 december 2002 (B.S. 31 december 2002) bestonden er niet minder dan 27 tewerkstellingsmaatregelen. Door hoofdstuk 7 van titel IV worden deze maatregelen geharmoniseerd, vereenvoudigd en

77

P. PALSTERMAN, “De rechtspraak van het Arbitragehof en het non- discriminatiebeginsel in de werkloosheidsverzekering” in R. JANVIER, A. VAN REGENMORTEL en V. VERVLIET (eds.), Het Arbitragehof en de sociale zekerheid, Brugge, die keure, 2003, 192. 78 Parl. St. Kamer doc. 50, nr. 0256/001, 3. 79 I. NICAISE, De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur, Antwerpen, Standaard Uitgeverij nv., 2001, 7.

258



gecoördineerd.80 Deze wet wordt uitgevoerd door het K.B. van 16 mei 2003 (B.S. 6 juni 2003). Vanaf 1 januari 2004 onderscheiden we twee categorieën van forfaitaire bijdrageverminderingen: de structurele vermindering en de doelgroepverminderingen.81 Daarnaast blijven nog een aantal specifieke verminderingen bestaan die niet konden worden ingepast in de nieuwe regeling, zoals bijvoorbeeld de verminderingen die de OCMW’s genieten bij tewerkstelling in het kader van art. 60 § 7 van de OCMW-wet. Ook de Sociale Maribel blijft van kracht.82 Alle werkgevers die werknemers tewerkstellen die onderworpen zijn aan het geheel der regelingen van de sociale zekerheid kunnen per kwartaal voor elk van deze werknemers een structurele vermindering genieten.83 Om het eigenlijke bedrag van de vermindering te bepalen worden de werknemers in drie categorieën ingedeeld.84 Naast de structurele verminderingen maken werkgevers aanspraak op een trimestriële vermindering wanneer de werknemer ressorteert onder één van de zes doelgroepen die in de programmawet worden onderscheiden.85 Het betreft de vermindering voor oudere werknemers, langdurig werkzoekenden, jonge werknemers, eerste aanwervingen, collectieve arbeidsduurverminderingen en vierdagenweek en tenslotte de herstructureringen.86 De structurele vermindering en de doelgroepverminderingen zijn cumuleerbaar. Maar de werkgever kan slechts één enkel doelgroepvermindering genieten per tewerkstelling van een werknemer. De structurele en de doelgroepvermindering zijn voor een bepaalde tewerkstelling, behalve voor wat betreft de Sociale Maribel, evenmin met een specifieke vermindering te cumuleren.87 2.3.2. De vermindering van de werknemersbijdragen Door de wet van 20 december 1999 werd de vermindering van de persoonlijke bijdrage voor werknemers met lage lonen ingevoerd, de zogenaamde werkbonus.88 Anders dan de vorige maatregel beoogt deze effectief een

80

Parl. St. Kamer doc. 50, nr. 2124/001, 167. Art. 325 programmawet 24 december 2002, B.S. 31 december 2002. 82 Voor een overzicht: M. BODART, en F. PIRARD, Federale tewerkstellingssteun vanaf 2004, Mechelen, Kluwer, 2004, 13 en 29-37. 83 Art. 329 programmawet 24 december 2002, B.S. 31 december 2002. 84 Art. 330 programmawet 24 december 2002, B.S. 31 december 2002. 85 Art. 335 programmawet 24 december 2002, B.S. 31 december 2002. 86 Zie hierover: M. BODART, en F. PIRARD, Federale tewerkstellingssteun vanaf 2004, Mechelen, Kluwer, 2004, 275p; J. PUT, Praktijkboek sociale zekerheid: voor de onderneming en de sociale adviseur, Mechelen, Kluwer, 2004, 1022p. 87 Art. 325 programmawet 24 december 2002, B.S. 31 december 2002. 88 Wet van 20 december 1999 tot toekenning van een werkbonus onder de vorm van een vermindering van de persoonlijke bijdragen van sociale zekerheid aan werknemers met lage lonen 81


259

PIETER SICHIEN

verhoging van het loon van de werknemer. Deze wet wordt uitgevoerd door het K.B. van 17 januari 2000.89 Ze geldt voor werknemers die zijn onderworpen aan de socialezekerheidsregelingen voor geneeskundige verzorgingen en uitkeringen, pensioenen en werkloosheid. Zij genieten een maandelijkse vermindering van hun persoonlijke bijdragen. De werknemers worden onderverdeeld in twee categorieën. De eerste categorie betreft de voltijdse werknemers met volledige prestaties, de tweede categorie betreft voltijdse werknemers met onvolledige prestaties, deeltijdse werknemers, werknemers aan wie het loon wordt betaald volgens een andere periodiciteit dan een maandelijkse en werknemers met opeenvolgende overeenkomsten binnen een tijdspanne van een maand. Voor deze laatsten wordt de vermindering proportioneel toegepast. Om in aanmerking te komen voor de forfaitaire vermindering mag het loon van de werknemer een bepaald bedrag niet overschrijden.90 2.3.3. Kritische bemerking Een gevolg van deze bijdragevermindering zou zijn dat hierdoor afbreuk wordt gedaan aan een van de basisprincipes van onze sociale zekerheid, namelijk het verzekeringsprincipe dat inhoudt dat tegen betaling van bijdragen, voor bepaalde sociale risico’s, een dekking wordt geboden die min of meer in verhouding is met de omvang van die bijdragen.91 De staat moet er immers niet voor zorgen dat mensen met hogere lonen ook hogere uitkeringen krijgen, maar hebben zij hogere bijdragen betaald, dan verdienen zij ook een hogere uitkering.92 REYNDERS gaat hier evenwel voorbij aan een ander belangrijk principe dat aan de basis ligt van het socialezekerheidsrecht, namelijk het solidartiteitsprincipe.93 Een verzekering is inderdaad een overeenkomst waarbij tegen betaling van een premie dekking wordt geboden tegen een bepaald risico, maar de verzekering waarvan het socialezekerheidsrecht zich bedient onderscheidt zich daarvan omdat het een sociale verzekering is. Sociaal onder andere omdat zij ook minder goed verzekerbare risico’s dekken, omdat ook en aan sommige werknemers die het slachtoffer waren van een herstructurering, B.S. 26 januari 2000. 89 K.B. 17 januari 2000 tot uitvoering van artikel 2 van de wet van 20 december 1999 tot toekenning van een werkbonus onder de vorm van een vermindering van de persoonlijke bijdragen van sociale zekerheid aan werknemers met lage lonen en aan sommige werknemers die het slachtoffer waren van een herstructurering, B.S. 28 januari 2000. 90 Art. 2 Wet van 20 december 1999 tot toekenning van een werkbonus onder de vorm van een vermindering van de persoonlijke bijdragen van sociale zekerheid aan werknemers met lage lonen en aan sommige werknemers die het slachtoffer waren van een herstructurering, B.S. 26 januari 2000; J. PUT, Praktijkboek sociale zekerheid: voor de onderneming en de sociale adviseur, Mechelen, Kluwer, 2004, 155-157. 91 W. REYNDERS, “Sociale bijdragen en tewerkstelling”, T.S.R. 1989, 162. 92 W. REYNDERS, “Sociale bijdragen en tewerkstelling”, T.S.R. 1989, 162; in dezelfde zin: J. VAN LANGENDONCK, “ Het doel van de sociale zekerheid” in X. (ed.), Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 55. 93 Zie: W. VAN EECKHOUTTE, Sociaal Compendium Socialezekerheidsrecht, Mechelen, Kluwer, 2004-2005, 17.

260



personen die minder kans maken getroffen te worden door een sociaal risico een bijdrage dienen te betalen, en omdat zij personen die minder of niet hebben bijgedragen in bepaalde gevallen een uitkering toekennen.94 Bovendien wordt sinds lang aanvaard dat het betalen van bijdragen niet de juridische grondslag is van het recht op prestaties, deze vloeien voort uit de wet.95 Een ander gevolg van de diverse bijdrageverminderingen dat werd gesignaleerd, is dat men het budgettair probleem96 enkel naar de toekomst verschuift, gezien een gedeelte van de socialezekerheidsbijdragen niet werden betaald om later in een vervangingsinkomen te voorzien. Daarom dienen nu reeds de nodige reserves te worden aangelegd.97 De middelen om een dergelijke reserve aan te leggen zijn er alvast. Wanneer een vermindering van de bijdragen resulteert in een daadwerkelijke tewerkstelling dan moet geen uitkering, meer worden betaald. Bovendien resulteert een tewerkstelling in extra fiscale en parafiscale ontvangsten.98 Deze laatsten worden weliswaar verminderd, maar het betreft slechts een gedeeltelijke vermindering. Bovendien wordt aan de werknemersbijdragen, behalve dan voor de echt lage lonen, niet geraakt. Door een gedeelte van die uitkering, die men niet meer moet betalen, en een gedeelte van de fiscale en parafiscale ontvangsten te reserveren voor een later vervangingsinkomen kan men dus in de nodige fondsen voorzien.

2.4. DE ACTIVERING VAN DE UITKERINGEN 2.4.1. Algemeen De activering van de werkloosheidsuitkering vindt haar grondslag in artikel 7 m van de besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders (B.S. 30 december 1944), ingevoegd bij K.B. 14 november 1996, genomen ter uitvoering van artikel 33, 2° van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenstelsels (B.S. 1 augustus 1996).99 94

G. VAN LIMBERGHEN, en E. VERHEYDEN, Ambtenaar, werknemer of zelfstandige in het socialezekerheidsrecht: vergelijkende studie van de socialeverzekeringssystemen voor ambtenaren, werknemers en zelfstandigen, Brugge, die keure, 2004, 1; W. VAN EECKHOUTTE, Sociaal Compendium Socialezekerheidsrecht, Mechelen, Kluwer, 2004-2005, 17. 95 J. VAN LANGENDONCK, en J. PUT, Handboek socialezekerheidsrecht, AntwerpenGroningen-Oxford, Intersentia, 2002, 13. 96 Via bijdrageverlaging wil men de tewerkstelling aanzwengelen om zodoende de sociale zekerheid betaalbaar te houden. 97 B. ELIAS, A. TERMOT, W. VAN EECKHOUTTE, e.a., “Het Belgisch tewerkstellingsbeleid inzake bijdrageverminderingen, herverdeling en creatie van arbeid: een juridische analyse”, B.T.S.Z. 2000, 625. 98 I. NICAISE, “Van werkloosheidsverzekering naar werkverdelingsverzekering” in J. VAN LANGENDONCK (ed), Liber Amicorum Roger Dillemans: Deel II. Socialezekerheidsrecht, E.Story-Scientia, 1997, 239. 99 J. HUYS, “Activering van werkloosheidsuitkeringen en de arbeidsongevallenverzekering” Or. 1998, 202. Jura Falconis Jg. 42, 2005-2006, nummer 2

261

PIETER SICHIEN

Overeenkomstig deze bepaling heeft de R.V.A. onder meer tot taak de uitbetaling te verzekeren van een uitkering voor bepaalde categorieën van werklozen die tewerkgesteld zijn in een inschakelingsproject met het oog op de bevordering van hun integratie op de arbeidsmarkt. De uitkeringen worden, behalve voor bepaalde gevallen in de werkloosheidsverzekering, voor de toepassing van de fiscale en sociale wetten als loon beschouwd, tenzij de Koning hierop een uitzondering maakt.100 De activering van de uitkering is één van de belangrijkste vernieuwingen waarvan in diverse “alternatieve werkgelegenheidsprojecten” gebruik wordt gemaakt. Volgens MAGERMAN spreekt men van alternatieve werkgelegenheidsprojecten, “wanneer de beoogde tewerkstelling niet spontaan tot stand kan komen in de vrije arbeidsmarkt, maar door de overheid op begeleide wijze gecreëerd wordt. In die omstandigheden worden alle elementen van de tewerkstelling bijgestuurd.”101 “Zij zijn gericht op specifieke doelgroepen van werknemers, voorbehouden aan werkgeverscategorieën die aan vooraf bepaalde voorwaarden voldoen, waarbij de prestaties van de werknemers zich in bijzondere niches van het economisch gebeuren situeren, daar zelfs buiten vallen, of zelfs geen arbeid zijn in die zin dat zij niet resulteren in een bijkomende toegevoegde waarde in een economisch proces. Daarbij wordt de kost voor de werkgever van de verrichte prestaties gesubsidieerd of ondersteund, wordt door de overheid een strikte controle uitgevoerd en zijn de projecten beperkt in de tijd”, aldus nog steeds MAGERMAN.102 De activering van de uitkering, ook loonsubsidie genoemd103, kan dan worden omschreven als het omzetten van een passieve uitkering in een actieve uitkering.104 Actief omdat de uitkering, gedurende bepaalde tijd, behouden blijft tijdens een tewerkstelling in een tewerkstellingsmaatregel zodat de uitkering door de werkgever enkel nog moet worden aangevuld tot de som van deze uitkering en de door de werkgever daadwerkelijk gedragen kost, gelijk is aan het contractueel overeengekomen loon. 100

Art.7 § 1bis besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders, B.S. 30 december 1944; J. VAN LANGENDONCK en J. PUT, Handboek socialezekerheidsrecht, Antwerpen-Groningen-Oxford, Intersentia, 2002, 623. 101 K. MAGERMAN, “Vergelijkende analyse van de werknemersdoelgroepen van de diverse alternatieve werkgelegenheidsprojecten” in R. JANVIER, VAN LOOVEREN, A. VAN REGENMORTEL, en V. VERVLIET (eds.), Toepassingingsgebied van de R.S.Z.-wet, Brugge, die keure, 1999, 17. 102 K.,MAGERMAN, “Vergelijkende analyse van de werknemersdoelgroepen van de diverse alternatieve werkgelegenheidsprojecten” in R. JANVIER, A.VAN LOOVEREN, VAN REGENMORTEL en V. VERVLIET, (eds.), Toepassingingsgebied van de R.S.Z.-wet, Brugge, die keure, 1999, 17. 103 J. PUT, Praktijkboek sociale zekerheid: voor de onderneming en de sociale adviseur, Mechelen, Kluwer, 2004, 509. 104 B. CONTER, en M. ZACHARY, “Buurtdiensten: de werklozen activeren of de vraag ondersteunen?”, B.T.S.Z. 2002, 740.

262



De drie belangrijkste tewerkstellingsmaatregelen die gepaard gaan met een activering van de uitkering zijn de doorstromingsprogramma’s waarvoor een integratie-uitkering wordt toegekend, ACTIVA waarvoor een werkuitkering wordt toegekend, en de SINE (Sociale Inschakelingseconomie) waarvoor een herinschakelingsuitkering wordt toegekend. Het toekennen van een loonsubsidie is steeds beperkt in de tijd. Al deze maatregelen richten zich tot hetzij langdurige of zeer moeilijk te plaatsen werklozen.105 Ook de wet betreffende het recht op maatschappelijke integratie voorziet in de mogelijkheid voor de OCMW’s om financieel tussen te komen in de kosten die verbonden zijn aan de inschakeling van de rechthebbende in het beroepsleven.106 Via drie K.B.’s van 11 juli 2002 (B.S. 31 juli 2002) werden de drie hier net opgesomde maatregelen ook van toepassing voor de gerechtigden op het leefloon.107 Voor de gerechtigden op het leefloon zijn deze tewerkstellingsmaatregelen als het ware een opstapje uit de sociale bijstand in het geheel van de sociale verzekeringen.108 Zo vallen zij bijvoorbeeld als werknemer onder het toepassingsgebied van de ziekteverzekering, en ressorteren zij onder de Kinderbijslagwet Werknemers.109 2.4.2. Kritische bemerking Vanuit economische hoek wordt er gewezen op de tekortkomingen van een dergelijke loonsubsidie. Door het toekennen van een loonsubsidie wenst men immers het verschil tussen de productiviteit van de werknemer en de door de werkgever vereiste productiviteit voor een bepaalde betrekking tijdelijk weg te werken in de hoop dat, door de hernieuwde inschakeling in het beroepsleven, het productiviteitsniveau van de uitkeringsgerechtigde stijgt en het door de werkgever vereiste niveau benadert. Moesten we nu precies kunnen nagaan hoeveel productiviteit een werknemer tekortschiet, dan zouden we een loonsubsidie kunnen toekennen die exact overeenstemt met dat tekort. Maar die precieze berekening maken kunnen we niet. Dit wordt het informatieprobleem genoemd. Daarom wordt in elk van de tewerkstellingsmaatregelen een voor iedereen nagenoeg gelijke subsidie toegekend, wat voor een jurist, gelet op de rechtsgelijkheid, bijna vanzelfsprekend is. Voor bepaalde werklozen zal deze subsidie evenwel te 105 Zie hierover: J. PUT, Praktijkboek sociale zekerheid: voor de onderneming en de sociale adviseur, Mechelen, Kluwer, 2004, 509-517. 106 Art. 9 wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie, B.S. 31 juli 2002. 107 L. VENY, “Het leefloon de actieve welvaartsstaat en het recht op maatschappelijke integratie”, N.J.W. 2002,192. 108 D. SIMOENS, “Recente ontwikkelingen van Socialezekerheidsrecht: Sectoren werkloosheid, bestaansminimum en OCMW-dienstverlening” in X (ed.), Recht in Beweging, 2000, 18. 109 J. PUT, Praktijkboek sociale zekerheid: voor de onderneming en de sociale adviseur, Mechelen, Kluwer, 2004, 841.


263

PIETER SICHIEN

hoog zijn. Hun productiviteit ligt hoger en dus compenseert de subsidie te veel. Dit wordt deadweight loss genoemd. Voor anderen is de subsidie dan weer te klein. Deze worden niet aangenomen of verliezen hun betrekking wanneer de loonsubsidie stopt. Dit is een onoplosbaar probleem.110

2.5. DE PWA-CHEQUE 2.5.1. Algemeen Overeenkomstig artikel 8 van besluitwet van 28 december 1944 betreffende de maatschappelijke zekerheid der arbeiders dient elke gemeente of groep van gemeenten een plaatselijk werkgelegenheidsagentschap (PWA) op te richten. Ten gevolge van deze regeling kunnen de in artikel 8 § 3 van de besluitwet opgesomde personen met behoud van een uitkering, de “PWAinkomensgarantie-uitkering”111, een aantal activiteiten verrichten voor een gebruiker, natuurlijke- of rechtspersoon, die zich buiten het reguliere arbeidscircuit bevinden.112 Bepaalde werklozen worden ambtshalve ingeschreven in het agentschap, maar men kan zich ook vrijwillig inschrijven.113 Bovenop de uitkering ontvangt diegene die de activiteiten heeft verricht een PWA-cheque, die hem door de gebruiker wordt overhandigd voor elk begonnen arbeidsuur. Deze cheque wordt door de werkloze overgemaakt aan zijn uitbetalingsinstelling, de overigen maken de cheque over aan het OCMW. Het is door deze laatsten dat zij worden uitbetaald.114 De PWAwerknemer mag ten hoogste 45 activiteitsuren per kalendermaand verrichten.115 Deze maatregel had niet alleen tot doel de werkloze te activeren. Ten gevolge van de maatschappelijke evolutie, meer bepaald de frequentere deelname van vrouwen aan de arbeidsmarkt, ontstond er een steeds grotere behoefte aan zogenaamde buurtdiensten, die niet werden ingevuld door de legale arbeidsmarkt. Buurtdiensten zijn diensten aan personen en aan gemeenschappen die het klimaat en de handelingen van het dagelijkse leven raken, zoals kinderopvang, hulp aan zorgbehoevenden enz. De overheid ziet hierin een onaangeboorde bron van arbeidsplaatsen, vooral geschikt voor laaggeschoolden.116

110 J. THEEUWES, “Vraagtekens bij arbeidsmarktbeleid”, E.S.T 2003, 122-123; zie ook: B. COCKX, C. GOBEL, en B. VAN DER LINDEN, “Maatregelen van het activeringsbeleid voor jonge langdurige werklozen zonder werkervaring: een evaluatie”, B.T.S.Z 2004, 505. 111 Art. 79 § 8 Werkloosheidsbesluit. 112 Art. 79 bis § 1 Werkloosheidsbesluit. 113 Art. 79 § 4 Werkloosheidsbesluit. 114 D. SIMOENS, OCMW Dienstverlening: praktische handleiding voor een juridisch correcte individuele dienstverlening, Brugge, die keure, 2003, 251. 115 Art. 79 bis § 4 Werkloosheidsbesluit. 116 B. CONTER, en M. ZACHARY, “Buurtdiensten: de werklozen activeren of de vraag ondersteunen?”, B.T.S.Z. 2002, 773-774.

264



2.5.2. Kritische bemerking Positief aan deze maatregel is dat zij naast een financieel voordeel ook het gevoel van nut te zijn bevordert en het isolement helpt te doorbreken. Negatief is het gevaar voor exploitatie door de gebruiker wegens het gebrek aan controle. Ook de instabiliteit en het onregelmatig karakter van de inkomsten werken de onzekerheid in de hand. Door het systeem van de dienstencheques wordt hieraan gedeeltelijk verholpen.117 Bovendien creëert de wetgever hier zelf een nieuwe werkloosheidsval. Door de werkloze toe te laten zijn uitkering aan te vullen, wordt het financiële voordeel dat verbonden is aan de inschakeling op de reguliere arbeidsmarkt kleiner naarmate meer uren in het kader van een PWA- overeenkomst worden gepresteerd. Dit effect werd nog versterkt door het feit dat de werkloze, die kon aantonen dat hij tenminste 180 activiteitsuren in het kader van een PWA gepresteerd heeft in de loop van een referteperiode van zes voorafgaande kalendermaanden, werd vrijgesteld van de toepassing van artikel 51 §1, tweede lid, 3° tot 6°, 56 en 58 gedurende maximaal zes maand, weliswaar verlengbaar. Sinds het K.B. van 16 februari 2004 (B.S. 27 februari 2004), is de werkloze wanneer hij aan de hier net beschreven voorwaarden voldoet enkel nog vrijgesteld van de aanmelding ter gemeentelijke controle waardoor althans aan het laatste bezwaar werd verholpen.118

3. DE ACTIVERINGSFUNCTIE EN SOCIALE INTEGRATIE 3.1. SOCIALE INTEGRATIE EN ACTIVERING: EEN SCHIJNBAAR VERSCHIL? Activering is er op gericht de integratie op de arbeidsmarkt te bevorderen. Zoals hierboven besproken werd daartoe in de sociale zekerheid voorzien in een hele reeks maatregelen die samen de activeringsfunctie vormen. Sociale integratie daarentegen is ruimer en verwijst naar een toestand waarbij een mens volwaardig deel kan nemen aan het maatschappelijk leven met al zijn verschillende aspecten. Sociale integratie wordt evenwel maar al te vaak verengt tot integratie op de arbeidsmarkt. Dit komt duidelijk tot uiting in de RMI- wet. Aan de wenselijkheid en het nut van die verenging wordt evenwel getwijfeld.

117 B. CONTER, en M. ZACHARY, “Buurtdiensten: de werklozen activeren of de vraag ondersteunen?”, B.T.S.Z. 2002, 781. 118 Art. 79 § 4bis Werkloosheidsbesluit.


265

PIETER SICHIEN

3.1.1. Sociale integratie als doelstelling en als recht De bestrijding van sociale uitsluiting, als tegenhanger van de bevordering van sociale integratie, is een doelstelling die door onze huidige regering in het regeerakkoord van juli 2003 werd opgenomen. Deze doelstelling werd ondergebracht in het hoofdstuk “Een versterkte sociale zekerheid”.119 In artikel 136 van het E.G.- verdrag wordt eveneens bevestigd dat de lidstaten en de Gemeenschap zich onder andere ten doel stellen sociale uitsluiting te bestrijden. De OMC is één van de methoden die daartoe worden aangewend. Een aanbeveling van de Raad120 stelt zelfs dat naast de klassieke doelstellingen van de sociale zekerheid, namelijk het vrijwaren van armoede en het waarborgen van de verworven levensstandaard, de sociale zekerheid nog een derde doelstelling dient na te streven, met name sociale integratie. Hoewel slechts een aanbeveling, wordt er toch een groot belang aan gehecht.121 Ook andere auteurs weerhouden sociale integratie als een na te streven doelstelling voor de sociale zekerheid.122 De RMI-wet poneert zelfs een recht op maatschappelijke integratie. 3.1.2. Een voorwaardelijke maatschappelijke integratie Overeenkomstig artikel 23 van de Grondwet heeft eenieder recht een menswaardig leven te leiden. Daartoe dient de wetgever, rekening houdende met de overeenkomstige plichten, onder andere het recht op sociale zekerheid en het recht op sociale bijstand te waarborgen. Het recht op sociale zekerheid en op sociale bijstand hoeven bijgevolg niet onvoorwaardelijk te zijn. Bij het vormgeven van deze rechten kan de wetgever ook de overeenkomstige plichten vastleggen. Dit geldt onverkort voor het werkloosheidsbesluit en de RMI- wet. Het opleggen van plichten kan niet worden gecontesteerd. Menselijke waardigheid verwijst niet enkel naar de collectieve solidariteit, maar ook naar de individuele verantwoordelijkheid.

119

www.belgium.be Aanbeveling van de Raad nr. 92/442/EEG, 27 juli 1992 betreffende de convergentie van de doelstellingen en het beleid op het gebied van de sociale bescherming, P.B. L. 26 augustus 1992, afl. 245, 0049-0052. 121 J. VAN LANGENDONCK, “ Het doel van de sociale zekerheid” in X. (ed.), Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 65-66. 122 H. DELEECK, e.a., De sociale zekerheid tussen droom en daad, Deventer-Antwerpen, Van Loghum Slaterus bv, 1980, 51-52 ;zie bv. de definitie van de Koninklijke Commissie ter voorbereiding van de codificering, de harmonisering, en de vereenvoudiging van de sociale zekerheid aangehaald in: A. VAN REGENMORTEL, Voorkoming en verzekering: Perspectieven voor de uitbouw van de voorkoming in private en sociale verzekeringen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu Uitgevers, 1991, 170; B. CANTILLON, I. MARX en V. DE MAESSCHALK, V., “Het trilemma van de sociale zekerheid : verleden heden en toekomst . De minimumbescherming in de welvaartsstaat”, B.T.S.Z 2003, 418. 120

266



Wie een beroep doet op die collectieve solidariteit kan door diezelfde gemeenschap ook voor zijn verplichtingen worden gesteld.123 Niet het feit dat er voorwaarden worden gesteld, maar wel de manier waarop die moeten worden ingevuld doet de wenkbrauwen fronsen. Het socialezekerheidsrecht is doorspekt met het arbeidsethos, maar de invulling die door de wetgever aan het concept arbeid wordt gegeven is beperkt tot loonarbeid,124 terwijl de titel van de RMI- wet doet vermoeden dat niet alleen arbeidsintegratie maar vooral de ruimere sociale integratie van de betrokkene moet worden nagestreefd. In de memorie van toelichting bij de RMI- wet blijkt evenwel duidelijk dat de wetgever de integratie op de arbeidsmarkt als de beste vorm van sociale integratie beschouwt.125 De bepalingen van de wet zelf zijn doordrongen van dit principe. Een aantal voorbeelden verduidelijken dit. Om aanspraak te kunnen maken op maatschappelijke integratie dient men werkbereid te zijn, tenzij dit om gezondheids- of billijkheidsredenen niet mogelijk is.126 De zorg om een hulpbehoevende ouder of de zorg door een alleenstaande moeder voor kleine kinderen kan wel worden aanvaard als billijkheidsreden,127 waardoor men wordt vrijgesteld van de werkbereidheidseis, maar de werkbereidheid zelf wordt er niet mee aangetoond, terwijl niemand kan betwisten dat dit een maatschappelijk nuttige bezigheid is die sociale uitsluiting tegen gaat. Treffender nog is dat voor het verrichten van studies, enkel een vrijstelling wordt gegeven van de werkbereidheidseis omwille van billijkheidsredenen wanneer deze de kansen van de student op inschakeling in het beroepsleven verhoogt128, terwijl studeren niet alleen maatschappelijk nut heeft, maar ook de sociale integratie bevordert ongeacht of de kansen op tewerkstelling daarmee toenemen.129

123 L. DE LEEDE, “Over sociale rechten en sociale plichten” in J. VAN LANGENDONCK (ed), Liber Amicorum Roger Dillemans: Deel II. Socialezekerheidsrecht, E.Story-Scientia, 1997, 153; D. PIETERS, “Werkbereidheid of loonbereidheid?”, T.S.R. 2002, 341; A. VAN LOOVEREN, “Sociale grondrechten en minimarechten” in JANVIER, R., VAN REGENMORTEL, A. en VERVLIET V. (eds.), Actuele problemen van het socialezekerheidsrecht, Brussel, die keure, 2003, 256-261. 124 D. CUYPERS, en B. DE VOS, “De menselijke waardigheid en de arbeidsgerechten”, T.S.R. 1999, 515; D., PIETERS, “Werkbereidheid of loonbereidheid?”, T.S.R. 2002, 348. 125 Parl. St. Kamer doc 50, nr. 1603/001, 5-6. 126 Art. 3 5° wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie, B.S. 31 juli 2002. 127 D. SIMOENS, “Wet maatschappelijke integratie: andere samenleving, andere rechtspraak?” T.S.R.2003, 142. 128 Art. 11 § 2 wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie, B.S. 31 juli 2002; zie hierover: I. VAN DER STRAETE, “De wet maatschappelijke integratie: een (bedroevend) laag rechtszekerheidsgehalte voor studenten”, T.S.R. 2002, 409-412. 129 X., Arbeid en niet-arbeid: Naar een volwaardige participatie, Leuven-Apeldoorn, Garant, 1999, 14.


267

PIETER SICHIEN

Door het verrichten van vrijwilligerswerk bewijst men evenmin de werkbereidheid.130 Voor jongeren is er in de eerste plaats recht op tewerkstelling. Kan dat niet onmiddellijk worden verwezenlijkt dan wordt een geïndividualiseerd project opgesteld tot maatschappelijke integratie, dat op zijn beurt moet resulteren in het sluiten van een arbeidsovereenkomst.131 Dat het verrichten van arbeid leidt tot sociaal contact, het netwerken bevordert, voldoening geeft, en het gevoel van eigenwaarde helpt te bevorderen, kan niet worden betwist. Maar zijn deze voordelen enkel voorbehouden aan arbeid in loondienst?132 Er stelt zich immers een belangrijk probleem. Dat werkbereidheid tonen moet om aanspraak te kunnen maken op de solidariteit van de gemeenschap kan worden aanvaard maar wat als die werkbereidheid enkel kan worden aangetoond door het nastreven van een goed, namelijk betaalde arbeid op de arbeidsmarkt, waarvan die gemeenschap weet dat het zeldzaam is en bijna onbereikbaar voor de betrokkene die aanspraak maakt op maatschappelijke integratie.133 Op die manier is maatschappelijke integratie enkel weggelegd voor diegenen die het “verdienen” in de meest letterlijke betekenis van het woord. Door deze beperkte invulling van het recht op sociale integratie verengt men sociale integratie tot activering en worden beide begrippen in het huidige discours als het ware synoniemen. Die verenging van het begrip sociale integratie stuit evenwel op de grenzen van de arbeidsmarkt en kan zelfs sociale uitsluiting in de hand werken. Dit wordt besproken in het volgende deel.

3.2. OVER SOCIALE UITSLUITING De nieuwe RMI- wet poneert een recht op maatschappelijke integratie. Daartoe worden, anders dan in de vroegere bestaansminimumwet, de prestaties niet 130 D. SIMOENS, OCMW Dienstverlening: praktische handleiding voor een juridisch correcte individuele dienstverlening, Brugge, die keure, 2003, 42. 131 Art. 6 § 2 wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie, B.S. 31 juli 2002. 132 B. CANTILLON, “De sociale minima in de actieve welvaartsstaat. Over de eerste en tweede orde doelstelling van de sociale zekerheid” in J. VRANKEN, D. GELDOF, G. VAN MENXEL en J. VAN OUYTSEL, (eds.), Armoede en sociale uitsluiting, Jaarboek 2001, Leuven/Leusden, Uitgeverij Acco, 348. 133 G., LIENARD, “Activation des allocations et/ou des allocataires ? ” in M. BODART, (ed.), L’activation des allocations sociales, la charte, 2000, 133; O. MORENO, “Du minimex au droit à l’intégration sociale: quelques droits fondamentaux en quête d’effectivité” in M. BODART (ed.), Vers le droit à l’ integration sociale, Brussel, la charte, 2002, 142.

268



beperkt tot het verschaffen van een uitkering. Ook de wetgever is er immers van overtuigd dat, hoewel noodzakelijk, een uitkering niet langer volstaat om sociale uitsluiting tegen te gaan.134 Sociale uitsluiting is immers multidimensionaal. Zij impliceert meer dan alleen een gebrek aan geld en wordt veroorzaakt door tal van factoren die niet enkel aan het individu toe te schrijven zijn. Men wordt uitgesloten van de algemeen aanvaarde leefpatronen, zowel inzake inkomen, arbeid, huisvesting, gezondheid, onderwijs, recht, consumptie en collectieve voorzieningen. Een kloof die niet altijd op eigen krachten kan worden gedicht.135 Sociale uitsluiting wordt bovendien in de hand gewerkt door de overgang van een geïndustrialiseerd productieproces naar een nieuwe kennismaatschappij. Een overgang die vanuit de Europese Unie ook wordt aangemoedigd. Arbeidsintensieve en dus dure sectoren worden steeds meer uit de markt geprijsd en verhuizen naar de zogenaamde lage loonlanden. Onze troef uitspelen, namelijk een groot arsenaal aan hoog opgeleiden, betekent het aanboren van nieuwe vormen van productie waarin geen of onvoldoende plaats is voor echt laaggeschoolden.136 Natuurlijk kan daaraan worden tegemoet gekomen door opleiding en omscholing, maar dit is slechts een partiële oplossing. Ten eerste is volledige werkgelegenheid onmogelijk in een kapitalistische vrije markteconomie, ten tweede zal er altijd een (kleine) groep mensen zijn die over onvoldoende capaciteiten beschikt om daadwerkelijk te participeren aan de kenniseconomie. Sociale uitsluiting treft de “onderkant” van onze samenleving. Zij moet worden bestreden met een veelvoud van middelen die niet alleen gericht zijn op inkomensverwerving door eigen inspanning op de arbeidsmarkt.137 Daar precies knelt het schoentje. Vooral voor de meerderjarigen jonger dan vijfentwintig moet zo snel mogelijk een betaalde job op de arbeidsmarkt worden bemachtigd omdat dit leidt tot financiële zelfstandigheid.138 Daartoe wordt hen een recht op maatschappelijke integratie door tewerkstelling gewaarborgd.139 Dit recht op tewerkstelling kan gepaard gaan met een geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie. De drie 134

Parl. St. Kamer doc 50, nr. 1603/001, 4. D. CUYPERS, en B. DE VOS, “De menselijke waardigheid en de arbeidsgerechten”, T.S.R. 1999, 501. 136 P. SCHOUKENS, “De sociale integratiebalans en de welzijnsgraad van sociale integratie: hoe welzijn sociale integratie kwalitatief kan versterken” in X. (ed.), Sociale bescherming op nieuwe paden: Liber Memorialis Béatrice Van Buggenhout, Universitaire Pers Leuven, 2003, 106. 137 D. CUYPERS, en B. DE VOS, “De menselijke waardigheid en de arbeidsgerechten”, T.S.R. 1999, 501; B. CANTILLON, “De sociale minima in de actieve welvaartsstaat. Over de eerste en tweede orde doelstelling van de sociale zekerheid” in J. VRANKEN, D. GELDOF, G. VAN MENXEL en J. VAN OUYTSEL, (eds.), Armoede en sociale uitsluiting, Jaarboek 2001, Leuven/Leusden, Uitgeverij Acco, 347. 138 Parl. St. Kamer doc 50, nr. 1603/001, 5. 139 Art. 6 § 1 wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie, B.S. 31 juli 2002. 135


269

PIETER SICHIEN

verschillende integratieprojecten zijn allemaal gericht op het verwerven van of het bevorderen van de kansen op beroepsarbeid. Zoals hoger gesteld, kan het OCMW ook tussenkomen in de kosten die verbonden zijn aan de inschakeling in het beroepsleven. Dit werd vroeger aangeduid als het geactiveerde bestaansminimum maar daar mag men in die termen niet meer over spreken omdat het net de bedoeling is te vermijden dat jongeren eerst moeten terechtkomen in een uitkeringssituatie.140 Afhankelijkheid van een uitkering wordt hier zeer negatief gewaardeerd en moet worden vervangen door financiële zelfstandigheid, gerealiseerd door het verrichten van betaalde arbeid op de arbeidsmarkt. Maar wanneer men zijn arbeid verricht in loondienst, is men dan wel onafhankelijk en autonoom? Uitkering of loon, van beiden is men afhankelijk om in het levensonderhoud te kunnen voorzien en het behoud van de arbeid is, zeker voor laaggeschoolde arbeid, niet gegarandeerd. Integendeel, hun arbeid is vaak precair.141 Zulke arbeid houdt zelfs het gevaar in van sociale uitsluiting. Gedacht kan daarbij worden aan nachtwerk, zeer onregelmatige uren, een loon dat nauwelijks het minimumloon overstijgt enzovoort.142 Weliswaar moet er bij het zoeken naar werk rekening worden gehouden met de persoonlijke capaciteiten en situatie van de betrokkene, maar hoe lager gekwalificeerd, hoe minder kieskeurig men kan zijn.143 Ook de korte driemaandentermijn, binnen dewelke het recht op tewerkstelling moet worden gerealiseerd, kan slordigheid van de OCMW’s in de hand werken.144 Recht op tewerkstelling kan dus niet zo maar vereenzelvigd worden met een recht op maatschappelijke integratie.

3.3. OVER ARBEID, NIET- ARBEID, EN KOSTENBEHEERSING Omdat er onvoldoende vraag naar laaggeschoolde arbeid is, omdat er heel wat andere maatschappelijke behoeften bestaan die nog niet worden ingevuld, en er heel wat personen zijn die nuttige activiteiten verrichten in gezinsverband of daarbuiten, die eveneens de sociale integratie helpen te bevorderen, pleiten bepaalde auteurs ervoor ook extra-agorale of niet-arbeid, dit zijn maatschappelijke nuttig activiteiten die buiten het kader van de reguliere

140

Parl. St. Kamer doc 50, nr. 1603/001, 16. G. VAN MENXEL, en L. NOTREDAME, “Het bestaansminimum als instrument voor armoedebestrijding. Naar een nieuw maatschappelijk project voor de 21ste eeuw?” T.S.R 1999, 483. 142 G. LIENARD, “Activation des allocations et/ou des allocataires ? ” in M. BODART, (ed.), L’activation des allocations sociales, la charte, 2000, 126. 143 P. SCHOUKENS, “De sociale integratiebalans en de welzijnsgraad van sociale integratie: hoe welzijn sociale integratie kwalitatief kan versterken” in X. (ed.), Sociale bescherming op nieuwe paden: Liber Memorialis Béatrice Van Buggenhout, Universitaire Pers Leuven, 2003, 112. 144 D. SIMOENS, “Wet maatschappelijke integratie: andere samenleving, andere rechtspraak?” T.S.R.2003, 148. 141

270



arbeidsmarkt worden verricht en die geen loon opleveren145, op te waarderen.146 Zo zou men kunnen voldoen aan de werkbereidheidseis door bijvoorbeeld de zorg voor kinderen of zieke familieleden op zich te nemen, zonder dat men daarvoor de omweg van de billijkheidsredenen moet bewandelen. Men zou ook via een integratieproject personen kunnen begeleiden naar vrijwilligerswerk. Hoe lovenswaardig ook de volgende vragen worden hier tegenovergesteld: wie bepaalt wat maatschappelijk nuttig is, waar trekt men de grens, en eens getrokken hoe vaak moet ze dan worden herzien?147 Bovendien wordt de crisis van de sociale zekerheid vooral aangevoeld als een financiële crisis148 waaraan men wil verhelpen zonder structureel te raken aan het bestaande niveau van sociale bescherming.149 Sociale uitsluiting, die het gevolg is van langdurige werkloosheid en/of een lage scholingsgraad, resulteert in een blijvende afhankelijkheid en versterkt de financiële crisis. Door via een actief werkgelegenheidsbeleid de werkgelegenheidsgraad op te krikken, sla je twee vliegen in één klap. Vooral gefinancierd door bijdragen op lonen, stijgen de inkomsten van de sociale zekerheid wanneer meer mensen betaald werk verrichten en daalt de afhankelijkheidsgraad zodat de uitgaven verminderen. Enerzijds wordt dus de betaalbaarheid van het systeem gewaarborgd, anderzijds wordt het probleem van sociale uitsluiting partieel aangepakt.150 Activeringsmaatregelen als begeleiding, loonsubsidie, lastenverlaging en scholing moeten dan helpen om ook die groepen te bereiken die zich het verst van de arbeidsmarkt bevinden. Zij spelen zowel in op de vraag als op de 145 Zie hierover: X., Arbeid en niet-arbeid: Naar een volwaardige participatie, Leuven-Apeldoorn, Garant, 1999, 139. 146 J. VAN STEENBERGHE, “Arbeid en sociale bescherming: een lat-relatie?” X. (ed.), Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 91; R. DILLEMANS, “Die kostbare sociale zekerheid na het jaar 2000” in X. (ed.), Liber Amicorum Roger Blanpain, Brugge, die keure, 1998, 558;D. CUYPERS en B. DE VOS, “De menselijke waardigheid en de arbeidsgerechten”, T.S.R. 1999, 515-517; D. PIETERS, “Werkbereidheid of loonbereidheid?”, T.S.R. 2002, 348-349; P. SCHOUKENS, “De sociale integratiebalans en de welzijnsgraad van sociale integratie: hoe welzijn sociale integratie kwalitatief kan versterken” in X. (ed.), Sociale bescherming op nieuwe paden: Liber Memorialis Béatrice Van Buggenhout, Universitaire Pers Leuven, 2003, 113. 147 C. DENEVE, “Van recht op arbeid naar recht op (nuttig) werk” in X. (ed.), Liber Amicorum Roger Blanpain, Brugge, die keure, 1998, 148 P. PESTIEAU, “De sociale bescherming in België: problemen en vooruitzichten” in X. (ed)., Vijftig jaar sociale zekerheid…en daarna? Deel I: Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Brussel, Bruyland, 1995, 70. 149 K. DE LOOSE, “Passend werk versus actieve welvaartsstaat: analyse van de regelgeving en de rechtspraak 1970-2003” B.T.S.Z. 2004, 181-183. 150 R. HOOP, Arbeidsplicht en burgerschap: een politiek-filosofische analyse van de reïntegratieverplichting in de Nederlandse bijstandswet, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2004, 12.


271

PIETER SICHIEN

aanbodzijde van de arbeidsmarkt, waardoor zowel werkgevers als werknemers gestimuleerd worden tot inschakeling.151 Naargelang de grootte en de aard van de sociale uitsluiting worden deze maatregelen gemoduleerd, aangepast en gecombineerd, maar altijd zijn ze in de eerste plaats gericht op het opdoen van een of andere vorm van beroepservaring of minstens op het voorbereiden daarop, zodat men uiteindelijk kan bijdragen tot de financiering van het systeem en het beschermingsniveau behouden kan blijven. Het opwaarderen van niet- arbeid helpt in de strijd tegen sociale uitsluiting maar draagt niet bij tot de financiering van het stelsel. Het probleem blijft dus bestaan. Enerzijds is het zo dat sociale integratie niet beperkt kan worden tot integratie op de arbeidsmarkt, niet alleen omdat daar onvoldoende plaats is, maar ook omdat zij zelf kan leiden tot sociale uitsluiting. Anderzijds is integratie op de arbeidsmarkt wel de beste manier om ook het bestaande niveau van sociale bescherming te kunnen blijven behouden. Het oplossen van beide problemen met een eenzijdig arsenaal aan maatregelen blijft bijgevolg dansen op een slappe koord.

3.4. DE SOCIALE ECONOMIE: DE OPLOSSING? Het lijkt erop dat een volwaardige sociale economie of SINE het beste antwoord vormt op al de verschillende aspiraties aldus VAN MENXEL en NOTREDAM op voorwaarde dat zij, voor de minst gekwalificeerden, niet is gericht op doorstroming naar de reguliere arbeidsmarkt, zoals dit nu nog al te vaak het geval is. In de eerste plaats creëert zij immers bijkomende arbeidsplaatsen zodanig dat wordt tegemoetgekomen aan het structureel tekort daaraan. Ten tweede zorgt zij voor betaalde arbeid en bevordert zij aldus de financiële zelfstandigheid. Ten derde gaat zij sociale uitsluiting tegen en is de kans op sociale uitbuiting beperkt. Ten vierde moet geen uitkering meer worden betaald en wordt bijgedragen tot de financiering van de sociale zekerheid. Ten vijfde komt zij tegemoet aan onvervulde maatschappelijke behoeften.152

BESLUIT Vanaf midden jaren zeventig verkeert de welvaartsstaat, en samen met haar de sociale zekerheid, in crisis. De stijging van de afhankelijkheidsgraad, en de verhoging van de loonkost brachten de betaalbaarheid van het systeem in het gedrang. Bovendien volstond de klassieke sociale zekerheid niet langer om op 151

J. THEEUWES, “Vraagtekens bij arbeidsmarktbeleid”, E.S.T 2003, 115-117. G. VAN MENXEL, en L. NOTREDAME, “Het bestaansminimum als instrument voor armoedebestrijding. Naar een nieuw maatschappelijk project voor de 21ste eeuw?” T.S.R.1999, 492; zie: http://socialeconomy.fgov.be/NL/themis/sociale_inschakelingMap/sociale_inschakeling.htm.

152

272



de verschillende nieuwe uitdagingen van de sterk veranderde maatschappij een antwoord te bieden. Vooral de toenemende sociale uitsluiting en de onmacht van de sociale zekerheid om daaraan te verhelpen stelde de beleidsmakers voor een probleem. Links, rechts en ook de Europese Unie bedachten elk hun eigen oplossing. Links wenste vooral sociale uitsluiting tegen te gaan en kwam tot de conclusie dat het enkel verschaffen van een uitkering daartoe niet volstond. Rechts verweet de sociale zekerheid een afhankelijkheidscultuur te hebben gecreëerd, en verweet de burger dat hij zich die cultuur snel eigen had gemaakt. Overtuigd van de zelfredzaamheid van het individu moest deze cultuur worden doorbroken. De Europese Unie, die vooral het scheppen van een gunstig ondernemingsklimaat nastreeft, spoort de lidstaten aan een beleid te voeren dat gericht is op het “lonend maken van werk”. Hoewel de ideologische achtergrond dus sterk uiteenliep formuleerden de drie stromingen een nagenoeg eenvormige oplossing op de crisis van de sociale zekerheid. De tewerkstellingsgraad moest worden opgekrikt. Daartoe werden vooral vanaf midden jaren tachtig ook in de sociale zekerheid verschillende maatregelen genomen. Deze werden verder uitgebouwd in de jaren negentig met als belangrijkste vernieuwing de geactiveerde werkloosheidsuitkering, die later werd uitgebreid naar de gerechtigden op het bestaansminimum, thans leefloon. De klassieke welvaartsstaat werd omgedoopt tot een actieve welvaartsstaat, gekenmerkt door het feit dat de staat door het voeren van een actief werkgelegenheidsbeleid eenieders kans op tewerkstelling zou bevorderden. De burger van zijn kant werd ook voor zijn verantwoordelijkheid gesteld en diende de hem geboden kansen te aanvaarden. Via onder andere sanctionering, contractualisering, bijdrageverminderingen, activering van de uitkering en de PWA- cheques hoopte men de inschakeling op de arbeidsmarkt te bevorderen om aldus de financiering van de sociale zekerheid veilig te stellen en het probleem van de sociale uitsluiting aan te pakken. Sommige van deze maatregelen bestonden weliswaar al langer maar het belang dat eraan wordt gehecht is in die mate gestegen dat zij zijn verworden tot een nieuwe functie van de sociale zekerheid, de activeringsfunctie. Dit impliceert een heel nieuwe kijk op sociale zekerheid. Daar waar zij vroeger als vangnet fungeerde wanneer het recht op arbeid niet kon worden verwezenlijkt, vervult zij nu de rol van springplank en helpt zij dus mee het recht op arbeid te realiseren. Doordat integratie op de arbeidsmarkt wordt beschouwd als de beste vorm van sociale integratie worden activering en sociale integratie als het ware synoniemen. Activering biedt evenwel slechts een partiële oplossing op het probleem van de sociale uitsluiting. Sociale uitsluiting is immers multidimensionaal en de oplossing die de sociale zekerheid aanbiedt te eenzijdig. Integratie op de arbeidsmarkt mag dan nog als de beste vorm van sociale integratie worden beschouwd, op die arbeidsmarkt is onvoldoende plaats. Volledige Jura Falconis Jg. 42, 2005-2006, nummer 2

273

PIETER SICHIEN

tewerkstelling is niet mogelijk in een vrije markt economie. Dit probleem wordt nog versterkt door de overgang van een geïndustrialiseerde naar een kenniseconomie. De auteurs die voorstellen om niet- arbeid op te waarderen botsen dan weer op het feit dat daardoor het financieringsprobleem niet wordt opgelost. De maatregel die het best aan de verschillende aspiraties tegemoet komt is de Sociale Economie op voorwaarde dat zij niet gericht is op doorstroming naar de reguliere arbeidsmarkt en verder wordt uitgebouwd.

274


De activeringsfunctie van de sociale zekerheid: een juridische analyse 1

Recommend Documents