Controll Holding Zrt

1

A polgármesteri hivatalok szervezetfejlesztése a Közép-magyarországi régióban Kódszám: ÁROP - 3.A.1/B

Budapest Főváros IX. Kerületi Önkormányzat 1092 Budapest, Bakáts tér 14.

Készítette:

Controll Holding Zrt.

Közigazgatási Igazgatósága

2010.03.03.

A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.

2 1.

Bevezetés ....................................................................................................................................... 3

2.

Feladat célja ................................................................................................................................... 4

3.

Költségvetés készítésének folyamata ....................................................................................... 5 3.1.

A költségvetés készítésének folyamata .................................................................................. 5

3.2.

Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása .......................................... 9

3.3. Tartalmi és eljárási kapcsolat kialakítása az önkormányzati szakpolitikai prioritások és a költségvetés előkészítése és elfogadás között ................................................................................. 12 3.3.1. A gazdasági program 2007. március hónapban készült, a 2007-2010. évekre vonatkozóan. ................................................................................................................................. 14

4.

3.3.2.

Teljesíthetőség - a költségvetések elemzése ................................................................ 16

3.3.3.

A stratégiai tervezés önkormányzati környezetben ideálisan alkalmazható módszere 25

Gazdálkodási szabályzatok - a pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás szabályozása .... 28 4.1. Ferencvárosi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala Szervezeti és Működési Szabályzata (Szmsz) .............................................................................................................................................. 28 4.2. Gazdasági Szervezet Ügyrendje ................................................................................................ 31 4.3. A kötelezettségvállalás, utalványozás, ellenjegyzés, stb. rendjének szabályozásáról .............. 35 4.3.1. A kötelezettségvállalás szabályozásának végrehajtása ..................................................... 35 4.3.2. A kötelezettségvállalás szabályozása és a gazdálkodás hatékonyságának, racionalizálásának összefüggése. ................................................................................................. 40 4.4. Közbeszerzés szabályozása ...................................................................................................... 44 4.5. Javaslat a gazdálkodás átalakítására ........................................................................................ 46 4.5.1. kötelezettségvállalás szigorú szabályozása ........................................................................ 46 4.5.2. folyamatos és naprakész likviditáskövetés .......................................................................... 46 4.5.3. egységes, integrált pénzügyi program, ............................................................................... 47 4.5.4. kötelezettségvállalás folyamatának szabályozása a Hivatalon belül kötelezettségvállalást megelőző eljárás rendje ................. 47 4.5.5. beruházások, felújítások központi bonyolítása, elszámolása .............................................. 48 4.5.6. energiagazdálkodással kapcsolatos feladatok központi bonyolítása .................................. 49 4.5.7. átmenetileg szabad pénzeszközök optimális hasznosítása ................................................ 49 4.5.8. Megüresedett intézményi álláshelyek betöltésének ellenőrzése (létszám- és bérgazdálkodás ellenőrzése) ........................ 50 4.5.9. Költségvetés gazdálkodási folyamatok és a meglévő előirányzatok indokoltságának időszakos felülvizsgálata .................. 50 4.6. Ferencvárosi Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Pénzkezelési Szabályzata ........................ 51 Pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása .................................................... 55 5.1.

Ellenőrzési Nyomvonal Szabályzat ....................................................................................... 57

5.2.

Kockázatkezelési Szabályzat ................................................................................................ 58

5.3.

Szabálytalanságok kezelésének rendje ................................................................................ 58

6.

Összefoglalás............................................................................................................................... 61

7.

Javaslatok .................................................................................................................................... 65

8.

Mellékletek.................................................................................................................................... 68

9.

Függelék: ...................................................................................................................................... 69 2010.03.03.

5.

3

Bevezetés „A Ferencvárosi Önkormányzat intézményeinek – kiemelten a Polgármesteri Hivatalnak – szervezet átalakítási továbbfejlesztési pályázata” (AROP-3.A.1/B-20080003) elnevezésű pályázat (projekt) keretében Budapest Főváros IX. kerület Ferencváros Önkormányzata

vissza nem térítendő támogatásban részesült. A

Controll Holding Tanácsadó Zrt. az Önkormányzat által kiírt közbeszerzési eljáráson nyerte el a projekt megvalósítását. Jelen dokumentum feladatkörébe tartozik: -

pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás szabályozása,

-

tartalmi és eljárási kapcsolat kialakítása az önkormányzati szakpolitikai prioritások és a költségvetés előkészítése és elfogadás között,

-

új költségvetési és végrehajtási technikák alkalmazása

-

a pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása

című fejezetek kidolgozása A feladatkör végrehajtásához kapcsolódó jogszabályok elsősorban: Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. (Áht.) Az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009. (XII.19.) Kormányrendelet (Ámr.) A költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló 2008. évi CV. Törvény (Státusztörvény) A számvitelről szóló 2000. évi C törvény (Szt.) Az

államháztartási

szervezetei

beszámolási

és

könyvvezetési

kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII.24.) Kormányrendelet (Vhr.) A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Kbt.)

2010.03.03.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi CXV. Törvény (Ötv.)

4

A projekt első szakasza feladatai a helyzetelemzés, illetve a helyzetelemzés eredményeként a főbb stratégiai célok, irányvonalak meghatározása volt. Ennek során felmérés készült a jelenlegi pénzügyi és gazdálkodási folyamatokról, a pénzügyi mozgásokhoz kapcsolódó döntési helyzetekről, ellenőrzésekről. A felmérés alapján az Önkormányzat képviselőivel egyeztetve feladattervet készítettünk, melyet jelen tanulmány 1. számú függeléke tartalmaz.

Feladat célja Az államháztartás szervezeteinek vagyoni és pénzügyi helyzetét, működését és szaktevékenységi

alakulását

jelentősen

meghatározza

a

pénzügyi-gazdasági

eseményekre, döntési eljárásokra vonatkozó előírások, jogszabályok mindenkori betartása. Tapasztalataink szerint a Polgármesteri Hivatalok jelenlegi szabályzatainak tartalmi és formai követelményeire, a költségvetés készítése folyamataira, a végrehajtás ellenőrzésére a jogszabályok nem adnak azonos struktúrájú és tartalmú előírást, ezért szükséges a szabályzatok, folyamatok felülvizsgálata, rendszerezése, átdolgozása az egységes szervezeti működés kritérium rendszerének megfelelően.

A feladat célja a pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás rendszerén belül a költségvetési gazdálkodás folyamatainak, szabályozottságának áttekintése, és javaslattétel annak érdekében, hogy egyértelmű ellenőrzési és felelősségi hierarchiát eredményezzen, másrészről átlátható és hatékony pénzügyi és gazdálkodási folyamatokat

indukáljon.

Önkormányzatnak szabályozó,

a

A

feladat

költségvetés

meghatározó

megvalósítása tervezését

szabályzatait,

és

rendeleteit,

során

áttekintettük

végrehajtása illetve

az

ellenőrzését

az azok

közötti

összhangot. Az áttekintett dokumentumok listáját a 2. számú függelék tartalmazza. A hivatkozott dokumentumok, illetve a lefolytatott konzultációk alapján elvégzendő feladatként meghatározásra kerültek az önkormányzat hatályos szabályzatainak, gazdasági

koncepciójának,

a

költségvetés

készítésével,

végrehajtásával

kapcsolatban kiadott utasítások áttekintése, valamint szükségesnek tartottuk ezzel összefüggésben - a gazdálkodás szabályozottsága köréből - megvizsgálni a kötelezettségvállalás rendjét, folyamatát, ezen belül is a likviditás (előirányzat-

2010.03.03.

felhasználás) kezelését.

5

Megvizsgáltuk

az

önkormányzat

hatályos

gazdálkodási

szabályzatait,

ahol

szükséges volt javaslatot tettünk a kiegészítésre, pontosításra. Az elemzés feladata a hatályos jogszabályok és belső szabályzatok és az egész költségvetési gazdálkodási rendszer összhangjának elemzése, javaslat tétel a költségvetés tervezéstől a végrehajtásig

terjedő

folyamatok

javítására,

összefüggéseinek,

kapcsolódási

pontjainak bemutatására.

Költségvetés készítésének folyamata – tartalmi és eljárási kapcsolat az önkormányzat szakpolitikai célkitűzései és a költségvetés előkészítése, elfogadása között

A költségvetés készítésének folyamata A költségvetés készítés folyamatának áttekintését jelen tanulmány keretében annak érdekében szükséges megtenni, hogy megállapítható legyen: van-e, és ha van, milyen a tartalmi, eljárási kapcsolat az önkormányzat szakpolitikai célkitűzései és a költségvetés előkészítése, elfogadása között.

A költségvetés készítésének folyamata a költségvetési koncepció megalkotásával kezdődik. Ezt követi – a koncepcióban meghatározott elvek mentén - az adatok és információk összegyűjtése, a költségvetés lehetőségeinek (bevételek) felmérése, a bevételek mértékéig a kiadási előirányzatok meghatározása, az előirányzatok megalapozottságának,

végrehajthatóságának

vizsgálata,

költségvetési

javaslat

kialakítása, egyeztetése, majd a rendeletalkotás. A Képviselő-testület által elfogadott költségvetési rendelet alapján a költségvetési szervek elkészítik elemi költségvetéseiket. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998.(XII.30.) Kormányrendeletet 2010. január 1-jétől felváltotta az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009. (XII.19.) Kormányrendelet (Ámr). Ezzel kapcsolatban jelen tanulmányban – a könnyebb nyomon követhetőség érdekében a hivatkozásoknál utalunk a régi jogszabályi hivatkozás változására, illetve – amennyiben lehetséges - annak az új

2010.03.03.

jogszabályban való megfelelésére.

6

Az Ámr. III. fejezete (217.Korm. rendelet IV. fejezete) tartalmazza részletesen a költségvetés készítésének folyamatát, amely szerint: „… 24. § (1) A költségvetési tervezés szakmai és szervezési feladatai magukban foglalják a) a tervezési követelmények, előfeltételek, előírások és módszertan megállapítását, illetve érvényesítését, b) a költségvetési keretszámokkal és szakmai követelményekkel összhangban a szakmai feladatellátás meghatározását, c) az éves költségvetés megvalósítási és teljesítménytervének kidolgozását. (2) A költségvetési tervezés számszaki feladatai magukban foglalják a) a költségvetési kiadások, bevételek, támogatások előirányzatainak, b) a költségvetés finanszírozási tervének, c) a költségvetési szerv létszám-előirányzatának, feladatellátása tárgyi feltételeinek, d) a feladatellátást jellemző és a normatív hozzájárulásokhoz kapcsolódó mutatószámok (kapacitás-, feladat-, teljesítmény- és eredménymutatók) körének, illetve értékeiknek kidolgozását és megállapítását. … 25. § (1) A tervezés első szakasza a tervezés fő kereteit meghatározó költségvetési irányelvek - helyi önkormányzat, helyi kisebbségi önkormányzat esetén a költségvetési koncepció - összeállítása. Ehhez alapadatokat szolgáltatnak a) a makrogazdasági és ágazati stratégiai koncepciók, előrejelzések, pénzügyi számítások, b) a kormányprogram, illetve - helyi önkormányzat, helyi kisebbségi önkormányzat esetében - az önkormányzati (gazdasági) program, valamint az országos kisebbségi önkormányzatok költségvetési koncepciója, c) a nemzeti fejlesztési terv és az európai uniós forrásból finanszírozott támogatások tárgyévi társfinanszírozási kötelezettsége, d) a gazdasági és ágazati statisztikai adatok és jelentések, e) az előző évek zárszámadási adatai és jelentései, f) az ellenőrzési jelentések, valamint az azok alapján készült intézkedési tervek végrehajtásáról készült beszámolók. … 35. § (1) A helyi önkormányzat költségvetési koncepcióját a helyben képződő tervévi bevételek, valamint az ismert kötelezettségek, továbbá a tervévre vonatkozó költségvetési törvényjavaslat figyelembevételével állítja össze. (2) A költségvetési koncepció összeállítása előtt a jegyző - a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési szerveinek tekintetében a helyi kisebbségi önkormányzat elnökével - áttekinti a költségvetési szervek következő költségvetési évre vonatkozó feladatait, az önkormányzat bevételi forrásait. A költségvetési koncepciót a polgármester terjeszti a képviselő-testület elé. (3) A polgármester a költségvetési koncepció tervezetéről a helyi önkormányzatnál működő bizottságok véleményét a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint kikéri, és azt a helyi kisebbségi önkormányzat véleményével együtt a költségvetési koncepció tervezetéhez csatolja. Ahol pénzügyi bizottság működik, annak a költségvetési koncepció tervezetének egészéről kell véleményt alkotnia. (4) A költségvetési koncepció tervezetét- a bizottságok véleményével együtt - a képviselő-testület megtárgyalja, és határozatot hoz a költségvetés-készítés további munkálatairól. (5) A helyi önkormányzat költségvetési koncepciójának a helyi kisebbségi önkormányzatra vonatkozó részéről tájékoztatni kell a helyi kisebbségi önkormányzat elnökét. (6) A helyi önkormányzat és a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetésére a költségvetési törvényből adódó részletes információk megismerése után, a helyi önkormányzat költségvetési rendelettervezetének előkészítése során a helyi önkormányzat által megbízott személy folytatja az egyeztetést a helyi kisebbségi önkormányzat elnökével, ennek keretében haladéktalanul rendelkezésre bocsátja a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetésének megtervezéséhez szükséges adatokat. …

Az Ámr. a költségvetés tartalmával kapcsolatban az alábbi rendelkezéséket

„..36. § (1) A helyi önkormányzat költségvetési rendelettervezete az alábbi szerkezetben készül: a) az önkormányzat és az önállóan működő és gazdálkodó - ezen belül a jogi személyiségű szervezeti egységei -, valamint az önállóan működő költségvetési szervek bevételei forrásonként, a

2010.03.03.

fogalmazza meg:

7

2010.03.03.

pénzügyminiszternek az elemi költségvetés összeállítására vonatkozó tájékoztatójában rögzített főbb jogcím-csoportonkénti részletezettségben, b) az önkormányzat és a költségvetési szervek működési, fenntartási kiadási előirányzatai költségvetési szervenként, kiemelt előirányzatonként részletezve, c) a felújítási előirányzatok célonként, d) a felhalmozási kiadások feladatonként, e) az önkormányzati hivatal költségvetése feladatonként, valamint külön tételben ea) az általános és eb) a céltartalék, ec) a költségvetési bevételek és kiadások különbözeteként a költségvetési többlet vagy hiány összege, ed) a költségvetési hiány belső finanszírozására szolgáló előző évek pénzmaradványa működési, illetve felhalmozási cél szerinti tagolásban, ee) az ed) ponton kívüli költségvetési hiány külső finanszírozására vagy a költségvetési többlet felhasználására szolgáló finanszírozási célú műveletek bevételei, kiadásai működési, illetve felhalmozási cél szerinti tagolásban, f) éves létszám-előirányzat költségvetési szervenként, a g) pontban foglaltak kivételével, g) a közfoglalkoztatottak éves létszám-előirányzata, h) a többéves kihatással járó feladatok előirányzatai éves bontásban, i) a működési és a felhalmozási célú bevételi és kiadási előirányzatok bemutatása tájékoztató jelleggel mérlegszerűen, egymástól elkülönítetten, de - a finanszírozási műveleteket is figyelembe véve együttesen egyensúlyban, j) elkülönítetten és a helyi önkormányzat költségvetésével együtt is a helyi kisebbségi önkormányzat(ok) költségvetése, k) az év várható bevételi és kiadási előirányzatainak teljesüléséről készített előirányzat-felhasználási ütemterv, l) elkülönítetten az európai uniós forrásból finanszírozott támogatással megvalósuló programok, projektek bevételei, kiadásai, valamint az önkormányzaton kívüli ilyen projektekhez történő hozzájárulások. (2) A helyi önkormányzat képviselő-testülete részére a költségvetéshez és a zárszámadáshoz - az Áht. 118. §-a (1) bekezdésének 2. c) pontja és (2) bekezdésének 2. e) pontja szerinti - közvetett támogatásokat legalább az alábbi részletezettségben kell bemutatni: a) ellátottak térítési díjának, illetve kártérítésének méltányossági alapon történő elengedésének összege, b) lakosság részére lakásépítéshez, lakásfelújításhoz nyújtott kölcsönök elengedésének összege, c) helyi adónál, gépjárműadónál biztosított kedvezmény, mentesség összege adónemenként, d) helyiségek, eszközök hasznosításából származó bevételből nyújtott kedvezmény, mentesség összege, e) egyéb nyújtott kedvezmény vagy kölcsön elengedésének összege. (3) A jegyző a költségvetési rendelettervezetet a költségvetési szervek vezetőivel egyezteti, annak eredményét írásban rögzíti, majd a rendelettervezetet és az egyeztetés írásban rögzített eredményét tartalmazó dokumentumokat a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint a polgármester a képviselő-testület bizottságai elé terjeszti. (4) A költségvetési törvény, valamint az Áht. előírásain túlmenően a képviselő-testület egyéb részletezettségű és a döntése meghozatalát megalapozó, személyes adatnak nem minősülő információkat is kérhet. (5) A polgármester a képviselő-testület elé terjeszti a bizottságok által megtárgyalt, legalább a pénzügyi bizottság írásos véleményét és a könyvvizsgálatról készített írásos jelentést is csatoltan tartalmazó rendelettervezetet. A képviselő-testület ennek alapján megalkotja a költségvetési önkormányzati rendeletet. (6) A helyi önkormányzat képviselő-testülete a költségvetési rendeletben az (1) bekezdés szerinti formában önkormányzati szinten összevontan és külön-külön hagyja jóvá az önkormányzati hivatal, valamint az irányítása alá tartozó egyéb költségvetési szervek költségvetését, költségvetési keretét, változatlanul beépíti a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetési határozatát, továbbá dönt mindazoknak a lakossági és közösségi szolgáltatásoknak a támogatásáról, amelyeket nem a helyi önkormányzati, helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szervek útján végeztet. Ezen túlmenően más előirányzatokról is hozhat döntést. (7) Amennyiben a helyi önkormányzat, illetve a többcélú kistérségi társulás megállapodást köt más helyi önkormányzattal vagy többcélú kistérségi társulással költségvetési szerve gazdálkodási, műszaki feladatainak ellátására, a költségvetési szerv költségvetése az irányítását végző önkormányzat, illetve többcélú kistérségi társulás költségvetésébe épül be. ..”

8

Az önkormányzat költségvetése szerkezeti rendjének vizsgálata a szabályosság szempontjából nem volt feladatunk. A fenti jogszabályi előírást azért tartottuk fontosnak idézni, mert meghatározza azon adatok és információk körét, amelyeket az önkormányzatnak a költségvetés készítése során össze kell gyűjteni, és a jogszabályi előírásoknak megfelelő módon elő kell terjeszteni, illetve országos összesítésre a Magyar Államkincstár (MÁK) felé meg kell küldeni. A költségvetés készítésének adminisztratív folyamatára nincs kötelező törvényi előírás. A jogszabály a költségvetés kötelező tartalmi elemeit határozza meg. Ugyanakkor jogszabályi követelmény – az ellenőrzési feladatok tekintetében – hogy a költségvetés megalapozott, átlátható, végrehajtható és ellenőrizhető legyen. Ennek érdekében szükséges és javasolt az önkormányzat részéről, hogy a felügyelete alá tartozó költségvetési szervek és a hivatal szervezeti egységei számára iránymutatást, segítséget adjon a tervezéshez, meghatározza a fontosabb irányokat, tartalmi elemeket. Így a költségvetés készítésében résztvevők egységes szempontok szerint szolgáltatnak adatot a teljes önkormányzati költségvetéshez, amely nem utolsó sorban megkönnyíti az ellenőrzést is.

A Hivatal Pénzügyi Irodavezetőjével és a költségvetés összeállításáért felelős munkatársak részvételével konzultációt folytattunk a gazdasági program és a költségvetés készítés jelenlegi gyakorlatáról.

A kerületi költségvetés lényegében egy megszokott eljárásrend szerint készül. A Polgármester a költségvetési koncepcióban meghatározza a költségvetési javaslat néhány elemét, de nem készül olyan részletes feladat és idő ütemterv, valamint tervezési utasítás, amely a költségvetés tervezésének egységes alapelveit, módszereit és struktúráját rögzíti. A dokumentáltság érdekében a tárgyévi tervezéshez minden évben aktualizált (polgármesteri)-jegyzői (közös) utasítást javasolunk kiadni a költségvetés tervezés feladatainak és időbeli ütemezésének pontosabb meghatározásával, valamint a költségvetés készítés részletes szakmai tartalmával, amelyre nézve jelen tanulmány Természetesen az ajánlásban iránymutatások, megoldási javaslatok vannak,

2010.03.03.

keretében az 1. számú melléklet (1/-1/f. számú mellékletek) szerint adunk ajánlást.

9

amelynek pontos részleteit az önkormányzat a saját elgondolásai és lehetőségei alapján átalakíthatja, tovább fejlesztheti. A jegyző 9/2007. (V.24.) számmal utasítást adott ki a ferencvárosi önkormányzat által fenntartott költségvetési szerveknél a személyi juttatások analitikus nyilvántartásának vezetéséről. Ennek az utasításnak a nyomtatványait és útmutatóját a tervezési utasításban javasoljuk felhasználni. Javasoljuk továbbá, hogy a költségvetés készítése során az egyes tervváltozatok kerüljenek dokumentáltan összevetésre annak érdekében, hogy az eltérések (az előző évi terv, illetve tény adatoktól) feltárása egyszerű legyen, illetve az eltérések esetén annak okairól indoklást, magyarázatot lehessen kérni. A költségvetési dokumentumokat célszerű egységes formában, elektronikus úton bekérni. Így az összesítés, a feldolgozás ideje és a pénzügyi iroda dolgozóinak leterheltsége csökken, kevesebb lesz a tévedés lehetősége, mindezek által nő a munka hatékonysága. A tervváltozatok összevetése egyszerű excel táblázatban is megoldható (1/f. számú melléklet), de egy előre átgondolt és kialakított szisztéma mentén fegyelmezetten végrehajtott tervezés esetén a rendelkezésre álló pénzügyi rendszer felhasználásával is elkészíthető. Ez a tábla alapja lehet a költségvetés megalapozottsága, végrehajthatósága vizsgálata dokumentálásának. Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása A tervezés előkészítése során már említettük a tervezési utasítás szükségességét és indokoltságát. Ennek keretében megoldási javaslatokat is tettünk az 1-1/f. számú mellékletekben a végrehajtásra. A tervezési munkafolyamat rendjének meghatározása és kialakítása mellett fontos a tervezési módszerek helyes megválasztása és alkalmazása is. A költségvetés készítésével kapcsolatban az önkormányzat pénzügyi vezetőjének tájékoztatása szerint a gyakorlatban null bázisú tervezést készít, azonban ennek részleteit a szabályozás1 nem tartalmazza. Álláspontunk szerint a kiadási szerkezet változtatása és a stratégiai szemléletű gazdálkodás erősítése nem lehetséges a hagyományos bázis alapú költségvetési

1

a tervezési utasítást is a szabályozás körében kezelve

2010.03.03.

tervezéssel. Bizonyos időközönként érdemes a költségvetés egyes elemei

10

tekintetében a költségvetési előirányzatokat felülvizsgálni a megalapozottság és végrehajthatóság szempontjából. Ehhez segítséget nyújthat a null-bázisú és a program alapú tervezés. Ezek a tervezési technikák hozzájárulhatnak a helyi tartalékok

feltárásához

és

az

önkormányzati

fejlesztések

pénzügyi

fenntarthatóságának biztosításához. A null-bázisú költségvetés tervezés

lényege az, hogy a költségvetésbe csak

számítással és törvénnyel alátámasztott indokokkal lehet költség és bevétel előirányzatokat beemelni. A bázis helyett, tényleges felmérésen alapuló, a helyi önkormányzati sajátosságok alapján számított normatívákra kell az előirányzatokat építeni. Ezeket az elveket az intézményekkel és a tervezésben részt vevő egyéb szervezeti egységekkel meg kell ismertetni, a feltételeket és a kereteket meg kell adni - ehhez nyújt segítséget a már javasolt tervezési utasítás - sőt a normatívák kialakításába a szakmai szervezeti egységeket, intézményeket be lehet (és kell) vonni. Így az intézmények és hivatali szervezeti egységek azon túl, hogy egységes szempontok szerint készítik el költségvetési javaslataikat, elfogadóbbak lesznek a változásokkal szemben, továbbá szakmai segítséget is tudnak adni a pénzügyi szervezetnek a tervezésben. A null-bázisú költségvetés tervezés egyik alapvető területe a személyi juttatások tervezése. Nem is lehet kérdés, hogy az Önkormányzat minden évben a tényleges állományi létszám alapján – név szerint, a törvényi besorolásnak és ágazati sajátosságoknak megfelelően – tervezi meg a költségvetését. Tekintettel arra, hogy a személyi juttatások és járulékai az önkormányzat költségvetésének csaknem a felét (48%) teszik ki, ezért ezt a felülvizsgálatot minden évben célszerű megtenni. A személyi juttatások tervezéséhez az Ámr. 84-90. §-ai részletes segítséget nyújtanak. A fejlesztéseket feladat alapú tervezéssel célszerű végrehajtani. Alapvető elvárás, hogy a fejlesztések a tényleges (de legalább a reálisan becsült) bekerülési értékek alapján szerepeljenek a költségvetésben. A fejlesztéseket célszerű központilag, a Hivatal költségvetésében tervezni és bonyolítani. Ezt az eljárást az Ámr. új rendelkezései is támogatják (91.§), ezzel kapcsolatban a kiskincstári gazdálkodásnál

2010.03.03.

is teszünk javaslatokat.

11

A fennmaradó területen – a működési kiadások körében – érdemes ágazatonként kialakítani azokat sajátos önkormányzati „normatívákat”, amelyek alapján az intézmények egységes szempontú, szükséges és elégséges finanszírozása megvalósulhat. (természetesen a speciális adottságokkal való korrekció után.)2 Kötelező és önként vállalt feladatok A vizsgált időszaki (2009. és 2010. évek) költségvetések nem tartalmazzák a kötelező és önként vállalt feladatok tételes és számszerű meghatározását 3. Az Ötv. a kötelező és önként vállalt feladatok tekintetében a következőket határozza meg: „…6. § (1) A községnek, városnak, fővárosnak és kerületeinek (továbbiakban: települési önkormányzat), a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek: a) a helyi önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak; b) törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak - más helyi önkormányzatokhoz képest - több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kisebb lakosságszámú település önkormányzata - amennyiben saját maga vagy társulásával arról közösen gondoskodni tud működési területén önként vállalhatja a törvény által a nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatnak, illetve megyei önkormányzatnak kötelezően előírt közszolgáltatás megszervezését. Ilyen esetben költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását. … (2) A helyi önkormányzat önként vállalt, illetőleg kötelezően előírt feladat- és hatáskörei a helyi közügyek széles körét fogják át. Törvény kivételesen utalhat helyi közügyet más szervezet feladat- és hatáskörébe. … 63. § (1) A főváros és a fővárosi kerület törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörű települési önkormányzat. A fővárosi kerületi önkormányzat - törvény keretei között - önállóan gyakorolja a települési önkormányzatokat megillető feladat- és hatásköröket. A kerületi önkormányzat működési területén köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai nevelésről és oktatásról, egészségügyi és a szociális alapellátásról, valamint feladatkörében az egészséges ivóvízellátásról, a helyi közutak fenntartásáról, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről. (2) A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak, e körben rendeletalkotási jog illeti meg. Az önkormányzati feladat- és hatáskört megállapító törvény - az (1) bekezdésnek megfelelően - meghatározza, hogy az a fővárosban a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzat feladata, hatásköre. (3) A kerületi képviselő-testület a működési területén, illetve a kerületi képviselő-testületek egyike vagy a képviselő-testületek társulása több kerületre kiterjedően - az érintett képviselő-testületekkel és a fővárosi közgyűléssel kötött megállapodás alapján - átvállalhatja a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó közszolgáltatás szervezését. (4) A közgyűlés saját feladat- és hatáskörében megállapodás alapján feladat- és hatásköröket adhat át a kerületi önkormányzatnak. A közgyűlés az átadott feladat- és hatáskörök arányában az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket köteles a kerületi önkormányzatnak, illetve azok társulásainak biztosítani. (5) A feladat átadás-átvétel feltételeit és kezdő időpontját megállapodásban kell rögzíteni; a megállapodás határozott időtartamra is vonatkozhat….”

az önkormányzat a korábbi években készített a dologi kiadások tekintetében ún. dologi normatívákat, amelyeket érdemes két-három évente felülvizsgálni. 3 A projekt záró megbeszélés során a pénzügyi irodavezető asszony tájékoztatása szerint a képviselő-testület nem határozta meg a kötelező és önként vállalt feladatokat tételes és számszerűsített formában, mivel erre nincs törvényi előírás

2010.03.03.

2

12

A kötelező és önként vállalt feladatok számszerűsítéséhez javaslatként a 2. számú melléklet szerint csatolunk egy táblázatot, amely összefoglalja a kötelező és önként vállalt feladatokat az önkormányzatok tekintetében. Ennek a táblázatnak a 2010. évi tervadatokkal való feltöltése esetén a Képviselőtestület közvetlenebb módon tekintheti át az önként vállalt feladatok anyagi vonzatát. A táblázat kitöltését és a kötelező és önként vállalt feladatok tételes, számszerű meghatározását azért is javasoljuk, mivel ez a gazdasági program végrehajtása, illetve a következő Képviselő-testület megbízatásának idejére kialakítandó stratégia szempontjából is meghatározó jelentőségű lehet.

Tartalmi és eljárási kapcsolat kialakítása az önkormányzati szakpolitikai prioritások és a költségvetés előkészítése és elfogadás között Az Önkormányzat stratégiai döntéseit jellemzően szakmai ágazati koncepciókban, a gazdasági programban, illetve éves szinten a költségvetési koncepcióban határozza meg. A stratégiai irányokat legalább a képviselő-testület megbízatásának időtartamára a gazdasági program tartalmazza, amely a szakmai ágazati koncepciók figyelembe vételével készül az alábbiak szerint: A helyi önkormányzatokról szól 1990 évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) „ … 77. § (1) bekezdése szerint: „Az önkormányzat közszolgáltatásokat nyújt. Saját tulajdonnal rendelkezik és költségvetési bevételeivel, kiadásaival önállóan gazdálkodik… 81. § (1) Az önkormányzat a helyi lakosság szükségleteiből és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési szerv útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el. Az önkormányzat feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi előírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi szabályokat. (2) Az önkormányzat a feladatai ellátásának feltételeit saját bevételekből, átengedett központi adókból, más gazdálkodó szervektől átvett bevételekből, központi költségvetési normatív hozzájárulásokból, valamint támogatásokból teremti meg… 91. § (1) Az önkormányzat meghatározza gazdasági programját és költségvetését. (2) A költségvetés összeállításának részletes szabályait az államháztartásról szóló törvény, a finanszírozás rendjét és az állami hozzájárulás mértékét az állami költségvetési törvény határozza meg. (3) Az állami költségvetési tervezés önkormányzatokat érintő feladatait az államháztartásért felelős miniszter és a helyi önkormányzatokért felelős miniszter végzi.

2010.03.03.

(6) A gazdasági program a képviselő-testület megbízatásának időtartamára, vagy azt meghaladó időszakra szól. A gazdasági program az önkormányzat(ok) részére helyi szinten meghatározza mindazon célkitűzéseket, feladatokat, amelyek a költségvetési lehetőségekkel összhangban, a helyi társadalmi,

13 környezeti, gazdasági adottságok átfogó figyelembevételével - a kistérségi területfejlesztési koncepcióhoz illeszkedve - az önkormányzat(ok) által nyújtandó kötelező és önként vállalt feladatok biztosítását, fejlesztését szolgálják. A gazdasági program tartalmazza különösen: a fejlesztési elképzeléseket, a munkahelyteremtés feltételeinek elősegítését, a településfejlesztési politika, az adó politika célkitűzéseit, az egyes közszolgáltatások biztosítására, színvonalának javítására vonatkozó megoldásokat, továbbá városok esetében a befektetés támogatási politika, városüzemeltetési politika célkitűzéseit.

(7) A gazdasági programot a képviselő-testület az alakuló ülését követő hat hónapon belül fogadja el, ha az egy választási ciklus idejére szól. Ha a meglévő gazdasági program az előző ciklusidőn túlnyúló, úgy azt az újonnan megválasztott képviselő-testület az alakuló ülését követő hat hónapon belül köteles felülvizsgálni, és legalább a ciklusidő végéig kiegészíteni vagy módosítani. Szűkebb – költségvetési év - időtartamra vonatkozóan az adott évi költségvetési koncepció határoz meg irányokat. A vállalt célkitűzések azonban – amint azt a fent idézett jogszabály is deklarálja nem lehetnek üres célok, hanem összhangban kell lenniük a település gazdasági lehetőségeivel,

települési-szerkezeti,

környezeti

adottságaival.

Ezeknek

a

feltételeknek a figyelembe vétele és összekapcsolása a megfelelő tervezési eljárással

hosszú

távon

dinamikusan

fejlődő

önkormányzati

működést

eredményezhetnek. Az önkormányzat eldöntheti, hogy a település gazdasági folyamatainak elemzése, vagy

csak

a

kötelező

feladatként

meghatározott

közszolgálati

feladatok

vonatkozásában határoz meg több évre vonatkozó irányokat, feladatokat. Ennek a döntésnek a meghozatala előtt meg kell vizsgálni, hogy -

a képviselő-testület mely területeken és milyen időtávra tart reálisan végrehajtható szakmai, illetve gazdasági programot alkotni,

-

a programokhoz rendelkeznek-e megfelelő forrásokkal,

-

ha nem rendelkeznek forrásokkal, akkor vannak-e olyan költségvetési eszközök, amelyekkel befolyásolhatják a település gazdasági helyzetét.

A gazdasági programban a helyi érdekek, elképzelések mellett célszerű számításba venni

a

gazdasági

előrejelzéseket,

a

központi

költségvetés

finanszírozási

elgondolásait, a pénzügyi helyzetre vonatkozó cselekvési irányokat, mert ezek az önkormányzat mozgásterét befolyásolják. Tekintettel arra, hogy a gazdasági program megalkotása – a hivatkozott jogszabályi szükséges, amely lehetővé teszi, hogy az éves költségvetési tervezés a stratégiai

2010.03.03.

előírás alapján – kötelező, ezért olyan eszközrendszer és módszertan kidolgozása

14

döntések eszközévé is váljon - nem sértve az önkormányzati működés biztonságát -, illetve, hogy a stratégiai döntések ne ad-hoc jellegűek legyenek, hanem költségvetésileg alátámasztottak, és megalapozott gazdasági számítások mellett születhessenek. Áttekintettük a kerület fejlődésének komplex programját meghatározó Gazdasági Programot, amely a szakmai ágazati koncepciókban szereplő célkitűzéseket összefoglalva tartalmazza. A gazdasági programot a 2009. 2010. évi költségvetési koncepciókkal is egybevetettük, illetve mindezek tükrében elemeztük a hivatkozott évek költségvetési koncepcióinak, és költségvetéseinek alakulását.

A gazdasági program 2007. március hónapban készült, a 2007-2010. évekre vonatkozóan. „Az önkormányzat már több mint 10 éve alapjaiban változatlan politikát folytat, és ennek alapelvei 5 éve a költségvetési koncepcióban is megjelennek. Új ciklus kezdetén – a ciklus egészére szólóan – érdemes ezeket az alapelveket részletesen is megfogalmazni.”4 A

gazdasági

programba

az

önkormányzat

a

korábbi

évek

költségvetési

koncepcióiban megfogalmazott alapvetéseket összegezte. A gazdasági Program első és legfontosabb célkitűzése a kerület rehabilitációja, a városfejlesztés. A további prioritások a gazdasági program szerint az alábbiak: - a bevételek és kiadások tartós egyensúlyát kell megteremteni, - el kell látni a kötelező önkormányzati feladatokat és az anyagi teherviselő képesség

ésszerű

mértékéig

kell

végrehajtani

az

önként

vállalt

kötelezettségeket, - felül

kell

vizsgálni

az

önkormányzati

intézményi

gazdálkodás

és

működtetés felülvizsgálatából kiaknázható lehetőségeket, - a rendelkezésre álló értékesíthető vagyonelemeket maximálisan ki kell

4

idézet a gazdasági programból

2010.03.03.

használni, az ingatlanokat piaci áron értékesíteni kell,

15

- a működési kiadások kordában kell tartani, amelyet ezen kiadások önkormányzati támogatásának összességében az inflációt el nem érő növelésével kell megvalósítani, - A felhalmozási ráta 25% feletti arányát folyamatosan biztosítani kell. - A szabadon felhasználható forrásokat az önkormányzati vagyonban naturálisan megjelenő felújításra – beruházásra, felhalmozásra kell fordítani. - Pénzügyi célú befektetés akkor fogadható el, ha az legfeljebb egy éven belül biztonsággal megtérül, és az inflációnál érezhetően nagyobb hozamot termel, - működési célú hitelfelvétel nem lehetséges, A hitelfelvételi korlátra figyelmeztetnek a 2. számú melléklet adatai. 5 - Likviditási hitelfelvétel folyamatosan szükséges, mivel az önkormányzat meghatározó bevételei és kiadásai nem egyenletesen, hanem egymástól is eltérő ütemezésben jelentkeznek, - kizárólag annyi tartalék tervezése lehetséges, amennyi az önkormányzat évközi likviditásában problémát még nem okoz, -

a

fejlesztendő

területeket

rangsorolni

kell.

Az

önkormányzati

feladatellátás színvonalát fenn kell tartani, amely sok ráfordítást igényel az oktatásban, az egészségügyi és szociális ellátásban, viszonylag kevesebbet a kulturális szolgáltatásban, a parkosításban-köztisztaságban, - A

megoldandó

feladatok

nagysága

szempontjából

az

önkormányzat

legfontosabb feladata a városfejlesztés, az ezzel összhangban álló lakásgazdálkodás, amelyet alapvető prioritásként folytatni kell. Fenn kell tartani a rehabilitáció eddigi ütemét, annak összes következményével együtt. A Középső-Ferencvárosban gyökeres változásokra van szükség, amely az életkörülmények tartós és pozitív irányú változásával jár együtt. A rehabilitációnak számos egyéb hozadéka is van: - folyamatos munkalehetőséget teremt, - a vállalkozók versenyét eredményezi. - javítja az életkörülményeket.

A gazdasági program 2. számú csatolt táblázata a támogatások folyamatos emelkedésével számol, továbbá nem a reális értéken veszi figyelembe a hiteltörlesztéseknél a hitelállomány növekedéséből származó éves törlesztő részletek emelkedését.

2010.03.03.

5

16

- 2010. év végére a Dzsumbuj két épületét el kell bontani. - A Polgármesteri Hivatalban meg kell oldani a pályázatfigyelés személyi és szervezeti feltételeit, folytatni kell a fokozatos áttérést az e-közigazgatással támogatott, ügyfélbarát ügyintézésre, csökkenteni kell a Hivatal létszámát. A rendelkezésre álló dokumentumokból (2009. és 2010. évi költségvetések) megállapítható, hogy a költségvetés készítése során a gazdasági programban foglalt stratégiai célokat alapvetően figyelembe vette az önkormányzat. A legfontosabb célkitűzést jelentő városrész rehabilitáció érdekében folyamatosan évi 900 millió forint kedvezményes hitelfelvétel valósul meg az önkormányzat költségvetésében.

Mivel ez a tétel (hitel) hosszútávon jelentősen meghatározza az önkormányzat későbbi lehetőségeit, fontos, hogy a hatásait - a gazdasági helyzet tükrében – folyamatosan vizsgálják. A jövőre nézve javasoljuk, hogy a gazdasági program fejlesztési elképzeléseinek hatásai kerüljenek pontosabban modellezésre, azaz a lehetőségek ne statikusan, a már meglévő pénzügyi determinációkkal legyenek meghatározva, hanem a gazdasági program 2. számú melléklete tartalmazza a távolabbi célok várható hatásait is.

Teljesíthetőség - a költségvetések elemzése A gazdasági program megvalósítása érdekében döntő jelentőségű, hogy a működési és a fejlesztési területen megoldásra váró feladatok és a rendelkezésre álló pénzügyi erőforrások között összhang legyen. Ezt a követelményt a gazdasági program is megfogalmazza. A Gazdasági Program elgondolásai általánosan jól illeszkednek a kerület hosszú és rövid távú stratégiai elképzeléseibe, azonban a célok megvalósítása hatásainak prognosztizálása nélkül nem lehet ellenőrizni, illetve nyomon követni, a megvalósítás előrehaladását. E nélkül fennáll a veszélye annak, hogy a tervek megvalósítása túlságosan elhúzódik, illetve a program kívánságok halmaza marad. Az önkormányzat szándéka szerint meghatározta a gazdasági programjában a

2010.03.03.

fejlesztések időbeli ütemezését de a célkitűzések forrásait statikusan becsülte, a

17

gazdasági program 2. számú melléklete nem tartalmazza a távolabbi évek fejlesztéseiből származó fizetési kötelezettségek prognosztizációját. A jelenlegi (2010.) költségvetési rendelet 7. számú mellékletében szereplő – áthúzódó kötelezettségvállalásokat és hitelállomány törlesztésével összefüggő kiadási determinációkat tartalmazó - táblázat adatait beépítettük a gazdasági program 2. számú mellékletébe. Ennek alapján a prognosztizált hitel tőke és kamat kiadás 2,5 milliárd forinttal meghaladja a gazdasági programban szereplő becslést 2017-ig. (3. számú melléklet) Fentieken túl érdemes a költségvetési rendelet 7. számú mellékletét az összegző sorokkal

kiegészíteni,

hogy

számszerűsítve

is

látható

legyen

az

éves

kötelezettségvállalások nagysága. Ez az információ a költségvetés készítésénél nyújthat segítséget. (3/a. számú melléklet) A gazdasági programban tervezetthez képest a pénzügyi-gazdasági környezet sem alakult teljes mértékben a várakozásoknak megfelelően. Az önkormányzat a bevételi forrásai között a támogatásokat növekvő tendenciával vette számításba, azonban ténylegesen a támogatások csökkenése valósult meg, és erre a tendenciára lehet számítani a jövőben is. Az elképzelések, jóváhagyott, megvalósításra váró programok forrásigénye olyan jelentős, hogy annak előteremtérésre a kerület saját erejéből nem képes. A gazdasági program szerint a Középső-ferencvárosi rehabilitáció területén is legalább 20 milliárd Ft a hátralevő összes feladat, amelyhez hozzájárulnak a minimálisan szükséges intézmény-felújítások, egyéb rendezések. Az éves 2-3 milliárdos felhalmozási kiadási szint tartása esetén is az elvégzendő fejlesztések minimálisan 10 évre adnak feladatot az önkormányzatnak. A megvalósítás lényeges eleme – mint már említettük - az időbeli ütemezés olyan kialakítása, amely alapján az egyes ütemek megvalósíthatósága illeszkedik az adott időszakban meghatározott költségvetési lehetőségekhez. Ehhez a pontos és reális prognózisok kialakítására, és a Hivatal szakmai szervezeti egységeinek és a vezetőinek összehangolt, fegyelmezett csapatmunkájára van szükség. A költségvetés jelenlegi lehetőségeinek áttekintése során a rendelkezésre álló működési és felhalmozási mérlegeit. A költségvetés alakulását a 2009. és 2010.

2010.03.03.

adatokból elkészítettük és elemeztük a kerület költségvetésének 2009. és 2010. évi

18

években a tanulmány 4. számú mellékletében szereplő táblázat6, valamint a szövegközi diagramok, grafikonok szemléltetik. Mindezek alapján a kerület pénzügyi-gazdasági helyzetét az alábbiakban foglaljuk össze: Az önkormányzat a jelenlegi, költségvetésben meghatározott feladatellátásához szükséges forrásokkal rendelkezik. A 2009. évi tervezett adatok szerint a működési kiadások mintegy 27 millió forinttal meghaladták a működési bevételeket, így a működési kiadások többletét a fejlesztési bevételekből tervezték fedezni. A működési kiadásokra a működési bevételek 2010-ben fedezetet nyújtanak. A 2010. évi tervezet adatok szerint a működési bevételek 504 millió forinttal haladják meg a kiadásokat. A működési bevétel többletéből fejlesztési kiadásokat terveznek fedezni, amely a gazdálkodás szempontjából kedvező fordulat és támogatandó célkitűzés. A működési bevételek legnagyobb hányadát az önkormányzat sajátos működési bevételei teszik ki. Ezt követi arányában a működési célú támogatás, majd az önkormányzat saját működési bevételei. Lényeges eltérés egyik évről a másikra a működési bevételek arányában csak a támogatásértékű bevételeknél mutatkozik, egyébként a működési bevételek összetételében és nagyságrendjében nincs számottevő

eltérés

a

2009.

és

2010.

években.

A működési felhalmozási mérleg adatai az önkormányzat költségvetési rendeletének 1. számú mellékletében szereplő összevont adatok.

2010.03.03.

6

19

A 2010. évi tervezett működési bevétel 0,4 százalékkal haladja meg összességben a 2009. évit. A működési kiadások 2009-ről 2010-re mintegy 4 százalékkal csökkentek, amely csökkenés megegyezik a bevételek tervezett emelkedésével. A működési kiadások legnagyobb tételét a személyi juttatás és járulékai jelentik (47-48%). Ez a két tétel az önkormányzat költségvetésének több mint egyharmadát jelenti (36%). Ezt követik a dologi

kiadások

(a

működési

kiadásokon

belül

38%-kal),

a

költségvetés

főösszegének 29%-ával, majd a működési célú pénzeszköz átadás, a szociális támogatás,

valamint

a

működési

tartalék.

A

kiadások

nagyságában

és

összetételében – a működési bevételekhez hasonlóan - nem volt jelentős elmozdulás 2009-ről

2010-re

a

vizsgált

tervadatok szerint.

A működési kiadások és bevételek egyes elemeinek változását a 2009. és 2010. években az alábbi grafikonon szemléltettük. Érdemes

figyelemmel

lenni

az

önkormányzatot

megillető

működési

célú

támogatások (elsősorban a normatív állami támogatás) csökkenésére, különösen a

2010.03.03.

hosszútávú fejlesztési prognózisok készítésekor. (2009-ről 2010-re a normatív állami

20

támogatás a tervadatok alapján 2 039 500 ezer forintról 1 735 000 forintra csökkent).

A fejlesztési bevételek és fejlesztési kiadások egymáshoz viszonyított nagyságát vizsgálva megállapítható, hogy 2009. évben a fejlesztési bevételek fedezetet nyújtottak a fejlesztési kiadásokra (3 352 833 ezer forint bevétel - 3 325 671 ezer forint kiadás), míg 2010. évben a fejlesztési kiadások meghaladták a fejlesztési bevételeket (3 232 000 ezer forint bevétel – 3 736 041 ezer forint kiadás). Ez azt jelenti, hogy a fejlesztések egy részét működési bevételek finanszírozták, amely a gazdálkodás megítélése szempontjából kedvező helyzet. A fejlesztési bevételek legnagyobb tétele mindkét évben a támogatás értékű fejlesztési bevételek voltak, amelyek a fejlesztési kiadásoknak 33%-át, az éves költségvetésnek pedig a 7%-át tették ki. Ezt követte a felhalmozási célú hitelfelvétel, amely mindkét évben a fejlesztési bevételek 27-28%-át, a költségvetés 6%-át jelentette. A 2010. évben annyi volt a változás a fejlesztési bevételek összetételében, hogy a támogatásértékű fejlesztési bevételek aránya az összes fejlesztési kiadásokon belül 52%-ra nőtt, míg a tárgyi eszköz értékesítés tervezett összege a felére csökkent, továbbá nem számol az önkormányzat pénzügyi befektetéssel sem. 2010-re pénzügyi befektetést nem tervezett

az

önkormányzat. A

fejlesztési bevételek összetételét, arányát és változását az alábbi

2010.03.03.

diagramok szemléltetik:

21

A fejlesztési kiadások arányában és összetételében változást jelentett a tervezett adatok szerint, hogy 2009-ről 2010-re, hogy a felújítási, fejlesztési kiadások aránya megnőtt

az

összes

fejlesztési

kiadáson

belül. Az

önkormányzat

növekvő

hitelállományával arányosan nőtt a hitelkiadások összege is. Mint ahogy azt már korábban említettük, 2010-ben a fejlesztési bevételek – a terv adatok szerint – nem nyújtanak fedezetet a fejlesztési kiadásokra, ezért a fejlesztési deficitet működési bevétel fedezi, mintegy 504 millió forint összegben.7 Nyilvánvaló, hogy a tervezett mértékű (3-3,2milliárd forint összegű) beruházásokat az önkormányzat csak részben hitelfelvétel terhére tudta teljesíteni. Hitelfelvétel nélkül az önkormányzat fejlesztési bevételei mintegy 1,5-1,8 milliárd forint értékű fejlesztést tennének lehetővé, mivel a hitelfelvétel egy része a korábbi hiteltörlesztésekre is fedezetet kell, hogy nyújtson. A hiteltörlesztések nagysága azonban az évente felvett 900 millió forint összegű fejlesztési hitel miatt évről-évre növekszik. A fejlesztési kiadások összetételét, arányát és változását egyik évről a másikra az alábbi diagramokon, és grafikonon ábrázoltuk.

a 3.számú mellékletben csatolt táblát tájékoztató jelleggel készítettük el, számviteli szempontú megközelítésben, mivel az önkormányzat költségvetési rendelete nem tartalmazza a részletes, a Pénzügyminisztérium tájékoztatójában szereplő jogcímek szerinti működési és felhalmozási mérlegeket.

2010.03.03.

7

22

A 4. számú mellékletként csatolt táblázatban a teljes költségvetés változását mutatjuk be. A hitelfelvétellel kapcsolatos kiadásokat és bevételeket piros színnel jelöltük. A táblázatban a hitel nélküli költségvetési főösszegek ezeket az összegeket nem tartalmazzák. A jobb áttekinthetőség, illetve a jogszabályi megfelelőség érdekében – a hiány megállapításának módjára tekintettel - javasoljuk, hogy az önkormányzat a következő költségvetés tervezésekor (2011-ben) az alábbi szerkezetben készítse el a rendelet kiadási és bevételi főösszegének rendeleti szövegét: „A költségvetés bevételei és kiadásai 11.§ (1) A Képviselő-testület a Polgármesteri Hivatal és az intézmények együttes 2010. évi költségvetését az alábbiak szerint állapítja meg: ezer Ft 8

Finanszírozási kiadás és pénzmaradvány nélküli kiadási főösszeg

15 104 035

Finanszírozási bevétel és pénzmaradvány nélküli bevételi főösszeg

14 665 622

9

Hiány

438 413 10

Finanszírozási bevételek

900 000

Hosszú lejáratú hitel

900 000

Rövidlejáratú hitel

-

Pénzügyi befektetés

-

Pénzmaradvány

-

Finanszírozási kiadások

461 587

Hosszúlejáratú hitel, tőketörlesztés11

461 587

a pénzmaradványt az önkormányzat nem tervezte, ezért annak összege nem szerepel a főösszegben, azonban külön feltüntetése szükséges, mivel belső finanszírozási tétel ( lsd még Áht. 69. § (1) bek. a) pont) 9 Áht. 8/A. § (7) bekezdés 10 Áht. 8/A.§(3)bekezdés 11 a hitelkiadásokat a 2010. évi költségvetési rendelet 1/c. számú mellékletének 1983. számú sorából tüntettük fel, amely nem azonos a rendelet 7. számú mellékletében szereplő hitel tőketörlesztés és kamatfizetés összesen

2010.03.03.

8

23 Rövidlejáratú hiteltörlesztés

-

Finanszírozási műveletek Finanszírozási kiadás nélküli kiadási főösszeg

461 587 15 104 035

Finanszírozási kiadás összesen

461587

Kiadások összesen

15 565 622

Finanszírozási bevétel nélküli bevételi főösszeg

14 665 622

Finanszírozási bevételek Bevételek összesen

900 000 15 565 622

(2) A Képviselő-testület felhatalmazza a polgármestert a 11. § (1) bekezdésében meghatározott finanszírozási bevétel mértékéig, fejlesztési célú hitel felvételére. A hitelfelvételről a polgármester a Képviselő-testületet a soron következő ülésen tájékoztatja;

Az Önkormányzat költségvetési főösszege hitelfelvétellel együtt 2009. évben 15 635 698 ezer forint, 2010. évben 15 565 622 ezer forint volt a tervezett adatok szerint. A költségvetési rendelet 1. számú mellékletében a működési és felhalmozási mérleg bemutatása sajátos.12 A törvényalkotó szándéka a működési és fejlesztési mérleg készítésének előírásával az volt, hogy annak bemutatásával képet kapjon az önkormányzat arról, hogy a működési és a fejlesztés tekintetében a kiadásokra a bevételek fedezetet nyújtanake, vagy sem. Azaz láthatóvá kell tenni, hogy a működési bevételek egy részéből teljesítenek-e fejlesztési kiadást, vagy a fejlesztési bevételek egy része nyújt-e fedezetet a működési kiadásokra. Mivel – ahogyan azt már említettük - az önkormányzat gazdálkodásában a működési bevételekből fejlesztési kiadásokat is teljesítenek, érdemes ezt a pozitív helyzetet hangsúlyozni a költségvetésben. A fejlesztési kiadások és bevételek egyensúlyának megteremtését a kedvezményes kamatozású hitelfelvételből származó bevétel jelenleg lehetővé teszi. Amennyiben azonban a hitelfelvétel bevételeit és kiadásait a költségvetési adatokból kivesszük, a fejlesztési bevételek és kiadások fenti összhangja megváltozik. A 2007-2009. években felvett, és 2010-ben tervezett 900 millió forint értékű hitel elősegíti az önkormányzat ágazati terveiben szereplő stratégiai célok megvalósítását adatával (517 388 ezer forint). A rendeletben a hitelkiadásokat külön tőke (420 266 ezer forint) és kamat (97 122 ezer forint) összegben javasoljuk a 2011. évi költségvetésben a fenti részletezettséggel bemutatni. 12

2010.03.03.

a költségvetés tartalmára nézve az Ámr.36. § (1) bek. i) pontja tartalmaz rendelkezést: a működési és a felhalmozási célú bevételi és kiadási előirányzatokat tájékoztató jelleggel mérlegszerűen, egymástól elkülönítetten, de - a finanszírozási műveleteket is figyelembe véve - együttesen egyensúlyban kell bemutatni.

24

és mindössze a költségvetési főösszeg 6%-át tesz ki évente. Hosszú távon azonban ez a tendencia az Önkormányzat eladósodottságát tekintve meghatározó tétel, amely már jelenleg is legalább10 évre determinálja az önkormányzat működését. Jól látható a 4. számú mellékletben szereplő táblázatban, hogy amennyiben az önkormányzat fejlesztési költségvetési kiadásait és bevételeit megtisztítjuk a hitelfelvétel összegeitől, a fejlesztési bevételek nem nyújtanak fedezetet a fejlesztési kiadásokra. A hitelfelvétel nélküli fejlesztési bevételek – mint ahogy azt már említettük – mintegy 1,5-1,8 milliárd forint éves fejlesztés tesznek lehetővé (pályázati pénzekkel és ingatlanértékesítéssel együtt), amely kiegészítve a működési bevételekkel – a takarékos és racionális gazdálkodás eredményeként - a 2 milliárd forintot is elérhetik. Természetesen ebből az összegből kell a jövőben a hitel visszafizetését is finanszírozni, ezzel együtt az önkormányzat éves költségvetését tekintve ez nem jelentéktelen összeg. Természetesen, mivel az ingatlanértékesítést sem lehet a végtelenségig folytatni, az önkormányzatnak a folyamatos pályázati lehetőségek felkutatása és igénybe vétele mellett áldoznia kell olyan beruházások és fejlesztések megvalósítására, amely működő tőkét eredményez. Az önkormányzat további eladósodását (hitelfelvétel, kötvénykibocsátás) kizárólag olyan fejlesztések érdekében tartjuk elképzelhetőnek, amely fejlesztések hozama a ráfordításokra is fedezetet nyújtanak. Ennek érdekében minden esetben - a gazdasági program célkitűzését is megerősítve - megelőző gazdasági számítás készítését javasoljuk. Javasoljuk továbbá, hogy a Képviselő-testület tájékoztatása érdekében újabb hitelfelvétel esetén készüljön hitelkorlát számítás a költségvetési előterjesztés mellékleteként. Az önkormányzat bevételi forrásainak bővítésére megfontolandó továbbá az önkormányzati vállalkozási tevékenység kialakítása, bővítése. Nem a kötelező feladatoknak a gazdasági társaságokban való ellátásra gondolunk, hanem olyan szolgáltatások nyújtására, amely tevékenység tényleges nyereség elérését és a források bővítését teszi lehetővé (pl. piacüzemeltetés, saját parkolási rendszer kialakítása) Természetesen ezek a tevékenységek a már meglévő saját tulajdonú gazdasági társaságba is telepíthetők – hiszen így a társaság létrehozásának, fenntartásának

kötelező

költségei

megtakaríthatók

(felügyelő

bizottság,

azonban ügyelni kell arra, hogy a tevékenység szorosan ellenőrizhető, átlátható

2010.03.03.

könyvvizsgáló, vállalkozási szemléletű számviteli program és szakemberek, stb.) –

25

legyen, és a megtermelt nyereség mindenképpen az önkormányzat feladatellátását szolgálja. A fiskális megközelítésű racionalizálás legcélravezetőbb eleme – a már említett költségvetési technikák alkalmazása mellett - az ún. kiskincstári gazdálkodás bevezetése, amely a feladatellátás finanszírozásának szűk keresztmetszete annyiban, amennyiben – egy szoros kontroll eredményeként - csak a ténylegesen felmerült kiadásokra teljesít kifizetést az önkormányzat a ténylegesen befolyt bevételek terhére. Ennek részleteiről a későbbiekben még szólunk. A gazdasági programban is történik utalás arra, hogy az önkormányzat bevételi nem egyenletesen érkeznek, időben a kifizetések és a bevételek jelentős eltéréssel valósulhatnak

meg.

Az

időbeli

eltolódást

áthidalásának

legkézenfekvőbb,

ugyanakkor drága megoldása a folyószámlahitel felvétele. A kiskincstári gazdálkodás kiegészítve egy folyamatos likviditás menedzsmenttel hatékonyabb, olcsóbb és gazdaságosabb megoldás, hiszen a kifizetések ütemezése (pl. hosszabb fizetési határidő kikötése a szerződésekben) során keletkezett, átmenetileg szabad pénzeszközök kamatoztathatók, ezzel a pótlólagos források növelhetők, továbbá megtakaríthatók a folyószámlahitel költségei is.

Fentieket összegezve, a rendelkezésre álló dokumentumokból (2009. és 2010. évi költségvetések) levonható az a következtetés, hogy a költségvetés készítése során a gazdasági programban foglalt stratégiai célokat az önkormányzat figyelembe vette, a meglévő forrásaival eredményesen gazdálkodott. Annak megállapítására azonban, hogy valamennyi, a gazdasági programban meghatározott tétel szerepel-e az egyes évek költségvetésében, a gazdasági program általános, keret jellegű meghatározása miatt nem volt lehetőség.

A stratégiai tervezés önkormányzati környezetben ideálisan alkalmazható módszere Az ideálisan alkalmazható módszerek és az önkormányzatnál jelenleg meglévő lehetőségekhez képest – illeszkedjen a gyakorlathoz.

2010.03.03.

stratégiai tervezési elemek összeillesztése úgy, hogy a javasolt modell a -

26

Az önkormányzat számszerűsített, rövid távú stratégiai céljait jellemzően a költségvetési koncepciók, valamint a költségvetési rendelet fejlesztési-, felhalmozási feladatait tartalmazó mellékletei határozzák meg. A gazdasági programban megfogalmazott célkitűzések időbeli ütemezésének lehetséges megoldásaira, a költségvetési rendeletbe való programozott beillesztésének lehetőségeire az alábbiakban teszünk javaslatot: Az önkormányzat stratégiai tervezési eljárásainak összhangba hozása egységes stratégiai menedzsment alkalmazásával teremthető meg. Nem különálló szervezeti egységre,

vagy

csoportra

gondolunk

itt

a

Hivatalon

belül,

hanem

a

kötelezettségvállalás folyamatában is részt vevő szakmai szervezeti egységek összehangolt munkájára. Annyiban tér el ez a folyamat a kötelezettségvállalás folyamatától, hogy a „végtermék” közvetlenül nem a szerződés, hanem a gazdasági program, illetve egyéb ágazati szakmai koncepciók. Amennyiben a szakmai szervezeti egységek előkészítő munkája megfelelő, természetesen abban az esetben a „végtermék” végső soron a konkrét időszakban megalkotott költségvetési előirányzat alapján megkötött szerződés (kötelezettségvállalás) és annak eredménye lesz. Mire is gondolunk konkrétan: A kötelezettségvállalás folyamatában természetes, hogy a kötelezettségvállalást megelőző eljárás rendjében a kötelezettségvállalást kezdeményező szakmai szervezeti egység az adott évi költségvetésben rendelkezésre álló forrás (előirányzat) terhére kezdeményezi a szerződéskötést, megrendelést. A költségvetési és a likvid fedezetnek az igazolását a szakmailag illetékes pénzügyi-gazdálkodási szervezet teszi meg, hiszen szakmailag ez a szervezeti egység van ennek az információnak a birtokában. Nem más a helyzet a gazdasági program, illetve az egyéb ágazati szakmai koncepciók kialakítása során sem. A gazdasági programot a képviselő-testület hagyja jóvá a polgármester előterjesztése alapján. Az előkészítést a Hivatal szakmai szervezetei végzik. Az előkészítő munkálatokba nem csak a szakmai szervezeti egységeket, hanem a pénzügyi-gazdasági szervezetet is be kell vonni. A pénzügyi-gazdasági szervezet az 2010.03.03.

előkészítő munka során megvizsgálja, hogy a szakmai koncepciókban meghatározott

27

feladatokra

az

ismert

kötelezettségek

és

lehetőségek

figyelembevételével

rendelkezésre fognak-e állni források, illetve milyen lehetőségei vannak az önkormányzatnak a források előteremtésére. A pénzügyi-gazdasági szervezet és az ágazati szakmai szervezeti egységek közös, összehangolt munkája eredményeként a gazdasági programban megfogalmazott elképzelések az adott évi költségvetési koncepcióba átemelhetők, majd leképezhetők a tárgyi költségvetés szintjén is. Mivel a fenti feladatok ellátása nagyfokú pénzügyi-szakmai felkészültséget is igényel, ezért indokolt lehet szakértő közreműködését igénybe venni a gazdasági program alkotási, véleményezési folyamatban. A költségvetési koncepció ennek megfelelően már éves szinten egyszerűen elkészíthető. A stratégiai tervezés és a költségvetés összekapcsolását segítheti a költségvetés tervezéséhez kiadott útmutató, tervezési utasítás is. A tervezési utasításban – egyebek mellett - keret jelleggel módszertani iránymutatást lehet adni a szakmai szervezeti egységeknek a stratégiai célkitűzések elmúlt időszakban elfogadott irányairól, kereteiről, tartalmáról, az azokkal összefüggő pénzügyi-gazdasági lehetőségekről is. Kiválthatja az említett szakértői munkát – az integrált pénzügyi-gazdálkodási rendszer részeként – egy jól programozható modul, amely a likviditás kezeléséhez hasonlóan lehetővé teszi az előre tervezést meghatározott pénzügyi-gazdasági paraméterek, változók (pl. infláció, gazdasági növekedés, finanszírozás változása, stb.) rögzítése mellett. (banki treasury programok működéséhez hasonlóan)13

Az Önkormányzat a jogszabályi előírásoknak megfelelően elkészítette gazdasági programját a jelenlegi Képviselő-testület megbízatásának időtartamára. A gazdasági program formai követelményeire nincs konkrét előírás, azonban a rövid távú tervekkel (éves költségvetési koncepció, költségvetési rendelet) való összhangját abban az esetben lehet egyértelműen megteremteni, ha az elképzeléseket időben ütemezik, és összegeket, forrásokat is rendelnek hozzá. (ezért is fontosak a már említett pontos és számszerűsített prognózisok) nemcsak új szoftver beszerzéssel, hanem a meglévő pénzügyi program továbbfejlesztésével is megoldható lehet.

2010.03.03.

13

28

Az önkormányzat a gazdasági programjában az elképzeléseit keret jelleggel számszerűsítette, az időbeli ütemezésből azonban a várható új fejlesztések kimaradtak.

Gazdálkodási szabályzatok- a felelősségvállalás szabályozása

pénzügyi

és

gazdálkodási

A gazdálkodási szabályzatokat a költségvetés végrehajtásával összefüggésben tekintettük át annyiban, amennyiben az a feladatunk végrehajtása szempontjából releváns. A megfelelő szabályzatok újra alkotása nem volt cél, a szabályzatok pontosítására, kiegészítésére teszünk javaslatot. A helyi önkormányzatok részére a jogszabályokban előírt kötelező gazdálkodási szabályzatokkal az Önkormányzat rendelkezik az alábbiak szerint: 4.1.

Ferencvárosi

Önkormányzat

Polgármesteri

Hivatala

Szervezeti

és

Működési Szabályzata (Szmsz) Az Szmsz szakmai tartalmát jelen tanulmány keretében kifejezetten a pénzügyi és gazdálkodási felelősségvállalás, a költségvetés tervezésének és végrehajtásának ellenőrzése szempontból értékeltük. Megvizsgáltuk, hogy az Szmsz-ben a pénzügyigazdasági szervezet részére meghatározott feladat- és hatáskör mennyiben segíti elő a költségvetés végrehajtási és ellenőrzési feladatainak elvégzését. A Státusztörvény 6. § (2) bekezdése szerint: a költségvetési szerv feladatai ellátásának

részletes,

belső

rendjét

és

módját

-

törvényben,

illetve

kormányrendeletben meghatározott módon és tartalommal - szervezeti és működési szabályzat állapítja meg, azzal, hogy a szervezeti egységekre vonatkozó részletszabályokat a szervezeti és működési szabályzatban vagy ügyrendben kell meghatározni. Az Ámr. a költségvetési szerv Szervezeti és Működési Szabályzatával (Szmsz)

„…20. § (1) A költségvetési szerv szervezeti felépítését, feladatait és működési folyamatait - e rendeletben és más jogszabályokban foglaltak figyelembevételével - a szervezeti és működési szabályzat határozza meg. (2) A költségvetési szerv szervezeti és működési szabályzatának - a külön jogszabályban meghatározottakon kívül - tartalmaznia kell

2010.03.03.

kapcsolatban az alábbiakról rendelkezik:

29

2010.03.03.

a) a költségvetési szerv létrehozásáról szóló jogszabályra, határozatra történő hivatkozást, b) a költségvetési szerv törzskönyvi azonosító számát, alapító okiratának keltét, az alapító okirat számát, az alapítás időpontját, c) az ellátandó, és a szakfeladatrend szerint (szakfeladat számmal és megnevezéssel) besorolt alaptevékenységek, rendszeresen ellátott kiegészítő, kisegítő és vállalkozási tevékenységek, valamint az alaptevékenységet meghatározó jogszabályok megjelölését, d) azon gazdálkodó szervezetek részletes felsorolását, amelyek felett a költségvetési szerv alapítói, illetve tulajdonosi (tagsági, részvényesi, szavazatelsőbbségi) jogokat gyakorol, e) a szervezeti felépítést és a működésük rendjét, a szervezeti egységek (ezen belül a jogi személyiségű szervezeti egység és a gazdasági szervezet) megnevezését, engedélyezett létszámát, feladatait, és a szervezeti egységek közötti kapcsolattartás rendjét, f) a 21. § (3) bekezdésében előírtakat, (A költségvetési szerv szervezeti és működési szabályzatában rendelkezni kell a jogi személyiségű szervezeti egység szervezetéről, a jogi személyiségű szervezeti egység képviseletére jogosultakról, és a működés rendjéről. Jogszabály vagy a költségvetési szerv létrehozásáról rendelkező határozat a jogi személyiségű szervezeti egység képviseletére vonatkozó jogokat korlátozhatja, illetve a képviseleti jogok gyakorlására feltételeket írhat elő, illetve annak gyakorlását ellenjegyzéshez kötheti.)*a szerk. g) a nem jogi személyiségű szervezeti egységek vezetőjének azon jogosítványait, amelyek körében a költségvetési szerv képviselőjeként járhat el, h) a szervezeti és működési szabályzatban nevesített valamennyi munkakörhöz tartozó feladat- és hatásköröket, a hatáskörök gyakorlásának módját, a helyettesítés rendjét, az ezekhez kapcsolódó felelősségi szabályokat, i) a költségvetési szerv szervezeti ábráját, j) külön jogszabályban szabályozott esetek kivételével a munkáltatói jogok gyakorlásának - ideértve az átruházott munkáltatói jogokat is - rendjét, k) az irányító szerv által a 16. § (1)-(3) bekezdésében foglaltak szerint a költségvetési szervhez rendelt más költségvetési szervek felsorolását. (3) A költségvetési szerv belső szabályzatban rendezi a működéséhez, gazdálkodásához kapcsolódó és pénzügyi kihatással bíró, jogszabályban nem szabályozott kérdéseket, így különösen a) a gazdálkodással - így különösen a kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, a szakmai teljesítés igazolása, az érvényesítés, utalványozás gyakorlásának módjával, eljárási és dokumentációs részletszabályaival, valamint az ezeket végző személyek kijelölésének rendjével, és az adatszolgáltatási feladatok teljesítésével kapcsolatos belső előírásokat, feltételeket, b) a beszerzések lebonyolításával kapcsolatos eljárásrendet, c) a belföldi és külföldi kiküldetések elrendelésével és lebonyolításával, elszámolásával kapcsolatos kérdéseket, d) az anyag- és eszközgazdálkodás számviteli politikában nem szabályozott kérdéseit, e) a helyiségek és berendezések használatára vonatkozó előírásokat, f) a reprezentációs kiadások felosztását, azok teljesítésének és elszámolásának szabályait, g) a gépjárművek igénybevételének és használatának rendjét, h) a vezetékes és rádiótelefonok használatát, i) a közérdekű adatok megismerésére irányuló kérelmek intézésének, továbbá a kötelezően közzéteendő adatok nyilvánosságra hozatalának rendjét. (4) A fejezetet irányító szerv és a központi kezelésű, illetve a fejezeti kezelésű előirányzatot, alapot kezelő költségvetési szerv ezen előirányzatokkal kapcsolatos gazdálkodási feladataira nézve külön szabályzatot készít a (3) bekezdés a) pontjában foglalt szempontok figyelembevételével. (5) A helyi kisebbségi önkormányzatok tekintetében az Áht. 66. §-a alapján megkötött megállapodásban rögzített kérdésekről nem kell rendelkezni az önkormányzati hivatal szabályzataiban. (6) Ha a költségvetési szerv számára a (3) bekezdés b)-i) pontjában felsorolt tevékenységeket, szolgáltatásokat külön jogszabály alapján más költségvetési szerv alapfeladatként látja el vagy nyújtja, az adott tevékenységre, szolgáltatásra vonatkozó szabályozást a szolgáltatást nyújtó költségvetési szervvel egyeztetett módon kell kiadni. (7) A költségvetési szerv szervezeti egységei által ellátott feladatok munkafolyamatainak leírását, a szervezeti egység vezetőinek és alkalmazottainak feladat- és hatáskörét (munkakörét), a helyettesítés rendjét, továbbá a szervezeti egység költségvetési szerven belüli belső és azon kívüli külső kapcsolattartásának módját, szabályait - ha azokról a szervezeti és működési szabályzat vagy a költségvetési szerv más szabályzata nem rendelkezik - a szervezeti egységek ügyrendje tartalmazza…”

30

A Hivatal Szmsz-e a záró rendelkezések alapján az alábbi szabályzatokat is tartalmazza: „ A Szervezeti és Működési Szabályzat mellékletei: 1. A mindenkor hatályos polgármesteri, valamint a jegyzővel együttesen kiadott utasítások jegyzéke. 2. A mindenkor hatályos jegyzői utasítások jegyzéke. 3. A Képviselő-testületi előterjesztések előkészítésének rendjéről, az előterjesztések alaki követelményeiről szóló utasítás. 4. Az alpolgármesterek munkamegosztásának rendjéről szóló polgármesteri utasítás 5. A kiadmányozás rendjéről szóló polgármesteri utasítás. 6. A kiadmányozás rendjéről szóló jegyzői utasítás. 7. A munkáltatói jogok gyakorlásának átruházásáról szóló jegyzői utasítás. 8. Az ügyiratkezelésről szóló jegyzői utasítás. 9. A Polgármesteri Hivatal pénzgazdálkodásával kapcsolatos kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, utalványozás és érvényesítés hatásköri rendjéről szóló polgármesteri és jegyzői együttes utasítás. 10. Pénzkezelési Szabályzat. 11. Leltározási Szabályzat. 12. A felesleges vagyontárgyak hasznosításának és selejtezésének szabályzata. 13. A Ferencvárosi kisebbségi önkormányzatok pénzkezelési rendje. 14. Ferencvárosi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala bizonylati szabályzata. 15. Adatvédelmi Szabályzat. 16. Munkavédelmi Szabályzat. 17. Tűzvédelmi Szabályzat. 14 18. Belső Ellenőrzési Kézikönyv. 19. Belső Pénzügyi Ellenőrzés Rendszere: - Ellenőrzési Nyomvonal Szabályozása és Ellenőrzési Nyomvonalak, - Kockázat kezelési Szabályzat, - Szabálytalanságok Kezelésének Eljárásrendje. A Szervezeti és Működési Szabályzattal együtt kell kezelni: a) a Hivatal és a szervezeti egységek feladat- és hatásköri jegyzékét a pontos jogszabályi hivatkozásokkal együtt, b) a munkaköri leírásokat. Ferencvárosi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala Szervezeti és Működési Szabályzatát a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete 442/2004.(XII. 14.) számú határozatával jóváhagyta. Budapest, 2007. október 3.”

A Hivatal Szmsz-ének mellékletei – ahogy az a fent idézett felsorolásból is látható - a törvényi előírásnak megfelelő szabályokat részben tartalmazzák. A Hivatal Szmsz-ében nem szabályozott részleteket a fenti jogszabályi idézetben piros színnel kiemeltük. Továbbá a könnyebb áttekinthetőség, valamint a szabályzat módosításának egyszerűbb elvégzése érdekében az Szmsz-ből kiemeltük a pénzügyi-gazdálkodásra vonatkozó részeket, és az általunk pontosítani, illetve javítani ajánlott pontokhoz megjegyzéseket fűztünk. (5. számú melléklet)

14

Kiegészítette: 252/2007. (X.3.) számú képviselőtestületi határozat

2010.03.03.

Ilyenek például:

31

- a hivatal szervezeti egységeinek feladatlistájában nem találtunk utalást arra, hogy a hivatal szervezeti egységeinek van-e feladata a költségvetés tervezésével, végrehajtásával kapcsolatban, - véleményünk szerint néhány – az Szmsz szerint a Pénzügyi Iroda feladatkörében található egyes tevékenységet szakmailag célszerűbbnek tartjuk a hivatal más szervezeti egységéhez telepíteni. Ezeket az 5. számú mellékletben szintén megjegyzések keretében ajánljuk megfontolásra. A felszabaduló kapacitást a likviditás kezelésével kapcsolatos feladatokra, illetve a kötelezettségvállalást megelőző eljárás feladataira (beleértve a pénzügyi tartalmú előterjesztések véleményezését is) lehetne fordítani - az önkormányzat minőségbiztosítási kézikönyvében szerepel a Polgármesteri Hivatal

szervezeti

ábrája.

Javasoljuk

ezt

az

Szmsz-hez

csatolni,

vagy

hivatkozásként feltüntetni az Szmsz-ben, - tekintettel arra, hogy a Hivatal Szmsz-ét a Képviselő-testület hagyta jóvá, javasoljuk annak újra gondolását, hogy célszerű-e számos szabályzatot – amelyek egyébként képviselő-testületi jóváhagyás nélkül is kiadhatók, módosíthatók – a Hivatal Szmsz-ének keretében szabályozni. Jelen esetben ugyanis valamennyi módosítás képviselő-testületi döntést igényel, amely nagyban megnehezíti a változások átvezetését. A pénzügyi gazdálkodással összefüggő további szabályzatok áttekintését az alábbiakban tesszük meg: 4.2. Gazdasági Szervezet Ügyrendje

„…15. § (1) A gazdasági szervezet a költségvetési szerv, illetve - a munkamegosztás és a felelősségvállalás rendjét rögzítő megállapodás szerint - a hozzá rendelt költségvetési szervek működtetéséért, a gazdálkodás megszervezéséért és irányításáért, a vagyon használatával, védelmével összefüggő feladatok teljesítéséért, a pénzügyi, számviteli rend betartásáért felelős szervezeti egység. A gazdasági szervezet a (2) bekezdés szerinti feladatait indokolt esetben több szervezeti egység is elláthatja, azonban az egyes szervezeti egységek által ellátott tevékenységek között párhuzamosság nem lehet. Ilyen esetben a szervezeti egységek összességét kell gazdasági szervezetnek tekinteni. (2) A gazdasági szervezet ellátja a) a költségvetési szerv éves költségvetésének előirányzatai tekintetében a gazdálkodással, könyvvezetéssel és az adatszolgáltatással kapcsolatos feladatokat, b) a költségvetési szerv működtetésével, üzemeltetésével, a költségvetési szerv vagyongazdálkodása körében a beruházással, a vagyon használatával, hasznosításával, védelmével kapcsolatos feladatokat, és c) a költségvetési szervhez rendelt más költségvetési szerv, illetve a jogi személyiségű szervezeti egységének az a) és - ha nem szolgáltatás-vásárlással történik annak ellátása - b) pont szerinti feladatait. …

2010.03.03.

Az Ámr. előírásai szerint:

32

(6) A gazdasági szervezetnek a 20. § (7) bekezdése szerinti ügyrenddel kell rendelkeznie. A gazdasági szervezet ügyrendjében nem kell szabályozni a 20. § (3) bekezdése szerint kiadott szabályzatokban rendezett kérdéseket. Ha a gazdasági szervezet feladatait az (1) bekezdés szerint több szervezeti egység látja el, a szervezeti egységeknek külön-külön kell rendelkezniük ügyrenddel, de a gazdasági szervezet egészére nézve nem kell külön ügyrendet készíteni. … 17. § (1) A költségvetési szerv gazdasági vezetője a) irányítja és ellenőrzi a gazdasági szervezetet, b) felelős a 15. § (2) bekezdésében és a 16. § (7) bekezdés b) pontjában megjelölt feladatok ellátásáért, c) a költségvetési szerv más szervezeti egységéhez beosztott, továbbá a költségvetési szervhez rendelt más költségvetési szerv által foglalkoztatott, a gazdálkodási, könyvvezetési, adatszolgáltatási feladatok ellátásáért felelős alkalmazottaknak iránymutatást ad, d) gazdasági intézkedéseket hoz. (2) Ha a gazdasági szervezet feladatait a 15. § (1) bekezdésében foglaltak szerint több szervezeti egység látja el, gazdasági vezetőnek e szervezeti egységek vezetőinek irányítását végző, ennek hiányában a szervezeti és működési szabályzatban megjelölt személyt kell tekinteni. … (6) A gazdasági vezető a feladatait …. a szervezeti és működési szabályzatban megjelölt személy vezetése és ellenőrzése alatt látják el feladataikat. .. (8) A gazdasági vezető felelőssége nem érinti a költségvetési szerv vezetője vagy az egyes ügyekért felelős alkalmazottak felelősségét. (9) A gazdasági vezető vagy az általa írásban kijelölt személy ellenjegyzése nélkül kötelezettségvállalásra nem kerülhet sor, illetve követelés nem írható elő. (10) A gazdasági vezető átmeneti vagy tartós akadályoztatása esetén a költségvetési szerv vezetője haladéktalanul köteles gondoskodni helyettesítéséről, a gazdasági vezetői álláshely megüresedése esetén annak betöltéséről. Az álláshely betöltéséig tartó átmeneti időszakra a költségvetési szerv vezetője írásban a 19. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelő végzettségű alkalmazottat jelöl ki a gazdasági vezetői feladatok ellátására az irányító szerv vezetőjének egyetértésével. (11) A gazdasági vezető kétévente köteles a belső kontroll rendszerek témakörben a pénzügyminiszter által meghatározott továbbképzésen részt venni. A részvételt a költségvetési szerv vezetője december 31-éig igazolja, kivéve, ha a gazdasági vezetőt a tárgyév október 1-jét követően nevezték ki (bízták meg). …”

A fenti jogszabályi hivatkozásokat azért tartottuk fontosnak szövegszerűen idézni, mert a korábban – 1999. január 1-e óta – hatályos 217/1998. (XII.30). Kormányrendelet 2010. január 1-től hatályát vesztette. A megszűnt jogszabály helyett a 292/2009. (XII.19.) számú Kormányrendelet lépett életbe. Az új jogszabály a korábbi jogszabály rendelkezéseit számos helyen átírta, illetve kiegészítette. A Szervezeti Műküdési Szabályzattal, illetve a gazdasági szervezettel kapcsolatos jogszabályi

előírások

is

jelentősen

megváltoztak.

Ezeket

a

megváltozott

rendelkezéseket fent idéztük. A későbbiek folyamán, jelen tanulmánnyal összefüggő fontosabb jogszabályi rendelkezéseket szintén kiemeljük, szándékunk szerint segítve ezzel az önkormányzat munkáját. A Hivatal jelenleg hatályos Szmsz-e a Hivatal pénzügyi-gazdasági, vagyonkezelési, vagyongazdálkodási,

vagyonhasznosítási,

beruházási,

üzemeltetési

feladatai 2010.03.03.

tekintetében az egyes szakmai szervezeti egységek feladatait tartalmazzák. A

33

Hivatalnak gazdasági szervezetére vonatkozó konkrét utalást nem találtunk a szabályzatok között. A Hivatal Szmsz-e részben megfelel az új jogszabályi követelményeknek, azonban a teljesség, és az új jogszabályi követelményeknek való megfelelés, valamint az egyéb gazdálkodási szabályzatok összhangjának megteremtése miatt javasoljuk, a Hivatal Szmsz-ének kiegészítését az alábbiakkal: -

utalást arra, hogy a gazdasági szervezetet – az Ámr. idézett rendelkezéseinek megfelelően - mely szervezeti egységek alkotják,

-

utalást a Hivatalban működtetett integrált pénzügyi-számviteli rendszer alkalmazására, az alkalmazott funkciókra, folyamatokra, azok irányára, felelőseire,

a

hozzáférési

jogosultságokra,

ellenőrzésre

(ez

a

kontrolltevékenységek érdekében is fontos), -

a Pénzügyi Iroda feladataiba tartozik az Szmsz alapján az anyaggazdálkodás is, illetve a Pénzügyi vezető munkaköri leírása szerint intézményirányítási feladatok, melyet az Intézményirányítási Csoport lát el, az Szmsz-ben azonban ilyen csoport a Pénzügyi Irodán nem található, javasoljuk az egyes szabályzatokban, dokumentumokban az egységesítést megteremteni.

-

a feladatellátást végző létszámot javasoljuk az Irodák ügyrendi részében az egyes csoportokhoz is rendelni.

A Pénzügyi Iroda felépítése a ténylegesen ellátott feladatok és működés szerint15: Létszám fő

Pénzügyi Iroda

3

Költségvetési Csoport

2

Számviteli Csoport

6

Pénzügyi Csoport

14

Összesen:

25

15

a Pénzügyi Iroda adatszolgáltatása alapján

Munkakörök 1 irodavezető 1 irodavezető helyettes 1 titkárnő, adminisztrátor 1 költségvetési csoportvezető 1 költségvetési ügyintéző 1 számviteli csoportvezető 5 számviteli ügyintéző 1 pénzügyi csoportvezető 11 pénzügyi ügyintéző 1 pénztáros 1 biztonsági őr

2010.03.03.

Szervezeti egység megnevezése

34

A jelenleg hatályos szervezeti felépítés és szabályozás szerint a Gazdasági Szervezet - a jogszabályban a tevékenységek meghatározása miatt - több hivatali szervezetből áll, azonban a fenti struktúrának megfelelő feladatmegosztást a Hivatal Szmsz-e nem tartalmaz. A Hivatal Szmsz-ének mellékletében szereplő egyes munkakörökhöz konkrét munkavállalók kapcsolódnak. Álláspontunk szerint a szabályzatban célszerűtlen a konkrét munkavállalók nevét szerepeltetni, mivel a munkavállalók változása esetén a szabályzatot folyamatosan módosítani kell. A feladatellátáshoz, felelősségi körhöz kapcsolódóan elegendő a munkakör megnevezése, úgy, mint a szabályzat mellékletét képező munkaköri leírások esetében is. A gazdasági szervezet ügyrendjével kapcsolatban javasoljuk, hogy -

az Szmsz-ben kerüljön meghatározásra azon szervezeti egységek köre, amely a gazdasági szervezetet jelentik.

-

a konkrét nevek helyett a szabályzatokban csak a beosztás, illetve a munkakör neve szerepeljen, csakúgy mint a munkaköri leírások esetében. Az Szmsz mellékleteként csatolt munkaköri leírások csak a munkakörre vonatkozó adatokat, megnevezéseket tartalmazzák, a konkrét személy adatai nélkül. Így elkerülhető a munkavállaló távozása esetén a szabályzat módosítása,

-

a

Pénzügyi

Iroda

ügyrendjének

mellékleteként

részletesen

kerüljön

bemutatásra, szabályozásra és dokumentálásra, a pénzügyi rendszer munkafolyamatainak ábrázolása (folyamatábra), valamint az, hogy a Classys integrált pénzügyi-gazdálkodási rendszer használatára, hozzáférésére mely munkavállalók (munkakörök), és milyen mértékben jogosultak, illetve kinek milyen ellenőrzési feladata van az egyes folyamatok végzése során. A hivatkozott törvények, illetve kormányrendeletnek való egyértelműbb megfelelőség érdekében jelen tanulmány 6. számú mellékleteként csatolunk egy ajánlást a Pénzügyi Iroda részletes ügyrendjének elkészítéséhez. Természetesen ajánlás jelleggel tesszük, annak érdekében, hogy a Hivatal szándéka szerint elkészíthesse a Pénzügyi Iroda, illetve a gazdasági szervezet részletes ügyrendi szabályozását a alapul vételével lehetőség van arra is, hogy a Pénzügyi Iroda ügyrendjének mintájára

2010.03.03.

részletszabályok és határidők pontos meghatározásával. Az ajánlott szabályzat

35

valamennyi – a gazdasági szervezet szempontjából releváns – iroda bekerüljön a szabályzatba, ezzel komplex gazdasági szervezeti ügyrend is készülhet. Megjegyezzük, hogy az anyaggazdálkodási részleg feladatai nem tipikusan a Pénzügyi Iroda feladatkörébe tartozó tevékenység, ezért ezeket a feladatokat célszerű a „szakmailag illetékes” (gondnokság) szervezeti egységbe delegálni. (a Pénzügyi Iroda ügyrendjének 3. számú mellékletére is teszünk ajánlást, azonban ennek részleteire a kötelezettségvállalás szabályozása során térünk ki.) A részünkre átadott – a Pénzügyi Iroda ügyrendjének (Szmsz) mellékletét képező – munkaköri leírások általában megfelelnek azoknak a követelményeknek, amelyeket a hivatkozott jogszabályok szakaszai belső kontroll feladatok keretében előírnak. Mivel a munkaköri leírások az ellenőrzési nyomvonal szabályozásának megfelelően is tartalmazzák az ellenőrzési feladatokat, illetve a helyettesítés rendjét is, ezért azok kiegészítésére, módosítására nem teszünk javaslatot. A munkaköri leírások áttekintését – amennyiben az a szabályzat melléklete, a konkrét nevek és végzettségek említésének elhagyásán túl - abban a tekintetben is javasoljuk, hogy legyenek összhangban az Szmsz-ben meghatározott szervezeti struktúrával és feladatokkal. 4.3. A kötelezettségvállalás, utalványozás, ellenjegyzés és érvényesítés rendjének szabályozásáról 4.3.1. A kötelezettségvállalás szabályozásának végrehajtása A

kötelezettségvállalás

szabályozására

és

gyakorlatára

a

személyes

megbeszéléskor felmerült igénynek megfelelően kiemelt figyelmet fordítottunk. A kötelezettségvállalás, utalványozás, ellenjegyzés és érvényesítés eljárásrendjét az Ámr. V. fejezete (72-80.§) határozza meg. A kötelezettségvállalás szabályait korábban a 217/1998. (XI.30.) Kormányrendelet IX. fejezete tartalmazta. A jelenlegi rendeleti végrehajtási szabályozás a korábbinál bővebb, pontosabb. A könnyebb áttekintés érdekében idézzük a jogszabály szövegét, kiemelve a kötelezettségvállalási szabályzatában nem pontosan találtunk:

2010.03.03.

korábbitól eltérő, új rendelkezéseket, illetve azokat, amelyeket az önkormányzat

36

„V. FEJEZET KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁS, ELLENJEGYZÉS, UTALVÁNYOZÁS, ÉRVÉNYESÍTÉS A KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁS 72. § (1) Kötelezettségvállalásnak minősül az a foglalkoztatatásra irányuló jogviszony létesítéséről, szerződés (megállapodás) megkötéséről, támogatás biztosításáról, illetve más, pénzben kifejezhető értékű szolgáltatás teljesítésére irányuló kötelezettség vállalásáról szóló, szabályszerűen megtett jognyilatkozat, amelyet a) a költségvetési szerv, a helyi önkormányzat, a helyi, illetve az országos kisebbségi önkormányzat, a többcélú kistérségi társulás, vagy a jogi személyiségű társulás a költségvetése előirányzatainak terhére, …. vállal, ideértve az áru vagy szolgáltatás megrendeléséről elküldött és visszaigazolt megrendelést, … (2) A közbeszerzésekről szóló törvény (a továbbiakban: Kbt.) és a felhatalmazása alapján kiadott kormányrendeletek szerint - a közbeszerzés megkezdéseként a közbeszerzési eljárást megindító - feladott hirdetmény, megküldött részvételi, ajánlattételi felhívás, továbbá a pályázati kiírás, az azonos célú előirányzatok esetében a meghirdetett támogatási konstrukció dokumentumai a kötelezettségvállalást előzetesen, feltételesen tanúsítják16. Ezen intézkedések kiadására - ideértve az annak vállalására és ellenjegyzésére vonatkozó előírásokat is - a kötelezettségvállalás általános szabályait kell alkalmazni azzal, hogy a lekötött keretet fel kell szabadítani, amennyiben az intézkedést visszavonják. (3) Kötelezettségvállalásra - jogszabályban és a (4)-(10) bekezdésben meghatározott kivétellel - a költségvetési szerv, …., a helyi önkormányzat, … társulása, a helyi önkormányzatok jogi személyiségű társulása, a helyi vagy az országos kisebbségi önkormányzat (e fejezet alkalmazásában a továbbiakban együtt: kötelezettséget vállaló szerv) vezetője, illetve az általa írásban megbízott, a kötelezettséget vállaló szerv alkalmazásában álló személy (e fejezet alkalmazásában a továbbiakban: kötelezettségvállaló) írásban jogosult.

…. (6) A helyi önkormányzat nevében az önkormányzati hivatal költségvetési előirányzatai terhére - a (7) bekezdésben meghatározott kivétellel - a polgármester vagy az általa felhatalmazott személy vállalhat kötelezettséget. (7) Külön jogszabály alapján a jegyző döntési hatáskörébe utalt előirányzatok, valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 2. §-ának hatálya alá tartozó választások helyi, területi előkészítésére, lebonyolítására felhasználandó pénzeszközök felett kötelezettségvállalásra a jegyző jogosult. (8) A helyi kisebbségi önkormányzat nevében kötelezettséget az Áht. 74/A. §-ában meghatározott személy vállalhat.

… (11) Nem szükséges írásbeli kötelezettségvállalás a gazdasági eseményenként százezer forintot el nem érő kifizetések, a csőd-, felszámolási és végelszámolási eljáráshoz kapcsolódó bírósági regisztrációs díjak kifizetése, továbbá a pénzügyi szolgáltatások igénybevételéhez kapcsolódó kiadások esetében. Ennek rendjét a kötelezettséget vállaló szerv belső szabályzatában rögzíteni kell. … a kötelezettségvállalások teljesítésére (érvényesítés, utalványozás, az utalvány ellenjegyzése) és nyilvántartására vonatkozó szabályait ilyen esetben is alkalmazni kell.

… A KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁS ELLENJEGYZÉSE 74. § (1) A kötelezettségvállalás - külön jogszabályban meghatározott és a 72. § (11)-(12) bekezdése szerinti kivétellel - kizárólag ellenjegyzés után, írásban történhet. (2) A kötelezettséget vállaló szervnél a kötelezettségvállalás ellenjegyzésére f) helyi önkormányzat nevében vállalt kötelezettség esetén a jegyző, vagy az általa írásban kijelölt, az önkormányzati hivatal állományába tartozó köztisztviselő,

ez a rendelkezés korábban a 217.korm.rendelet értelmező rendelkezési között, mint előzetes kötelezettségvállalás szerepelt

2010.03.03.

16

37 g) helyi kisebbségi önkormányzat nevében vállalt kötelezettség esetén az Áht. 66. §-a szerinti megállapodás alapján a helyi önkormányzat jegyzője, vagy az általa írásban kijelölt, az önkormányzati hivatal állományába tartozó köztisztviselő, h) külön jogszabály alapján a jegyző döntési hatáskörébe utalt előirányzatok, valamint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 2. §-ának hatálya alá tartozó választások helyi, területi előkészítésére, lebonyolítására felhasználandó pénzeszközök terhére vállalt kötelezettség esetén a jegyző által írásban kijelölt, az önkormányzati hivatal állományába tartozó köztisztviselő,…írásban jogosult. ... (3) Az ellenjegyzőnek az ellenjegyzést megelőzően meg kell győződnie arról, hogy a) a jóváhagyott költségvetés fel nem használt, illetve le nem kötött, a kötelezettségvállalás tárgyával összefüggő kiadási előirányzata rendelkezésre áll, illetve a befolyt vagy a megtervezett és várhatóan befolyó bevétel biztosítja a fedezetet, b) a kifizetés időpontjában a fedezet rendelkezésre áll, 17 c) a kötelezettségvállalás nem sérti a gazdálkodásra vonatkozó szabályokat. (4) Az ellenjegyző a (3) bekezdésben foglalt feladata ellátásához - ha jogszabály másként nem rendelkezik - szükség szerint szakértőt vehet igénybe. (5) Amennyiben a kötelezettségvállalás nem felel meg a (3) bekezdésben előírtaknak, az ellenjegyzőnek erről írásban tájékoztatnia kell a kötelezettségvállalót, a kötelezettséget vállaló szerv vezetőjét és gazdasági vezetőjét. (6) Ha kötelezettséget vállaló szerv vezetője az (5) bekezdésben foglalt tájékoztatás ellenére írásban utasítást ad az ellenjegyzésre, az ellenjegyző köteles az utasításnak eleget tenni és e tényről költségvetési szerv esetén az irányító szerv vezetőjét, egyéb kötelezettséget vállaló szerv esetén a pénzellátást végző szerv vezetőjét haladéktalanul írásban értesíteni. Az irányító, illetve a pénzellátást végző szerv a tájékoztatás kézhezvételétől számított nyolc munkanapon belül - helyi önkormányzati, illetve helyi vagy országos kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv esetén a testület soron következő ülésén - köteles megvizsgálni a bejelentést, és kezdeményezni az esetleges felelősségre vonást.

…

17

nagyon fontos rendelkezés a likviditás kezelése szempontjából!

2010.03.03.

75. § (1) A kötelezettségvállalást követően gondoskodni kell annak nyilvántartásba vételéről - ideértve a következő évi költségvetési keretszámokat determináló összegek nyilvántartásba vételét is -, és a kötelezettségvállalás értékéből az adott évet terhelő rész lekötéséről az érintett előirányzatok szabad keretének terhére. A lekötést legalább a kiemelt előirányzatok szintjén kell végrehajtani. A nyilvántartás tartalmazza legalább: - a kötelezettségvállalás azonosító számát, - az alapjául szolgáló dokumentum meghatározását és keltét, - a kötelezettségvállaló nevét, - a kötelezettségvállalás tárgyát, - összegét, - évek szerinti forrását, - a kifizetési határidőket és azok jogosultjait, továbbá - a teljesítési adatokat. (2) A kötelezettségvállalás értékének meghatározásához számba kell venni a vállalni tervezett kötelezettségből adódó valamennyi fizetési kötelezettséget, még abban az esetben is, ha valamely fizetési kötelezettség bekövetkezése bizonytalan, vagy külön jövőbeli nyilatkozattól függ. Ha a fizetési kötelezettség jövőbeni mértéke nem határozható meg pontosan, a körülmények és az előző évek tapasztalatainak gondos mérlegelése alapján az adott piaci, gazdasági, társadalmi körülmények között - az ésszerű gazdálkodás elvének betartásával - reális legmagasabb összegű kötelezettséget kell feltételezni. Amennyiben a kötelezettség vállalásához közbeszerzési eljárást kell lefolytatni, és a kötelezettségvállalás dokumentuma a Kbt. 36. §-a (1) bekezdésének b) pontjában vagy 38. §-a (1) bekezdésének b) pontjában meghatározott feltételeknek megfelelő szerződés, a kötelezettségvállalás értéke megegyezik a közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szerződésnek a Kbt. rendelkezései szerint számított értékével. A közbeszerzési kötelezettség alá nem eső, határozatlan időre vállalt kötelezettség értékét a tárgyévben és az azt követő három éven keresztül származó fizetési kötelezettségek összegeként kell meghatározni. (3) A szabad fedezet rendelkezésre állásának vizsgálatához a (2) bekezdés szerint a kötelezettségvállalás értékeként meghatározott összegből a tárgyévet, valamint az azt követő három évet terhelő összegeket kell összevetni a tárgyévi költségvetés előirányzatait, valamint - amennyiben az ismert - az azt követő évek költségvetési keretszámait az összevetés időpontjáig ismert adatok alapján terhelő kötelezettségek mértékével. A kötelezettségvállalás - a Kbt. 48. §-ának (3) bekezdésében meghatározott eset, illetve az

38 európai uniós forrásból utófinanszírozással biztosított támogatások kivételével - a fedezet rendelkezésre állásának hiányában tiltott, amennyiben a tárgyévben, valamint az ismert költségvetési keretszámok alapján a tárgyévet követő években a szükséges mértékű szabad előirányzat nem áll rendelkezésre. (4) Jogszabály eltérő rendelkezése hiányában nem szükséges a kötelezettségvállalások (2)-(3) bekezdés szerinti vizsgálata a 72. § (11)-(12) bekezdése szerinti kötelezettségvállalások esetében. Ezekben az esetekben a teljesített kifizetésekkel egyidejűleg kell a kifizetés összegét kötelezettségvállalásként nyilvántartásba venni és az előirányzat szabad keretét a kifizetés összegével csökkenteni. A kötelezettségvállalást a kifizetést elrendelő belső intézkedés dokumentuma tanúsítja. (5) Ha a kötelezettségvállalás érvényességéhez harmadik személy jóváhagyása szükséges, a kötelezettségvállalás dokumentációjához csatolni kell az ennek megtörténtét igazoló eredeti dokumentumot.

A SZAKMAI TELJESÍTÉS IGAZOLÁSA ÉS AZ ÉRVÉNYESÍTÉS 76. § (1) A szakmai teljesítés igazolása a kiadás utalványozása előtt történik. A szakmai teljesítés igazolása során ellenőrizhető okmányok alapján - az Egészségbiztosítási Alapból finanszírozott természetbeni ellátások esetében a külön jogszabály szerint - ellenőrizni, szakmailag igazolni kell a kiadások teljesítésének jogosságát, összegszerűségét, ellenszolgáltatást is magában foglaló kötelezettségvállalás esetében annak teljesítését. (2) A kötelezettséget vállaló szerv belső szabályzatában előírhatja a bevételek meghatározott körére nézve is a szakmai teljesítés igazolásának kötelezettségét. (3) A szakmai teljesítést az igazolás dátumának és a teljesítés tényére történő utalás megjelölésével, az arra jogosult személy aláírásával kell igazolni. A kötelezettséget vállaló szerv belső szabályzatában nem szükséges külön szakmai teljesítés igazolását előírni azokra az esetekre nézve, ha a kiadás teljesítéséhez kizárólag a 77. § (1) bekezdésében foglalt szempontokat szükséges vizsgálni. … 77. § (1) A szakmai teljesítés igazolása alapján - a 76. § (3) bekezdése szerinti esetben annak hiányában is - az érvényesítőnek ellenőriznie kell - az összegszerűséget, - a fedezet meglétét és azt, hogy - a megelőző ügymenetben az Áht., az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: államháztartási számviteli kormányrendelet), valamint e rendelet előírásait, továbbá - a belső szabályzatokban foglaltakat megtartották-e. (2) Amennyiben az érvényesítő az (1) bekezdés szerinti vizsgálat során az ott megjelölt jogszabályok, illetve a kötelezettséget vállaló szerv belső szabályzatainak megsértését tapasztalja, köteles ezt jelezni az utalványozónak. Az érvényesítés nem tagadható meg, ha ezt követően az utalványozó erre írásban utasítja. A további eljárási szabályokra a 74. § (5)-(6) bekezdésében foglalt szabályokat kell megfelelően alkalmazni. (3) Az érvényesítésnek tartalmaznia kell - az érvényesítésre utaló megjelölést, - a megállapított összeget, - az érvényesítés dátumát és - az érvényesítő aláírását. (4) Az érvényesítésre jogosult személyekre, valamint azok kijelölésére - az (5) bekezdésben foglalt kiegészítéssel - a 74. § (2) bekezdésében foglalt szabályokat megfelelően alkalmazni kell. A szakmai teljesítés igazolására jogosult személyeket - az adott kötelezettségvállaláshoz kapcsolódóan - a kötelezettségvállaló írásban jelöli ki.

78. § (1) Utalványozásra az érvényesített okmány alapján - jogszabályban meghatározott kivétellel - a 72. § (3)-(10) bekezdésében megjelölt, vagy azok alkalmazásával kijelölt személy jogosult. (2) Utalványozni az érvényesített okmányra rávezetett vagy külön írásbeli rendelkezéssel lehet. A készpénzes fizetési mód kivételével - külön írásbeli rendelkezésként elkészített utalványon fel kell tüntetni a) az utalványozó és az utalványozás ellenjegyzőjének keltezéssel ellátott aláírását, b) az „utalvány” szót, c) a költségvetési évet, d) a befizető és a kedvezményezett megnevezését, címét, e) a fizetés időpontját, módját, összegét, devizanemét, f) a megterhelendő és a jóváírandó pénzforgalmi számla számát és megnevezését, g) a 72. § (11)-(12) bekezdésében foglalt kivételekkel a kötelezettségvállalás nyilvántartási számát.

2010.03.03.

UTALVÁNYOZÁS, AZ UTALVÁNY ELLENJEGYZÉSE

39 (3) A rövidített utalványon - készpénzes fizetési mód bizonylaton - a (2) bekezdésben meghatározott adatok közül az okmányon már feltüntetett adatokat nem kell megismételni. (4) Nem kell külön utalványozni a termék értékesítéséből, szolgáltatás nyújtásából - számla, egyszerűsített számla, számlát helyettesítő okirat, készpénzátutalás alapján - befolyó, valamint a közigazgatási hatósági határozaton alapuló bevétel beszedését, továbbá a pénzügyi szolgáltatások kiadásait és bevételeit. … 79. § (1) Az utalvány ellenjegyzésére a 74. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések alkalmazásával kijelölt személy jogosult. (2) Az utalvány ellenjegyzése során a 74. §-ban foglaltak megfelelő alkalmazásával kell eljárni, továbbá meg kell győződni arról, hogy a szakmai teljesítés igazolása és az érvényesítés megtörtént-e. (3) Amennyiben az ellenjegyzésre jogosult nem ért egyet az utalvánnyal, köteles ezt jelezni az utalványozónak. Az ellenjegyzés nem tagadható meg, ha ezt követően az utalványozó erre írásban utasítja. A további eljárási szabályokra a 74. § (5)-(6) bekezdésében foglalt szabályokat kell megfelelően alkalmazni.

… ÖSSZEFÉRHETETLENSÉGI ÉS NYILVÁNTARTÁSI SZABÁLYOK 80. § (1) A kötelezettségvállaló és az ellenjegyző, illetve az utalványozó és az ellenjegyző - ugyanazon gazdasági eseményre vonatkozóan - azonos személy nem lehet. Az érvényesítő személy nem lehet azonos a kötelezettségvállalásra, utalványozásra jogosult és a szakmai teljesítést igazoló személlyel. (2) Kötelezettségvállalási, ellenjegyzési, érvényesítési, utalványozási és a szakmai teljesítés igazolására irányuló feladatot nem végezheti az a személy, aki ezt a tevékenységét a Polgári Törvénykönyv (a továbbiakban: Ptk.) szerinti közeli hozzátartozója, vagy maga javára látná el. (3) A kötelezettséget vállaló szerv a kötelezettségvállalásra, ellenjegyzésre, szakmai teljesítés igazolására, érvényesítésre, utalványozásra jogosult személyekről és aláírás-mintájukról a belső szabályzatában rögzített formában és módon naprakész nyilvántartást vezet.

A fentiekből is látható, hogy a kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, utalványozás, stb. jogszabályi háttere jelentősen átalakult. Az Önkormányzat az Ámr-ben foglalt korábbi szabályozásnak megfelelően elkészítette

a

kötelezettségvállalás

szabályozásának

eljárás

rendjét

(a

továbbiakban: szabályzat), melyet az Szmsz. 9. számú melléklete tartalmaz. A szabályzat a korábbi Ámr. hivatkozásait és részlet szabályait tartalmazza. A fenti jogszabályi rendelkezésekben kiemeltük azokat a részeket, amelyekre tekintettel a szabályzatot kiegészíteni, pontosítani kell. Ezeket a szövegszerű változásokat nem ismételjük meg, kiemelünk azonban néhány fontos elemet: A szakmai igazolás szabályait a „Ferencvárosi Önkormányzat Jegyzőjének 2/2003.(XII. 2.). sz. utasítása a számlák és egyéb teljesítések igazolásának rendjéről”

és

melléklete

tartalmazza.

A

szakmai

igazolás

szabályainak

kiegészítését, a szöveg pontosítását az Ámr. korábbi változásával összefüggésben is

2010.03.03.

indokolt megtenni.

40

A változás lényege az, hogy a szakmai igazolónak ellenőriznie, szakmailag igazolnia kell

a

kiadás

teljesítésének,

a

bevétel

beszedésének

jogosultságát,

összegszerűségét, a szerződés, megrendelés teljesítését, végrehajthatóságát. A szakmai igazolónak ezek mellett aláírásával és az igazolás dátumával kell a feladatnak eleget tennie, továbbá minden esetben írásban kell rendelkezni a szakmai igazolás jogosultságáról. Mivel a szakmai igazolás szövege meglehetősen hosszú, ezért érdemes a szöveg tekintetében pecsétet alkalmazni a dátum és az aláírás helyének meghagyásával, és ezt is szabályozni a normaszövegben. A támogatások, utólagos elszámolásra adott összegek felhasználására vonatkozó szakmai igazolási eljárás meghatározását és ennek megfelelő kiegészítését is fontosnak tartjuk a szabályzatban. Felhívjuk a figyelmet az Ámr. azon rendelkezésére, hogy az érvényesítőnek bizonyos esetekben (Ámr. 77. § (1) bekezdés) a szakmai igazolás hiányában is el kell végeznie a feladatát! A Szabályzathoz a jogszabályi előírásoknak megfelelően – a kötelező írásbeliség érdekében

-

javasoljuk

a

kötelezettségvállalás,

utalványozás,

ellenjegyzés,

érvényesítés, meghatalmazásához szükséges iratmintákat csatolni. (konkrét név nélkül, jogszabályi helyre hivatkozva) A felhatalmazottak körét a szabályzat tartalmazza, ezért a gazdasági szervezet ügyrendjében ezt a táblázatot már nem szükséges megismételni.

Javasoljuk

megfontolni az utalványozási jogkör átadását a pénzügyi szervezet részére, hiszen a kötelezettségvállalás szabályainak, illetve a likviditás kezelésének szigorú betartása esetén az utalványozást formailag a pénzügyi szervezet biztonságosan el tudja látni.

4.3.2. Megvizsgáltuk a kötelezettségvállalás szabályait abból a szempontból is, hogy

mennyire

támasztja

alá

a

gazdálkodás

hatékonyságának,

racionalizálásának fentebb kifejtett javaslataink szerinti érvényesülését.

A szabályzatban történik utalás a kötelezettségvállalásnak a bevételek teljesülésére történő

engedélyezésére

(Áht.

12/A.

§),

azonban

az

eljárás 2010.03.03.

figyelemmel

41

folyamatának részletszabályai, illetve arra történő utalás nem találhatók meg a rendelkezések között. Fontos kiemelni, hogy az Ámr. változása pontosította a likviditás követésére vonatkozó rendelkezéseket. A korábbi szabályozás az előirányzat-felhasználási ütemterv adatainak alapulvételét határozta meg a kötelezettségvállalást megelőző eljárás rendjében, azonban a jelenlegi szabályok szerint, kötelezettséget vállalni csak abban az esetben lehet, ha a kifizetés időpontjában a fedezet rendelkezésre áll. Ez a jogszabályi változás már nagyon időszerű volt, mivel az önkormányzatok és költségvetési szerveik jellemzően előirányzatot költöttek, és nem ténylegesen meglévő pénzt. Mivel általában a bevételek és a kiadások teljesítése között jelentős időbeli eltérés van, ezért a fedezet szempontjából kizárólag az előirányzatot figyelembe venni azzal jár együtt, hogy az önkormányzatnak folyamatosan likviditási hitelre van szüksége. Álláspontunk szerint erre egyrészt azért van általában szükség, mert az önkormányzatok többnyire a működés finanszírozását nem a folyamatos likviditás (cashflow) alapján, hanem a drágább, de konfliktuskerülő megoldással: hitelfelvétellel oldják meg. Szerencsés esetben a likviditási hitel volumene nem olyan mértékű, hogy azt év végén sem tudják visszafizetni, így a likviditási hitel nem válik - jó esetben rövid távú, rosszabb esetben hosszútávú - működési hitellé. A tényleges pénz helyett az előirányzati fedezet „költésének” másik oka, hogy az önkormányzatok

gyakran

a

költségvetési

szervei

(intézmények)

jogainak,

önállóságának csorbításaként fogják fel, ha a támogatás utalását a likviditáshoz feltételhez – kötik. Tételes jogszabályi rendelkezés mellett ez az érv okafogyottá válik. Egyebekben pedig a likviditás kezelését és a kiskincstári gazdálkodást a költségvetés-tervezési megoldásokkal (központilag megtervezett beszerzések) is

2010.03.03.

lehet segíteni, hiszen a költségvetési szerv a saját költségvetésében megtervezett

42

előirányzatokra tekintettel vállalhat kötelezettséget, azokra az előirányzatokra, amelyekkel a költségvetésében nem rendelkezik, nem. Amennyiben a Hivatal és az intézmények napi – illetve egyéb időszaki működésének biztosítását, (támogatások utalása), a vevők, számláinak, egyéb partnerek

követeléseinek

kiegyenlítését,

valamint

a

kötelezettségvállalások

megkötését a bevételek időarányos teljesülésétől függetlenül, a felmerült igényeknek megfelelően teszi, és nem a folyamatos likviditás kezelésével, akkor elkerülhetetlen a folyószámlahitel igénybevétele. Természetesen az Önkormányzatnak kell egy biztonsági szelep - jelen esetben a folyószámlahitel -, amely az időszakonként ismétlődően felmerülő likviditási gondokat – akár a bérfizetés, a mindennapi működés, a hiteltörlesztés, vagy egyéb váratlanul felmerülő kifizetés szükség esetén – megoldja, azonban ez ne automatizmus legyen, hanem kizárólag utolsó megoldás a likviditás kezelése mellett. A likviditás kezelése helyett a likvid hitel alkalmazásának az ára, a folyószámlahitel kamata, amely előre átgondolt és fegyelmezett gazdálkodás mellett minimálisra szorítható. Az működés biztonságával, finanszírozhatóságával kapcsolatban érdemes azt is megvizsgálni, hogy a működési kiadásokat fedezik-e a működési bevételek, a felhalmozási kiadásokat fedezik-e a felhalmozási bevételek (működési-felhalmozási mérleg), illetve, hogy a bevételek összetétele alapján a rendszeres működési kiadásokra a rendszeres működési bevételek folyamatosan (ütemezetten) fedezetet nyújtanak-e. Mivel a ferencvárosi önkormányzat költségvetése alapján arra lehet számítani, hogy a működési bevételek meghaladják a működési kiadásokat, továbbá a működési bevételek viszonylag jól tervezhetők és ütemezhetők, ezért a likviditás előre átgondolt, szakszerű vezetésével, emellett kiskincstári gazdálkodás folyamatos bevezetésével és fegyelmezett végrehajtásával a folyószámlahitel minimálisra csökkenthető, esetleg elkerülhető.

az

előirányzatok

felhasználására

vonatkozó

rendelkezéseiből

(Áht.12/A.

§)

2010.03.03.

Fentiekre, valamint a jogszabályi változásra tekintettel, illetve az önkormányzatnak

43

következően,

javasoljuk

a

kötelezettségvállalás

szabályait

kiegészíteni

a

kötelezettségvállalást megelőző eljárás rendjével. ( pénzügyi hatású előterjesztések, szerződéskötés rendje, költséggazdák feladatai az előterjesztések, szerződések előkészítésének folyamatában)

További javaslatainkat a szabályzat kiegészítésére, pontosítására az alábbiak szerint foglaltuk össze:

-

Jogszabályi hivatkozások felülvizsgálata a Státusztörvény rendelkezéseivel összhangban,

-

Kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, utalványozás fogalmi meghatározásainak pontosítása az Ámr. rendelkezéseinek megfelelően,

-

Kötelezettségvállalás kezdeményezésére és előkészítésére felhatalmazott szervezeti egység(ek) nevesítése a szabályzatban, összhangban a 2/2003. számú jegyzői utasítással,

-

A kötelezettségvállalást megelőző eljárás rendjével javasoljuk kiegészíteni a szabályzatot: a kötelezettségvállalást megelőző eljárás rendje folyamatának meghatározása a folyamatban résztvevő felelősök feltüntetésével. Meg kell határozni, hogy a kötelezettségvállalást megelőző eljárás rendjében született vélemények, megjegyzések milyen formában történnek, ezen bizonylatok megőrzése mely szervezeti egység(ek) feladata,

-

Definiálni szükséges a tervezett kötelezettségvállalásokat, rögzítésük módját és elveit a nyilvántartó rendszerben (Classys), valamint kapcsolódását a többi pénzügyi folyamathoz,

-

Szükségesnek integráltságára,

tartjuk zártságára

a

kötelezettségvállalás való

utalást,

tekintettel

nyilvántartásának arra,

hogy

a

kötelezettségvállalásra több szervezeti egység munkatársa is felhatalmazott, valamint ezzel kapcsolatban indokoltnak tartjuk a nyilvántartás vezetésével megbízott konkrét szervezeti egység(ek) meghatározását, Egyértelművé kell tenni, hogy a végleges (aláírt) kötelezettségvállalás eredeti dokumentumait (tőpéldány) a Pénzügyi Iroda kezeli és tartja nyilván,

2010.03.03.

-

44

-

A

szabályzatban

kötelezettségvállalás

javasoljuk

meghatározni

nyilvántartásában

való

a

teljesítéseknek

rögzítés

eljárás

a

rendjét,

rendszerét – összhangban az Ámr. idézett előírásaival -, -

A 100 ezer (korábban 50 ezer) forintot el nem érő kifizetések esetében is rögzíteni kell, hogy a fedezet meglétéről ebben az esetben is meg kell győződni,

-

a kötelezettségvállalás csak fedezetvizsgálat és ellenjegyzés után történhet! Szükségesnek tartjuk ennek deklarálását a szabályzatban is,

-

Szakmai igazolás szabályainak kiegészítése a támogatások, és utólagos elszámolásra adott összegek szakmai igazolásának formájával, szövegével,

-

Szakmai

igazolásra

alkalmas

pecsét

használata

esetén

a

pecsét

használatának és szövegének meghatározása a jogszabályi szövegnek megfelelően, -

A

pénzügyi

kifizetéseket

előíró

bizonylatok,

számlák

érkeztetésével,

átvételével kapcsolatban javasoljuk a szabálynak a szigorítását: pénzügyi kötelezettséget előíró bizonylatot (számlát) kizárólag a Pénzügyi Iroda kijelölt munkatársa(i) vehetnek át. Ezen munkatársak munkaköri leírásában, valamint a pénzügyi szervezet ügyrendjében ezt a feladatot nevesíteni kell.

4.4. Közbeszerzés szabályozása A közbeszerzés a beszerzéseknek speciális – törvényileg meghatározott – formája, de szabályainak meg kell felelnie a kötelezettségvállalás általános szabályozásának is.

Ezért a kötelezettségvállalás szabályozottságának vizsgálata keretében

szükséges megvizsgálni a közbeszerzések szabályozását is. A Közbeszerzési Szabályzatot Budapest Főváros IX. kerület Ferencváros Önkormányzata Képviselő-testületének 126/2005.(III.29) sz. határozatával fogadta el, majd 188/2006.(VI.0), 313/2006.(XI.07), 150/2007. (VI.06.) és 139/2009.(V.06.) sz. határozataival módosította. A módosítások dátumából is látható, hogy a jogszabályi változásokat az

2010.03.03.

önkormányzat a szabályozásban nyomon követte.

45

A közbeszerzési eljárás megindításának feltételeként a szabályzat 4.1. pontjában utalás található arra, hogy közbeszerzési eljárás csak a fedezet megléte esetén indítható,18 továbbá a Szakmai Véleményező Bizottság (Szvb) állandó tagja pénzügyi, számviteli szakértő. (ebben a megfogalmazásban nem biztos, hogy minden esetben a Pénzügyi Iroda köztisztviselője). Tekintettel arra, hogy a felhívás, illetve a szerződés tervezetét a Szvb. véleményezi, ezért fontos, hogy a pénzügyi szakértő a Hivatal Pénzügyi Irodájának, a kötelezettségvállalás kezelésével, a szerződések pénzügyi fedezet szempontjából történő véleményezésével megbízott munkatársa legyen. A közbeszerzési eljárást a beszerzés tekintetében szakmailag illetékes szervezeti egység vezetője kezdeményezi. A kötelezettségvállalás szabályozásánál is felvetettük, hogy a fedezet ne kizárólag előirányzati, hanem likvid fedezet is legyen, erre való utalást a közbeszerzésekkel kapcsolatban is javasolunk. A fedezetvizsgálat elvégzésének dokumentálásáról a szabályzat annyiban rendelkezik, hogy a vizsgálatban résztvevők a véleményezés megtörténtét aláírásukkal igazolják. Az eljáráshoz kapcsolódó be- és kifizetések (hirdetmény közzététele, ajánlati biztosíték, ajánlati dokumentáció értékesítése) bonyolítását a közreműködő szakmai szervezeti egység, illetve a Pénzügyi Iroda végzi, azonban ezek formáját, módját is célszerű lenne meghatározni a szabályzatban. Mind a kötelezettségvállalással, mind a közbeszerzési eljárások vonatkozású

véleményezésével

és

bonyolításával

kapcsolatban

pénzügyi általános

érvénnyel javasoljuk, hogy a szabályzat(ok)ban a véleményezés dokumentálására szolgáló

„kísérő

lap”

egységesen

kerüljön

kialakításra

és

csatolásra

a

kötelezettségvállalás szabályzatához, amelyre a közbeszerzési szabályzatban is hivatkozni lehet. Javasoljuk,

hogy

a

közbeszerzési

szabályzatban

a

pénzügyi

teljesítések

végrehajtására vonatkozó szakaszoknál legyen utalás a kötelezettségvállalás szabályainak betartására, illetve az utalványozás kellékeinek és felelőseinek

18

összefüggésben az Ámr. 75. § (2)-(3) bekezdésével

2010.03.03.

(utalvány lap, szakmai igazolás, stb.) meghatározására.

46

4.5. Javaslat a gazdálkodás átalakítására

A költségvetési rendelettel kapcsolatban megfogalmazott észrevételek alapján - a Hivatal keretén belül - egy olyan rendszer kialakítására teszünk javaslatot, amely nem a keret (előirányzat) gazdálkodás, hanem a ténylegesen rendelkezésre álló készpénz lehetőségeinek figyelembe vételével működik. Javaslatunk elsősorban takarékossági, finanszírozási célú, és a hitel csökkentésének szándéka mentén szorosan kapcsolódik a likviditás tervezéséhez, követéséhez, a készpénzkímélő szigorúan

vett

fiskális

gazdálkodás

és

a

költségvetés

ellenőrzésének

végrehajtásához. Ennek lényegét az alábbiakban foglaltuk össze:

4.5.1. kötelezettségvállalás szigorú szabályozása Az önkormányzat költségvetési szervei (a továbbiakban: intézmény), valamint a Hivatal Kötelezettségvállalási Szabályzatában meghatározott személyek és szervezeti egységek, a jóváhagyott havi előirányzat-felhasználási (likviditási) tervük

mértékéig

vállalhatnak

kötelezettséget.

A

Hivatalnál

a

kötelezettségvállalást célszerű önkormányzati kötelezettségvállalás esetén kizárólag a polgármesternek (helyettesítési jogkörében, illetve feladatkörében alpolgármesternek), illetve – amennyiben külön szabályozzák - hivatali kötelezettségvállalás esetén a jegyzőnek (helyettesítési jogkörében, illetve feladatkörében aljegyzőnek) engedélyezni. A hivatali szervezeti egységek vezetői részére nem, – illetve csak nagyon szűk körben - célszerű kötelezettségvállalásra felhatalmazást adni.

4.5.2. folyamatos és naprakész likviditáskövetés Az intézmények nem kapnak havi ellátmányt. Az önkormányzati támogatás csak akkor és olyan összegben vehető igénybe, amennyiben az intézménynél jelentkező tényleges kiadási szükségletek, fizetési kötelezettségek ezt igénylik. A fizetési kötelezettségek ütemezését a likviditás kezelése szabályozza. Az intézmények és a Hivatal szervezeti egységei készítsenek havonta (támogatás, saját bevétel, átvett pénzeszköz, előirányzat-maradvány, stb.) és

2010.03.03.

aktualizált likviditási tervet. A likviditási terv tartalmazza a várható bevételeket

47

a rendeleten, kötelezettségvállaláson, stb. alapuló, teljesíthető kiadásokat, beleértve a korábbi időszakról áthúzódó kötelezettségeket is. Az intézmények és a szervezeti egységek közvetlenül a Hivatal Pénzügyi Irodáján keresztül kapnak visszajelzést – pl. faxon, vagy e-mailben – elektronikusan a jóváhagyott havi likviditási keretükről. Amennyiben a bevételek, illetve kiadások olyan mértékben eltérnek az előzetesen tervezettől, hogy az a likviditási

keret

csökkentését

indokolja,

úgy

a

Pénzügyi

Iroda

azt

haladéktalanul jelzi az intézmény, illetve a Hivatal szervezeti egységei felé.

4.5.3. egységes, integrált pénzügyi program, melynek használatát valamennyi önállóan működő és gazdálkodó intézmény, és amennyiben erre lehetőség van, a gazdasági társaság(ok) részére elő kell írni. Amennyiben az integráltság így önkormányzati szinten megoldott, a gazdálkodási rendszert célszerű a Hivatalon belül egy központi szerveren működtetni. Ezzel lehetővé válik, hogy azonos szerkezetben készüljenek időszaki kimutatások például a kötelezettségvállalás mértékéről, a lejárt kifizetetlen számlák állományáról és összegéről. Ezáltal a finanszírozási igények közvetlenül ellenőrizhetők lesznek, eleget téve a FEUVE, illetve az optimális pénzfelhasználás követelményeinek is.

4.5.4. kötelezettségvállalás folyamatának szabályozása a Hivatalon belül (kötelezettségvállalást megelőző eljárás rendje) - valamennyi fizetési kötelezettséget tartalmazó előterjesztés és szerződés véleményezése (előirányzati és likviditási szempontból) a Hivatal pénzügyi

szervezete

(Pénzügyi

Iroda)

által.

Kizárólag

azok

a

szerződések, megrendelések megkötésére kerüljön sor, amelyekre a Pénzügyi

Iroda

fedezetigazolást

adott.

(a

kötelezettségvállalást

megelőzően kétféle vizsgálat történik: előirányzati és likviditási. A likviditási fedezetvizsgálat azt jelenti, hogy az ismert kötelezettségek és bevételi tervek alapján a likviditás kezelője megvizsgálja, hogy a kötelezettségvállalás teljesítésének időpontjában a pénz rendelkezésre fog-e állni. Amennyiben nem, úgy annak ellenére nem igazol fedezetet, 2010.03.03.

hogy a költségvetésben egyébként előirányzat rendelkezésre áll. A

48

döntéshozó felelőssége, hogy ilyen esetben a hitelt fedezetnek tekinti-e.) A fizetési kötelezettségeket tartalmazó előerjesztések és szerződések tőpéldányát a Pénzügyi Iroda őrzi és tartja nyilván. - a szerződések alapján a kötelezettségvállalások naprakész nyilvántartása, és folyamatos (napi) egyeztetése a szállítói számlákkal. A szerződéssel, megrendeléssel,

egyéb

írásos

formában

megjelenő

kötelezettségvállalással nem rendelkező számlát az önkormányzat nem fogadja be, azt a szállítónak postafordultával visszaküldi. - készpénzforgalom

megszűntetése,

illetve

minimálisra

csökkentése.

Intézményi pénztárak megszűntetése, központosítása, korlátozása, - hivatali pénzbeszedő helyek megszűntetése, a készpénz beszedés szervezeti rendszerének megváltoztatása (pl. készpénz beszedési csekken, közvetlenül bankfiókban) - szerződésben, megrendelésben megjelenő fizetési határidők egységes meghatározása. Az önkormányzat a hosszabb fizetési határidő (30, 60, 90 nap) kikötésével - kivéve, ha jogszabály – így különösen a közbeszerzéseket szabályozó jogszabályok – más kötelező határidőt írnak elő, kihasználja annak lehetőségét, hogy a fizetési határidőn belül a szállító átmenetileg, hitel felvétele nélkül „finanszírozza” a működést. Közbeszerzési eljárásokban a fizetési határidőt célszerű bírálati szempontként rögzíteni, ezzel a fizetési határidő növelését indukálni.

4.5.5. beruházások, felújítások központi bonyolítása, elszámolása Amennyiben a Képviselő-testület az Önkormányzat egyes kiemelt beruházási, fejlesztési, felhalmozási feladatainak keretösszegét az éves költségvetési rendeletében a Hivatalon belül, központilag határozza meg, közbeszerzési, vagy egyéb pályázatokban lehetőség van nagyobb kedvezmények, előnyök megszerzésére, ha a pályázat nagyobb összegre, munkára vonatkozik. A Hivatal ezt a gyakorlatot már részben megvalósította, kisebb beruházások kerülnek csak intézményeknél tervezésre. A megvalósítással járó feladatokat (közbeszerzés, szerződéskötés, fedezet biztosítása, szakmai, stb.) a Hivatal szervezeti egységei bonyolítják. Szakmai szempontból a beruházások, 2010.03.03.

fejlesztések, felhalmozási feladatok megvalósítását a Hivatal szakirodái

49

ellenőrzik. Szakmailag és pénzügyileg is optimálisabb lehet így a felhalmozási kiadások tervezése, illetve végrehajtása.

4.5.6. energiagazdálkodással kapcsolatos feladatok központi bonyolítása A Hivatal az intézmények energia felhasználását nem tervezi központilag. Az áram, és a gázszolgáltatás az intézmények költségvetésében kerül megtervezésre.

Amennyiben

fűtéskorszerűsítési,

stb.

az

pályázatok

önkormányzati bonyolítását,

Energia

hitel,

aktiváláshoz

történő

adatszolgáltatását, az intézmények közüzemi szerződéseinek megkötését, előirányzatainak tervezését, a teljesítés ellenőrzését és beszámolását, valamint a fedezet biztosítását a Hivatal központilag, a szakmailag illetékes (városüzemeltetési)

szervezeti

egység

közreműködésével

végzi,

a

beruházásokhoz hasonlóan optimális pénzfelhasználást érhet el, továbbá az energiapályázatokon

is

eredményesebben

indulhat.

A

kifizetések

rangsorolásánál is fontos, hogy az Önkormányzat a közüzemi díjakat központilag kezelje.

4.5.7. átmenetileg szabad pénzeszközök optimális hasznosítása Az átmenetileg szabad pénzeszközök optimális hasznosítása érdekében az önkormányzat készpénzforgalmát a minimálisra kell csökkenteni, azaz valamennyi pénz ki- és befizetést számlaforgalom alapján javasolt teljesíteni. A szabad pénzeszközök lekötését célszerű egy alszámlán összevontan végezni.

A

készpénzben

beszedett

összegeket

haladéktalanul

az

önkormányzat megjelölt számlájára be kell fizetni. A pénzeszközök nagyobb hasznot eredményező lekötése – esetleg államilag garantált értékpapír vásárlására – érdekében javasolt a pénzintézetek folyamatos versenyeztetése (ajánlat kérés). (az ajánlatok kérése egy-egy lekötés esetén jogszabályilag is indokolt, hiszen a lekötés célszerűségét a legjobb ajánlat támasztja alá.) A már meglévő hitelekre, befektetésekre érdemes időszakonként ismételt

2010.03.03.

ajánlatokat kérni.

50

4.5.8. Megüresedett intézményi álláshelyek betöltésének ellenőrzése (létszám- és bérgazdálkodás ellenőrzése) A jegyző 9/2007. (V.24.) számú jegyzői utasítás keretében szabályozta a Ferencvárosi Önkormányzat által fenntartott költségvetési szerveknél a személyi juttatások analitikus nyilvántartásának vezetését, azonban annak ellenőrzésére nem írt elő szabályokat. Javasoljuk a pénzügyi irodán egy fő munkatárs megbízását az intézményi bér- és létszám gazdálkodás ellenőrzési feladatainak ellátásával. Ennek keretében a megüresedett álláshelyekre történő

munkaerő

felvétel

költségvetési

előirányzatának

betartását

folyamatosan kontrollálja. Ebben az esetben nem fordulhat elő, hogy az intézmény túllépi a rendelkezésére álló bér előirányzat keretét. A bértömeg csökkentésére ugyanis abban az esetben nincsen mód, ha a munkavállaló az intézménnyel már megkötötte a munkaszerződést – akkor sem, ha az a rendelkezésre álló intézményi keretnél magasabb.

4.5.9. Költségvetés gazdálkodási folyamatok és a meglévő előirányzatok indokoltságának időszakos (rendszeres) felülvizsgálata A költségvetés null-bázisú tervezésének bevezetéséig – javasolt az egyes kiemelt előirányzatok intézményi, szervezeti kerete tartalmának felülvizsgálata a takarékosság és a hatékonyság szem előtt tartása mellett. A felülvizsgálatot a Hivatal szakmai szervezeti egységei segítsék (pl. személyi juttatások és tantárgyfelosztások összhangja, intézményracionalizálás). Érdemes

megvizsgálni,

hogy

indokolt-e

az

önkormányzat

intézményi

feladatellátását nagyszámú önállóan működő és gazdálkodó intézményi formában végrehajtani. Racionálisabb, hatékonyabb és kevesebb forrást igényel egy önállóan működő és gazdálkodó intézmény alá rendelni a pénzügyi gazdálkodás feladatellátása tekintetében az intézményeket. Ebben az esetben az intézményi gazdasági szervezet költsége biztosan megtakarítható,

továbbá

a

pénzügyi-gazdasági

adatszolgáltatás

és

2010.03.03.

információáramlás is egy intézményen keresztül valósul meg a Hivatal felé.

51

4.6. Ferencvárosi Szabályzata

Önkormányzat

Polgármesteri

Hivatal

Pénzkezelési

A Pénzkezelési Szabályzat a Hivatal Szmsz-ének 10. számú melléklete, 2007. április 1-től hatályos. A

Pénzkezelési

Szabályzatnak

–

a

kötelezettségvállalás

szabályozásával

összhangban - a költségvetési szerv pénzeszközeinek (számlapénz, készpénz, csekkek, elektronikus pénzeszközök, valamint előirányzat-felhasználási keret) felhasználására és kezelésére vonatkozó szabályokat és eljárásrendeket kell tartalmaznia. Célja, hogy a Hivatal sajátosságainak megfelelően szabályozza és szervezze a pénzkezelési folyamatokat, valamint segítséget nyújtson az abban részt vevőknek az ellenőrzésben. A Hivatal Pénzkezelési Szabályzata tartalmaz néhány olyan elemet, amely már nem hatályos, ilyen pl. a vizitdíjra történő hivatkozás, és nem tartalmaz néhány változást, amely a hatályba lépése (2007. április 1.) óta történt. A kiegészítésekre igyekszünk teljes körűen javaslatot tenni. Felhívjuk a figyelmet, hogy az Ámr. 176. § (2) bekezdése szerint az önkormányzat irányítása alá tartozó pénzforgalmi számla megnyitása a Hivatal feladata. A Hivatal Pénzkezelési Szabályzatával kapcsolatban az alábbi kiegészítéseket javasoljuk19: -

A jogszabályok változásával összhangban a napi záró pénzkészlet maximális összegét az alábbiak szerint kell meghatározni: Készpénz napi záró állományának naptári hónaponként számított napi átlaga – kivéve, ha jogszabály eltérően rendelkezik – nem haladhatja meg az adott költségvetési év módosított költségvetési előirányzata főösszegének 1,2%-át, illetve ha az 1,2% nem éri el az 500 ezer forintot, akkor az 500 ezer forintot. Egy költségvetési szerven belüli több pénztárat és pénzkezelő hely napi záró állományát össze kell számítani. A napi készpénz záró állományába az idegen pénzeszközök is bele számítanak, pl. letétek.

-

meg kell határozni a Hivatal által alkalmazható fizetési módokat. Általánosan ismert fizetési módok:

a Hivatal a tanulmány befejezését követően tájékoztatást adott a pénzkezelési szabályzat kiegészítéséről, módosításáról

2010.03.03.

19

52 bankszámlák közötti fizetések, = átutalás, • egyszerű átutalás, • csoportos átutalás, • rendszeres átutalás, • bankkártyával kezdeményezett átutalás, = beszedés (inkasszó), • csoportos beszedés, • azonnali beszedés, • határidős beszedési megbízás, • okmányos berendezés, = okmányos meghitelezés (akkreditív) készpénz-helyettesítő fizetési eszköz = bankkártya, = elektronikus pénzeszköz, = csekk, készpénzfizetés teljesíthető: = a pénzeszköz közvetlen átadásával, = a jogosult bankszámlájára készpénzben teljesített befizetéssel: • hitelintézet pénztáránál, • bankjegykiadó automatánál, • postai készpénz–átutalási megbízással, • POS terminálon, = a jogosult részére bankszámláról történő kifizetéssel: • hitelintézet pénztáránál, • bankjegykiadó automatánál, • készpénzfelvételi utalvánnyal, • kifizetési utalvánnyal történő kiutalással postai úton, • POS terminálon, • csekkel, • pénzforgalmi betétkönyv útján = készpénzátutalással, = belföldi postautalvánnyal.

-

meg kell határozni a kerekítés szabályait,

-

Javasoljuk megvizsgálni, hogy a pénzkezeléshez szükséges bizonylatokat (időszaki pénztárjelentés, kiadási és bevételi pénztárbizonylat) elő lehet-e állítani az integrált

pénzügyi-számviteli rendszerben. Amennyiben

lehetőség van

elektronikusan előállítani a bizonylatokat, úgy javasoljuk ennek rögzítését a szabályzatban, -

amennyiben az elszámolásra kiadott összegek nyilvántartását a pénzügyi rendszerben

vezetik,

ennek

szabályait

is

javasoljuk

a

szabályzatban

megjeleníteni, utalást arra, hogy a Hivatal munkabér kifizetést milyen módon teljesít. Ugyanakkor szükségesnek tartjuk – a kiskincstári rendszer fejlesztésével kapcsolatban

már

leírtak

szerint

–

a

készpénzforgalom

jelentős

csökkentésének elve mentén szabályozni az állandó készpénzellátmánnyal 2010.03.03.

-

53

rendelkezők körét, és a felvehető készpénz mennyiségét, nagyságát. Javasoljuk ennek a körnek a minimális számban történő meghatározását, és helyette szűk körben és kis összegben eseti előleg igénylését lehetővé tenni. -

bankszámla kezelés és forgalom eljárási folyamatának és elveinek rögzítését, rögzíteni kell a bankszámla szerződésből adódó jogokat és kötelezettségeket; szabályozni kell a számlaforgalom lebonyolításához a bank, által rendszeresített nyomtatványok használatát, illetve a nyomtatványokon az azonosításhoz szükséges adatok feltüntetését; az átutalás rendjének kialakításának rendjét; meg kell határozni a bankszámlák feletti rendelkezési jogosultság rendjét: = a rendelkezési jogosultsággal megbízott személyek kijelölése és bejelentése; = a pénzforgalomban használt bélyegzők bejelentése; = aláírási címpéldányok használata; = a rendelkezési jogosultság megszüntetésével kapcsolatos előírások; = a bélyegzők használatból történő kivonásával kapcsolatos előírások meghatározása. szabályozni kell a számlaforgalom lebonyolítását. Ezen belül: = befizetések jóváírásának rendjét; = kiadások, kifizetések lebonyolítási rendjét: • átutalási megbízással történő kifizetések; • közvetlen elektronikus GIRO rendszeren keresztül történő kifizetések; • készpénz átutalási utalvánnyal történő kifizetések; • inkasszós kifizetések; • egyéb módon történő kifizetések meghatározása; = egyéb kártyák (pl. üzemanyag kártyák) használatának rendjét; = szabályozni kell az elektronikus fizetési eszközök használatát, = rögzíteni kell az utalványozásra, ellenjegyzésre, érvényesítésre jogosultak körének és feladatának meghatározását; (esetleg más szabályzatra történő hivatkozással) = meg kell határozni a fedezethiány miatti nem teljesített megbízásokkal kapcsolatos eljárási rendet; = ki kell alakítani a késedelmes fizetés miatt bekövetkező kamatfizetési kötelezettséggel kapcsolatos eljárási rendet; = rögzíteni kell az összeférhetetlenségi szabályokat; = meg kell határozni a keretszámlákon fennálló számlakövetelésekről távolról hozzáférést biztosító fizetési eszköz használatának szabályozását (GIRO), felelős személyeit, ellenőrzését; = rögzíteni kell a deviza számlakelezésének,nyilvántartásának rendjét; = bizonylatolási rendet.

-

bankkártya kezelésének eljárását, rendjét (amennyiben bankkártyával az önkormányzat rendelkezik).

Az értékpapírok, részvények, kötvények (értékpapírok) terjedelmét és körét nem ismerjük. Azonban javasoljuk megfontolni az értékpapíroknak a házipénztárban történő tényleges papír alapú tárolása helyett dematerializált formában való tárolását a számlavezető banknál. (természetesen a számlavezető bankkal kötött megfelelő szerződés keretében) Amennyiben az értékpapírok köre és értéke nem számottevő, 2010.03.03.

érdemes lehet megfontolni azok értékesítését is.

54

A

pénzbeszedő

helyek

tevékenységével

kapcsolatban

javasoljuk,

hogy

a

tevékenységük keretében beszedett (átvett, lefoglalt) pénzösszegek befizetésének rendjét a pénzösszeg nagyságának meghatározásával is szabályozzák, továbbá javasoljuk megfontolni, hogy a befizetést ne a pénztárba, hanem a munkanap végén a számlavezető hitelintézet fiókjában közvetlenül fizessék be a Hivatal megjelölt számláira. Ezzel a pénztáros és a beszedő szervezeti egység adminisztratív munkája csökkenthető, a pénz őrzésének feltételei javíthatók. A pénzbeszedő helyek megszüntetésének alternatívája lehet a készpénzfizetési csekk alkalmazása a különféle jogcímek feltüntetésével. A Pénzkezelési

Szabályzatban

nem

találtunk

utalást

készpénzt-helyettesítő

bankkártyák használatára. Az önkormányzat jellemzően a gépjárművek üzemanyagellátásának

biztosításához,

illetve

vezető

tisztségviselői

(polgármester,

alpolgármester) reprezentációs kiadásaihoz alkalmazhat a kifizetések érdekében bankkártyákat,

amely

szintén

készpénzkímélő

megoldás.

Amennyiben

az

önkormányzat készpénz helyettesítő bankkártyákat használ, illetve mivel a gépjárművek tankolásához - a hivatali gépjárművek igénybevételének, használatának szabályairól és a hivatali költségvetésből fizetendő taxi használatáról szóló 3/2008. (X.

31.)

számú

polgármesteri

és

jegyzői

együttes

utasítás

szerint

–

a

gépjárművezetők üzemanyagkártyát használnak, a szabályzat kiegészítése javasolt az alábbiakkal: a bank kártyák, üzemanyagkártyák és PIN borítékok átvételének és őrzésének rendje; = igényelt kártyákat és bank által elkészített kártyákat a készpénz felvételére jogosult személyek hivatalos meghatalmazással vehetik át; = pénztáros az átvett bankkártyáról, üzemanyag kártyákról köteles nyilvántartást vezetni (kártyaszám, lejárat, kártyabirtokos neve, átadás/visszavétel dátuma, aláírások); - a munkaviszonyhoz, munkaviszony megszűnéséhez kapcsolódó elszámolás során a bankkártyák, üzemanyagkártyák elszámolásáról (leadásáról) rendelkezni kell.

Néhány további pontosítási, kiegészítési javaslatot teszünk a Pénzkezelési Szabályzattal kapcsolatban. Javasoljuk: a bankszámlák feletti rendelkezésre jogosultak körére történő utalást – a fentebb már említett elvek következetes érvényesítése érdekében – csak a tisztségükre, beosztásukra, munkakörükre tekintettel megtenni. A konkrét 2010.03.03.

-

55

nevek felsorolását és aláírás mintáját célszerű egy mellékletben rögzíteni, és erre hivatkozni valamennyi érintett szabályzatban -

a szabályzatot kiegészíteni a átmenetileg szabad pénzeszközök lekötésével kapcsolatos hatáskör tekintetében a döntést megelőző eljárás rendjével (ajánlatok bekérése, stb.), valamint a beszámolás formájával, gyakoriságával (polgármesternek szóban, írásban, stb.), mivel a pénzeszköz lekötésnek a Pénzügyi vezető jogkörébe való delegálása – a kötelezettségvállalás, utalványozás körében - átadott hatáskörnek minősül,

-

a szabályzat kiegészítését az átmenetileg szabad pénzeszközök lekötésének szabályaival az intézmények tekintetében,

-

a

szabályzat

tekintetében,

kiegészítését az

a

számlavezető

átmenetileg

szabad

pénzintézet

kiválasztása

pénzeszközök

lekötésével

összefüggésben, legalább 3 független árajánlat bekérésével, a legjobb ajánlatot tevő pénzintézetet kiválasztásával, -

a szabályzat kiegészítését az előleg (állandó és eseti) igénylésére jogosultak körében az előleg nagyságának meghatározásával,

-

a

szabályzat

kiegészítését

a

készpénzes

kifizetésekhez

kapcsolódó

előirányzatok és fedezetvizsgálat eljárásának rendjével, amennyiben az a kötelezettségvállalás keretében nem kerül szabályozásra, -

a szabályzat kiegészítését a vezetői ellenőrzés feladataival, szabályaival, felelőseivel. A készpénzállományt a vezetői ellenőrzés keretében esetenként ellenőrizheti a Pénzügyi Iroda, vagy a gazdasági szervezet vezetője, illetve az általa írásban megbízott személy.

Pénzügyi és költségvetés végrehajtási ellenőrzés javítása A projektszakasz célja egy olyan pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszer kialakítása,

amely

biztosítja,

hogy

a

Polgármesteri

gazdálkodással kapcsolatos tevékenysége szabályszerűség,

szabályozottság

és

Hivatal

valamennyi,

és célja összhangban legyen a

megbízható

gazdálkodás

elveivel,

az

eszközökkel és forrásokkal való gazdálkodásban ne kerüljön sor pazarlásra,

2010.03.03.

visszaélésre, rendeltetésellenes felhasználásra.

56

Ennek a résznek a keretében az Áht. 120/B. §-a, és az Ámr. 155-161. §-aiban foglalt feladatok végrehajtásával kapcsolatban áttekintettük a Hivatal szabályozását. Az új jogszabályi rendelkezéseknek is eleget téve, a fentiekben már megvizsgált szabályozást is figyelembe véve tettünk a javaslatokat olyan pénzügyi és irányítási rendszer kialakítására, amely biztosítja, hogy a Hivatal valamennyi gazdálkodással kapcsolatos tevékenysége és célja összhangban legyen a szabályszerűség, szabályozottság és megbízható gazdálkodás elveivel. Az államháztartási belső kontrollrendszer átfogó jogszabályi módosítására a – fentebb már hivatkozott – Státusztörvénnyel 2008. év végén került sor. Az Áht. 120/B. § (1) bekezdése szerint a belső kontrolltevékenység a költségvetési szerv által a kockázatok kezelésére és tárgyilagos bizonyosság megszerzése érdekében kialakított folyamatrendszer, amely azt a célt szolgálja, hogy a költségvetési szerv megvalósítsa a tevékenységek szabályos, hatékony és eredményes végrehajtását. A belső kontroll a tervezés, végrehajtás és a folyamatos értékelés alapvető folyamatainak integrált része. Az Önkormányzatnál a belső kontrollrendszer egyes elemeinek kialakításáért és működtetéséért a Jegyző felelős. Annak érdekében, hogy a Jegyző a belső kontrollrendszer elvárásainak eleget tegyen, ki kell alakítania, és működtetnie kell a megfelelő -

kontrollkörnyezetet,

-

kockázatkezelési rendszert,

-

kontrolltevékenységeket,

-

információs és kommunikációs rendszert,

-

monitoringrendszert.

A jegyzőnek olyan kontrollkörnyezetet kell kialakítania, amelyben világos a szervezeti struktúra,

egyértelműek

a

felelőségi,

hatásköri

viszonyok

és

a

feladatok,

meghatározottak az etikai elvárások a szervezet minden szintjén, továbbá átlátható a humánerőforrás-kezelés. A kontrollkörnyezet az alapja a belső kontrollok összes többi elemének, amely biztosítja a fegyelmet és a rendet a szervezetben. A kontrollkörnyezet részeként – az Ámr. 156. § alapján - el kell készíteni a költségvetési 2010.03.03.

szerv ellenőrzési nyomvonalát.

57

A Hivatal Szmsz-ének mellékletei tartalmazzák azokat a feladatokat, hatásköröket, ellenőrzési, felülvizsgálati feladatokat és jogköröket, amelyeket az Áht. 120/B. §-a és az Ámr. 155-161. §-ainak rendelkezései alapján a folyamatba épített előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzéssel kapcsolatban kialakítani, szabályozni kell. Ebben a körben fontos például, hogy a kötelezettségvállalás rendjét meghatározó szabályzat - a FEUVE feladatoknak is eleget téve – a meghatalmazottaknak az átadott hatásköreik végrehajtásáról való beszámolás módját és gyakoriságát tartalmazza. Az önkormányzat a belső kontrollrendszer jogszabályi előírását teljesítve kiadta a Ferencvárosi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala Belső Pénzügyi Ellenőrzési Rendszeréről szóló jegyzői utasítást, amely lényegében magában foglalja a Hivatal teljes szabályzati anyagát. A szabályzatokkal kapcsolatban szeretnénk felhívni a figyelmet, hogy az Ámr-nek a belső kontrollrendszerrel kapcsolatos rendelkezései megváltoztak. Jelen tanulmány keretében több helyen idéztük a vonatkozó, megváltozott jogszabályi szakaszokat. Tekintettel arra, hogy az önkormányzat a belső kontroll rendszerrel kapcsolatos szabályozásnak a Pénzügyminisztérium útmutatóinak figyelembe vételével, annak megfelelően eleget tett, ezért ebben a fejezetben rámutatunk a megváltozott jogszabályi

szakaszokra,

illetve

a

kontroll

rendszer

összefüggéseit

a

kötelezettségvállalás folyamatainak ábrázolásával is igyekszünk bemutatni.

Ellenőrzési Nyomvonal Szabályzat Az Ámr. 156. §-a szerint a költségvetési szerv vezetője köteles elkészíteni a költségvetési szerv ellenőrzési nyomvonalát, amely a költségvetési szerv működési folyamatainak szöveges, vagy táblázatba foglalt, vagy folyamatábrákkal szemléltetett leírása.

Tartalmazza

különösen

a felelősségi és információs

szinteket

és

kapcsolatokat, továbbá irányítási és ellenőrzési folyamatokat, lehetővé téve azok nyomon követését és utólagos ellenőrzését. A Hivatal a fenti követelményeknek megfelelően elkészítette az Ellenőrzési

2010.03.03.

Nyomvonal Szabályozását.

58

Jelen tanulmány keretében – az eddig tett javaslatainkkal összhangban - az ellenőrzési nyomvonal szabályzatra a 8. számú melléklet szerint ajánlásként teszünk javaslatot. Az szabályzat tartalmazza a pénzügyi-gazdálkodási feladatok (illetve a gazdasági szervezet feladatai) végrehajtásának és ellenőrzésének folyamatát, amely folyamatok a gazdasági szervezet tevékenységével, és a fentebb javasolt irányokkal és célokkal összhangban vannak.

Kockázatkezelési Szabályzat Az Ámr. 157. §-a szintén kötelezettségként írja elő a kockázatkezelési rendszer kialakítását. Ennek megfelelően a jegyző köteles a kockázati tényezők figyelembe vételével kockázatelemzést végezni és a kockázatkezelési rendszert működtetni. A kockázatelemzés

során

fel

kell

mérni

és

meg

kell

állapítani

a

Hivatal

tevékenységében, gazdálkodásában rejlő kockázatokat. Ilyen lehet például az éves beszámolóban végrehajtott értékelési tevékenység, a szervezetben a szakképzett munkatársak hiánya, túlterheltsége. A kockázatkezelés során pedig meg kell határozni az egyes kockázatokkal kapcsolatos intézkedéseket és megtételük módját. A kockázat felmérése és kezelés a szervezet valamennyi szintjére ki kell, hogy terjedjen. A Hivatal a Kockázatkezelési Szabályzatot a Pénzügyminisztérium ajánlásának megfelelően elkészítette. Szeretnénk felhívni a figyelmet arra, hogy a kockázatok felmérését minden évben el kell végezni. Célszerű ezt a feladatot a belső ellenőrzési terv kialakítását megelőzően megtenni, mivel a jegyzőnek a szervezeti egységek kockázatosnak ítélt tevékenységeire intézkedéseket kell tenni. Intézkedés az is, ha a jegyző az éves belső ellenőrzési tervet az éves kockázatkezelési terv figyelembe vételével állítja össze. Szabálytalanságok kezelésének rendje A FEUVE részeként a jegyző köteles szabályozni a szabálytalanságok kezelésének eljárásrendjét. A Hivatal a 292/2009. (XII.19.) Korm. rendelet 161. §-ának megfelelően, - a

2010.03.03.

Pénzügyminisztérium 2007. 09. 27-én kiadott útmutatója figyelembe vételével -

59

elkészítette

a

Szabálytalanságok

kezelésének

általános

eljárás

rendjét

(Szabályzat) A Szabályzat tartalmazza a Pénzügyminisztérium által meghatározott elemeket. A Szabályzat készítésére vonatkozóan az új szabályokat az Ámr. 161. §-a fogalmazza meg. A jegyző köteles megfelelő információs és kommunikációs rendszert kialakítani a Hivatalon belül. Ez a rendszer biztosítja, hogy a megfelelő információk a megfelelő időben eljussanak az érintett szervezeti egységekhez, személyekhez. Ennek a rendszernek a keretében kell működtetni a Hivatal beszámolási rendszerét is. A beszámolási rendszernek hatékonynak, megbízhatónak és pontosnak kell lennie. Ennek érdekében szükséges a beszámolási szintek, határidők és módok világos meghatározása. A kontrolltevékenységek részeként ki kell alakítani a folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzés rendszerét. (FEUVE) A FEUVE rendszer tartalmazza mindazon elveket, eljárásokat és belső szabályzatokat, melyek alapján a Hivatal érvényesíti a feladatai ellátására szolgáló előirányzatokkal, létszámmal és a vagyonnal való szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás követelményeit. A szabályzatok áttekintése során a fenti célokat tartottuk folyamatosan szem előtt, és ennek megfelelően tettük meg javaslatainkat. A fentiek támogatására, javítására, a belső kontorllok (Áht. 120/B. §, Ámr. 155-161. §) működésével, működtetésével kapcsolatban javasoljuk fejleszteni, kiterjeszteni az integrált pénzügyi-gazdálkodási rendszert a számviteli feladatokkal, illetve az intézmények gazdálkodásának figyelemmel kíséréséhez a pénzügyi-gazdálkodási rendszer adataira épülő, a vezetők igényeinek megfelelő tartalmú és struktúrájú vezetői információs rendszer bevezetését is ajánljuk. A

kötelezettségvállalás

felhasználásának

szabályozásánál

nyilvántartása

során

a

kifejtettük,

hogy

szabályzatokból

az nem

előirányzatok derül

ki

a

nyilvántartások kapcsolódásának módja, formája, illetve az, hogy az egyes

2010.03.03.

felhasználók (költségvetés kiadásainak felhasználására jogosult egységek) hogyan,

60

milyen adatbázisból értesülnek a rendelkezésre álló, és a már felhasznált előirányzataik alakulásáról. A

tanulmányban

megfogalmazott

javaslataink

alapján

célszerűnek

tartjuk

megvizsgálni, hogy a Hivatal által alkalmazott Classys integrált pénzügyi rendszer alkalmas-e arra, hogy a pénzügyi-gazdálkodási folyamatok hatékonyak, átláthatók és ellenőrizhetők legyenek. Lehetőség van-e arra hogy a nyilvántartások nem önállóan, hanem egymáshoz kapcsolódva, integráltan készüljenek. A kockázatok elkerülhetők a hozzáférési jogosultságok biztonságos beállításával. A rendszerszerű működés nem csak a biztonság és ellenőrizhetőség szempontjából fontos, hanem a munka hatékonyságát is javítja: ha egy adat bekerül a rendszerbe, a jogosultak számára újbóli felvitel nélkül is hozzáférhető, feldolgozható, felhasználható. Felhívjuk a figyelmet arra, hogy az Áht. 120/B. §-a, és az Ámr. 155-161. §-ai a költségvetési szervek (Hivatal) vezetői számára a folyamatba épített előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzéssel összefüggésben fentieken kívül már a 2009. évi beszámoláskor feladatokat írt elő, amelyhez javasoljuk a Pénzügyminisztérium által kiadott, és a honlapjukról letölthető „Útmutató a vezetői elszámoltathatósághoz”, valamint „a pénzügyminiszter 1/2009. (IX. 11.) PM irányelve az államháztartási belső kontroll

standardokról”című

dokumentumokat

és

mellékleteit.

(www.p-m.hu-

ellenőrzési rendszer) tanulmányozni. A tanulmányhoz a 9. számú melléklet szerint csatoljuk az Ámr. 21. számú melléklete szerinti nyilatkozatot, amelyet javasolunk a 2009. évi zárszámadásról szóló beszámoló részeként kiadni.

Az önkormányzat gazdálkodása a gazdasági program megalkotásától az éves költségvetési

koncepciók

kialakításán,

a

költségvetés

megtervezésén

át

a

végrehajtásig egy folyamatot, rendszert alkot. Ennek a folyamatnak sok apró részleteit szabályzatok sokasága határozza meg. Az átláthatóság és követhetőség érdekében

a

tanulmányban

részletesen

leírt

javaslatainknak

megfelelően

2010.03.03.

készítettünk egy vázlatos folyamatot, melyet a 10. számú mellékletben mutatunk be.

61

Összefoglalás Az Önkormányzat a jogszabályi előírásoknak megfelelően elkészítette gazdasági programját a jelenlegi Képviselő-testület megbízatásának időtartamára. A gazdasági program formai követelményeire nincs konkrét előírás, azonban a rövid távú tervekkel (éves költségvetési koncepció, költségvetési rendelet) való összhangját abban az esetben lehet egyértelműen megteremteni, ha az elképzeléseket tételesen számszerűsítik, időben ütemezik, és összegeket, forrásokat is rendelnek hozzá. Mivel az Önkormányzat a területileg és gazdaságilag is méltányolható fejlesztéseihez nem

rendelkezik

elegendő

forrásokkal,

ezért

a

Gazdasági

Programban

megfogalmazott stratégiai célkitűzések megvalósításához nélkülözhetetlen az Európai Uniós pályázatok igénybevétele, figyelése. A

működő

tőkét

eredményező

beruházások,

fejlesztések,

rekonstrukciók

finanszírozásához javasolható hitel felvétele, esetleg kötvény kibocsátása a törvényi keretek

között,

illetve

a

közép-

és

hosszútávon

megtérülő

beruházások

megvalósításához külső befektető igénybe vétele pl. koncessziós beruházás útján. Koncessziós eljárás esetén a működő tőke hozama a felek által kölcsönösen meghatározott ideig nem az önkormányzaté lesz, azonban a beruházás kiadásai sem az önkormányzatot terhelik, a kerület mégis gazdagodik a beruházás, fejlesztés által. Ezeknek a feladatoknak a felmérése, végrehajtása részben saját önkormányzati kapacitással (pályázatokat figyelő, kezelő szervezeti egység), részben külső szakértő igénybevételével történhet. Fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy az elnyert pályázatok, megvalósult, folyamatos forrást termelő beruházások hozadékának terhére a programban résztvevő önkormányzati munkatársakat is érdekeltté kell tenni, mert ez nagymértékben megnöveli a program sikerét, továbbá hatékonyabb és olcsóbb megoldás a külső szakértők bevonásánál. Nyilvánvaló cél a hitelfelvétel fejlesztési célok megvalósításának céljából, azonban a következő évek kiegyensúlyozott gazdálkodása, és a tervek további megvalósítása, illetve a hitel visszafizetésének érdekében további, elsősorban működő tőkét eredményező beruházás(ok) megvalósítása szükséges pályázati bevételekből,

2010.03.03.

illetve külső tőke bevonása révén.

62

Ez egy komplex feladat,

amelyet

a

gazdasági

programban

is

világosan

megfogalmazott az önkormányzat: valamennyi ágazat szakmai képviselőjétől és szereplőjétől (az oktatástól a művelődésig, a turizmustól a marketingig, a szociális ágazattól a műemlékvédelemig, a pénzügyi gazdálkodástól a vállalkozásokig.. stb) összehangolt, fegyelmezett munkát kíván, melyre az önkormányzatnak minden adottsága és lehetősége megvan. A már megfogalmazott irányok és célok mentén a 2010. évben megválasztott Képviselő-testület megbízatásának idejére szóló gazdasági programban az előző időszak gazdasági programjának pontosításával, a már meglévő feladatok számszerűsítésével, beillesztésével és időbeli ütemezésének kialakításával ez a feladat végrehajtható. A kiadási szerkezet változtatása és a stratégiai szemléletű gazdálkodás erősítése nem lehetséges a hagyományos bázis alapú költségvetési tervezéssel. Bizonyos időközönként érdemes a költségvetés egyes elemei tekintetében a költségvetési előirányzatokat felülvizsgálni a megalapozottság és végrehajthatóság szempontjából. Ehhez segítséget nyújthat a null-bázisú és a program alapú tervezés szabályozási szintre emelése. Ezek a tervezési technikák hozzájárulhatnak a helyi tartalékok

feltárásához

és

az

önkormányzati

fejlesztések

pénzügyi

fenntarthatóságának biztosításához. A tervezési technikák szabályozása azonban szükséges, de nem elégséges feltételei a hatékonyabb költségvetési gazdálkodásnak. Igazán jó eredményt a kiskincstári rendszerre való áttérés jelenti.

A

jogszabályokban

előírt

pénzügyi-gazdálkodási

szabályzatokkal

az

Önkormányzat és a Hivatal rendelkezik az alábbiak szerint: A Hivatal Szmsz-e tartalmazza a jogszabályok által előírt kötelező szabályzatok többségét. A Gazdasági Szervezet Ügyrendjére (Szabályzat) vonatkozóan az Ámr. 17. § (5) bekezdése tartalmaz előírást. E szerint szerint a gazdasági szervezetnek olyan feladatokat, a vezetők és a szervezet pénzügyi-gazdasági, vagyongazdálkodási,

2010.03.03.

ügyrenddel kell rendelkeznie, amely részletesen tartalmazza az általa ellátandó

63

vagyonhasznosítási, üzemeltetési, beruházási, stb. feladatainak ellátásáért felelős alkalmazottak feladat- és hatáskörét, felelősségi körét, a helyettesítések rendjét, a belső (szerven belüli) és külső kapcsolattartás módját. A Hivatal jelenleg hatályos Szmsz-e részben megfelel a gazdasági szervezetre vonatkozó ügyrend törvényi követelményeinek, azonban az Szmsz-t javasoljuk kiegészíteni annak meghatározásával, hogy mely szervezeti egységek alkotják a Hivatal gazdasági szervezetét. A költségvetési lehetőségek elemzését az Önkormányzat pénzügyi helyzetének megítélése, a gazdasági program, illetve a stratégiai célok végrehajthatósága érdekében tartottuk fontosnak. A kötelezettségvállalás eljárás rendjét a Hivatal az Ámr-ben foglaltaknak megfelelően kialakította. A szabályozás módosítására jellemzően a likviditási feladatok, a kiskincstári gazdálkodás, illetve a kötelezettségvállalást megelőző eljárás rendjének kialakítása és dokumentálása érdekében tettünk javaslatot. Lényeges elem a javaslatok körében a készpénzkímélő fizetési módok bevezetése, illetve az intézményi gazdálkodási besorolások felülvizsgálata, racionalizálása a hatékonyabb, átláthatóbb és olcsóbb önkormányzati gazdálkodás érdekében. A Szabályzat a jogszabályi előírásoknak megfelelően – a kötelező írásbeliség érdekében - tartalmazza a kötelezettségvállalás, utalványozás, ellenjegyzés, érvényesítés, meghatalmazásához szükséges iratmintákat, valamint – a FEUVE feladatoknak is eleget téve – a meghatalmazottaknak az átadott hatásköreik végrehajtásáról való beszámolás gyakoriságát. A

közbeszerzés,

kötelezettségvállalás

illetve

az

egyéb

szabályainak

beszerzések

figyelembe

vételével

szabályozását kell

is

a

kialakítani.

Az

Önkormányzat közbeszerzési szabályzata egyértelmű az eljárás megindításának, az abban részt vevők körének (Szakmai Véleményező Bizottság, Jegyző) hatáskörének és felelősségének tekintetében, azonban a kötelezettségvállalás dokumentálásának szabályaival

való

összhangot

a

szabályzat

normaszövegében

javasoljuk

2010.03.03.

megteremteni.

64

A költségvetés és zárszámadás végrehajtásának ellenőrzési feladatai keretében az Áht. 120/B. §-a, és az Ámr. 155-161. §-ban foglalt feladatok végrehajtásával kapcsolatban is áttekintettük a Hivatal szabályozását. A Hivatal az Ámr. 156. § (2) bekezdésének megfelelően elkészítette az Ellenőrzési Nyomvonal szabályozását. A Hivatal a Kockázatkezelési Szabályzatot a Pénzügyminisztérium ajánlásának megfelelően elkészítette. A Hivatal az Ámr. 161. §-a szerint, - a Pénzügyminisztérium 2007. 09. 27-én kiadott útmutatója figyelembe vételével - elkészítette a Szabálytalanságok kezelésének általános eljárás rendjét. A Szabályzat tartalmazza a Pénzügyminisztérium által meghatározott elemeket. A

szabályozással

kapcsolatban

általános

jelleggel

javasoljuk,

hogy

a

szabályzatokban a felelősök és hatáskörrel rendelkezők beosztását, munkakörét tüntessék fel, a konkrét neveket és aláírás mintákat célszerű a szabályzat mellékletének részeként kezelni. A szabályzatok áttekinthetők, a változások egységes szerkezetben nyomon követhetők, azonban úgy ítéljük meg, hogy a meglévő szabályzatok nehezen azonosíthatók egységes szabályzat-rendszerként, a működési folyamatok rendszere nehezen áttekinthető, azonosítható. A fenti tanulmányban foglaltak a hivatali szervezetfejlesztéssel összefüggő szakmai javaslatokat

tartalmazzák,

amelyeket

az

önkormányzat

megfontolhat,

hogy

alkalmazza-e, vagy sem. A szabályzatok minta jellegűek, amelyekben szervezeti egységek megjelölése a szakmai jelleget takarja. (a mellékletek lábjegyzeteiben erre utaltunk). A szerkezet, a részletezettség és a főbb tartalmi követelmények tekintetében ad iránymutatást Amennyiben az önkormányzat úgy dönt, hogy a javasolt mintát elfogadja, a szakmai szervezeti egységek és a konkrét feladatok tekintetében a szabályzatokat a sajátosságoknak megfelelően a Hivatal egyszerűen elkészítheti. Természetesen a munka eredményességét az jelentené, ha minél több javaslat hasznosulna, de ez nem egy ÁSZ vizsgálat, hogy három év múlva ellenőrizzék a

2010.03.03.

megvalósulást.

65

A gazdasági helyzet és más körülmények azonban alakulhatnak úgy, hogy a jelenleg nem elfogadott javaslatokat a későbbiekben mégis megfontolják és alkalmazzák. A projektzáró megbeszélésről készült emlékeztetőt a tanulmány 3. számú függeléke tartalmazza.

Javaslatok Javasoljuk, hogy -

az önkormányzat a kötelezettségvállalás folyamatában a pénzügyi hatásokat is tartalmazó képviselő-testületi előterjesztéseket is illesszék be, azaz a pénzügyi kötelezettségeket eredményező előterjesztéseket a pénzügyigazdasági szervezet is véleményezze,

-

a véleményezésre szolgáló, azt dokumentáló iratkísérőt – valamennyi szükséges kellékével - minta jelleggel a kötelezettségvállalás szabályzatának melléklete tartalmazza,

-

a költségvetés készítéséhez készüljön – a stratégiai célkitűzésekre és a tervezési eljárásokra is figyelemmel lévő – a jelenlegi költségvetési körlevélnél részletesebb tervezési utasítás. A körlevél tartalmának kibővítésével az önkormányzat eleget tud tenni a tervezési utasítás kiadásának,

-

a költségvetési rendelethez készüljön a jogszabályi előírásnak megfelelő tartalmú működési és fejlesztési mérleg, amely a számviteli előírásoknak megfelelően tartalmazza a bevételek és kiadások működési és fejlesztési tételeit,

valamint

önkormányzat

azok

egymáshoz

gazdálkodásának

viszonyított megítélése

alakulását. az

Ezzel

az

eredményesség

szempontjából javulhat. javasoljuk az önkormányzat integrált pénzügyi-gazdálkodási rendszerének kiterjesztését a számviteli feladatok ellátására is – figyelemmel arra, hogy a program legyen alkalmas a K11-es információk előállítására is. Javasoljuk annak megvizsgálását, hogy a program alkalmas-e hosszú távú előrejelzések készítésére, különféle változok, paraméterek megadása mellett annak érdekében, hogy a gazdasági programban kitűzött célok és irányok hatásai pontosabban becsülhetők legyenek az éves költségvetésekben. 2010.03.03.

-

66

-

az önkormányzat fontolja meg a kincstári gazdálkodás bevezetését, tekintsék át a jelenlegi, évek óta bázis alapon készült és teljesített költségvetés egyes elemeit (pl. személyi juttatás) a takarékosság és a hatékonyság szem előtt tartása mellett,

-

A 2010. évben megválasztott új Képviselő-testület megbízatásának idejére szóló gazdasági program az előző ciklus idejére szóló gazdasági program céljait és irányait folytassa, azonban az elképzelések számszerűsítése és a rövid távú ütemezést is tartalmazó prognózis elkészítése során vegyék figyelembe az új tételek hatásait is.

-

Az Önkormányzat fontolja meg a vállalkozási tevékenység keretében elérhető források bővítésének lehetőségét, valamint a működő tőkét eredményező fejlesztések megvalósítását.

A gazdálkodás szabályozottságával kapcsolatos konkrét javaslatainkat az egyes szabályzatok elemzésénél megtettük. Általánosságban szükség van a jogszabály változások átvezetésére valamennyi szabályzatban. Javasoljuk, hogy a Gazdasági szervezet ügyrendje a gazdasági szervezet valamennyi feladatát, hatáskörét, a szervezet felépítése és tagolása szerint határozza meg részletesen. Ennek megfelelően tettünk javaslatot a Szabályzat kiegészítésére, valamint ajánlásként csatoltunk egy lehetséges megoldást a gazdasági szervezet ügyrendjére azzal, hogy a nem speciálisan pénzügyigazdálkodási

feladatokat

(anyaggazdálkodási

feladatok)

a

Pénzügyi

Iroda

munkatársai illesszék a szabályzatba. Ezzel összefüggésben javasoljuk megfontolni, hogy a nem pénzügyi-gazdálkodási feladatok ne a pénzügyi szervezet keretein belül, hanem önálló szervezeti egységben kerüljenek ellátásra, illetve a gazdálkodásra vonatkozó

további

szervezeti

egységek

részletes

feladatai

kerüljenek

meghatározásra a gazdasági szervezet részeként. (megismételni nem szükséges az Szmsz-ben már rögzített feladatokat, de szükséges hivatkozni arra, hogy az adott szervezeti egység része-e a gazdasági szervezetnek) A költségvetési rendelet normaszövegének kiegészítésére a hiány bemutatásának annak érdekében, hogy a tényleges hiány, vagy többlet áttekinthetően, mindenki

2010.03.03.

érdekében javaslatot tettünk a jogszabálynak való pontosabb megfelelés, valamint

67

számára érthetővé váljon.

A Képviselő-testület tájékoztatása érdekében –

hitelfelvétel esetén - javasoljuk a rendelethez a hitelfelvételi korlát számítását csatolni, valamint a működési és fejlesztési kiadások és bevételek mérlegét a jogszabályi előírásnak megfelelően bemutatni. A hatékonyság és költségcsökkentés érdekében javasoljuk a gazdálkodást átalakítani,

a

kötelezettségvállalás

folyamatát

javasoljuk

az

előzetes

kötelezettségvállalás folyamatával kiegészíteni, pontosítani, valamint a likviditás kezelésének eljárás rendjét kialakítani és alkalmazni, továbbá javasoljuk, hogy az Önkormányzat értékelje és vizsgálja felül a kötelező és önként vállalt feladatok körét. A

kötelezettségvállalásra,

ellenjegyzésre,

utalványozásra,

érvényesítésre

felhatalmazottak körét javasoljuk szűkíteni. A kötelezettségvállalás megelőző eljárás rendjében született vélemények dokumentálására (előterjesztés és szerződés esetében

is)

iratkísérőt

javasolunk

szabályozás

szintjére

emelni,

azaz

a

kötelezettségvállalás szabályozása keretében meghatározni. Az átmenetileg szabad pénzeszközök optimális felhasználásának érdekében javasoljuk

a

készpénzforgalom

minimalizálását

(esetleg

megszűntetését),

a

beszerzések központosítását, egységes (legalább 30, de általánosságban 60-90 napos) fizetési határidők bevezetését, készpénzkímélő fizetési módok bevezetését, az

intézményi

gazdálkodási

folyamatok,

megoldások

(önállóan

gazdálkodó

intézmények körének szűkítése) áttekintését, racionalizálását. A bázis alapon tervezett előirányzatok tartalmát javasoljuk áttekinteni, a korábban null bázison meghatározott normatívák összegét legalább két évenként felülvizsgálni.

Javasoljuk a Közbeszerzési Szabályzat kiegészítését a közbeszerzési eljárás keretén belül a pénzügyi feladatok tekintetében a kötelezettségvállalás szabályainak pontosításával, az eljárás pénzügyi szakmai véleményezése dokumentálásának egyértelmű meghatározásával. A szabályzatokban általános jelleggel javasoljuk a konkrét munkavállalók nevének feltüntetése helyett a munkakör, beosztás feltüntetését, ezzel elkerülhető a munkavállalók nevére, aláírására, ott javasoljuk azt cserélhető melléklet formájában

2010.03.03.

szabályzatok gyakori módosítása, aktualizálása. Ahol szükség van a konkrét

68

a

szabályzathoz

rendelni,

kötelezettségvállalás

illetve

ellenjegyzése,

az

egyes

utalványozás,

felhatalmazásokat érvényesítés,

stb.)

(pl. külön

nevesítve a felhatalmazott részére kiadni. (minta 7.sz. melléklet)

Az

Ellenőrzési

Nyomvonal

szabályzat

átalakítására

–

a

tanulmányban

megfogalmazott javaslatokkal és ajánlásokkal összhangban - a 8. számú mellékletben szövegszerű szabályzat-minta szerint tettünk javaslatot.

A kontrolltevékenységek támogatására, javítására, a belső kontrollok (Áht. 120/B. §, Ámr.155-161.§) működésével, működtetésével kapcsolatban javasoljuk fejleszteni, kiterjeszteni az integrált pénzügyi-gazdálkodási rendszert és ehhez kapcsolódóan vezetői információs rendszer bevezetését is tanácsoljuk.

Mellékletek 1. számú melléklet: fedőlap - javaslat a költségvetés tervezési utasítás kialakítására melléklet mintákkal: - 1/a. sz. melléklet: intézkedési terv minta a költségvetés készítéséhez - 1/b. sz. melléklet: tervezési utasítás minta a költségvetés készítéséhez - 1/c. sz. melléklet: működési bevételek segédtábla - 1/d. sz. melléklet: személyi juttatás segédtábla (1-3 oldal) - 1/e. sz. melléklet: étkezés tervezéséhez segédtábla - 1/f. sz. melléklet: költségvetés összehasonlító segédtábla 2. számú

melléklet:

javaslata

a

kötelező

és

önként

vállalt

feladatok

meghatározására (1-2 oldal) 3. számú melléklet: javaslat a gazdasági program 2. számú mellékletének kiegészítésére 3/a. számú melléklet: javaslata a költségvetési rendelet 7. számú mellékletének kiegészítésére 4. számú melléklet: működési és felhalmozási mérleg 2009-2010. költségvetés 5. számú melléklet: javaslatok a Hivatal Szmsz-ében a Pénzügyi Iroda feladatés hatáskörének kiegészítésére, módosítására (1-5 oldal) gazdasági szervezet ügyrendjére (1-22 oldal)

2010.03.03.

6. számú melléklet: ajánlás a Pénzügyi Iroda részletes feladat- és hatáskörére, a

69

6/a. számú melléklet: minta a gazdasági szervezet által ellátott folyamatok ábrázolására (gazdasági szervezet ügyrendjének 3. számú mellékletére) 7. számú melléklet: felhatalmazás minta a kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, stb. jogkörök feladatára és hatáskörére 8. számú melléklet: ajánlás a Hivatal ellenőrzési nyomvonal szabályzatára (1-9 oldal) 9. számú melléklet: nyilatkozat minta az Ámr. 21. számú melléklete szerint 10. számú melléket: fedőlap - költségvetési koncepciótól a költségvetés végrehajtásáig tartó folyamat ábrázolása - 10/a. sz. melléklet: a gazdasági programtól a költségvetésig tartó folyamat - 10/b. sz. melléklet: gazdálkodás folyamata - 10/c. sz. melléklet: kötelezettségvállalás folyamata - 10/d. sz. melléklet: utalványozás folyamata 11. számú melléklet: táblázat minta a likviditás kezeléséhez

Függelék: 1. számú: Helyzetfelmérés és feladatterv

2. számú: Áttekintett iratok listája

2010.03.03.

3. számú: Emlékeztető projektzáró megbeszélésről