Conflictbemiddelaar pur sang Dick Zandee
Pieter Feith Met het oog op vrede – De ervaringen van een internationale crisisdiplomaat Amsterdam: Uitgeverij Balans, 2014; 287 blz.; € 18,95; ISBN: 987-94-600-3984-3
Vele conflictbemiddelaars hebben hun ervaringen te boek gesteld. Meestal betreft het terugblikken van politici, die namens de internationale gemeenschap proberen door onderhandelingen oorlogen te beëindigen en vredesakkoorden tot stand te brengen. Pieter Feith is geen politicus, maar ‘crisisdiplomaat’, zoals hij zichzelf bestempelt in de ondertitel van zijn boek Met het oog op vrede. Hij voert ons mee ‘in het veld’. We schuiven aan bij zijn dagelijks werk om vijandelijke partijen bij elkaar te brengen, vertrouwen te wekken en vredesregelingen te realiseren. We keren terug naar de conflicten in de Balkan en naar Atjeh. We krijgen een kijkje in de keuken van de NAVO en de EU, de belangrijkste opdrachtgevers voor zijn crisisdiplomatie. Daarbij doet Pieter Feith ook een boekje open over de intriges binnen en tussen de internationale organisaties, de eigen koers van bepaalde lidstaten en de rol van de militairen. Na een diplomatieke loopbaan op posten binnen en buiten Europa treedt Pieter Feith in augustus 1998 aan als Directeur Operaties op het NAVO-hoofdkwartier. Dit is het startpunt van het boek, waarvan de hoofdmoot is gewijd aan zijn missies als crisisonderhandelaar namens de NAVO in Zuid-Servië en Macedonië (2001) en namens de EU in Atjeh (2005-2006) en in Kosovo (2008-2012). Voorafgaand aan zijn uitzendingen en in tussenliggende periodes werkte Feith op het niveau van de politieke besluitvorming bij de NAVO en de EU in Brussel.
Voorkeur voor het concrete werk in het veld Zijn voorkeur ging nadrukkelijk uit naar de missies, zoals weergegeven in een kernzin op blz. 53 van het boek: “Zelf voelde ik me aangetrokken tot het avontuur en het concrete werk in het veld.” In de bureaucratie van de internationale organisaties was hij minder op zijn gemak. Dat gold vooral het Raadssecretariaat van de Europese Unie met zijn “Frans geïnspireerde bedrijfscultuur” die “veel gecompliceerder is dan het Angelsaksische pragmatisme dat ten grondslag ligt aan het NAVObondgenootschap” (blz. 116). In die periode – Pieter stapte in oktober 2011 van de NAVO over naar de EU – was dit zeker het geval. Inmiddels is de Franse dominantie wel wat verminderd, onder andere als gevolg van de uitbreiding van het aantal EU-lidstaten. De auteur treedt niet in detail over de bureaucratische perikelen, waarvan ikzelf tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap in 2004 in Brussel het nodige meemaakte. Zo kon het gebeuren dat Pieter en zijn Franse collega, in hetzelfde Raadssecretariaat belast met het Europese Defensie- en Veiligheidsbeleid, volstrekt tegengestelde meningen verkondigden in besprekingen met het voorzitterschap. Hier botsten overigens niet alleen
1
Clingendael Internationale Spectator JANUARI 2015
BOEKRECENSIE
Voordat Pieter ons meevoert naar zijn bemiddelingsactiviteiten op de Balkan, schetst hij de voorgeschiedenis met veel aandacht voor het Bosnië-conflict – vanuit zijn positie als de plaatsvervangende Nederlandse Permanente Vertegenwoordiger bij de NAVO. Ook Srebrenica komt aan de orde, waarbij de auteur de mythe van ontbrekende luchtsteun voor Dutchbat – die tot heden nog leeft in politiek Den Haag – helder ontmaskert. De instructie om geen verdere luchtsteun te verlenen, kwam rechtstreeks uit Den Haag in verband met mogelijke gijzelneming van Nederlandse militairen. De veel bekritiseerde VN-gezant Akashi schroomde niet deze Haagse ‘instructie’ te vermelden in de NAVO-Raad, enige weken later, toen de volle omvang van het drama bekend was (blz. 47). Na de turbulente Bosnische zomer van 1995 kwamen de Dayton Akkoorden tot stand. In december begon de NAVO operatie IFOR, die een jaar duurde, om over te gaan in vervolgoperatie SFOR. In dat eerste jaar was Pieter Feith de politieke adviseur van de IFOR-commandant, de Amerikaanse admiraal Leighton Smith, ook bekend als ‘Snuffy’ Smith met “een diepgeworteld wantrouwen jegens diplomaten en politici” (blz. 56). Het bleek de verkeerde commandant voor een vredesmissie waar op de grond nagenoeg alles politiek gekleurd was. Feith toont zich dan ook kritisch over Smith en zijn Amerikaans gedomineerde IFOR-staf, die essentiële informatie voor vertegenwoordigers van andere lidstaten achterhield. Smith toonde ook weinig of geen bereidheid andere dan strikt militaire activiteiten te ondernemen, zoals het oppakken van oorlogsmisdadigers. ‘No mission creep’ was de standaardkreet waarmee de militaire baas van Smith, de toenmalige NAVO-opperbevelhebber generaal Joulwan, in die tijd zijn presentaties in de NAVO-Raad afsloot. In de SFOR-periode zou dit veranderen en vele jaren later verklaarde de NAVO de ‘comprehensive approach’ zelfs tot heilige leer voor stabilisatieoperaties. Maar Pieter Feith ziet terecht de militaire dominantie in het Amerikaanse optreden bij crisisbeheersingsoperaties als een constante factor. Hij noemt Irak na de val van Saddam in 2003 als voorbeeld, maar ook andere interventies van de Verenigde Staten blijven in hoge mate bepaald worden door het Pentagon.
Debuut als crisisdiplomaat in Zuid Servië De meeste aandacht besteedt Feith logischerwijs aan zijn veldmissies. Deze delen van het boek zijn het ‘sterkst’, omdat ze goed inzicht geven in de uiteenlopende facetten van de crisisdiplomatie. Tevens tonen ze dat de bemiddelaar in het veld zich soms met de kleinste logistieke details moet bezighouden. De eerste missie betrof de onrust in Preševo-vallei in Zuid-Servië, grenzend aan Kosovo en Macedonië. Na het gewapende NAVO-ingrijpen in Kosovo (1999) streefden leiders van de etnisch-Albanese minderheid in deze vallei naar aansluiting bij Kosovo. Steeds meer waren ‘gewapende mannen in het zwart’ zichtbaar – de vergelijking met ‘groene mannetjes’ in oostelijk Oekraïne dringt zich op. Escalatie met het Servische leger en politie dreigde. In het voorjaar van 2001 wist Feith namens de NAVO een staakt-het-vuren tot stand te brengen en vervolgens regelingen met beide zijden overeen te komen over herstel van het Servische gezag met opname van Albanezen in het lokale politieapparaat.
Gevaarlijke klus in Macedonië Nauwelijks was dit succes van ‘preventieve diplomatie’ een feit of een grotere brand leek te ontstaan in Macedonië, waar de Albanese minderheid naar de wapens greep. Een reeks van gewelddadige incidenten kondigde het mogelijke begin van een burgeroorlog aan. Opnieuw mocht Feith gaan bemiddelen, en deze keer bevond de diplomaat zich soms midden in de strijd. Feith verhaalt over zijn tochten naar het strategisch gelegen dorp Aračinovo, nabij de stad Tetovo, waar Albanese strijders zich hadden teruggetrokken na een offensief van het Macedonische leger. Tijdens het eerste, goed
2
Clingendael Internationale Spectator JANUARI 2015
Angelsaksische en Franse bedrijfscultuur, maar ook de Nederlandse ‘recht-voor-zijn-raap’ wijze van spreken en het vaak stroperige Mediterrane verbale optreden.
Bewuste sabotage of niet, Feith’s crisisdiplomatie bleek niet zonder gevaar. Na een aantal overlegrondes bereikte hij overeenstemming over de aftocht van de opgesloten Albanese strijders. Voor het vervoer moest Feith persoonlijk een beroep doen op de hoogste NAVO-bevelhebber, de Amerikaanse generaal Joseph Ralston, die bliksemsnel aan het militaire contingent van de Verenigde Staten in Kosovo opdracht gaf een aantal gele schoolbussen met militaire begeleiding naar Aračinovo te sturen. Later volgde een algemeen staakt-het-vuren en in augustus 2001 kwam in Ohrid een vredesakkoord tot stand via onderhandelingen op hoog politiek niveau. Een Brits militair contingent zag toe op het inleveren en vernietigen van meer dan 3.500 wapens van de etnischAlbanese strijders, waarna een kleine NAVO-missie nog een jaar bijdroeg aan de stabilisatie van de situatie.
Succesvolle missie in Atjeh Het grootste succes van Feith betreft de uitvoering van het vredesakkoord dat een eind maakte aan de binnenlandse opstand in de provincie Atjeh, Noord-Sumatra. Na de verwoestende tsunami van laat december 2004, die in Atjeh 130.000 dodelijke slachtoffers eiste, bleek de situatie paradoxaal genoeg gunstig om het conflict, dat al meer dan 30 jaar duurde, te beëindigen. De internationale crisisbemiddelaar Martti Ahtisaari, voormalig president van Finland, wist in juli 2005 een akkoord tussen de opstandelingen en Jakarta tot stand te brengen. Eerder had hij de EU al benaderd om het toezicht op de uitvoering van het akkoord op zich te nemen. Feith leidde de ‘Aceh Monitoring Mission’ (AMM) van augustus 2005 tot het einde in december 2006, toen de ordelijk verlopen verkiezingen het proces “from bullet to ballot” (blz. 187) voltooiden. Daartussen lag de meest geslaagde missie van het Europese Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB), een oordeel dat overigens wel in Brussel (zoals Feith aangeeft) maar veel minder in de EU lidstaten zelf te vernemen was. De vredesregeling bestond uit allerlei elementen: diverse ontwapeningsrondes van de Atjehse opstandelingen, amnestieregelingen, institutionele versterking van de autonomie van de provincie, eerbiediging van de mensenrechten en integratie van de voormalige strijders. Daarbij had het hoofd van de AMM-missie vérgaande bevoegdheden op het punt van amnestieverlening en geschillenbeslechting. Niet alle onderdelen van het vredesakkoord werden vlekkeloos uitgevoerd (o.a. ‘mensenrechten’; in Atjeh heerst de sjaria), maar Atjeh had autonomie, de wapens zwegen en de wederopbouw na de tsunami kon in vreedzame omstandigheden plaatsvinden. Sindsdien is het rustig gebleven in de Indonesische provincie.
In 2005-2006 leidde Feith het proces “from bullet to ballot” in Atjeh Naar onafhankelijkheid voor Kosovo: hernieuwde samenwerking met Ahtisaari In 2008 keerde Feith terug naar de Balkan voor zijn langste, maar ook moeilijkste missie: de begeleiding van het onafhankelijkheidsproces van Kosovo. Opnieuw was Ahtisaari de ‘vredesregelaar’ en trad Feith op als zijn toezichthouder bij de uitvoering (als Internationale Civiele Vertegenwoordiger). Tevens trad hij op als EU Speciaal Vertegenwoordiger (EUSV). Vooral die ‘hoed’ bleek lastig te dragen vanwege verdeeldheid onder de EU-lidstaten (een aantal landen erkende de
3
Clingendael Internationale Spectator JANUARI 2015
verlopen overleg met de Albanese commandant Ali Ahmeti kwam een aantal mortieren van het Macedonische leger in de omgeving van het dorp terecht.
Ook van de Verenigde Staten ondervond Feith tegenwerking. De Amerikaanse ambassadeur in Pristina, Christopher Dell, stak zijn afkeer van de EU niet onder stoelen of banken en misbruikte zijn frequent overleg met premier Thaçi, voormalig commandant van het Kosovaarse Bevrijdingsleger, om de missie te dwarsbomen. Het was in strijd met de publieke Amerikaanse steun aan de EU, maar Washington liet tegelijkertijd de Amerikaanse ambassadeur ter plekke veel ruimte. (blz. 255) Door dit alles dreigde Feith’s missie diverse malen beëindigd te worden, maar uiteindelijk zou hij toch vier jaren in Kosovo blijven, zij het vanaf mei 2011 niet langer als EUSV, maar alleen als Internationale Civiele Vertegenwoordiger voor de laatste fase van de uitvoering van het ‘Ahtisaari Plan’. Feith besluit dat Kosovo voort zal moeten om na de onafhankelijkheid een plaats in Europa en in de wereldgemeenschap te gaan innemen. Tegelijkertijd constateert hij dat de onafhankelijkheid tot nog toe niet heeft voorzien in de dagelijkse behoeften (veiligheid, werk en welvaart) van de meeste Kosovaren en dat de wonden ten gevolge van langdurige discriminatie, gewapend geweld en schendingen van mensenrechten veel tijd nodig hebben om te helen. Daarmee lijkt Kosovo’s toekomst nog steeds onzeker.
Bewondering voor Solana Naast Ahtisaari is Feith’s carrière als crisisdiplomaat onlosmakelijk verbonden met Javier Solana, aanvankelijk in zijn hoedanigheid als Secretaris-Generaal van de NAVO, maar vooral als de eerste Hoge Vertegenwoordiger van de EU. Feith’s bewondering voor de Spanjaard is groot. Hij prijst hem terecht om zijn inzet en politiek instinct, zijn onvermoeibaarheid en zijn inschattingsvermogen van wat haalbaar is in onderhandelingen. De beschrijving van Solana, wiens Engels vaak nauwelijks te volgen was, maar die door omhelzingen en schouderklopjes gesprekspartners voor zich kon innemen (blz. 131+183) is zeer treffend. Feith moet Solana gemist hebben toen Catherine Ashton hem bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, december 2009, opvolgde. Hij had met haar veel minder contact, waarvoor Feith de zware belasting van de ‘dubbele hoed’ (HV en Vice-voorzitter van de Commissie) als excuus aanvoert. Aan de nieuwe HV, Federica Morgherini, de taak om aan te tonen dat de twee functies wel goed te combineren zijn. Haar vliegende start biedt hoop.
Conclusie Met het oog op vrede biedt een uniek inzicht in het leven van een diplomatieke crisisbemiddelaar te velde. De kern van het boek bestaat uit de hoofdstukken over de ‘Feith-missies’, die zich laten lezen als spannende lectuur. Wel is het jammer dat die spanning nu en dan wordt onderbroken door flashbacks naar ervaringen op vroegere diplomatieke posten van de auteur. Dit had makkelijk vermeden kunnen worden door ze allemaal onder te brengen in een eerste hoofdstuk. Het boek laat verder de beperkingen zien van crisisdiplomatie. In Zuid-Servië, Macedonië en Atjeh kon Feith slagen doordat de hoofdrolspelers hun medewerking verleenden. Er waren momenten van spanning en twijfel, maar de wil was aanwezig vredesakkoorden te sluiten en uit te voeren. In Kosovo bleek die bereidheid vooral op papier te bestaan en veel minder in de praktijk. De Feithmethode van vertrouwen wekken, prioriteiten stellen en de trein op de rails houden kon daar minder
4
Clingendael Internationale Spectator JANUARI 2015
Kosovaarse onafhankelijkheid niet, uit vrees voor opstand van eigen minderheden) en onduidelijke verhoudingen tussen de internationale spelers, in het bijzonder tussen de VN (UNMIK) en de EU. Zelfs tussen de diverse EU-actoren in Kosovo – Feith als EUSR, de GVDB-rechtsstaatmissie EULEX en de Europese Commissie boterde het niet: “Mijn hoofdtaak was coördinatie te bewerkstelligen [...] maar het probleem was dat beide instellingen zich niet echt lieten coördineren.” (blz. 238) Hier wreekt zich de opdeling van bevoegdheden in de Europese Unie, die goede werking van de comprehensive approach ook heden ten dage nog bemoeilijkt.
Het neemt niet weg dat Feith’s ervaringen, ook in Kosovo, van groot nut zijn voor anderen die betrokken zijn bij conflictdiplomatie.
Dick Zandee onderzoeker bij Instituut Clingendael; daarvoor o.a. werkzaam bij NAVO en EU
5
Clingendael Internationale Spectator JANUARI 2015
goed slagen, omdat onenigheid bestond over het te reizen traject. Dat gold voor de lokale partijen, maar ook voor de internationale gemeenschap.
