Coffeeshophouder in de knel

Coffeeshophouder in de knel Masterscriptie Faculteit der Rechtsgeleerdheid Universiteit van Amsterdam

Datum: 2 februari 2014 Studentnummer: 0632333

Inhoudsopgave 1. Introductie

P. 4

1.1 Coffeeshop Checkpoint

P. 4

1.2 Onderzoeksvragen

P. 5

1.3 Methodiek

P. 5

2. Historisch kader van het gedoogbeleid

P. 7

2.1. Inleiding

P. 7

2.2. Definitie van cannabis

P. 7

2.3. Introductie van cannabis in Nederland

P. 7

2.4. Onderscheid tussen soft- en harddrugs

P. 8

2.5. Toename van maatschappelijke problemen rond softdrugs

P. 9

2.6. Schriftelijke vastlegging van de gedoogvoorwaarden

P. 10

3. Gedoogbeleid anno nu

P. 12

3.1. Inleiding

P. 13

3.2. AHOJG-criteria

P. 13

3.3. Driehoeksoverleg

P. 13

3.4. Wet Bibob

P. 15

3.5. Wet Damocles

P. 15

3.6. Achterdeurproblematiek

P. 15

4. Vervolgingsbeleid Openbaar Ministerie

P. 16

4.1. Inleiding

P. 17

4.2. Landelijk beleid

P. 17

4.3. Artikel 11a Opiumwet

P. 18

4.4. Criminele organisatie

P. 19

4.5. Checkpoint als criminele organisatie

P. 20

4.6. Vonnis in hoger beroep

P. 23

4.7. Openbaar Ministerie in cassatie

P. 24

2

5. Huidig bestuursrechtelijk beleid

P. 26

5.1. Inleiding

P. 26

5.2. Handhaving

P. 28

5.3. Overlastproblematiek

P. 28

5.4. Handhavingdoelstelling

P. 28

5.5. De gemeente Terneuzen

P. 29

6. Beoordeling: de rechtszekerheid van coffeeshophouders

P. 34

6.1. Inleiding

P. 34

6.2. Coffeeshops in Nederland

P. 34

6.3. Coffeeshops als onderneming

P. 35

6.4. Coffeeshops als criminele organisatie

P. 35

6.5. De omvang van coffeeshops als redengevend voor vervolging

P. 37

7. Conclusie

P. 39

7.1. Inleiding

P. 39

7.2. AHOJG-criteria

P. 39

7.3. Coffeeshop als criminele organisatie

P. 40

7.4. Leidt het gedoogbeleid tot rechtsonzekerheid bij coffeeshophouders? P. 41 7.5. Het voeren van een coffeeshop binnen de gedoogcriteria

P. 41

7.6. Is het voor coffeeshophouders mogelijk om in de praktijk binnen de bestaande wet- en regelgeving te acteren?

P. 41

7.7. Slotconclusie

P. 42

8. Aanbevelingen

P. 43

9. Literatuurlijst

P. 45

3

1. Introductie De in deze scriptie te behandelen problematiek betreft het in Nederland gehanteerde gedoogbeleid ten aanzien van de verkoop van cannabisproducten. Nagenoeg alle aspecten van deze problematiek zijn aan de orde (geweest) in de strafrechtelijke procedure rondom de (inmiddels gesloten) coffeeshop Checkpoint te Terneuzen. Teneinde de verbanden tussen de praktijk en de theorie inzichtelijk te kunnen maken, wordt de casus Checkpoint in deze scriptie centraal gesteld. 1.1

Coffeeshop Checkpoint

In de maand mei van 2008 wordt Checkpoint op last van het Openbaar Ministerie gesloten. De coffeeshop, welke in 1996 in Terneuzen werd geopend, is “in alles te groot geworden: te veel klanten, te veel wiet in voorraad en te veel succes” 1. Met deze sluiting komt een einde aan de grootste coffeeshop van Europa. Checkpoint werd dagelijks door ongeveer 3000 klanten bezocht, waardoor de Coffeeshop in 2006 openlijk een omzet van € 26.000.000,- en een nettowinst van € 10.200.000,- heeft behaald. De leiding en het personeel van Checkpoint hebben volgens het Openbaar Ministerie onder andere nimmer beperkingen gesteld aan de omvang van de verkoop aan de Fransen en Belgen. De door het Openbaar Ministerie ten laste gelegde feiten worden uitvoerig beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. De onderstaande punten worden in het proces nader onderzocht: -

overtreding van het gedoogbeleid;

-

het leiding geven aan een criminele organisatie.

In de coffeeshop stonden vijf kassa’s gescheiden naast elkaar om de klanten snel en vakkundig te bedienen. De shop was schoon en modern ingericht. Veelal voldeed de shop aan de voorraadeis van 500 gram en werd aan een klant niet meer dan 5 gram per persoon verkocht. Bij twee op zichzelf staande invallen in de shop over een periode van twee jaar (2007-2009) is er tot tweemaal toe meer voorraad aangetroffen dan het door de Opiumwet toegestane maximum van 500 gram. De coffeeshop zorgde voor werkgelegenheid in de regio : werkzoekende werden door het UWV verwezen naar Checkpoint. De medewerkers werden aangesteld op basis van een arbeidsovereenkomst met legaal verkregen inkomsten. Over de jaren heen werden zowel ingezetenen van Nederlandse afkomst als buitenlanders voorzien van cannabis. Om verkeersproblemen te voorkomen werden buitenlandse klanten op last van de Gemeente Terneuzen de weg gewezen aan de hand van richtingverkeersborden en werd het parkeerprobleem aangepakt door een groot parkeerterrein recht tegenover de coffeeshop aan te leggen. Zoals uit de becijfering moge blijken dient de coffeeshop dagelijks continu bevoorraad te worden om aan de vraag te voldoen. Ook duidelijk is dat er geen hobbyteler aan te pas komt om de voorraad dagelijks aan te vullen. De afname zal dus verkregen moeten worden uit illegale hennephandel, die gestructureerd en georganiseerd dagelijks de benodigde hoeveelheid aanlevert. Memorie van toelichting , wetswijziging Opiumwet: “Tegenwoordig hebben veel coffeeshops een omzet die een

1

De Volkskrant, 29/05/08

4

systematische en stabiele toelevering van cannabis van constante kwaliteit vereist en alleen beroepsmatige en/of grootschalige telers kunnen dit garanderen”. 1.2 Onderzoeksvragen Gelet op het voorgaande was in het geval van Checkpoint sprake van een coffeeshop van grote omvang. Dit gegeven heeft een rol gespeeld in de strafrechtelijke procedures rondom deze coffeeshop, hetgeen belangwekkend is vanwege het feit dat de omvang van de coffeeshop niet expliciet is beschreven in de thans geldende gedoogvoorwaarden voor coffeeshops. Aan de hand van het dossier Checkpoint zal in deze scriptie worden getracht een antwoord te vinden op twee onderzoeksvragen: 1 2

Leidt het gedoogbeleid tot rechtsonzekerheid bij de coffeeshophouder? Is het voor coffeeshops in de praktijk mogelijk binnen de bestaande wet- en regelgeving te acteren?

1.3 Methodiek Het gedoogbeleid bestaat in de praktijk uit een samenspel tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instanties. Het gedoogbeleid heeft als belangrijkste doelstelling de rechtszekerheid te dienen. Er bestaat als gevolg van bovenstaande problematiek een noodzaak de bevoegdheden van Burgemeester en Wethouders en het Openbaar Ministerie nader te bezien. Immers, het doel is om een werkzame situatie, gebaseerd op wettelijke regelgeving, te creëren voor zowel het Openbaar Ministerie, het College van Burgermeester en Wethouders en de coffeeshophouder. De rechtszekerheid hangt nauw samen met handhaving van de bestuursrechtelijke criteria die ten aanzien van de coffeeshop gelden. Daarom wordt onderzocht of Burgemeester en Wethouders op basis van de bestaande regelgeving redelijkerwijs in staat zijn om een structureel houdbaar coffeeshopbeleid te voeren. Ook komt het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie aan de orde. Aan de hand van jurisprudentie en wet- en regelgeving wordt onderzocht of dit beleid voldoende eenduidig is en de rechtszekerheid voldoende dient. Zoals eerder aangeduid is een beschouwing van het dossier Checkpoint onder andere van belang omdat de “omvangproblematiek” aan de orde komt. Een gerechtvaardigde vraag is of de gedoogcriteria ook van toepassing zijn, althans te hanteren zijn, bij de grote coffeeshop. Indien dit niet het geval is zal moeten worden bepaald op basis van welke criteria een coffeeshop als grote coffeeshop dient te worden aangemerkt. Daarbij dient te worden overwogen of een grote coffeeshop dan ook per definitie als een criminele organisatie dient te worden aangemerkt. Uit de aanbevelingen van het laatste hoofdstuk zal blijken dat een wettelijke grondslag die het bestaansrecht van de coffeeshop zowel aan de voor- als aan de achterdeur garandeert, ertoe kan leiden dat de overlastvraagstukken en andere ongewenste neveneffecten van het gedoogbeleid kunnen worden tegengegaan. Ter beantwoording van de hierboven gestelde onderzoeksvragen zal via een historische beschouwing van het gedoogbeleid worden nagegaan hoe Lijst II van de Opiumwet en de gedoogcriteria tot stand zijn gekomen, zodat de bepalingen op hun waarde kunnen worden beoordeeld. Vervolgens zal het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie worden uiteengezet zodat kan worden nagegaan of het beleid van het Openbaar Ministerie voldoende houvast biedt voor een eenduidig beleid waarmee coffeeshophouders uit de voeten kunnen.

5

Het doel van deze scriptie is om door middel van een beschouwing van de huidige problematiek rond coffeeshops tot een aanbeveling te komen voor aanpassing van het gedoogbeleid teneinde dit meer te laten aansluiten bij de praktijk.

6

2. Historisch kader van het gedoogbeleid 2.1 Inleiding De geschiedenis van het Nederlandse gedoogbeleid vindt zijn grondslag in de jeugdcentra van de jaren ‘60 en ’70. Deze centra werden opgericht om jongeren een plaats aan te bieden waar zij hun eigen muziek konden horen of spelen. In de praktijk was in deze centra veelal ook een huisdealer aanwezig die hasj of marihuana verkocht . Aan het gebruik van hennepproducten werd destijds geen “ontoelaatbaar risico voor de gezondheid” toegedicht. Reden om aan de Opiumwet een bijlage met daarin twee lijsten toe te voegen: lijst II waarin soft drugs worden vermeld en lijst I waarin harddrugs worden vermeld. Aan de verkoop van hennepproducten wordt een zogenaamde gedoogstatus verleend, namelijk verkoop onder bepaalde voorwaarden. De beginselen van het gedoogbeleid zijn heden nog altijd van kracht. Door middel van een verruiming van de bevoegdheden van de burgemeester en de inwerkingtreding van de Wet Bibob is getracht om het gedoogbeleid aan de hedendaagse eisen te laten voldoen. Om de hedendaagse positie van de coffeeshop in de Nederlandse maatschappij te begrijpen is een beschouwing van de geschiedenis van het gedoogbeleid en de “coffeeshopcultuur” noodzakelijk. 2.2 Definitie van Cannabis Hennep (Latijnse naam is cannabis) is een plant waarvan wiet (marihuana) en hasj kan worden gemaakt. Bij wiet worden de groenbruine toppen van de vrouwelijke plant gebruikt. Wiet wordt, gehakt en vermalen, puur of met tabak gerookt. Hasj is de hars die wordt afgescheiden door de bladeren en de rijpe toppen van de plant. Cannabisproducten worden gebruikt vanwege de (doorgaans door gebruikers als positief ervaren) psychische effecten daarvan, welke worden veroorzaakt door de zogenoemde psychotrope stoffen. De psychotrope stoffen in cannabisproducten zijn de zogenaamde cannaboïden, met als belangrijkste werkzame stof delta 9-tetrahydrocannabino (hierna “THC”) 2. Het THC-gehalte van de cannabisproducten varieert naar gelang van de herkomst van de producten, de seizoenen en de productiemethoden. Volgens jaarlijkse metingen van het Trimbos instituut 3 steeg het gemiddelde percentage THC in cannabisproducten tot 2004, daarna is het vrijwel elk jaar gedaald. De gemiddelde THC-concentratie van geïmporteerde marihuana en hasj is respectievelijk 7 % en 18,2%. De THC-concentratie van marihuana bedroeg in 2004 ongeveer 20,4 % en die van hasjiesj als derivaat van Nederlandse marihuana (ook wel Nederwiet genoemd) ongeveer 39,3 % 4 . Inmiddels verkoopt de Nederlandse coffeeshop gemiddeld 70 % tot 80 % inheemse wiet en 20 % tot 30 % geïmporteerde wiet en hasjsoorten 5. 2.3 Introductie van cannabis in Nederland Tot 1953 is het bezit en de productie van cannabis niet opgenomen in de Opiumwet, welke zijn oorsprong vindt in 1919. De Opiumwet van 1919 diende om de “illegale” handel in opium tegen te gaan. In de Opiumwet van 1919 werden enkel opium en cocaïne genoemd. Tevens werd enkel het 2

http://www.encymed.com/ency_nl/c/cannabis.htm Het Trimbos-instituut zet zich door middel van onderzoek in voor verbetering van de geestelijke gezondheid. 4 http://www.encymed.com/ency_nl/c/cannabis.htm 5 http://www.trimbos.nl/nieuws/persberichten/2013/thc-gehalte-in-nederwiet-lager 3

7

bezit van deze en enkele andere stoffen voor handelsdoeleinden strafbaar gesteld. In de jaren hierna zijn de cannabisproducten aan de Opiumwet toegevoegd. Hasj en marihuana worden in de periode voor de Tweede Wereldoorlog slechts door een geringe groep gebruikers recreatief gebruikt. Dit gebruik vond voornamelijk plaats in de havenstad Rotterdam, welke stad door de vele uitheemse culturen en gebruiken, met deze producten in aanraking komt. Het gebruik van hasj door veelal Noord-Afrikaanse en Arabische kooplieden veroorzaakt geen overlast en geniet derhalve ook geen prioriteit in de handhaving door de Rotterdamse politie. 6 Na de tweede wereld oorlog ontstaat er echter een andere situatie. In 1949 worden twee groepen nieuwe gebruikers gesignaleerd 7: -

In Duitsland gelegerde Amerikaanse militairen die voor verlof naar onze hoofdstad komen, zij zijn gebruikers en tevens verkopers van cannabis.

-

Daarnaast zijn er de jazzmusici, meestal ook Amerikanen, die hun drugs aangeleverd krijgen van Creoolse zeelieden.

Na de verstikkende oorlogsjaren wordt een alternatieve levensstijl door bovengenoemde groeperingen aangegrepen om te experimenteren met bewustzijnsverruimende genotsmiddelen. De eerste groep gebruikers van softdrugs in Nederland, met name Amerikaanse militairen en Afrikaanse zeelieden, mengt zich met een autochtone kring van intellectuelen, voornamelijk kunstenaars en studenten, die op zoek zijn naar nieuwe muziek en nieuwe ervaringen. 8 Het gebruik van cannabis is een welkome afwisseling waar een kleine kring intellectuelen naar op zoek is. De in 1947 opgerichte Amsterdamse Narcoticabrigade werkt weliswaar aan de opsporing van het gebruik en aanverwante drugshandel, 9 maar het grootschalig gebruik van hennep blijft uit tot de jaren ’60. Het gebruik van softdrugs veroorzaakt weinig maatschappelijke problemen waardoor de handhavingcapaciteiten van de verschillende overheidsinstanties niet onder druk komen te staan. 10 2.4 Het onderscheid tussen soft- en harddrugs In de jaren ’60 groeien hasj en marihuana onder invloed van de “Flower Power beweging” uit tot de meest gebruikte illegale drugs. Het aantal Opiumwetzaken neemt tegen het einde van de jaren ’60 uitzonderlijke vormen aan. De handhaving komt onder druk te staan. Het aantal Opiumwetzaken is in de loop van de ’60-er jaren meer dan vertienvoudigd, van 74 Opiumwetzaken in 1966 tot 1078 in 1970 11. De uit deze toename voortkomende handhavingproblematiek brengt de regering ertoe zich te laten informeren over de ontstane drugsproblematiek en het vormen van een nieuw beleid. Aan deze adviseringstaak hebben verschillende adviescommissies deelgenomen. Één adviescommissie, de

6

T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, pag. 34 Van Wolferen, Tijdschrift voor strafrecht 1949 8 http://www.geschiedenis24.nl/andere-tijden/afleveringen/2003-2004/Hasj.html 9 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, pag. 34 10 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, pag. 41 11 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, pag. 41 7

8

Werkgroep Verdovende Middelen, genoemd naar haar voorzitter P.A.H. Baan, zenuwarts en geneeskundig volksinspecteur voor de geestelijke gezondheid 12, krijgt een drieledige taak, zijnde: -

het onderzoeken van de oorzaak van het toegenomen gebruik van verdovende middelen

-

adviseren over de wijze waarop het onverantwoord gebruik kan worden tegengegaan

-

advisering omtrent de medisch-sociale behandeling van verslaafden

De aanbevelingen door de Werkgroep Verdovende Middelen, gepubliceerd in 1972, concludeert dat repressief optreden door de overheid slechts geoorloofd is in die gevallen waar handel in middelen met onaanvaardbare risico’s, zoals amfetamine, opium, morfine, heroïne en lsd 13 wenselijk is. Nadere wetgeving ten aanzien van hennepproducten blijft in 1972 nog uit, daar de Werkgroep verdovende middelen nog geen definitief standpunt kan innemen, behalve dan dat het gebruik van hennep niet op één lijn kan worden gesteld met het risico van het gebruik van andere middelen 14. De Werkgroep Verdovende Middelen neemt het op zich het risico van cannabis te nuanceren en stelt dat een drugsgebruiker niet uit zichzelf afwijkend gedrag vertoont, maar dat dit door de maatschappij zo wordt gezien. Vanuit deze visie adviseert de Commissie Baan de overheid om gebruikers niet meer te vervolgen 15. De aanbevelingen van de Werkgroep Verdovende Middelen worden inmiddels door verschillende ministeries die verantwoordelijk zijn voor het drugsbeleid aanvaard en zijn bepalend geworden voor de richting van het toekomstige drugsbeleid 16. Dit drugsbeleid is onder andere gebaseerd op een onderscheid tussen verschillende verdovende middelen aan de hand van de mate van schadelijkheid voor de volksgezondheid. Na een pittig parlementair debat wordt in 1976 de Opiumwet gewijzigd. Met deze wijziging werden als bijlage bij de Opiumwet twee lijsten toegevoegd. In deze lijsten worden in Lijst I harddrugs genoemd die een onaanvaardbaar risico voor de gezondheid vormen en worden in Lijst II softdrugs genoemd die geen onaanvaardbaar risico voor de gezondheid meebrengen, waaronder de zogenaamde hennepproducten. Door middel van het hiervoor genoemde onderscheid wil de Werkgroep Verdovende Middelen cannabisgebruikers buiten het strafrecht houden. Daarbij speelt ook het belang om te voorkomen dat jeugdige gebruikers alsnog de overstap zouden maken naar harddrugs. Er wordt een bijzondere positie gecreëerd voor de gebruiker door een kleine hoeveelheid cannabis voor eigen gebruik te decriminaliseren. Doordat na de invoering van de twee lijsten in de Opiumwet het onderscheid tussen hard- en softdrugs wettelijk is vastgelegd, wordt het mogelijk een onderscheid te maken in harddrugs en softdrugs. Het gebruik van cannabis werd tegen het einde van de jaren zestig al gedoogd op grond van op het opportuniteitsbeginsel gebaseerde richtlijnen van het OM. Coffeeshopeigenaren hebben zich in het begin van de jaren ’70 hevig verzet tegen het ontbrekende beleid ten aanzien van de verkoop van softdrugs. Uitbater van de oudste (niet-officiële) coffeeshop van Nederland Sarasani te Utrecht heeft in november 1975 zelfs de werkkamer van toenmalig burgemeester van Utrecht, dhr. Vonhoff

12

Werkgroep Baan, Achtergronden en risico's van druggebruik, baan rapport 1972 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, pag. 42 14 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, pag. 42 15 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, 2008, pag. 49 16 M. de Kort, Geschiedenis van het Nederlandse drugsbeleid, 1995, pag.201 13

9

bezet. 17 In 1977 werd op grond van het opportuniteitsbeginsel ook besloten om de (verkoop van cannabis via de) huisdealer te gedogen, dat wil zeggen, pas strafrechtelijk te vervolgen na beraad in het driehoeksoverleg met het lokale bestuur. 18 Als huisdealer wordt beschouwd de handelaar in hennepproducten, die met het vertrouwen en onder bescherming van de staf van het jongerencentrum met uitsluiting van anderen de gelegenheid krijgt om in een jongerencentrum cannabisproducten te verkopen. 19 De handel in cannabisproducten door de zogenaamde huisdealers wordt slechts gedoogd onder bepaalde voorwaarden: verkoop van harddrugs en het maken van reclame zijn niet toegestaan en per transactie mag slechts een beperkte hoeveelheid van 30 gram handelswaar worden verkocht. Tijdens het cannabisdebat in de jaren zestig en zeventig wordt gesteld dat aan het gebruik van cannabis nauwelijks psychische of lichamelijke risico’s zijn verbonden 20. Deze kennis leidt er toe dat er in de samenleving een “normaliseringproces” op gang komt, waarbij het gebruik van cannabisproducten wordt getolereerd. Het opsporingsbelang van Justitie ligt dan bij de zeer schadelijke en verslavingsgevoelige lijst 1 van de Opiumwet. Door een afname van de populariteit van het jongerencentrum werd de coffeeshop een populaire ontmoetings-, ontspannings- en gebruiksruimte voor cannabis, die een grote aantrekkingkracht heeft als alternatieve plaats om samen te komen en cannabis te gebruiken. In eerste instantie wordt de coffeeshophouder ongemoeid gelaten. Van een formeel vastgesteld gedoogbeleid is dan nog geen sprake. 2.5 Toename van maatschappelijke problemen rond softdrugs In eerste instantie wordt de voorraad van coffeeshops aangeleverd door hobbytelers, thuiskwekers die thuis een aantal planten telen en deze ter verkoop aanbieden aan de huisdealer en later de coffeeshop. Op dat moment is aldus sprake van kleinschalige aanvoer van softdrugs richting de coffeeshops. In de jaren ’70 en ’80 vindt er een verschuiving plaats in de aanvoer van softdrugs richting de coffeeshops. In die periode wordt de cannabis ten behoeve van de coffeeshopbevoorrading hoofdzakelijk geïmporteerd. Import is mogelijk omdat het OM lange tijd de kleinschalige hasjhandel en ook de groothandel niet vervolgt vanwege de lage opsporingsprioriteit 21. Aan de lage opsporingsprioriteit komt in het eind van de jaren '80 verandering wanneer de gerechtelijke instanties meer aandacht hebben voor de cannabisimport. Op dat moment wordt softdrugs, hoofdzakelijk hasj, op grote schaal vanuit het buitenland naar Nederland gesmokkeld. Verschillende criminele organisaties spitsen zich definitief toe op de hasjhandel. Gekende groepen zoals de Bruinsma-groep en de Verhagen-groep verdienen geld met de transport en import van hasj uit Marokko, Libanon en Pakistan. Deze groepen leveren onder meer aan coffeeshops 22.

17

G. Grimbergen, Holly Hasenbos, in: J. Aalbers e.a., Utrechtse biografieën 3, 1996 WODC, Trimbos-Instituut, Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid, 2009, pag. 113 19 De ontwikkeling van het Nederlandse drugbeleid, Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24077, nrs. 2-3 20 Werkgroep Baan, Achtergronden en risico's van druggebruik, baan rapport 1972 21 Fijnaut, De ernst van de georganiseerde criminaliteit en de regulering van de bijzondere opsporingsmethoden, Trema, p.36 22 Decorte & Boekhout van Solinge, 2006, p. 148 18

10

Ten aanzien van een aantal criminele groeperingen in de sofdrugshandel vinden in de jaren ’80 en ’90 spraakmakende gerechtelijke onderzoeken plaats 23. Toch is de import van hasj dan al op haar retour door de opkomst van de in Nederland geteelde cannabis. De Nederlandse teelt komt als een importsubstituut overgewaaid uit de Verenigde Staten. De Nederlandse overheid reageert vertwijfeld op deze nieuwe tendens. Aan de ene kant lijkt de huisteelt kleinschalig van opzet en wordt dit als een positieve ontwikkeling gezien ter bevoorrading van de coffeeshops. De coffeeshophouders worden hierdoor gevrijwaard van contacten met criminele wiettelers 24. Aan de andere kant bestaat het risico dat criminele netwerken de huisteelt annexeren 25. De teelt in Nederland wordt in de jaren '90 en ‘00 steeds professioneler en geavanceerder. Nederland liep ten opzichte van het buitenland voorop om soft drugsgebruikers niet als criminelen te behandelen en zodoende te isoleren van de maatschappij. Tot voor kort werd het Nederlandse gedoogbeleid door vele landen sceptisch bekeken en werden de positieve effecten van het gedoogbeleid onvoldoende erkend, dan wel genegeerd. In de jaren negentig hebben verschillende landen hun ongenoegen over het Nederlands beleid geuit met Frankrijk voorop, waar president Chirac de onmiddellijke sluiting eiste van alle coffeeshops 26. Gelet op het voorgaande heeft het coffeeshopbeleid Nederland, ten opzichte van de omringende landen, in een moeilijke positie geplaatst. Critici zijn van mening dat de tolerante houding van de Nederlandse overheid ten aanzien van cannabis het gebruik ervan zou aanmoedigen. Verder wordt gesteld dat door het toenemend softdruggebruik het aantal harddruggebruikers in aantal zou stijgen. Cijfers bewijzen nochtans het tegendeel: het cannabisgebruik in Nederland ligt onder het Europees gemiddelde. 27 In de recente geschiedenis is er een verschuiving ten opzichte van de negatieve houding jegens het gedoogbeleid waar te nemen. In 2012 worden er in de staten Washington en Colorado van de Verenigde Staten experimenten gestart om cannabis te legaliseren, waar in het Zuid-Amerikaanse land Uruguay het gebruik van cannabis met ingang van 1 augustus 2013 volledig is gelegaliseerd 28. 2.6 De schriftelijke vastlegging van gedoogvoorwaarden In de coffeeshops worden regels vanuit de coffeeshops vastgesteld waar klanten zich aan dienen te houden, de zogenaamde huisregels. Deze huisregels vormen later de basis voor het landelijk gedoogbeleid, de zogenaamde AHOJG-criteria. De AHOJG-criteria zijn In de jaren ’90 zijn door het openbaar ministerie opgesteld 29. Deze criteria vormen de minimumbasis voor het door de “driehoek” te voeren beleid. De driehoek, zijnde de burgemeester, de officier van justitie en de korpschef van politie houden een “driehoeksoverleg”, waarin lokaal beleid wordt gevormd en bepaald. De driehoek kan een strengere regeling uitvaardigen door de toevoeging van nieuwe voorwaarden, zoals bijvoorbeeld het gebruik maken van de “nuloptie” namelijk het in het geheel niet gedogen van coffeeshops en regels ter handhaving van de openbare orde.

23

Decorte & Boekhout van Solinge, 2006, p. 148 Spapens, 2007, p. 22 25 Van der Stel, 2009, p. 58 26 D’Ancona, 1996, p. 197 27 http://www.nationaalkompas.nl/gezondheidsdeterminanten/leefstijl/druggebruik 28 http://www.rtlnieuws.nl/nieuws/buitenland/primeur-uruguay-wiet-legaal 29 Aanwijzing Opiumwet, 1-1-2001 24

11

De AHOJG-criteria zijn een opsomming van de minimumeisen van het gedoogbeleid. De criteria zijn als volgt: – A (affichering): geen andere reclame dan een summiere aanduiding in de betrokken ruimte; – H (harddrugs): verbod op het aanbieden en/of verkopen van harddrugs; – O (overlast): de inrichting mag geen overlast veroorzaken; onder overlast moet worden verstaan overlast die wordt veroorzaakt door het rijden en parkeren in de buurt van de coffeeshop, hierdoor veroorzaakt lawaai en vervuiling, alsmede de aanwezigheid van klanten of zelfs rondhangende drugsverslaafden; – J (jeugdigen): de toegang tot de coffeeshop en de verkoop van drugs is verboden voor minderjarigen (jonger dan 18 jaar); – G (grote hoeveelheden): de exploitant mag niet meer dan 5 gram cannabis per persoon en per dag verkopen, een hoeveelheid die gewoonlijk wordt verkocht voor persoonlijk gebruik. Tot slot mag de gedoogde “voorraad” cannabis in een coffeeshop in geen geval meer dan 500 gram bedragen. Nu er vanuit de maatschappij weinig weerstand was jegens het gebruik van soft drugs, nam de handel in softdrugs toe met als gevolg dat ook de teelt, vervoer en verkoop van de cannabisproducten door de leverancier aan de coffeeshophouder toenamen. De coffeeshop diende immers bevoorraad te worden.

12

3. Gedoogbeleid anno nu 3.1 Inleiding De verkoop van cannabis is bij wet verboden (Opiumwet art. 3). Onder bepaalde, vastgelegde voorwaarden wordt de verkoop evenwel gedoogd, dat wil zeggen: het OM ziet af van vervolging (op basis van art. 167 lid 2 Sv). Bij de beoordeling van de vraag of tegen een coffeeshop – een bij de wet verboden situatie – strafrechtelijk opgetreden dient te worden, gelden de AHOJ-G-criteria. Krachtens de Opiumwet is het kweken, exporteren van hennep, cannabis of andere softdrugs strafbaar gesteld. Softdrugs vallen onder lijst II van de Opiumwet.

3.2

•

Artikel 3 van de Opiumwet bepaalt dat “het verboden is stoffen behorende tot lijst II binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen (lid a); te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren (lid b); aanwezig te hebben (lid c); te vervaardigen (lid d).

•

Artikel 11 Opiumwet bepaalt de strafmaat met betrekking tot bovengenoemde gedragingen. - Lid 1 bepaalt dat “hij die handelt in strijd met een in artikel 3 gegeven verbod, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste een maand of geldboete van de tweede categorie.” - Lid 2 bepaalt dat “hij die opzettelijk handelt in strijd met een in artikel 3 onder B, C of D, gegeven verbod,wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren of geldboete van de vierde categorie.” - Lid 3 stelt dat “hij die in de uitoefening van een beroep of bedrijf opzettelijk handelt in strijd met een in artikel 3 gegeven verbod, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren of geldboete van de vijfde categorie”. - In lid 4 is vastgelegd dat “hij die opzettelijk handelt in strijd met een in artikel 3 onder A, gegeven verbod,wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren of geldboete van de vijfde categorie.”

•

Artikel 11 bevat ook nog een lid 5 en 6, waarin uitzonderingen worden gemaakt wanneer het gaat om “gebruikershoeveelheden” softdrugs, van ten hoogste 30 gram, bestemd voor eigen gebruik. In die gevallen zijn het tweede en vierde lid van artikel 11 niet van toepassing. AHOJG(I)-criteria

De AHOJG-criteria zijn heden in ongewijzigde vorm van toepassing. In 2012 is uitdrukkelijk de wens uitgesproken om de gedoogcriteria te wijzigen teneinde het drugsbeleid aan te scherpen. 30 Het streven is om een einde te maken aan het huidige “open-deurbeleid”. Verder heeft de overheid zich ten doel gesteld om de aantrekkingskracht van het Nederlandse drugsbeleid op gebruikers uit het buitenland terug te dringen en dient het middelengebruik van minderjarigen en met name kwetsbare jongeren sterk te worden tegengegaan. De basis van het nieuwe beleid wordt gevormd door de aangepaste gedoogcriteria in de Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie. De Aanwijzing Opiumwet is hiertoe per 1 januari 2012 aangepast. Deze aanwijzing beoogt aan de bestaande AHOJG-criteria het Besloten-clubcriterium (Bcriterium) en het Ingezetenencriterium (I-criterium) toe te voegen. Daarbij wordt tevens een Afstandscriterium toegevoegd.

30

Aanscherping gedoogcriteria coffeeshops, 15 december 2012

13

Het Besloten-clubcriterium houdt in dat uitsluitend toegang kan worden verleend en verkocht mag worden aan leden van de coffeeshop, waarbij bepaald is dat de coffeeshop in één kalenderjaar maximaal tweeduizend lidmaatschappen mag uitgeven en dit documenteert in de vorm van een controleerbare ledenlijst. De coffeeshop mag te allen tijde maximaal 2000 leden hebben 31. Het Ingezetenencriterium houdt in dat lidmaatschap voor de coffeeshop uitsluitend toegankelijk is voor ingezetenen van Nederland van achttien jaar of ouder. Dit criterium dient het drugstoerisme uit het buitenland tegen te gaan 32. Het Afstandscriterium houdt in dat de minimale afstand tussen een coffeeshop en een school voor voortgezet of beroepsonderwijs voor scholieren jonger dan 18 jaar 350 meter moet zijn. Dit criterium dient de aantrekkingskracht van coffeeshops op jongeren tegen te gaan. De inwerkingtreding van het B-criterium en het I-criterium 33 heeft tot veel weerstand geleid. De doelstelling was om deze criteria gefaseerd in te voeren. Om dit te bereiken werd er een experimentele groep van zeven gemeenten in de zuidelijke provincies Zeeland, Noord-Brabant en Limburg aangesteld waar de regeling op 1 mei 2012 in werking is getreden. Over de rechtmatigheid en de inwerkingtreding van de nieuwe criteria is veel ophef ontstaan 34. Coffeeshophouders hebben zich dan ook tegen de invoering van deze criteria verzet, hetgeen heeft geleid tot de sluiting van coffeeshop Toermalijn in Tilburg en coffeeshop Easy Going in Maastricht. In april 2013 heeft de bestuurskamer van de rechtbank Limburg te Maastricht zich uitgelaten over het i-criterium. De politierechter begrijpt uit deze uitspraak dat onvoldoende is bekeken of onderzocht of er geen minder vergaande maatregelen bestaan om het overlastprobleem ter zake van de handel in hennep of hasjiesj op te lossen. In ieder geval heeft de gemeente Maastricht de toepassing van het Icriterium in die zaak niet goed gemotiveerd . 35 Zowel de rechtbank Limburg als de rechtbank Zeeland-West-Brabant oordeelden begin 2013 dat het besloten clubcriterium niet toelaatbaar is. Ten aanzien van het ingezetenencriterium liepen de uitspraken van de rechtbanken uiteen. De Staadsraad Advocaat Generaal heeft op 24 december 2013 geconcludeerd dat het I-criterium het legitieme doel van het tegengaan van het drugstoerisme nastreeft en in dat opzicht geschikt en proportioneel is. 36 Het voorgaande heeft geleid tot de gefaseerde inwerkingtreding van het I-criterium op 1 januari 2013. De Minister heeft bepaald dat het ingezetenencriterium gefaseerd kan worden ingevoerd en dat er voor wat betreft de handhaving ruimte is voor lokaal maatwerk 37. De minister stelt hiertoe dat: “strafrechtelijk optreden tegen coffeeshops bij overtreding van het ingezetenencriterium vindt plaats in het kader van het in de driehoek afgestemde en lokaal vastgestelde coffeeshopbeleid.” 38Het doorvoeren van het Besloten-clubcriterium acht de minister, gelet op de effecten van het I-criterium, niet meer nodig 39.

31

Het Besloten club- en het Ingezetenencriterium voor coffeeshops, WODC, www.rijksoverheid.nl Het Besloten club- en het Ingezetenencriterium voor coffeeshops, WODC, www.rijksoverheid.nl 33 Zie voor een toelichting op het B- en het I-criterium Kamerstukken II 2011/2012, 24 077, nr. 265 en nr. 267 34 Jan Brouwer en Jon Schilder, Over de grenzen van gedogen: Het failliet van de B en de I in het coffeeshopbeleid, www.voc.nl 35 Rb.Limburg, PR, 04-09-2013 36 ECLI:NL:RVS:2013:2532, 24 december 2013 37 http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2012/11/19 38 Aanwijzing Opiumwet (2012A021) 39 http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2012/11/19 32

14

3.3 Driehoeksoverleg Het rechtsbeginsel van de “trias politica” ofwel de scheiding der machten wordt ten aanzien van het Nederlandse coffeeshopbeleid nog altijd gehandhaafd. Door een grote stroom aan richtlijnen, politieke invloed en bestuurlijke vrijheid zijn de drie machten continu in samenspraak. Drugsproblematiek wordt op gemeentelijk niveau besproken in het driehoeksoverleg. Dit driehoeksoverleg bestaat uit de burgemeester, de officier van justitie en de korpschef van de politie. In het driehoeksoverleg40 worden afspraken gemaakt over de implementatie van het strafrechtelijke en bestuursrechtelijke instrumentarium. Het driehoeksoverleg vindt zijn legitimatie in het gegeven dat de bestuurlijke en strafrechtelijke bevoegdheden op elkaar kunnen worden afgestemd, zodat een eenduidig beleid kan worden gevoerd. In voorkomende gevallen wordt ter verbetering van de slagvaardigheid van het beleid een gemeentelijk beleid geïmplementeerd in een regionaal beleid. 3.4 Wet Bibob In 2003 wordt de Wet Bibob 41 ingevoerd, welke bestuursorganen een bestuurlijk instrument biedt waarmee ze criminele activiteiten kunnen aanpakken. Bestuurders kunnen bij vermoeden van malafide praktijken het Bureau BIBOB onderzoek laten doen naar de achtergrond van de vergunninghouder- of aanvrager. De gemeenten bepalen zelf of een BIBOB-procedure nodig is en stellen daar ook zelf de criteria voor op. Beoogd wordt dat de invloed van de georganiseerde criminaliteit op het coffeeshopwezen wordt teruggedrongen. 3.5 Wet Damocles Sinds de inwerkingtreding van de Wet Damocles 42 in 1999 is de positie van de gemeente ten aanzien van het handhavingsbeleid wezenlijk veranderd. Artikel 13B van de Opiumwet stelt de burgemeester in de gelegenheid om handhavend op te treden indien (kort samengevat) in een ruimte 43 soft- of harddrugs worden verkocht. Anders dan voorheen het geval was behoeft er middels deze bepaling geen sprake te zijn van een (dreiging van) verstoring van de openbare orde. Artikel 13B lid 1 van de Opiumwet luidt als volgt: “De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.” De formulering van artikel 13B van de Opiumwet maakt dat er geen plicht tot handhaving in de bepaling is opgenomen. De handhaving kan bestaan uit bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom. 44

40

Art. 14 Politiewet Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur 42 Artikel 13B Opiumwet 43 De Opiumwet spreekt hier over “woningen” of “lokalen” 44 Art. 5:31d jo. 5:32 AWB 41

15

In de bepaling is derhalve een bevoegdheid om te handhaven, ofwel een beleidsvrijheid om te gedogen neergelegd. Er is derhalve geen plicht voor de burgemeester neergelegd om te handhaven, het gedoogbeleid dient immers een volksgezondheidsbelang in combinatie met het belang van openbare orde. 45 Deze bevoegdheid kan naast het tegengaan van een verstoring van de openbare orde ook worden gebruikt ten aanzien van coffeeshops die zich niet aan de voorwaarden houden. Hij kan bestuursdwang toepassen (sluiten) of een dwangsom opleggen. Deze bevoegdheid van de burgemeester doet echter op geen enkele wijze afbreuk aan de bevoegdheden van het Openbaar Ministerie om strafrechtelijk op te treden. Gelet op het voorgaande is met de inwerkingtreding van de Wet Damocles een schemergebied ontstaan waarbij de Burgemeester een (onwenselijke) situatie in stand kan laten door niet in te grijpen middels de Wet Damocles. Los van het beleid van de burgemeester om tegen deze situatie niet op te treden kan het Openbaar Ministerie wel besluiten om tot vervolging over te gaan. Dit schemergebied tussen de burgemeester en het Openbaar Ministerie zou in de praktijk moeten worden opgevangen in het driehoeksoverleg. Dit is echter niet altijd het geval. 3.6 Achterdeurproblematiek De inkoop van de handelsvoorraad van coffeeshops valt niet onder het gedoogbeleid. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de huidige wetgeving het probleem van de aanvoer van hennep onderkend, maar hier desondanks geen regeling voor getroffen. Ook bevat het 500-grams criterium geen plaats- of tijdseenheid, waardoor ruimte bestaat voor continue aanvulling van de voorraad en voor voorraadvorming buiten 46 de coffeeshop. Ook gemeenten in Nederland kampen met deze problematiek, omdat juist hier de illegale en gedoogde handel met elkaar in aanraking komen. Het reguleren van deze achterdeurproblematiek valt volgens het Checkpoint-vonnis van het Hof onder het faciliteren van handel in verdovende middelen. Voorts maakt het organiserende aspect van de aanvoer aan de achterdeur dat iedere coffeeshopeigenaar zich bezig houdt met het binnen een onderneming georganiseerd faciliteren van de illegale handel in verdovende middelen. Coffeeshopeigenaren bevinden zich ten aanzien van het voorraadcriterium derhalve in een impasse waar regulering anders dan een vaste voorraadbepaling uitkomst dient te bieden. Tegen dit beleid bestaat vanuit Nederlandse coffeeshophouders een grote weerstand.

45 46

F.R. Vermeer, Gedogen door bestuursorganen, 2010, pag. 160 ECLI:NL:GHAMS:2011:BT7307

16

4. Vervolgingsbeleid Openbaar Ministerie 4.1 Inleiding Het gebruik van verdovende middelen in Nederland heeft in de loop der jaren grote veranderingen doorgemaakt. Deze veranderingen betreffen: •

het soort middelen dat wordt gebruikt

•

de overlast die met het gebruik gepaard gaat

•

en de daarmee gepaard gaande criminaliteit.

Het Openbaar Ministerie heeft deze veranderingen telkens opgevangen door de opsporingsprioriteit te verleggen. Voornamelijk ten aanzien van cannabisproducten zijn er in het verleden grote verschillen in opsporingsprioriteit geweest. In dit licht zal worden bezien welke doelstelling het Openbaar Ministerie nastreeft en hoe de hedendaagse opsporingsprioriteiten van het Openbaar Ministerie in de praktijk tot uiting komen. Waarom het Openbaar Ministerie uiteindelijk zelfstandig optrad en overging tot vervolging van Checkpoint zonder overleg met de burgemeester kan waarschijnlijk het best begrepen worden indien eerst de geschiedenis van het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie ter zake de Opiumwet wordt aangehaald. 4.2 Landelijk beleid Sinds de jaren zeventig is het landelijk beleid ten aanzien van coffeeshops gericht op het tegengaan van marginalisering, stigmatisering en criminalisering van cannabisgebruikers. 47 Het voornaamste speerpunt is dat voorkomen dient te worden dat softdruggebruikers overstappen op harddrugs. Zoals eerder aan bod is geweest worden harddrugs gecategoriseerd als drugs, die een onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid met zich dragen. Het gebruik van softdrugs daarentegen wordt als minder risicovol beschouwd. Beleidsmakers willen de markten in soft- en harddrugs om voornoemde reden zoveel als mogelijk van elkaar gescheiden houden. Het uitgangspunt van het gedoogbeleid is om de softdruggebruiker af te schermen van het gebruik van harddrugs. Om dit te bereiken werd het beginsel van de “gescheiden markten” toegepast. Het beginsel van gescheiden markten is onderdeel van de gedoogcriteria in de “geen harddrugclausule” van de AHOJGI-criteria. De handhaving van het beginsel van gescheiden markten levert in de praktijk geen problemen op. Uit onderzoek is gebleken dat coffeeshophouders de absolute uitbanning van harddrugs in coffeeshops als bouwsteen voor het gedoogbeleid beschouwen. 48 Door middel van het gedogen van een relatief laagdrempelig aanbod van gebruikershoeveelheden cannabis in een beschermde omgeving, kan worden voorkomen enerzijds dat gebruikers als wetsovertreders te boek staan, anderzijds dat gebruikers worden gedreven in de armen van criminele drugsdealers die andere en meer verslavende stoffen aan de man trachten te brengen. Het doel is om de softdrugsgebruikers buiten het strafrecht te houden en de softdruggebruikers niet in aanraking te laten komen met criminaliteit en harddrugs. Tegelijkertijd wordt er wel van uitgegaan dat ook het gebruik van cannabis niet zonder risico’s voor de volksgezondheid is. 49

47

WODC, Trimbos-Instituut, Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid, 2009, pag. 109 WODC, Trimbos-Instituut, Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid, 2009, pag. 114 49 Cannabisbrief van 2004 48

17

De drugsnota van 1995 50 maakt onderdeel uit van het beleid van het openbaar ministerie ten aanzien van coffeeshops. Deze nota beoogt een modernisering van het drugsbeleid, nu de drugsproblematiek zich verlegt naar de verweving tussen de boven en onderwereld en de neveneffecten van het gedoogbeleid. Het uitgangspunt van het beleid blijft gelegen in het beperken van drugsgerelateerde risico’s op het individu en de maatschappij. In de Nederlandse visie blijft de volksgezondheid voorop staan. 51 Uit de drugsnota van 1995 blijkt dat coffeeshops kleinschalig en bescheiden zouden moeten opereren. De aanvoer zou volgens deze nota grotendeels kunnen worden verzorgd door kleinschalige ideologische telers. Ten aanzien van de aanvoer van cannabis naar de coffeeshop zijn in 1995 geen experimenten voorzien. In de cannabisbrief van 2004 wordt ingezet op een aanscherping van de handhaving van het cannabisbeleid om overlast en andere negatieve verschijnselen tegen te gaan. 52 De verkoop van cannabis is bij wet verboden (Opiumwet art. 3). Onder bepaalde, vastgelegde voorwaarden wordt de verkoop evenwel gedoogd, dat wil zeggen: het OM ziet af van vervolging (op basis van art. 167 lid 2 Sv). Bij de beoordeling van de vraag of tegen een coffeeshop – een bij de wet verboden situatie – strafrechtelijk opgetreden dient te worden, gelden de AHOJGI-criteria. Het softdrugsbeleid beoogt de volgende resultaten te bereiken. 53 - scheiding tussen de markten van softdrugs en harddrugs; - de gebruiker verder integreren; - geen onaanvaardbare toename van het softdrugsgebruik; - de exploitatie van coffeeshops uit criminele handen houden; - de productie en handel van drugs en de complicaties beheersbaar houden. Deze benadering blijkt succesvol. Stigmatisering en criminalisering van de gebruiker blijft uit, en de “stepping stone” theorie waarbij gebruikers van softdrugs overgaan op het gebruik van harddrugs blijkt niet problematisch aanwezig. Het Nederlandse drugsbeleid heeft in termen van volksgezondheid tot positieve resultaten geleid. Zo is de door de wetgever beoogde scheiding tussen de harddruggebruiker en de softdruggebruiker zeer effectief gebleken, nu de gedoogvoorwaarde “geen harddrugs” in 98 % van de gedogende gemeenten gehandhaafd wordt. 4.3 Art. 11a Opiumwet Met betrekking tot de georganiseerde criminaliteit op het gebied van softdrugs is er wel een actief vervolgingsbeleid. Het vervolgingsbeleid 54 van het Openbaar Ministerie laat weten: “Indien er bij overtreding van de Opiumwet tevens sprake is van georganiseerde criminaliteit zal, zo mogelijk, artikel 11a OW of artikel 140 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) moeten worden toegepast.” Art 11a van de Opiumwet vindt zijn grondslag in art. 140 van het Wetboek van Strafrecht. Aan de bewezenverklaring van deelname aan een criminele organisatie worden de volgende voorwaarden gesteld, er dient sprake te zijn van een: • zekere structuur en organisatiegraad, in het samenwerkingsverband heeft bijv. ieder van de verdachten zijn of haar eigen aandeel, op zijn of haar eigen niveau • het samenwerkingsverband moet ook een duurzaam karakter hebben • welke organisatie tot doel had het plegen misdrijven

50

Drugsnota 1995 Maalsté et al., 2010, p. 55 52 http://www.hetccv.nl/dossiers/Cannabisbeleid/Landelijk/Cannabisbrief 51

53

Van Ooyen-Houben, 2006, p. 29

54

Aanwijzing Opiumwet, Http://www.om.nl/organisatie/beleidsregels

18

• •

het samenwerkingsverband hoeft niet te bestaan uit verschillende geledingen of een bepaalde hiërarchie. Ook is niet vereist dat alle leden hetzelfde doel nastreven

De deelnemers aan zo’n organisatie dienen niet ieder voor zich, maar in het verband van deze organisatie te participeren en dus te behoren tot de organisatie. Niet is vereist dat zij met alle personen in de organisatie samenwerken. Primair zijn de deelnemers gebonden aan de organisatie zonder dat zij bekend zijn met andere deelnemers. Om iemand te kunnen aanmerken als deelnemer dient hij of zij tenminste een aandeel te hebben in dan wel ondersteuning te verlenen aan gedragingen die strekken tot of rechtstreeks verband houden met de verwezenlijking van het oogmerk van die organisatie. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarbij niet elke bijdrage leiden tot het oordeel dat iemand deel uitmaakt van een criminele organisatie. De bijdrage dient een zekere duur en intensiteit te hebben. In dat verband is specifieke deelneming aan misdrijven waarop het oogmerk van de organisatie is gericht niet nodig, wel wetenschap in zijn algemeenheid. Daarbij is voorwaardelijk opzet niet voldoende. Wetenschap van één of verscheidene concrete misdrijven is niet vereist. Evenmin enige vorm van opzet op de door de organisatie beoogde concrete misdrijven. 55 Uit het voorgaande blijkt dat de opsporingsprioriteit van het Openbaar Ministerie bij de zwaardere en veelal georganiseerde overtredingen van de Opiumwet ligt. In de redenering van de opsporingsinstanties vindt dan ook een verschuiving plaats van “het zijn maar softdrugs” naar de bestrijding van “georganiseerde criminaliteit”. 56 Deze verschuiving heeft ermee te maken dat de opsporingsinstanties inmiddels concluderen dat de cannabisindustrie een bijzonder groot gevaar vormt voor de samenleving door de omvang van de handel en de hoogte van de verkregen winsten in vergelijking met de harddrugshandel. De gigantische winsten worden teruggesluisd in de legale economie, waardoor boven- en onderwereld met elkaar verweefden, met corruptie tot gevolg. 57 4.4 Criminele organisatie Het Openbaar Ministerie heeft zich bij het tot stand komen van de aanwijzing Opiumwet ten doel gesteld om overtredingen in het kader van de georganiseerde criminaliteit ex. art. 11a Opiumwet actief op te sporen. Het fenomeen van de georganiseerde criminaliteit is in de handel in sofdrugs relatief nieuw. Tot in de jaren ’80 wordt er weinig vernomen van criminele organisaties die zich bezighouden met de handel in softdrugs. In de jaren ’90 komt er meer zicht op de verwevenheid van de handel in cannabis tussen de boven en onderwereld en wordt duidelijk dat er in de cannabishandel enorme hoeveelheden crimineel geld wordt verdiend. 58 Er is sprake van georganiseerde criminaliteit als: “groepen die primair gericht zijn op illegaal gewin systematisch misdaden plegen met ernstige gevolgen voor de samenleving, en in staat zijn deze misdaden op betrekkelijk effectieve wijze af te schermen, in het bijzonder door de bereidheid te tonen fysiek geweld te gebruiken of personen door middel van corruptie uit te schakelen” 59

55

LJN: BM2037, Rechtbank Breda, 16 april 2010 Weijenburg, 1993, p. 72 57 P.P.H.M. Klerks, Groot in de Hasj, 2000, p. 91 58 P.P.H.M. Klerks, Groot in de Hasj, 2000, p. 91 59 Kleemans& Van de Bunt, 2007, p. 27 56

19

In het huidige cannabisbeleid legt men zich in beginsel toe op aandacht voor de drugsgebruiker. Ten aanzien van criminele organisaties is het beleid echter specifiek toegespitst op de importeurs, exporteurs, telers, groothandelaars en distributeurs van cannabis. 60 Aan een veroordeling van deelneming aan een criminele organisatie ligt uiteraard een grondig vooronderzoek door Justitie ten grondslag. Voor alle deelnemers dient afzonderlijk bewezen te worden verklaard dat er sprake is van een samenwerkingsverband met enige duurzaamheid en structuur ten opzichte van de overige deelnemers. Daarnaast dient de deelnemer ook op de hoogte te zijn van het criminele doel van de onderneming en dient de deelnemer ook het oogmerk hebben om aan dit criminele doel bij te dragen. 61 4.5 Checkpoint als criminele organisatie In de zaak van Checkpoint lijkt gezien het vonnis van de Rechtbank Middelburg aan de bewezenverklaring van deelname aan een criminele organisatie weinig in de weg te hebben gelegen. Door het Openbaar Ministerie is Checkpoint aangemerkt als zijnde een criminele organisatie. De verdediging verweert zich ten aanzien van deze tenlastelegging als volgt: “De verdediging heeft daartoe ten eerste aangevoerd dat Checkpoint geen criminele organisatie is. In het maatschappelijk verkeer is Checkpoint gezien als een gebruikelijke werkgever. Door het Centrum Werk en Inkomen werden werkzoekenden zelfs doorverwezen naar Checkpoint. De gemeente en ook de belastingdienst zagen Checkpoint als een gewone onderneming.” (…) “Checkpoint presenteerde zich niet alleen als een gewone en legale onderneming, zij had die status ook maatschappelijk gezien. Werkzoekenden werden door het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) gewezen op de vacatures bij Checkpoint . Er werden normale arbeidsovereenkomsten afgesloten. Op basis van een loonstrookje van Checkpoint werd een hypotheek verstrekt . Na de sluiting van de coffeeshop kregen de werknemers een uitkering. Het is niet vreemd dat de medewerkers van Checkpoint het idee hadden dat zij werkten als personeelsleden van een gewoon bedrijf . Zij waren trots op hun werk en zij vonden dat Checkpoint model kon staan voor hoe een goede coffeeshop zou moeten functioneren.” 62 De deelnemers aan een criminele organisatie vervullen derhalve verschillende taken, welke bijdragen aan het criminele doel van de onderneming. Deze taken lopen zeer uiteen, zoals blijkt uit de behandeling ter zitting van [medeverdachte 3]: “[medeverdachte 3] had sinds 1 januari 2005 een arbeidsovereenkomst met Checkpoint BV. Zij was aangenomen in de functie van productiemedewerker . Zij verpakte voor Checkpoint thuis weed in zakjes van 40 gram en haalde de takken en het gruis uit de weed. Zij kreeg voor deze werkzaamheden maandelijks loon uitbetaald. [medeverdachte 3] werkte 20 uur per week en verwerkte per uur 1 à 1 ½ kilo weed en soms ook wel 2 kilo“. De Rechtbank Middelburg overweegt ten aanzien van het voorgaande: “Het voorgaande laat zich als volgt samenvatten. Dat leiding en medewerkers van Checkpoint zich niet als criminelen zien, is bij de rechtbank authentiek overgekomen. De stelling dat zij dachten binnen legale kaders hun werk op een juiste manier te doen, is inderdaad één kant van de veronderstelde werkelijkheid. Maar aan de andere kant: men heeft in georganiseerd verband en over een lange tijd de gedoogverklaringen overtreden en daarbuiten strafbare feiten gepleegd zoals het verwerken en de opslag van grote hoeveelheden softdrugs. Zij waren in de branche werkzaam en kunnen niet voor al hun handelen naar 60

Van der Stel, 2006, p. 131 Mariënburght-Arrest: HR 16 oktober 1990. NJ 1991. 442 62 ECLI:NL:RBMID:2010:BL8815 61

20

de overheid wijzen. De verdachten die bij Checkpoint betrokken waren hebben naar het oordeel van de rechtbank zeker ook een aandeel gehad in het strafbaar handelen”. (…) “De rechtbank concludeert dat de overheid vanaf de helft van de negentiger jaren de groei van Checkpoint heeft mogelijk gemaakt, zelfs heeft bevorderd. Onder de overheid verstaat de rechtbank in dit verband behalve het gemeentebestuur van Terneuzen, óók de politie en het openbaar ministerie. Als lid van de lokale driehoek heeft de officier van justitie met regelmaat overleg gevoerd over het softdrugsbeleid in Terneuzen. Hij heeft zich gesteld achter het beleid om twee coffeeshops van een gedoogverklaring te voorzien. Al voor de gedoogverklaring van 15 november 2005 had de officier van justitie kennis van de bezoekersaantallen en de omvang van het drugstoerisme. Checkpoint was toen al flink gegroeid en het openbaar ministerie heeft ook na november 2005 de coffeeshop nog lange tijd ongemoeid gelaten. Checkpoint was te groot geworden, aldus de officier van justitie. Uit het dossier blijkt niet dat een boodschap van die strekking aan [verdachte] ooit is gegeven. Indien het openbaar ministerie door haar voortschrijdend inzicht tot de conclusie was gekomen dat Checkpoint moest inkrimpen, was het voorstelbaar geweest dat de driehoek als coördinatiepunt van handhaving daar beleid op zou maken. Het is immers altijd mogelijk om vergunning- en gedoogvoorwaarden te wijzigen als dat op een zorgvuldige wijze geschiedt. Betrokkenen kunnen dan anticiperen op gewijzigde inzichten. Na de voorgeschiedenis van Checkpoint en het hierboven omschreven ruim faciliteren door de overheid had het naar het oordeel van de rechtbank eerder voor de hand gelegen als de leiding en medewerkers van de coffeeshop van het openbaar ministerie een ondubbelzinnig signaal hadden gekregen: Checkpoint moet krimpen! De gemeentelijke overheid en via de driehoek voor een deel ook het openbaar ministerie zijn verantwoordelijk geweest voor een klimaat waarin Checkpoint ongestoord kon doorgroeien naar de status van de grootste coffeeshop van Nederland en ver daarbuiten. Het zijn weliswaar de leiding en medewerkers van Checkpoint geweest die de hen nu verweten strafbare feiten hebben gepleegd. Maar de overheid gaat – in ieder geval in feitelijke zin – zeker niet vrijuit. Naar het oordeel van de rechtbank moet dat in de strafmaat tot uitdrukking worden gebracht”. 63 Ten aanzien van de niet-gedoogde gedragingen van de medewerkers van Checkpoint stelt de Officier van Justitie: “Van meer belang bij de beoordeling van de vervolgingsbeslissing is het – door verdachten ook niet ontkende – strafbare handelen buiten de gedoogvoorwaarden: het inkopen en het vervoer van grote hoeveelheden cannabisproducten en de verwerking en de opslag daarvan op grote schaal. Deze feiten werden door verdachten over een langere periode en vrijwel bij voortduring gepleegd. Zij zaten in de branche en dan mocht kennis bij hen worden verondersteld van de strafbaarheid van niet-gedoogde handelingen met softdrugs. De leiding van Checkpoint heeft, zoals hierboven is aangehaald, zelfs aan de burgemeester verzocht of er voorzieningen konden worden getroffen voor de achterdeurproblematiek . Op die vraag is nooit een positief antwoord gevolgd en voor het gevraagde handelen bij de achterdeur is nimmer groen licht gegeven. In ieder geval hebben verdachten in redelijkheid niet kunnen verwachten dat het openbaar ministerie van mening was veranderd ten aanzien van het vervolgen van de strafbare feiten die buiten gedoogkader werden gepleegd. Alle achterdeurhandelingen waren en bleven strafbaar en konden worden vervolgd. Verdachten mochten er dus niet op vertrouwen dat de officier van justitie nimmer zou optreden tegen strafbare feiten verbonden met de exploitatie van zo'n grote coffeeshop. Dat verdachten van mening waren dat ze de coffeeshop niet konden exploiteren zonder het plegen van strafbare feiten buiten de gedoogsfeer doet daaraan niet af. Zij mogen het overheidsbeleid inzake de gedoogde coffeeshops dan onduidelijk vinden omdat aan de voordeur mag worden verkocht, maar aan de achterdeur niet mocht worden vervoerd, bewerkt, gestasht enz. Maar het was altijd volstrekt duidelijk dat er sprake is 63

ECLI:NL:RBMID:2010:BL8815

21

van strafbare feiten bij niet-gedoogde handelingen met softdrugs en bij alles dat zich bij de achterdeur afspeelt.” 64 Gelet op het voorgaande dient iedere coffeeshop die de gedoogcriteria overschrijdt te worden aangemerkt als een criminele organisatie, nu zij zonder de bescherming van de gedoogvoorwaarden aan alle voorwaarden van een criminele organisatie ex art. 140 Sr voldoen. Dit maakt, dat de overgang van legitieme ondernemer naar leider van een criminele organisatie een precaire zaak is. Temeer, nu het overschrijden van de gedoogwaarde “geen overlast” niet altijd eenduidig is te interpreteren. De invloed van georganiseerde criminaliteit wordt in de nota aangehaald als een belangrijke hoeksteen bij de beoordeling van de scheiding der markten waarop het cannabisbeleid is gestoeld. Indien coffeeshops in de greep zijn van criminele organisaties is de kans groot dat harddrugs worden verkocht binnen een netwerk van andere criminele activiteiten. Het beleid beklemtoont dat men de invloed van georganiseerde criminaliteit op het coffeeshopwezen wil terugdringen. Men stelt dat criminele organisaties zo min mogelijk kansen moeten krijgen om geld te verdienen aan de gedoogde verkoop van cannabis. 65 Uit onderzoek is echter gebleken dat bij de vastgestelde overtredingen, de overtreding ten aanzien van het “geen harddrugs-criterium” uit de AHOJGI-criteria bij de handhaving van het gedoogbeleid zelden overtredingen oplevert. 66 Aandacht verdient het punt dat gedoogde coffeeshops omzet draaien op basis van legale inkomsten. Rechtbank Middelburg: “Hoewel er door het overtreden van enkele voorwaarden geen sprake was van een gedoogsituatie hebben de medewerkers van Checkpoint zich bij veel van de werkzaamheden gevoegd naar het kader van het landelijk en gemeentelijk gedoogbeleid. De administratie en boekhouding waren transparant, de verkoop was gereglementeerd naar dienstverlening, weging en transacties, en er werden cannabisproducten van een constant goede kwaliteit verkocht. Daarnaast werd getracht de overlast voor de omgeving binnen de perken te houden en trachtte men bij signalering van knelpunten in overleg met de gemeente Terneuzen te komen tot constructieve oplossingen. De gemeente zag Checkpoint als een modelcoffeeshop”. De rechtbank Middelburg stelt verder vast: “ In het dossier zijn geen aanknopingspunten te vinden voor enige betrokkenheid van Checkpoint en/of zijn medewerkers bij de handel in harddrugs. Verder leert de ervaring dat rondom de handel in hard drugs vaak geweld voorkomt. Dat is bij de handel en wandel van Checkpoint niet gebleken. Het aanvankelijke vermoeden van het openbaar ministerie dat er een verbinding zou zijn met een meer harde criminele organisatie is op geen enkele wijze waar gebleken”. De rechtbank heeft in 4.3.3.2 de ontwikkelingen van het gedoogbeleid samengevat. Daaruit blijkt dat kopen en verkopen van een kleine hoeveelheid softdrugs in een gedoogde coffeeshop niet worden beschouwd als ernstige feiten. In dat geval worden immers strafbare feiten de facto toegestaan en niet vervolgd. De niet gedoogde achterdeur (inkoop, aanvoer, stashes) maakt geen onderdeel uit van het gedoogbeleid, maar heeft in een dergelijke situatie geen prioriteit in de opsporing en vervolging.

64

ECLI:NL:RBMID:2010:BL8815 VWS, 1995, p. 34 66 WODC, Trimbos-Instituut, Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid, 2009 65

22

In de voornoemde passage formuleert de rechtbank te Middelburg impliciet een aanvullend criterium ten aanzien van de AHOJGI-voorwaarden, namelijk de hoeveelheid softdrugs die in een gedoogde coffeeshop wordt verhandeld. 4.6 Vonnis in hoger beroep Het Gerechtshof te ’s-Gravenhage heeft bij vonnis van 2 februari 2012 het Openbaar Ministerie nietontvankelijk verklaard in haar vervolging tegen Coffeeshop Checkpoint. Het Gerechtshof overweegt hierbij als volgt: “Uit de hier weergegeven, vaststaande en door niemand betwiste feiten - kenbaar voor alle betrokkenen - trekt het hof de conclusie, dat feitelijk jarenlang is gedoogd dat de gedoogvoorwaarden, zoals gesteld door de gemeente (in overleg en met instemming van het openbaar ministerie in een gedoogverklaring opgesteld), werden overtreden. Bijkomende omstandigheden - zoals rondleidingen van buitenlandse gasten in de coffeeshop en het meebetalen aan drugspreventieprojecten door [coffeeshop X] - ondersteunen die kwalificatie. Er blijkt uit, dat de lokale overheid zelf de grenzen van wat wel en niet door de beugel kon sterk had verlegd en zich ook niet zag als deelnemer aan strafbare feiten. Dat moet wel betekenen dat men niet alleen van het expliciete gedoogkader uitging, maar ook van een feitelijk veel ruimer gedogen. Dat was kenbaar, ook voor de verdachte.” Het Hof is hierbij aldus niet toegekomen aan de toetsing van het oordeel van de Rechtbank Middelburg of de uitbater van Checkpoint zich in deze kwestie schuldig heeft gemaakt aan het leiding geven aan een criminele organisatie. Wel komt het Hof tot de conclusie dat: “Immers, uit de processen-verbaal opgesteld door de rechtbank, het requisitoir van de officier van justitie in eerste aanleg en de schriftelijke repliek valt niet op te maken of en in welke zin de concrete belangen van de verdachte bij het nemen van de (verdere) vervolgingsbeslissing zijn meegewogen. Telkens wordt teruggevallen op de formele bevoegdheidstoedeling, er wordt niet erkend dat er sprake is van feitelijk gedogen, de strafvorderlijke belangen worden onderstreept en er wordt plompverloren gesteld dat de bestuurlijke aanpak zou hebben bestaan uit 'pappen en nathouden' en dus niet zou hebben gewerkt. Dit laatste is geen dragende bewering; de onderbouwing ontbreekt en de bewering is feitelijk, gelet op het geen [naam burgemeester II], [getuige F] en [naam officier van justitie II] ter zitting in hoger beroep hebben verklaard over het verzoek zijdens de gemeente om een proces-verbaal te ontvangen teneinde tot bestuursdwang over te kunnen gaan, op zichzelf ook niet aannemelijk. Het hof ziet hierin geen blijk van een redelijke en billijke belangenafweging.” Ook in hoger beroep motiveert het openbaar ministerie niet op welke wijze de (concrete) belangen van de verdachte zijn afgewogen, en meer in het bijzonder wordt onvoldoende ingegaan op de vraag waarom niet tegemoet is gekomen aan de wens vanuit de gemeente om een bruikbaar procesverbaal te overhandigen teneinde tot bestuursdwang over te (kunnen) gaan. “Nu uit het dossier en het verhandelde ter zitting in eerste aanleg en in hoger beroep niet blijkt dat op kenbare wijze is gemotiveerd op welke wijze het openbaar ministerie is gekomen tot een behoorlijk afgewogen vervolgingsbeslissing, moet het ervoor worden gehouden dat die beslissing tot stand is gekomen met enkel een strafvorderlijk doel voor ogen: de strafrechtelijke handhaving van de Opiumwet.Het vertrouwen van de verdachte, dat zijn concrete belangen bij het nemen van de vervolgingsbeslissing op redelijke en billijke wijze zouden worden meegewogen, is geschonden.”

23

4.7 Het Openbaar Ministerie in cassatie Tegen het vonnis van het Hof in de zaak Checkpoint is het Openbaar Ministerie in cassatie gegaan. In cassatie heeft de Hoge Raad de uitspraak van het Hof vernietigd en als volgt overwogen: 67 “’s Hofs overwegingen kunnen het oordeel dat schending van het vertrouwensbeginsel en schending van het beginsel van redelijke en billijke belangenafweging ertoe moet voeren dat het OM in de vervolging van verdachte niet ontvankelijk moet worden verklaard, niet dragen. Indien die overwegingen aldus moeten worden begrepen dat daarin tot uitdrukking is gebracht dat verdachte aan het uitblijven van bestuursrechtelijke en strafvorderlijke maatregelen ter beëindiging van die overtredingen het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat hij t.z.v. de in strijd met de gedoogvoorwaarden begane misdrijven tegen de Ow niet zou worden vervolgd, heeft het Hof miskend dat zulk uitblijven van handhavend optreden niet op één lijn kan worden gesteld met een door het OM gedane, of aan het OM toe te rekenen, uitlating die bij de verdachte het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat hij niet (verder) zal worden vervolgd.” “Voor zover ’s Hofs overwegingen aldus moeten worden verstaan dat de Officier van Justitie niet heeft kunnen verantwoorden dat het belang van verdachte bij het ontgaan van straf en/of strafrechtelijke maatregelen t.z.v. zijn in de tenlastelegging omschreven gedragingen minder zwaar moet wegen dan het belang van strafrechtelijke rechtshandhaving, en de Officier van Justitie met name niet aannemelijk heeft gemaakt dat een aanvaardbaar niveau van rechtshandhaving ook door toepassing van uitsluitend bestuursrechtelijke bevoegdheden bereikt had kunnen worden, heeft het Hof miskend dat het de strafrechter niet vrijstaat om de aan de Officier van Justitie voorbehouden vervolgingsbeslissing op die wijze ten volle te toetsen. I.v.m. de ontvankelijkheid van de Officier van Justitie in een strafvervolging dient de strafrechter immers uitsluitend te onderzoeken of zich de situatie voordoet dat geen redelijk oordelend lid van het OM tot het instellen of voortzetten van die vervolging had kunnen besluiten. Indien het Hof heeft beoogd tot uitdrukking te brengen dat de vervolgingsbeslissing blijk geeft van aperte onevenredigheid, is dat oordeel niet zonder meer begrijpelijk. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het Hof aannemelijk heeft geacht dat de vervolging van verdachte o.m. een groot aantal feiten betreft waarop volgens de Opiumwet straffen van aanzienlijke zwaarte kunnen volgen, en in die overwegingen ook besloten ligt dat de verdachte zich ervan bewust was dat de grenzen waarbinnen die gedragingen ingevolge de daartoe strekkende beschikking zouden worden gedoogd, stelselmatig werden overschreden.” “Ten slotte is het niet zonder meer begrijpelijk waarom de door het Hof aannemelijk geachte gang van zaken bepalend zou kunnen zijn voor de ontvankelijkheid van het OM in deze vervolging voor zover het de tenlastegelegde feiten betreft, aangezien die feiten niet aanstonds in verband gebracht kunnen worden met de vermeende tekortkomingen bij het toezicht op de naleving van de gedoogvergunning.” De Hoge Raad komt via de bovenstaande redenering derhalve tot de conclusie dat de gedragingen van de Gemeente Terneuzen, los van de vraag of de gemeente in deze kwestie tekort is geschoten in de handhaving van het gemeentelijk gedoogbeleid, niet kunnen leiden tot de niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie. Gelet op de uitspraak van de Hoge Raad dient het Openbaar Ministerie derhalve ontvankelijk worden te verklaard en dient het Hof zich alsnog uit te spreken over de mate waarin Checkpoint onrechtmatig heeft gehandeld.

67

www.rechtspraak.nl/ECLI:NL:HR:2013:7

24

5. Huidig bestuursrechtelijk beleid 5.1 Inleiding Het gedoogbeleid in Nederland legt in grote mate de handhaving en het gemeentelijk beleid ten aanzien van coffeeshops in de handen van de burgemeester. In dit hoofdstuk zal aan bod komen welke instrumenten de burgemeester toekomen om het lokale coffeeshopbeleid vorm te geven. Hieruit zal blijken dat aan de burgemeester verregaande bevoegdheden zijn toegekend, welke bevoegdheden op momenten de bevoegdheden van het Openbaar Ministerie doorkruisen. Verder zal blijken dat de burgemeester beleidsvrijheid heeft ten aanzien van het coffeeshopbeleid in de betreffende gemeente. Deze beleidsvrijheid heeft echter ook haar grenzen. In Terneuzen was er volgens de burgemeester geen sprake van een onwenselijke situatie rond Coffeeshop Checkpoint. Desondanks zag het Openbaar Ministerie door de vermeende schending van het gedoogbeleid wel reden om in te grijpen. Welke middelen staan de burgemeester ter beschikking om in te grijpen en van welke middelen is er gebruik gemaakt? Ten aanzien van het beleid van het Openbaar Ministerie geldt, gelet op het voorgaande hoofdstuk, een actief gedoogbeleid. Overtredingen, die vallen onder het gedoogbeleid worden expliciet niet gehandhaafd. 68 Een actief gedoogbeleid is enkel mogelijk wanneer er een controlefunctie is ingebouwd zodat naleving van de gedoogvoorwaarden kan worden gecontroleerd. Deze controlefunctie bestaat uit het vergunningenbeleid en het handhavingsbeleid van de overheid. Het vergunningenbeleid en handhavingsbeleid van de gemeente wordt begrensd door artikel 13b van de Opiumwet en de AHOJG-criteria. Artikel 13b van de Opiumwet (Wet Damocles) stelt de burgemeester in staat om in ruimten waar middelen van Lijst I en Lijst II van de Opiumwet worden verhandeld of daartoe aanwezig zijn, bestuursrechtelijke dwangmiddelen toe te passen indien er overlast of problemen worden veroorzaakt. Zo kan de burgemeester besluiten tot de tijdelijke of definitieve sluiting van een coffeeshop indien de exploitant ervan de AHOJG-criteria niet heeft nageleefd. Naast de landelijke AHOJGI-criteria leggen gemeenten in overleg met hun partners in de lokale driehoek in aanvulling op de AHOJGI-criteria vaak eigen regels op. Deze regels zijn van uiteenlopende aard, zoals beperkte openingstijden, een verbod op het houden van een terras, of een afstandscriterium ten opzichte van scholen 69. Met het formuleren van deze voorschriften komt een lokaal coffeeshopbeleid tot stand. 70 De voorschriften worden over het algemeen opgenomen in een exploitatievergunning of een gedoogverklaring. De voorschriften mogen echter geen verruiming inhouden van de wettelijke regelingen ten aanzien van coffeeshops. Kenmerkend aan de voorschriften en AHOJGI-criteria zijn dat dit voorschriften met betrekking tot de “voordeur” zijn. De “achterdeur”, waar cannabis wordt ingekocht, geniet zoals in het vonnis van de rechtbank te Middelburg vermeld een beperkte opsporingsprioriteit voor zover in kleine

68

Projectgroep ‘Klem van gedogen’, Klem van gedogen, 2004 B. Nieleman et al., 2008 70 Krachtens art. 4:81 Algemene wet bestuursrecht 69

25

hoeveelheden softdrugs wordt gehandeld. De beperkte handelshoeveelheid van coffeeshops betekent dat grotere coffeeshops, die vele klanten per dag trekken, meerdere malen per dag hun voorraad moeten aanvullen. 71 De grote groei van het aantal coffeeshops in de jaren ‘90 is uiteraard mede door het beleid van de gedogende gemeenten tot stand gekomen. Al snel bleek echter dat coffeeshops problemen in de vorm van parkeeroverlast, samenscholing van bezoekers en geluidsoverlast veroorzaakten. 72 Deze overlast deed zich in overgrote mate voor in de grensstreken, waar zich een sterke opkomst in het “coffeeshoptoerisme” openbaarde. In deze omgeving kwam Coffeeshop Checkpoint in Terneuzen tot bloei. Aan bezoekers was er geen gebrek. Franse en Belgische klanten kwamen in grote getale naar de Zeeuwse havenstad. Met een exploitatievergunning op zak diende de uitbater zich enkel aan de gedoogvoorwaarden te houden. Nu het gedoogbeleid geen beperking stelt aan het aantal klanten dat op een dag kan worden bediend, was er sprake van een snelgroeiende en bloeiende onderneming. Fijnaut signaleert dat de overheid, door de handel in cannabisproducten te gedogen, lange tijd een illegale markt heeft afgeschermd, waardoor plegers van georganiseerde criminaliteit zich in de luwte van het gedoogbeleid konden ontwikkelen tot succesvolle illegale ondernemers. 73 Deze problemen zijn tevens beschreven in de Drugsnota uit 1995, die naar aanleiding van deze problematiek onder andere inzet op een beperking van het aanbod van softdrugs. Naar aanleiding van de Drugsnota worden bestuurders aangespoord om regelgeving ten aanzien van het lokale coffeeshopbeleid op te stellen. Het heeft enige tijd geduurd voordat Gemeenten de instrumenten hebben gecreëerd waarmee het gedogen van het in toenemend aantal coffeeshops voor de openbare orde kan worden gereguleerd. 74 Door middel van de lokale drank- en horeca verordening en een overlastverordening, in combinatie met een nul-optie of maximaal aantal te gedogen coffeeshops, kan de Gemeente greep houden op de coffeeshopproblematiek. Bestuursorganen stellen derhalve zelf een lokaal coffeeshopbeleid vast, welk beleid een specifiek lokaal belang dient te dienen en waarvoor de burgemeester op grond van art. 180 Gemeentewet verantwoording schuldig is aan de Gemeenteraad. Sinds 1995 is een daling van het aantal gedoogde coffeeshops waarneembaar. In 1991 waren er 1200 tot 1500 coffeeshops in Nederland 75, in 2009 is dit aantal teruggelopen tot 666. In 2011 wordt het aantaldoor het CBS geschat op 640 coffeeshops. 76 In 2007 zijn door 52 % van de Nederlandse gemeenten regionale afspraken gemaakt over het te voeren coffeeshopbeleid. 77In 2009 hanteerden 69 % van de Nederlandse gemeenten een nuloptie. Wanneer de gemeente een gedoogd coffeeshopbeleid hanteert, kunnen zij opteren voor een maximum aantal coffeeshops, oftewel een “maximumbeleid”. In 2009 hanteerden 23 % van de

71

Klem van gedogen, 2004 Snippe, 2004 73 Fijnaut et. Al, 1996 74 Gedogen door bestuursorganen, F.R. Vermeer, 2010, pag. 157 75 Dutch Drug Policy and Cannabis, Netherlands Institute for Alcochol and Drugs 76 Bestuurlijke rapportage coffeeshop Checkpoint Terneuzen, Verweij-Jonker 77 Bieleman& Nijkamp, 2010 72

26

Nederlandse gemeenten een maximumbeleid. Daarnaast zijn er gemeenten zonder beleid (7 % in 2009) of andere beleidsvormen (1 %). 78 Het aantal coffeeshops per gemeente varieert sterk. Ruim de helft van de coffeeshops (53 %) bevindt zich in de zes gemeenten met meer dan 200.000 inwoners. Het merendeel van de gemeenten met minder dan 50.000 inwoners heeft geen coffeeshop. 79 5.2 Handhaving De burgemeester heeft geen plicht om te handhaven. De burgemeester heeft derhalve een grote beleidsvrijheid in het gemeentelijk beleid ten aanzien van coffeeshops. Het beleid ten aanzien van sancties en handhaving verschilt hierdoor per gemeente. 80 Controles vinden zowel proactief als reactief plaats. Gemiddeld vinden in elke coffeeshop vijf controles per jaar plaats. 81 Ze worden uitgevoerd door de politie maar ook door “hitteams” of gecombineerde acties waar meerdere instanties (toezichthoudende ambtenaren van de gemeente, belastingambtenaren en politieambtenaren) bij betrokken zijn. De omvang en frequentie van de controles en handhaving worden in het driehoekoverleg vormgegeven. De controles richten zich met name op de naleving van de AHOJGI-criteria en wel met name op de aanwezigheid van jeugdigen of de aanwezigheid van harddrugs. Handhavers geven te kennen dat de handelsvoorraad moeilijk te controleren is. Gelet op de inventieve wijze waarop sommige coffeeshops de bevoorrading regelen zijn de bevoegdheden om de inkoop te controleren of het pand te mogen doorzoeken niet voldoende 82. Bij de voorraadhoeveelheid van de coffeeshop wordt namelijk mede de aanwezigheid van voorraad op bijbehorende erven gerekend. Het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC) in heeft 2009 een evaluatie uitgebracht. 83 Uit deze evaluatie blijkt dat het vijf gram criterium moeilijk te controleren is . De belangrijkste reden voor naleving van deze regel door coffeeshophouders is de kans op een zware sanctie. De naleving van deze regel verloopt in de praktijk redelijk probleemloos. Een vijfde van de coffeeshophouders geeft aan dat deze regel door hen in 2007 is overtreden. “Landelijk zijn in 2007 dertien formele overtredingen geregistreerd, waarop soms een formele waarschuwing is gevolgd, soms een sluiting (zowel voor bepaalde tijd als definitief) en soms geen sanctie.” Het criterium dat de voorraad beperkt tot maximaal 500 gram heeft de minst gunstige condities voor naleving door coffeeshophouders: “het doel wordt door een meerderheid niet onderschreven, het wordt als onredelijk gezien en de nalevingkost tijd en geld, vooral voor grotere coffeeshops.” Het blijkt dat dit criterium dan ook relatief vaak wordt overtreden. “Een derde van de coffeeshophouders zegt de regel in 2007 overtreden te hebben. Wanneer wordt geconstateerd dat een gedoogde coffeeshop de criteria van het gedoogbeleid overtreedt, staan het bestuursorgaan diverse middelen ter beschikking, variërend van waarschuwingen, het opleggen van boetes tot het opleggen van een tijdelijke of definitieve sluiting van de coffeeshop. Landelijk zijn 29 overtredingen

78

Verweij-Jonker, Bestuurlijke rapportage coffeeshop Checkpoint Terneuzen Verweij-Jonker, Bestuurlijke rapportage coffeeshop Checkpoint Terneuzen 80 Enquête controle in coffeeshops, NOS Nieuws, vrijdag 28 december 2012 81 Bieleman et al., 2008 82 De Bruin et al., 2008 83 WODC, Trimbos-Instituut, Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid, 2009 79

27

vastgesteld, die gesanctioneerd zijn door formele waarschuwingen en sluitingen (meestal voor bepaalde tijd)” 84. De bevoegdheid van de burgemeester bij het uitvoeren van deze controles reikt in de praktijk tot ver in de bedrijfsvoering van de coffeeshop. De Gemeente Maastricht heeft in een bepaald geval deze controles uitgevoerd in een combinatie van bevoegdheden welke hen toekomen op grond van de Woningwet en de Wet inzake Rijksbelastingen. Het Hof Den Bosch heeft hierover geoordeeld dat: “De door de ambtenaren bij deze controle verrichte onderzoekshandelingen dienen te worden aangemerkt als hen op grond van de Woningwet respectievelijk de Algemene wet inzake rijksbelastingen toekomende toezichts- c.q. controlehandelingen en niet als opsporingshandelingen. Uit het onderzoek ter terechtzitting is derhalve niet aannemelijk geworden dat deze controleonderzoeken een andere bedoeling hadden dan het op grond van de Woningwet respectievelijk op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen houden van toezicht en verrichten van controle ten aanzien van [de Coffeeshop Y] te [X]. Het verweer wordt verworpen”. 85 Uit de voorgaande passage blijkt dat coffeeshophouders te maken hebben met een handhavingapparaat, dat te allen tijde een volledige doorzoeking van de coffeeshop kan instellen. De maximale handelshoeveelheid leidt bij een groot deel van de coffeeshophouders tot problemen. De risico's van bijvullen van de voorraad, de overlast van het pendelen tussen de voorraad en de coffeeshop en de starheid van het criterium veroorzaken problemen bij de coffeeshophouders. 86 Coffeeshophouders geven aan dat de controles van de Gemeenten over het algemeen te wensen overlaten: “De samenwerking met de gemeente laat volgens de meeste coffeeshophouders te wensen over. Er is weinig contact, er is geen dialoog of de relatie is ronduit slecht. De samenwerking met de politie wordt in meer dan de helft van de gevallen positief beoordeeld. Controles variëren van 'zelden of nooit' tot 'eens in de maand'. De uitvoering van de controles is erg divers. Coffeeshophouders zien vaak verschillende mensen die controles uitvoeren en regelmatig storen zij zich aan de onprofessionele werkwijze van controles. De pakkans wordt door de coffeeshophouders niet echt hoog geschat, maar door de dreiging van de bestuurlijke sancties (bijvoorbeeld een tijdelijke sluiting) zeggen ze zich verplicht te voelen om zich aan de regels te houden.” 87 De handhaving rond coffeeshops heeft derhalve iets van een “wassen neus”. Bij controles op de “kernwaarden” van het gedoogbeleid; geen harddrugs, geen verkopen aan klanten onder de achttien jaar en geen overlast worden in de praktijk geen structurele problemen ondervonden. Bij de controle op de “kleinschaligheid” van de coffeeshops loopt het beleid “uit de pas” met de werkelijkheid. Coffeeshop dienen volgens het gedoogbeleid te worden bevoorraad door kleinschalige thuiskwekers, waarbij een gecontroleerde aanvoer van steeds een hoeveelheid van 500 gram of minder van cannabisproducten in verschillende soorten moet worden aangeleverd. De problematiek omtrent deze regelgeving is dat de uitvoer van deze regeling bij voorbaat feitelijk onmogelijk is.

84

WODC, Trimbos-Instituut, Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid, 2009, pag. 138 ECLI:NL:RBMID:2010:BL8815 86 Adviescommissie drugsbeleid, 2009 87 Adviescommissie drugsbeleid, 2009 85

28

De grondslag voor deze problemen liggen in de niet-gedoogde achterdeur. Momenteel gaan veel geluiden op om de aanvoer van coffeeshops te reguleren. De Minister van Justitie geeft aan dat dit niet haalbaar is en tevens in strijd is met internationale wetgeving. 88 Hier kom ik later op terug. Waar op dit moment met betrekking tot het uitvoering geven aan het gedoogbeleid in de praktijk derhalve behoefte aan is, is een regeling, welke regeling binnen het gedachtegoed van het gedoogbeleid past en welke regeling werkbaar is voor de coffeeshopeigenaren. 5.3 Overlastproblematiek Handhaving door de burgemeester ziet toe op de handhaving van de AHOJG-criteria en op de handhaving van de openbare orde. We hebben reeds vastgesteld dat het overlastvraagstuk van de coffeeshop tevens zeer praktische vormen aanneemt, waaronder parkeeroverlast en geluidsoverlast. De grensgemeenten kampen daarnaast met een grote groep coffeeshoptoeristen, welke Nederland aandoen om legaal softdrugs te verkrijgen. Gemeenten ondernemen maatregelen om de overlast van deze coffeeshoptoeristen te beperken. Ondanks de restricties ten aanzien van coffeeshops houdt de stroom drugstoeristen in de gedogende grenssteden aan. De Cannabisbrief uit 2004 probeert dit probleem, mede onder druk van INCB/VN en de EU 89, andermaal in te dammen 90. Het kabinet kondigt in deze brief overleg aan met de betrokken gemeenten over betere handhaving van de AHOJ-G criteria en het hanteren van een afstandscriterium tot de landsgrens. Ook wordt overleg aangekondigd met de Belgische en Duitse autoriteiten. 91 Hoewel het aantal coffeeshops blijft dalen, is de discussie over de coffeeshoptoeristen nog immer actueel. Het samenspel tussen vraag en aanbod over grenzen heen kent blijkbaar een grote dynamiek en verwevenheid. Er is sprake van een “tekort aan beleid” in de Euregio Maas-Rijn, waardoor de problemen van onder andere het drugstoerisme zeer zijn toegenomen. 92 5.4 Handhavingdoelstellingen Op landelijk niveau is in 2009 is de Adviescommissie Drugsbeleid (Adviescommissie Van de Donk) ingesteld die het Kabinet moest adviseren over een nieuw drugsbeleid. 93 Deze commissie kwam na een grondige analyse van de situatie tot het advies om coffeeshops weer terug te brengen naar het oorspronkelijke concept: kleinschalige gelegenheden waar lokale cannabisgebruikers hun cannabis kunnen kopen in een veilige omgeving. Dit advies is in het Regeerakkoord van 2010 overgenomen. In de ‘Drugsbrief’ van mei 2011 wordt,in lijn hiermee, het voornemen geformuleerd om de coffeeshops om te vormen tot besloten clubs die alleen voor meerderjarige inwoners van Nederland toegankelijk zijn. 94 Dit voornemen is in oktober en december 2011 nader uitgewerkt. 95 De Adviescommissie Drugsbeleid heeft het kabinet in 2009 geadviseerd om:

88

Burgemeester Paul Depla van Heerlen en 7 Limburgse collega’s zijn op 13 november 2013 in Den Haag met minister Ivo Opstelten in gesprek gegaan over de ‘regulering van de achterdeur’ bij koffieshops. 89 Kaderbesluit Illegale Drugshandel 90 T.K. 24077-125, 2004 91 Verweij-Jonker, Bestuurlijke rapportage coffeeshop Checkpoint Terneuzen, 2012 92 DeRuyver &Surmont, 2007 93 Adviescommissie drugsbeleid, 2009 94 T.K. 24077/259 95 T.K. 24077/265 en 267

29

1. Het gebruik van drugs door minderjarigen veel sterker dan nu tegen te gaan. 2. Moeilijk beheersbare grote cannabisverkooppunten terug te laten gaan naar kleine verkooppunten voor de lokale gebruiker. 3. De strijd tegen de georganiseerde drugsmisdaad te versterken en te verbreden. 4. Een duidelijker en meer alerte integrale politieke sturing in te stellen De commissie is tot de overtuiging gekomen dat het beleid ten aanzien van coffeeshops herijking verdient, zodat opnieuw een balans gevonden wordt tussen de positieve en de negatieve kanten van hun aanwezigheid. De commissie stelt: “In dit verband moet de multifunctionele doelstelling van de coffeeshops helder zijn,namelijk om aan volwassenen een veilige en rustige plek te bieden voor gebruik, om voor bestuurders een belangrijk ‘drukventiel’ te vormen en voor de hulpverlening als mogelijke vindplaats voor problematische gebruikers. Zij zijn dus niet bedoeld als winkels voor iedereen uit binnen- en buitenland, en ook niet als voedingsbodem voor de georganiseerde misdaad.” 96 5.5 De gemeente Terneuzen In de gemeente Terneuzen heeft het lokale coffeeshopbeleid veelvuldig tot discussies geleid. Zo zijn er door gemeenteraadsleden veel vragen gesteld aan de burgemeester over Terneuzen als zijnde “drugsstad” 97. Uit een in 2007 opgemaakt rapport 98 door Intraval blijkt dat de overlast, welke door de twee coffeeshops in Terneuzen werd veroorzaakt, beheersbaar was. Het rapport is opgesteld nadat er in 2006 werd gesignaleerd dat er sprake was van een aanzienlijke toename in het softdrugtoerisme, en de gemeente zich heeft afgevraagd of dit diende te leiden tot een aanpassing van het gedoogbeleid. Van enige overlast was echter geen sprake. De voornaamste vraagstelling bij de gemeente Terneuzen was of men met een miljoen drugstoeristen per jaar nog wel kon volstaan met een lokaal coffeeshopbeleid zoals dit in overeenstemming met het gedoogbeleid is opgesteld. De omstandigheden waaronder Checkpoint heeft kunnen groeien waren derhalve reeds in een vroeg stadium bekend. Onderdeel van het vraagstuk voor het onderzoek was zelfs of er een derde coffeeshop diende te worden gedoogd om aan de vraag van de grote aantallen drugstoeristen te kunnen voldoen. Uit een bewonersonderzoek is tevens gebleken dat de ervaren drugsoverlast in de periode van 1996 tot 2006 aanzienlijk is afgenomen. De klachten van bewoners van Terneuzen betreffen bijna enkel klachten over parkeer- en verkeeroverlast 99. In reactie op de parkeer- en verkeeroverlast heeft de Gemeente Terneuzen in 2006 een ondergrondse parkeergarage onder de coffeeshop aangelegd en de wegbewijzering aangepast. Verder is vastgesteld dat er geen overtreding plaats heeft gevonden van het afficheringverbod. Hoewel de namen en adressen van de coffeeshops op vele webpagina’s zijn vermeld, echter dat geen van beide coffeeshops een eigen website beheert.

96

Adviescommissie drugsbeleid, 2009, pag. 41 http://www.terneuzen.nl/ris/Checkpoint 98 Inraval, Onderzoek coffeeshops Terneuzen, B. Nieleman, H. Naaier, 2007 99 Inraval, Onderzoek coffeeshops Terneuzen, B. Nieleman, H. Naaier, 2007, pag. 28 97

30

Burgemeesters van omliggende gemeenten hebben aangegeven te vrezen voor een aanzienlijke toename in de drugsoverlast indien de coffeeshops in Terneuzen zouden komen te vervallen 100. Twee burgemeesters uit Belgische grensgemeenten hebben aangegeven vóór een sluiting te zijn. Alle overige deelnemende functionarissen zien alleen negatieve gevolgen mochten de coffeeshops in Terneuzen hun deuren sluiten. In Terneuzen heeft de geschiedenis uitgewezen dat er in het lokale coffeeshopbeleid is besloten om de twee coffeeshops in stand te laten en de parkeer- en verkeeroverlast tot een minimum te beperken. Na de sluiting van Checkpoint heeft de “driehoek” van Terneuzen veel kritiek gehad op de handelswijze voorafgaand aan de sluiting van Checkpoint. Dit is tevens uitvoerig aan bod gekomen in de uitspraak van het Hof: “Immers, uit de processen-verbaal opgesteld door de rechtbank, het requisitoir van de officier van justitie in eerste aanleg en de schriftelijke repliek valt niet op te maken of en in welke zin de concrete belangen van de verdachte bij het nemen van de (verdere) vervolgingsbeslissing zijn meegewogen. Telkens wordt teruggevallen op de formele bevoegdheidstoedeling, er wordt niet erkend dat er sprake is van feitelijk gedogen, de strafvorderlijke belangen worden onderstreept en er wordt plompverloren gesteld dat de bestuurlijke aanpak zou hebben bestaan uit 'pappen en nathouden' en dus niet zou hebben gewerkt. Dit laatste is geen dragende bewering; de onderbouwing ontbreekt en de bewering is feitelijk, gelet op het geen [naam burgemeester II], [getuige F] en [naam officier van justitie II] ter zitting in hoger beroep hebben verklaard over het verzoek zijdens de gemeente om een proces-verbaal te ontvangen teneinde tot bestuursdwang over te kunnen gaan, op zichzelf ook niet aannemelijk. Het hof ziet hierin geen blijk van een redelijke en billijke belangenafweging.” Het Verweij-Jonker Instituut stelt dat Coffeeshop Checkpoint, door zijn gestage groei in omvang en omzet, de grenzen van het gedoogbeleid geleidelijk heeft overschreden: “Deze groei is door de lokale autoriteiten geen halt toegeroepen, waarmee ze onbedoeld de handelwijze van Checkpoint legitimeerden. Deze tegemoetkomende houding van de lokale autoriteiten, met name de gemeente, is enerzijds te verklaren uit de sterke tevredenheid over het aanvankelijke succes van het gedoogbeleid. Anderzijds is de opstelling te verklaren uit de vrees dat het terugdringen van het aanbod of een sluiting zou leiden tot de terugkeer van drugsgerelateerde overlast uit het verleden. De gemeente sloot zich zo af voor alternatieve oplossingen en verloor de regie over het gedoogbeleid.” 101 In het rapport van Intraval 102 is geconcludeerd dat er een gestage afname van coffeeshops in Nederland heeft plaatsgevonden. Deze daling is veroorzaakt doordat gemeenten hun coffeeshopbeleid aanscherpen. De onderzoekers verklaren deze daling mede door het verscherpte coffeeshopbeleid van gemeenten: “Deze sterke daling wordt mede verklaard door het feit dat er alleen al in Rotterdam 16 coffeeshops zijn gesloten, omdat deze niet langer voldeden aan het afstandscriterium ten opzichte van scholen. Daarnaast hebben Bergen op Zoom en Roosendaal in 2009 gekozen voor een nul beleid , waardoor acht coffeeshops hun deuren moesten sluiten.” Gemeenten in Nederland zijn derhalve vrij om het lokale coffeeshopbeleid aan te scherpen. Of dit wenselijk is afhankelijk van de omstandigheden in de betreffende gemeente. Coffeeshophouders in Nederland hechten er grote waarde aan - en stellen veelal alles in het werk om hun onderneming binnen de grenzen van het gedoogbeleid te exploiteren. Coffeeshopeigenaren

100

Inraval, Onderzoek coffeeshops Terneuzen, B. Nieleman, H. Naaier, 2007, pag. 29 Verweij-Jonker, Bestuurlijke rapportage coffeeshop Checkpoint Terneuzen, 2012 102 B. Nieleman, H. Naaier, Intraval, Onderzoek coffeeshops Terneuzen, 2007 101

31

hebben zich daartoe verenigd binnen de Bond van Cannabisdetaillisten BCD-1994 en de vereniging van Smartshopeigenaren VLOS-1995. Als uitgangspunt dient te worden genomen dat coffeeshopeigenaren legitieme ondernemers zijn, welke binnen de voorwaarden die voor hen zijn gesteld hun onderneming uitbaten. Uit het voorgaande is echter gebleken dat het voeren van een onderneming binnen deze voorwaarden, met de beste wil van de wereld, niet eenvoudig is. De bescherming van de belangen van coffeeshopondernemers vraagt veel van de beroepsgroep, zoals blijkt uit en vraaggesprek van de NOS met de Maastrichtse coffeeshopondernemer en voorzitter van de Vereniging Officiële Coffeeshops Maastricht (VOCM) 103: •

NOS: “Inmiddels hebben drie coffeeshops hier in Maastricht bezoek gehad van de politie, omdat ze aan buitenlanders verkopen. U blijft dat gewoon doen. Waarom doet u dat?”

•

Josemans: “Omdat wij een punt willen duidelijk maken. Helaas zit de rechtspraak in Nederland zo in elkaar dat je niet tegen een beslissing in beroep kunt gaan, je zult eerst gesanctioneerd moeten worden. Dus eerst de regel overtreden, vervolgens krijg je daar een straf op en met die straf in je hand kun je pas naar de rechter toe stappen om te vragen: klopt dit nou eigenlijk wel, wat hier gebeurd is? Nou hebben wij al een bestuursrechtelijke procedure lopen, want wij proberen al anderhalf jaar, ik zou bijna zeggen: we hebben gesmeekt aan diverse officieren van justitie: kunt u niet alstublieft een strafrechtelijke vervolging instellen? Dat is tot op heden niet gebeurd.”

•

NOS: “Waarom wilt u dat zo graag?”

•

Josemans: “Omdat een strafrechtelijke procedure de enige diepgravende procedure is, die geeft pas echt duidelijkheid.” (…) “Ik doe het zeker ook omdat ik er geld mee verdien, daar schaam ik me ook niet voor, ik ben trots op mijn beroep. Ik bedoel: nooit voorbijgaan als beleidsmaker aan het feit dat er in Nederland toch honderdduizenden mensen zijn -de schattingen variëren van 460.000 tot 850.000- die puur recreatief of voor pijnbestrijding cannabis gebruiken. Die mensen kun je niet allemaal als uitschot wegzetten, die mensen horen net zo goed bij de samenleving als wie dan ook. Zorg dus ook dat je veilige locaties voor die mensen hebt waar ze cannabis kunnen gebruiken, zonder in contact te komen met hard drugs en waarbij ze niet gecriminaliseerd hoeven te worden.”(…) “Ik heb de afgelopen dagen continu een tandenborstel op zak gedragen, omdat ik dus hoop op een strafrechtelijke vervolging. En dan moet je mee naar het politiebureau, dan wordt je gearresteerd. Ik heb nu hier zoals u kunt zien een prachtig gevangenis-shirt klaar liggen, met bijbehorend petje. Ik zal dat dadelijk met trots dragen en dan gaan we kijken wat er verder van komt. Maar ik heb natuurlijk gekaatst en wie kaatst moet de bal terug verwachten.”

Naast dit strafrechtelijke “zwaard van Damocles” krijgen coffeeshopeigenaren bij de uitoefening van hun beroep ook op praktische wijze te maken met weerstand. In 2009 is de betaalrekening van een coffeeshopeigenaar beëindigd toen de bankinstelling de bedrijfsactiviteiten van de ondernemer had achterhaald. Toen de bankinstelling er achter kwam dat het om een coffeeshop ging, besloot de bank de betaalrekening te beëindigen. De bankinstelling stelt hiertoe: ”Wij hebben onvoldoende inzicht gekregen in de ongebruikelijke stortingen die door u worden verricht, hetgeen voor de bank risico's met zich meebrengt. Immers, de bank is hierdoor niet in staat vast te stellen of zij op deze wijze niet meewerkt aan onoorbare praktijken c.q. geen strafbare handelingen faciliteert, zoals witwassen. Dat is een voor onze instelling een onaanvaardbaar en onacceptabel risico, omdat daardoor onze

103

http://www.voc-nederland.org/archief

32

integriteit en reputatie mogelijkerwijs op het spel staat.” In hoger beroep oordeelde het gerechtshof dat er onvoldoende grond is om de relatie te beëindigen. “In de branche waarin uw onderneming opereert, kunnen zich weliswaar hogere integriteitrisico's en witwasrisico's voordoen dan in andere takken van maatschappelijke activiteit”, aldus het Hof. 104 Deze praktijk wekte de aandacht van toenmalig minister van Financiën Wouter Bos 105. Onder druk van Bos beloofde de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) begin 2010 beterschap. “Het enkele feit dat het om een coffeeshop gaat, mag geen reden zijn voor een bank om financiële diensten te onthouden”, zei de NVB-woordvoerder destijds. “Maar er worden wel integriteiteisen gesteld.”

104 105

www.rechtspraak.nl/ECLI:NL:GHSHE:2011:BQ4142 http://www.voc-nederland.org/persberichten

33

6 Beoordeling: de rechtszekerheid van coffeeshophouders 6.1 Inleiding In de voorgaande hoofdstukken is reeds aan de orde gekomen dat coffeeshops kennelijk niet meer de kleine verkooppunten zijn die in de behoeften van de lokale gebruiker voorzien, zoals men deze bij de totstandkoming van het gedoogbeleid voor ogen had. Deze grootschalige ondernemingen staan verre van de kleinschalige buurthuizen waarop het gedoogbeleid in de eerste instantie heeft voorzien. Burgemeesters kampen met de problematiek van de grotere coffeeshops, nu deze organisaties op grote schaal handelen in verdovende middelen, aan de achterdeur te maken krijgen met grootschalige kwekers, grote winsten behalen en op grote schaal buitenlandse klanten aantrekken. Deze problematiek is helder tot uiting gekomen in het dossier Coffeeshop Checkpoint waarbij een ongeremde groei van een coffeeshop heeft geleid tot een te grote coffeeshop, aldus het Openbaar Ministerie. Over de vraag in hoeverre deze situatie onwenselijk is verschillen de burgemeester en het Openbaar Ministerie. Wel valt uit het ingrijpen van het Openbaar Ministerie af te leiden dat, nu er in het gedoogbeleid geen maatstaven zijn neergelegd voor de omvang van een coffeeshop, de omvang van Checkpoint te groot is geweest. 6.2 Coffeeshops in Nederland Uit de drugsnota van 1995 blijkt dat coffeeshops kleinschalig en bescheiden zouden moeten opereren. De aanvoer, zo denkt men in 1995, kan zodoende grotendeels verzorgd worden door kleinschalige ideologische telers. Reden waarom de Adviescommissie Van de Donk in 2009 onder andere heeft geadviseerd om “Moeilijk beheersbare grote cannabisverkooppunten terug te laten gaan naar kleine verkooppunten voor de lokale gebruiker” 106. Met deze “Moeilijk beheersbare grote cannabisverkooppunten” doelt de Adviescommissie op de grotere coffeeshops, welke door hun omvang en ligging in meer of mindere mate de AHOJG-criteria dreigen te schenden. In september 2009 hebben de gemeenten Bergen op Zoom en Roosendaal besloten hun coffeeshops te sluiten vanwege het drugstoerisme en de bijhorende overlast. Uit informatie die door de Burgemeester van Maastricht is verstrekt, blijkt dat de 14 coffeeshops in deze gemeente ongeveer 10.000 bezoekers per dag, 74.000 bezoekers per week en iets meer dan 3,9 miljoen bezoekers per jaar trekken, waarvan 70 % een niet-ingezetene van Nederland is. In Amsterdam zijn meer dan een kwart van het totaal aantal coffeeshops in Nederland gevestigd. In Amsterdam vormen de meeste toeristen vrijwel geen probleem in of rond de coffeeshops. De aard van het drugstoerisme is hier ook anders: veel buitenlandersbezoeken tijdens hun verblijf aan de stad ook een coffeeshop en zijn er niet op uit drugs mee te nemen naar huis. Omdat dit ‘incidenteel toerisme’ betrekkelijk massaal is, bestaan er in Amsterdam veel coffeeshops. Het criterium van de AHOJGI-criteria dat de voorraad beperkt tot maximaal 500 gram heeft de minst gunstige condities voor naleving door coffeeshophouders: “het doel wordt door een meerderheid niet onderschreven, het wordt als onredelijk gezien en de nalevingkost tijd en geld, vooral voor grotere coffeeshops.” De opkomst van de grote coffeeshop met een toenemende afzet, mede als gevolg van de grensoverschrijdende effecten van drugstoerisme, noodzaakt een constante aanvoer van voorraad. Om een aanzienlijke aanvoer constant te houden is een georganiseerd verband noodzakelijk. Coffeeshophouders kunnen immers niet bij de “achterdeur” wachten tot een volgende leverancier zich aandient. Voorts kan ook niet van coffeeshophouders worden verlangd dat de openingstijden van coffeeshops worden beheerst door de mededeling “zolang de voorraad strekt”.

106

Adviescommissie drugsbeleid, 2009

34

Volgens het voorraadcriterium mag een coffeeshop 500 gram hennepproducten op voorraad hebben. Nu er een maximale aankoophoeveelheid van 5 gram per persoon is gesteld (waarvan eerder is vastgesteld dat deze regel nauwelijks wordt overtreden) kan een coffeeshop derhalve handelswaar voor 100 klanten op voorraad hebben. Hierbij wordt uitgegaan van het gegeven dat klanten de maximale gebruikershoeveelheid aanschaffen, hetgeen in de praktijk niet het geval zal zijn. Hierbij wordt echter ook het uitgangspunt genomen dat de coffeeshophouder maar één soort handelswaar in voorraad heeft. Dit is in de praktijk ondenkbaar en vergelijkbaar met een café dat maar één soort drank aanbiedt. Een dergelijk café zal geen lang leven beschoren zijn. Coffeeshops dienen derhalve met grote zorg om te gaan met het aanvullen van de handelsvoorraad. De eigenaresse van een coffeeshop reageert in een anoniem interview als volgt: “Je doet voor 99 % alles normaal. Je bent een normale onderneming die meer doet dan de gemiddelde middenstand om positief naar buiten te treden. De achterdeur is niet prettig. Zeker voor mij niet als vrouw. Leveranciers kunnen een onderdeel zijn van een criminele organisatie, dat weet ik niet. Ik moet toch op en neer met handel en dat is niet fijn. Gelukkig heb ik maar één leverancier die ik al heel lang ken, maar het blijft illegaal. De overheid moet hier een standpunt over innemen en niet zoals tot nu toe het laten liggen.” 107 Deze uitspraak geeft aan dat coffeeshophouders kennelijk bij de uitoefening van hun beroep vrezen voor hun vrijheid, terwijl volgens de Officier van Justitie de “vervolging en opsporing van (kleinschalige) gedragingen met betrekking tot de niet-gedoogde achterdeur geen prioriteit heeft”.108 Het verdient geen nader betoog dat dit voor een ondernemer een evident onwenselijke situatie is. 6.3 Coffeeshops als onderneming Coffeeshopeigenaren worden aldus met zware strafrechtelijke-, bestuursrechtelijke-, en overige maatregelen geconfronteerd. De oorzaak is gelegen in het gegeven dat coffeeshophouders op de rand van het strafrecht opereren en zich bewegen binnen het gedoogbeleid, waarvan de grensgebieden niet altijd even helder zijn. Om te voorkomen dat legitieme coffeeshophouders het risico lopen om (zonder voorafgaande waarschuwing van de gedogende gemeente) te worden vervolgd omdat een coffeeshop welke volledig aan de gedoogcriteria voldoet, een te grote omvang heeft, dient hiertoe een eenduidig criterium te worden gesteld. Het uitblijven van een dergelijk criterium doet ernstig afbreuk aan de rechtszekerheid van coffeeshopeigenaren. 6.4 Coffeeshops als criminele organisatie De strafzaak die door het openbaar Ministerie in november 2009 tegen de coffeeshop Checkpoint aanhangig is gemaakt is door de advocaat van eigenaar en de uitbater bestempeld als een proefproces. 109 Bij twee op zichzelf staande invallen in coffeeshop Checkpoint over een periode van twee jaar (20072009) is er tot tweemaal toe meer voorraad aangetroffen dan het door de Opiumwet toegestane maximum van 500 gram.

107

http://www.novadic-kentron.nl/ De Bruyne, hash-handel vergeten prioriteit, 1987, p. 488 109 www.nos.nl, 3 vragen over Checkpoint Terneuzen, 3 november 2009 108

35

Los van deze overtreding van de Opiumwet wordt de uitbater vervolgd voor het leiding geven aan een criminele organisatie, hetgeen de uitbater van Coffeeshop Checkpoint ten stelligste ontkent. Het voornaamste verweer richt zich tegen de Gemeente Terneuzen, welke hij beticht van het scheppen van de voorwaarden voor- en het in stand houden van de toenmalige situatie. De toenmalige situatie kan het best omschreven worden als het gedogen van een stelselmatige overtreding van de Opiumwet. De Gemeente Terneuzen werd verweten van de omvang van de coffeeshop op de hoogte te zijn geweest en deze situatie jarenlang in stand te hebben gelaten of zelfs de voorwaarden hiertoe te hebben geschapen. Het Openbaar Ministerie lijkt met het ten laste leggen van leiding geven aan een criminele organisatie de weg vrij te maken om strafverzwarend op te treden tegen coffeeshopeigenaren die grote hoeveelheden hennep omzetten. Het Openbaar Ministerie heeft tegen de hoofdverdachte een gevangenisstraf van 1,5 jaar geëist, met daarbij een ontnemingvordering van € 27.600.000,- ofwel de behaalde winst in de tenlastegelgde periode. 110 Het Openbaar Ministerie beschouwd deze gelden als “crimineel verkregen winst”. Ter terechtzitting in eerste aanleg bij de Rechtbank Middelburg heeft het Openbaar Ministerie onder punt 9 van de tenlastelegging primair het leiding geven aan een criminele organisatie ten laste gelegd ex. art. 11a lid 2 Opw. Subsidiair is door het Openbaar Ministerie deelname aan een criminele organisatie ten laste gelegd ex. art. 11a lid 1 Opw. 111 De rechtbank overweegt met betrekking tot de bewezenverklaring van het (leiding geven aan) een criminele organisatie verder: “Er past naar het oordeel van de rechtbank bij de beoordeling van de ernst van de door de leiding en medewerkers gepleegde strafbare feiten wel enige relativering. Handelen in softdrugs wordt in het algemeen als minder ernstig beschouwd dan handelen in harddrugs. Bij harddrugs zijn de negatieve effecten op de volksgezondheid veel groter en is er sprake van meestal hardere, in ieder geval meer overlastgevende drugsgerelateerde criminaliteit. In het dossier zijn geen aanknopingspunten te vinden voor enige betrokkenheid van Checkpoint en/of zijn medewerkers bij de handel in harddrugs. Verder leert de ervaring dat rondom de handel in softdrugs vaak geweld voorkomt. Dat is bij de handel en wandel van Checkpoint niet gebleken. Het aanvankelijke vermoeden van het openbaar ministerie dat er een verbinding zou zijn met een meer harde criminele organisatie is op geen enkele wijze waar gebleken. Hoewel er door het overtreden van enkele voorwaarden geen sprake was van een gedoogsituatie hebben de medewerkers van Checkpoint zich bij veel van de werkzaamheden gevoegd naar het kader van het landelijk en gemeentelijk gedoogbeleid. De administratie en boekhouding waren transparant, de verkoop was gereglementeerd naar dienstverlening, weging en transacties, en er werden cannabisproducten van een constant goede kwaliteit verkocht. Daarnaast werd getracht de overlast voor de omgeving binnen de perken te houden en trachtte men bij signalering van knelpunten in overleg met de gemeente Terneuzen te komen tot constructieve oplossingen. De gemeente zag Checkpoint als een modelcoffeeshop.” Art 11a van de Opiumwet vindt zijn grondslag in art. 140 van het Wetboek van Strafrecht, er dient derhalve sprake te zijn van een samenwerkingsverband met een zekere duurzaamheid en structuur, tussen verdachte en een of meerdere andere personen. 112 110

www.vk.nl, 29 november 2011, Justitie eist € 27,6 miljoen euro van coffeeshop LJN: BL8815, Rechtbank Middelburg , 12/700118-07 (P) 112 LJN BK5182, Hoge Raad, 09/01626 111

36

Aan een veroordeling van deelneming aan een criminele organisatie ligt uiteraard een grondig vooronderzoek door Justitie ten grondslag. Voor alle deelnemers dient afzonderlijk bewezen te worden verklaard dat er sprake is van een samenwerkingsverband met enige duurzaamheid en structuur ten opzichte van de overige deelnemers. Daarnaast dient de deelnemer ook op de hoogte te zijn van het criminele doel van de onderneming en dient de deelnemer ook het oogmerk hebben om aan dit criminele doel bij te dragen. 113 In de eerder behandelde strafzaak van coffeeshop Checkpoint lijkt gezien het vonnis van de Rechtbank Middelburg aan de bewezenverklaring van deelname aan een criminele organisatie weinig in de weg te hebben gelegen. Een coffeeshop, welk als onderneming valt aan te merken en derhalve een organisatie betreft, dient zich aan de gedoogcriteria te houden. Wanneer de medewerkers van de coffeeshop zich in de woorden van de rechtbank “bij veel van de werkzaamheden (hebben) gevoegd naar het kader van het landelijk en gemeentelijk gedoogbeleid”, hetgeen valt te lezen als: dat zij hebben getracht om binnen het gedoogbeleid te opereren. Kan bij een enkele overtreding van de gedoogcriteria het handelen binnen een criminele organisatie ten laste worden gelegd. Bij een overtreding van de gedoogcriteria is er immers geen sprake van een gedoogde situatie zodat er sprake is van een onderneming, welke zich in georganiseerd verband bezig houdt met het plegen van strafbare feiten. Dit, terwijl de scheidingslijn tussen het wel/niet handelen binnen de gedoogcriteria onvoldoende helder is bepaald. Het behoeft geen nadere toelichting dat hier sprake is van een evident onwenselijke situatie. 6.5 De omvang van Coffeeshops als redengevend voor vervolging Het criterium dat een coffeeshop geen overlast mag bezorgen kan, maar hoeft geenszins een beperking te zijn voor het aantal klanten dat een coffeeshop dagelijks bezoekt. Zo was bijvoorbeeld de eigenaar van Checkpoint te allen tijde bereid met de gemeente in gesprek te gaan over eventueel veroorzaakte overlast. De Rechtbank heeft hiertoe overwogen: “Daarnaast werd getracht de overlast voor de omgeving binnen de perken te houden en trachtte men bij signalering van knelpunten in overleg met de gemeente Terneuzen te komen tot constructieve oplossingen. De gemeente zag Checkpoint als een modelcoffeeshop.”(…) “De rechtbank heeft in het dossier tevergeefs gezocht naar een antwoord op de vraag wat het omslagpunt is geweest in het denken van het openbaar ministerie. De officier van justitie heeft ter zitting verschillende malen betoogd dat het gedoogbeleid was bedoeld om de kleinschalige verkoop aan de lokale markt mogelijk te maken. Maar dat kan naar het oordeel van de rechtbank gezien de grootte van de verkoopruimte (met plaats voor vijf kassa’s!), de ruime parkeerplaats en andere voorzieningen niet worden volgehouden. Beperking van de verkoop aan louter de lokale markt is in de procedures rond de totstandkoming van de bouwvergunning en de gedoogverklaring zelfs niet aan de orde geweest. Het ging de gemeente en in ieder geval in 2005 ook justitie juist om de grote toeloop van ook buitenlanders in goede banen te leiden en overlast te voorkomen. Checkpoint was vóór de tenlastegelegde periode ( vóór 1 januari 2006) dus zeker geen kleine shop die zich richtte op de lokale markt. In het driehoeksoverleg van 13 november 2006 zegt de officier van justitie Valente: “Het commerciële succes van het gedoogbeleid heeft ons in de problemen gebracht” . Maar zoals nu reeds vele malen opgemerkt, had Checkpoint al jaren tevoren duizenden bezoekers.

113

Mariënburght-Arrest: HR 16 oktober 1990. NJ 1991. 442

37

Uit het voorgaande blijkt dat Coffeeshop Checkpoint alles in het werk heeft gesteld om het overlastcriterium niet te overtreden. Daarnaast blijkt uit het vonnis ook niet dat er een schending van dit criterium heeft plaatsgevonden. Desalniettemin heeft het Openbaar Ministerie in de “omvang” van de coffeeshop reden gezien om een vervolging tegen de eigenaar van de coffeeshop te starten. De Officier van Justitie stelt zich op het standpunt dat enkel de omvang van de handel redengevend was voor de vervolging. De Rechtbank Middelburg spreekt van “De groei naar ontoelaatbare grootte”. Concluderend kan derhalve worden gezegd dat het overlastcriterium niet behoeft te zijn geschonden bij de vaststelling of de omvang van een coffeeshop maakt dat het gedoogbeleid is overtreden. De gemeente Terneuzen heeft de groei van Coffeeshop Checkpoint niet beperkt. Dit heeft tot grote problemen geleid, nu de Gemeente Terneuzen de coffeeshop openlijk is blijven gedogen, terwijl het Openbaar Ministerie onder diezelfde omstandigheden reden heeft gezien om de coffeeshop strafrechtelijk te vervolgen. Dit, tot onvrede van de burgemeester van Terneuzen omdat hij stelde dat het Openbaar Ministerie hem onvoldoende van de actie op de hoogte had gesteld. 114 Gelet op het voorgaande bestaat er een “extra” criterium, namelijk de omvang van de coffeeshop, aan welk criterium het Openbaar Ministerie heeft getoetst om de vervolging van Coffeeshop Checkpoint te starten. Deze overweging strekt tot de vraag waar dan de grens ligt van de omvang van een coffeeshop. Uit het voorgaande blijkt dat de gevolgen voor de coffeeshophouder, wanneer hij zich niet aan deze “omvangsgrens” houdt, zeer zwaarwegend zijn. Hier is, nu deze grens niet nader is bepaald, wederom sprake van een evident onwenselijke situatie.

114

http://www.binnenlandsbestuur.nl/achtergrond/2010/06/coffeeshop-splijt-driehoek

38

7 Conclusie In deze scriptie is getracht een antwoord te vinden op twee onderzoeksvragen: 1 Leidt het gedoogbeleid tot rechtsonzekerheid bij de coffeeshophouder? 2 Is het voor coffeeshops in de praktijk mogelijk binnen de bestaande wet- en regelgeving te acteren? Ter beantwoording van de eerste vraag is onderzocht welke positie de coffeeshophouder heeft in het coffeeshopbeleid. Hierbij is aan bod gekomen dat coffeeshophouders zich dienen te schikken naar de AHOJGI-criteria. 7.1 AHOJGI-criteria Aan de hand van het aantal geconstateerde overtredingen kan worden gesteld dat een aantal AHOJGI-criteria zelden worden overtreden. Zo leiden bijvoorbeeld de “geen harddrugcriterium” of het “geen afficheringcriterium” zelden tot problemen. Dit is anders bij het criterium waarbij is geregeld dat de voorraad niet meer dan 500 gram aan cannabisproducten mag bedragen. Dit voorraadcriterium vindt zijn oorsprong in de gedachte, dat de coffeeshop dient te worden bevoorraad door kleinschalige, niet-georganiseerde thuiskwekers. Indien wordt geconstateerd dat er een gedoogvoorwaarde wordt overtreden, staat voor de burgemeester de weg open om handhavend op te treden. In het dossier Checkpoint was er sprake van een grote coffeeshop, welke onder de vleugels van het gedoogbeleid was uitgegroeid tot de grootste coffeeshop van Europa. De burgemeester was zich te allen tijde bewust van het formaat van deze coffeeshop en de neveneffecten die de aanwezigheid van deze coffeeshop met zich meebracht. Uit diverse rapporten is gebleken dat de ervaren drugsoverlast in de periode van 1996 tot 2006 aanzienlijk is afgenomen. De klachten van bewoners van Terneuzen betreffen bijna enkel klachten over parkeer- en verkeeroverlast 115. Burgemeesters van omliggende gemeenten hebben aangegeven te vrezen voor een aanzienlijke toename in de drugsoverlast indien de coffeeshops in Terneuzen zouden komen te vervallen 116. Los van de vraag of de burgemeester van Terneuzen wel of niet heeft willen ingrijpen, is het een gegeven dat er niet is ingegrepen. Op deze wijze heeft de overgang van gedoogde situatie naar ongedoogde situatie ongestoord kunnen plaatsvinden. Hoewel er door het overtreden van enkele voorwaarden kennelijk geen sprake was van een gedoogsituatie hebben de medewerkers van Checkpoint zich bij veel van de werkzaamheden gevoegd naar het kader van het landelijk en gemeentelijk gedoogbeleid. De uitbater van coffeeshop Checkpoint heeft zelf aangegeven in de veronderstelling te zijn steeds binnen het gedoogbeleid te handelen. Overlastvraagstukken werden in samenspraak met de burgemeester opgelost.

115 116

B. Nieleman, H. Naaier, Onderzoek coffeeshops Terneuzen, Inraval, 2007, pag. 28 B. Nieleman, H. Naaier, Onderzoek coffeeshops Terneuzen, Inraval, 2007, pag. 29

39

Los van het beleid van de burgemeester om tegen dergelijke situaties niet op te treden kan het Openbaar Ministerie wel besluiten om tot vervolging over te gaan. Dit schemergebied tussen de burgemeester en het Openbaar Ministerie zou in de praktijk moeten worden opgevangen in het driehoeksoverleg. Dat deze driehoek niet altijd naar behoren functioneert, blijkt uit de zaak Checkpoint. 7.2 Coffeeshop als criminele organisatie Nu de coffeeshop een onderneming is, dient deze per definitie als organisatie te worden aangemerkt. Nu de coffeeshop bestaat bij gratie van het gedoogbeleid houdt dit in dat indien een coffeeshop niet voldoet aan de gedoogcriteria, er geen sprake is van een gedoogde situatie. Wat in een dergelijk geval overblijft is een organisatie, welke zich in georganiseerd verband bezighoudt met het plegen van criminele feiten, namelijk de niet-gedoogde handel in drugs. In deze scriptie is reeds aan de orde gekomen dat coffeeshops, welke zich niet binnen het kader van het gedoogbeleid begeven, voldoen aan alle voorwaarden van een criminele organisatie. Nu de gevolgen van het niet voldoen aan de gedoogcriteria als gevolg kunnen hebben, dat de coffeeshopeigenaar/uitbater wordt vervolgd voor het leiding geven of deelnemen aan een criminele organisatie, dienen deze gedoogcriteria zeer helder omschreven en niet in strijd met geldende regelgeving te zijn. De invoering van het B-criterium en het I-criterium heeft de rechtspraak destijds in verdeeldheid achtergelaten. Uit de jurisprudentie tot nu toe blijkt ondanks felle tegenstand uit diverse hoeken dat het ingezetenencriterium zowel bij de strafrechter als de civiele rechter als de bestuursrechter de toets der kritiek doorstaat 117. Het B-criterium acht de minister, gelet op de effecten van het Icriterium, niet meer nodig 118. Uit het vonnis van de Rechtbank Middelburg in de zaak Checkpoint is gebleken dat er naast de geldende gedoogcriteria kennelijk nog een extra voorwaarde is: De omvang van de coffeeshop. In de zaak Checkpoint is de omvang van de coffeeshop volgens het Openbaar Ministerie namelijk als redengevend gezien voor de vervolging van de uitbater en enkele medewerkers. Hierbij zijn de feiten leiding geven- dan wel deelnemen aan een criminele organisatie ten laste gelegd. Hoewel reeds bij de totstandkoming van het gedoogbeleid is vastgesteld dat coffeeshops kleinschalige gelegenheden dienen te zijn, die voorzien in de behoeften van de lokale gebruiker, is dit uitgangspunt niet opgenomen in de gedoogcriteria. Nu duidelijk is geworden dat Checkpoint als coffeeshop te groot is geworden en daarmee vatbaar is geworden voor vervolging, is nog altijd niet voldoende helder welke omvang dan nog wel toelaatbaar is. Gelet op het voorgaande dient te worden geconcludeerd dat coffeeshopeigenaren niet kunnen weten waar de grenzen van het gedoogbeleid liggen. Daarbij is er geen duidelijk criterium waarop de coffeeshophouder zich kan beroepen indien er wordt gesteld dat de omvang van een coffeeshop als “te groot” wordt geacht. Hierdoor wordt de rechtszekerheid van coffeeshophouders onvoldoende gewaarborgd.

117

Ministerie van Veiligheid en Justitie, kamervragen over jurisprudentie ten aanzien van de handhaving van het ingezetenencriterium voor coffeeshops, 2 oktober 2013 118 http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2012/11/19

40

7.3 Leidt het gedoogbeleid tot rechtsonzekerheid bij de coffeeshophouder? Gelet op hetgeen hiervoor aan de orde is geweest moet worden geconcludeerd dat de uitvoering van het gedoogbeleid leidt tot rechtsonzekerheid bij de coffeeshophouder. In feite is deze vogelvrij en kan deze te allen tijde door ofwel het openbaar ministerie ofwel de burgemeester worden “aangepakt” 7.4 Het voeren van een coffeeshop binnen de gedoogcriteria Over het algemeen kan aan de hand van de geconstateerde overtredingen door coffeeshophouders worden gesteld dat zij zich binnen de mogelijkheden van het gedoogbeleid wensen te bewegen. Handhaving van de AHOJG criteria levert in de praktijk over het algemeen weinig problemen op. Het voldoen aan de voorwaarden van de gedoogcriteria door coffeeshophouders blijkt in de praktijk problematisch. Het criterium dat de voorraad beperkt tot maximaal 500 gram heeft de minst gunstige condities voor naleving door coffeeshophouders: “het doel wordt door een meerderheid niet onderschreven, het wordt als onredelijk gezien en de naleving kost tijd en geld, vooral voor grotere coffeeshops.”De opkomst van de grote coffeeshop met een toenemende afzet, mede als gevolg van de grensoverschrijdende effecten van drugstoerisme, noodzaakt een constante aanvoer van voorraad. Om een aanzienlijke aanvoer constant te houden is een georganiseerd verband noodzakelijk. Coffeeshophouders kunnen immers niet bij de “achterdeur” wachten tot een volgende leverancier zich aandient. Voorts kan ook niet van coffeeshophouders worden verlangd dat de openingstijden van coffeeshops worden beheerst door de mededeling “zolang de voorraad strekt”. Het blijkt dat dit criterium dan ook relatief vaak wordt overtreden. “Een derde van de coffeeshophouders zegt de regel in 2007 overtreden te hebben. Landelijk zijn 29 overtredingen vastgesteld, die gesanctioneerd zijn door formele waarschuwingen en sluitingen (meestal voor bepaalde tijd).” 119 Terugredenerend van het voorraadcriterium mag een coffeeshop 500 gram hennepproducten op voorraad hebben. Nu er een maximale aankoophoeveelheid van 5 gram per persoon is gesteld (waarvan eerder is vastgesteld dat deze regel nauwelijks wordt overtreden) kan een coffeeshop derhalve handelswaar voor 100 klanten op voorraad hebben. Hierbij wordt uitgegaan van het gegeven dat klanten de maximale gebruikershoeveelheid aanschaffen, hetgeen in de praktijk niet het geval zal zijn. Hierbij wordt echter ook het uitgangspunt genomen dat de coffeeshophouder maar één soort handelswaar in voorraad heeft. Dit is in de praktijk ondenkbaar en vergelijkbaar met een café dat maar één soort drank aanbiedt. Een dergelijk café zal geen lang leven beschoren zijn. Dit brengt ons bij de beantwoording van de tweede onderzoeksvraag. 7.5 Is het voor coffeeshophouders mogelijk om in de praktijk binnen de bestaande wet- en regelgeving te acteren? Gelet op het voorgaande is het voor coffeeshopeigenaren praktisch onmogelijk om binnen de bestaande wet- en regelgeving aan het gedoogbeleid te voldoen.

119

WODC, Trimbos-Instituut, Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid, 2009, pag. 138

41

7.6 Slotconclusie Uit de bovenstaande overweging blijkt dat het gedoogbeleid een aantal inherente tekortkomingen in zich draagt. Omdat deze tekortkomingen inherent zijn is het zonder een gedeeltelijke heroverweging van het gedoogbeleid en haar uitgangspunten niet mogelijk om deze tekortkomingen weg te nemen. De opzet van deze scriptie is niet geweest om op een dergelijke heroverweging aan te sturen. Wel is ten doel gesteld om binnen de huidige gedoogkaders een werkbare situatie voor de legitieme coffeeshophouder te creëren. Zoals we reeds hebben vastgesteld is er bij de coffeeshophouder geen sprake van rechtszekerheid. Deze rechtszekerheid bestaat voornamelijk in het gegeven dat het gedoogbeleid geen omvangsgrens stelt, terwijl deze door het Openbaar Ministerie en het college van Burgemeester en Wethouders wel wordt gehanteerd. De omvang van de coffeeshop wordt momenteel voornamelijk begrensd door het voorraadcriterium. Nu deze voorraad te allen tijde kan worden aangevuld, en er geen begrenzing is van het aantal te bedienen klanten, strekt dit criterium niet tot verwezenlijking van dit doel. Om tot een werkbaar gedoogbeleid te komen dient er sprake te zijn van een duidelijke normstelling. In de bijgevoegde aanbeveling is een voorstel opgenomen om te komen tot een situatie van meer rechtszekerheid aan de zijde van de coffeeshophouder.

42

8 Aanbevelingen Aan de hand van de gegevens zoals die in deze scriptie uitgewerkt zijn is duidelijk dat de coffeeshop en wel met name de grote coffeeshop ondanks het gedoogbeleid per definitie als een criminele organisatie gedefinieerd kan worden. De overheid zou op grond van die conclusie moeten beslissen om grote coffeeshops als gevolg van de strafbaarstelling niet meer toe te staan. Echter zelfs dan blijft de problematiek in stand nu er nog steeds geen norm is vastgesteld wanneer het begrip ‘grote coffeeshop’ van toepassing is en gehanteerd wordt. Mijns inziens ligt het probleem zowel bij de voordeur als bij de achterdeur. Er is in verschillende nota’s gewezen op de problematiek van de achterdeur en steeds is men ervan uitgegaan dat de betreffende handelingen genoemd in artikel 3 Opiumwet strafrechtelijk vervolgt dienen te worden. De verkoop aan de voordeur vindt haar beperking niet in de omvang van de inkoop aan de achterdeur. De inkoop kan ongelimiteerd plaats vinden. De coffeeshophouder mag zoveel inkopen als hij wenst, zolang de voorraad maar niet hoger is dan 500 gram. Deze standaard lijkt mij onhoudbaar. Het voorraadcriterium van 500 gram is immers achterhaald omdat deze norm niet strekt tot het beoogde doel om de omvang van de coffeeshop te beperken en de bevoorrading te laten plaatsvinden door kleinschalige thuiskwekers. Daar iedereen op de hoogte is van het feit, afhankelijk van de grootte van de coffeeshop, dat de voorraad in de coffeeshop steeds wordt aangevuld tot de toegestane hoeveelheid van maximaal 500 gram, aangeleverd vanuit een onzichtbare voorraad, dient de voorraad ook een onderdeel te worden van het gedoogbeleid. Dit is de enige wijze waarop het gedoogbeleid volwassen kan worden. Het bestaande model biedt zoals al is geconstateerd in deze scriptie geen rechtszekerheid voor de coffeeshophouder en haar medewerkers. De gevolgen voor de coffeeshophouder zijn groot: ontnemingvordering met terugwerkende kracht, sluiting van de coffeeshop, het ontslag van medewerkers, medeplichtigheid van werknemers, etc. Het is denkbaar om aan de coffeeshop als onderneming grenzen te stellen. Ik wijs hierbij naar de in boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW) opgenomen artikelen, waarin een maatstaf is opgenomen waaraan een onderneming dient te voldoen (ook al is dat om een andere reden dan waar ik de betreffende artikelen voor wenst te gebruiken). Zo wordt in het BW een onderscheid gemaakt tussen de kleine onderneming, de middelgrote onderneming en de grote onderneming. De grote onderneming wordt in deze scriptie buiten beschouwing gelaten.

43

De kleine onderneming dien te voldoen aan onderstaande eisen ex artikel 2:396 lid 1: de activa mogen niet meer bedragen dan € 4.400.000,00. Onder activa wordt ex artikel 2:369 BW o.a. verstaan de tot de vlottende activa behorende voorraden, bestaande uit a. b. c. d.

Grond- en hulpstoffen Onderhanden werk Gereed product en handelsgoederen Vooruitbetalingen voorraad.

De netto omzet mag niet meer bedragen dan € 8.800.000,00 en het aantal werknemers mag niet meer bedragen dan 50. De normen voor de middelgrote onderneming zijn: Activa vanaf € 4.400.000,00 tot € 17.500.000,00 met een omzet van € 8,800.000,00 tot € 35.000.000,00 met een gemiddeld aantal werknemers van 50 tot 250. Gelet op bovenstaande maatstaven zou Coffeeshop Checkpoint behoren tot de middelgrote onderneming. Nu is geoordeeld dat Checkpoint een te grote omvang had, kan worden geconcludeerd dat het formaat van een middelgrote onderneming niet toelaatbaar is voor een coffeeshop. Voor zover de omvang van een kleine onderneming wel toelaatbaar wordt geacht, kan de coffeeshophouder zich op deze feitelijke criteria beroepen. Een dergelijke normstelling omtrent de omvang van de coffeeshop is eenvoudig te bereiken en dient ter bevordering van de rechtszekerheid van de coffeeshophouder.

44

9 Literatuurlijst Geraadpleegde literatuur: P.H. Baan et al. Werkgroep Baan, Achtergronden en risico's van druggebruik, Sociale zaken en volksgezondheid, 1972 T. Blom T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer, Kluwer, 2008 J. Bootsma J. Bootsma, Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops, 2012 Bieleman et al Bieleman et al, Coffeeshops in Nederland, Groningen, Intraval, 2007 C. de Bruyne C. de Bruyne, Bestrijding hash-handel vergeten prioriteit, Algemeen Politieblad, jaargang 136, 1987 W. van de Donk et al. W. van de Donk et al., Geen deuren maar daden, Adviescommissie drugsbeleid, 2009 P.P.H.M. Klerks P.P.H.M. Klerks, Groot in de Hasj, Antwerpen, Samsom Kluwer, 2000 M. van Laar et al. Trimbos-Instituut, Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid, 2009 B. de Ruyver, B. Surmont B. de Ruyver, B. Surmont, Antwerpen, Maklu-Uitgevers, 2007

B. Nieleman, H. Naaier B. Nieleman, H. Naaier, Onderzoek coffeeshops Terneuzen, Intraval, 2007 F.R. Vermeer F.R. Vermeer, Gedogen door bestuursorganen, Deventer, Kluwer, 2010 Van Wolferen Van Wolferen, Tijdschrift voor strafrecht 1949 A.G. Mein et al. A.G. Mein et al., Verweij-Jonker, Bestuurlijke rapportage coffeeshop Checkpoint Terneuzen, 2012

45

Geraadpleegde websites: - www.encymed.com - www.trimbos.nl - www.geschiedenis24.nl - www.Rijksoverheid.nl - www.binnenlandsbetuur.nl - www.nos.nl - www.vk.nl - www.rechtspraak.nl - www.terneuzen.nl - www.vocnederland.org - www.nationaalkompas.nl - www.rtlnieuws.nl

46