Cultureel kookboek of gajes en gekken?

Cultureel kookboek of gajes en gekken? Kloof tussen beleid en dagelijkse praktijk van multicultureel politiewerk Cahiers Politiestudies Jaargang 2015-2, nr. 35 p. 221-238 © Maklu-Uitgevers ISBN 978-90-466-0722-0

Lianne Kleijer-Kool1

This article focuses on how the Dutch police respond to society’s multiculturalisation using two ideal types to structure the empirical material. From a police starting point – instead of civilians’ – ethnic profiling is placed in a historic and heuristic perspective. The way the Dutch police respond to the multiculturalisation of society has two realities, which in part have developed separately, in different worlds, but are also in each other’s way. The politicaladministrative response is mainly characterised by the police management model (with a focus on top-down control, structure, uniformity, and product). However, this frustrates day-to-day work of street-level police officers in multicultural disadvantaged areas which is characterised by the police work model (with a focus on bottom-up autonomy, culture, variety, and process). 1. Inleiding Etnisch profileren staat volop in de politiek-maatschappelijke belangstelling en is onderwerp van onderzoek (Svensson, Sollie & Saharso, 2011; Çankaya, 2012; Van der Woude & Van der Leun, 2013; Amnesty International, 2013; Mutsaers, 2014; Van der Leun et al., 2014). Waar in veel onderzoek naar etnisch profileren de perceptie van de burger centraal staat, vertrekt dit artikel vanuit de perceptie van de politie. Vanuit een historisch perspectief zal deze bijdrage een heuristisch kader bieden om de hedendaagse discussie over etnisch profileren binnen de Nederlandse politie te begrijpen. De hoofdvraag luidt: hoe heeft de Nederlandse politie op politiek-bestuurlijk en uitvoerend niveau gereageerd op het feit dat ons land multicultureel is geworden? Deze vraag onderzoek ik aan de hand van twee ideaaltypen die zijn geconstrueerd uit wetenschappelijke (politie)literatuur en een overzicht van de politiegeschiedenis en die ik in mijn proefschrift (Kleijer-Kool, 2013) heb uiteengezet. Het ideaaltypische politiemanagementmodel (gebaseerd op de rationele bureaucratie van Weber, 1947) wordt gekarakteriseerd door vijf kenmerken. Bovenal draait het om beheersing: de stuurbaarheid en controle van de staat ten aanzien van het politieapparaat en daarop volgend van de politiemanagers ten aanzien van de uitvoerders. Het 1

Dr. Lianne Kleijer-Kool is cultureel antropoloog en criminoloog en werkzaam als onderzoeker en organisatieadviseur bij Twynstra Gudde Veiligheid.

CPS 2015-2, nr. 35

CPS 35 Ethnic profiling en interne diversiteit bij de politie.indd 221

221

3/04/15 13:59

Lianne Kleijer-Kool

bedrijfsmatige denken is te beschouwen als hedendaagse rationalisering (Gastelaars, 2009), ondanks dat het New Public Management juist is ingegeven door toenemende kritiek op de rigiditeit, bureaucratie (in pejoratieve zin) en inefficiëntie van de publieke sector. En ook de nationale politie past in dit politiemanagementmodel als contemporaine extensie van de oorspronkelijke rationele bureaucratie. Ten tweede is een duidelijke top-down richting zichtbaar. Van bovenaf wordt deze beheersing rationeel bureaucratisch ter hand genomen. De politiek-bestuurlijke en managementproblemen staan centraal in deze institutionele invalshoek (Cachet, 2005) en daarom ligt het accent op structuur (Spelier, 2011). Deze dient de hiërarchische beheersing mogelijk te maken. Uniformiteit is het vierde kenmerk dat hieruit voortvloeit. Politiewerk moet op uniforme wijze doelgericht worden gestuurd en uitgevoerd. Centralisering en standaardisering zouden deze eenheid moeten vergroten en maakt controle mogelijk. Het politiemanagementmodel sluit aan bij de huidige risicosamenleving en culture of control (Garland, 2002). Beheersing, voorspelbaarheid en risicovermijding zijn hierbij belangrijke waarden. Oude zorgen om criminaliteit worden overtroffen door het streven naar totale veiligheid, naar een ‘Safe New World’ (Boutellier, 2011, 65). Veiligheidsmaatregelen worden op steeds ruimere schaal toegepast en leiden tot ‘securitisering’ (De Graaf, 2010, 167) van de samenleving. De utopische verlangens naar veiligheid en risicoloosheid (Boutellier, 2002) maken dat burgers en media de politie al snel zien als de ultieme probleemoplosser (Noordegraaf & Buijnink, 2010). De hedendaagse veiligheidszorg is dan het managen van – veelal tegenstrijdige en hooggestemde – verwachtingen (Muller, 2004). Hiermee ligt ten slotte de nadruk op het leveren van een product. Het resultaat telt. De weg daarnaartoe is uniform, middels procedures en protocollen van bovenaf gestuurd. Veiligheid is het product dat de politie in dit ideaaltype geacht wordt te leveren (Terpstra, 2010). Het contrasterende politiewerkmodel is eveneens te typeren aan de hand van vijf kenmerken. Dit ideaaltype gaat uit van interactie en situationele beleidsvorming. De autonomie van de uitvoerende politiemensen is dan ook het eerste kenmerk. Zij worden in geringe mate gestuurd door het (straf)recht, door beleid of aanwijzingen van superieuren. In de politieorganisatie is de discretionaire ruimte het grootst in de laagste regionen (Wilson, 1968; Waddington, 1993; Punch, 2009; Terpstra, Van Stokkom & Gunther Moor, 2010). Het politiewerkmodel wordt daarom voorts gekarakteriseerd door een bottom-up beweging, waarin maatschappelijke problemen en de contacten van de bevolking met de onderste niveaus van de politieorganisatie uitgangspunt zijn. Beroemde ‘oude’, vooral Angloamerikaanse politie-etnografieën (cf. Skolnick, 1965; Bittner, 1967; Wilson, 1968; Westley, 1970; Reiss, 1971; Rubinstein, 1973; Van Maanen, 1975; Chatterton, 1975; Manning, 1977; Muir, 1977; Holdaway, 1977, 1983; Punch, 1983) maar ook recentere Nederlandse politie-etnografieën (Van der Torre, 1999; Coppes et al., 1997; Bervoets, 2006; Terpstra, 2008) en daarnaast studies naar street-level bureaucracies (Lipskey, 1980; Boone, 2002; Oude Breuil, 2005; Halliday et al., 2009) hebben laten zien dat deze werkelijkheid haar eigen dynamiek kent. Dit legt ten derde de nadruk op cultuur. Niet als een homogene en onveranderlijke politiecultuur, maar een focus op percepties, houdingen en informele relaties binnen de organisatie en hoe die beïnvloed worden door het onvoorspelbare en complexe werk op straat én door interne en externe structurele condities (Terpstra, 2009; Reiner, 2010). Variatie is het vierde kenmerk dat hieruit voortvloeit. De politietaak is enorm diffuus. Prioriteitstelling is inherent noodzakelijk (Lipskey, 1980; Van der Torre, 1999; Zwart, 2004). Het alledaagse politiehandelen is veelvormig en sterk persoonlijk gekleurd (Nap, 2010). Het wordt beïnvloed door het werkgebied, maar ook door de ingewikkelde sociale,

222


CPS 2015-2, nr. 35

3/04/15 13:59

Cultureel kookboek of gajes en gekken?

culturele, politieke, bestuurlijke en juridische context waarbinnen de politie opereert. Zo ontstaat maatwerk door professionals. Dit alles betekent ten slotte dat dit ideaaltype aandacht vraagt voor het complexe proces van de dagelijkse politiepraktijk binnen en buiten de organisatie, met haar normatieve en symbolische aspecten, en niet slechts voor het eindresultaat. Deze twee ideaaltypen vertonen op het eerste gezicht raakvlakken met het klassieke onderscheid tussen management cops culture en street cops culture (Reuss-Ianni, 1983), maar bieden een rijker inzicht in de werkelijkheid. Een ideaaltype is een theoretisch construct om de empirie systematisch te analyseren (Giddens, 2009). Door verschillende typen tegelijkertijd te gebruiken kan de onderzoeker vergelijkenderwijs een concrete bevinding afzetten tegen de ideaaltypische constructen, waardoor ontwikkelingen gekarakteriseerd kunnen worden in de richting van een bepaald ideaaltype (Zuurmond, 1994). Bovendien is het zeer wel mogelijk – hoewel de naam wellicht anders doet vermoeden – dat de empirie van de politiek-bestuurlijke reactie op multiculturalisering meer neigt naar het politiewerkmodel, of andersom: de uitvoerende reactie zich ontwikkelt naar het politiemanagementmodel. Deze bijdrage biedt daarom een breder (historisch) perspectief op de aloude discussie over de relatie tussen beleid en praktijk, past dit toe op het thema multiculturaliteit en etnisch profileren, vanuit het originele vertrekpunt van de perceptie van de politie. Achtereenvolgens komen de politiek-bestuurlijke reactie en de uitvoerende reactie op multiculturalisering van de samenleving aan bod, waarna ik besluit met een antwoord op de hoofdvraag.

2. Politiek-bestuurlijke reactie van de politie op de multiculturele samenleving Het rationaliseringsproces van Weber zien we terug in de manier waarop de Nederlandse overheid heeft gereageerd op de migranten die na de Tweede Wereldoorlog ons land binnenkwamen. Vanaf de terroristische acties van Molukse radicalen in de jaren zeventig werd gekozen voor een beheersingssysteem dat gericht was op het vermijden van conflicten en gewelddadigheden en het voorkomen van sociale marginalisering van migrantenkinderen (Korf, 2003). Met rationeel-bureaucratische maatregelen als wetgeving, nieuw opgerichte organen, voorkeursbeleid en registratie moest dit doel worden bereikt. Pas op aangeven van de centrale overheid ontstond ook bij de politieorganisatie beleid ten aanzien van de multiculturele samenleving. Deze geschiedenis is inmiddels ruim dertig jaar oud en past binnen het politiemanagementmodel. Het politiek-bestuurlijke ‘probleem’ moest op hiërarchische wijze worden beheerst. De politie komt hier bij uitstek naar voren als een staatsinstelling. Vanaf de Minderhedennota in 1983 heeft de centrale overheid het politiële beleid ten aanzien van de multiculturele samenleving gedicteerd. Dat deze Minderhedennota een apart hoofdstuk over de politie bevat, is bepaald niet toevallig. De politie heeft reeds in de jaren zeventig te maken met gewelddadige confrontaties tussen Nederlanders en immigranten in steden als Rotterdam, Schiedam, Utrecht en Amsterdam. Er is zorg om zogeheten ‘rassenrellen’, gebaseerd op de Amerikaanse en Engelse ‘urban riots’ in die tijd. En dan wordt Nederland opgeschrikt door de terroristische acties van Molukse activisten (Bovenkerk et al., 1985). Ethnic profiling is niet nieuw. Vroeger heette het echter discriminatie. In die tijd is er al veel te doen over de slechte betrekkingen tussen de politie en leden van etnische minderheden. Er klinken

CPS 2015-2, nr. 35


223

3/04/15 13:59

Lianne Kleijer-Kool

aantijgingen richting de politie van ‘rasvooroordeel’ en ‘selectief optreden’ en de politie zou etnische minderheden niet dezelfde rechtsbescherming bieden als autochtone Nederlanders (Aalberts & Kamminga, 1983). De politie wordt beschuldigd van onnodig hard en repressief optreden. In 1972 wordt in Amsterdam een Surinamer op de vlucht door een politiekogel geraakt. Dit leidt tot veel protest in Surinaamse kring, vooral als onderzoek van de Rijksrecherche een jaar later niets strafwaardigs van politiezijde uitwijst (Esmeijer & Luning, 1978). In 1977 brengt het Amsterdams-Surinaamse centrum Anton de Kom een zwartboek uit met een opeenstapeling van voorbeelden van discriminatie en schandalen (Fijnaut et al., 1995). De vraag wordt opgeworpen waarom er geen immigranten bij de politie werken. Er zijn in die tijd al wel een paar gekleurde agenten. Bovenkerk en Luning spreken in 1979 met de eerste twintig die Nederland dan rijk is – onder de veelzeggende titel ‘Als ze allemaal zo waren als jij!’. Maar er is nog geen algemene beleidsmatige aandacht voor. Al deze ontwikkelingen leiden ertoe dat de Minderhedennota van 1983 nadrukkelijk aandacht besteedt aan de politie. Voor het eerst wordt er op aangeven van de centrale overheid beleid ten aanzien van politie en minderheden ontwikkeld. Hoe de politieorganisatie in de decennia daarna hiermee is omgegaan, vertoont – evenals het algemene minderhedenbeleid vanuit de centrale overheid – alle kenmerken van het politiemanagementmodel. Sinds de jaren tachtig volgen talloze beleidsstukken, protocollen, streefcijfers en ‘monitorinstrumenten’ om de politieorganisatie te sturen en te controleren. Eerst richt men zich vooral op instroom van allochtone agenten, afspiegeling, later meer op behoud en organisatiecultuur (De Vries, 1999; De Graaff & Van der Wal, 2011). Ook het vergroten van kennis van minderheden bij de politie is een terugkerend thema. Steeds meer ligt de nadruk op uniformiteit en structuur door centralisering, formalisering en standaardisering na te streven. Er zijn verschillende voorbeelden van specialisering, zoals de centra voor multiculturaliteit of doorstroom van allochtonen binnen de politieorganisatie, die door het ministerie zijn ingesteld. De opeenvolgende terminologie van ‘emancipatie’ en ‘participatie’, naar ‘positieve actie’, ‘diversiteit’, ‘multicultureel vakmanschap’ en ‘politievakmanschap’ toont de werking van de rationele bureaucratie. Vanaf 2000 spelen politiemanagers een grotere rol. De Raad van Hoofdcommissarissen ontwikkelt een eigen visie op diversiteit, speciale ‘portefeuillehouders’ worden aangesteld en het Landelijk Expertisecentrum Diversiteit (LECD) krijgt veel invloed. Leiderschap en doorstroom krijgen veel aandacht. Diversiteit is niet meer een ‘social issue’, maar wordt neergezet als ‘business issue’ waarbij het gaat om effectiviteit en resultaten. Dit past bij het bedrijfsmatige denken dat in diezelfde tijd opkomt binnen de politie. Het ministerie sluit hierop aan door prestatieafspraken te maken en daar financiële consequenties aan te verbinden. Uiteindelijk zijn de resultaten teleurstellend: afspraken worden vaak niet nagekomen en streefcijfers niet behaald. Al dertig jaar keren dezelfde problemen terug en lijkt dit terrein in belangrijke mate beleidsresistent. Een culturalistische benadering van het thema komt steeds terug. In een onversneden culturalistische visie wordt cultuur als een essentie beschouwd, een vaststaand ‘ding’ dat mensen als een soort rugzakje meenemen vanuit het land van herkomst. Culturen worden in hokjes geplaatst en daarmee worden verschillen in plaats van overeenkomsten benadrukt (Bovenkerk et al., 2003). Al vanaf de eerste beleidsmaatregelen in de jaren

224


CPS 2015-2, nr. 35

3/04/15 13:59


tachtig overheerst het categoriale denken, richt men zich op ‘eigen’ media en ‘achterban’, consulteert men ‘ervaringsdeskundigen’, wordt de ‘eigenheid’ van allochtone agenten benadrukt, reist het hogere kader van de politieorganisatie af naar herkomstlanden van ‘probleemgroepen’ om te leren over de cultuur en het strafrechtssysteem aldaar, en zijn er uiteenlopende culturele cursussen. Deze culturele interpretatie van minderhedenvraagstukken is in Nederland dominant. Dit is te relateren aan de historische ervaring van (religieuze) verzuiling en aan het feit dat de eerste onderzoekers van deze vraagstukken veelal cultureel antropologen waren (Bovenkerk, 2002). Bagley (1973) heeft deze verzuilingsgeschiedenis voor het eerst in verband gebracht met de multiculturele samenleving. De beleidsslogan ‘integratie met behoud van eigen identiteit’ zou daar rechtstreeks uit af te leiden zijn. Er is een erkenning van verschil en geen noodzaak tot assimilatie. De deskundigen die politieagenten komen lesgeven, zijn een product van deze verzuilde maatschappij. Zij onderwijzen niet in de problemen van immigratie of van tweede en derde generatie, maar in aparte culturen. Dit ‘exoticisme’ is slechts gericht op cognitieve kennis – er wordt in feite een soort cultureel kookboek geschreven – en heeft weinig van doen met attitudes, gedrag, politiecultuur, kortom: met het dagelijkse politiewerk (Bovenkerk, 2002). Naarmate de diversiteit aan immigranten groeit, krijgen de cursussen waar politiemensen naar toe worden gestuurd steeds meer een schematisch karakter (ik- versus wij-cultuur, schaamte- versus schuldcultuur), waarmee vooral de verschillen met de dominante cultuur in Nederland worden benadrukt (Korf, 2003). Dit cultuurdenken past bij het politiemanagementmodel. Categorisering impliceert standaardisering en dat maakt beheersing van bovenaf mogelijk. 2.1. En het politiewerkmodel? In voorgaande schets van zo’n dertig jaar minderhedenbeleid bleek dat deze geschiedenis gekenmerkt werd door het politiemanagementmodel. Maar zijn er dan helemaal geen ontwikkelingen die aansluiten bij het politiewerkmodel? Jawel. De nadruk is meer en meer komen te liggen op het uitvoerende politiewerk, onder meer tot uitdrukking komend in termen als ‘multicultureel vakmanschap’ of ‘politievakmanschap’. Er is allerlei documentatie verschenen over ‘multiculturele dilemma’s’ waar politiestraatmensen mee te maken krijgen en ‘best practices’ om daarmee om te gaan. Cursussen richten zich meer op jeugdculturen, integratievraagstukken, straatculturen, dan op het ‘exoticisme’. Percepties, houdingen en informele relaties binnen de politieorganisatie krijgen meer aandacht. Er ontstaan van onderaf allerlei interne (categoriale) netwerken, zoals het ‘landelijk netwerk visueel gehandicapte politieambtenaren’. Er zijn Expertgroepen Diversiteit opgericht, bestaande uit vooral allochtone politiemensen, die advies en ondersteuning verlenen aan korpsen bij ‘aan diversiteit gerelateerde problematiek’ in het uitvoerende werk. Men hanteert hierbij het ‘collega’s-voor-collega’s-principe’, omdat de nauwe werkrelatie tussen ‘expert’ en ‘ondersteunde’ zou bijdragen aan acceptatie, bewustwording en verandering. Het gaat bijvoorbeeld om advies over een verhoorplan voor een verdachte uit een specifieke etnische groep of om een bejegeningsprofiel voor het omgaan met een jeugdgroep (Winthagen & De Vries, 2011). Daarnaast zijn serieuze pogingen gedaan tussen bevlogen politiemensen van de werkvloer en ‘het beleid’ om samen tot verbetering te komen in de aanpak van Marokkaans-Nederlandse jongeren in drie steden (Bervoets, 2006). Vanuit het politiewerkmodel is het belangrijk te beseffen dat de sores van de werkvloer vaak niet synchroon lopen met het beleid dat daarvoor bedacht wordt. Lang voordat

CPS 2015-2, nr. 35


225

3/04/15 13:59

Lianne Kleijer-Kool

de Minderhedennota in 1983 werd behandeld en het minderhedenbeleid bij de politie van start ging, hadden straatagenten al te maken met moeizame verhoudingen met Surinamers (zie Punch, 1983), en met ‘rassenrellen’ en terreurdaden. En ver voordat de top van het Openbaar Ministerie de ‘Aanwijzing huiselijk en eergerelateerd geweld’ uitvaardigde, werd de politie al geconfronteerd met zogenoemde ‘culturele delicten’ als eerwraak, meisjesbesnijdenis en winti-moorden (zie Bovenkerk, 2011). Dit betekent dat individuele politiemensen allang met deze uiteenlopende consequenties van een multiculturaliserende samenleving om moesten gaan, voordat daar een beleidsmatig antwoord op kwam. Daarom verschuift het perspectief in de volgende paragraaf naar die uitvoerende politiepraktijk. Hoe ziet het multiculturele politiewerk er binnen en buiten de organisatie uit?

3. Uitvoerende reactie van de politie op de multiculturele samenleving Deze uitvoerende politiepraktijk heb ik bestudeerd in twee politieteams in multiculturele achterstandswijken. Door twee maal een half jaar participerende observatie heb ik van binnenuit inzicht gekregen in de dagelijkse praktijk, rituelen, percepties, op straat en ‘achter de schermen’. Deze multiculturele wijken liggen in twee middelgrote steden, net buiten de binnenstad, met ieder zo’n vijfduizend inwoners. Kleine rijtjeswoningen werden gebouwd in de jaren dertig en hoogbouw kwam in de jaren zestig. Beide wijken hebben al decennialang een slecht imago en komen volgens allerlei officiële indicatoren – op sociaal, economisch en veiligheidsgebied – negatief uit de bus. Ook het hoge percentage allochtonen – ongeveer de helft van het aantal bewoners – wordt als een probleem bestempeld. Gestimuleerd door de rijksoverheid zijn de gemeente en andere instanties tijdens mijn veldwerk druk bezig met de herstructurering van deze wijken. Ook de politie krijgt via deze wijkenaanpak meer geld om extra wijkagenten of surveillanten in te zetten. 3.1. ‘Buiten winnen is binnen beginnen’ In het landelijk diversiteitsbeleid keren sinds de jaren tachtig steeds dezelfde thema’s terug. Vooral de interne dimensie krijgt veel aandacht. Dit geldt ook voor de twee (dan nog) regiokorpsen waar de politieteams onder vallen. Allereerst heb ik binnen de muren van de organisatie gekeken hoe dit beleid van onderop wordt ervaren. Hoe komt het diversiteitsbeleid terecht op de lokale werkvloer? De papieren werkelijkheid van het diversiteitsbeleid contrasteert met de ervaring en beleving van straatagenten in de praktijk. Er gebeurt van alles, en zaken sijpelen ook wel door, maar het wordt door de werkvloer niet altijd zo beleefd of waargenomen. Het diversiteitsbeleid wordt gekenmerkt door elementen uit het politiemanagementmodel. Door top-down beheersing van structuren en resultaten wil het management beter aansluiten bij een multiculturele werkomgeving. Maar die manier is nu juist waar de werkvloer tegenaan schopt. In de onderste regionen van de politieorganisatie klinken soms positieve geluiden, maar is toch vooral de weerstand tegen de aanpak van bovenaf groot. Hoewel politiemensen diversiteit in het team op zich vaak wel verwelkomen, is er kritiek op het personeelsbeleid waarin cijfers de boventoon zouden voeren en de instroom van

226


CPS 2015-2, nr. 35

3/04/15 13:59


allochtoon personeel bijna dwangmatig wordt gestimuleerd. In het algemeen signaleren agenten een bepaalde krampachtigheid en eenzijdigheid in het diversiteitsbeleid die hen tegen de borst stuit. Ondanks jarenlange aandacht voor kennisverwerving is scholing van nieuwe en zittende agenten op het gebied van diversiteit nog altijd gering. Cursussen worden vooral enthousiast ontvangen als ze op eigen initiatief zijn gevolgd. Er klinken drie bezwaren op de cursussen die er zijn: ze moeten niet van bovenaf verplicht worden, ze moeten toepasbaar zijn in de dagelijkse praktijk en vooral niet gaan over dat ‘wij ons weer aan hen moeten aanpassen’. De gebrekkige toepasbaarheid blijkt uit het volgende. ‘In de opleiding wordt het veel te soft geleerd: je moet groepen voorzichtig benaderen, met ze praten. Maar in de praktijk is het meer zero tolerance, want als je ze één vinger geeft, nemen ze je hele hand’. Juridisch Engels – waarin specifiek jargon in het Engels wordt geleerd – is ook onderdeel van de initiële opleidingen. Maar dat lost niet de taalproblemen op die agenten op straat hebben. Waar dit voorheen vooral met Marokkanen en Turken het geval was, komen dienders tegenwoordig steeds meer Oost-Europeanen tegen die geen Engels en nauwelijks Duits spreken. Ook het advies de schoenen uit te trekken bij ‘kampers’ of moslims stuit soms – naast principiële bezwaren bij agenten – op praktische problemen. Stel dat je in de noodhulp je schoenen uitdoet en vervolgens een prio1-melding krijgt, dan kun je niet snel wegrennen. Daarom geven de meeste politiemensen aan dat ze het alleen doen als het kan. Afhankelijk van maatschappelijke ontwikkelingen krijgen uitvoerende agenten een cursus radicalisering, eergerelateerd geweld of huisverbod. Iemand die veel lesgeeft aan de Politieacademie vertelt: ‘Er bestaat constant de neiging om de maatschappelijke realiteit dan maar aan te passen aan de organisatie. Ik kreeg ook vaak de vraag [...]: maak eens een tienpuntenlijst – liefst multiple choice – hoe je een salafistische ronselaar op een schoolplein kunt herkennen. Dit verzin ik dus niet hè. En toen heb ik het signalement van D. [haar collega, LK] doorgegeven, haha!’ Cursussen over de waarden en tradities van allerlei culturen zijn in de beleving van veel politiemensen moeilijk toepasbaar in het dagelijkse politiestraatwerk. Het is meer gericht op kennis dan op vaardigheden en heeft daarmee weinig nut voor de praktijk. Het ontbreekt aan handvatten voor specifieke situaties. De onderlinge relaties tussen straatagenten spelen zich veelal af buiten het gezichtsveld van het management. Bij allochtone agenten wordt vaak de nadruk gelegd op de ‘andere’ etniciteit, maar tegelijkertijd worden zij geacht zich aan te passen aan de ‘blauwe’ politiecultuur. Ze vormen een vraagbaak voor autochtone en allochtone collega’s en bieden soms voordelen in het alledaagse werk. Dit laatste past binnen het interne diversiteitsbeleid dat het management voorstaat, maar wordt pas inzichtelijk als je naar de processen op de werkvloer gaat kijken. Dat geldt ook voor de rol van leidinggevenden. Er is verschil tussen papier en praktijk. Mooie woorden over doorstroom en leiderschap botsen met de beleving van veel allochtone agenten. Het management zou deze woorden niet altijd omzetten in concrete daden. En iedereen is het erover eens dat alle voornemens niet lukken als de leiding er niet volledig achter staat.

3.2. Spanning en sensatie in multiculturele achterstandswijken? De wijken in dit onderzoek zijn al dertig jaar lang – sinds de Minderhedennota van 1983 – gekenschetst als ‘achterstandsgebieden’ met een ‘cumulatie van problemen’. Wijken met een negatief imago, ondanks steeds weer nieuwe benamingen. Wijken waar je spanning en sensatie mag verwachten, ook voor de politie. In de literatuur en de media wordt immers voortdurend gewezen op deze wijken met veel allochtonen, de

CPS 2015-2, nr. 35


227

3/04/15 13:59

Lianne Kleijer-Kool

hoge criminaliteit onder bepaalde etnische minderheden, hun rol in de internationaal georganiseerde misdaad en de culturele delicten die zij zouden plegen. Dit wordt bevestigd in de multiculturele cursussen die agenten krijgen. Met een verwachting van spanning, actie en boeven vangen beginnen straatagenten aan de politieopleiding. En dan gaan ze aan de slag in deze wijken. Is het alledaagse politiewerk in multiculturele achterstandswijken voortdurend spanning en sensatie? De dagelijkse werkelijkheid blijkt niet te stroken met de verwachtingen die agenten bij aanvang hebben. De 65 interviews die ik in een vooronderzoek had afgenomen, hadden de indruk gewekt dat politiewerk op straat vooral bestond uit de ene na de andere prio1-melding waar agenten in allerijl op afgingen. Tijdens dit veldwerk kreeg ik inzicht in de werkelijke gang van zaken. Dat populaire beeld houden ze zelf wel graag hoog, maar een belangrijk deel van hun tijd zitten straatagenten binnen en doen ze administratief werk. Hoewel het politiemanagement tracht agenten rationeel in te zetten en hen meer op straat te krijgen, lukt dat in de praktijk om uiteenlopende redenen slechts beperkt. Als noodhulpagenten dan op straat zijn, is het werk dat zich voordoet veelal saai en routinematig en daarbij springt multiculturaliteit niet als eerste in het oog. Eindeloos wachten wordt afgewisseld met wat politiemensen vaak waarderen als ‘onecht’ politiewerk. Dit komt overeen met de bevindingen van de klassieke politie-etnografieën. De rol van de politiefunctionaris is heel diffuus (Punch & Naylor, 1973; Bayley, 1994). Volgens historisch criminologen bestaat het dagelijks politiewerk sinds het ontstaan van de politie eigenlijk al vooral uit de sociale orde bewaken, de vrede handhaven en hulp bieden aan burgers bij zeer uiteenlopende problemen (Emsley, 2000; De Koster, 2010). Hoe gaan agenten nu om met de discrepantie tussen werkelijkheid en verwachtingen? Agenten bestempelen backstage allerlei meldingen als ‘butzaak’. Zo is huiselijk geweld – ook wel cynisch ‘huishoudelijk geweld’ genoemd – een bekend voorbeeld van een bullshit call. Agenten zijn vaak heel druk met deze situaties, maar het levert nauwelijks tastbaar resultaat op. Om die reden krijgen deze meldingen ook binnen het politiemanagementmodel weinig waardering. Het politiewerkmodel daarentegen wordt gekenmerkt door autonomie, variatie en cultuur. Daarmee verschuift de aandacht naar de informele organisatie, naar alle activiteiten in de dagelijkse politiepraktijk, en ligt de nadruk op percepties en gedrag. Dan zien we dat straatagenten richting burgers heel voorkomend kunnen zijn (frontstage), maar achter de coulissen een andere toon aanslaan of ander gedrag laten zien. De discretionaire ruimte geeft straatagenten de mogelijkheid bepaalde meldingen te ontwijken of ‘af te romen’ (naar ‘creaming’ van Lipsky (1980, 107)). Dit kan in het nadeel zijn van etnische minderheden, want vaak ervaren politiemedewerkers extra problemen als taalbarrières en culturele verschillen. Doordat ze moeilijker vat krijgen op de zaak, lijken agenten zich er sneller van af te willen maken. De agent – als street-level bureaucrat – geeft in dit selectieproces de voorkeur aan zaken waar zo min mogelijk problemen aan kleven en die eenvoudig met standaardinstrumenten af te handelen zijn. Kennis uit de culturele cursussen wordt hier vooral als stereotype ingezet. Backstage wordt er geregeld om gelachen en soms klinkt er cynisme of gemopper op een vermeend gebrek aan integratie. Politieke incorrectheid wordt gerechtvaardigd vanuit ervaringskennis en een gevoelde noodzaak tot selecteren.

228


CPS 2015-2, nr. 35

3/04/15 13:59


In feite is veel van het 24/7 werk saai, maar tegelijkertijd onvoorspelbaar. En daarom leent het politiewerk zich zo goed voor het construeren van spanning en sensatie. Dat mechanisme uit zich op twee manieren: in verhalen en in handelen. Onder het mom van ‘je had hier gisteren moeten zijn’, willen agenten aangeven dat het politiewerk ‘normaal’ echt spannender is, of in ieder geval ‘vroeger’ was. ‘Toen gingen regelmatig grote groepen Turken en Marokkanen met elkaar op de vuist. Eerst onderling, maar als de politie erbij kwam, waren ze ineens de grootste vrienden en dan met z’n allen tegen de politie. Dan werd er flink gevochten. We hebben wel een paar keer op linie moeten staan. Iedereen die in dienst was, ging op die melding af, maar met z’n tienen tegen honderd man begin je niet zoveel. Dan moest de hele regio worden leeggetrokken’. De sensationele verhalen worden niet alleen met een onderzoeker gedeeld, maar ook met elkaar en overgeleverd aan nieuwe generaties politiemensen. Daarnaast wordt het hedendaagse politiewerk in verhalen gesensationaliseerd, waarbij het multiculturele element een belangrijke rol heeft. De culturele verklaring die agenten hebben geleerd, komt terug in hun duiding van ‘sensationele’ zaken. Zo opperen agenten in het geval van een vermist meisje allerlei kennis uit culturele cursussen, zoals uithuwelijking, ontvoering, eerwraak, schaamte en ‘typisch’ Turkse omgangsvormen. Toch zijn ze ook in staat hier nuancering in aan te brengen door te wijzen op de gevoeligheid van dit thema en de nadruk te leggen op ‘gewoon een tienermeisje’ met puberstreken en haar ‘moderne ouders’. Bovendien zoeken straatagenten de sensatie in hun handelen. Ze zijn gericht op actie en gaan daarom vooral naar die plekken – vaak de multiculturele achterstandswijken of de uitgaansgebieden – waar ‘het gebeurt’: conflicten die het potentieel in zich bergen van spanning, fysiek geweld en demonstratie van ‘de politie heeft het onder controle’. 3.3. Duiding problemen: ‘gajes en gekken’ Van uitvoerende agenten in de laagste regionen van de politieorganisatie wordt verwacht dat zij optreden in onvoorspelbare situaties. Dit maakt het politiewerk op straat stressvol en potentieel gevaarlijk. Vooral de noodhulp komt met de ‘rafelrand’ van de samenleving in aanraking en is meestal als enige overheidsinstantie 24/7 aanwezig. Daar is de afgelopen decennia het multi-etnische element bij gekomen. In allerlei cursussen leren agenten over de conflictstof in de multiculturele samenleving die etnisch gerelateerd zou zijn. Maar maakt dat verschil? Hoe duiden straatagenten de problemen die zij tegenkomen in multiculturele achterstandswijken en hoe gaan ze daarmee om? Deze wijken worden wel ‘het afvoerputje van de stad’ genoemd. Dit zijn bij uitstek de buurten waar al decennialang de sociaal zwakkere bewoners (allochtoon én autochtoon) niet kunnen vertrekken naar betere wijken. De politie heeft dan ook in een multiculturele wijk – zeker in deze middelgrote steden – van oudsher veel autochtone pappenheimers, die ook altijd al een eigen aanpak behoefden. Straatagenten zijn van mening dat in deze wijken hun taalgebruik minder formeel en het optreden fysieker is. Als noodhulpagenten wel met etnische diversiteit te maken krijgen, zien ze die multiculturele samenleving niet als het grote probleem. Ze scharen hun allochtone clientèle onder dezelfde ‘doelgroep’ zoals door de politie beschreven in alle landen en tijden, namelijk ‘gajes en gekken’. Hoewel in cursussen het cultuurdenken overheerst en dit

CPS 2015-2, nr. 35


229

3/04/15 13:59

Lianne Kleijer-Kool

vanuit het management wordt gepredikt, is de werkvloer hier weinig mee bezig. Niet de etniciteit wordt benadrukt, maar individuele psychopathologie, asociaal gedrag en middelengebruik aan het einde van een uitgaansnacht. Met die complexe straatwerkelijkheid moeten uitvoerende politiemensen omgaan. Een casus ter illustratie: We gaan naar een melding. Volgens agent P.: ‘even een taalprobleem oplossen: ik begrijp u niet’. Het lijkt te gaan om een mogelijke beroving. We komen bij een tussenwoning, een oude mevrouw van Iraanse afkomst doet open. Ze heeft hechtingen in haar voorhoofd en nauwelijks tanden in haar mond. Ze lacht continu. Een ambulancebroeder heeft haar verzorgd en gaat weer de sneeuw in nu wij er zijn. We gaan zitten. Er is nog een oudere dame aanwezig, dat blijkt een zus te zijn. Ze wonen hier samen. Agent N. begint het gesprek: ‘Wat is er gebeurd?’ Het slachtoffer spreekt nauwelijks Nederlands en lijkt zich enorm ongemakkelijk te voelen. Ze lacht steeds en herhaalt: ‘Dankuwel, dank voor uw komst, ik ben gevallen, dankuwel’. Met veel pijn en moeite begrijpen we dat ze in de brandgang van achteren is geduwd en toen is gevallen. Ze had haar tas om haar nek, die is niet gestolen. Op een gegeven moment neemt agent P. het gesprek over. Hij praat harder, met woorden waarvan ik denk dat de vrouw ze niet begrijpt. De zus wordt gevraagd te vertalen omdat ze beter Nederlands lijkt te kunnen. Zij wordt steeds bozer op haar zus: ‘Waarom geef je niet gewoon antwoord?’ Ze spreken Perzisch samen. N. ‘Wij zijn hier om u te helpen hè. Wilt u wel dat wij hier zijn?’ De vrouw geeft aan dat de ambulancebroeder naar de politie heeft gebeld. Zij lijkt het niet nodig te hebben gevonden. Ze wil geen aangifte doen. P. wordt een beetje lacherig als er geen goed antwoord op zijn vragen komt. Hij lijkt niet meer te weten wat hij ermee aan moet. Mevrouw vraagt of we sap willen drinken. P. lacht: ‘Nee dank u, wij hoeven niets te drinken’. De vrouw is van achteren geduwd, dus ze heeft geen gezicht kunnen zien. Ze denkt wel dat het een jongen was. P.: ‘Waarom denkt u dat het een jongen was?’ De vrouw begrijpt het niet. P. wordt ongeduldig, vraagt steeds door, maar komt niet veel verder. Dan wil hij haar persoonlijke gegevens noteren. De zus laat papieren van de ziektekostenverzekering zien, want er is kennelijk zo snel geen ID bij de hand. Daarna vraagt hij de gegevens van de zus. ‘Waarom ik? Ik heb niets gedaan. Het gaat om haar. Zij is gevallen, dat is niet mijn probleem!’ P. begint weer te lachen en lijkt niet te begrijpen waarom ze zo moeilijk doet. Hij geeft aan dat de politie altijd gegevens van alle aanwezigen noteert, dat betekent verder niets. ‘Oké, ik haal uw gegevens wel uit het GBA’. Hij lijkt er klaar mee. Uiteindelijk geeft ze haar voornaam, maar haar geboortedatum wil ze niet noemen. De agenten geven aan dat ze een aangifte nodig hebben om iemand te kunnen pakken. De zus: ‘Hoe pakken? Zij heeft hem niet gezien!’ Het wordt de agenten duidelijk dat ze hier niet veel meer kunnen doen. Ze gaan er vandoor nadat ze een hand gegeven hebben. De oude dame staat ons in de deuropening lachend uit te zwaaien. N. zegt in de auto: ‘Zou ze bang zijn of zo?’ P.: ‘Nee joh, die spoort gewoon niet’. We zien in deze casus dat etnische diversiteit leidt tot taalbarrières, miscommunicatie en mogelijk een cultureel verschil tussen denkbeelden over de rol van de politie, maar voor de agent is de kous snel af: de vrouw ‘spoort gewoon niet’. Dit toont aan dat etnische diversiteit het werk wel complexer maakt. Dit kan ertoe leiden dat zaken de

230


CPS 2015-2, nr. 35

3/04/15 13:59


politie niet bereiken of dat ze sneller worden afgeroomd omdat agenten ze niet met standaardinstrumenten kunnen afhandelen. Daarnaast komt een verschil tussen frontstage en backstage attitude en gedrag naar voren. Achter de schermen klinken – zowel over autochtonen als allochtonen – allerlei stereotypen, cynisme en badinerende opmerkingen. Eigenlijk komt een verwijzing naar etniciteit daarin nog het meest openlijk tot uitdrukking. Voor de schermen gaan agenten genuanceerder te werk. Als burgers een verwijt van discriminatie maken of anderszins naar etnische achtergrond verwijzen, reageren politiemensen daar nauwelijks op. Dan leggen ze de nadruk op psychische stoornis, asociaal gedrag en middelengebruik, die volgens straatagenten nopen tot een optreden dat veelal kortaf en fysiek is. 3.4. Rol wijkagent Als er één tak van het politiewerk is waar het multiculturele aspect het meest naar voren komt, is dat in het werk van de wijkagent. Het wekt dan ook geen verwondering dat in de Angloamerikaanse literatuur community policing wordt gekoppeld aan ‘lastige’ buurten en multiculturele wijken (zie Shusta et al., 1995; Skogan & Hartnett, 1997; Tilley, 2008). Juist in deze wijken waar maatschappelijke achterstand samengaat met etnische diversiteit krijgt de wijkagent een belangrijke rol toebedeeld in het beslechten van vijandige relaties tussen de politie en bepaalde minderheidsgroepen, het voorkomen van ‘rassenrellen’ en het oplossen van conflicten door vertrouwensrelaties aan te gaan, netwerken en bijeenkomsten te organiseren en zich te verdiepen in de verschillende etnische groepen. Dat heeft sinds 11 september 2001 nog meer betekenis gekregen. Tot die tijd was de politiële terrorismebestrijding niet veel anders dan de reguliere bestrijding van criminaliteit. Maar na de aanslagen op de Twin Towers van New York komt signaleren als expliciete taak van de Nederlandse politie in het beleid ten aanzien van radicalisering en terrorisme naar voren. In de risicosamenleving wordt verwacht dat de politie ‘in de haarvaten van de samenleving’ zit om alle informatie uit de wijk te verzamelen en zo maatschappelijke risico’s te beheersen. In het bijzonder de wijkagent wordt gezien als informatiemakelaar. De wijkagent met zijn contacten in de wijk heeft een belangrijke informatiepositie en kan die gebruiken om radicalisering en terrorisme te signaleren (De Kool, 2007). Waar de noodhulpagenten als ‘brandjesblussers’ hun autochtone en allochtone pappenheimers definiëren als ‘gajes en gekken’, komen wijkagenten door de aard van hun werk meer en anders met multiculturaliteit in aanraking. Zij zijn preventief aanwezig in de wijk, kunnen diepgaander ingaan op conflicten en zoeken de samenwerking met andere instanties en bewoners. Hun taak als vredestichter, vertrouwenspersoon, informatiemakelaar en ‘spin in het web’ is juist in deze wijken, die als ‘broeinest’ worden bestempeld, van groot belang. Vooral het ‘kennen en gekend worden’ dat zo kenmerkend is voor het Nederlandse gebiedsgebonden politiewerk zou grootschalige etnische rellen kunnen voorkomen. Rellen zoals die met enige regelmaat opduiken in Frankrijk of Groot-Brittannië zullen in deze wijken niet snel voorkomen, menen agenten. Dit wordt bevestigd in de studie van Adang en collega’s (2010). De onderzoekers vragen zich af waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft en concluderen dat het gebiedsgebonden politiewerk daar een belangrijke bijdrage aan levert. In mijn onderzoek worden ook zorgen geuit: ‘Ik heb het gevoel dat de overheid zich steeds meer terugtrekt uit die wijken. Ons voordeel op Frankrijk verdwijnt. Alleen wijkagenten zitten nog in de wijk en die moeten daar echt voor vechten’. De Gruijter et al. (2010) beschrijven in Een vreemde in eigen land autochtone bewoners van gemengde

CPS 2015-2, nr. 35


231

3/04/15 13:59

Lianne Kleijer-Kool

buurten die boos zijn op de nieuwe Nederlanders (de ‘witte woede’) en op de overheid die als grote schuldige van alle problemen gezien wordt. Er wordt een grote afstand ervaren tot overheidsfunctionarissen die geen idee hebben hoe de ‘gewone’ man leeft. Deze houding heb ik ook tijdens het veldwerk teruggezien. De wijkagent lijkt in zulke situaties – juist in hectische tijden van herstructurering – de enige overheidsdienaar die nog wordt vertrouwd. Toch loopt ook de wijkagent tegen problemen aan die het gevolg zijn van de etnische diversiteit in de wijk. Wederom zien we moeizaam contact en communicatie vanwege taal- en cultuurbarrières. ‘Veel informatie, weinig bewijs’ vormt eveneens een probleem. Angst van burgers voor represailles kan hieraan ten grondslag liggen.2 Bewoners krijgen het verzoek vooral te melden en aan te geven, maar dit helpt alleen als zij het gevoel hebben dat de politie een betrouwbare bondgenoot is en er ook echt is als het erop aankomt (Van Stokkom, 2005). Des te belangrijker is de vertrouwensrelatie tussen wijkagent en bewoners, maar ook de adequate back-up door andere politiediensten. Deze problemen kunnen de invulling van de specifieke taken van een wijkagent hinderen en leiden tot afroming van etnische minderheden. Interpersoonlijke relaties en vaardigheden van de wijkagent lijken hier van doorslaggevend belang voor een goede uitoefening van de functie. De belangrijkste bedreiging voor het werk van de wijkagent ligt echter in het managementdenken (cf. Punch, Hoogenboom & Williamson, 2005; Terpstra, 2011). De onderzochte wijken kennen van oudsher veel ‘blauw op straat’. Wellicht dat daarom juist multiculturele buurten het meest positief over de politie oordelen. Eind 2010 bericht het CBS dat (allochtone én autochtone) bewoners van multiculturele buurten vaker dan bewoners van autochtone buurten vinden dat de politie hen bescherming biedt, contact heeft met de bewoners en efficiënt reageert op problemen.3 De daadwerkelijke aanwezigheid van de wijkagent is echter sterk afhankelijk van diens inzet bij noodhulp of recherche, de mate waarin hij geacht wordt informatie vast te leggen in systemen of bijvoorbeeld wijkscans te schrijven en ten slotte de tijd die hij bezig is met vergaderen met ketenpartners (zie ook Terpstra, 2008). Dus ondanks het managerial streven van de wijkagent als vooruitgeschoven post van de politie ‘in de haarvaten van de samenleving’, werkt ditzelfde managementmodel in de praktijk zo uit dat de wijkagent – evenals de noodhulp – toch veel binnen zit. Ten slotte heeft het bedrijfsmatige denken ertoe geleid dat ook wijkagenten steeds meer worden afgerekend op meetbare resultaten, terwijl juist deze politietaak moeilijk te kwantificeren is. Er lijkt een paradox te bestaan tussen het voorkomen van criminaliteit als goed politiewerk en politiewerk als meetbaar resultaat volgens het managementdenken. De werkzaamheden van de wijkagent passen bij uitstek niet in het politiemanagementmodel.

2 3

Vooral in achterstandswijken kunnen criminaliteit en angst leiden tot terugtrekken uit het gemeenschapsleven waardoor betrokkenheid van burgers soms lastig is (Skogan & Hartnett, 1997). Zie: http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/veiligheid-recht/publicaties/artikelen/archief/2010/2010-3182wm.htm?RefererType=RSSItem

232


CPS 2015-2, nr. 35

3/04/15 13:59


4. Conclusie In hoeverre en op welke wijze verklaren het politiemanagementmodel en het politiewerkmodel nu hoe de politie reageert op het feit dat Nederland multicultureel is geworden? Pogingen tot beheersing zien we terug in tal van beleidsontwikkelingen. Dit is te duiden met de notie van de risicosamenleving. Als de multiculturele samenleving in de hedendaagse maatschappij als één van de grote risico’s wordt beschouwd moet dit politiek-bestuurlijke ‘probleem’ van bovenaf worden beheerst. De alomtegenwoordigheid van potentieel gevaarlijke situaties creëert een existentiële onzekerheid. Daardoor neemt de roep om daadkracht van de kant van de overheid toe, ook ten aanzien van het multiculturele vraagstuk. Met allerlei top-down maatregelen trachten managers hun organisatie te sturen en het optreden van uitvoerenden te controleren. Op het niveau van die uitvoerende politie zien we echter dat top-down beleid en maatregelen eigenlijk altijd achter de feiten aanlopen. De straatagenten hebben al lang met het fenomeen van de multiculturele samenleving te maken en daar (noodzakelijkerwijs) eigen oplossingen voor bedacht. Na dertig jaar diversiteitsbeleid blijven nog altijd dezelfde problemen bestaan en lijkt dit terrein in belangrijke mate beleidsresistent. Uitvoerende politiemensen hebben weinig boodschap aan politiek-bestuurlijke of managementproblemen, maar worden dagelijks geconfronteerd met maatschappelijke problemen in het hart van de multiculturele samenleving. De discretionaire ruimte van deze street-level bureaucrats is juist in deze wijken noodzakelijk. Het werk in zo een ingewikkelde context laat zich niet van bovenaf protocolleren. Dus ondanks pogingen tot beheersing en tal van top-down maatregelen krijgt het politiewerk in de multiculturele samenleving toch vooral vorm vanuit de onderste regionen van de politieorganisatie, waar straatagenten een aanzienlijke autonomie hebben en van elkaar leren. Ditzelfde geldt voor de kenmerken structuur versus cultuur. Op politiek-bestuurlijk niveau ligt de nadruk op de institutionele invalshoek. Er zijn diversiteitsprijzen, tal van multiculturele cursussen, nieuw ingestelde organisatieonderdelen en aangepaste faciliteiten. Op de werkvloer komen veel maatregelen echter niet aan. Straatagenten zijn nauwelijks op de hoogte van beleidsplannen of van nieuwe functies en afdelingen en laten zich daardoor dan ook niet leiden in de uitoefening van hun dagelijkse werkzaamheden. Directieven van bovenaf werken storend en er is veel verzet. In overeenstemming met andere politie-etnografieën en studies naar street-level bureaucracies lijkt de dagelijkse werkelijkheid op straat en in de kantine een geheel andere wereld dan de managementwerkelijkheid. Een wereld waarin uitvoerende politiemensen het gevoel hebben dat ze vanuit de top van de organisatie en de politiek van alles krijgen opgelegd, dat volgens hen niet aansluit bij hun dagelijks werk en waar die top ook geen oog voor heeft. Aandacht voor politiecultuur, voor informele relaties, percepties en gedrag, maar ook voor de invloed van het werk op straat en van structurele condities, geven inzicht in hoe het politiewerk in multiculturele achterstandswijken gestalte krijgt. Ondanks pogingen tot centralisering, formalisering en standaardisering wordt het politiewerk in de multiculturele samenleving veeleer getypeerd door variatie dan door uniformiteit. Een variatie die inherent is aan de diffuse rol van de straatagent. Ook het cultuurdenken dat uit de officiële beleidsmatige reactie naar voren komt, impliceert categorisering en daarmee standaardisering. Dit gaat echter voorbij aan de erkenning

CPS 2015-2, nr. 35


233

3/04/15 13:59

Lianne Kleijer-Kool

dat politiewerk altijd gedifferentieerd is geweest: naar sociale klasse, subcultuur, tijd en plaats. Ten slotte zagen we op politiek-bestuurlijk niveau een toenemende resultaatgerichtheid. Dat sluit aan bij het bedrijfsmatige denken dat sinds de jaren negentig de Nederlandse politie beïnvloedt. Ook diversiteit werd als business issue gekoppeld aan termen als efficiëntie en effectiviteit. Maar deze focus op product frustreert het proces. In een street-level bureaucracy als de politieorganisatie zijn de managers gericht op het boeken van resultaten, terwijl de street-level bureaucrats vooral hun taak goed willen uitvoeren en aanlopen tegen de onprotocolleerbaarheid van hun werk. In de continue en vaak complexe interactie met burgers moeten zij ter plekke conflicten oplossen. En niet alle oplossingen zijn vast te leggen in regels en richtlijnen. Te veel of tegenstrijdige regels kunnen een obstakel zijn voor het complexe werk in multiculturele achterstandswijken. Veel van dit werk levert ook niets op naar de maatstaven van het politiemanagementmodel, en is daarin dan ook niet te vatten. Daar komt bij dat in deze bijdrage naar voren komt dat in een deel van het politiewerk de multiculturele samenleving niet het eerste is wat uitvoerende politiemensen bezighoudt, of dat zij die multiculturele samenleving niet als het grote probleem beschouwen. Op straat doen deze praktische probleemoplossers weinig met de politiekcorrecte adviezen of multiculturele cursussen. Wijkagenten komen vanuit de aard van hun werk directer met de multiculturele dimensie in aanraking, maar ook voor hen is de culturele verklaring in de alledaagse werkelijkheid weinig van nut. Kortom, de reactie van de Nederlandse politie op de multiculturalisering van de samenleving kent twee werkelijkheden. Ze ontwikkelen zich ten dele los van elkaar, als gescheiden werelden, maar ze zitten elkaar ook in de weg. Deze bijdrage is een pleidooi om multiculturaliteit – en daarmee ook etnisch profileren – niet als een organisatievraagstuk, maar als een praktijkfenomeen vanuit de perceptie van politieagenten te benaderen. Binnen die uitvoerende politiepraktijk wordt de multiculturele samenleving niet als het grote probleem beschouwd. Agenten vragen eerder aandacht voor de complexiteit van de problematiek waar zij mee te maken krijgen – en waar etnische diversiteit slechts één element is. Dat sluit evenwel niet uit dat, op geaggregeerd niveau, het handelen van deze agenten tot praktijken van etnisch profileren leidt, of dat het politieoptreden op zijn minst als discriminerend wordt ervaren. Daarom hoeft het niet te verbazen dat men op zoek gaat naar beleidsmatige antwoorden, waarbij men voorbij gaat aan de idiosyncratische beleving van de dagelijkse praktijk. Meer nog, het is de taak van de bestuurders en politiemanagers om de organisatie in dergelijke gevallen bij te sturen. En dat gebeurt noodzakelijkerwijs op strategisch beleidsniveau. Soms kan een dergelijke afstand een analytische reflectie op de problematiek stimuleren. De aansluiting met die dagelijkse praktijk moet echter wel altijd gezocht worden. De elementen van het politiewerkmodel kunnen een vertrekpunt vormen om daarin betekenisvol te zijn.

Bibliografie AAlberts, M.M.J. & KAMMingA, e.M. (1983). Politie en allochtonen. Verslag van een onderzoek naar de relatie tussen gemeentepolitie en allochtonen in Nederland. Den Haag/Leiden: Staatsuitgeverij/Centrum voor Onderzoek van Maatschappelijke Tegenstellingen.

234


CPS 2015-2, nr. 35

3/04/15 13:59


AdAng, o.M.J. et al. (2010). Zijn wij anders? Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft. Apeldoorn: Politieacademie. AMnesty internAtionAl (2013). Proactief politieoptreden vormt risico voor mensenrechten. Etnisch profileren onderkennen en aanpakken. Amsterdam: Amnesty International, Afdeling Nederland. bAgley, c. (1973). The Dutch Plural Society. Oxford: Oxford University Press. berVoets, e.J.A. (2006). Tussen respect en doorpakken. Een onderzoek naar de politiële aanpak van Marokkaanse jongeren in Gouda, Utrecht en Amsterdam. Den Haag: Elsevier Overheid. bittner, e. (1967). The Police on Skid-Row: A Study on Peace Keeping. American Sociological Review, 32(5), 699-715. boone, M.M. (2002). Leren diversifiëren. Reclassering en culturele diversiteit. Utrecht: Willem Pompe Instituut. boUtellier, h. (2002). De veiligheidsutopie. Hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad en straf. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. boUtellier, h. (2011). De improvisatiemaatschappij. Over de sociale ordening van een onbegrensde wereld. Den Haag: Boom Lemma. boVenKerK, F. (2002). Intercultural Training for Police Organizations in the Netherlands. In W.F. reenen (ed.), Enhancing Intercultural Competence in Police Organizations. Münster etc.: Waxmann, 65-77. boVenKerK, F. (2011). Een gevoel van dreiging. Criminologische opstellen. Amsterdam: Uitgeverij Augustus. boVenKerK, F. & lUning, M. (1979). ‘Als ze allemaal zo waren als jij!’ Gekleurde politiemensen in Nederland over hun werk. Utrecht: Stichting Landelijke Federatie voor welzijnsstichtingen voor Surinamers in Nederland. boVenKerK, F., brUin, K., brUnt, l. & woUters, h. (1985). Vreemd volk, gemengde gevoelens. Etnische verhoudingen in een grote stad. Amsterdam/Meppel: Boom. boVenKerK, F., KoMen, M. & yeşilgöz, y. (red.) (2003). Multiculturaliteit in de strafrechtspleging. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. cAchet, A. (2005). Politie onder druk. Ontwikkelingen in België en Nederland. Tijdschrift voor Criminologie, 47(4), 406-412. ÇAnKAyA, s. (2012). De controle van marsmannetjes en ander schorriemorrie. Het beslissingsproces tijdens proactief politiewerk. Den Haag: Boom Lemma. chAtterton, M. (1975). Organisational Relationships and Processes in Police Work. University of Manchester: Unpublished Thesis. coppes, r., groot, F. de & sheerAzi, A. (1997). Politie en criminaliteit van Marokkaanse jongens. Een praktijkonderzoek. Deventer: Gouda Quint. esMeiJer, l. & lUning, M. (1978). Surinamers in de ogen van de Amsterdamse Politie. In F. boVenKerK (red.), Omdat zij anders zijn: patronen van rasdiscriminatie in Nederland. Meppel: Boom, 136-165.

CPS 2015-2, nr. 35


235

3/04/15 14:00

Lianne Kleijer-Kool

FiJnAUt, c.J.c.F. et al. (1995). Deelonderzoek IV, Lokale onderzoeken Amsterdam, Arnhem, Nijmegen en Enschede. In Enquêtecommissie Opsporingsmethoden, Inzake opsporing, Bijlage XI, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 24072, nr. 20: 1-160. gArlAnd, d. (2002). The Culture of Control. Crime and Social Order in Contemporary Society. Chicago: University of Chicago Press. gAstelAArs, M. (2009). The Public Services under Reconstruction. Client experiences, professional practices, managerial control. London: Routledge. giddens, A. (2009). Sociology. Cambridge: Polity Press. grAAF, b. de (2010). Veilig wonen in een glazen huis? ‘Securitisering’ van de samenleving en het welzijn van het volk. In G.J. spiJKer (red.), Vrijheid. Een christelijk-sociaal pleidooi. Amsterdam: Buijten & Schipperheijn Motief, 166-180. grAAFF, M. de & wAl, r. VAn der (2011). On the Shoulders of their Predecessors. Striving for Diversity in the Dutch Police. Den Haag: Politietop Divers. grUiJter, M. de, sMits VAn wAesberghe, e. & boUtellier, h. (2010). ‘Een vreemde in eigen land’. Boze autochtone burgers over nieuwe Nederlanders en de overheid. Amsterdam: Uitgeverij Aksant. hAllidAy, s. et al. (2009). Street-Level Bureaucracy, Interprofessional Relations, and Coping Mechanisms: A Study of Criminal Justice Workers in the Sentencing Process. Law & Policy, 31(4), 405-428. holdAwAy, s. (1977). Changes in Urban Policing. British Journal of Sociology, 28(2), 119-137. KleiJer-Kool, l. (2013). Multicultureel politiewerk. Den Haag: Boom Lemma. Kool, w. de (2007). Mission Impossible? Het signaleren van islamitisch radicalisme en terrorisme door Nederlandse wijkagenten. Tijdschrift voor de Politie, 69(3), 4-8. KorF, d.J. (2003). De politie. In F. boVenKerK et al. (red.), Multiculturaliteit in de strafrechtspleging. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 101-111. Koster, M. de (2010). De verhouding politie-bevolking in historisch perspectief. Wederzijdse afhankelijkheid en stilzwijgende contracten. Justitiële Verkenningen. Actuele justitiethema’s in historisch perspectief, 36(2), 81-93. lipsKy, M (1980). Streetlevel bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services. New York: Russell Sage Foundation. leUn, J.p. VAn der, woUde, M.A.h. VAn der, ViJVerberg, r.d., VriJhoeF, r.p.M. & leUpen, A.J. (2014). Etnisch profileren in Den Haag? Een verkennend onderzoek naar beslissingen en opvattingen op straat. Leiden: Universiteit Leiden. MAAnen, J. VAn (1975). Police Socialization: A Longitudinal Examination of Job Attitudes in an Urban Police Department. Administrative Science Quarterly, 20(2), 207-228. MAnning, p.K. (1977). Police Work. The Social Organization of Policing. Cambridge: MIT Press. MUir, w.K. (1977). Police: Streetcorner Politicians. Chicago: University of Chicago Press.

236


CPS 2015-2, nr. 35

3/04/15 14:00


MUller, e. (2004). De politie in het veiligheidsbestel. In F. VleK et al. (red.), Uit balans: politie en bestel in de knel. Apeldoorn/Zeist: Politie en Wetenschap/Uitgeverij Kerckebosch, 15-35. MUtsAers, p. (2014). An Ethnographic Study of the Policing of Internal Borders in the Netherlands: Synergies Between Criminology and Anthropology. British Journal of Criminology, 54(5), 831-848. nAp, J. (2010). Het goede handhaven. In B. VAn stoKKoM et al. (red.), De politie en haar opdracht: de kerntakendiscussie voorbij. Apeldoorn-Antwerpen: Maklu, 205-218. noordegrAAF, M. & bUiJninK, K. (2010). Ontwikkeling van politieleiders: trends en toekomst. In L. bisschop et al. (red.), Politieleiderschap. Cahiers Politiestudies 14. AntwerpenApeldoorn: Maklu, 231-248. oUde breUil, b.c. (2005). De Raad voor de Kinderbescherming in een multiculturele samenleving. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. pUnch. M. (1983). De Warmoesstraat. Politiewerk in de binnenstad. Een etnografische studie van politiewerk in Amsterdam. Deventer: Van Loghum Slaterus (vertaling van Engelse uitgave uit 1979). pUnch, M. (2009). Police Corruption. Deviance, Accountability and Reform in Policing. Cullompton: Willan Publishing. pUnch, M. & nAylor, t. (1973). The Police: A Social Service. New Society, 17(554), 358-361. pUnch, M., hoogenbooM, b. & williAMson, t. (2005). Paradigm Lost: The Dutch Dilemma. The Australian and New Zealand Journal of Criminology, 38(2), 268-281. reiner, r. (2010). The Politics of the Police (4th ed.). Oxford: Oxford University Press. reiss, A.J. (1971). The Police and the Public. New Haven: Yale University Press. reUss-iAnni, e. (1983). Two Cultures of Policing. Street Cops and Management Cops. New Brunswick: Transaction Books. rUbinstein, J. (1973). City Police. New York: Farrar, Strauss & Giroux. shUstA, r.M. et al. (1995). Multicultural Law Enforcement. Strategies for Peacekeeping in a Diverse Society. Upper Saddle River: Prentice Hall. sKogAn, w.g. & hArtnett, s.M. (1997). Community Policing, Chicago Style. New York/ Oxford: Oxford University Press. sKolnicK, J.h. (1965). Justice without Trial. Law Enforcement in Democratic Society. Berkeley: University of California. spelier, r. (2011). Onderweg naar nationale politie?! Een reconstructie van de besluit- en beleidsvorming in de periode 1993-2010 over het politiebestel in Nederland. Utrecht: Kennispunt Recht, Economie, Bestuur en Organisatie, Universiteit Utrecht. stoKKoM, b. VAn (2005). Beledigd in Amsterdam. Verbaal geweld tussen politie en publiek. Deventer: Kluwer. sVensson, J., sollie, h. & sAhArso, s. (2011). Proactief handhaven en gelijk behandelen, Amsterdam: Reed Business.

CPS 2015-2, nr. 35


237

3/04/15 14:00

Lianne Kleijer-Kool

terpstrA, J. (2008). Wijkagenten en hun dagelijks werk. Een onderzoek naar de uitvoering van gebiedsgebonden politiewerk. Den Haag/Apeldoorn: Reed Business/Politie & Wetenschap. terpstrA, J. (2009). Politiecultuur en politiepraktijken. Empirische en theoretische kanttekeningen bij een kernbegrip. In G. Meershoek, Politiestudies: terugblik en vooruitzicht. Een bundel essays voor Kees van der Vijver. Dordrecht: SMVP, 133-152. terpstrA, J. (2010). Het veiligheidscomplex. Ontwikkelingen, strategieën en verantwoordelijkheden in de veiligheidszorg. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. terpstrA. J. (2011). Community Policing in Practice: Ambitions and Realization. Policing, 4(1), 64-72. terpstrA, J., stoKKoM, b. VAn & gUnther Moor, l. (2010). Inleiding: de opdracht van de politie. In b. VAn stoKKoM et al. (red.), De politie en haar opdracht: de kerntakendiscussie voorbij. Apeldoorn-Antwerpen: Maklu, 7-24. tilley, n. (2008). The Development of Community Policing in England: Networks, Knowledge and Neighbourhoods. In T. williAMson (ed.), The Handbook of KnowledgeBased Policing. Current Conceptions and Future Directions. West Sussex: John Wiley & Sons Ltd, 95-116. torre, e.J. VAn der (1999). Politiewerk. Politiestijlen, community policing en professionalisme. Alphen a/d Rijn: Samsom. Vries, s. de (1999). The Changing Face of the Dutch Police. In F. boVenKerK, M. VAn sAn & s. de Vries, Policing a Multicultural Society. Apeldoorn: LSOP. wAddington, p.A.J. (1993). Calling the Police. The Interpretation of, and Response to, Calls for Assistance from the Public. Aldershot etc.: Avebury. weber, M. (1947). The Theory of Social and Economic Organization. (translation A.M. henderson & T. pArsons). New York: Oxford University Press. westley, w.A. (1970). Violence and the Police. A Sociological Study of Law, Custom, and Morality. Cambridge: MIT Press. wilson, J.Q. (1968). Varieties of police behavior. Cambridge: Harvard University Press. winthAgen, t. & Vries, s. de (2011). Leren van experts. Een zoektocht naar een groter leereffect van de inzet van expertgroep diversiteit. Apeldoorn: Politieacademie, Lectoraat Multicultureel Vakmanschap & Diversiteit. woUde, M.A.h. VAn der & leUn, J.p. VAn der (2013). De Nederlandse veiligheidscultuur als katalysator voor etnisch profileren? Tijdschrift over Cultuur en Criminaliteit, 3(2), 123-136. zUUrMond, A. (1994). De infocratie. Een theoretische en empirische heroriëntatie op Weber’s ideaaltype in het informatietijdperk. Den Haag: Phaedrus. zwArt, c.J. (2004). Over het wezen van de Nederlandse politie. Gesprekken met Ries Straver. Den Haag: Elsevier Overheid.

238


CPS 2015-2, nr. 35

3/04/15 14:00

Cultureel kookboek of gajes en gekken?

Recommend Documents