Cseppben a tenger: az OTKA és az OTKA-t körülvevő tenger Havas Attila Az OTKA váratlan és szinte az utolsó pillanatban bejelentett átszervezése a korábbi hasonló vagy még nagyobb horderejű intézkedések visszhangjához képest sokkal erősebb felzúdulást váltott ki a magyar kutatók körében. (BUKSZ 2014. 4. szám) Ebből vajon az is következik, hogy az OTKA beolvasztása az újonnan létrehozott Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatalba a magyar tudománypolitika legsúlyosabb gondja? Elegendő és megnyugtató lenne az OTKA korábbi eljárási rendjét megőrizni az NKFIH keretei között? Várjunk 2-3 évet, hátha ismét kap egy felkérést a European Science Foundation az új szervezeti keretek közötti működés értékelésére – ahogyan azt egy nyílt levélben már kérték is tekintélyes kutatók –, és közben bízzunk abban, hogy az akkori értékelés is kedvező lesz? “OTKA conforms to the research council conditions of: competitive on the basis of research excellence, political independence, equal treatment of all scientific disciplines, transparency and fairness and equal chances for all applicants regardless of gender, race or position which makes it the jewel in the crown of the Hungarian research system.”1 (Organisational Evaluation of the Hungarian Scientific Research Fund (OTKA): Evaluation Report, p. 8) A BUKSZ által szervezett 2014. január 13-i beszélgetésen elhangzott hozzászólásom kicsit bővebb kifejtésével egy szélesebb értelmezést szeretnék felvillantani: az OTKA hányattatásaiban a tágabb környezet több fontos jellemzőjét is felismerhetjük, tehát az OTKA kapcsán kifejtett gondolatok, megállapítások és javaslatok akkor lehetnek igazán hasznosak, ha azokat egy átfogó szakpolitikai párbeszéd kezdetének tekintjük. Az OTKA története sok hasonlóságot mutat a magyar innovációs rendszer – azon belül több fontos alrendszer, elsősorban az egyetemi és akadémiai kutatás szervezeti, szabályozási és finanszírozási, valamint a tudomány-, technológia- és innovációpolitika (TTI-politika) szervezeti és irányítási rendszerének – történetével. A terjedelmi korlátok miatt csak néhány példát idézek fel – a meghatározó jeletőségű felsőoktatással kapcsolatban egyet sem –, és arra sem vállakozom, hogy minden fontos következtetést megfogalmazzak. Ha a költségvetés helyzete éppen azt kívánja, az állami kutatás-fejlesztési és innovációs (KFI) ráfordítások megkurtítása mindig az első intézkedések között szerepel. (Az OTKA, valamint a Kutatási és Technológiai Innovációs Alap költségvetési támogatásának alakulását l. a Ténytárban.) Talán éppen azért is, mert a politikai döntéshozók általában nem a megoldás, hanem a probléma részének tekintik a KFI tevékenységeket: nem várják ezektől a befeketetésektől a termelékenység javítását, új piacok meghódítását, a növekedés gyorsítását, új munkahelyek teremtését, s mindezek révén magasabb adóbevételt (vagy alacsonyabb – tehát a gazdaságot serkentő – adókulcsok mellett is megőrizhető költségvetési bevételt). Az uralkodó szemlélet szerint sokkal inkább a költségvetésre nehezedő teher a KFI tevékenységek állami támogatása, olyan „luxus kiadás”, amit csak akkor engedhetünk meg magunknak, amikor minden jól megy. 1
Az OTKA honlapján található, mások által is átvett magyar fordítás sajnos pontatlan – ott az OTKA „a kutatói kiválóságra építve versenyképes” –, ezért idézem az eredeti szöveget.
Talán a „minden jól megy” jegyében, esetleg más megfontolásokat követve, 2015. január 22-én egy új szereplő, az MNB is bejelentette, hogy TTI-politikai szerepet vállal, friss forrásokat bocsát a kutatók és az innovatív vállakozások részére: „... a Magyar Nemzeti Bank (...) a Pallas Athéné Közgondolkodási Program részeként alapítványi formában működő vállalkozói innovációs tudásközpontot hoz létre. Az Alapítvány céljainak elérése érdekében segítséget kíván nyújtani a legmodernebb tudomány-technológiai, kutatás-fejlesztési és innovációs technológiák megismeréséhez, megismertetéséhez és alkalmazásához, vállalkozói konferenciák, szemináriumok előadások megszervezéséhez, a start-up vállalkozások vállalkozóinak külföldi tapasztalatszerzéséhez, tudástranszferjéhez és tudásának elmélyítéséhez, a képzési portfóliók és oktatási módszerek korszerűsítéséhez, valamint szakkönyvek, folyóiratok és más kiadványok megjelentetéséhez.” Ezekre a célokra az Alapítványnak juttatott 37 milliárd forint hozama használható fel. Csak remélhetjük, hogy az első eredmények között szerepelni fog néhány új fogalom, pl. a „tudománytechnológiai, kutatás-fejlesztési és innovációs technológiák” tisztázása. Bárhová nézünk, mindenhol gyakori átszervezést látunk, amelyek indokai sokszor áttekinthetlenek, megfejthetetlenek. A felső szintű, a TTI-politikai döntések összehangolására létrehozott testületeket meglehetősen gyakran megszüntetik, majd újat hoznak létre, egy-egy négyéves parlamenti cikluson belül akár többször is. Az utólag visszatekintve matuzsálemi kort megért – de közben többször átalakított – Tudomány- és Technológiapolitikai Kollégiumot (TTPK) 2009-2014 között négy utódszervezet követte, változó vezetővel, tagokkal, jog- és hatáskörökkel: elrettentésként az utóbbi években használt rövidítésekkel ezek rendre a KTT, az NKITT, az NFK és az NTIT (további részletek a Ténytárban). Az ülések között évek is eltelhetnek, illetve a létrehozás után mindössze egyszer ülésezik az új testület, vagy az alakuló ülését sem hívják össze. Ha pedig látszólag „üzemszerűen” működik a testület, akkor is előfordulhat, hogy a megkerülésével születnek fontos döntések: az illetékes miniszter a szabályok ellenére egyszerűen nem viszi a testület elé a tervezett intézkedést. A TTI-politika kidolgozásért és végrehajtásért felelős egyik legfontosabb szervezet neve, hatásköre, feladatai, szervezeti formája, a vezető jogköre és helye az államigazgatási hierarchiában (miniszter, államtitkár, helyettes államtitkár), valamint a szervezet kormányzati felügyelete is sokszor változott 1999 óta: OMFB, OM KF HÁT, NKTH, NIH, NKFIH (további részletek a Ténytárban). A szinte permanens átszervezés egyrészt szinte lehetetlenné teszi a szervezeti tanulást, s ezzel a döntési folyamatok és a szakpolitikai eszközök finomra hangolását, másrészt nem elhanyagolható mértékű erőfeszítéseket követel a nemzeti innovációs rendszer többi szereplőjétől, akiknek alkalmazkodniuk kell a TTI-politikai alrendszer sűrűn ismétlődő átszabásához. Azt sem tekinthetjük jó kormányzásnak, hogy az átszervezésekhez és az állami ráfordítások csökkentéséhez vezető döntések általában szűk körben, az érintettek kizárásával, nyilvánosságra hozott hatástanulmányok nélkül, tehát nem átlátható módon születnek. Így utólag sem tudhatjuk, hogy milyen szakpolitikai alapelvek (policy rationale), érvek, megfontolások vagy kényszerek indokolnak (vagy csak indukálnak) egy-egy döntést. Ez a rövid áttekintés – a Ténytárban összefoglalt további részletekkel együtt – talán érzékelteti, hogy az OTKA beolvasztása nem az első, s nem is a legsúlyosabb az
2
aggodalomra okot adó TTI-politikai fejlemények sorában. A magyar innovációs teljesítmény érdemi javításához komoly erőfeszítésekre van szükség, amelyek az innovációs folyamatokra ható tényezők együttes figyelembevételével a stratégiaalkotás, valamint a szakpolitikai eszközök tervezése és alkalmazása során egyaránt lényeges változásokat céloznak meg: alkalmazni kellene a más országokban már bevált korszerű döntés-előkészítő módszereket, szélesíteni kellene a döntések előkészítésébe bevontak körét, és át kellene gondolni a döntési jogkörök elosztását. A KFI folyamatokra a TTI-politikai eszközökön túl számos más szakpolitikai döntés is jelentős hatást gyakorol. Mindezen eszközök tudatos, rendszeres koordinálása nélkül nem lehet hatásos a közpénzek elköltése. Egy átfogó társadalmi-gazdasági stratégia egyrészt egységes keretet nyújtana a szakpolitikai intézkedések összehangolásához, másrészt a nemzeti és az EU fejlesztési célokat is így lehetne összecsiszolni, illetve a rendelkezésre álló pénzügyi forrásokat egymást erősítő módon felhasználni. Előretekintési programokkal – a kutatás és felsőoktatás, a vállalkozások és civil társadalom képviselőinek, valamint további szakértők és szakpolitikusok részvételével – lehetne megalapozni a stratégiai gondolkodást, valamint összehangolni a különböző szinteken, illetve szakpolitikai területeken kitűzendő célok megfogalmazását. Az előretekintési folyamat során az érintettek széles körének bevonásával folytatott viták és egyeztetések, az elkészülő elemzések jobban láthatóvá és megérthetővé tennék azt is, hogyan járulhatnak hozzá a – megfelelő TTI-politikai intézkedésekkel élénkített – kutatás-fejlesztési és innovációs folyamatok a társadalmi-gazdasági fejlődéshez. A szakpolitikai eszközök hatását rendszeresen értékelni kellene, hogy ezeket a tanulságokat is hasznosítva hatásosabb eszközöket lehessen tervezni és bevezetni. Más oldalról közelítve, egyelőre nem zárhatjuk ki, hogy jól célzott intézkedésekkel, jelentős vezetői energiákat mozgósítva lehetséges felülírni a szervezetszociógia alapvető törvényét, azaz sikerül megőrizni az OTKA működési és döntési módszereit az új szervezeti keretek között is, s ezzel a mostani várakozásokhoz képest kedvezőbb helyzetet teremteni az OTKA-pályázatok révén támogatott kutatók számára. A tenger cseppjéből így a tenger hullámzásaitól megvédett, a tengerben zajló folyamatoktól elszigetelt zárvánnyá válna az OTKA. A magyar kutatók azonban csak akkor járulhatnak hozzá a gazdasági, társadalmi és környezeti problémák megoldásához, az új fejlődési lehetőségek kiaknázásához, az életminőség javításához, ha bezárkózás helyett olyan szakmai vitákat kezdeményeznek, amelyek megváltoztat(hat)ják a tenger néhány alaptulajdonságát. Ilyen típusú szakpolitikai párbeszédek témája lehet többek között a felsőoktatás tervezett átalakítása, a kancellárok hatása az egyetemi autonómiára, az MTA gyökeres átszervezése az elmúlt években, a TTI-politika irányítási rendszerének legújabb átszabása, valamint a 2020-ig rendelkezésre álló EU források felhasználása. Általánosabban: milyen társadalmi, gazdasági és környezeti célok megvalósítása érdekében, milyen típusú KFI tevékenységeket és szereplőket érdemes, célszerű közpénzből támogatni; erre mennyi forrást szánjunk; milyen szakpolitikai eszközöktől várható a legkedvezőbb hatás; kik, milyen módon döntsenek a közpénzek elosztásáról; kik és hogyan ellenőrizzék és értékeljék ezen források felhasználást? A kutatókon túl másoknak is fontos – sőt, talán még fontosabb – szerepe lenne a szükséges változások kezdeményezésében. Egyelőre azonban ezek a kérdések nem érik el azok ingerküszöbét, akik egyrészt az adójukból fedezik a magyar KFI
3
tevékenységek költségeinek jelentős részét, másrészt – kisebb vagy nagyobb mértékben – érintik őket az innováció gazdasági, környezeti és társadalmi hatásai. Azok pedig, akik ezen változtathatnának, s akiknek egyébként is a polgárok (a szavazóik) érdekeit kellene képviselniük, szótlanok és tétlenek.
Ténytár Az OTKA költségvetési támogatása Az OTKA költségvetési támogatása 2004-2011-ben 5,2-5,9 milliárd között ingadozott, időnként nominálisan is csökkent, reálértéken pedig szinte minden évben. 2012-ben az előző évhez képest 41%-kal nőtt, és bár 2013-ban nem változott, a GDPhez viszonyítva még így is jelentősen elmaradt az 1991-1994-es, illetve a 2001-2003as értékektől. (1-2. ábra) 1. ábra
Forrás: Az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok Bizottsága elnökének éves részletes beszámolója az OTKA 2013. évi működéséről
4
2. ábra
Forrás: Az Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok Bizottsága elnökének éves részletes beszámolója az OTKA 2013. évi működéséről
A Kutatási és Technológiai Innovációs Alap költségvetési forrásai A Kutatási és Technológiai Innovációs Alap (KTIA) létrehozásától (2004) 2011-ig a szabályok szerint a központi költségvetés annyival egészítette ki az Alapot, amennyit a vállalatok – a szabályokat követve – kötelezően befizettek két évvel korábban. A tervezés közben több évben is voltak viták, de végül egy kivétellel (2006) az állami költségvetés teljesítette a jogszabályban rögzített hozzájárulást. A vállalatok befizetései így is jelentősen meghaladták a költségvetési támogatást szinte minden évben. 2009-ben a válság miatt a tervezettől 3,1 md Ft-tal elmaradt a vállalatok befizetése, így a 2007-ben befizetett innovációs járulék összegével megegyező költségvetési támogatás 5,5 md Ft-tal túlszárnyalta a vállalatok hozzájárulását. (1. táblázat) 1. táblázat: A KTIA fő forrásai, 2004-2009 (md Ft) Innovációs járulék Költségvetési támogatás A költségvetési támogatás eltérése a szabályban rögzítettől
2004 16,0 12,2
2005 20,5 12,2
2006 23,1 12,3
2007 28,7 20,6
2008 25,6 23,1
2009 23,2 28,7
-
-
-3,7
0,1
0
0
Forrás: a NIH éves beszámolói és saját számítás
2010 júniusában a kormány felfüggesztett minden kifizetést a KTIA-ból, és zárolt 16 milliárd forintot, azaz a KTIA 2010-es keretének 36,6%-át. Végül 2010-ben az eredetileg tervezett 52,6 md Ft helyett mindössze 23,8 md Ft-ot fizettek ki a KTIA terhére pályázati úton elnyert és egyedileg megítélt támogatásként (az előirányzat 42,1%-át). 2011-ben sem lehetett új kötelezettségeket vállalni a KTIA terhére, és
5
2012-ben is csak a gazdasági miniszter egyetértésével lehetett új támogatási szerződéseket kötni. Ezeket a megszorításokat 2012-ben még jelentősebb változások követték: egyrészt megszűnt a költségvetési hozzájárulás, másrészt a korábbi szabályoktól eltérően a vállalatok már nem csökkenthették a befizetési kötelezettségüket a saját („kerítésen belüli”) K+F ráfordításuk és az egyetemeknek, állami K+F intézeteknek adott megbízások összegével. A TTI-politikai irányítási rendszer átalakításai 1990-2009 között a Tudomány- és Technológiapolitikai Kollégium (TTPK) volt legmagasabb szintű TTI-politikai konzultációs és koordinációs testület. A TTPK-t minden kormány átszervezte, és változott a hatásköre is. 2003-2009 között fontos feladatokat kapott a kormánytól: tárgyalja a kormány számára készített tudomány- és technológiapolitikai tárgyú előterjesztéseket, foglaljon állást a kormányzati tudomány- és technológiapolitikát érintő kérdésekről, hangolja össze a tudomány- és technológiapolitikát érintő feladatokat, vitassa meg a kormányzati intézkedést igénylő aktuális kérdéseket, és segítse alő ezek megoldását. (1033/2003. (IV. 18.) Kormányhatározat) Az átszervezések következtében többször változtatták az államigazgatási hierarchián belüli helyét is. Bizonyos időszakokban (1990-1994, 2000-2002) miniszter, máskor (1994-1998, 2002-2009) a miniszterelnök vezette, és a titkárságát is „mozgatták” a Miniszterelnöki Hivatal és különböző minisztériumok között (volt olyan időszak is, amikor a miniszterelnök vezette a TTPK-t, a titkárság viszont az Oktatási Minisztériumban működött. 1998-ig rendszeresen – évente legalább négy alkalommal – ülésezett, azt követően évente átlagosan egyszer; majd hozzsú szünet következett: bár a TTPK-t csak 2009 márciusában szüntették meg, az utolsó ülését 2006. januárban tartották. Hat hónappal később a 1162/2009. (IX.22.) sz. Kormányhatározat rendelkezett a Kutatási és Tudománypolitikai Tanács (KTT) létrehozásáról. A Tanács feladatai közé tartozott, hogy állást foglaljon a tudományos kutatással és technológiai fejlesztéssel összefüggő stratégiai jelentőségű kérdésekről és a kutatás-fejlesztési és innovációs tevékenységek ösztönzésére szolgáló állami alapok felhasználásáról szóló dokumentumokról. (Ezek kisebb súlyú feladatok, mint amiket a TTPK kapott 2003tól.) A tanács elnöke a miniszterelnök, alelnöke a Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal elnöke, további tagjai a nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter, az oktatási és kulturális miniszter, a Magyar Tudományos Akadémia elnöke, a Magyar Rektori Konferencia által jelölt személy, valamint a miniszterelnök által felkért négy vállalati és/vagy tudományos szaktekintély volt. A KTT egyszer ülésezett, 2010. febr. 17-én, majd 2010. december 15-én feloszlatták. A KTT megszüntetésével egyidőben létrehozták a Nemzeti Kutatási, Innovációs és Tudománypolitikai Tanácsot (NKITT). (1279/2010. (XII. 15.) Korm. határozat) Az NKITT elnöke a tudománypolitikai koordinációért felelős tagja (akkor az egyik miniszterelnök-helyettes), társelnöke az MTA elnöke, három további tagja pedig három miniszter volt. A szakmai szervezetek vezetői, képviselői, iletve a felkért vállalatvezetők az új testület ülésein csak tanácskozási jogot kaptak. Az NKITT feladatai a KTT hatásköréhez hasonló – azaz a TTPK-hoz képest szűkebb – felhatalmazást jelentettek.
6
Az NKITT 2012. nyaráig rendszeresen ülésezett, bár egyes fontos döntések a megkerülésével születtek. Ezzel együtt is váratlanul érte a szakmai szervezeteket, hogy 2012. július 2-án létrejött a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság (NFK), és egyúttal megszűnt az NKITT. Az NFK-t a miniszterelnök vezeti, további tagjai a Miniszterelnökség vezetője, valmint a nemzetgazdasági és a nemzeti fejlesztési miniszter. Az NFK dönt minden fejlesztéspolitikai előterjesztésről és a források felhasználásáról, beleértve a KFI célokra fordítható forrásokat. (121/2012. (VII. 2.) Korm. határozat) A szakmai szervezetek vezetői és vállalatvezetők már állandó meghívottként – döntési jog nélkül – sem vesznek részt az NFK ülésein. Bő egy év elteltével, 2013. szept. 25-én feléledni látszott a TTPK, KTT és NKITT utóda, a Nemzeti Tudománypolitikai és Innovációs Testület. Az NTIT NKITT-éhez hasonló jogkörökkel rendelkezik, a miniszterelnök vezeti, társelnöke pedig az MTA elnöke. A tagok miniszterek (a kormányban betöltött szerepük megjelölésével, a tárcájuk megnevezése nélkül) és a Miniszterelnökség vezetője. Figyelemre méltó újítás, hogy a kormány hatáskörébe tartozó ügyeket tárgyaló testület titkárságát az MTA adná. (1669/2013. (IX. 25.) Korm. határozat) Az NTIT azonban egyszer sem ülésezett a hivatalos létrehozása óta, így nem derülhetett ki, hogy mely miniszterek a tagjai (a felsorolásban említett feladatok egy része megszűnt 2013. óta), és az sem, hogyan működhet a kormány bizonyos feladatait ellátó testület nem-kormányzati titkársággal. Az Országos Műszaki Fejlesztési Bizottságot (OMFB) 1962-ben alapították, és miniszterelnök-helyettesi vagy miniszteri rangú elnök vezette 1990-ig, tárca nélküli miniszter 1990 decemberétől 1994-ig, végül államtitkári jogállású elnök 1999. december 31-ig. 2000. január 1-én az OMFB-t beolvasztották az Oktatási Minisztériumba, Kutatás-Fejlesztési Helyettes Államtitkárság (OM KF HÁT) néven. 2004-ben ismét önálló hivatalt alapított a kormány, a Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatalt (NKTH), államtitkári jogállású vezetővel. Az elnök mandátuma 6 évre szólt, de már az első elnöke is csak 3 évig töltötte be azt a tisztséget, és akkor még nem lehetett tudni, hogy az utódainak ennél is rövidebb idő adatik. 2010-ig újabb két elnök követte az elsőt, majd 2010. augusztus 12. és 2011. január 29. között egy megbízott elnök. Közben 2011. január 1-től a szervezet új neve Nemzeti Innovációs Hivatal (NIH) lett. 2011. március 17-ig egy új általános elnökhelyettes vezette az NIH-et, amikor ismét új elnököt kapott a hivatal, aki viszont 2012. december végén távozott a posztjáról. Ezután 2013. január 21-től egy évig és 10 napig egy elnökhelyettes irányította a hivatalt. A 2014. február 1-én kinevezett új elnöknek 11 hónap adatott. Összefoglalva, az NKTH 2004-es alapításatól 2014. december 31-ig, azaz nem egészen 11 év alatt nyolc különböző első számú vezető irányította az NKTH-t és a NIH-et: öt elnök, egy megbízott elnök, egy általános elnökhelyettes és egy „teljes hatáskörű” elnökhelyettes. (A helyettesek egy része is csak 3-4 hónapig marad/hatot/t a posztján.) 2015. január 1-től új elnök vezeti a kibővített feladatkörő, nagyobb költségvetés fölött rendelkező Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatalt (NKFIH), öt évre szóló kinevezéssel. (A korábbi elnök elnökhelyettesi tisztséget kapott január 6-i hatállyal.) Az OMFB-t és az NKTH-t támogató stratégiai döntéshozó testületek, valamint az egykor TTPK-t segítő tanácsadó testület története is tanulságos, de ezeket a részleteket csak egy hosszab írásban lehetne felidézni.
7
A KFI folyamatokat számos más állami szervezet működése is befolyásolja, amelyeket szintén többször átszerveztek az elmúlt 25 évben: megváltozott a nevük, hatáskörük, a források és a végrehajtó szervezetek fölötti irányítási, felügyeleti vagy ellenőrzési joguk. A részletek említése nélkül ebbe a körbe tartoznak a központi költségvetést tervező, a gazdaság- és területfejlesztési források fölött rendelkező, a felsőoktatást irányító, az NKTH-t és a NIH-et felügyelő, illetve MTA-val „kapcsolatot tartó” minisztériumok és azok további hivatalai. 2015. február 10. megjelent az MTA KRTK Közgazdaságtudományi Intézet blogján: http://blog.mtakti.hu/blog_cikkek/
8
