De re-integratiedoelstellingen van de sociale zekerheid

Hoofdstuk 3

De re-integratiedoelstellingen van de sociale zekerheid

3.1

Inleiding

Of een trajectplan een geschikt instrument is om te gebruiken bij re-integratie hangt af van de doelen die je met de re-integratie van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen nastreeft. De re-integratiedoelstellingen bepalen namelijk wanneer de re-integratie als effectief (economische rationaliteit) en efficiënt (wetenschappelijke rationaliteit) kan worden beoordeeld. De reintegratiedoelstellingen zijn om deze reden de tweede geschiktheidseis die in dit onderzoek wordt onderscheiden. Alvorens het instrument trajectplan op zijn geschiktheid om deze doelstellingen te realiseren kan worden beoordeeld, dient duidelijkheid te bestaan over de inhoud van deze doelstellingen. In dit hoofdstuk zal een antwoord worden gezocht op de vraag waarom de wetgever werk maakt van re-integratie, of te wel wat de doelstellingen zijn van de wetgever met re-integratie. De doelstellingen zullen achterhaald worden door middel van rechtshistorisch onderzoek. Om de doelen van de wetgever met re-integratie te achterhalen, zal onderzocht worden welke instrumenten de afgelopen decennia in de sociale zekerheidswetten zijn ingevoerd om de re-integratie van cliënten in het arbeidsproces te realiseren. Tevens zal worden onderzocht wat in de parlementaire geschiedenis van deze sociale zekerheidswetten over de noodzaak van de invoering van deze instrumenten is geschreven. Tot slot zal de literatuur die over het onderwerp re-integratie is verschenen, bestudeerd worden. De zoektocht naar de doelstellingen begint bij de allereerste sociale zekerheidswetten van Nederland waar re-integratiemaatregelen in zijn opgenomen en eindigt bij de sociale zekerheidswetten zoals we die nu (anno 2009) kennen. Besloten is om de wijze waarop en de redenen waarom werk wordt gemaakt van re-integratie, steeds voor een bepaald tijdvak te beschrijven. In paragraaf 3.2 worden de doelen die met re-integratie worden nagestreefd onderzocht voor de jaren 1901 tot en met 1945. Deze periode is gekozen, omdat in 1901 de Ongevallenwet (OW) werd aangenomen. In deze wet zijn de eerste maatregelen opgenomen gericht op de re-integratie van arbeidsongeschikten. 1945 is het eindpunt van deze periode en startpunt van de tweede periode die wordt beschreven (paragraaf 3.3). Het jaar 1945 markeert het einde van de

34

RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN

Tweede Wereldoorlog en kan worden gezien als het startpunt voor een periode waarin het sociale zekerheidsstelsel enorm wordt uitgebreid en andere redenen om werk te maken van re-integratie op de voorgrond gaan treden. De tweede periode loopt tot het jaar 1978. Dit jaartal is tevens het eerste jaar van de derde periode (paragraaf 3.4). Voor dit jaar is gekozen, omdat de uitbouw van het sociale zekerheidsstelsel dan ten einde is gekomen en men zich door de verslechterde economie genoodzaakt gaat voelen om het sociale zekerheidsstelsel te herzien. 1978 is ook het jaar dat de eerste nota van het kabinet verschijnt waarin de noodzaak om een ‘volumebeleid’ te voeren ter sprake komt. De laatste periode loopt van 1990 tot 2009 (paragraaf 3.5). Het jaar 1990 is gekozen als startpunt van de laatste periode, omdat in dat jaar men zich realiseert dat de in de stelselherziening genomen maatregelen ontoereikend zijn om het groeiende volume van uitkeringsgerechtigden te stoppen. Lubbers spreekt in dit jaar met de zin ‘Nederland is ziek’ het doorgedrongen besef uit. In paragraaf 3.6 wordt samengevat welke doelstellingen in de loop der jaren zijn nagestreefd met re-integratie en welke wijzigingen zich daarin hebben voorgedaan. Ook zal in worden gegaan op de vraag waarom de doelstellingen in de loop der jaren zijn gewijzigd en met welke instrumenten wordt getracht de beoogde doelstellingen te bereiken. De doelstellingen die met re-integratie worden nagestreefd, zullen in dit hoofdstuk worden onderzocht voor alle cliënten waarvoor de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid een re-integratietaak hebben. In de volgende paragrafen zullen de doelstellingen van het re-integratiebeleid van de arbeidsongeschikten en die van de overige werklozen apart worden behandeld. Dit omdat bij de reintegratie van deze twee doelgroepen andere problemen spe(e)l(d)en. Zo speelt anders dan bij de re-integratie van werklozen bij de re-integratie van arbeidsongeschikten de medische verzorging een belangrijke rol. Daarnaast heeft de samenleving niet altijd een rol in het arbeidsproces voor arbeidsongeschikten weggelegd gezien. Zo werden arbeidsongeschikten aan het begin van de vorige eeuw nog als ‘onvolwaardigen’ betiteld. Onder werklozen worden in dit hoofdstuk niet alleen begrepen de personen die heden ten dage als werkloze werknemers in de zin van de WW zijn aan te duiden. Ook bijstandsgerechtigden vallen in dit hoofdstuk onder de werklozen. Dit omdat in het verleden de grens tussen de armenzorg en de werkloosheidsverzekering vaak is verschoven. De lezer dient zich er van bewust te zijn dat het onderscheid tussen arbeidsongeschikten en werklozen niet altijd een even scherp onderscheid is. Ook arbeidsongeschikten deden soms een beroep op de armenzorg en maken nu nog vaak aanspraak op een WWB-uitkering. Over re-integratie en de wijze waarop daar vroeger invulling aan werd gegeven, valt veel te vertellen. Met het achterhalen van de doelstellingen van re-integratie wordt slechts ten dele de probleemstelling beantwoord. Daarom kan in dit hoofdstuk niet aan alle getroffen re-integratiemaatregelen aandacht worden be-

DE RE-INTEGRATIEDOELSTELLINGEN VAN DE SOCIALE ZEKERHEID

35

steed. Beoogd wordt een overzicht van (een deel van) de getroffen maatregelen en de beweegredenen daarachter te schetsen. Om deze reden zal de geschiedenis van de arbeidsbemiddeling en de verplichte tewerkstelling niet in dit hoofdstuk worden behandeld.76 Over re-integratie en de achterliggende doelstellingen van de daartoe getroffen maatregelen is eveneens veel geschreven. Dit hoofdstuk zal om voornoemde reden evenmin een uitputtend overzicht kunnen bieden van de literatuur die over het onderwerp re-integratie is verschenen. Tot slot een opmerking over het begrip re-integratie. In het inleidende hoofdstuk is aangegeven wat onder re-integratie moet worden verstaan. Daar is gesteld dat re-integratie de inschakeling van cliënten in het arbeidsproces is, alsmede het proces waarbij de uitvoeringsorganen de kansen op de arbeidsmarkt voor de cliënten bevorderen. Om de kansen van cliënten op de arbeidsmarkt te vergroten en hen aan een baan te helpen, worden re-integratievoorzieningen ingezet en andere maatregelen getroffen. De term re-integratie wordt nog maar een jaar of twintig gebruikt.77 Zo werd er vroeger gesproken over rehabilitatie, revalidatie of arbeidszorg. De lezer moet zich er daarom bewust van zijn dat de maatregelen die in de komende paragrafen worden besproken, in beginsel de maatregelen zijn die we heden ten dage onder het begrip re-integratie zouden scharen.

3.2

Re-integratie van 1901 tot 1945

3.2.1

Arbeidsongeschikten

De eerste socialeverzekeringswet voor arbeidsongeschikten was de Ongevallenwet (OW) van 1901.78 De OW verstrekte een tijdelijke of een blijvende uitkering aan werknemers die een bedrijfsongeval hadden gehad en daardoor arbeidsongeschikt waren geraakt. De OW werd ingevoerd, omdat via privaatrechtelijke weg het voor de werknemer ondoenlijk was om zijn schade vergoed te krijgen. Werknemers die door een bedrijfsongeval arbeidsongeschikt waren geworden, moesten bewijzen dat de werkgever een onrechtmatige daad jegens hen had gepleegd. Zij dienden te bewijzen dat het ongeval had plaatsgevonden tijdens de arbeid en was te wijten aan de schuld van de werkgever of één van zijn ondergeschikten. Daar kwam bij dat werknemers in die tijd niet over de middelen beschikten om een civiele procedure te voeren. De meeste werknemers zagen om deze reden af van het instellen van een procedure.79 De OW werd in 1921 aangepast. Vanaf dat jaar kon door de Rijksverzekeringsbank aan arbeidsongeschikten genees- en heelkundige behandelingen worden 76. Degenen die geïnteresseerd zijn in de geschiedenis van de arbeidsbemiddeling kan ik verwijzen naar de proefschriften van Van Bekkum 1996 en Van Gestel 1994. 77. Wanneer precies deze term in zwang is geraakt, is onduidelijk. Zie ook Noordam 1987, p. 7. 78. Stb. 1901, 1. 79. Zie Beekman e.a. 1919, p. 214 en Pennings 1990, p. 50.

36


toegekend.80 Daarmee was de re-integratie van arbeidsongeschikten voor het eerst een wettelijke taak van de overheid. Feitelijk was de bemoeienis van de Rijksverzekeringsbank met de re-integratie van ongevalslachtoffers al eerder van de grond gekomen. De Rijksverzekeringsbank verstrekte reeds voor de opname van de re-integratiebepalingen in de OW prothesen aan ongevalslachtoffers. Dit kan dan ook als de eerste overheidsbemoeienis met de re-integratie van arbeidsongeschikten worden aangemerkt.81 Vanaf 1921 bood de OW tevens aan arbeidsongeschikten de mogelijkheid om een opleiding te volgen. De bedoeling was dat een ongevalslachtoffer nieuwe bekwaamheden zou aanleren, zodat hij een ander beroep zou kunnen uitoefenen. Naast het vergoeden van de kosten van de opleiding kon de Rijksverzekeringsbank de kosten van onderhoud en huisvesting vergoeden die met het volgen van de opleiding gepaard gingen. In 1934 heeft de Rijksverzekeringsbank vastgesteld dat tussen 1922 en 1933 het volgen van een opleiding in totaal 161 keer is toegewezen. Van de 161 gevallen waren op dat moment nog 37 in opleiding, 64 waren voor de opleiding geslaagd en 60 hadden de opleiding afgebroken. Van grootschalig gebruik van dit instrument was dus geen sprake. De Rijksverzekeringsbank was echter zeer tevreden over het percentage geslaagden.82 De gedachte achter de toekenning van de verschillende re-integratievoorzieningen uit de OW was een verzekeringstechnische: schadebeperking. Voor de Rijksverzekeringsbank was het van belang dat de arbeidsongeschikte snel herstelde. Hoe sneller de uitkeringsgerechtigde zou herstellen, des te minder hoefde er uitgekeerd te worden.83 Probleem bij het beperken van de schade was dat de ongevalslachtoffers op grond van de OW niet verplicht waren om mee te werken aan de voorzieningen. De voorzieningen werden bovendien slechts op aanvraag van het ongevalslachtoffer verstrekt. De OW werd vanwege de moeilijkheden die de werknemers ondervonden bij het verhalen van de schade als eerste door de wetgever ter hand genomen. In 1891 was door de regering in de troonrede reeds aangekondigd dat er ook sociale zekerheidswetten moesten komen voor de mensen die anders dan door een bedrijfsongeval arbeidsongeschikt waren geraakt.84 In 1904 leidde dit tot de indiening van een wetsontwerp voor een Ziektewet (ZW). Op grond van deze wet konden werknemers die door ziekte hun arbeid niet konden verrichten een uitkering krijgen voor de duur van de ziekte. Het duurde tot 1930 voordat deze wet in werking trad. 80. 81. 82. 83.

Het was ook mogelijk om de kosten van een behandeling vergoed te krijgen. Stratingh 1953, p. 113. Stratingh 1953, p. 12 en Rapport Commissie van Rhijn 1946, p 263 en 264. Noordam 2001, p. 130. Zie ook Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 31 en 141. Pennings wijst erop dat bij de behandeling van de OW in de Tweede Kamer genezing belangrijk werd gevonden, omdat hiermee kan worden voorkomen dat de getroffene een rentetrekker wordt. Zie Pennings 1990, p. 60. 84. Pennings 1990, p. 49.


37

De in 1930 ingevoerde ZW is voor de re-integratie van arbeidsongeschikten van geen betekenis geweest. Genees- en heelkundige behandeling werd niet op grond van deze wet verstrekt. In 1941 trad het ziekenfondsbesluit in werking dat wel in genees- en heelkundige behandeling voorzag. Vanaf dat jaar waren personen met een Ziektewetuitkering verplicht zich te verzekeren op grond van het ziekenfondsbesluit. Vanaf dat moment konden zij derhalve aanspraak maken op genees- en heelkundige behandeling, zij het op grond van het ziekenfondsbesluit. De ZW bevatte slechts één re-integratiebevorderende bepaling. Artikel 31 van de ZW maakte het mogelijk voor de werknemer die gedeeltelijk niet meer in staat was om te werken, vrijstelling te vragen aan de Raad van Arbeid voor de betaling van premies. De Rijksverzekeringsbank moest voor deze vrijstelling goedkeuring verlenen. Van deze vrijstellingsmogelijkheid is maar weinig gebruik gemaakt, omdat een werknemer hierdoor het risico liep dat hij in de toekomst zelf (gedeeltelijk) in zijn onderhoud zou moeten voorzien als hij ziek werd.85 Ongeveer tegelijk met de ZW kwam de Invaliditeitswet (IW) tot stand. Deze wet verstrekte een uitkering aan werknemers die arbeidsongeschikt waren geworden, anders dan door een bedrijfsongeval. Ouderdom werd onder de IW ook als invaliditeit aangemerkt. De IW verstrekte daarom tevens een uitkering aan werknemers die de 65-jarige leeftijd hadden bereikt. Op grond van de IW kon verzekerden een geneeskundige behandeling worden aangeboden. Het motief om deze behandeling aan te bieden, was eveneens gelijk aan die van de OW: schadebeperking.86 De behandeling kon voordat een werknemer aanspraak maakte op een uitkering al worden toegekend. De behandeling kon ook worden verstrekt, indien de werknemer een uitkering genoot. Dit om de arbeidsmogelijkheden van de betrokkene te behouden, te herstellen of te vergroten. De werknemers die een uitkering ontvingen, waren niet verplicht om mee te werken aan de voorgestelde behandelingen. Werkte de werknemer niet mee dan kon hij worden gekort op zijn uitkering.87 De procedure die moest worden gevolgd alvorens een verzekerde gekort kon worden was geen eenvoudige. De Rijksverzekeringsbank kon de verzekerde pas korten, indien hij was uitgenodigd voor een hoorzitting en niet op de hoorzitting verscheen. Als de verzekerde wel op de hoorzitting verscheen, kon de verzekerde alleen gekort worden indien hij geen deugdelijke grond voor de weigering kon aanvoeren. Indien de verzekerde wenste dat een onderzoek werd gedaan naar de noodzaak van de voorgestelde maatregelen, was de bank verplicht hieraan mee te werken. De bank moest dan drie (nog niet eerder bij de zaak betrokken) geneesheren aanwijzen die dit onderzoek zouden moeten verrichten. Een meerderheid van deze geneesheren moest de voorgestelde maatregelen noodza85. Stratingh 1953, p. 114. 86. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 33. Zie ook Groeneveld & Stemberg 1920, p. 13. 87. Zie Groeneveld & Stemberg 1920, p. 32, 173 en174.

38


kelijk achten, alvorens er een grond was om de verzekerde te korten of de verzekerde een termijn te stellen om mee te werken aan de maatregel.88 Arbeidsongeschikten werden aan het begin van de vorige eeuw ‘onvolwaardigen’ genoemd. Men achtte hen niet in staat om deel te nemen aan het arbeidsproces. De opstelling ten opzichte van de arbeidsongeschikten was wel aan het veranderen. Van particuliere zijde werd in deze periode al veel gedaan voor de arbeidsongeschikten. Er waren verenigingen en stichtingen die zich bezig hielden met de medische verzorging van gehandicapten, het onderwijs voor gehandicapten en ten slotte instellingen die zich richtten op de opvang van gehandicapten. In 1927 werd de Vereniging tot bevordering van den Arbeid voor Onvolwaardige Arbeidskrachten (A.V.O.) opgericht. Deze particuliere vereniging wilde de samenwerking verbeteren tussen de vele verenigingen die zich met de arbeidsongeschikten bezighielden. De A.V.O. was bovendien van oordeel dat de re-integratie van arbeidsongeschikten niet ter hand moest worden genomen vanwege verzekeringstechnische redenen, maar omdat arbeidsongeschikten recht hadden om deel te nemen aan het arbeidsproces. Zij nam daarom de arbeidsbemiddeling van arbeidsongeschikten ter hand. De werkzaamheden van de A.V.O. heeft de overheid ertoe bewogen om op 12 april 1929 een staatscommissie inzake onvolwaardige arbeidskrachten in te stellen. Directe aanleiding was het in 1928 door de A.V.O. georganiseerde congres en tentoonstelling over de re-integratie van onvolwaardigen in Amsterdam, welke door de overheid financieel werd gesteund. De staatscommissie moest voorstellen doen over voorkoming, opsporing en behandeling van gebrekkigheid, alsmede over onderwijs, vakopleiding en arbeidsbemiddeling van arbeidsongeschikten. Het verslag van deze Commissie verscheen uiteindelijk negen jaar later, in 1938. Uit dit verslag blijkt dat ook de overheid anders aan was gaan kijken tegen het arbeidsongeschiktenvraagstuk. De Commissie stelde zich in het verslag op het standpunt dat arbeidsongeschikten een recht op arbeid hebben. Om de ‘onvolwaardigen’ aan werk te helpen, stelde de Commissie voor om in alle delen van het land districtsbureaus op te richten. Korte tijd na het verschijnen van het verslag van de Commissie brak de Tweede Wereldoorlog uit. Tot uitvoering van de aanbevelingen kwam het toen niet meer. Door het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog in 1940 werd de belangstelling voor de inschakeling van arbeidsongeschikten in het arbeidsproces wel groter. Na het uitbreken van de oorlog ontstond er een grote behoefte aan arbeidskrachten, zowel in de oorlogsindustrie als in de overige sectoren van arbeid. Wegens een gebrek aan ‘gezonde’ arbeidskrachten werden arbeidsongeschikten in het arbeidsproces ingeschakeld. De re-integratie van arbeidsonge88. Zie artikel 100, 105, 106, 107 en 109 IW. Zie ook Bossenbroek & Kruytzer 1942, p. 100 en 101. De bank kon er ook meteen voor kiezen de verzekerde een termijn te stellen om aan de voorschriften te voldoen.


39

schikten had in deze jaren dan ook vooral een economisch motief.89 Om oorlogsinvaliden (zowel burgerslachtoffers als militairen) weer in te schakelen in het arbeidsproces werd een arbeidsbureau voor oorlogsinvaliden opgericht. Deze stond – met instemming van de overheid – onder leiding en verantwoordelijkheid van de A.V.O. Het departement van defensie en de afdeling steunverlening van het departement sociale zaken zorgden ervoor dat de A.V.O. over genoeg financiële middelen beschikte om de re-integratie van de oorlogsinvaliden te verzorgen. Dit bureau was overigens niet het enige dat de bemiddeling voor arbeidsongeschikten op zich nam. Reeds vanaf 1927 kende het Amsterdamse gemeentelijke arbeidsbureau een afdeling bijzondere bemiddeling voor arbeidsongeschikten. Den Haag volgde dit voorbeeld in 1930. Nijmegen richtte voor het uitbreken van de oorlog een speciale afdeling voor de bemiddeling van arbeidsongeschikten op.90 3.2.2

Werklozen

In de Grondwet van 1848 werd bepaald dat de overheid een regeling voor het armenbestuur diende op te stellen. Dit leidde in 1854 tot invoering van de Armenwet. Op grond van deze wet konden armen ondersteuning krijgen van kerkelijke en particuliere instellingen. De wet bepaalde dat de ondersteuning van gemeenten tot een minimum beperkt diende te blijven. In werkelijkheid groeide de ondersteuning die door gemeenten werd geboden onder deze wet aanzienlijk. Indien van particuliere zijde ondersteuning werd geweigerd, waren de gemeenten namelijk welwillend om ondersteuning te bieden. Dit gegeven en het feit dat aan het eind van de 19e eeuw het inzicht aan betekenis won dat de overheid een plicht had om armoede uit te bannen, leidde in 1912 tot een nieuwe Armenwet. Hierin werd de overheid een grotere rol bij het bestrijden van de armoede toegekend.91 Overheidssteun werd onder de wet van 1912 nog steeds pas geboden als het particuliere initiatief tekort schoot. De steun die gemeenten onder de nieuwe wet moesten bieden had evenwel een ander karakter. Onder de oude wet werd slechts ondersteuning in het levensonderhoud verstrekt, indien dit volstrekt onvermijdelijk was.92 In de literatuur wordt aangegeven dat dit in de praktijk betekende dat iemand pas ondersteuning ontving, indien hij dreigde een hongerdood te sterven of een gevaar werd voor de samenleving (omdat hij bijvoorbeeld door

89. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 262 en Detiger 1948, p. 45. 90. Het heeft tot 1927 moeten duren voordat de arbeidsbeurzen zich inlieten met de arbeidsbemiddeling van arbeidsongeschikten, omdat de arbeidsbeurzen vreesden hun goede naam te verliezen, indien zij zich met de bemiddeling van arbeidsongeschikten zouden inlaten. Verslag Staatscommissie inzake onvolwaardige arbeidskrachten 1938, p. 91. 91. Zie Fukkink 1947, p. 6 e.v. voor verwijzingen naar literatuur waarin de plicht van de staat tot het aanbinden van de strijd met armoede wordt bepleit. 92. Artikel 20 Armenwet 1854.

40


middel van misdrijven in zijn onderhoud moest voorzien).93 De steun van de overheid had onder de nieuwe Armenwet daarentegen een armoede opheffend karakter. Dit betekende dat de wet niet alleen gericht was op het voorzien van de arme in zijn levensonderhoud, maar ook op het weer zelfstandig maken van de arme. Onder de nieuwe wet diende aan elke arme hulp te worden geboden. Alle hulp die nodig was kon aan de arme worden geboden. Te denken valt aan geneeskundige hulp en scholing.94 De wetgever kende deze nieuwe taak aan gemeenten toe, omdat hij niet wilde dat mensen definitief hun zelfstandigheid zouden verliezen. Daarnaast zou opheffing uit de armoede voor een beperking van de uitkeringslasten zorgen. 95 Het Rijk stelde gemeenten geen extra geld ter beschikking om de verheffing te bekostigen, waardoor van deze taak bijzonder weinig terecht kwam. Enkele Kamerleden hadden bij de behandeling van de Armenwet aangegeven het wenselijk te vinden armen in werkhuizen te werk te kunnen stellen. De Minister zag niets in dit voorstel. De Minister juichtte wel het idee toe dat gemeenten armen aan het werk helpen zodat zij niet langer van de armenzorg afhankelijk zijn.96 Een bepaling die dit laatste mogelijk maakte werd ingevoerd. Op grond van artikel 29 van de Armenwet werden gemeentebesturen bevoegd armen aan werk te helpen. Dit artikel luidde als volgt: ‘Aan armen, die tot arbeiden in staat zijn, wordt ondersteuning zoveel mogelijk gegeven in de vorm van loon voor arbeid.’ Deze bepaling gaf gemeenten de vrijheid om zelf te bepalen in hoeverre en in welke vorm zij werklozen ondersteuning wilden verlenen bij het verkrijgen van arbeid. De Minister had bij invoering van deze bepaling gemeld dat vooral van particuliere zijde de arme ondersteuning zou moeten krijgen bij het vinden van werk. Bovenstaande bepaling was in de ogen van de Minister dan ook met name bedoeld om gemeenten toe te staan de ondersteuning van particuliere zijde te subsidiëren. Voor het subsidiëren van particuliere initiatieven werd net als voor voornoemde individuele begeleiding, geen extra geld aan gemeenten gegeven. Dit leidde ertoe dat tussen gemeenten grote verschillen ontstonden in de mate waarin zij zich voor de werkverschaffing van de armen inzetten.97 Overigens bestond tewerkstelling van werklozen al heel lang. Ook onder de nieuwe wet werd deze praktijk voortgezet. Tewerkstelling diende om de arme af te schrikken om een beroep te doen op de armenzorg. Ook zou de arme door 93. Dit uitgangspunt sloot goed aan bij de wijze waarop men destijds in de samenleving aankeek tegen financiële hulp aan de armen. Men meende dat men niet te snel financiële hulp zou moeten bieden aan de armen, omdat dit de prikkel tot werken zou doden. Armoede werd in die tijd gezien als een gevolg van moreel verval en luiheid. Zie De Rooy 1979, p. 11 en 12. 94. Zie Fukkink 1947, p. 106-107. Zie ook Van der Valk 1986, p. 23 en 24. 95. Van der Valk 1986, p. 19 en 25. 96. Fukkink 1947, p. 108-109. 97. Fukkink 1947, p. 109-110.


41

tewerkstelling discipline bij kunnen worden gebracht.98 Het werk dat de armen moesten doen was dan ook improductief of ten behoeve van de armenzorg zelf.99 Met het vergroten van de arbeidsmogelijkheden – zoals het verheffingsartikel voorstond – had deze tewerkstelling niets te maken. Een werkloosheidswet zoals wij die nu kennen, was er in het begin van de 20e eeuw niet. Sommige gemeenten gingen aan het begin van de vorige eeuw wel werknemersorganisaties subsidiëren die verzekeringen voor werknemers tegen onvrijwillige werkloosheid hadden opgezet. Toen in 1914 de eerste wereldoorlog uitbrak besloot de centrale overheid deze verzekeringen financieel te steunen. Dit deed de overheid, omdat de werkloosheid sinds het begin van de oorlog enorm was gestegen en de werknemersorganisaties het beroep dat zou worden gedaan op de fondsen financieel niet aankonden. In een circulaire (Noodregeling Treub) werden de voorwaarden waaronder de werknemersorganisaties op financiële steun konden rekenen uiteengezet. Na de Eerste Wereldoorlog werd de circulaire vervangen door het Werkloosheidsbesluit van 1917.100 101 Zowel in de circulaire als in het Werkloosheidsbesluit wordt nauwelijks aandacht besteed aan de re-integratie van de werkloze werknemer. Het werkloosheidsbesluit en de circulaire kenden alleen een paar re-integratieverplichtingen voor de werkloze werknemer. Zo diende de werkloze werknemer op grond van het werkloosheidsbesluit bijvoorbeeld passende arbeid te aanvaarden en zich in te schrijven bij de arbeidsbemiddeling. Deed hij dit niet dan werd de uitkering ingetrokken. Deze verplichtingen werden in het besluit opgenomen om werkwillige werklozen van de onwerkwillige werklozen te kunnen scheiden. Controle op de naleving vond plaats om misbruik op te kunnen sporen.102 Dat men behalve het toetsen van de werkwilligheid niet veel werk maakte van de re-integratie van werkloze werknemers blijkt ook uit de in 1919 ingevoerde Werkloosheidsverzekeringsnoodwet.103 Op grond van deze wet werd aan werklozen die te weinig uitkering ontvingen, of geen recht meer hadden op een uitkering op grond van het werkloosheidsbesluit, een uitkering toegekend. 104 Deze wet werd in het leven geroepen om ervoor te zorgen dat werknemers over genoeg geld beschikten om te wachten op een geschikte vacature. De werkloze werknemers moesten weer ingezet kunnen worden in de sector waarin ze hadden gewerkt. De ervaringen die deze werknemers hadden opgedaan en de bekwaamheden die zij hadden verworven, dienden niet verloren te gaan. Het werkloos98. De kamerleden die die op grond van de Armenwet tewerkstelling mogelijk wilden maken, meenden dat hiermee luiheid en demoralisatie onder de armen kon worden tegengegaan. Bovendien zouden in de ogen van deze kamerleden leeglopers zich wel twee keer bedenken om armenzorg aan te vragen, indien zij zouden weten dat zij te werk zouden worden gesteld. 99. Van der Valk 1986, p. 140-143. 100. Zie voor een uitgebreide behandeling van deze ontwikkelingen Goedhart 1926. 101. Stb. 1916, 522. 102. Morren 1932, p. 2 en 82 e.v. 103. Stb. 1919, 620. Deze regeling is ingetrokken op 30 juli 1926, Stb. 1926, 248. 104. Pennings 1990, p. 301.

42


heidsbesluit werd tijdens de Tweede Wereldoorlog ingetrokken door de bezetter.105

3.3


3.3.1

Arbeidsongeschikten

De Tweede Wereldoorlog maakte door de vele oorlogsinvaliden de re-integratie van arbeidsongeschikten zowel een nationaal als internationaal probleem. Door de oorlog was niet alleen de omvang van het probleem veranderd, maar ook de wijze waarop men aankeek tegen de re-integratie van arbeidsongeschikten. Ten eerste zag de samenleving na de oorlog de re-integratie van arbeidsongeschikten als een morele verplichting. De oorlogsinvaliden waren immers invalide geworden, omdat zij voor het vaderland hadden gestreden.106 In de tweede plaats hadden de arbeidsongeschikten aan de werkgevers waarvoor zij werkten, aangetoond dat het idee dat arbeidsongeschikten slechter presteren dan valide arbeidskrachten, op een misvatting berust.107 Na de oorlog komt de veranderde mentaliteit tot uitdrukking in de internationale verdragen die tot stand komen en de rapporten van de regeringen van de bij de oorlog betrokken landen. Het Engelse Beveridge-raport noemt revalidatie een noodzakelijke voorziening om voor arbeidsongeschikten ‘freedom from want’ te realiseren.108 In het Europees sociaal handvest (artikel 1) en de Universele verklaring van de rechten van de mens (artikel 23) werd een ‘recht op arbeid’ voor een ieder opgenomen. Dit recht kwam ook de arbeidsongeschikten toe. De internationale arbeidsconferentie van 1944 leidde tot de aanname van een aanbeveling over de organisatie van de werkgelegenheid tijdens de overgang van oorlog naar vrede. Hierin werd aandacht besteed aan de rehabilitatie, beroepsvoorlichting en scholing van arbeidsongeschikten.109 In Nederland heeft vooral het in 1946 uitgebrachte rapport van de Commissie van Rhijn veel invloed gehad op de re-integratie van arbeidsongeschikten. Ook is dit rapport bepalend geweest voor de doelstellingen die in Nederland na de oorlog met de re-integratie van arbeidsongeschikten werden nagestreefd. De Commissie Van Rhijn werd tijdens de oorlog ingesteld en moest algemene richtlijnen opstellen voor het sociale zekerheidsstelsel zo als deze er na de oorlog uit zou moeten zien. In haar rapport besteedde de Commissie uitvoerig aandacht aan de organisatie van geneeskundige voorzieningen en de rehabilitatie van gebrekkigen. Dat het bij rehabilitatie ging om wat we heden ten dage re105. 106. 107. 108. 109.

Morren 1950, p. 56 Stratingh 1946, p. 173. Arbeidsbemiddeling ten behoeve van minder-validen 1955, p. 13. Muntendam 1954, p. 113. Recommendation concerning employment organization in the transition from war to peace (R71), 1944 www.ilo.org/ilolex/englisch/recdisp1.htm (laatst geraadpleegd: 25 mei 2006).


43

integratie noemen, blijkt uit de omschrijving die de Commissie in haar rapport gaf van rehabilitatie. De Commissie omschreef in haar rapport rehabilitatie als: ‘het proces waarbij gebrekkigen naar lichaam of geest die zorg gegeven wordt, die noodig is om hen tot zoo nuttig mogelijke leden van maatschappij te maken.’110 De Commissie koos voor de term rehabilitatie aangezien deze term in die tijd in de Angelsaksische wereld gangbaar was. In plaats van ‘rehabilitatie’ werd in de literatuur en in de politiek in de periode na de oorlog vaak de term ‘revalidatie’ gebruikt.111 De Commissie Van Rhijn stelde in haar rapport dat re-integratie van arbeidsongeschikten niet plaats diende te vinden, omdat voor het voeren van een oorlog arbeidskrachten noodzakelijk zijn. Ook de economische voordelen die verbonden zijn aan de re-integratie van arbeidsongeschikten – wat in de Tweede Wereldoorlog de belangrijkste reden was om tot re-integratie van arbeidsongeschikten over te gaan – was volgens de Commissie onvoldoende reden om werk te maken van de re-integratie van arbeidsongeschikten. Weliswaar was de reintegratie van arbeidsongeschikten van belang voor de welvaartsgroei van een land, maar naar het oordeel van de Commissie zou vooral werk moeten worden gemaakt van de re-integratie van arbeidsongeschikten, omdat een ieder het recht heeft om door arbeid zelf in zijn onderhoud te voorzien. Ieder individu moest volgens de Commissie ‘naar redelijkheid opgeleid worden voor dien arbeid, welke het best past bij zijn individueele geaardheid’.112 Daarmee werd het recht op arbeid voor arbeidsongeschikten waarvoor de A.V.O. al jaren had gepleit opnieuw erkend door een Commissie ingesteld door de Staat. De Commissie gaf in haar verslag een aantal aanbevelingen voor de reintegratie van arbeidsongeschikten. Zo vond de Commissie dat werkgevers verplicht dienden te worden om een aantal mindervaliden in dienst te nemen. Verder pleitte zij voor de instelling van een Rehabilitatieraad. Deze Raad diende de samenwerking te bevorderen tussen de instellingen en personen die zich bezighielden met rehabilitatie. Ook diende deze Raad de Minister van advies te voorzien over de instelling van rehabilitatiecentra. Verder vond de Commissie het noodzakelijk dat speciale werkplaatsen werden ingericht voor arbeidsongeschikten die niet onder normale omstandigheden in hun onderhoud konden voorzien. Als laatste beval deze commissie aan om rehabilitatie niet langer vrijwillig te

110. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 261. 111. Stratingh pleitte voor het gebruik van de term revalidatie in plaats van rehabilitatie. Stratingh had namelijk grote moeite met de term rehabilitatie. Volgens hem zouden mindervaliden niet mee willen werken aan rehabilitatie, omdat deze term suggereert dat men zelf schuld heeft aan de arbeidsongeschiktheid. Stratingh 1953, p. 26 e.v. 112. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 262.

44


laten zijn. Indien de arbeidsongeschikte niet meewerkte aan de rehabilitatie, moest het mogelijk zijn om financiële sancties op te leggen.113 In 1946 werd inderdaad een Raad ingesteld die het bemiddelingswerk en de arbeidszorg van mindervaliden moest coördineren en bestuderen. Deze Raad voor herstel van arbeidsgeschiktheid, welke in 1954 door de Raad van Revalidatie werd opgevolgd, kwam al snel tot de conclusie dat ordening op het gebied van bemoeiingen ten bate van het herstel van arbeidsgeschiktheid noodzakelijk was.114 Verder deed de Raad voorstellen voor de inrichting en vestiging van revalidatiecentra. Het voorstel van de Commissie om werkgevers te verplichten arbeidsongeschikten aan te nemen leidde in 1948 tot de aanname van de Wet plaatsing minder validen (WPM). Deze wet verplichtte werkgevers om op elke 50 werknemers één mindervalide werknemer aan te nemen.115 De werkgever hoefde geen arbeidsplaats voor een mindervalide vrij te maken. Pas als er een vacature was bij het bedrijf, en het bedrijf nog geen of te weinig mindervalide personen in dienst had, moest de werkgever eerst kijken of er een mindervalide was die het werk kon uitvoeren. Daarvoor kon de werkgever het bestand van de gewestelijke arbeidsbureaus raadplegen. Mindervaliden konden zich vrijwillig bij de gewestelijke arbeidsbureaus in laten schrijven. Was er geen geschikte kandidaat dan kon de plicht om een mindervalide in het bedrijf te plaatsen worden opgeschort totdat er een nieuwe vacature was.116 In 1967 werd de Wet Sociale Werkvoorzieningen (WSW) aangenomen. 117 Deze wet creëerde voor arbeidsongeschikten die door hun handicap niet de mogelijkheid hadden om een reguliere baan te verwerven, de mogelijkheid om onder aangepaste omstandigheden werk te verrichten. De arbeidsongeschikten konden door het verrichten van werk onder aangepaste omstandigheden hun arbeidsgeschiktheid behouden of vergroten. Voor de aanname van de WSW was het werken in een beschutte werkomgeving al van de grond gekomen. In 1950 werd de eerste rijksregeling voor de sociale werkvoorziening van kracht: de gemeentelijke sociale werkvoorziening voor handarbeiders. In 1953 volgde de invoering van de regeling sociale werkvoorziening voor hoofdarbeiders. De sociale zekerheidswetten op grond waarvan de arbeidsongeschikten uitkeringen werden verstrekt, werden tussen 1945 en 1978 ingrijpend gewijzigd. De WAO verving in 1967 de IW en de OW. Daarmee kwam het onderscheid naar de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid te vervallen dat door de OW en de IW 113. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 314-316. 114. A.V.O. Tijdschrift 1949, nr. 6, p. 213. In deze Raad zaten zowel vertegenwoordigers van het Ministerie van Sociale Zaken, de Rijksverzekeringsbank, de Raden van Arbeid als enkele stichtingen en verenigingen die zich bezighouden met de rehabilitatie van mindervaliden. 115. Stb. 1947, H 283. Deze verplichting gold alleen voor bedrijven met meer dan 20 werknemers. 116. Artikel 5 van de WPM maakte het mogelijk om een vrijstelling voor bepaalde of onbepaalde tijd te verlenen. De directeur van het Gewestelijk Arbeidsbureau was bevoegd deze te verlenen. 117. Stb. 1967, 687.


45

werd gemaakt. Door de invoering van de WAO moest de ZW eveneens worden aangepast. De nieuwe ZW dekte vanaf 1967 de geldelijke gevolgen van arbeidsongeschiktheid gedurende het eerste jaar van arbeidsongeschiktheid, de WAO de gevolgen van langdurige arbeidsongeschiktheid. Tot slot werd in 1976 de Algemene arbeidsongeschiktheidswet (AAW) aangenomen. De AAW verstrekte eveneens een uitkering ingeval van langdurige arbeidsongeschiktheid. Anders dan de WAO was de AAW een volksverzekering. De wet dekte de gevolgen van arbeidsongeschiktheid niet slechts voor werknemers, maar voor alle ingezeten van Nederland. Minister Veldkamp, die aan de wieg van de veranderingen stond, kwam met een nieuwe rechtsgrond voor de sociale zekerheidswetten. Veldkamp meende dat het bij de rechtsgrond draaide om de zedelijke en juridische overwegingen waardoor een wet haar rechtvaardiging vindt. In zijn ogen waren deze zedelijke beginselen bij de verplichte sociale zekerheidswetten het recht van ieder mens op zelfontplooiing en het recht op gelijke kansen. De sociale verzekeringen boden de arbeidsongeschikte mensen naar zijn mening de materiële mogelijkheden hiertoe. Veldkamp achtte rehabilitatie van groter belang voor de zelfontplooiing van de arbeidsongeschikte mens dan de verstrekking van een uitkering. Bij de invoering van de WAO stelt Veldkamp: ‘(…) voor een belangrijk deel vindt de levensontplooiing van de mens zijn grondslag in de vervulling van zijn maatschappelijke arbeid en, van hoe grote betekenis ook de uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid mogen zijn, ik acht het van veel groter belang dat de arbeidsongeschikte op een op de hoogte van de moderne gezondheidszorg staande wijze terug geleid wordt naar het maatschappelijke leven.’118 De ZW, de WAO en de AAW kenden een aantal concrete re-integratiebepalingen. Zo kon de arbeidsongeschikte op grond van de ZW werken tijdens het eerste ziektejaar indien de geneesheer dit in zijn belang achtte. De verzekerde kon zijn eigen werk bij de werkgever hervatten of andere passende arbeid bij de eigen werkgever verrichten. Passende arbeid bij een andere werkgever kon slechts verricht worden, indien het contract met de oude werkgever was geëindigd, het eigen werk niet kon worden verricht zonder schade aan de gezondheid toe te brengen, of als de verzekerde niet meer in staat werd geacht de oude functie uit te kunnen voeren. Deze bepaling werd voor de re-integratie van de arbeidsongeschikte van belang geacht, omdat de terugkeer naar het arbeidsproces werd vergemakkelijkt als de arbeidsongeschikte bleef werken.119 Op grond van de WAO konden tot 1976 voorzieningen worden verstrekt tot behoud, herstel en bevordering van de arbeidsgeschiktheid. Daarna werden deze op grond van de AAW verstrekt. Op grond van deze wet behoorde het tot de 118. Veldkamp 1968, p. 142 en 149. Zie ook de Memorie van Toelichting WAO, Kamerstukken II 1962/63, 7 171, nr. 3, p. 2. 119. Kamerstukken II 1962/63, 7 171, nr. 3, p. 25 (MvT WAO).

46


mogelijkheid scholing te volgen. Ook konden instrumenten worden verkregen waarmee een werkplek kon worden aangepast. Alle voorzieningen konden al tijdens de ZW-periode worden ingezet. De Gemeenschappelijke medische dienst (GMD) adviseerde de bedrijfsverenigingen over de noodzaak om voorzieningen in te zetten. Genees- en heelkundige behandeling werd niet op grond van de WAO en AAW verstrekt. Doordat in 1941 het Ziekenfondsbesluit was ingevoerd konden arbeidsongeschikten die een OW of een IW-uitkering ontvingen, zowel op grond van het Ziekenfondsbesluit als op grond van de OW en IW geneeskundige voorzieningen krijgen. De Commissie van Rhijn had in haar rapport vastgesteld dat dit tot een drastische daling had geleid van het aantal geneeskundige voorzieningen die werden verstrekt op grond van de IW. Dat arbeidsongeschikten op grond van twee wetten in aanmerking konden komen voor genees- en heelkundige behandeling, vond de Commissie ongewenst.120 Bij de herziening van de arbeidsongeschiktheidswetten werd daarom besloten de genees- en heelkundige behandeling zoveel mogelijk te verstrekken op grond van het Ziekenfondsbesluit.121 Daarmee was de afzonderlijke ontwikkeling van de gezondheidszorg een feit. De geneeskundige verzorging bleef volgens Veldkamp wel een belangrijk onderdeel uit maken van de rehabilitatie van arbeidsongeschikten. Rehabilitatie diende volgens Veldkamp op de brancard te beginnen.122 De aanbeveling van de Commissie van Rhijn om arbeidsongeschikten die niet mee willen werken aan re-integratievoorzieningen te korten op de uitkering was geheel in lijn met de nieuwe rechtsgrond die de Commissie voor de sociale zekerheid: ‘De gemeenschap, georganiseerd in den Staat, is aansprakelijk voor de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van al haar leden, op voorwaarde, dat deze leden zelf het redelijke doen om zich die sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek te verschaffen.’123 Werklozen werden al voor de oorlog door de opname van reintegratieverplichtingen in de sociale zekerheidswetgeving op hun eigen verantwoordelijkheid gewezen. Nu werd door de Commissie het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid ook als een belangrijk aspect bij de re-integratie van arbeidsongeschikten onderkend. Niet alleen de Commissie sprak zich na de oorlog uit over de eigen verantwoordelijkheid van de arbeidsongeschikte om werk te maken van re-integratie. In de naoorlogse literatuur over de sociale ze-

120. 121. 122. 123.

Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 140 e.v. Kamerstukken II 1962/63, 7 171, nr. 3, p. 23, 24 en 25 (MvT WAO). Kamerstukken II 1962/63, 7 171, nr. 3, p. 25 (MvT WAO). Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 10.


47

kerheid worden soms stevige woorden aan het belang hiervan gewijd. Een duidelijke stelling neemt bijvoorbeeld Stratingh. Stratingh zegt in 1953: ‘In Nederland werd tot nu toe onvoldoende aandacht geschonken aan het feit, dat een ieder, die een ernstig, langdurig of blijvend lichamelijk gebrek heeft, niet alleen lichamelijk, doch ook geestelijk getroffen wordt. Een van de psychologische veranderingen, die bij een chronisch zieke of bij een ongevalsinvalide maar al te vaak wordt waargenomen, is, dat hij of zij zich ,,pathologisch’ – gelukkig in vele gevallen onbewust! – vastklampt aan zijn of haar renteuitkeringen. Dit ziekelijk zich geheel en al instellen op een ,,vast-inkomen’, dat vaak beschouwd wordt als een ,,levenslang pensioen’, moet zoveel mogelijk worden voorkomen.’ (....) Een goed georganiseerde minder-validenzorg zal ongetwijfeld op den duur niet alleen in economisch opzicht voordelen opleveren, maar ook een steeds verder afglijden van een belangrijk percentage van onze medemensen naar de zelfkant van het leven, een leven zonder inhoud, zonder hoop, zonder doel, en zonder vertrouwen in de toekomst, een leven vol moedeloosheid en defaitisme, zoveel mogelijk tegengaan.’124 Bovenstaand betoog van Stratingh geeft goed weer hoe door schrijvers in die tijd tegen revalidatie werd aangekeken: revalidatie was van belang voor de economie, maar belangrijker was de levensvreugde die arbeid de arbeidsongeschikte kon schenken en het feit dat misbruik door re-integratie zou kunnen worden voorkomen.125 Het zijn dezelfde overwegingen die leidden tot de opname van bepalingen in de WAO en ZW welke de bedrijfsverenigingen de bevoegdheid gaven arbeidsongeschikten te korten op de uitkering, indien zij zonder deugdelijke grond de inzet van re-integratievoorzieningen weigerden.126 Een arbeidsongeschikte werd eerst wel gevraagd of hij in kon stemmen met de inzet van voorzieningen. Men meende nog steeds dat met het inzetten van voorzieningen de meeste heil kon worden verwacht, indien de arbeidsongeschikte hiermee instemde.127

124. Stratingh 1953, p. 8, 9, 12, 13 en 15. 125. Zie hierover ook Esveld 1954 en Detiger 1947, p. 34. Detiger was ook bang dat indien men geen werk maakte van rehabilitatie, arbeidsongeschikten in de prostitutie zouden belanden of crimineel zouden worden. 126. Veldkamp zegt over de eigen verantwoordelijkheid het volgende: ‘Er is een oud Nederlands spreekwoord dat zegt dat ledigheid des duivels oorkussen is. Maar ik zou daaraan willen toevoegen, dat ledigheid ook een reële bedreiging is van de gezondheid en dat zij de ontplooiingsmogelijkheid van de individuele mens in de weg staat. En een stelsel van sociale verzekering, dat geen recht zou doen aan de betekenis voor de mensen van het verantwoordelijkheid dragen en het zich verantwoordelijk weten – mede in het vlak van de arbeid – zou de geestelijke volksgezondheid van ons volk ondergraven. Daarom ook heb ik bij de arbeidsongeschiktheidsverzekering zo centraal gesteld en moeten ook centraal gesteld blijven worden, de voorzieningen met betrekking tot het behoud, herstel en de verhoging van de arbeidsgeschiktheid.’ Zie Veldkamp 1968, p. 149. 127. Kamerstukken II 1962/63, 7 171, nr. 3, p. 63 (MvT WAO).

48

3.3.2


Werklozen

Hoewel de internationale verdragen een recht op arbeid voor een ieder proclameerden en de internationale arbeidsconferentie uitvoerig de re-integratie van valide personen besprak, werd direct na de oorlog in de Nederlandse politiek en literatuur niet veel aandacht besteed aan de re-integratie van werklozen. Illustratief hiervoor is het rapport van de Commissie van Rhijn. Besteedde deze Commissie aan de rehabilitatie van gebrekkigen nog meer dan tweehonderd pagina’s, aan de re-integratie van werklozen met een werkloosheidsuitkering besteedde deze Commissie maar vijf pagina’s. Dat de Commissie niet zoveel aandacht besteedde aan de re-integratie van werklozen als aan die van de arbeidsongeschikten, valt enerzijds te verklaren door het feit dat de re-integratie van werklozen geen geneeskundige aspecten kende. Bij de arbeidsongeschikten speelde bovendien de bereidwilligheid van de werkgevers om een arbeidsongeschikte in dienst te nemen een belangrijke rol. De minder grote belangstelling van de Commissie voor de re-integratie van werklozen kan ook komen doordat de motieven om werk te maken van de reintegratie van werklozen wat minder pretentieus waren als bij de arbeidsongeschikten. De mooie woorden ‘recht op arbeid’, ‘zelfontplooiing’ en ‘gelijke kansen’, werden bij de re-integratie van werklozen niet gebruikt. De Commissie van Rhijn sprak bij de re-integratie van werklozen over het beperken van de uitkeringslasten, het voorkomen van ‘zedelijke achteruitgang’ en ‘herstel van het moreel’. De Commissie beveelde dan ook alleen aan om re-integratieverplichtingen in een nieuwe aan te nemen Werkeloosheidswet op te nemen en een scholingsuitkering aan werklozen toe te kennen.128 In de sociale zekerheidswetten die na de oorlog werden aangenomen en de werklozen betreffen, krijgt re-integratie weinig aandacht. In 1949 werd een Werkloosheidswet (WW) ingevoerd, die werknemers die hun baan verloren een recht gaf op een wachtgelduitkering en aansluitend een werkloosheidsuitkering.129 Deze wet bood niet de mogelijkheid om re-integratie-voorzieningen aan de werkloze werknemer toe te kennen. De wet legde enkel een aantal reintegratieverplichtingen op aan de werkloze. De werkloze werknemer diende zich onder andere in te schrijven bij het gewestelijk arbeidsbureau, passende arbeid te aanvaarden en deel te nemen aan de scholing of opleiding die de overheid noodzakelijk achtte voor zijn re-integratie. De motivering van de wetgever achter de opname van deze op re-integratie gerichte bepalingen was zeer summier. De wetgever achtte het overduidelijk welke motieven aan de opname van deze bepalingen ten grondslag lagen. Uit het woordgebruik van de wetgever alsmede het feit dat de wetgever aangaf dat deze bepalingen in de wet werden opgenomen, omdat zij ook in de reglementen van de werklozenkassen stonden, 128. Rapport Commissie van Rhijn 1946, p. 104-105. 129. Stb. 1949, J 423. Deze wet trad pas in 1952 in werking. Voor een uitleg van de verschillende uitkeringen waar de Werkloosheidswet recht op gaf, zie Pennings, p. 305 e.v. en Morren 1950.


49

valt op te maken dat deze bepalingen vooral tot doel hadden om de eigen verantwoordelijkheid van de werkloze te benadrukken en misbruik te voorkomen.130 In 1964 werd de Wet werkloosheidsvoorziening (WWV) ingevoerd.131 Deze dekte het risico van werkloosheid van werknemers die niet (langer) in aanmerking kwamen voor een werkloosheidsuitkering. Bij de invoering van deze wet liet de wetgever voor het eerst een wat andere kijk op de re-integratie van werklozen doorklinken. De wetgever gaf in de Memorie van Toelichting van de wet aan de re-integratie van werkloze werknemers van belang te achtten, omdat tijdens een periode van werkloosheid een werkloze minder sociale contacten heeft, aan eigenwaarde inboet en minder aan ontspannings- en ontwikkelingsactiviteiten kan deelnemen. Dit is de eerste maal dat de wetgever in het kader van de re-integratie van werklozen spreekt over zelfontplooiing en de levensvreugde die arbeid een werkloze kan bezorgen. De WWV bood gemeenten niet de bevoegdheid om re-integratievoorzieningen toe te kennen. Op grond van de WWV waren gemeenten wel bevoegd om te bevorderen dat de werklozen gebruik gingen maken van de voorzieningen die strekten tot het vergroten van de arbeidsgeschiktheid of de opneming in het arbeidsproces. Te denken valt aan voorzieningen die gericht zijn op medisch herstel, bemiddeling of vakopleiding. Deze voorzieningen werden onder meer door de arbeidsbureau’s en de ziekenfondsen verstrekt. De Centra voor vakopleiding van volwassenen (CVV) boden vanaf 1944 de mogelijkheid om volwassen te kwalificeren voor de bouwsector en metaalindustrie. Ook mochten de gemeenten toestaan dat werklozen sociaal-cultureel werk gingen doen. De wetgever gaf in de Memorie van Toelichting van de WWV aan dat daaronder alle groepsactiviteiten vielen die gericht waren op de instandhouding of het herstel van de bereidheid en de psychische geschiktheid tot het verrichten van arbeid.132 Met deze definitie maakt de wetgever duidelijk dat het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid nog steeds een belangrijke rol speelde bij de reintegratie van werklozen. In 1965 verving de Bijstandswet (ABW) de Armenwet van 1912. Hiermee kregen werklozen die geen recht hadden op een WW- of een WWV-uitkering een recht op bijstand. Dit recht op bijstand was een grote verandering voor de armen. Zij waren niet langer afhankelijk van de gunsten van de overheid, kerken en particuliere instellingen, maar hadden een aanspraak op financiële hulp. De ABW veranderde de wijze waarop de re-integratie van de armen was geregeld. Werd onder de Armenwet van 1912 nog die steun verleend die de ar130. Memorie van Toelichting Werkloosheidswet, 704, nr. 3, p. 21. Zo gebruikt de wetgever onder meer de woorden ‘tracht te ontrekken’ wat er op duid dat de wetgever verwacht dat misbruik zal worden gemaakt van deze sociale verzekering. Morren is hier eveneens van overtuigd. Zie hierover Morren 1950, p. 192 e.v. 131. Stb. 1964, 485. 132. Kamerstukken II 1962/63, 7 736, nr. 3, p. 18-19 (MvT WWV).

50


moede moest opheffen, de ABW van 1965 verleende enkel financiële steun. Dit was een bewuste keuze van de wetgever. Onder de Armenwet werd immateriële hulp geboden, omdat het idee bestond dat armoede (in de regel) zijn oorzaak vindt in moeilijkheden in de persoon en zijn milieu. Onderzoek had uitgewezen dat deze opvattingen niet langer houdbaar waren. Regeling van deze hulp in de ABW was volgens de wetgever daarom niet langer gewenst. De immateriële hulp die onder de Armenwet werd geboden, had zich bovendien tot een geheel eigen discipline ontwikkeld: het maatschappelijk werk. Deze discipline diende volgens de wetgever in handen van particuliere instellingen en kerken te blijven. Immateriële hulp werd onder meer gegeven door instellingen en bestuursorganen die werkten op het terrein van de arbeidszorg, de gezondheidszorg en het sociaal-cultureel werk. Deze immateriële hulp behoefde niet in de bijstandswet te worden opgenomen, omdat deze hulp ook voor nietbijstandsgerechtigden beschikbaar diende te zijn. Net als onder de WWV stelde de wetgever derhalve dat zelfontplooiing voor de bijstandsgerechtigde een belangrijk goed was, maar dat deze zelfontplooiing door andere instellingen en organen voldoende was gewaarborgd.133 De wetgever koos ervoor om gemeenten in de ABW slechts te verplichten aan de uitkeringsgerechtigde voorlichting te geven over de dienstverlening van deze instellingen en eventueel als bemiddelaar voor de uitkeringsgerechtigde op te treden als de uitkeringsgerechtigde daar om vroeg.134 Alleen als er geen voorliggende voorziening aanwezig was om de kosten van re-integratie te dekken, kon de bijstandsgerechtigde op grond van de ABW deze kosten vergoed krijgen.135 In de ABW werd vooral de nadruk gelegd op de eigen verantwoordelijkheid van de bijstandsgerechtigde. De wet bepaalde dat de bijstandsgerechtigde in de eerste plaats zelf ervoor diende te zorgen dat hij in zijn eigen bestaan kon voorzien. De ABW maakte het voor gemeenten mogelijk om aan het recht op uitkering voorwaarden te verbinden die gericht waren op de inschakeling in het arbeidsproces van de bijstandsgerechtigde. Dit moest de bereidheid van de uitkeringsgerechtigde om door middel van arbeid in zijn eigen bestaan te voorzien stimuleren. Leefde de uitkeringsgerechtigde deze verplichtingen niet na dan kon de uitkering worden ingetrokken of worden verlaagd.136

133. Kamerstukken II 1961/62, 6 796, nr. 3, p. 10 en 16 (MvT ABW). 134. Kamerstukken II 1961/62, 6 796, nr. 3, p. 16 (MvT ABW). 135. Kamerstukken II 1961/62, 6 796, nr. 3, p. 18 (MvT ABW). De wetgever dacht hierbij onder andere aan de kosten van revalidatie en scholing. 136. Kamerstukken II 1961/62, 6 796, nr. 3, p. 13 (MvT ABW).


3.4


3.4.1

Arbeidsongeschikten

51

Na de invoering van de AAW was het tijdperk waarin het sociale zekerheidsstelsel werd uitgebouwd voorbij. In de jaren zeventig kwam de verzorgingsstaat in problemen. Door twee oliecrisissen (1973 en 1979) raakte de economie in het slop en daalde de werkgelegenheid. Dit had tot gevolg dat een groeiend aantal mensen werkloos raakten en een beroep moesten doen op het sociale zekerheidsstelsel. Stond in 1963 tegenover elke 100 actieven nog 33 in-actieven. In 1976 stond reeds tegenover elke 100 actieven 56 in-actieven. Het groeiende aantal werklozen kon niet alleen door de verslechterde economie verklaard worden. Ook de toenemende vergrijzing en individualisering waren debet aan het groeiende aantal mensen dat een beroep moest doen op de sociale zekerheid.137 Eind jaren zeventig werd de noodzaak gevoeld om het sociale zekerheidsstelsel te herstructureren en te herzien. Veranderingen waren nodig om de economie weer op de rails te krijgen en het sociale zekerheidsstelsel te behouden. Het in 1977 aangetreden kabinet Van Agt I kwam in 1978 met een nota (Bestek ’81) waarin maatregelen werden opgesomd om 10 miljard te bezuinigen. Hierdoor zou het aantal werklozen tot 150.000 terug kunnen worden gebracht, de inflatie naar 2-3% per jaar kunnen worden verlaagd en de investeringen en rendementen van bedrijven kunnen worden verbeterd. Om deze doelstelling te realiseren, werd in de Nota aandacht besteed aan het re-integreren van mensen naar betaald werk. Dit werd in de nota aangeduid als volumebeleid, een term die in de jaren daarna nog veel gebruikt zou worden. Beperking van het volume werd in deze nota niet als een belangrijke maatregel gepresenteerd om de collectieve kosten te beteugelen. Daarvoor was er een te groot tekort aan arbeidsplaatsen.138 Wel werd voorgesteld de arbeidsbemiddelingactiviteiten van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen te verbeteren. De arbeidsvoorzieningsorganisatie en de organen die belast waren met het verstrekken van uitkeringen aan uitkeringsgerechtigden zouden beter moeten samenwerken bij de bemiddeling. Ook zou er een verplichte melding van vacatures bij de arbeidsvoorzieningsorganisatie moeten komen. Andere maatregelen die werden voorgesteld, waren: het bieden van scholingsmogelijkheden aan bovenstaande groep cliënten, het verstrekken van loonkostensubsidies aan werkgevers en het strikter handhaven van de re-integratieverplichtingen om misbruik te voorkomen.139 Het kabinet van Agt I vraagt de SER na het verschijnen van de nota om advies over de omvang en gewenste groei van de collectieve sector. In 1978 brengt de SER advies uit. In tegenstelling tot het kabinet kende de SER een zeer hoge 137. S.E.R.-advies 1978, p. 41. 138. Nota Bestek ’81, p. 37. 139. Nota Bestek ’81, p. 160 e.v.

52


prioriteit toe aan het voeren van een volumebeleid om de kosten te beteugelen.140 Na het verschijnen van het SER-advies besloot het kabinet met de Tweede Kamer te debatteren over een te voeren volumebeleid. Ter voorbereiding op dit debat kwamen Minister Albeda en Staatssecretaris de Graaf met een nota volumebeleid. Op 21 januari 1980 werd deze nota in de Commissie voor Sociale Zaken besproken. De nota leidde maar in beperkte mate tot aanname van nieuwe reintegratiemaatregelen voor arbeidsongeschikten. De belangrijkste verandering was de vervanging van de WPM in 1986 door de Wet arbeid gehandicapte werknemers (WAGW).141 De WPM moest vervangen worden, omdat de bepalingen uit deze wet niet functioneerden. Belangrijkste reden om de WPM te vervangen was dat het begrip mindervalide niet goed was gedefinieerd en dat (mede daardoor) naleving van de wet niet kon worden afgedwongen.142 In de WAGW werd het begrip gehandicapte werknemer geïntroduceerd. De WAGW van 1986 bevatte in tegenstelling tot de WPM geen quotumverplichting, doch slechts de mogelijkheid tot invoering daarvan, indien werkgevers onvoldoende werk zouden maken van de opneming van gehandicapte werknemers in het arbeidsproces. Nieuw in de WAGW was dat de bedrijfsverenigingen verhaalsrecht hadden op de werkgevers, indien zij niet meewerkten aan de tewerkstelling van de zieke werknemer op grond van artikel 30 ZW. Was de werkgever niet bereid de werkplek voor de arbeidsgehandicapte werknemer aan te passen, dan kon de werkgever beboet worden. Een belangrijke vernieuwing die de wet tevens bracht, was de bemiddelingsvergunning voor de GMD. Daarmee kreeg de GMD zowel invloed aan de aanbodzijde als aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt. Als in 1987 het sociale zekerheidsstelsel wordt herzien vanwege de toegenomen collectieve lasten, blijft het aantal op re-integratie gerichte maatregelen die worden doorgevoerd opnieuw beperkt. De belangrijkste verandering die de stelselherziening voor arbeidsongeschikten brengt, is de afschaffing van de verdisconteringsbepalingen uit de WAO en de AAW. Met de afschaffing van deze bepalingen verloren gedeeltelijk arbeidsongeschikten voor het deel dat zij in staat waren om te werken hun recht op een arbeidsongeschiktheidsuitkering.143

140. S.E.R.-advies 1978, p. 69 141. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat met de WAGW gedeeltelijk invulling werd gegeven aan het korte termijn beleid dat in de notitie volumebeleid werd voorgesteld. Zie Kamerstukken II 1981/82, 17 384, nr. 3, p. 3 (MvT). De noodzaak om tot aanpassing van de WAGW over te gaan, komt overigens als eerste ter sprake bij de parlementaire behandeling van de AAW. Nadien verschijnt een rapport van de Raad voor de Arbeidsmarkt over de opneming van gehandicapten in het arbeidsproces. Hierin pleit deze Raad eveneens voor intrekking van de WPM en invoering van een nieuwe regeling. 142. Kamerstukken II 1981/82, 17 384, nr. 3, p. 6 (MvT). 143. Zie voor een uitgebreide beschrijving van de inhoud van het verdisconteringsbeleid en de wijze waarop dit werd afgeschaft Fluit 2001, p. 76 e.v.


53

Na 1970 was de ongunstige conjunctuur duidelijk het belangrijkste motief om werk te maken van re-integratie. Tijdens de parlementaire behandeling van de WAGW en de afschaffing van de verdisconteringsbepalingen werden evenwel andere motieven aangedragen om de wijzigingen en vernieuwingen te rechtvaardigen. Bij de afschaffing van de verdisconteringsbepalingen werd veelvuldig gesproken over het tegengaan van misbruik van de arbeidsongeschiktheidswetten. Verondersteld werd dat werkgevers deze wetten gebruikten om werknemers af te laten vloeien. Ook de eigen verantwoordelijkheid van de arbeidsongeschikte werd als argument gebruikt om de verdisconteringsbepalingen af te schaffen. De bepalingen zouden een antirevaliderend effect hebben. De toedeling van een volledige arbeidsongeschiktheidsuitkering aan een arbeidsongeschikte met restverdiencapaciteit zou de arbeidsongeschikte niet stimuleren om van deze capaciteit gebruik te maken en werk te zoeken.144 Bij de parlementaire behandeling van de WAGW werd de nadruk meer op zelfontplooiing, gelijke kansen en maatschappelijke participatie van de arbeidsongeschikten gelegd in plaats van op de economische belangen die met de wet werden gediend.145 Deze motieven zijn allemaal zeer bewonderenswaardig, maar om met de woorden van Noordam te spreken, zij maskeren de essentie van het volumebeleid dat was ingezet: het beperken van de collectieve uitgaven. In het volumebeleid is re-integratie niet meer dan een tussendoel.146 3.4.2

Werklozen

Na 1970 werd men zich in de politiek ervan bewust dat niet alleen arbeidsongeschikten een zwakke positie op de arbeidsmarkt innemen. Tijdens een laag conjunctuur hebben ook langdurig werklozen, jongeren en ouderen moeite met het verwerven van een plek op de arbeidsmarkt. De maatregelen in de Nota bestek '81 en in het advies van de SER van 1978 waren tevens bedoeld voor de werklozen.147 Om de positie van deze doelgroep te verbeteren, werden er na 1970 een flink aantal regelingen ingevoerd waarmee de re-integratie van werklozen bevorderd moesten worden. De regelingen die werden ingevoerd beoogden werklozen aan het werk te helpen. Een aantal regelingen had tot doel de werkloze werkervaring op te laten doen in het bedrijfsleven en in de non-profit sector. Door het voor werkgevers financieel aantrekkelijk te maken werklozen in dienst te nemen, wilde men deze doelen bereiken. Zo kon op grond van de subsidieregeling bevordering arbeidsinpassing (SBA) van 1989 een werkgever een subsidie krijgen, indien hij een contract sloot met een persoon die ouder was dan 23 jaar en meer dan drie jaar

144. 145. 146. 147.

Kamerstukken II 1985/86, 19 256, nr. 6, p. 10, 13, 14. Kamerstukken II 1981/82, 17 384, nr. 3, p. 1 en 2 (MvT). Noordam 2001, p. 138. Zie paragraaf 3.4.1.

54


werkloos was. De werkloze die gecontracteerd werd, werd hiermee in staat gesteld werkervaring op te doen. De Wet Vermeend/Moor van 1986 bepaalde dat werkgevers gedurende vier jaar geen sociale zekerheidspremies hoefden te betalen, indien de werkgever een langdurig werkloze in dienst nam voor tenminste vijftien uur per week gedurende twee jaar. JOB (jeugdontplooiingsbanen) werd in 1984 ingevoerd en hield in dat jongeren (tussen de 18 en 25 jaar) die twee jaar werkloos waren door het uitzendbureau START geplaatst konden worden op een baan van ten minste twintig uur. START kreeg bij plaatsing van het arbeidsbureau een derde van de loonkosten terug. Naast plaatsing in een baan en het opdoen van werkervaring werd scholing van werklozen van belang geacht. Op grond van de in 1986 ingevoerde Kaderregeling scholing (KRS) konden de kosten van een opleiding worden vergoed, indien het arbeidsbureau het noodzakelijk achtte dat de werkloze de opleiding ging volgen. Een geheel andere aanpak werd met de HOG-operatie geïntroduceerd. Op 1 april 1988 is de HOG-operatie van start gegaan. In deze operatie werden langdurig werklozen (minimaal 3 jaar werkloos) voor een heroriënteringsgesprek opgeroepen waarna, indien er mogelijkheden waren om het arbeidsmarktperspectief van de betrokkene te verbeteren, een actieplan werd opgesteld en uitgevoerd. Met deze methode moesten een groot aantal werklozen weer aan het werk geraken. Daarnaast wilde men de bestanden opschonen van de arbeidsbureaus en inzicht krijgen in de mensen die in hun bestand waren opgenomen. In de HOG-operatie dienden de gemeentelijke arbeidsbureau’s en sociale diensten samen te werken aan de re-integratie van werklozen. Zij dienden een samenwerkingsovereenkomst te sluiten, wilde het Rijk geld beschikbaar stellen voor de uitvoering van de operatie.148 Uitkomst van de stelselherziening van 1987 was een nieuwe Werkloosheidswet. Deze verving de oude WW en de WWV. In 1987 trad deze wet in werking. 149 Verbetering op het terrein van re-integratie bracht deze wet doordat het scholing met behoud van een uitkering expliciet mogelijk maakte. Doel van deze voorziening was het bevorderen van de inschakeling van werklozen in het arbeidsproces, opdat het beroep op het sociale zekerheidsstelsel beperkt zou kunnen worden. Daarnaast bood deze voorziening de werkloze de mogelijkheid om zich persoonlijk en maatschappelijk te ontplooien.150 De WW bracht verder weinig nieuws op het terrein van re-integratie. De wetgever meende nog steeds dat de voorzieningen die op grond van de WW verstrekt konden worden complementair dienden te zijn aan de voorzieningen die reeds door de arbeidsvoorzieningsorganisatie, de gemeenten en het Ministerie van welzijn, volksgezondheid en cultuur werden verstrekt. Ook ten opzichte 148. Berg & Veer 1996, p. 7. 149. Stb. 1986, 566. 150. Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 70 en 71 (MvT WWn).


55

van de voorzieningen die op grond van de AAW en WAO konden worden verstrekt, had de WW in de ogen van de wetgever een aanvullende rol te spelen. De wetgever had bovendien geen goed beeld van de voorzieningen die in de WW opgenomen konden worden. De wetgever liet in afwachting van een advies van de SER, de Sociale verzekeringsraad (SVr) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een aantal bepalingen in de WW reserveren.151 Deze bepalingen heeft de wetgever evenwel nooit ingevuld.

3.5


3.5.1

Arbeidsongeschikten

Aan het einde van de jaren tachtig van de vorige eeuw bleken de getroffen maatregelen niet hun vruchten af te werpen. Het arbeidsongeschiktheidsvolume steeg nog steeds. Waren er in 1980 al 657.000 arbeidsongeschikten (in de WAO en AAW) in 1988 was dit aantal reeds opgelopen tot 814.000.152 De eerste aanzet tot een nieuw beleid gaf het nieuwe kabinet Lubbers III dat in 1989 was aangetreden. In de regeringsverklaring stelde het kabinet dat het aantal arbeidsongeschikten niet meer zou mogen groeien. Dat het het kabinet ernst was met het terugdringen van het aantal arbeidsongeschikten, maakte Lubbers duidelijk in oktober 1990 toen hij aangaf te zullen opstappen zodra het aantal arbeidsongeschikten de één miljoen zou overschrijden. Lubbers had een maand eerder Nederland reeds als ziek bestempeld. Daarmee doelde hij niet alleen op het grote aantal arbeidsongeschikten, maar ook op het grote aantal werklozen. Lubbers wilde met deze woorden zijn zorgen over het normbesef van de Nederlanders uiten. Het grote aantal uitkeringsgerechtigden dat Nederland telde was voor Lubbers een teken dat de Nederlandse burger wel de rechten wil die elke Nederlander toekomt, maar niet de plichten wenst te accepteren die daar tegenover staan. De uitspraken van Lubbers hebben de toon gezet voor het kabinetsbeleid dat werd gevoerd in de jaren die volgden. Na 1990 wordt de re-integratiefunctie een even belangrijke functie als de waarborgfunctie. Soms wordt de waarborgfunctie zelfs een tweede plek toebedeeld.153 Illustratief voor deze periode is de veel gebruikte leus ‘Werk boven inkomen’. Het mensen wijzen en houden aan de eigen verantwoordelijkheid werd overigens maar één van de redenen waarom in deze periode werk zou worden gemaakt van re-integratie. De eerste maatregelen om de re-integratie van arbeidsongeschikten te bevorderen, werden begin jaren negentig ingevoerd met de zogenaamde T-wetten: de Wet terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume (TAV), de Wet terugdringing 151. Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 70 e.v. (MvT WWn). 152. Cijfers ontleend aan het rapport van de WWR uit 1994. Zie pagina 49 van dit rapport. 153. Sociale Nota 1993, p. 1.

56


van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA) en de Wet terugdringing ziekteverzuim (TZ).154 Deze wetten bevatten financiële prikkels voor werkgevers om arbeidsongeschikten in dienst te nemen. Op grond van deze wetten werd onder meer een bonus-malussysteem ingevoerd en een premiedifferentiatiesysteem voor de ZW. De wetten beogen ook op positieve wijze werkgevers te bewegen werk te maken van de re-integratie van arbeidsongeschikten. Zo maakten deze wetten het mogelijk voor een werkgever om een loonkostensubsidie aan te vragen bij het in dienst nemen van een arbeidsongeschikte. De wetten beoogden daarnaast arbeidsongeschikten te stimuleren weer in het arbeidsproces terug te keren. Zo kon bij onduidelijkheid over de duurzaamheid van de werkhervatting van de arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigde, het arbeidsongeschiktheidspercentage gehandhaafd blijven. Indien de arbeidsongeschikte het werk niet duurzaam bleek te kunnen verrichten, kon hij terugvallen op zijn oude uitkeringsniveau. De noodzaak om meer drastische maatregelen door te voeren werd gevoeld toen in 1993 uit een parlementaire enquête bleek dat de uitvoeringsorganen van de werknemersverzekeringen, de sociale partners en de politiek mede debet waren aan het hoge volume uitkeringsgerechtigden. De voor de parlementaire enquête ingestelde Commissie Buurmeijer concludeerde in haar rapport dat de sociale partners te lang veranderingen in het sociale zekerheidsstelsel tegen hadden gehouden. De politici waren te lang verdeeld geweest over de door te voeren wijzigingen en waren teveel gericht op het bereiken van consensus met de sociale partners. De Commissie concludeerde dat om deze reden in de jaren tachtig van de vorige eeuw te weinig beleid gericht op re-integratie van de grond was gekomen. De bedrijfsverenigingen maakten volgens de Commissie pas begin jaren negentig van de vorige eeuw serieuzer werk van re-integratie. Tot dat moment controleerden de bedrijfsverenigingen te weinig of uitkeringsgerechtigden hun verplichtingen nakwamen en legden zij nauwelijks sancties op. De samenwerking van de GMD en de bedrijfsverenigingen met de arbeidsvoorzieningsorganisatie vond op experimentele basis plaats. Dit terwijl voor de bemiddeling en begeleiding naar werk samenwerking van de bedrijfsverenigingen met de arbeidsvoorzieningsorganisatie essentieel werd geacht. Ook voor het vaststellen van overtredingen van uitkeringsgerechtigden was deze samenwerking volgens de Commissie van belang. De Commissie stelde daarnaast vast dat de bedrijfsverenigingen maar in beperkte mate werkgevers hadden beboet voor het niet mee willen werken aan de tewerkstelling van de arbeidsongeschikte werknemer. De GMD had tot slot nagelaten prioriteit te geven aan de bemiddeling van arbeidsongeschikten. 154. De maatregelen uit de TAV zijn veelal maatregelen die door de Tripartiete werkgroep volumebeleid arbeidsongeschiktheidsregelingen (TWVA) in haar rapport van 1989 werden aanbevolen. Deze werkgroep is onder het kabinet Lubbers II samen met de Stichting van de Arbeid in het leven geroepen. Zie over de voorstellen van deze werkgroep het Rapport TWVA 1989.


57

Het rapport van de Commissie Buurmeijer zorgde voor zoveel opschudding dat in de jaren na 1993 de kabinetten het stelsel van de sociale zekerheid wilden omvormen tot een op activering gericht stelsel. De conclusie van de Commissie maakte dat de reorganisatie van de uitvoeringsorganisatie onderdeel werd van het te voeren re-integratiebeleid. Van grote invloed op de inhoud van de wetswijzigingen waren de WRR-rapporten die zowel voor als na de parlementaire enquête het licht zagen. De WRR had zich in 1987 en 1990 in haar rapporten sterk gemaakt voor het voeren van een activerend arbeidsmarktbeleid.155 Dit beleid was gericht op het vergroten van de arbeidsparticipatie. Doorvoeren van wijzigingen in het sociale zekerheidsstelsel was één van de manieren waarop aan dit activerend beleid vorm moest worden gegeven. Invoeren van een op arbeidsparticipatie gericht beleid was volgens de WRR om diverse redenen van belang. Allereerst was het voeren van een beleid gericht op het vergroten van de arbeidsparticipatie van belang voor de economie van Nederland en de instandhouding van het sociale zekerheidsstelsel. Een hogere participatiegraad werd verondersteld de belastingen premiedruk te doen verlagen waardoor Nederland beter met het buitenland zou kunnen concurreren. Een daling van de belastingen premiedruk was tevens gewenst, omdat de stijging van deze lasten tot hoge loonkosten hadden geleid. Om deze reden werden er steeds hogere arbeidsproductiviteitseisen aan werknemers gesteld. Aangezien werknemers niet altijd aan deze eisen konden voldoen, werden vele werknemers uit het arbeidsproces gestoten. Lagere loonkosten zouden bovendien tot meer werkgelegenheid leiden. Verwacht werd dat de vergrijzing van Nederland en de tendens tot individualisering voor een stijging van het aantal uitkeringsgerechtigden zou zorgen, zowel nu als in de toekomst. Door het vergroten van de arbeidsparticipatie konden de negatieve effecten hiervan voor de collectieve lasten worden beteugeld. Om de economie bloeiend te houden, was in de ogen van de WRR voorts vergroting van de kennis van de beroepsbevolking van essentieel belang. Door technische en economische ontwikkelingen was het fysieke aspect in het werk namelijk een steeds minder belangrijke rol gaan spelen. Door het voeren van een op arbeidsparticipatie gericht beleid, waarin aandacht wordt besteed aan de scholing van uitkeringsgerechtigden en het opdoen van werkervaring, zou de kennis van de beroepsbevolking vergroot kunnen worden. Arbeid had volgens de WRR niet alleen de functie de economie te stimuleren. De WRR doelde op het belang van arbeid voor het vergroten van de maatschappelijke cohesie, het voorkomen van sociaal isolement, het bieden van gelijke kansen en de mogelijkheid tot zelfontplooiing. Ook was arbeid van belang voor het zelfrespect en de zelfstandigheid van de uitkeringsgerechtigde. Bij dat laatste sloot de WRR aan bij de discussie die in de jaren tachtig werd gevoerd over de verzorgingsstaat. Deze zou afhankelijke burgers creëren doordat de

155. WRR 1987 en WRR 1990.

58


overheid de burgers inkomen verstrekt.156 Deze andere functies van arbeid waren volgens de WRR in het recente verleden te zeer veronachtzaamd. Uit de sociale nota’s en de parlementaire behandeling van de sociale zekerheidswetten die naderhand werden aangenomen, blijkt dat de regering zich met de functies die de WRR aan arbeid toekende kon vereenzelvigen. Zo stelde de wetgever in de memorie van toelichting van de WULBZ: ‘De huidige wetgeving bevat nog steeds elementen die belemmerend kunnen zijn voor een goede kostenbeheersing (…) Het kabinet kiest voor een activerend stelsel niet alleen om het beroep op het stelsel beheersbaar te houden, maar ook vanuit sociale overwegingen. Mensen moeten immers niet onnodig aan de kant blijven staan. Het kabinet is er allerwegen op gericht dit te voorkomen.’ 157 In de sociale nota van 1993 stelt het kabinet dat arbeid de mogelijkheid biedt tot zelfontplooiing en een middel is voor het aangaan en onderhouden van sociale relaties. Het kabinet is daarnaast van oordeel dat het bevorderen van de arbeidsparticipatie geboden is om economisch draagvlak te behouden voor de collectieve voorzieningen.158 De maatregelen die in de rapporten van de WRR in 1987 en 1990 werden voorgesteld, hadden maar gedeeltelijk betrekking op het sociale zekerheidsstelsel. Na de parlementaire enquête kwam de WRR in 1994 en 1997 met rapporten die specifiek aangaven hoe het sociale zekerheidsstelsel ingericht zou moeten worden om tot een hogere arbeidsparticipatiegraad te komen.159 De redenen die de WRR in deze rapporten noemde om werk te maken van re-integratie, weken evenwel niet af van de eerdere rapporten die de WRR had gepubliceerd. De WRR stelde in de rapporten van 1994 en 1997 voor om bij re-integratie maatwerk aan de uitkeringsgerechtigden te leveren. Dit vanwege de heterogeniteit van deze groep. Maatwerk betekende volgens de WRR dat er individuele begeleiding moest worden geboden en dat per individu moest worden bepaald welke voorzieningen moesten worden ingezet. De WRR wenste re-integratie verplicht te stellen als het aantal aan te bieden voorzieningen voldoende zou zijn. Dit betekende dat sancties moesten worden opgelegd, indien cliënten niet mee wilden werken aan re-integratie. Omdat het idee dat tegenover rechten ook plichten staan teveel op de achtergrond was geraakt, dienden de plichten per individu vastgesteld te worden. De uitkeringsgerechtigde zou daardoor doordrongen raken van het feit dat hij in eerste instantie zelf verantwoordelijk is om 156. Zowel de afhankelijkheid die de verzorgingsstaat zou creëren als de discussie over de calculerende burger (die Lubbers had aangezwengeld) brengt de WRR en andere onderzoekers ertoe een aantal rapporten te schrijven over ‘actief burgerschap’. Hierin wordt tevens gekeken naar de betekenis van dit begrip voor de sociale zekerheid. Zie onder andere Simonis, Hemerijck & Lehning 1992. 157. Kamerstukken II 1995/96, 24 439, nr. 3, p. 3. 158. Kamerstukken II 1992/93, 22 802, nr. 1-2, p. 1 en 2. 159. WRR 1994 en WRR 1997.


59

in zijn bestaan te voorzien. Bovendien was de uitkeringsgerechtigde het volgens de WRR tegenover de gemeenschap verplicht om zijn beroep op het sociale zekerheidsstelsel zo kort mogelijk te houden. Solidariteit is in de ogen van de Raad wederkerig. De aanpak die de WRR in haar rapporten voorstelt in te voeren, komt overeen met de aanpak die bij de heroriërenteringsgesprekken met langdurig werklozen was beproefd. De wetgever heeft de aanpak van de WRR tot de zijne gemaakt. De wetgever verleent in de sociale zekerheidswetten de uitvoeringsorganen een aantal bevoegdheden waarmee aan deze aanpak inhoud kan worden gegeven. Zo kunnen in een trajectplan de rechten en plichten bij re-integratie voor een individuele cliënt worden vastgelegd, waaronder de voorzieningen die voor de reintegratie van de individuele cliënt noodzakelijk zijn. In de ogen van de WRR waren de sociale zekerheidswetten en de reintegratieinstrumenten teveel versnipperd en ondoorzichtig. Vereenvoudiging van de regelgeving was noodzakelijk. Het aantal instrumenten moest verminderd worden en in één wet bijeen worden gebracht. Voor de arbeidsongeschikten werd aan dit manco door de wetgever gehoor gegeven door de invoering van de Wet Rea in 1998.160 De WRR pleitte in lijn met de aanbevelingen van de Commissie Buurmeijer voor een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling voor alle betrokkenen bij de re-integratie. Ook de samenwerking tussen alle bij de re-integratie betrokken instanties moest beter verlopen. De wetgever heeft aan deze aanbeveling invulling gegeven door in de organisatiewetten en de materiele sociale zekerheidswetten de re-integratietaak van de uitvoeringsorganen op te nemen en duidelijk af te bakenen. Daarnaast werden er samenwerkingsverplichtingen in de sociale zekerheidswetten opgenomen. Uitvoeringsorganen moesten volgens de WRR werk gaan maken van reintegratie. Daarvoor was de invoering van prikkels en plichten noodzakelijk. Handhavingsbevoegdheden van uitvoeringsorganen werden door de wetgever om deze reden in plichten omgezet.161 Tevens besloot de wetgever de positie van de arbeidsongeschikten ten opzichte van de uitvoeringsorganen te versterken door in de Wet WIA aan arbeidsongeschikten een recht op ondersteuning toe te kennen. In de politiek werd de invoering van re-integratierechten niet alleen bepleit vanuit het idee dat daardoor uitvoeringsorganen gehouden kunnen worden aan hun re-integratietaak. Ook werd verwacht dat de bereidheid tot medewerking van arbeidsongeschikten aan de re-integratie groter zou zijn, indien zij invloed zouden hebben op de in te zetten voorzieningen. De arbeidsongeschikten werden daarnaast verondersteld zelf te weten welke voorzieningen zij nodig hebben. De arbeidsongeschikten zouden in staat zijn efficiënter voorzieningen in te kopen dan de uitvoeringsorganen. 160. De Wet REA wordt overigens in 2006 vervangen door de WIA. 161. Dit gebeurde door de aanname van de wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid. Zie Stb. 1996, 248.

60


Om de kwaliteit en efficiency te vergroten van de dienstverlening van de uitvoeringsorganen werden door de wetgever marktbeginselen in de sociale zekerheid geïntroduceerd. Een belangrijke verandering is de in 2002 in de Wet SUWI opgenomen plicht voor het UWV om de feitelijke werkzaamheden met betrekking tot re-integratie over te laten aan re-integratiebedrijven. Deze bedrijven worden geacht te concurreren met elkaar qua kwaliteit en prijs.In tegenstelling tot voorheen werden de budgetten voor re-integratie aan de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid gegeven. Hierdoor werden de uitvoeringsorganen minder afhankelijk van de medewerking van de arbeidsvoorzieningsorganisatie en andere instanties die voorzieningen aanbieden in het kader van re-integratie. In de voorgaande paragrafen is al vermeld dat de wetgever bij de werkgever een mentaliteitsverandering ten opzichte van het in dienst nemen van arbeidsongeschikten beoogde te bereiken door middel van financiële prikkels. Zowel positieve als negatieve. In de jaren negentig van de vorige eeuw was de wetgever ervan overtuigd dat men van de werkgever veel meer kon vragen bij het voorkomen van de groei van het aantal arbeidsongeschikten. Een groot deel van de verantwoordelijkheid voor de re-integratie van arbeidsongeschikten werd daarom in deze periode bij de werkgever neergelegd. De Wet uitbreiding loondoorbetaling bij ziekte (WULBZ) van 1996 verplichtte de werkgever een jaar lang het loon door te betalen aan arbeidsongeschikte werknemers. In 2003 werd deze verantwoordelijkheid zelfs uitgebreid tot de eerste twee jaar van ziekte met de Wet verlening loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (Wet VLZ). 3.5.2

Werklozen

Zoals in de vorige paragraaf werd aangestipt, baarde het grote aantal werklozen het kabinet Lubbers III zorgen. De vele WRR-rapporten, de sociale nota’s en het rapport van de Commissie Buurmeijer hadden eveneens betrekking op de reintegratie van werklozen. De wetgever voelde zich met name genoodzaakt om de re-integratie van bijstandsgerechtigden ter hand te nemen na verschijning van de rapporten Doelman-Pel en Van der Zwan uit 1993.162 Deze rapporten hadden beide betrekking op de uitvoering van de ABW. De conclusies in deze rapporten komen in hoofdlijnen overeen met die van de Commissie Buurmeijer: er werd te weinig werk gemaakt van re-integratie door de uitvoeringsorganen. Voor de reintegratie van werklozen werd ook een zelfde aanpak in de herziene ABW als voor de arbeidsongeschikten. In de jaren negentig van de vorige eeuw krijgt de re-integratie van langdurig werklozen, jongeren, vrouwen, allochtonen en ouderen extra aandacht. Bij de herziening van de ABW speelt één aspect een belangrijke rol dat bij de werknemersverzekeringen niet speelt: decentralisatie. Om tot een op activering gericht stelsel te komen, wordt de Bijstandswet maar liefst twee keer her162. Zie Rapport Subcommissie Bijstand 1993 en Rapport Onderzoekscommissie Toepassing ABW 1993.


61

zien, in 1996 en in 2004. Voornamelijk met de vervanging van de Abw van 1996 door de WWB in 2004 is de verantwoordelijkheid voor de uitstroom van bijstandsgerechtigden uit de bijstand voor de gemeenten vergroot. Zowel in financieel als in beleidsmatig opzicht. Gemeenten dragen de kosten van de uitkeringen die boven het door het Rijk toebedeelde budget uitgaan. Gemeenten beslissen ook zelf welke instrumenten zij inzetten bij de re-integratie. Met de decentralisatie van verantwoordelijkheden wordt beoogd de gemeenten te prikkelen om werk te maken van re-integratie. Daarnaast meent de wetgever dat men op gemeentelijk niveau beter inzicht heeft in de situatie op de regionale arbeidsmarkt en de mogelijkheden en beperkingen van de cliënten zelf. De beleidsvrijheid die de WWB gemeenten toekent bij re-integratie heeft gemeenten inderdaad aangespoord tot invoering van een geheel nieuwe aanpak, te weten de ‘work first’-aanpak. Van alle Nederlandse gemeenten hanteert inmiddels 85% deze in de Amerikaanse staat Wisconsin ontwikkelde aanpak. In deze aanpak zijn cliënten gehouden te werken, indien zij een uitkering ontvangen of aan hebben gevraagd. Het idee achter deze aanpak is ‘to move not only current recipients but also apllicants – before they get on welfare - into the labor market as quickly as possible rather than place them in longer-term training or education programs.’163 Verondersteld wordt dat opleiding en scholing niet nodig zijn, omdat men de kennis en vaardigheden die men in andere banen heeft opgedaan, in kan zetten bij het verkrijgen van een nieuwe baan.164 Op deze aanpak is reeds veel kritiek geuit. Zo worden er veel vraagtekens gezet bij het werk waartoe de uitvoeringsorgaan cliënten kunnen verplichten en of het aan het werk zetten van cliënten niet in strijd is met het in artikel 4 EVRM neergelegde verbod van dwangarbeid en verplichte arbeid.165

163. Handler 2004, p. 28. Behalve als re-integratiemiddel wordt de ‘work first’-aanpak ingezet om mensen te weerhouden een uitkering aan te vragen In Nederland wordt de ‘work first’-aanpak soms ook als diagnose instrument ingezet, en kan de cliënt daarna alsnog een (normaal) re-integratietraject volgen. Zie over de diverse redenen van gemeenten om de ‘work first’-aanpak te hanteren, waaronder de preventieve functie, het rapport ‘Coleur locale’: . 164. Handler 2004, p. 31. Er zijn overigens verschillende definities van work first in omloop. Zo wordt in een rapport van 2007 dat in opdracht van Divosa is uitgevoerd, gesteld dat work first niet enkel betekent dat de cliënt moet werken. De cliënt kan tevens aanbodversterkende voorzieningen aangeboden krijgen. Zie Sol e.a. 2007 of . 165. Zie onder meer Vonk 2009.

62

3.6


Samenvatting

Om de doelstellingen van re-integratie te achterhalen, is in dit hoofdstuk een overzicht gegeven van hoe door de jaren heen in de sociale zekerheid aan reintegratie invulling is gegeven. Het rechtshistorische overzicht laat zien dat aan het begin van de vorige eeuw maar in beperkte mate in de sociale zekerheid werk werd gemaakt van re-integratie. Dit is niet verwonderlijk aangezien er geen uitgebreid sociaal zekerheidsstelsel was. Voor de arbeidsongeschikten gold bovendien dat de samenleving hen als ‘onvolwaardigen’ beschouwde en hen geen belangrijke rol in het arbeidsproces toebedeelde. Van de re-integratie van arbeidsongeschikten werd door de Rijksverzekeringsbank aan het begin van de vorige eeuw dan ook slechts werk gemaakt om de uitkeringlasten te beperken. Na de Tweede Wereldoorlog kreeg de re-integratie van arbeidsongeschikten meer aandacht. Tijdens de Tweede Wereldoorlog waren veel arbeidsongeschikten wegens een tekort aan arbeidskrachten in het arbeidsproces ingezet. Ook waren veel valide arbeidskrachten door de Tweede Wereldoorlog arbeidsongeschikt geraakt. Na de oorlog voelde de samenleving zich moreel verplicht om deze arbeidsongeschikten te werk te stellen. De mening dat een ieder een recht op arbeid, een recht op zelfontplooiing en een recht op gelijke kansen had, overheerste. Er werd na de oorlog bovendien niet meer gesproken over ‘onvolwaardigen’, maar over mindervaliden. Voor de werklozen veranderde er op het gebied van re-integratie veel minder in de eerste dertig jaar na de Tweede Wereldoorlog. De werkloze kon bemiddeld worden of scholing volgen, maar de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid konden deze niet zelf verstrekken. In de sociale zekerheidswetten kwamen slechts de re-integratieverplichtingen te staan die de werkloze op zijn eigen verantwoordelijkheid om zelf in zijn bestaan te voorzien dienden te wijzen. Toen het slechter ging met de Nederlandse economie in de jaren zeventig werd men zich er van bewust dat niet alleen arbeidsongeschikten een achterstandpositie op de arbeidsmarkt innemen, maar dat tevens bepaalde groepen werklozen moeite hebben een plek op de arbeidsmarkt te verwerven. Vooral langdurig werklozen, jongeren, ouderen, vrouwen en allochtonen zouden moeite hebben met het vinden van een baan. De wetgever kwam met speciale regelingen om de positie op de arbeidsmarkt voor deze groepen te verbeteren. De belangstelling voor re-integratie heeft voor zowel arbeidsongeschikten als werklozen een vlucht genomen na 1990. Hiervoor zijn verschillende redenen aan te dragen. Allereerst bleek eind jaren tachtig dat – hoewel de werkgelegenheid weer was gegroeid – van een afname van het aantal uitkeringsgerechtigden geen sprake was. Geconcludeerd werd dat het met het normbesef van de Nederlanders slecht was gesteld. De rechten en plichten in het sociale zekerheidsstelsel dienden om deze reden meer in evenwicht te worden gebracht. Ook werd duidelijk dat tussen vraag en aanbod grote discrepanties bestonden. Voor de economie werd het belangrijk geacht om aan deze discrepanties te werken. Door


63

scholing en werkervaringsplaatsen aan uitkeringsgerechtigden aan te bieden, zouden deze discrepanties overbrugd kunnen worden. De vergrijzing van de bevolking is sinds de jaren negentig van de vorige eeuw eveneens een belangrijke reden om werk te maken van re-integratie. Verwacht wordt dat de vergrijzing in de toekomst de collectieve lasten enorm zal opdrijven, indien er geen groter draagvlak voor het sociale zekerheidsstelsel komt. Dit is niet alleen slecht voor de economie maar ook voor de houdbaarheid van het stelsel. Het aantal burgers dat een beroep kan doen op het sociaal zekerheidsstelsel is vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw tevens gegroeid, omdat gezinnen vaak niet meer één kostwinner kennen en er steeds meer alleenstaanden zijn. In de jaren negentig van de vorige eeuw wordt door de WRR ook om andere dan economische redenen veel waarde gehecht aan de re-integratie van uitkeringsgerechtigden. Arbeid wordt door de WRR gezien als een middel tot zelfontplooiing, een middel om zelfstandigheid van burgers te vergroten, een middel om sociaal isolement te voorkomen en tevens als een instituut dat bijdraagt aan de sociale cohesie van de maatschappij. In de parlementaire geschiedenis van de sociale zekerheidswetten onderschrijft de wetgever deze belangen. Het belang dat werd gehecht aan re-integratie is in de loop der tijd wisselend geweest. Kijken we naar de redenen die door de jaren heen worden aangedragen om werk te maken van re-integratie dan zijn er uiteindelijk zeven te onderscheiden. Deze doelstellingen spelen in de loop der jaren niet altijd een even grote rol. Per periode bestaan er bovendien verschillen tussen de doelstellingen die met de re-integratie voor arbeidsongeschikten worden nagestreefd en die met werklozen. Beperking uitkeringlasten vanuit verzekeringstechnische overwegingen

De eerste doelstelling die kan worden onderscheiden is ‘beperking van de uitkeringslasten vanuit verzekeringstechnische overwegingen’. Deze doelstelling houdt in dat de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid werk maken van reintegratie om de schade (betaling van uitkeringen) voor zichzelf zo laag mogelijk te houden. De eerste werknemersverzekeringen waren sterk geënt op de private verzekeringen. Vooral bij de arbeidsongeschiktheidswetten, de OW en de IW, speelde dit motief een belangrijke rol. Onder de OW en de IW werd door de inzet van re-integratiemiddelen gepoogd de arbeidsongeschiktheid van de arbeidsongeschikte te verminderen, zodat de arbeidsongeschikte kon werken en minder aan uitkeringen hoefde te worden uitbetaald. Bij de verzekeringen voor werklozen speelde het hierna te bespreken motief ‘benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid’ aan het begin van de vorige eeuw een meer prominente rol. De werknemersverzekeringen zijn nu veel minder dan aan het begin van de vorige eeuw op de uitgangspunten van de private verzekeringen geënt. Desondanks wordt nog steeds wel eens door de wetgever verwezen naar het verzeke-

64


ringskarakter van de werknemersverzekeringen om de invoering van reintegratiemaatregelen te rechtvaardigen. Het verzekeringsprincipe is alleen niet langer het hoofdmotief om werk te maken van re-integratie. Beperking uitkeringslasten vanuit economische en welvaartsbevorderende overwegingen

Om in een land een hoog welvaartsniveau te kunnen bereiken, is het belangrijk dat zoveel mogelijk mensen werken. Dit om de arbeidsproductiviteit van het land hoog te houden en de collectieve lasten laag. Met name in perioden van oorlog (tussen 1940 en 1945) en perioden waarin het economisch slecht gaat (1978-1989), wordt re-integratie als een belangrijk instrument gezien om het welvaartspeil in stand te houden en te vergroten. Na 1990 dringt in de politiek het besef door dat ook tijdens een hoogconjunctuur werk zal moeten worden gemaakt van re-integratie. Dit omdat men anders in de toekomst niet meer zal kunnen concurreren met andere landen. Daarnaast zal de vergrijzing in de toekomst voor een stijging van de collectieve lasten kunnen zorgen, indien geen maatregelen worden genomen. Dit motief om werk te maken van re-integratie geldt in bovengenoemde perioden gelijkelijk voor arbeidsongeschikten en werklozen. Emancipatie: een recht op arbeid, zelfontplooiing en gelijke kansen

Van 1945 tot 1978 staat met name het emancipatiemotief van re-integratie voorop. Mensen met een slechte positie op de arbeidsmarkt – waarbij men dan nog voornamelijk denkt aan de arbeidsongeschikten – worden dan een recht op arbeid, gelijke kansen en een recht op zelfontplooiing toegekend. In de jaren zeventig van de vorige eeuw ging het economisch slecht met Nederland. Tussen 1978 en 1990 zie je dat het emancipatiemotief nog regelmatig wordt gebruikt om re-integratiemaatregelen te rechtvaardigen, maar dat het economische motief om werk te maken van re-integratie een grotere rol speelt bij de invoer van nieuwe maatregelen. Na 1990 gaat het economisch beter met Nederland en stijgt de werkgelegenheid. In deze periode krijgen de niet-economische redenen om werk te maken van re-integratie, waaronder het emanciperende motief, weer meer aandacht. Er wordt dan niet alleen gepleit voor de emancipatie van arbeidsongeschikten, maar voor de emancipatie van alle uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen. Vooral voor langdurig werklozen, jongeren, ouderen, vrouwen en allochtonen worden in het kader van de emancipatie extra maatregelen genomen. Kijken we naar de perioden waarin het emanciperende motief een belangrijke rol speelt bij het nemen van re-integratiemaatregelen dan kan geconcludeerd worden dat emancipatie pas een belangrijke doelstelling van re-integratie wordt, als het met een land economisch goed gaat.


65

Vergroten sociale cohesie

Arbeid zorgt ervoor dat mensen sociale relaties aangaan. Zodoende levert arbeid een belangrijke bijdrage aan het in stand houden en ontwikkelen van sociale cohesie in de samenleving. Dit argument om werk te maken van re-integratie wordt vanaf 1987 door de WRR in haar rapporten nadrukkelijk aan de orde gesteld en geldt zowel als argument voor de re-integratie van werklozen als arbeidsongeschikten. De WRR stelt in haar rapporten vast dat in onze maatschappij de traditionele integrerende verbanden langzaam verdwijnen en dat de individualisering een grote invloed heeft op de sociale relaties die mensen aangaan. De WRR stelt dat in een maatschappij waarin traditionele integrerende verbanden verdwijnen en sprake is van individualisering, arbeid één van de belangrijkste instrumenten is om een bepaalde mate van sociale cohesie in de maatschappij te behouden. Voor 1987 is geen document gevonden waarin dit motief wordt aangehaald als belangrijke reden om werk te maken van re-integratie. Benadrukken eigen verantwoordelijkheid ter voorkoming van misbruik

Aan het sociale zekerheidsstelsel ligt het idee ten grondslag dat in beginsel een ieder zelf in zijn bestaan dient te voorzien. De verantwoordelijkheid voor het verwerven van een inkomen ligt in de eerste plaats bij het individu. Om ervoor te zorgen dat mensen zich naar dit beginsel gedragen en handelen, worden reintegratieverplichtingen opgelegd welke gesanctioneerd kunnen worden. Dit motief om werk te maken van re-integratie wordt vanaf het begin van de vorige eeuw tot op heden in de parlementaire geschiedenis van de sociale zekerheidswetten aangehaald. Uit de literatuur en parlementaire geschiedenis van de sociale zekerheidswetten tot 1990 blijkt dat de wetgever bang was dat arbeidsongeschikten en werklozen lui zouden worden als ze eenmaal een uitkering zouden krijgen. In de politiek en in de literatuur spreekt men over het tegengaan van defaitisme, het tegengaan van zedelijke achteruitgang en herstel van het moreel. Vanaf 1990 spreekt men in de politiek en literatuur vooral over de calculerende burger, de burger die zijn omstandigheden aanpast aan de voorwaarden die het sociale zekerheidsstelsel stelt om in aanmerking te komen voor een uitkering. Opmerkelijk verschil tussen de arbeidsongeschikten en werklozen is dat dit motief om werk te maken van re-integratie vooral voor de werklozen door de jaren heen veel sterker wordt benadrukt dan voor de arbeidsongeschikten. Mogelijke verklaring hiervoor kan zijn dat bij de re-integratie van arbeidsongeschikten vooral de (medische) geschiktheid voor het werk en de attitude van de werkgevers als belemmering werden ervaren en niet zozeer de instelling van de arbeidsongeschikte zelf. Als een werkloze geen baan kon vinden, werd dit in de eerste plaats aan de persoon van de werkloze zelf toegeschreven.

66


Houdbaarheid sociaal zekerheidsstelsel

Na 1945 is het sociale zekerheidsstelsel enorm uitgebreid. Het sociale zekerheidsstelsel wordt na 1945 als een verworvenheid gezien die men graag in stand wil houden. Toen in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw het volume van uitkeringsgerechtigden enorm toenam, probeerde men door invoering van re-integratie-maatregelen te voorkomen dat regelingen die burgers inkomensbescherming bieden, moesten worden afgeschaft. Re-integratieverplichtingen worden niet alleen opgelegd om de kosten te beteugelen. Er worden ook re-integratieverplichtingen opgelegd om het draagvlak in de samenleving te behouden voor het sociale zekerheidsstelsel. Indien een ieder zonder tegenprestatie aanspraak kan maken op een uitkering, zet dit kwaad bloed bij degenen die meebetalen aan de instandhouding van het (kostbare) stelsel. Voor de uitkeringsgerechtigde zijn de re-integratieverplichtingen derhalve een teken van wederkerige solidariteit; de samenleving is solidair met de uitkeringsgerechtigde door hem een inkomen te verschaffen, de uitkeringsgerechtigde doet op zijn beurt alles wat in zijn macht ligt om weer zelf in zijn onderhoud te voorzien. Welzijn individu

Arbeid wordt geacht levensvreugde te schenken, bij te dragen aan de gezondheid van de werkloze, sociale uitsluiting te voorkomen en verval in criminaliteit tegen te gaan. Het welzijn van het individu wordt daarom als een belangrijke reden aangemerkt om werk te maken van re-integratie. Het voorkomen van sociale uitsluiting wordt soms als aparte doelstelling van re-integratie vermeld: maatschappelijke integratie. Vanwege het feit dat het welzijn van het individu hiermee is gediend, wordt dit motief niet apart behandeld, maar onder de ruime doelstelling ‘welzijn individu’ geschaard. Bovenstaande doelstellingen wilde men door de inzet van instrumenten bereiken. Een belangrijk instrument was en is het opleggen van re-integratieverplichtingen aan uitkeringsgerechtigden (dwang). Afgezien van de OW kennen en kenden alle sociale zekerheidswetten een verplichte deelname van de arbeidsongeschikten en werklozen met een sociale zekerheidsuitkering aan de noodzakelijk geachte voorzieningen. Deze verplichting werd en wordt door sancties gehandhaafd. Onder de IW werd voordat voorzieningen werden ingezet aan de arbeidsongeschikten gevraagd of zij hiermee in konden stemmen. Hetzelfde gold tot de jaren negentig van de vorige eeuw op grond van de WAO, ZW en AAW. De reden hiervoor was dat men veel meer heil verwachtte van de maatregelen, indien de betrokkene in kon stemmen met de inzet van voorzieningen. Tot de jaren negentig van de vorige eeuw was men voor de werklozen derhalve strenger dan voor de arbeidsongeschikten. Na 1978 worden er ook andere financiële prikkels in het sociale zekerheidsstelsel ingevoerd die de uitkerings-


67

gerechtigden moeten stimuleren om werk te aanvaarden. De afschaffing van de verdisconteringsbepalingen in 1987 is daar een goed voorbeeld van. Na 1945 komen er verplichtingen voor werkgevers om arbeidsongeschikten te re-integreren. Vooral in de jaren negentig van de vorige eeuw is het aantal verplichtingen van werkgevers om arbeidsongeschikten te re-integreren uitgebreid. Sinds 2003 heeft de werkgever tot twee jaar na het ontstaan van de arbeidsongeschiktheid een re-integratietaak. Om werkgevers te bewegen arbeidsongeschikten en werklozen in dienst te nemen, worden er vanaf 1978 diverse positieve en negatieve prikkels in het sociale zekerheidsstelsel ingebouwd. Te denken valt aan het premiedifferentiatiesysteem in de ZW, het bonus/malussysteem, maar ook aan de subsidies en premievrijstellingen op grond van de SBA en de Wet vermeend/Moor. Het rapport van de commissie Buurmeijer uit 1993 en de rapporten van de WRR leiden ertoe dat de wetgever de regels voor de uitvoeringsorganisatie aanscherpt. In de sociale zekerheidswetten wordt uitdrukkelijk vermeld welk uitvoeringsorgaan voor welke cliënt een re-integratietaak heeft. Dit enerzijds om duidelijk de verantwoordelijkheden van ieder orgaan af te bakenen, maar ook om uitvoeringsorganen er bewust van te laten zijn dat ze deze taak hebben. Tevens zijn voor de uitvoeringsorganen plichten in de sociale zekerheidswetten opgenomen. Zo hebben de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid sinds de jaren negentig de plicht om samen te werken met andere uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid. Ook moeten de uitvoeringsorganen sinds 1996 verplicht een sanctie opleggen, indien zij constateren dat een uitkeringsgerechtigde zijn verplichtingen niet naleeft. Door de cliënten rechten te geven, beoogt de wetgever cliënten de mogelijkheid te geven om de uitvoeringsorganen te dwingen werk te maken van reintegratie. Tot slot kennen de sociale zekerheidswetten financiële prikkels voor de uitvoeringsorganen. Gemeenten dienen onder de WWB bijvoorbeeld bij een tekort aan uitkeringsgelden dit tekort zelf aan te vullen. Naast verplichtingen en financiële prikkels worden voorzieningen ingezet om uitkeringsgerechtigden te re-integreren. Per individu wordt bepaald welke voorzieningen moeten worden ingezet (maatwerk). De voorzieningen die door de uitvoeringsorganen op grond van de sociale zekerheidswetten kunnen worden verstrekt om de re-integratie te bewerkstelligen, zijn in de loop der jaren gewijzigd en vertonen vooral de laatste jaren een enorme groei. Een belangrijke wijziging is dat de uitvoeringsorganen na 1941, maar vooral na de invoering van de WAO, geen genees- en heelkundige behandeling meer gingen verstrekken. Genees- en heelkundige behandeling werd vanaf die tijd door de ziekenfondsen verstrekt. Veel van de voorzieningen die van belang zijn voor de re-integratie van arbeidsongeschikten en werklozen werden vroeger door andere instanties dan de uitvoeringsorganen verstrekt. In de sociale zekerheidswetgeving voor werklozen

68


beperkte de re-integratietaak van de uitvoeringsorganen zich na 1945 tot het bevorderen dat werklozen gebruik maakten van de voorzieningen die deze instanties aanboden. Gevolg van deze versnippering was dat de noodzaak tot samenwerking tussen uitvoeringsorganen en instanties op aanverwante terreinen steeds prangender werd. In de jaren negentig van de vorige eeuw wordt om deze reden in de sociale zekerheidswetten de verplichting opgenomen om met de arbeidsvoorzieningsorganisatie samen te werken. Dit omdat samenwerking essentieel is voor de begeleiding en sanctionering van cliënten. In de jaren negentig werd besloten dat de uitvoeringsorganen zelf budgetten moesten krijgen om voorzieningen in te kopen. Om de kwaliteit en efficiency van de re-integratie te bewaken, werd besloten dat deze voorzieningen op de markt moesten worden ingekocht. De arbeidsvoorzieningsorganisatie wordt in 2002 afgeschaft. Inkoop van voorzieningen vindt vanaf dat moment plaats bij reintegratiebedrijven. Alleen gemeenten mogen nog voorzieningen bij eigen gemeentelijke organisaties inkopen. Uit de instrumenten die werden en worden ingezet, wordt reeds duidelijk dat de wetgever een aantal eisen stelt aan de vormgeving van de re-integratie van cliënten. Voor alle partijen moet werken aan re-integratie verplichtend zijn. Dit betekent de opname van verplichtingen in de wet die door sancties zijn te handhaven. Verder beoogt de wetgever door positieve en negatieve prikkels, alsmede door de invoering van marktwerking, partijen tot re-integratie te stimuleren. Het proces van re-integratie is ook van belang: er moet maatwerk worden geboden, er moet duidelijkheid zijn over wie wat moet doen en er moet worden samengewerkt. In het volgende hoofdstuk zullen de vormgevingseisen bij re-integratie uitgebreider aan bod komen. In het volgende hoofdstuk zal de juridische normering van re-integratie in de huidige sociale zekerheidswetten worden besproken.

De re-integratiedoelstellingen van de sociale zekerheid

Recommend Documents