College Algemene Rekenkamer De president drs. S.J. Stuiveling Lange Voorhout 8 2514 ED Den Haag
Open brief Gorredijk, 2 september 2011
Geachte mevrouw de president, Mijn dank voor uw reactie van 15 juni 2011 op mijn brief van 23 maart over uw rapport 'Open standaarden en opensourcesoftware bij de Rijksoverheid'. U stuurde mij ook toe het antwoord op de 52 vragen die de Tweede Kamer over hetzelfde rapport heeft gesteld. In dit schrijven zal ik uw beide antwoorden als een geheel beschouwen en dus niet specifiek verwijzen naar het ene dan wel het andere document. Een belangrijke vraag is vanzelf of de lezer wijzer is geworden van uw antwoorden. Persoonlijk vind ik van wel, en zelfs zo dat conclusies te trekken zijn. De twee belangrijkste zijn: 1. Het rapport en de beantwoording van de verschillende vragen halen nergens het inhoudelijke, methodische en onafhankelijke niveau dat van de Algemene Rekenkamer verwacht mag worden. 2. U bent over het hekje van het politieke speelveld gesprongen en politiek aan het bedrijven. Op deze conclusies kom ik terug. Eerst zal ik aangeven waar ze op gebaseerd zijn. Overigens geldt daarbij ook nu weer dat ik niet naar volledigheid zal streven, gezien de beperkte tijd die me ter beschikking staat. In mijn brief van 23 maart constateer ik dat uw rapport op essentiële punten ondeugdelijk is, zoals het ontbreken van een heldere methodiek, een gebrekkige verantwoording, het vertekenen van de historie, een onacceptabel reductionisme, en het te buiten gaan van uw staatsrechtelijke positie. In deze brief kom ik op deze constateringen terug, maar nu mede in het licht van de antwoorden die u gaf. In mijn brief constateerde ik dat u open ICT niet plaatst in de contexten waarin het als beleidsonderwerp thuishoort. Door het ontbreken daarvan wordt het verwerven
van overzicht illusoir en ontstaat methodische warboel. Als voorbeeld noemde ik de historische vertekening die u aanbrengt door de start van het open ICT-beleid uitsluitend in de Tweede Kamer te leggen. Daarop zegt u nu: het verzoek kwam van de Tweede Kamer, dus daar hebben we ons toe beperkt. Dat zal, maar u doet uw uitspraken zonder relativering of contextduiding, waardoor u de indruk geeft het historische beeld te verschaffen. U gebruikt dit onvolledige en daardoor misleidende overzicht bovendien mede als basis voor uw uiteindelijke inzicht. U slaat zo de plank op twee manieren mis. Al even opmerkelijk is uw reactie op mijn constatering dat beantwoording van vraag 6 in het hele stuk niet aan de orde komt. U ontkent dat en u verwijst naar paragraaf 5 waar uw aanbevelingen staan. Inderdaad, er staan aanbevelingen, maar in vraag 6 beloofde u expliciet de uit te brengen aanbevelingen te plaatsen in de context van 'relevante actuele nationale en internationale ontwikkelingen' (mijn cursivering, HS). En deze zijn in uw rapport nergens te bespeuren. Methodisch gezien is dit weer opmerkelijk: eindelijk plaatst u het Kamerverzoek in een context om vervolgens die context weer te verdonkeremanen. In de tweede plaats inhoudelijk gezien: bij het door u gekozen ambitieniveau past het inderdaad de ogen flink te openen om te zien wat zich rond open ICT aan actuele ontwikkelingen voordoet. U kwam evenwel niet toe aan deze aanpak, maar dat opmerkelijke feit vermeldt u niet en u legt er ook geen verantwoording voor af. De vraag is natuurlijk of de Algemene Rekenkamer de aangewezen institutie is om zo'n inhoudelijke exercitie uit te voeren. U begeeft zich daarmee al snel op politiek gebied en staatsrechtelijk lijkt mij dat niet in de haak. Door de ambitieuze vraag 6 heeft u wel voor deze weg gekozen om daaraan vervolgens volledig te verzaken. Een staatsrechtelijke scheve schaats die ook nog eens niks anders oplevert dan vragen over de werkwijze van de Rekenkamer, daar waar antwoorden op de door de Kamer gestelde vragen verwacht mochten worden. Het is mede op dit punt dat mijn vertrouwen in de Algemene Rekenkamer - een vertrouwen dat mij altijd ingaf uw organisatie te beschouwen als een hoeksteen van de democratie - volledig is weggevallen. Dat u ook nog eens het niet-beantwoorden van vraag zes niet ruiterlijk erkent, maakt dit alles nog triester. In uw beantwoording verwijst u herhaaldelijk naar gebrek aan tijd waardoor u niet aan bepaalde studiewerkzaamheden kon toekomen. Daar bovenop moest u halverwege een gebrek aan mandaat constateren. U werd genoodzaakt uw studieveld in te krimpen: van alle overheden naar alleen de rijksoverheid. De vraag komt op of u op dit punt niet resoluut het verzoek aan de Kamer had moeten teruggeven. Immers, voldoende tijd en mandaat ontbraken om op adequate wijze aan het verzoek te kunnen voldoen. U heeft gekozen voor voortzetting en dat dwingt mij nu te constateren dat de inkrimping van uw studieveld veel groter is dan u aangeeft. Op pag. 5 van uw rapport merkt u op dat het beleid van Kamer en Kabinet gericht is op de publieke sector. Akkoord, maar in het vervolg van het rapport schrijft u alleen over de overheden. Hoe nu, waar laat u de rest van de publieke sector? Het onderwijs, de
zorg? Bij u verdwijnt plotsklaps een flink deel van de werkelijkheid uit het gezichtsveld, van de ene op de andere alinea. De inkrimping is veel groter dan u vermeldt en verantwoordt. Er is sprake van een enorme reductie, zoals blijkt uit cijfers van het CBS. De publieke sector in Nederland beslaat 27% van alle beschikbare arbeidsplaatsen. De rijksoverheid neemt 2,7% van de beschikbare arbeidsplaatsen voor haar rekening. Uw rapport heeft dus betrekking op slechts een tiende deel van het werkingsgebied van het kabinetsplan Nederland Open in Verbinding. Door dit te verzwijgen, ontneemt u de lezer de mogelijkheid uw rapport op relevantie te beoordelen. Maar misschien heeft u deze inkrimping gewoon niet in de gaten gehad. Hoe dan ook, net als op veel andere plaatsen in uw rapport komen hier het ontbreken van methodiek, een gebrek aan verantwoording en reductionisme samen. Dan TCO. U schrijft van plan te zijn geweest TCO, Total Cost of Ownership, te benutten als meetmethode. Maar helaas, dat bleek onmogelijk door het ontbreken van geschikt cijfermateriaal. U laat TCO dan verder onbesproken, maar waarom eigenlijk? Door te zwijgen laat u de suggestie bestaan dat TCO, zoals velen menen, een goede meetmethode is om de gebruikswaarde van software te bepalen. U had kunnen aangeven, desnoods in een bijlage, dat er meerdere TCO-methodes bestaan, zoals die uit het standaardwerk van Remenyi, Bannister en Money of, wat dichter bij huis, die van de Wetenschappelijke Technische Raad. En verder, dat die methodes verschillen tonen en bekritiseerd worden, en waarom ze derhalve al dan niet geschikt geweest zouden zijn voor het onderzoek dat u had uit te voeren. U had daarnaast twee generieke opmerkingen kunnen maken over het TCOmodel. In de eerste plaats dat het onjuist is te spreken over eigendom (ownership) als het gaat om confectiesoftware (standaardpakketten). Gesloten standaardpakketten bieden niet meer dan een gebruiksrecht; bij open software bestaat er daarboven een beschikkingsrecht dat aanpassing en hergebruik mogelijk maakt. U had kunnen aangeven dat, hoe lastig momenteel nog te becijferen, open software door het beschikkingsrecht een waarde heeft die gesloten software niet heeft. Dit leidt naar een tweede generieke opmerking. TCO gaat alleen over kosten, maar zoals bij elke investering is het raadzaam ook te kijken naar opbrengsten. TCO vervult zo gezien maar een beperkte functie. Waar het in feite op aankomt is ICT Value Management. Dat stelt de vraag naar de doelen die met de inzet van software worden beoogd. Kosten en opbrengsten worden in samenhang met elkaar beoordeeld. Dergelijke kanttekeningen zouden waardevol zijn geweest. Hier ligt per slot het hart van het werk van de Rekenkamer. U had ex ante een model moeten ontwikkelen voor het doorrekenen van de besparingen en dat model in uw rapport moeten opnemen. Vervolgens had u gericht kunnen aangeven dat de financiële administratie van de overheden een invulling van het model niet toestaat. In plaats daarvan heeft u eigen becijferingen gezocht die intussen door de kritiek van vele zijden hopeloos in diskrediet zijn geraakt. U had te weinig mandaat, u had te weinig tijd, u had niet het geschikte
cijfermateriaal. Kon op deze manier wel worden gevonden wat werd gezocht? Deze vraag is des te relevanter, omdat u voor kennis van zaken ook nog eens afhankelijk was van derden. Onduidelijk blijft bijvoorbeeld waarom in uw literatuurlijst verwijzingen naar relevante wetenschappelijke bronnen ontbreken. In uw beantwoording geeft u aan dat er meer is gelezen dan in de literatuurlijst vermeld staat. Het is spijtig te moeten opmerken dat daarvan in de rapporttekst niets is te merken, en dat u zelfs waar het gaat om het bestuderen van één Fins rapport moet erkennen daar onvoldoende tijd voor te hebben gehad. Het gaat hier nota bene om een proefschrift, 'Large scale migation to an open source office suite', een werkstuk dat naar de hoogste academische graad is beoordeeld. U heeft wel met wetenschappers gesproken, schrijft u. Ik neem aan dat u hiermee doelt op praktiserende wetenschappers. Inderdaad toont de lijst achterin de naam van de jurist M. Paapst van de Rijksuniversiteit Groningen, een erkend deskundige op het gebied van open en gesloten licenties. Maar wie zorgde voor de wetenschappelijke expertise op het gebied van implementatie van open ICT in bredere zin? Uw lijst vermeldt een tweede wetenschapper, prof. C. Verhoef van de Vrije Universiteit van Amsterdam. Bij mijn weten beschikt hij niet over specifieke onderzoekskennis op het gebied van open ICT. Zijn uitlatingen in de vakpers worden gekenmerkt door, op basis van een onduidelijke redenering, te sneren over 'open sores'. Het is uiteraard aan u om te spreken met wie u wilt, maar mag ik op grond van noodzakelijk evenwicht en behoefte aan degelijkheid in het onderzoek verwachten dat u ook spreekt met praktiserende wetenschappers die studie hebben verricht naar open ICT. Nederland kent een aantal wetenschappers met een uitstekende staat van dienst en reputatie op dit gebied, zoals dr. T. Egyedi van TU Delft die in Europa geldt als een autoriteit in open standaarden, en de wetenschappers van het Maastricht Economic Research Institute for Technology (MERIT) die onder leiding van prof. Luc Soete jarenlang onderzoek hebben verricht naar open ICT voor de Europese Commissie. Verder moet ik constateren dat het bestuderen van niet-vermelde literatuur en de gesprekken met een enkele wetenschapper niet hebben kunnen verhinderen, dat u blijkt geeft van gebrek aan elementair inzicht in de betekenis en praktijkwerking van open source software. Ik heb dit eerder gekritiseerd door in mijn brief te wijzen op een onvolledige en daardoor onwerkelijke bewering op pag. 39 van uw rapport, waar u schrijft: “Het komt in de praktijk regelmatig voor dat software die op het ene moment nog gratis onder een opensourcelicentie ter beschikking staat, de volgende dag onder een gesloten licentie wordt gebracht en geld gaat kosten...”. Zelfs nadat ik u had gewezen op het dubieuze karakter van deze bewering, blijft u er in de beantwoording aan vasthouden en versterkt dit nog door te beweren dat “...het gebruik van opensourcesoftware niet per se leidt tot vendor-lock-in”. Iedereen die dergelijke onzin schrijft, diskwalificeert zichzelf om over de materie te kunnen oordelen. Ik heb het hem niet gevraagd, maar ik kan me voorstellen dat de jurist Paapst zich bij het lezen van uw wijsheid zich achter de oren krabt en zich afvraagt welke zin zijn gesprek met u heeft gehad. De hier vermelde citaten vind ik overigens kenmerkend voor een hinderlijke tendens in uw rapport, namelijk om uitspraken over open source in speculatieve
zin – soms in de 'zou'-vorm – negatief te kleuren. Bizar zelfs vind ik uw dubbele maatvoering als het om CIO's gaat. Voor uw eigen alternatieve becijfering leunt u zwaar op informatie verkregen van Nederlandse CIO's, maar als het gaat om een Fins proefschrift wordt de maker door u neergezet als 'geen onafhankelijke persoon' omdat hij CIO is van een Fins ministerie. Zo'n discriminatoire beoordeling roept twijfels op over de ethische maatstaven waarmee uw rapport is samengesteld. In mijn brief heb ik uw rapport gekritiseerd vanwege een onacceptabel reductionisme van beleidsdoelen. U ontkent aan reductie te doen en houdt vast aan de door u genoemde twee beleidsdoelen: betere bedrijfsvoering (intern) en marktordening (extern). U beveelt aan beleid te voeren door deze doelstellingen van elkaar te scheiden. Maar als ik het kabinetsplan Nederland Open in Verbinding (NOiV) er op na sla, kom ik direct in de eerste regels beleidsdoelen tegen die uw rapport doodzwijgt, te weten een goede participatie van burgers en duurzaamheid van informatie. Deze beleidsdoelen weglaten, zoals u doet, is onacceptabel reductionisme. Is hier alleen sprake van onzorgvuldigheid? Het zijn juist deze beleidsdoelen die laten zien dat de door u aanbevolen scheiding van intern en extern beleid niet realistisch is. Dit gegeven is al eerder onderkend in een gezamenlijk advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Raad voor Cultuur. Deze Raden stellen dat participatie van burgers een prioritaire beleidsdoelstelling moet worden en gekoppeld dient te worden aan het op orde brengen van de ICT-informatiehuishouding. En ondanks het feit dat deze doelstelling ook nog eens in het kabinetsplan NOiV is opgenomen, gaat u er heel anders mee om: niks prioritair, gewoon weglaten. Wat zijn de actuele nationale en internationale ontwikkelingen die u beloofde mee te nemen en tot welke inzichten over bredere beleidsdoelen hadden deze kunnen leiden? De Digitale Agenda van Eurocommissaris Neelie Kroes is zo'n internationale ontwikkeling. In haar Digitale Agenda wordt het belang van open ICT sterk benadrukt. Ze spoort lidstaten aan zelf verantwoordelijkheid te nemen en te werken aan het operationaliseren van open standaarden, en sterker nog actief bij te dragen aan de ontwikkeling ervan. Ook nationaal worden deze beleidsdoelen belangrijker in het debat en het beleid. Zo publiceerde de jurist Maurice Schellekens van de Universiteit van Tilburg (een praktiserend wetenschapper) in het Open Source Jaarboek een beschouwing waarin hij wees op de noodzaak open standaarden als een burgerrecht op te nemen in de Grondwet. Ook enkele leden van de Commissie Grondwet bleken vorig jaar deze denkrichting voor te staan. In lijn hiermee is het beleid van nationaal archivaris Martin Berens die zowel de noodzaak van duurzame informatie als het belang van burgerparticipatie benadrukt. Hij noemt 'open source' het voorbeeld voor de aanpak die hij in zijn beleid voorstaat. En minstens zo belangrijk is de herziening van de Archiefregeling door minister Plasterk. Lid 1 van art. 26 van die regeling stelt dat overheden die digitale bescheiden voor archiefopslag aanbieden, dat moeten doen in “...een valideerbaar en volledig gedocumenteerd bestandsformaat dat voldoet
aan een open standaard...”. Opgemerkt wordt ook digitale bescheiden direct in een open standaard vast te leggen, want als de standaarden pas later worden toegepast, kan dat extra lasten betekenen wegens conversie of migratie, met bovendien risico van informatieverlies. Uit dit laatste valt een belangrijke aanwijzing voor beleid te halen: als het gaat om kosteninventarisatie moet niet alleen worden gekeken naar de levenscyclus van de software in kwestie, maar ook naar het levenspad van al hetgeen met die software werd geproduceerd. Duidelijk wordt hier ook dat het belang van open standaarden tegelijkertijd raakt aan kostenbeheersing en aan democratische waarden. Door zo aandacht aan beleidsdoelen te besteden wordt het mogelijk materiële en immateriële waarden van open standaarden te inventariseren en bovendien de beleidsdoelen te toetsen aan nieuwe ontwikkelingen en inzichten. Uw rapport laat het ook in dit opzicht volledig afweten. In plaats van meer overzicht te bieden zorgt u voor een verschrompeling van de relevante werkelijkheid. U bedrijft hiermee politiek. Een beleidsdoel in een kleine context kan een prima oplossing opleveren, terwijl dezelfde oplossing in een grotere of andere context ontoereikend kan zijn en zelfs destructief kan uitpakken. Door uw reductie tot bedrijfsvoering en marktordening plaatst u niet alleen bepaalde contexten buiten het gezichtsveld, maar ook andere beleidsdoelen. U stuurt zo het beleid, of poogt dat althans, en bedrijft politiek. Een staatsrechtelijke scheve schaats. Ik moet tot een slot komen. Het lukt me niet meer aandacht te besteden aan hetgeen u te berde brengt over de eigen positie van de Algemene Rekenkamer in relatie tot het kabinetsplan NOiV. Dat is jammer, want ook daarover is het nodige op te merken. Maar de tijd is op. Het geheel overziend: onder uw verantwoordelijkheid heeft de Algemene Rekenkamer een rapport geproduceerd dat kwalitatief onder elk aanvaardbaar methodisch, inhoudelijk en ethisch niveau is. In de tweede plaats bedrijft u politiek door beleidsdoelen en bestuurlijke contexten weg te laten, waardoor een onacceptabele sturing op het beleid ontstaat. Dit falende rapport heeft ernstige gevolgen: de Rekenkamer vertroebelt het politieke ICT-beleid, brengt zichzelf in diskrediet en ondermijnt het vertrouwen in het functioneren van de democratie. Mijn hoop is dat u persoonlijk voldoende morele kwaliteit bezit om terug te treden en plaats te maken voor een president die kan gaan werken aan herstel van de reputatie van de Rekenkamer en aan herstel van vertrouwen in het functioneren van staatsrechtelijke instituties. Met vriendelijke groet,
Hans Sleurink Redacteur Open Source Jaarboek
